COORDENAO

Empresa Paulista de Planejamento

Metropolitano SA Emplasa
Claudia Helena Leite
Eliane Descio Mller
Ftima Aparecida de Campos Rauber
Ivani Moreira
Lucia Teresa Faria
Luiza Helena Fernandes de Araujo
Miranda
Maria Cristina Raduan
Maria Tereza Martins Rodrigues Belda
Myrna de Abreu Machado
Regina Maria de Abreu G. Barbiere
Sania Cristina Dias Baptista
Sueli Loschiavo da Silva
Telma Amado
Wagmar Marques
Waldemar de Luca

Secretaria de Estado de Economia e

Planejamento
Marcelo Sacenco Asquino
Carmen Clia Granziera Miyake
Maria Anglica Campello Pasin Portella
Pereira
Leila Tendrih
Claudia Antico
Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano SA Emplasa
Rovena Maria Carvalho Negreiros
Aurea Maria Queiroz Davanzo

Fundao Sistema Estadual de Anlise

de Dados Seade
Sarah Maria Monteiro dos Santos
Vagner de Carvalho Bessa

Edio de Texto
Janice Yunes
Apoio Tcnico (Geomtica)
Adilson Haroldo Piveta
Alexandre Monteiro Barbosa
Ivan Ciola Ferraz
Lucas Tafarello
Shigemaru Nakayama

Equipe Tcnica
Fundao Sistema Estadual de Anlise
de Dados Seade
Alda Regina Ferreira de Arajo
Antonio Carlos Casulari Roxo da Motta
Ligia Schiavon Duarte
Magali de Losso Perdigo
Marcelo Pitta
Sonia Perillo
Ricardo de Melo Tamashiro (Estagirio)

Estagirios
Gabriel de Oliveira Souza
Lindolfo Soares de Arajo
Luan Perusso
Mariana Ferreira Vieira
Ricardo Nader Martins
Sibele Lima Dantas

SUMRIO

APRESENTAO

03

INTRODUO

04

METODOLOGIA

07

1.

REVISO DA LITERATURA

09

2.

ABORDAGENS ADOTADAS

12

3.

DESENVOLVIMENTO DAS MODELAGENS

12

3.1
3.2
3.3

Modelagem 1
Modelagem 2
Modelagem 3

13
16
19

4.

INTEGRAO DOS RESULTADOS

5.

CONCEITOS, INDICADORES E CRITRIOS PARA

6.

21

INSTITUCIONALIZAO DAS UNIDADES REGIONAIS

21

RESULTADOS FINAIS

26

APRESENTAO

O Projeto Estudo da Morfologia e Hierarquia Funcional da Rede Urbana Paulista e da

Regionalizao do Estado de So Paulo foi desenvolvido tendo por base os termos de um
Acordo de Cooperao, formalizado pela Secretaria de Estado de Economia e
Planejamento (SEP), em dezembro de 2008, envolvendo a Empresa Paulista de
Planejamento Metropolitano SA (Emplasa) e a Fundao Estadual Sistema de Anlise de
Dados (Seade). O Acordo propunha como objeto a realizao de estudos voltados para
organizar subsdios tcnicos para a formulao e gesto de polticas pblicas de
desenvolvimento regional, bem como para apoiar as definies concernentes
institucionalizao de Unidades Regionais no ESP, considerando o contexto conformado
pela estrutura e a dinmica do processo de urbanizao e pelas tendncias de
transformao da rede urbana.
O escopo do Projeto foi organizado para produzir como resultados finais uma modelagem da
morfologia e da hierarquia da rede urbana paulista e da regionalizao do ESP, partindo de
desenhos regionais pr-concebidos1, e incorporando anlises atualizadas das dimenses
demogrfica e econmica, abrangendo as funcionalidades regionais, fsico-territorial e
ambiental.
O Relatrio n 8, que finaliza o Projeto, compe-se de dois volumes: o Caderno 1 que trata
dos resultados finais dos estudos sobre a Configurao da Rede Urbana e Regionalizao
do Estado de So Paulo, e o Caderno 2 que rene os estudos de base, mapas e bancos de
dados organizados para dar suporte aos estudos finais sendo concebido, portanto, como um
Caderno de Subsdios
Essencialmente, o presente documento um extrato do Caderno 1. Os detalhamentos das
abordagens metodolgicas adotadas podem ser consultados no Caderno 2.

Os estudos que serviram de ponto de partida para o trabalho foram: Caracterizao e Tendncias da Rede
Urbana do Brasil, IPEA/UNICAMP.IE.NESUR/IBGE Campinas.IE, 1999 (Coleo Pesquisas 3) dois volumes e
Estudo de Regionalizao do Estado de So Paulo para Fins de Planejamento Regies Metropolitanas,
Aglomeraes Urbanas e Microrregies, Emplasa, 1992 (mmeo).

INTRODUO

O Estado de So Paulo integrado por 645 municpios, distribudos em 42 Regies de

Governo (RGs), 14 Regies Administrativas (RAs)2 e trs Regies Metropolitanas (RMs),
compondo regionalizaes que, em ltima instncia, pretendem servir de base
descentralizao das polticas pblicas e das aes de governo e, tambm, localizao
dos rgos de gesto descentralizada do Estado. nesta vertente que, desde os anos
1960, j se mostrava presente, no mbito do Poder Executivo, a preocupao de
institucionalizar a organizao de conjuntos de cidades, delimitando regies, em geral
compostas por municpios limtrofes, articulados ou no a um centro com funes de polo,
e/ou de ncleo, do recorte territorial definido.3
Pelas implicaes com os trabalhos desenvolvidos neste estudo, merecem ser registradas
algumas iniciativas especficas de regionalizao adotadas pelo setor pblico paulista:
A organizao e gesto da Regio Metropolitana de So Paulo RMSP (Lei
Complementar n 94, de 29/05/1974).
A promulgao da Constituio Paulista de 1989 e a definio de um novo marco jurdico
para as questes urbana e regional, prevendo a institucionalizao de trs unidades
territoriais para organizao regional do Estado: regio metropolitana, aglomerao
urbana e microrregio.
Promulgao da Lei Complementar n 760, de 01/08/1994, que estabelece diretrizes
para a organizao regional do ESP.
A criao de duas novas regies metropolitanas: a Regio Metropolitana de Campinas
(RMC) e a Regio Metropolitana da Baixada Santista (RMBS), iniciativas adotadas com
base na Lei Complementar n 760/1994.
A definio das bacias hidrogrficas como unidades de planejamento e gesto do
Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei n 7.663, de 30/12/1991,
que regulamenta o artigo 205 da Constituio Estadual), e a instituio de 22 Unidades
de Gerenciamento de Recursos Hdricos (UGRHIs) como base territorial para os planos
de bacia, bem como para a formulao e implementao de programas de utilizao,
recuperao, proteo e conservao dos recursos hdricos do ESP.
As regionalizaes do territrio utilizadas pelos rgos setoriais, incluindo meio ambiente
e saneamento, atendimento social, sade, educao, agricultura, turismo, assuntos
tributrios etc., registrando-se que essas regionalizaes, exceo feita apenas quela
utilizada pela Sade, configuram-se como divises administrativas e institucionais, que
cumprem precipuamente objetivos que dizem respeito somente ao planejamento e
gesto das aes descentralizadas dos rgos setoriais. No caso da Sade, a
2

Destaca-se que dentre as 14 RAs a de Santos tem a mesma configurao da RM da Baixada Santista
Para informaes detalhadas sobre as iniciativas de regionalizaes do Estado de So Paulo, consulte-se o Relatrio
Intermedirio n 1 Estudo da Morfologia e da Hierarquia Funcional da Rede Urbana Paulista e da Regionalizao do Estado
de So Paulo, SEP/Seade/Emplasa, mmeo, maio de 2009.
3

delimitao dos recortes territoriais para fins das aes de ateno sade respondem a
critrios socioeconmicos e fsico-territoriais, servindo de suporte ao planejamento e
gesto hierarquizada da ateno sade no ESP.
Cada uma destas regionalizaes tem uma estrutura independente, que agrupa
municpios diversos e definida atravs de critrios prprios, com o propsito de
organizar a operacionalizao dos servios a partir das demandas especficas do setor.

