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Projeto e Realizao:
ORGANIZADORES:
Paula Lavratti
Guillermo Tejeiro
D598
Climticas; 7) 143p.
ISBN 978-85-63522-10-8
Sumrio
Apresentao
Paula Lavratti................................................................................................................. 5
1 O pagamento por servios ambientais como instrumento para orientar a sustentabilidade ambiental. A experincia da Costa Rica
Carlos E. Peralta............................................................................................................ 8
2 Los pagos por servicios ambientales (PSA) en Latinoamrica: casos del uso de recursos
hdricos en el medio rural
Jos Gustavo de Oliveira Franco e Rafael Clemente Oliveira do Prado.......... 54
APRESENTAO
| Paula Lavratti
artigos
| Carlos E. Peralta
Resumo
Apesar da importncia dos ecossistemas para a vida, paradoxalmente, muitos esto seriamente ameaados pelos impactos ambientais causados pelas diversas atividades humanas. A forma e a intensidade da explorao ambiental tm desequilibrado seriamente
os ecossistemas, comprometendo a estabilidade do planeta. Para construir uma nova racionalidade que vise a sustentabilidade ambiental, dever ser reestruturado o processo de
incentivos econmicos que conduz os seres humanos a degradar o meio ambiente, de forma que as pessoas sejam orientadas a tomar decises e desenvolver estilos de vida sustentveis. Considera-se que os instrumentos econmicos so um importante mecanismo
para orientar, de maneira sustentvel, as atividades dos agentes econmicos e distribuir
de uma maneira mais adequada os custos socioambientais. Entre os instrumentos econmicos de gesto ambiental est o sistema de pagamento por servios ambientais (PSA),
utilizado com bastante sucesso na Costa Rica com o intuito de internalizar externalidades
ambientais positivas. O presente artigo objetiva identificar as principais caractersticas do
PSA, e, concretamente, estudar a experincia pioneira da Costa Rica com esse tipo de
1
Doutor em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). Ps-doutorando da
UERJ Bolsista da CAPES/Programas Especiais/Prmio CAPES de Tese 2012. Supervisor do Ps-doutorado
Dr. Ricardo Lodi Ribeiro. PDJ/CNPq/Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Supervisor do PDJ: Prof.
Jos Rubens Morato Leite. Pesquisador do Grupo de Pesquisa Direito Ambiental na Sociedade de Risco
(GPDA) da UFSC.
Palavras-chave: servios ecossistmicos; externalidades ambientais; instrumentos econmicos de gesto ambiental; pagamento por servios ambientais; Costa Rica.
1. Introduo
O modelo de desenvolvimento herdado da revoluo industrial e do racionalismo iluminista no se preocupou por integrar o elemento ecolgico na sua racionalidade, perdendo de
vista que a Natureza provedora dos bens e servios necessrios para vida no Planeta, e,
consequentemente, fonte indispensvel para o bem-estar dos seres humanos.
Atualmente, a questo ambiental uma das principais preocupaes da humanidade,
constituindo um signo marcante da nossa poca. Sem dvida, um dos maiores desafios
do cidado do sculo XXI ser a construo de uma sustentabilidade que valorize e respeite o equilbrio ecolgico como requisito sine qua non para a qualidade de vida na Terra. A
Natureza deve ser objeto de preocupao e cuidado.
Para construir essa sustentabilidade ambiental necessrio reestruturar o processo de
incentivos que conduz os agentes econmicos a desenvolver atividades que degradam o
meio ambiente. Precisamente, um dos eixos principais da Rio + 20 Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel - foi a discusso sobre a contribuio da
economia verde para orientar o modelo de desenvolvimento. Um dos possveis caminhos
para construir uma nova racionalidade ambiental atravs da introduo de instrumentos
econmicos de gesto ambiental que, complementando os tradicionais mecanismos de
Comando e Controle, permitam migrar de uma economia marrom degradadora do meio
ambiente -, para uma economia verde que incentive prticas sustentveis que respeitem
a dinmica prpria dos ecossistemas.
Entre esses instrumentos, o Pagamento por Servios Ambientais (PSA) uma interessante ferramenta de gesto ambiental que, quando bem estruturada, capaz de orientar ati-
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Ainda que existe uma importante discusso sobre as diferenas entre esses conceitos, neste
estudo sero utilizados como sinnimos, uma vez que a Lei Florestal da Costa Rica, N 7575, utiliza o termo
pagamento de servios ambientais. Interessa destacar que o professor Irigaray (2010) considera mais correto o
uso da expresso servios ecolgicos pela conotao mais especfica relativamente natureza dos servios
que se pretende recompensar. O professor da UFMG entende que a noo de servios ambientais amplia
demasiadamente seu contedo, afastando-se da dimenso ecolgica implcita na expresso servios
ecossistmicos. Ele explica que, por exemplo, tecnicamente uma floresta plantada com espcies exticas,
como o eucalipto, presta servios ambientais, que incluem desde o sequestro de carbono, como a prpria
utilizao econmica da madeira, todavia, esse servio no pode ser considerado como um servio ecolgico,
ou mesmo ecossistmico que merea ser compensado financeiramente.
3
Traduo prpria, do original em ingls: Ecosystem services consist of ows of materials, energy,
and information from natural capital stocks which combine with manufactured and human capital services to
produce human welfare.
4
A AEM foi solicitada pelo ento Secretrio-geral das Naes Unidas, Kofi Annan em 2000, mediante
documento encaminhado Assembleia Geral intitulado Ns, os Povos: O Papel das Naes Unidas no
Sculo XXI. A avaliao, iniciada em 2001, teve como objetivo avaliar as consequncias que as mudanas nos
ecossistemas provocam no bem-estar dos seres humanos e determinar bases cientficas que permitissem
melhorar a conservao e o uso sustentado dos ecossistemas.
5
Sobre o conceito de servios ecossistmicos, a AEM (2005), indicou: Ecosystem services are the
benets people obtain from ecosystems. These include provisioning services such as food, water, timber,
and ber; regulating services that affect climate, oods, disease, wastes, and water quality; cultural services
that provide recreational, aesthetic, and spiritual benets; and supporting services such as soil formation,
photosynthesis, and nutrient cycling. (See Figure A.) The human species, while buffered against environmental
changes by culture and technology, is fundamentally dependent on the ow of ecosystem services.
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6
Ao respeito, o informe tcnico elaborado pela FAO/OAPN indicou: Los arrecifes de coral, por ejemplo,
tienen un gran potencial para reducir el impacto de las olas que llegan a la costa, de esta forma, amortiguan el
dao causado por las tormentas en tierra firme. Adems de ello, brindan hbitat a una gran variedad animales
marinos y por otra parte, constituyen un atractivo turstico, gracias a su belleza escnica. La vegetacin de
los bosques, en cambio, disminuye la escorrenta superficial y con esto el arrastre de sedimentos hacia los
cursos de agua, contribuye a la mitigacin del efecto invernadero gracias al secuestro de carbono, constituye
un atractivo natural para desarrollo espiritual y religioso y, al igual que los arrecifes, ofrece oportunidades para
desarrollar actividades recreativas en un entorno natural.(FIGUEROA, 2008).
Os servios ecossistmicos tm um valor intrnseco e um valor funcional, desempenhando um papel fundamental para garantir a qualidade de vida no Planeta. Para poder entender a sua importncia, o estudo de Constanza et al (1997) estimou o valor econmico
mnimo de 17 servios prestados por sistemas ecolgicos em 16 biomas, obtendo uma
media anual aproximada de US$ 33 trilhes, praticamente o dobro do PIB mundial da poca, que era de US$. 18 trilhes.7 O estudo indicou, ainda, que a maioria desses servios
estava fora do mercado.
No entanto, apesar da importncia dos ecossistemas para o equilbrio da vida no planeta
e para o pleno desenvolvimento dos seres humanos, as evidncias demonstram que o
homem est provocando uma situao tensa na elasticidade dos ecossistemas. A pegada
ecolgica das atividades humanas est marcando significativamente as mudanas que
afetam a natureza8.
No sculo XX, e nas primeiras dcadas do sculo XXI, os ecossistemas tem sofrido uma
modificao sem precedentes na histria da humanidade. Entre as alteraes mais significativas est a transformao das florestas em terras para o cultivo, o desvio e o armazenamento de gua doce, a sobre-explorao da pesca, e a perda de reas de mangue e
arrecifes coralinos. Essas mudanas tm provocado o aumento das emisses de dixido
de carbono ocasionando o aquecimento global , causado a perda significativa de biodiversidade, a eroso do solo, etc. Praticamente todos os ecossistemas tm sofrido uma
transformao significativa nos seus ciclos naturais, afetando a sua capacidade de prestar
servios ecolgicos (SACHS; SANTARIUS, 2007). De acordo com um estudo liderado por
7
Ao respeito esse estudo indicou: We estimated that at the current margin, ecosystems provide at
least US$33 trillion dollars worth of services annually. The majority of the value of services we could identify
is currently outside the market system, in services such as gas regulation (US$1.3 trillion yr21), disturbance
regulation (US$1.8 trillion yr21), waste treatment (US$2.3 trillion yr21) and nutrient cycling (US$17 trillion
yr21). About 63% of the estimated value is contributed by marine systems (US$20.9 trillion yr21). Most of this
comes from coastal systems (US$10.6 trillion yr21). About 38% of the estimated value comes from terrestrial
systems, mainly from forests (US$4.7 trillion yr21) and wetlands (US$4.9 trillion yr21). (CONSTANZA et al.,
1997).
8
Sobre o conceito de Pegada Ecolgica, Cf. GLOBAL FOOTPRINT NETWORK. Disponvel em: <http://
www.footprintnetwork.org/en/index.php/GFN/>. Acesso em: 18 de agosto de 2013.
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Coordenador do Stockholm Resilience Centre, da Universidade de Estocolmo. Para aprofundar sobre
esse estudo, confira o site desse Centro. Disponvel em: <http://www.stockholmresilience.org/planetaryboundaries>. Acesso em: 28 de agosto de 2013.
10
De acordo com o estudo, essas fronteiras esto associadas aos processos e subsistemas biofsicos
do Planeta e determinam os limites seguros para a ao humana.
11
Sobre o tema das falhas do mercado: Cf. SOARES, CLUDIA Alexandra Dias. O Imposto ecolgico
contributo para o estudo dos instrumentos econmicos de defesa do ambiente. Coimbra Editora, 2001, p.
75 Et seq;
12
Explica Pulido (2008) que o conceito de externalidade foi introduzido no fim do sculo XIX pelos
economistas Sidgwick e Marshall, para entender os efeitos da produo e do consumo de bens sobre outros
sujeitos, e que no so incorporados nos preos do mercado.
devidamente internalizados circulam externamente ao mercado.13As externalidades representam um custo sempre que o agente econmico que produz os efeitos negativos ou
recebe os positivos no compensa quele que sofre o custo ou produz o benefcio.