Por sua vez, a Secretaria de Estado de Economia e Planejamento (SEP), rgo

responsvel pelo Sistema de Planejamento Regional e Urbano do Estado, utiliza uma
estrutura poltico-administrativa composta por Regies de Governo (RGs), Regies
Administrativas (RAs) e Regies Metropolitanas (RMs). Embora as RGs tenham perdido
seu papel na estrutura administrativa do Estado so utilizadas atualmente apenas para
fins de anlise das RAs. A SEP mantm, nas RMs, as Agncias, entidades autrquicas,
com papel executivo nas questes metropolitanas, e que secretariam os Conselhos de
Desenvolvimento. Os fundos de desenvolvimento destas regies, formados por recursos
do Estado e dos municpios, ou so diretamente vinculados SEP (caso da RMBS e da
RMSP), ou prpria Agncia (caso da RMC).
Em suma, as regionalizaes formais do ESP visam a criao de regies-programa, para
fins das aes de governo, com apoio, ainda que implcito, de um referencial clssico,
centrado na presuno da existncia de um certo grau de homogeneidade socioeconmica
entre municpios funcionalmente articulados e, tambm, na ideia de conformao de uma
organizao territorial integrada por municpios limtrofes, organizao esta que se estrutura
por relaes funcionais que se do entre um ncleo, com funes polarizadoras, e
municpios que compem sua rea de influncia.4
Contudo, registra-se que dadas as transformaes socioeconmicas ocorridas ao longo dos
ltimos 25 anos, no bojo dos processos de desenvolvimento econmico e de urbanizao do
Estado, a regionalizao poltico-institucional, baseada nos pressupostos clssicos, no
fornece apoio adequado para a formulao, implementao e gesto das polticas pblicas,
principalmente por desconsiderarem o fato de que os fenmenos e/ou processos fsicoterritoriais e socioeconmicos no se circunscrevem aos limites artificiais estabelecidos pela
poltica ou pela administrao pblica, configurando uma realidade muito mais complexa e
multifacetada do que aquela que as categorias tericas, ou as delimitaes polticoinstitucionais, conseguem expressar.
Ademais, tambm preciso considerar que, nos anos recentes, os fenmenos de
polarizao vm experimentando recomposies importantes, dada a ao de processos
globalizantes e/ou fragmentrios, que estruturaram redes de relaes e de interaes
funcionais entre centros urbanos de mesma escala, ou de escalas distintas, tendendo a
gerar polarizaes mltiplas, algumas competitivas e outras complementares, que tornam os
espaos regionais cada vez mais complexos e fludos e, assim, capazes de rearticular-se
com agilidade e segundo variveis e dimenses diversas.
Essas novas relaes e interaes funcionais entre centros urbanos, com multipolarizao,
configuram no ESP um importante sistema de cidades, que se articulam a partir de um
poderoso sistema virio, que permite uma ampla mobilidade de pessoas e bens, alm de
acesso a servios, contribuindo ainda mais para a multipolarizao.

Consultar os resumos dos ttulos das literaturas institucional e acadmica examinados pelo Projeto, Relatrios
Intermedirios 1 a 5 Projeto Estudo da Morfologia e da Hierarquia Funcional da Rede Urbana Paulista e da
Regionalizao do Estado de So Paulo, SEP, Seade, Emplasa, mmeo, maio de 2009.

Ressalta-se, ainda, o entendimento de que a inadequao das regionalizaes ancoradas

em definies poltico-institucionais tambm passa pelo fato de que, no ESP, as polticas
pblicas, em geral desconsideram a dimenso territorial do desenvolvimento ou, quando
muito, consideram-na apenas de maneira lateral.
Desdobra-se da o fato de que a utilizao do territrio como plataforma de integrao das
polticas e das aes de governo, como se propugna no mbito do Estudo aqui em pauta,
no se inscreve no centro do planejamento do desenvolvimento regional, e nem mesmo do
planejamento setorial.
Em geral, quando a perspectiva de integrao de polticas adotada, comum que, no
discurso, os objetivos sejam: a otimizao dos investimentos pblicos, de modo a garantir a
promoo do desenvolvimento e a reduo das desigualdades sociais e econmicas; a
utilizao racional do territrio, dos recursos naturais e culturais e a proteo do meio
ambiente, buscando-se um processo de desenvolvimento sustentvel. Este ltimo aspecto,
alis, vem sendo incorporado nas agendas pblicas, nos anos recentes, como resultado do
avano das defesas ambientais, garantidas atravs da regulao normativa. No entanto,
verifica-se que, de fato, a implementao destas coordenadas no ocorre. Ao contrrio, a
prtica do planejamento e gesto do processo de desenvolvimento no est centrada na
ideia-fora de reduo dos desequilbrios regionais. Estes, fundamental remarcar, ainda
hoje compem o contexto de desenvolvimento do ESP, a ele se associando estruturalmente,
uma vez que a adoo de polticas pblicas integradas, e de estratgias e metas, implcitas
ou explcitas, concretamente voltadas para sua reduo constituem um processo ciclotmico
no mbito da poltica de desenvolvimento paulista.
Neste sentido, de suma importncia garantir a incorporao do territrio enquanto
plataforma de polticas pblicas de desenvolvimentos regional e metropolitano. Diante disto,
todo o esforo do Estudo organizou-se no sentido de produzir anlises sobre as diferentes
dimenses do desenvolvimento, considerando seus rebatimentos sobre o territrio e a
necessidade de integrao das polticas pblicas e dos grandes projetos de investimento,
para minimizar os desequilbrios regionais.
Estes so alguns dos parmetros que pautaram a formulao e o desenvolvimento dos
estudos sobre a morfologia e hierarquia da rede urbana paulista e a regionalizao do ESP.
Vale ressaltar que os trabalhos tcnicos desenvolvidos foram organizados para atender
objetivos mais amplos, ligados essencialmente formulao e implementao do
planejamento e das polticas pblicas regionais, como j mencionado, mas tambm,
contemplam o objetivo de subsidiar os processos de tomada de deciso no que concerne
criao e institucionalizao de Unidades Regionais, decises estas que se conformam,
evidentemente, na dimenso poltica.

METODOLOGIA
O ponto de partida metodolgico adotado neste trabalho foi delineado com o apoio nas
expertises tcnicas da Fundao Seade e da Emplasa e est fundamentado em dois
ngulos de anlise articulados. O primeiro dado pela capacidade de produzir
conhecimento sobre os rebatimentos, no territrio, das alteraes ocorridas na dinmica e
na estrutura da rede urbana. O segundo diz respeito compreenso das dinmicas
econmicas, sociais, funcionais e ambientais, alm de seus impactos na alterao da
morfologia e a hierarquia da rede urbana, conhecimentos estes que so exigidos para o
desenvolvimento dos estudos de regionalizao.
Adotou-se um tratamento metodolgico que permitiu, de um lado, revisar a estrutura da rede
paulista de cidades, com as delimitaes de suas morfologias e a definio de sua
hierarquia funcional, ao longo dos ltimos 10 anos e, de outro, identificar as condicionantes
estruturais de organizao do territrio, com vistas formulao de um estudo sobre a
regionalizao do ESP.
Algumas constataes bsicas, relativas a processos e configuraes urbanas, constituram
parmetros comuns aos dois campos de anlises, a saber:
A significativa expanso da mancha urbanizada do ESP, com a configurao de
espacialidades regionais articuladas por centros urbanos com funes polarizadoras.
O papel desempenhado pelo sistema rodoferrovirio na expanso do desenvolvimento
de cidades e regies, no contexto do Estado.
O crescimento populacional de cidades de mdio e grande portes, acompanhando
processos de localizao e a dinmica de expanso das atividades econmicas no
Estado, que provocaram modificaes nos padres de estruturao da rede urbana
paulista.
A formao e/ou aprofundamento das redes e/ou processos de articulao funcional
entre municpios-polo e centros urbanos da sua rea de influncia, correspondendo, ou
no, formao e/ou adensamento de conurbaes existentes e/ou em formao.
A ampliao e diversificao da produo industrial, bem como das atividades tercirias,
que reforaram o papel desempenhado pelos polos regionais, que adquiriram funes de
maior complexidade ou especializao na rede urbana estadual e propiciaram o
aparecimento de novas centralidades.
A identificao de uma importante espacialidade no territrio paulista, dada pela
estruturao de ncleos urbanos polarizadores que articulam as regies metropolitanas
paulistas, seus espaos intersticiais e algumas aglomeraes urbanas e microrregies
do entorno da RMSP, configurando uma macrorregio. Este fenmeno ou, em outras
palavras, esta nova figura espacial permitiu recolocar, no territrio, a importncia do
planejamento ao nvel macro, conferindo materialidade ideia de que pensar o territrio
enquanto regio pensar sinergias e complementaridades em diferentes escalas.