No modelo de desenvolvimento vigente, pautado pela lgica do crescimento constante,
as diversas decises dos agentes econmicos (extrao, produo, consumo e despejo)
enquadram-se dentro de um marco e instituies econmicas, polticas e sociais, que por
regra desconsidera o meio ambiente. Dito em outras palavras, existem sinais que influenciam e incentivam as pessoas a tomar uma ou outra deciso, e, na maioria das vezes,
esses sinais no se preocupam com as consequncias ou possveis impactos na Natureza. Consequentemente, os custos scio-ambientais no so contabilizados nos fluxos
econmicos. A progressiva degradao ambiental que caracteriza a sociedade de risco
o resultado das aes antropognicas sobre os ecossistemas naturais.
De modo que, para construir uma racionalidade que considere a sustentabilidade ambiental necessrio reestruturar processo de incentivos que conduz os agentes econmicos
a no se preocupar com o meio ambiente, de forma que essa nova racionalidade permita
que as pessoas sejam orientadas a tomar decises e desenvolver estilos de vida que
respeitem a capacidade de resilincia do meio ambiente. Logicamente, nesse contexto,
a primeira preocupao dever ser investir numa educao que vise uma cidadania ecolgica, de maneira que no futuro as motivaes para proteger o meio ambiente no sejam
apenas econmicas e jurdicas, seno que encontrem fundamento em vnculos afetivos,
espirituais e de responsabilidade para com a Natureza.
Evidentemente, o Direito, como modelo articulador de condutas ter um papel fundamental na construo dessa nova racionalidade. A complexidade ambiental exige que o Direito
tenha um dilogo interdisciplinar e uma viso prospectiva, com um carter preventivo
mais do que repressivo. Consequentemente, o esverdeamento do Direito exige a implementao de normas indutoras, de mecanismos que incentivem boas prticas ambientais.
13
Ao respeito Alexandra Arago (1997) explica que A denominao efeitos externos ao mercado
compreensvel, porque se trata de transferncia de bens ou prestao de servios fora dos mecanismos do
mercado. So transferncias por meios no econmicos na medida em que no lhes corresponde qualquer
fluxo contrrio de dinheiro. Sendo transferncias a preo zero, o preo final dos produtos no as reflecte, e
por isso no pesam nas decises de produo ou consumo, apesar de representarem verdadeiros custos ou
benefcios sociais decorrentes da utilizao privada dos recursos comuns.
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Como explica a professora Derani (1997) A tarefa do direito no ramo do direito ambiental
fazer com que as normas jurdicas possam orientar as aes humanas, influenciando
seu contedo, no sentido de um relacionamento consequente com o meio ambiente.
A questo ambiental um problema que dever ser considerado desde o ponto de vista
tico, jurdico, econmico e poltico; e cuja soluo dever estar relacionada com a adoo
de um critrio racional, pautado pela ideia de responsabilidade com o outro as futuras
geraes, as outras espcies e a natureza -, que permita um desenvolvimento econmico
e social, mas dentro dos limites da sustentabilidade ambiental. Nesse sentido, o equilbrio
ambiental dever ser fundamento e parmetro da sustentabilidade.
Como afirma o Professor Morato Leite (2003) a crise ambiental torna cada vez mais aparente a necessidade de reformulao dos pilares de sustentao do Estado, o que pressupe inevitavelmente a adoo de um modelo de desenvolvimento apto a considerar as
geraes futuras e o estabelecimento de uma poltica fundamentada no uso sustentvel
da natureza.
Um dos eixos principais da Rio + 20 tratou a contribuio da economia verde para o
desenvolvimento sustentvel e para a erradicao da pobreza, ficando em evidncia a
importncia de discutir o papel dos instrumentos econmicos na gesto ambiental, como
mecanismos para estimular/orientar condutas e atividades que respeitem a sustentabilidade ambiental, e desencorajar quelas que no respeitem essa sustentabilidade. Seguidamente, sero realizadas algumas reflexes sobre esse tipo de mecanismos.
14
Sobre o conceito de Estado Regulador, Cf. ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras
e a Evoluo do Direito Administrativo Econmico. Rio de Janeiro: Forense. 2002, p. 37.
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medidas devem ser complementadas com mecanismos mais flexveis e eficientes, como
o caso dos instrumentos econmicos de gesto ambiental.
Depois da Rio-92, o tema da implementao dos instrumentos econmicos como mecanismos de gesto ambiental tem sido objeto de grande interesse e de um amplo debate
nos diversos mbitos do conhecimento cientfico e nas agendas polticas dos pases. Na
Agenda 21, elaborada na Rio-92, foi estabelecido que as autoridades nacionais deveriam
promover o uso de instrumentos econmicos como mecanismos de apoio execuo de
polticas para a promoo do desenvolvimento sustentvel de acordo com as condies
especficas de cada pas.
A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) define os
instrumentos econmicos como aqueles que produzem modificaes nas condutas dos
agentes que incidem sobre o meio ambiente, atravs do simples jogo de incentivos financeiros e de mercado (apud RODRGUEZ; VILLOT, 1999).
Os IEGAs so considerados como uma manifestao do Princpio do Poluidor Pagador
(PPP)15. Tal princpio foi adotado pela OCDE atravs da Recomendao C (72) 128, de 26
de maio de 1972, e complementado pela Recomendao C (74.223), de 14 de novembro
de 1974. O PPP tambm foi previsto no Princpio 16 da Declarao do Rio sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, que indicou: Tendo em vista que o poluidor deve, em princpio, arcar com o custo decorrente da poluio, as autoridades nacionais devem procurar
promover a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos,
levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos
internacionais.
De modo que, o PPP orienta o uso de IEGAs, mas claro que no se ope existncia
de mecanismos de controle direto, pelo contrrio, o PPP dever ser coordenado com
esse tipo de medidas. O princpio exige a internalizao dos custos ambientais, uma vez
que parte da ideia de que nenhum indivduo ou agente econmico deve lucrar a custa da
sociedade.