Escopo do tratamento metodolgico

Buscando definir o delineamento e o tratamento metodolgicos do trabalho, foram
destacadas algumas premissas orientadoras:

Reconhecer a necessidade de incorporar a dimenso territorial no planejamento da

organizao regional do Estado.
Enquadrar a organizao regional segundo o marco jurdico ps-1988, dado pelas
Constituies Federal e Estadual e a Lei Complementar 760/94.
Articular na anlise do territrio as dimenses essenciais para integrao do
planejamento, reunindo polticas urbanas, socioeconmicas e ambientais.
Apreender os condicionantes gerais dos desenvolvimentos econmico, social e
ambiental, visando a orientao da programao de investimentos para a correo de
desequilbrios territoriais, manifestos em mbito regional.
Associar a anlise dos principais fatores com fora para impulsionar e intensificar
dinamismos regionais e favorecer as potencialidades de desenvolvimento de pores do
territrio, identificando-os e caracterizando-os.
Subsidiar a formulao de polticas pblicas que possam contribuir para minimizar as
desigualdades regionais, bem como formular projetos regionais de desenvolvimento;
Subsidiar a formulao de estratgias e propostas de desenvolvimento integrado e
ambientalmente sustentvel das regies do Estado, atravs da articulao de iniciativas
comuns e da integrao de diferentes setores que compem o aparato de governo.
Contribuir para melhor distribuio dos recursos oramentrios do Estado.

Para tal, foram definidos eixos analticos estruturadores, aos quais foram associadas a
sistematizao e anlise de um conjunto de variveis e indicadores, escolhidos por
dimenso analtica: demogrfica, abrangendo dinmicas e mobilidade populacionais;
territorial e fsico-ambiental; econmica e das funcionalidades regionais. Essa estruturao
permitiu avaliar aspectos relativos morfologia urbana, aos nveis de interao e fluxos de
bens, mercadorias e pessoas entre centros urbanos e, ainda, hierarquia e funcionalidades
existentes entre os centros urbanos polarizadores e os municpios por eles polarizados na
rede paulista de cidades.

Os principais fatores analticos que se buscou apreender por dimenso foram:

Dimenso demogrfica Destaque para a dinmica e mobilidade populacionais, que
incluiu a anlise das componentes demogrficas municipais e suas projees, com
especial ateno para a componente migratria, inclusive a de carter pendular;
Dimenso econmica Anlise do comportamento do PIB municipal e seus
componentes, assim como informaes que relacionam atividades econmicas e
espao, considerando: localizao de arranjos produtivos locais; evoluo da produo
agrcola municipal e da rea plantada por cultura dos principais produtos; regies de
influncia das cidades; anncios de investimentos etc. e as informaes disponveis
sobre fluxos de mercadorias e de servios.
Dimenso territorial e fsico-ambiental Leitura do territrio incorporando uma
avaliao das condies do meio ambiente, particularmente das reas naturais e de sua
regulao, assim como do uso dos recursos hdricos, nas suas respectivas bacias,
relacionadas, entre outros aspectos, poluio ambiental e disponibilidade hdrica.
Dimenso das funcionalidades regionais A configurao da mancha urbana e
identificao de conurbaes manifestas e latentes, nvel de acessibilidade e definio
hierrquica do sistema virio regional, identificao, localizao e caracterizao de
aglomeraes de atividades produtivas, das redes de infraestrutura e servios, dos
equipamentos urbanos significativos e de carter regional.
Estrutura do trabalho
O Projeto exigiu um estudo exaustivo e pormenorizado das particularidades do ESP, a partir
das dimenses acima descritas, o qual foi estruturado nas etapas de trabalho que se
seguem.

1.

REVISO DA LITERATURA

O exame da literatura abrangeu as principais temticas que conceituam e estruturam os

ambientes naturais e construdos, abrangendo a literatura institucional, com enfoque nas
polticas pblicas, nas regionalizaes do ESP e a literatura conceitual/acadmica, tratando
preferencialmente das redes urbana nacional e paulista, morfologia e hierarquia da rede
urbana e experincias internacionais.
A reviso bibliogrfica tratou essencialmente de questes de teoria e mtodo, aplicados em
estudos formuladores de polticas pblicas com dimenso espacial, em nvel internacional,
nacional ou paulista e enfocando os tratamentos dispensados s questes inerentes s
regionalizaes e estrutura da rede urbana, totalizando aproximadamente 88 ttulos.

A anlise crtica das literaturas institucional e acadmica sobre as principais temticas

abordadas pelo estudo ocupou-se em problematizar a regionalizao que rege o
planejamento territorial do ESP, visando apreender os objetivos e critrios que a constituem
e possveis fatores de seu esgotamento, enquanto ferramenta de planejamento.
Um outro passo foi realizar um estudo comparativo das regionalizaes adotadas pelas
instituies setoriais do Governo do Estado de So Paulo, com vistas a observar o nvel de
agregao funcional dos municpios em cada recorte, assim como o grau de pertinncia
regional do ponto de vista dos setoriais. A escolha desses setoriais relaciona-se com os
campos de interesse comum estabelecidos em lei (Lei Complementar n 760/94), tendo sido
tratadas as regionalizaes adotadas em Agricultura, Assuntos Tributrios, Habitao,
Atendimento Social, Educao, Sade, Recursos Hdricos, Meio Ambiente e Turismo.
O balano crtico dos estudos sobre a regionalizao paulista, particularmente os realizados
pela Emplasa, que consideram as novas figuras territoriais propostas pela Constituio
Estadual, o Regic/IBGE e o Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento, realizado
pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto tambm foram objeto de
incorporao nas reflexes derivadas da literatura. Foram abordados estudos mais recentes
sobre a rede urbana brasileira e paulista, com vistas a detectar a hierarquia das cidades
paulistas, identificando suas centralidades regionais, sub-regionais e locais.
Por fim, atravs da avaliao de experincias internacionais relevantes, esta etapa buscou
rever e atualizar conceitualmente os principais termos-chave utilizados no projeto.
Paralelamente, foi realizada uma anlise crtica de estudos temticos, segundo as
dimenses adotadas como eixos estruturadores. As dimenses demogrfica (dinmica e
mobilidade populacionais), socioeconmica e das funcionalidades regionais foram
centralizadas principalmente na produo tcnica da Fundao Seade e do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Por ltimo, a dimenso territorial e fsicoambiental englobou, sobretudo, a anlise da produo tcnica da Emplasa, Secretaria do
Meio Ambiente, Secretaria de Saneamento e Energia.
A leitura e organizao de todo o material foi compartilhado com as equipes por meio de
cinco Oficinas, nas quais foram expostos os principais textos escolhidos como referncia
para os debates e as definies metodolgicas do Projeto: Estudo da Morfologia e da
Hierarquia Funcional da Rede Urbana Paulista e da Regionalizao do Estado de So
Paulo, cujos resultados esto descritos nos Relatrios de 1 a 5, que se constituem em
produtos desse projeto.

Parmetros tericos e metodolgicos

Alguns estudos foram escolhidos como principais referncias terico-metodolgicas e
orientaram as definies metodolgicas adotadas neste Projeto. So eles:
Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento CGEE e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos, 2008
Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil, Ipea, IBGE, Unicamp, Seade,
1999.
Regies de Influncia das Cidades IBGE, 2007.

10

Estudos de Regionalizao do Estado de So Paulo para fins de Planejamento

Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies, Emplasa, 1992.
A partir desses estudos, foram selecionados conjuntos de variveis e indicadores,
organizados segundo as dimenses de estudo adotadas, cujo detalhamento consta da Parte
II do Caderno 2 Caderno de Subsdios.
Cabem algumas ressalvas inerentes formulao desses escopos de variveis e
indicadores dos Estudos de Referncia. Foram arroladas somente as informaes que
puderam ser recuperadas pela leitura dos textos bsicos de referncia.
Por fim, destaca-se que, ao incorporar as variveis relacionadas no escopo metodolgico do
Projeto, houve uma dissociao na sua aplicao em cada estudo, significando um
tratamento heterodoxo da literatura selecionada. Visando evitar percepes e resultados
desse cunho, no foram relacionados os elementos e fatores muito restritos a uma
dimenso ou dinmica, ou que estavam diretamente ligados aplicao de mtodos e
modelos especficos, como os macroeconmicos e de formulao de cenrios. Excetua-se o
modelo gravitacional, diretamente ligado ao estabelecimento da rede e hierarquia dos
centros urbanos.
O Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento foi de grande valia para o conjunto
de propostas decorrentes da reviso crtica da literatura e, embora tenha motivado,
inspirado e associado ao estudo novos parmetros analticos, foram utilizados
principalmente os estudos da Rede Urbana (Ipea, IBGE, Unicamp, Seade, 1999) e de
Regionalizao (Emplasa, 1992), que deram os contornos bsicos para as abordagens
aplicadas. Cabe mencionar que esses estudos considerados como referncia, apesar de
naturezas e finalidades diferentes, guardam carter inovador em suas propostas, tanto pela
importncia e proximidade dos enfoques, como pelos seus resultados.

Atividades para sistematizao

Consecutivamente, foram realizadas diversas atividades como seminrios e tcnicas de
trabalho em grupo, visando promover a atualizao, uniformizao e socializao do
conhecimento a respeito dos assuntos pertinentes ao objeto do Acordo de Cooperao SEP/
Seade/Emplasa. Os Relatrios de 1 a 5 , produtos intermedirios desse projeto, tratam de
sintetizar as principais atividades.

2.

ABORDAGENS ADOTADAS

Com o intuito de subsidiar uma modelagem da regionalizao do Estado, apoiada e

fundamentada por uma modelagem da estrutura da rede urbana paulista, foram adotados
trs conjuntos de procedimentos metodolgicos, com finalidades diferentes e
complementares, com vistas a fornecer insumos para ajustes simultneos de uma
modelagem final para delimitao e o desenho da rede urbana e da regionalizao do ESP
para fins de polticas pblicas:
a.

Abordagem 1 Consistiu em aprofundar o conhecimento e o detalhamento da

hierarquia e morfologia da rede urbana paulista com base na atualizao do Estudo
Ipea/Unicamp/IBGE, de 1999. A principal finalidade era indicar, no territrio paulista, os

11

principais ncleos urbanos estruturadores da rede segundo a centralidade de sua

insero no sistema de cidades, articulada com os nveis de complexidade econmica,
social e funcional. Desenhar a estrutura da rede urbana um procedimento
fundamental para conceber e propor uma diviso regional para o ESP.
b.

Abordagem 2 Visou estabelecer hipteses de recortes territoriais predefinidos de uma

regionalizao proposta em estudo desenvolvido pela Emplasa em 1992, cujas
consistncias foram verificadas pela aplicao e atualizao das variveis escolhidas,
de forma a aproveitar o conhecimento das relaes no territrio e das vises regionais
aplicadas ou propostas.

c.

Abordagem 3 Buscou realizar um ensaio emprico de agregao dos municpios

paulistas sem hipteses preestabelecidas. Pretendeu definir uma cesta mnima de
variveis aplicadas ao total dos municpios do Estado, sem qualquer posicionamento
prvio, de forma a identificar grupos de municpios com comportamento estatstico
semelhante, em relao s variveis consideradas, por meio de anlises e tratamentos
estatsticos especficos em relao a determinados temas, a saber: demografia,
economia e meio ambiente, tendo como resultado uma tipologia de municpio por tema,
com a perspectiva de contribuir na delimitao de uma proposta de regionalizao.

3.

DESENVOLVIMENTO DE MODELAGENS

Do ponto de vista operacional, foram estruturados trs grupos de trabalho que

desenvolveram as abordagens acima indicadas, adotando passos metodolgicos
diferenciados e estruturados a partir de finalidades especficas de cada uma e da
necessidade de interao entre elas.
De modo geral, considerou-se que a modelagem de regionalizao deveria estar atrelada
atual estrutura da rede urbana paulista, proporcionando uma avaliao do desenho atual
das RAs, e estabelecendo os nveis de interao, agregao e aderncia das regies
definidas a polos ou subpolos urbanos regionais, existentes nas 14 RAs existentes.
As diferentes modelagens permitiram avanar no campo conceitual, precisando e refinando
conceitos e noes essenciais como Macrometrpole, Regio Metropolitana, Aglomerao
Urbana e Microrregio, bem como servindo de base para discusses sobre critrios de
classificao das cidades, sobretudo as pequenas e mdias, considerando tamanho, peso e
localizao no territrio e sua integrao em uma regio determinada.
As modelagens para cada abordagem foram desenvolvidas concomitantemente. Houve
estimulao tcnica para apreciao das abordagens por meio de acompanhamento dos
resultados parciais, propondo-se eventualmente correo em procedimentos posteriores.
Essencialmente, a problemtica inerente ao objeto da metodologia utilizada envolveu
questes como impactos referentes aos usos do solo, densidade de ocupao, a
intensidade das atividades produtivas, a oferta dos servios e a configurao da rede urbana
paulista, os quais so, de forma direta ou indireta, comuns s trs modelagens adotadas.
Em vista disso, foi proposta uma cesta bsica de indicadores comum s trs modelagens.
Foram destacados:

12

Tipologia do PIB Municipal.

Taxa de Crescimento da Populao Total.
Taxa de Urbanizao.
Taxa de Migrao Pendular.
PEA por atividade, segundo metodologia desenvolvida no Estudo da Rede Urbana
(adotado como referncia).
Alm desse conjunto de variveis e indicadores, cada uma das modelagens definidas
determinou e complementou a sua bateria de dados e informaes, genricos e especficos,
entendidos como fundamentais para o desenvolvimento de cada uma das linhas
metodolgicas propostas e que foram no processo de trabalho enriquecidas pelas
contribuies apontadas nos debates desenvolvidos entre as equipes.
Registra-se que os dados do PIB Municipal, produzidos pelo Seade, so utilizados para dois
anos consecutivos. Em vista da disponibilidade dos dados nas distintas etapas do trabalho,
a organizao do Banco de Dados, cujos detalhamentos das anlises so apresentados no
Caderno 2 Caderno de Subsdios, foram utilizados dados do PIB 2006. No Caderno 1
Estudos da Rede Urbana e da Regionalizao do Estado de So Paulo, em que so
apresentados resultados finais do trabalho, os dados do PIB foram atualizados para 2007.

3.1

Modelagem 1

Objetivo

Atualizao do estudo Caracterizao e Tendncias da Rede Urbana do Brasil realizado

pelo Ipea, IBGE, Unicamp e Seade em 1999. Essa atualizao foi realizada em duas etapas:
Inicialmente, buscou-se reaplicar os indicadores utilizados, com a atualizao do
estudo para os conjuntos de dados a partir de 2000. Posteriormente, props-se a
adoo de novos indicadores ou variveis, pressupondo uma releitura ou
reconceituao de indicadores e buscando apreender possveis alteraes da rede de
cidades.
Com base nos resultados preliminares obtidos, foram reequacionados os nveis
hierrquicos e a estrutura da rede urbana paulista obtida em 1999/2000, reavaliando-se
conceitos e tendncias de transformao da estruturao urbana regional.