15
Tambm conhecido como princpio do Causante, ou na bibliografia hispana como Princpio El que
contamina paga.
Conforme explica Rosembuj (1998), da leitura do PPP deve interpretar-se, a contrrio sensu, que aqueles que com as suas condutas criem condies especficas de conservao ambiental que beneficiem a sociedade devero receber um reconhecimento justo,
internalizando-se assim as externalidades ambientais positivas16 o que atualmente se
conhece como Princpio do provedor/recebedor.17
Nas ltimas dcadas, de forma paulatina, instrumentos econmicos tm sido incorporados com maior fora nas polticas pblicas destinadas a proteo ambiental. Como foi
indicado, os IEGAs no pretendem substituir os mecanismos de regulamentao direta,
mas complement-los. Evidentemente, mecanismos de controle direto deveram ser implementados nos casos de condutas ou atividades econmicas que pela sua alta incidncia negativa no meio ambiente, na sade e na qualidade de vida devam ser consideradas
como proibidas. O Poder Pblico dever selecionar, caso a caso, o instrumento ou a combinao de instrumentos a serem utilizados na defesa do meio ambiente. A escolha do
mecanismo depender de mltiplos fatores, como o tipo de problema ambiental, a informao disponvel, a natureza das incertezas existentes e o marco institucional e econmico em que enquadram-se as polticas pblicas, entre outros. Alm disso, necessrio ter
cuidado para no provocar distores que mercantilizem o meio ambiente e provoquem
um capitalismo esverdeado.
A criao e implementao de um IEGA dever estar precedida por uma memria tcnica
econmica-ambiental que permita considerar tanto a internalizao dos custos ambientais
que pretendem ser corrigidos, como os impactos sociais e econmicos do instrumento.
Assim, o Poder Pblico dever analisar, de acordo com critrios tcnicos e de proporcionalidade (idoneidade, necessidade e proporcionalidade estrita), a estratgia ambiental
mais adequada. Tambm ser necessrio criar um sistema eficiente de recopilao de
16
No mesmo sentido, o Relatrio da Unisfra International Centre (2004) indicou que: El principio
bsico que respalda el PSA es que los usuarios de recursos y las comunidades que estn en posicin de
proporcionar servicios ambientales deben recibir compensacin por los costos de dicha oferta, y quienes se
benefician de dichos servicios deben pagar por ellos, con lo cual se internalizan dichos beneficios. En ello, el
enfoque de PSA es idntico al principio de que el que contamina, paga al crear incentivos positivos para la
proteccin ambiental y la conservacin.
17
Com relao a esse Princpio, confira interessante trabalho sobre o PSA, da Professora Nusdeo, da
Faculdade de Direito da USP: NUSDEO,Ana Maria.Pagamentoporservios ambientais: Sustentabilidade
e Disciplina jurdica. 1a. ed. So Paulo: Atlas, 2012, p. 137-139.
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informaes que seja claro e transparente, e que permita realizar uma avaliao ex post
dos resultados do IEGA adotado, identificando a eficincia econmica e a eficcia scio-ambiental do mecanismo.
Conforme ser exposto, entre os IEGAs est o Pagamento por Servios Ambientais (PSA),
utilizado com bastante sucesso na Costa Rica com o intuito de reconhecer o valor dos servios florestais e internalizar as externalidades ambientais positivas derivadas da proteo
desse tipo de servios.
18
Considera-se mais apropriada a expresso protetor do que provedor, uma vez que a verdadeira
provedora de servios a Natureza; os seres humanos unicamente so capazes de respeitar, proteger e
utilizar de maneira sustentvel os servios e recursos oferecidos pelo Meio Ambiente.
19 Figueroa et alt, (2009) afirma que La implementacin de PSA contempla aquellos servicios
ambientales del tipo externalidades positivas, es decir, que se funda en la creacin de un incentivo para
las buenas prcticas en virtud de la demanda por cambios en los usos de recursos naturales, cuando stos
se encuentren en categoras de riesgos y/o amenazas y cuando estas buenas prcticas se perciben como
suficientemente valiosas para compensar los costos de oportunidad, como es el caso de las AP. Es decir, el
uso de pagos constituye una forma de aumentar la prestacin de externalidades positivas y de reducir las
externalidades negativas.
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O PSA poder ser implementado atravs de duas modalidades: pblica ou privada. Na primeira modalidade o Estado representa os compradores dos servios ambientais, atravs
da cobrana de tributos, captao de doaes e assinatura de convnios para pagar os
protetores dos servios ambientais. No caso da modalidade privada, a gesto realizada
pelos prprios compradores dos servios ambientais. No entanto, nesta modalidade, na
maioria dos casos, os acordos so realizados com a mediao dos governos locais e de
ONGs.
A despeito das caratersticas apontadas, os sistemas de PSA no podem ser estandardizados, uma vez que cada Programa de PSA dever responder as realidades sociais, econmicas, ambientais e jurdicas de cada pas.
De modo que, para criar um Sistema de PSA, em tese, inicialmente ser necessrio: (1).
Definir a modalidade do Programa; (2). Identificar o estado da questo marco institucional, situao econmica, social, poltica e ambiental; (3). Delimitar as metas que pretendem ser atingidas em um determinado perodo; (4). Determinar como ser calculado o
valor dos servios ambientais que pretendem ser protegidos;20 (5). Definir as categorias
de gesto; (6). Identificar os possveis provedores e beneficirios, e os mecanismos de
controle -condicionalidade; (7). Desenhar um mecanismo eficiente que permita captar
recursos de financiamento para o Programa; e (8). Estabelecer mecanismos de avaliao
do PSA (ex ante, e ex post); entre outros possveis desafios iniciais.