13

Organizao dos Dados e Informaes

Os indicadores utilizados para atualizao da rede urbana paulista foram organizados

segundo os seguintes critrios: centralidade, centros decisrios/relaes internacionais,
escala da urbanizao, complexidade e diversificao da economia urbana e diversificao
do tercirio/funcionalidade, discriminados no quadro a seguir.
Quadro 1 Indicadores utilizados para a anlise da rede urbana do ESP
Critrios
Centralidade: rea de influncia de centros
urbanos

Indicadores Utilizados
Regic IBGE/2007

Sedes das 500 maiores empresas do pas

Centros decisrios/relaes internacionais:
Embarque de passageiros nos aeroportos estaduais
presena de centros decisrios e fluxos de
e federais
relaes com a rede urbana brasileira e uma rede Embarque de cargas nos aeroportos estaduais e
mundial de cidades
federais
Agncias bancrias e depsitos bancrios
Escala da urbanizao: dimenso do processo de Taxa de urbanizao
urbanizao
Taxa de crescimento populacional
ndice de infraestrutura urbana (saneamento e
energia eltrica)
ndice de consumo de bens
Complexidade/diversificao da economia
urbana: presena e articulao de setores
econmicos

Percentual da PEA urbana

Percentual da PIA ocupada em bancos

Diversificao do tercirio: grau de

diversificao/complexidade das atividades de
servios

Percentual da PIA ocupada em servios tcnicos e

profissionais
Percentual da PIA ocupada em servios de sade
Percentual da PIA ocupada em administrao
pblica

O critrio de centralidade foi dado pelo estudo Regies de Influncia das Cidades (Regic)
2007, elaborado pelo IBGE5. Este estudo define e classifica a hierarquia de centros urbanos
da rede urbana brasileira, identificando os principais tipos de centros urbanos nela
presentes6, a saber:
Metrpoles: Apresenta a maior gama de bens e servios que se caracterizam por seu
grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de possurem extensa rea de
5

A metodologia da pesquisa abrange 99 municpios paulistas em trs reas de Concentrao de Populao

(ACPs). Com isto, a centralidade dos municpios no resultado unicamente de suas funes urbanas, mas sim
das funes urbanas do conjunto de municpios que formam a ACP. O Regic considerou como ACPs as cidades
que constituem grandes aglomeraes urbanas. No Estado de So Paulo, foram identificadas trs ACPs: a de
So Paulo, a de Ribeiro Preto e a de So Jos do Rio Preto. A ACP de So Paulo est dividida em seis subACPs, sendo o Municpio de So Paulo seu ncleo principal e Campinas, Santos, So Jos dos Campos, Jundia
e Sorocaba os subncleos.
6
Para detalhes, consulte-se Relatrio Intermedirio n 6 Estudo da Morfologia e da Hierarquia Funcional da
Rede Urbana Paulista e da Regionalizao do Estado de So Paulo, SEP/Seade/Emplasa, mmeo, outubro de
2009.

14

influncia. Pode ser de tipo A Grande Metrpole Nacional, B Metrpole Nacional e C

Metrpole. No topo da hierarquia foram relacionadas 12 metrpoles, que so os
principais centros urbanos do Pas.
Capital Regional: No possui bens e servios de maior complexidade tecnolgica. Tem
rea de influncia de mbito regional, sendo referida como destino, para um conjunto de
atividades. So 70 capitais regionais subdivididas em trs categorias A, B e C, conforme
o nvel de gesto.
Centro Sub-Regional: Detm bens e servios com nveis intermedirios de
complexidade. Atividades de gesto menos complexa. Tem rea de atuao mais
reduzida e seus relacionamentos com centros externos sua prpria rede se do, em
geral, apenas com a Metrpole. Foram identificados 179 centros sub-regionais (A e B).
Centro de Zona Cidade com menor porte, com atuao junto sua rea imediata;
exerce funes de gesto elementares, apresentando bens e servios inferiores aos do
centro sub-regional. Nvel formado por 556 cidades brasileiras (A e B).
Centro Local Cidade cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do
municpio, servindo apenas aos seus habitantes. Representa a menor unidade
administrativa e possui bens e servios mais simples, totalizando 4 473 cidades
brasileiras.

O peso dado pela centralidade do Regic est detalhado, a seguir.

Quadro 3
Quadro
2 - Pontuao
o Regic- 2007
Pontuao
segundo osegundo
Regic 2007
Centralidade do Regic

Pontuao

Grande Metrpole Nacional

Capital Regional A

Capital Regional B

Capital Regional C

Centro Sub-Regional A

Centro Sub-Regional B

Centro de Zona A

Centro de Zona B

Os demais indicadores geraram estatsticas que orientaram o seu uso no processo de

classificao dos municpios. Imputou-se o valor 1 aos municpios que preenchem as
seguintes condies:
Contenham uma ou mais sede de empresas que figuram no rol das 500 maiores
empresas do Pas.
Apresentem alguma movimentao de passageiros em aeroportos federais ou
estaduais.
Apresentem alguma movimentao de carga em aeroportos federais ou estaduais.
Apresente para os demais indicadores valor maior ou acima do terceiro quartil.
Essa modelagem permitiu identificar permanncias e possveis alteraes na morfologia da
Rede Urbana 1999. Realizou-se na sequncia o aprofundamento da anlise e avaliao das
possibilidades identificadas nas estatsticas, luz de indicadores de mancha urbana,

15

pendularidade, tipologia do PIB municipal no perodo 2002/2007, porte demogrfico e dos

resultados trabalhados nos exerccios dos outros dois grupos de modelagem. Obteve-se
como resultado a atualizao da morfologia da Rede Urbana Paulista.
Seguiu-se ento a hierarquizao da Rede Urbana Paulista 2010, que teve por fim
classificar aqueles municpios que polarizam as aglomeraes urbanas, metropolitanas ou
no metropolitanas ou que so centros regionais isolados. So 28 municpios que possuem
esse status na rede urbana paulista7 e foram classificados em trs grupos: polos
metropolitanos, centros regionais e centros sub-regionais.
No grupo dos plos metropolitanos esto os trs municpios sedes de regies
metropolitanas. No segundo, dos centros regionais, esto os municpios dos 25 restantes
que atingiram 15 ou mais pontos na pontuao final da modelagem, e 10 ou mais, na
pontuao que no considera a centralidade do Regic 2007. Os demais municpios foram
classificados como centros sub-regionais.
O detalhamento da Modelagem da Morfologia e Hierarquia da Rede Urbana encontra-se na
parte 1 do Caderno 2.

Resultados Esperados

A atualizao do Estudo da Rede Urbana de 1999 permitiu:

confirmar os municpios no estrato superior da rede urbana e morfologias existentes;
identificar possveis municpios que deveriam ser incorporados ao estrato superior da
rede urbana;
apontar a estrutura e os nveis hierrquicos entre os centros urbanos com funes de
polos;
caracterizar os municpios a partir da hierarquia (polos, subpolos e articulaes).

3.2

Modelagem 2

Objetivo

O segundo mtodo recorreu aos Estudos de Regionalizao do Estado de So Paulo para

fins de Planejamento Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies
(Emplasa 1992) como as bases de sustentao terica e metodolgica para a modelagem.
Inicialmente, procedeu-se a uma atualizao dos dados utilizados neste estudo por meio do
cotejamento e anlise do comportamento do conjunto de variveis para cada unidade
territorial, revendo conceitos e conformaes territoriais propostas para o ESP no total de 36
regies, sendo trs Regies Metropolitanas, oito Aglomeraes Urbanas e 25 Microrregies.

Organizao dos Dados e Informaes

Os municpios de Mogi Guau e Moji Mirim, por apresentarem uma nica mancha urbana, esto
contabilizados como um nico centro.

16

A linha metodolgica adotada no estudo de referncia fundamentou-se em critrios

funcionais, demogrficos, socioeconmicos e fsico-territoriais, configurando um rol de
variveis e indicadores para definio das regies. Para a classificao dessas regies,
segundo as figuras constitucionais, foram estabelecidos critrios de enquadramento das
regies segundo os conceitos de Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e
Microrregies , previstas nas Constituies Federal e Estadual e na Lei n 760/94.
Inicialmente, foi feito um cotejamento dos resultados da atualizao dos dados e parmetros
do Estudo de Referncia com aqueles apresentados pelos estudos de composio da
Tipologia do PIB Municipal Seade, da Tipologia das Cidades Brasileiras Observatrio
das Metrpoles/UFRJ e do ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) Seade, que
serviram para definio e caracterizao de polos. Na sequncia, foi realizada uma
adaptao da Tipologia das Cidades Brasileiras Observatrio das Metrpoles/UFRJ,
adequando-a para a anlise do ESP, resultando no agrupamento de categorias construdas
para o Brasil, dada sua falta de aderncia realidade do ESP. Assim, as 18 categorias
propostas na Tipologia das Cidades Brasileiras foram reduzidas a oito, para a anlise do
ESP.
Um outro procedimento foi a elaborao de uma anlise estatstica de clusters, tendo por
base a combinao das tipologias referidas acima, gerando-se, com base nesse mtodo,
uma nova tipologia que incorporou variveis e parmetros referentes a aspectos
econmicos, sociais e urbanos, que foram privilegiados pelas tipologias originais.
Foi realizado o enquadramento dos municpios pequenos e mdios nas categorias derivadas
da anlise de clusters, uma vez que se adotou a perspectiva de apreender processos de
interao e integrao funcional e socioeconmica, privilegiando-se a anlise dessas
categorias.
Por fim, a partir da identificao das relaes entre municpios-polo e municpios de seu
entorno ou, em outras palavras, abrangidos em sua rea de influncia , incorporou-se, na
delimitao das regies, a anlise de variveis urbansticas e ambientais, privilegiando-se o
uso de dados e informaes sobre sistemas regionais de infraestrutura de transportes e
saneamento ambiental, com destaque para a configurao das Unidades de Gesto de
Recursos Hdricos (UGRHIs) e Unidades de Conservao Ambiental.
Ao serem consideradas essas coordenadas de mtodo, os passos adotados para a
realizao da modelagem da Abordagem Metodolgica II esto descritos a seguir.

Tratamento das informaes e procedimentos adotados

Ajustes iniciais da regionalizao proposta no Estudo Emplasa: introduo dos municpios

criados aps 1991, do recorte da RM de Campinas institucionalizada, separao dos
municpios que haviam sido enquadrados na RM de Campinas, mas que, considerando a
delimitao formal da RM, passaram a se encontrar sem regio de planejamento.
Montagem de um Banco de Dados permitindo as anlises comparativas entre 1991 e 2010
estruturadas por municpio e por regio de planejamento, RAs, Rede Urbana e Unidades
Regionais definidas no Estudo de 1992, incorporando grupos de dados e informaes, tendo
em vista os seguintes campos:
a.

Demogrfico: Populao Urbana 1991 e 2009, Densidade Bruta, 1991 e 2009, Taxa de
Urbanizao, 1991 e 2009, Taxas de Crescimento Populacional 1991/2000 e
2000/2009, Classificao dos Municpios segundo a Tipologia do IPRS 2006.

17

b.

Econmico: PEA Total e PEA ocupada por Setor 1991 e 2000, Valor Adicionado
Fiscal 1993/2008, PIB Municipal 2006, Classificao dos Municpios segundo a
Tipologia do PIB.

c.

Ambiental: Classificao dos municpios por URGHI, Balano Hdrico 2007.

d.

Funcional: Pendularidade trabalho/estudo (1, 2 e 3 destinos 2000), Fluxos de

Sade Processamento das Autorizaes de Internao Hospitalar AIHs (1, 2 e 3
destinos 2009), Classificao dos Municpios segundo as Tipologias do Observatrio
das Cidades e da Tipologia Combinada a partir da Anlise de Clusters.

e.

Regionalizao: Considerando a posio dos municpios e sua insero regional,

segundo: a organizao regional do ESP, desenvolvida no Estudo Emplasa
1992/1993, a estrutura e a morfologia da rede urbana paulista proposta pelo Estudo da
Rede Urbana Ipea/IBGE/Unicamp Nesur, de 1999, balizados pelo Regic IBGE
2007, e considerando a diviso territorial oficial do Estado em RAs.

f.

Introduo de novos parmetros e indicadores: Anlises no territrio paulista

utilizando as Tipologias ndice Paulista de Responsabilidade Social (IPRS) 2006, PIB
Municipal 2007, do Observatrio das Cidades 2009 e da Tipologia Combinada 2010.

O agrupamento em clusters no reflete uma regionalizao de um territrio dado, mas se

constitui em um instrumento importante no desenvolvimento desse tipo de anlise, na
medida em que contribuiu para o entendimento das relaes entre centros urbanos,
segundo aspectos determinados, incluindo a compreenso de suas manifestaes no
espao, o que, juntamente com a anlise de outros indicadores, poderia reforar e/ou
constituir contraponto s propostas de regionalizao.

Processamento das informaes

Elaborao de fichas tcnicas para as regies, que permitiram a realizao de uma

sntese analtica das informaes condensadas no Banco de Dados para a validao ou no
das regies propostas pelo Estudo Emplasa 1992. Para cada unidade regional proposta, foi
feita uma Ficha Tcnica, ordenando os contedos e resultados contidos no Banco de
Dados. Estas permitiram uma validao integral, parcial ou mesmo problematizada, com
indicaes de alteraes na regio proposta, recuperando as informaes e anlises
originais, reavaliando os critrios de designao e denominao enquanto regio, assim
como dos fatores que desenharam e delimitaram seus contornos.
No que se refere s delimitaes de regies, alm das anlises de cunho socioeconmico e
dos perfis produtivos e funcionais, tiveram peso analtico os conjuntos de elementos de
portes ambiental e urbanstico, como forma de fornecer os insumos ao desenho das regies
e definio das linhas demarcatrias dos entornos. Nesta etapa, foram privilegiadas
informaes sobre sistemas regionais de infraestrutura de transportes e saneamento
ambiental, com destaque para as Unidades de Gesto de Recursos Hdricos e das
Unidades de Conservao Ambiental. E foi a partir deste espectro de filtros analticos que se
processaram as decises finais sobre as propostas de configurao das regies quando
persistiam dvidas quanto ao pertencimento ou no de algum municpio a uma regio.
Produo de material tcnico analtico quadros, tabelas e mapas que permitiram
adotar procedimentos analticos pela aproximao e comparabilidade de caractersticas,
tendo em vista diferentes inseres territoriais e regionais, interpondo e cruzando

18

informaes provenientes das diversas dimenses estudadas, predominando os aspectos

fsico-territoriais/ambientais e os dados funcionais e socioeconmicos.
Identificao de novos padres ou caractersticas espaciais Anlises de mudanas
conjunturais comparando os dois momentos 1992 e 2010 , com vistas a verificar de que
forma repercutiam no territrio suas influncias, bem como qual era a conformao das
regies delineadas no estudo e as possveis alteraes nos formatos regionais propostos
em 1992.
Integrao com as duas outras modelagens para delineamento final dos desenhos
regionais a serem propostos.

Resultados Esperados

Aplicaes conceitual e emprica, no territrio paulista, de recortes regionais aplicando as

figuras previstas nas Constituies Federal e Estadual regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies , tambm propostas no Estudo de Referncia.
Identificao de recortes territoriais definidos em regies com finalidade de planejamento,
procurando evidenciar semelhanas ou diferenas entre as realidades econmicas e sociais
municipais e regionais, permitindo e favorecendo tratamentos homogneos ou distintos na
aplicao de polticas pblicas especficas.
3.3

Modelagem 3

Objetivo

identificar grupos de municpio com comportamento estatstico semelhante em relao a

determinados temas, como demografia, economia e meio ambiente. Sem que houvesse
posicionamento prvio quanto ao territrio posio quanto rede de cidades e o
pertencimento a uma regio determinada esta modelagem pretendeu exercer funo
complementar s duas outras descritas anteriormente.

Organizao dos Dados e Informaes

Seleo de um rol mnimo de variveis aplicado a todos os municpios do ESP, sem

posicionamento prvio quanto a recortes territoriais ou estrutura da rede de cidades,
envolvendo os seguintes procedimentos:
a.

Seleo das variveis, do indicador principal e complementar, conceitos adotados,

cortes temporais e intervalos escolhidos dos indicadores.

b.

Organizao dos dados selecionados por municpio: excluso do Municpio de So

Paulo, identificao dos municpios-polo, a eles associando os movimentos pendulares
como medida de regionalizao. Procedimento estatstico: anlises fatorial, de cluster
(definio de grupos) e discriminante.

19

c.