Na Amrica Latina, a implementao de sistemas de PSA est sendo objeto de interesse
e de um intenso e crescente debate nas agendas polticas e nos mbitos jurdico e econmico. Em pases como a Colmbia, a Honduras, o Mxico, a Nicargua, o Panam, o Paraguai, a Venezuela, a Republica Dominicana e a Costa Rica existem disposies normativas
que regulam a gesto do PSA (FIGUEROA et al. 2009). No Brasil, existem importantes
estudos acadmicos sobre o tema e algumas experincias interessantes.21
20
Ao respeito Cf. FIGUEROA, Eugenio et al. Pago por Servicios Ambientales en reas Protegidas
en Amrica Latina. Santiago, Chile: FAO, 2009, p. 30-31.
21
Ao respeito Cf. NUSDEO,Ana Maria.Pagamentoporservios ambientais: Sustentabilidade e
disciplina jurdica. 1a. ed. So Paulo: Atlas, 2012; NOVION, Henry de; VALLE, Raul do (org). pagando que
se preserva?: subsdios para polticas pblicas de compensao por servios ambientais. So Paulo: Instituto
Socioambiental, 2009; ALTMANN, Alexadre. Pagamento por servios ambientais: Aspectos jurdicos para a
sua aplicao no Brasil. In: BENJAMIN, Antnio Herman et al. (coords). Anais do 14 Congresso Internacional
de Direito Ambiental. Volume 1. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010; IRIGARAY, C.T.H.
Pagamento por servios ecolgicos e o emprego da REDD para conteno do desmatamento na Amaznia. In:
BENJAMIN, Antnio Herman et al. (coords). Anais do 14 Congresso Internacional de Direito Ambiental.
Volume 1. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2010.
22
Toda a legislao citada neste artigo est disponvel no Sistema Costarricense de Informacin Jurdica
(SCIJ). Em cada nota de rodap ser indicado o endereo eletrnico concreto das normas analisadas, na data
em que foi realizada a consulta. No entanto, nas referncias bibliogrficas unicamente constar o endereo do
site do SCIJ, uma vez que os endereos eletrnicos concretos podem variar quando so realizadas atualizaes
na estrutura do site do SCIJ.
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Com a Lei Florestal N 7575, os incentivos florestais foram sistematizados em trs categorias: a)
que diz respeito a sua eficcia social, considera-se que trata-se de um Programa de incentivos consolidado, que junto com outras medidas de proteo ambiental permitiu deter o
desmatamento e ampliar a cobertura florestal do pas de 21% (1987) para 52,38% (2012).
O atual PSA-CR pode ser definido como um instrumento econmico de gesto ambiental
fundamentado nas modernas tendncias que procuram a conservao e o uso sustentado
dos bosques tropicais atravs de incentivos econmicos.28 O Programa parte da ideia de
que a conservao e o uso sustentvel dos bosques a floresta em p -, tm importantes benficos para a sustentabilidade ambiental, e foi estabelecido como parte de uma
estratgia nacional de conservao ambiental com o intuito de complementar o Sistema
de reas Silvestres Protegidas. Em tese, o PSA permite promover uma maior conscientizao ambiental sobre a importncia dos servios e recursos florestais para o equilbrio
ecolgico.
A Lei N 7575 parte de um conceito abrangente de bosque, como ecossistema protetor
e regulador dos recursos hdricos, do solo, da biodiversidade e da atmosfera, e como uma
fonte importante de recursos econmicos para o pas atravs do seu potencial ecoturstico e da venda de servios ambientais. O atual PSA considerado como a terceira gerao
de incentivos florestais da Costa Rica29. O sistema tem sustento no citado artigo 50 da
Incentivos de carter financeiro: O PSA-CR, que inclui os CCB e os antigos CAFs; b) Incentivos fiscais: Como
por exemplo, isenes ao imposto sobre bens imveis (art. 29); e c) Incentivos no econmicos: proteo dos
imveis submetidos ao regime florestal ou dedicados a atividades florestais (art. 36).
28
A Sala Constitucional da Costa Rica tem analisado o PSA em diversas resolues. Ao respeito, no
SCIJ, podem ser consultadas as resolues N 01404-99, 04744-99, e 04501-2001.
29
Ao respeito, a Procuradoria Geral da Costa Rica, no parecer C-038-02 indicou La primera inicia con
los incentivos fiscales de la Ley Forestal 4465 de 1969 y su desarrollo en 1979 (deduccin al impuesto sobre
la renta de la inversiones realizadas en reforestacin, que se ensanch con el esquema de crditos bancarios
y cooperativos subsidiados en 1982 y deducciones sobre los bienes de capital utilizados en la explotacin).
La segunda generacin se vincula a la etapa de incentivos con los Certificados de Abono Forestal subsidio
a las inversiones- en sus diferentes modalidades (Ley Forestal 7032 de 1986 y 714 de 1990), eliminados para
proyectos nuevos.
Para aprofundar sobre os antecedentes do atual PSA-CR, Cf. MALAVASI, Edgar Ortiz. Sistema de Cobro y
Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica: Visin General. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo/PNUD. Feria de Soluciones Ambientales: La Experiencia de Costa Rica. 2003; CAMACHO, Mara
Antonieta (Coordinador) et al. Pago por Servicios Ambientales en Costa Rica. Informe preparado para el
marco del proyecto PRISMA-Fundacin Ford Pago por Servicios Ambientales en Amrica Latina.
Disponvel em: <http://intranet.catie.ac.cr/intranet/posgrado/politica_gober/2013/Modulo%203/Seminario/
Servicios%20ecosistemicos/Pago-costarica-Ambiente-1%20(1).pdf>. Acesso em: 20 de agosto de 2013.