Utilizao das variveis: populaes total e urbana como principal varivel para definir
uma macrorregionalizao. Separou-se um nmero timo de grupos, considerando o
tamanho da populao (grandes: 1 325 mil, mdios: 458 e 932 mil e demais municpios:
148 e 846 mil), agregando, posteriormente, outras variveis temticas. Excluso dos
municpios-polo de regio e parte integrante de regies metropolitanas. Para o total 598
municpios, foram processados os valores obtidos nas variveis por tema, resultando
em determinado nmero de grupos de municpio.

d.

Tratamento estatstico refinamento dos grupos e sua caracterizao, resultando

em uma tipologia de municpios por tema. Para definio de regies e de seus polos,
considerou-se que polo determinado pela concentrao da populao e peso
econmico e que as reas de influncia dos polos determinada pela tipologia
ambiental e fluxo pendular.

e.

Construo das Tipologias e determinao de grupos homogneos foram

consideradas as seguintes variveis/indicadores por dimenso:
Demogrfica: Taxa de Urbanizao 2009, Taxa de Crescimento 2000/2009,
ndice de Envelhecimento, Densidade Urbana 2009, ndice de Eficincia Migratria
2000.
Econmica: Valor Adicionado proveniente dos setores de Servios, da
Agropecuria, da Indstria e da Administrao Pblica. Nmero de empregos
formais oriundos da agricultura, pecuria, produo florestal e pesca, da indstria
extrativa, da indstria de transformao e das atividades tercirias ligadas
eletricidade, gua, ao esgoto e s atividades de gesto de resduos, comrcio,
servios, administrao pblica, defesa e seguridade social.
Ambiental: Balano Hdrico estabelece a relao entre disponibilidade incluindo as
reservas subterrneas e demandas de gua por Unidade de Gerenciamento de
Recursos Hdricos (UGRHI); Indicador de Coleta e Tratabilidade do Esgoto do
Municpio (ICTEM); Cobertura Vegetal Nativa obtida pela proporo da rea de
remanescentes de Cobertura Vegetal nativa identificada pelo Inventrio Florestal;
Unidades de Conservao dada pela proporo de rea de Unidades de
Conservao sobre a rea total do municpio.

Os tratamentos estatsticos foram feitos mediante metodologia de trs tipos de anlise:

agrupamentos, discriminante e especialistas. A metodologia de anlise de agrupamentos
utilizada denomina-se two step cluster8. O Caderno 2, Parte 3 contm um conjunto de
informaes complementares sobre metodologia e resultados dessa linha de trabalho.
Resultados Esperados
A formulao de trs tipologias por tema e por municpio foi desenvolvida tendo por
perspectiva identificar os diferentes polos urbanos e apoiar o estudo de regionalizao para
o ESP. Essencialmente, o que se props foi distinguir e diferenciar grupos de municpios, a
partir das dimenses demogrfica, econmica ou ambiental e, dessa forma, fornecer
insumos para ajustes das modelagens da rede urbana e da regionalizao, j descritas, e
para a definio final do desenho regional.

Foi processado no software estatstico SPSS 17.0.

20

INTEGRAO DOS RESULTADOS

Realizao de uma srie de reunies de trabalho, com vistas a instalar os procedimentos

tcnicos, visando a sistematizao dos resultados e integrao dos aportes advindos de
cada uma das modelagens, propiciadas pelas seguintes condutas:

Exposio dos resultados encontrados pelas equipes encarregadas de cada uma das
modelagens.
Identificao e promoo de ajustes para fuso das abordagens e das modelagens
metodolgicas da rede urbana e da formulao de tipologias por dimenso, integrando
os resultados.
Estabelecimento dos parmetros identificao e arbitragem para ocorrncias no
territrio.

CONCEITOS, INDICADORES E CRITRIOS PARA INSTITUCIONALIZAO DAS

UNIDADES REGIONAIS

A Constituio Federal (1988), em seu Artigo 25, 3, atribui aos Estados a competncia
para criao das unidades regionais denominadas Regies Metropolitanas, Aglomeraes
Urbanas e Microrregies, por meio de lei complementar.
Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituies e
leis que adotarem, observados os princpios desta Constituio.
[...]
3 c Os Estados podero, mediante lei complementar, instituir
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies,
constitudas por agrupamentos de municpios limtrofes, para integrar
a organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de
interesse comum.

A Constituio Estadual (1989), em seu captulo II, que trata sobre a Organizao Regional,
estabelece no artigo 153 que:
O territrio estadual poder ser dividido, total ou parcialmente, em
unidades regionais constitudas por agrupamentos de Municpios
limtrofes, mediante lei complementar, para integrar a organizao, o
planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum,
atendidas as respectivas peculiaridades.

O artigo 153 define, ainda, em seus pargrafos (1 a 3), o estabelecimento das unidades
regionais, consideradas como Regio Metropolitana, Aglomerao Urbana e Microrregio.

21

A Lei Complementar Estadual n 760/1994 regulamenta os artigos 152 a 158 da

Constituio Estadual e estabelece as diretrizes para o entendimento das unidades
regionais, conforme transcrito abaixo.
[...]
Artigo 3 Considerar-se- regio metropolitana o agrupamento de
municpios limtrofes, com destacada expresso nacional, a exigir
planejamento integrado e ao conjunta com unio permanente de
esforos para a execuo das funes pblicas de interesse comum,
dos entes pblicos nela atuantes, que apresente, cumulativamente,
as seguintes caractersticas:
I elevada densidade demogrfica;
II significativa conurbao;
III funes urbanas e regionais com alto grau de diversidade; e
IV especializao e integrao scioeconmica.
Artigo 4 - Considerar-se- aglomerao urbana o agrupamento de
municpios limtrofes, a exigir planejamento integrado e a recomendar
ao coordenada dos entes pblicos nele atuantes, orientada para o
exerccio das funes pblicas de interesse comum, que apresente,
cumulativamente, as seguintes caractersticas:
I - relaes de integrao funcional de natureza econmico-social; e
II - urbanizao contnua entre municpios ou manifesta tendncia
nesse sentido.
Artigo 5 - Considerar-se- microrregio o agrupamento de municpios
limtrofes a exigir planejamento integrado para seu desenvolvimento e
integrao regional, que apresente, cumulativamente, caractersticas
de integrao funcional de natureza fsico-territorial, econmico-social
e administrativa.

A Lei Complementar n 760/94 destinou a coordenao do Sistema de Planejamento

Regional e Urbano SEP, com as [...] finalidades de incentivar a organizao regional e de
coordenar e compatibilizar seus planos e sistemas de carter regional [...] (artigo 1,
pargrafo nico). Em seu artigo 6, determina que os projetos de lei complementar que
objetivem a criao de unidades regionais ou a modificao de seus limites territoriais ou de
sua designao devem ser instrudos com parecer da SEP, que demonstre a existncia das
caractersticas de Regies Metropolitanas, Aglomeraes Urbanas e Microrregies,
conforme definio nos artigos 3, 4 e 5 da LC 760/94.

22

Conceitos, Indicadores e Critrios

O disposto na citada Lei Complementar supe a necessidade de se definirem indicadores

que expressem os conceitos para traar a configurao das unidades regionais
constitucionais, considerando um conjunto de municpios que possam, potencialmente,
integr-las.
Tomando os parmetros conceituais ditados pela Lei Complementar Estadual n 760/1994,
apresenta-se a seguir a definio conceitual adotada nesse estudo de regionalizao
proposta para organizao do territrio estadual, considerando as unidades regionais
previstas na Constituio Estadual, a saber:

Regio Metropolitana

Pressupe a existncia de uma metrpole, com alto grau de diversidade econmica e alta
especializao em atividades urbanas, com posio ntida de liderana do polo sobre a rea
de influncia e sobre outras reas do prprio Estado e do Pas. Presena de conurbao,
dada pelo adensamento da ocupao urbana, alta concentrao populacional, elevado grau
de urbanizao e de densidade demogrfica, resultando em espaos contguos de interesse
comum, exigindo planejamento integrado para funes de interesse comum e arranjos
institucionais para administrao de questes de interesse comum.

Aglomerao Urbana

Caracterizada por agrupamento de municpios limtrofes com urbanizao contnua ou com

tendncias nesse sentido, podendo existir um ou mais centros urbanos (polos) que
polarizam municpios do entorno. Apresenta complexidade mdia das atividades urbanas,
bem como existncia de integrao funcional de natureza econmico-social. Verificam-se,
ainda, concentrao populacional mdia, densidade demogrfica mdia, taxa de
crescimento anual positiva, formando espaos contguos de interesse comum, passando a
exigir planejamento integrado para funes de interesse comum e arranjos institucionais
para administrao de questes de interesse comum.

Microrregio

Caracterizado por agrupamento de municpios limtrofes, com a possibilidade de integrao

funcional de naturezas fsico-territorial, econmico-social ou administrativa (consrcios
intermunicipais e regionalizaes setoriais relevantes), admitindo-se planejamento integrado
para funes de interesse comum.
Uma sntese dos conceitos adotados neste estudo e a forma de sua mensurao
encontram-se nos quadros a seguir.

23

Quadro 2 Conceitos e indicadores para a definio de Regies Metropolitanas

Indicadores
Conceitos
Principais
Complementares
Elevada densidade demogrfica Densidade demogrfica
Tamanho da populao urbana
Posio do plo na hierarquia do
Liderana do plo
Regic
--Taxa de crescimento da
Significativa conurbao
Continuidade da mancha urbana populao urbana
Presena de equipamentos de
Funes urbanas e regionais
comrcio e servios de porte
Fluxos pendulares recebidos
com alto grau de diversidade,
regional
especializao e integrao
Tipologia do PIB
Fluxos de cargas recebidos
socioeconmica
Valor do PIB
Regio de Influncia das Cidades 2007 (Regic) Estudo do IBGE, que identifica e hierarquiza os centros urbanos
brasileiros e suas regies de influncia. A tipologia classifica os municpios paulistas segundo a composio e
representatividade de seus respectivos PIBs (disponvel em:
<www.seade.gov.br/produtos/pibmun/pdfs/PIBMunicipal_Tipologia.pdf>.

Quadro 3 Critrios principais e complementares para a definio de Regies Metropolitanas

Fontes

Critrios Principais
Densidade demogrfica

Regio com mais de 700 hab/km e Projees Populacionais, Fundao

mais de 1.300 hab/km na sede
Seade-2009

Posio do plo na hierarquia Sede com posio no Regic igual

do Regic
ou superior ao nvel 5
Continuidade da mancha
Existente ou no
urbana
Presena de equipamentos
de porte regional (hospitais de
Existente ou no
alta e de mdia
complexidade; ensino
Sede com tipologia do PIB
Tipologia do PIB municipal
multisetorial
Sede com valor do PIB superior a
Valor total do PIB
R$ 18,5 milhes
Critrios Complementares
Tamanho da populao
Regio com mais de 1,5 milhes de
urbana
habitantes
Regio com taxa de crescimento
Taxa de crescimento da
populacional igual ou acima da
populao urbana
mdia estadual
Regio com recepo de fluxos
pendulares (trabalho/estudo) acima
Fluxos pendulares recebidos
de 100 mil pessoas e mais de 70
mil pessoas na sede
Fluxos de cargas recebidos
Regio com proporo de fluxos
(carga de origem externa
RA / carga total destinada recebidos superior a 50%
RA)

24

Regic, IBGE-2007
Mapeamento uso do solo, Emplasa2002/03-07
Mapeamento uso do solo, Emplasa2002/03 e DATASUS-2009
Fundao Seade-2007
Fundao Seade-2007
Fontes
Projees Populacionais, Fundao
Seade-2009
Projees Populacionais, Fundao
Seade-2009

Censo 2000, IBGE

Pesquisa de Origem-Destino do
Transporte Rodovirio e Areo do
Estado de So Paulo, Secretaria de
Transportes e Artesp-2006

Quadro 4 Conceitos e indicadores para a definio de Aglomeraes Urbanas

Indicadores

Conceitos

Principais

Densidade Demogrfica

Complementares

Mdia densidade demogrfica Tamanho da populao urbana

Posio dos municpios plos Presena de equipamentos de comrcio e
na hierarquia do Regic
servios de porte regional
Tipologia do PIB
Fluxos pendulares recebidos

Relaes de integrao
funcional de natureza
econmico-social

Fluxos de cargas recebidos

Urbanizao contnua entre
Continuidade da mancha
Taxa de crescimento da populao urbana
municpios ou manifesta
urbana
tendncia
Regio de Influncia das Cidades 2007 (Regic) - estudo do IBGE que identifica e hierarquiza os centros
urbanos brasileiros e suas regies de influncia.
A tipologia classifica os municpios paulistas segundo a composio e a representatividade de seus respectivos
PIBs (disponvel em: <www.seade.gov.br/produtos/pibmun/pdfs/PIBMunicipal_Tipologia.pdf>.

Quadro 5 Critrios principais e complementares para a definio de Aglomeraes

Urbanas
Critrios Principais
Densidade Demogrfica
Posio dos plos na
hierarquia do Regic
Tipologia do PIB municipal
Continuidade da mancha
urbana

Regio com mais de 150 hab/km

Sede com posio no Regic igual
ou superior ao nvel 2
Sede com tipologia do PIB
multisetorial ou industrial ou

Fluxos de cargas recebidos

(carga de origem externa
RA / carga total destinada
RA)
Taxa de crescimento da
populao

Regic, IBGE-2007
Fundao Seade-2007
Mapeamento uso do solo, Emplasa2002/03-07

Existente ou no

Critrios Complementares
Tamanho da populao
Regio com mais de 250 mil
urbana
habitantes
Presena de equipamentos
de porte regional (hospitais de
mdia complexidade; centros Existente ou no
de distribuio; shoppings
centers)
Fluxos pendulares recebidos

Fontes
Projees Populacionais, Fundao
Seade-2009

Fontes
Projees Populacionais, Fundao
Seade-2009
Mapeamento uso do solo, Emplasa2002/03 e DATASUS-2009

Regio com recepo de fluxos

pendulares (trabalho/estudo) acima Censo 2000, IBGE
de 5 mil pessoas
Regio com proporo de fluxos
recebidos superior a 50%
Regio com taxa de crescimento
populacional positiva

25

Pesquisa de Origem-Destino do
Transporte Rodovirio e Areo do
Estado de So Paulo, Secretaria
dos Transportes e Artesp-2006
Projees Populacionais, Fundao
Seade-2009

Quadro 6 Conceitos e indicadores para a definio de Microrregies

Indicadores
Principais

Conceitos

Complementares

Sistema virio intermunicipal e

Relao de integrao funcional
capacidade de suporte do Meio
de natureza fsico territorial
Ambiente

Estrada vicinal

Similaridade das atividades

Relao de integrao funcional
econmicas e prestao de servios
de natureza econmico social
pblicos, comuns aos municpios
Relao de integrao de
natureza administrativa

Presena de consrcios
intermunicipais

--Programa governamental de
desenvolvimento regional

Quadro 7 Critrios principais e complementares para a definio de Microrregies

Fontes

Critrios Principais
Sistema virio intermunicipal

Existente ou no

DER - Secretaria dos Transportes

Capacidade de Suporte do Meio Condio do Balano Hdrico

Ambiente
satisfatrio

SERH

Similaridade das atividades

econmicas

Tipologia do PIB industrial,

agropecurio e servios

Fundao Seade 2007

Presena de consrcios
intermunicipais

Existente ou no

Fundao Seade; Cepam; Associao

Paulista de Municpios; Secretaria de
Economia e Planejamento
Fontes

Critrios Complementares
Estrada vicinal

Existente ou no

DER- Secretaria de Transportes

Programa governamental de
desenvolvimento regional

Existente ou no

SEP, SDE e demais Secretarias

setoriais

6.

RESULTADOS FINAIS

A metodologia utilizada neste estudo envolveu abordagens complementares, com o intuito

de fornecer insumos para ajustes recprocos. Os cotejamentos dos resultados das trs
abordagens realizadas propiciaram maior preciso e refinamento para: identificao da
Rede de Cidades Paulista nveis hierrquicos e morfologia e Regionalizao do ESP,
ancorada no estudo atualizado da rede de cidades e aplicao das figuras constitucionais:
regies metropolitanas, aglomeraes urbanas e microrregies.
Os principais insumos analticos e os resultados obtidos constam do Documento 2 no qual
se buscou extrair os principais elementos apresentados nos Cadernos 1 e 2 que compem o
Relatrio 8.

26