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30
No citado parecer C-038-02, a Procuradoria Geral da Costa Rica manifestouEl incentivo por servicios
ambientales difiere de los subsidios pblicos no reintegrables, a ttulo gratuito, hechos bajo la obligacin de
dedicarlos a una actividad determinada, la que se protege. Tienen, por tanto, una connotacin distinta de las
medidas proteccionistas de la legislacin precedente, que se traducan en subvenciones, con erogacin de
fondos pblicos, para apoyar la reforestacin, y a partir de los aos noventa tambin la proteccin y manejo de
bosques, adems de las exenciones tributarias e incentivos no econmicos, como el desalojo administrativo
de ocupantes ilcitos. A pesar de que el sistema de pago de servicios ambientales aprovecha la experiencia
y base tcnica, financiera e institucional de los incentivos forestales anteriores, el concepto y fuentes de
financiamiento en que se apoya es esencialmente diverso e innovador.
31
No pas, existem algumas pequenas experiencias privadas como o caso a tarifa hdrica cobrada
pela Empresa de Servios Pblicos de Heredia S.A. De acordo com a Lei N 7789 (de 1998), essa empresa
responsvel pela conservao, administrao e explorao racional dos recursos hdricos dos seguintes
municpios da provncia de Heredia: Central, San Rafael, San Isidro e Satan Luca de Barva.
32
Ao respeito o art. 46 da lei estabelece: ARTICULO 46.- Creacin del Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal. Se crea el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal, cuyo objetivo ser financiar, para beneficio de
pequeos y medianos productores, mediante crditos u otros mecanismos de fomento del manejo del bosque,
intervenido o no, los procesos de forestacin, reforestacin, viveros forestales, sistemas agroforestales,
recuperacin de reas denudadas y los cambios tecnolgicos en aprovechamiento e industrializacin de los
recursos forestales. Tambin captar financiamiento para el pago de los servicios ambientales que brindan los
bosques, las plantaciones forestales y otras actividades necesarias para fortalecer el desarrollo del sector de
recursos naturales, que se establecern en el reglamento de esta ley. El Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal contar con personera jurdica instrumental; salvo que el cooperante o el donante establezca
condiciones diferentes para los beneficiarios.
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33
34
Antes de 2002, corresponda ao FONAFIFO seleccionar a los propietarios de bosque y plantaciones
que recibiran el pago por los servicios ambientales que stos generan. En concordancia con lo anterior, el
SINAC se encargaba de determinar las reas prioritarias donde se aplicara el pago, hacer la recepcin y el
trmite de las solicitudes planteadas por los interesados y, finalmente, decidir sobre la aprobacin de las
mismas. Tambin le corresponda la supervisin de los proyectos, por medio de las reas de conservacin.
(FONAFIFO, 2005).
Para realizar as suas atividades o FONAFIFO tem o apoio da Oficina Nacional Forestal
ONF,35da Oficina Costarricense de Implementacin Conjunta OCIC36 e do Sistema Nacional de reas de Conservacin SINAC37.
Em 2003, o FONAFIFO abriu sete sedes regionais (em Limn, Gupiles, Sarapiqu, San
Carlos, Palmar Norte, Nicoya e Caas). Anteriormente, as solicitaes para entrar no PSA
unicamente podiam ser realizadas em San Jos, o que encarecia e dificultava o processo, principalmente para os pequenos agricultores que moravam fora da capital (PORRAS,
2010).
30 | Carlos E. Peralta
combustveis39. Das receitas arrecadadas com esse tributo, 3,5% dever ser destinado ao
PSA. Trata-se de um imposto com efeitos extrafiscais.
Em 2006 entrou em vigncia o Decreto Ejecutivo N 32868, que estabelece o denominado
Cann pelo uso da gua40; instrumento econmico de gesto ambiental estabelecido com
fundamento na Lei de guas. Das receitas arrecadadas com esse cann41, 25% dever
ser destinado ao FONAFIFO para internalizar o custo da proteo do recurso hdrico (CAMACHO; SOLANO, 2010).
Para poder financiar o Programa, e de acordo com o estabelecido no art. 47, o FONAFIFO
tem procurado novas fontes de recursos econmicos, implementando mecanismos como
o certificado de sostenibilidad ambiental (CSA)42 e celebrando convnios de cooperao
c) Crditos que el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal obtenga, as como recursos captados mediante
la emisin y colocacin de ttulos de crdito.
d) Recursos provenientes de la conversin de la deuda externa y del pago por los servicios ambientales que,
por su gestin, realicen organizaciones privadas o pblicas, nacionales o internacionales.
e) Recursos provenientes de la recuperacin de prstamos o crditos de desarrollo que otorgue.
f) Productos financieros que se obtengan de las inversiones transitorias que se realicen.
g) El cuarenta por ciento (40%) del monto de los ingresos provenientes del impuesto a la madera.
h) Las emisiones de bonos forestales aprobados y las que se emitan en el futuro. Con estos bonos se podr
pagar todo tipo de impuestos o tributos, salvo el impuesto forestal.
i) Otros recursos que pueda captar para cumplir con sus fines.
En la medida que lo requiera, podr dar avales para transacciones financieras que complementen los recursos
necesarios para ejecutar sus programas.
39
Esse tributo foi criado pela Ley de Simplificacin y Eficiencia Tributaria, N 8114. O fato gerador do
tributo a produo nacional ou importao de combustveis. A lei estabelece alquotas fixas, por litro, de
acordo com o tipo de combustvel. Os sujeitos passivos so os produtores e os importadores de combustveis.
Para facilitar a gesto do tributo, RECOPE o contribuinte de iure do tributo. Existe repercusso do tributo nos
consumidores.
40 O artigo 1 do Decreto estabelece: Artculo 1El canon por aprovechamiento del agua debe
utilizarse como instrumento econmico para la regulacin del aprovechamiento y administracin del agua, que
permita la disponibilidad hdrica para el abastecimiento confiable en el consumo humano y el desarrollo socio
econmico del pas y adems la generacin de recursos econmicos para financiar a largo plazo una gestin
sostenible del recurso hdrico en Costa Rica.
41
importante destacar que esse instrumento no uma tarifa paga pelos consumidores do servio
de gua. O valor pago pelos detentores de licenas administrativas para extrair ou utilizar gua para diversos
fins, tais como: consumo humano, produo industrial, comrcio, atividade agropecuria, turismo e barragens.
42
Anteriormente conhecidos como certificados de servios ambientais. O CSA um mecanismo
financeiro criado em 2001 com a inteno de captar recursos econmicos de empresas privadas que desejem
contribuir com a proteo de recursos ambientais que normalmente utilizam para fins tursticos ou recreativos.
com instituies pblicas e com empresas privadas43. O FONAFIFO tambm recebe recursos de emprstimos e doaes recebidas de bancos e agncias internacionais (acordos realizados pela OCIC)44.
O CSA pretende atrair recursos econmicos para o PSA em novas reas: 1. Bosque vivo: recuperao dos
bosques e da biodiversidade; 2. Viajem limpo: empresas de transporte areo e terrestre; e 3. gua vital: para
proteger bacias e aquferos. O FONAFIFO entrega um certificado por um montante equivalente quantidade
de hectares a serem protegidos. Trata-se de reas que prestam servios ambientais, e os recursos obtidos
com os certificados sero transferidos aos proprietrios dessas reas. Para a primeira emisso de CSA
foi previsto um total de US$ 1.995 milhes, visando a conservao e a recuperao de pelo menos 7.000
hectares de bosques e terrenos que protejam o recurso hdrico superficial e subterrneo na provncia de
Guanacaste (cantones de Nicoya, Santa Cruz, Filadelfia, Carrillo y Liberia). O valor facial foi de US$285 por
hectare, e os contratos tero uma validade mnima de 5 anos. O controle do PSA dever ser realizado pelo
Centro Agronmico Tropical de Investigacin y Enseanza (CATIE), pela Junta Nacional Forestal Campesina
(JUNAFORCA), atravs de auditorias internas e externas e pela Contralora General de la Repblica. Todos
os recursos econmicos obtidos pela venda dos CSA so administrados atravs de um fideicomisso com
o Banco Nacional de Costa Rica. Com o programa de venda dos CSA pretende-se aumentar a cobertura
florestal para benefcio dos recursos hdricos, reduo dos gases de efeito estufa, e para a preservao da
biodiversidade e da beleza da paisagem (FONAFIFO, 2013).
43
Em 2004 existiam sete convnios com empresas privadas que pagavam pelo servio ambiental de
proteo do recurso hdrico. Entre eles, est o convnio com a Compaa Nacional de Fuerza y Luz (CNFL).
Sobre esse Convnio, o FONAFIFO (2005) indicou que a CNFL comercializa casi la mitad de la electricidad
que se consume en Costa Rica. Para producir esta energa elctrica, la CNFL utiliza el agua de cuatro cuencas
en distintos puntos del pas: la del Ro Cote, la del Ro Balsa, la del Ro Aranjuez y la del Ro Virilla. Desde
1998, el FONAFIFO suscribi un convenio con la Compaa Nacional de Fuerza y Luz para que sta pague
una cantidad determinada por el servicio ambiental de la proteccin del agua que recibe por parte de tres de
las cuencas mencionadas (ros Cote, Aranjuez y Balsa). Desde entonces, la CNFL entrega al FONAFIFO $40
por hectrea por ao y actualmente el convenio abarca 10,900 hectreas en total. FONAFIFO est recibiendo
cerca de US$436 mil al ao mediante este convenio, dinero que, a su vez, el Fondo traspasa a los propietarios
de los bosques que se ubican en estas cuencas, hacindoles el respectivo Pago por Servicios Ambientales
bajo la modalidad de proteccin del bosque.
44
O Banco Mundial aprovou um crdito de US$ 32.6 milhes e o GEF fez uma doao de US$ 8 milhes
As sumas foram utilizadas para o pagamento de servios ambientais atravs do Projeto Ecomercados.
O banco alemo KFW fez uma doao de 10.25 milhes de euros (aproximadamente US$ 12 milhes) recursos
que deviam ser utilizados num perodo de sete anos (2000-2007). Esses recursos foram usados para pagar
servios ambientais na rea de Conservao Arenal-Huetar Norte (Zona Norte) e na sub-regio Sarapiqu da
rea de Conservao da Cordillera Volcnica Central.Dessa forma, foi dada continuidade ao trabalho iniciado
nessas reas pelo projeto de cooperao tcnica COSEFORMA, iniciativa no campo florestal financiada
anteriormente pelo governo alemo.
Por outro lado, com o apoio do Banco Mundial e do governo japons foi desenhado o projeto Reforesta que
tem como finalidade reativar o reflorestamento no pas. De 2002 a 2004 foram destinados mais de US$ 300
mil para esse projeto. O projeto pretende ser financiado atravs da colocao de ttulos no mercado visando
a captao de recursos de empresas e instituies que permitam desenvolver programas de crdito para o
reflorestamento (FONAFIFO, 2005).
32 | Carlos E. Peralta
Os recursos econmicos para financiar o PSA-CR so depositados num fideicomisso estabelecido pelo FONAFIFO no Banco Nacional de Costa Rica.
6.5. Beneficirios
Os incentivos previstos na Lei N 7575 podem ser outorgados aos proprietrios de imveis, ou pessoas com ttulos de posse vlidos que realizem atividades de proteo e conservao dos bosques, reflorestamento, regenerao natural, proteo do recurso hdrico,
manejo florestal e sistemas agro-florestais. A exigncia do ttulo de propriedade limita o
acesso ao Programa, uma vez que em muitos lugares pequenos agricultores no tm ttulos de propriedade claramente definidos.45
Cabe destacar que atualmente o PSA admite beneficirios que tenham apenas o direito
de posse da terra, quando os recursos de financiamento no so obtidos diretamente do
setor pblico. Projetos do FONAFIFO (como Ecomercados) e intermedirios como o
FUNDECOR46, tm ajudado pequenos agricultores a formalizar os seus ttulos de propriedade.47
Segundo dados do FONAFIFO (2005), em 2004, os convnios, os crditos internacionais e as doaes
representavam mais de 65% do oramento anual (US$ 10.2 milhes dos US$ 15.5 milhes).
45
Sobre o asunto Porras (2010) explica que Otro requisito para solicitar un PSA es el contar con
un ttulo de propiedad o derechos de posesin vlidos. Evidentemente, ello limita la participacin de los
candidatos cuyos ttulos de propiedad no estn claramente definidos. En algunos lugares, como Monteverde,
las fincas se reparten entre los hijos y los ttulos de propiedad son informales (Hope et al., 2005). FONAFIFO
ha tenido dificultades para hacer frente a esta situacin y, como alternativa, trat de utilizar los derechos de
posesin (1997 y 2004); pero, el gobierno central le indic que esto no era posible debido a que los fondos
pblicos no se pueden entregar si las tierras en cuestin no cuentan con ttulos de propiedad reconocidos
legalmente.
46 Fundacin para el Desarrollo de la Cordillera Volcnica Central. ONG estabelecida na Costa Rica
desde 1989.
47
Sobre essa situao Porras (2010) afirma que Los derechos de posesin han sido considerados
como vlidos en proyectos especficos donde el financiamiento no provena del gobierno. Por ejemplo,
Ecomercados ha asignado fondos para ayudar a los agricultores a establecer sus derechos de posesin o
ttulos de propiedad; y algunos intermediarios como FUNDECOR estn ayudando a los agricultores a formalizar
sus derechos de propiedad, siempre que tengan la posesin legal y no haya conflictos con fincas aledaas por
la posesin de las tierras. Pero, este es un proceso difcil y pocos intermediarios estn dispuestos a lidiar con
l, especialmente si hay conflictos con las fincas vecinas.
Alrededor del 75 por ciento de las fincas participantes que usan derechos de posesin se concentran en
Sobre os beneficirios, especificamente, podero ser selecionados no Programa: Agricultores individuais, Empresas privadas, Associaes de desenvolvimento e conservao
e Comunidades indgenas.48 Os compromissos so registrados junto escritura da propriedade (exceto no Sistema Agro-Florestal SAF), garantindo a continuidade da gesto
sustentvel da terra mesmo que o lote seja vendido.
Entre 1998 e 2002, existia a possibilidade de celebrar os chamados Contratos grupais ou
globais. Tratava-se dzo de pequenos proprie trios no Programa atravs de uma organizao intermediria. Esse tipo de contrato foi eliminado em 2002 devido aos problemas
prticos que impediam a continuidade desse tipo de contrato.49
12 cantones. Algunas de estas reas son histricamente conocidas por sus problemas con los ttulos de
propiedad, situacin en parte causada por la salida de la United Fruit Company de Limn (Pococ, Gucimo y
Limn) y de algunas reas de Puntarenas (como Golfito). Muchas de estas reas son remotas, lo que hace
ms difcil culminar los procesos legales necesarios (Osa, Dota, Buenos Aires, Upala, Sarapiqu) y la mayora
tienen un puesto relativamente alto en el IDS. Slo tres de estas reas cumplen el criterio del IDS <40.
48
Sobre o impacto do PSA nas comunidades indgenas, confira interessante trabalho: CARVAJAL,
Carlos BORGE. Resultados del PSA en los Territorios Indgenas apoyados por El PPD-GEF/PNUD: Casos
de Conte Burica, Guaym De Coto Brus y Bajo Chirrip. [S. l.] GEF/PNUD, 2010.
Cabe destacar que na Costa Rica, como em outros pases, de acordo com a legislao vigente, as terras
indgenas tm carter de propriedade especial, de maneira que entende-se que as terras so da comunidade
indgena.
As terras indgenas esto protegidas pela Lei Indgena N 6172 de 1977-, pela Lei Florestal, pelos diversos
instrumentos de direito ambiental internacional, e pelo Convnio 169 da OIT. De acordo com a normativa
vigente, as Associaes de Desenvolvimento Integral Indgenas (ADIIs) tm a titularidade da terra dessas
comunidades, sendo que os indgenas tm direito de posse e usufruto.
Para viabilizar o PSA-CR em terras indgenas, o FONAFIFO determinou que os contratos deveriam ser realizados
com as ADIIS, como representantes legais dos territrios indgenas, correspondendo a cada associao
definir como dever ser investido o dinheiro na comunidade. De acordo com Carvajal (2010), as primeiras seis
ADDIS inscritas no programa de PSA estavam sujeitas s mesmas regras aplicadas a qualquer proprietrio
privado, o que na prtica provocou muitas dificuldades que impediram uma adequada aplicao do PSA nas
comunidades indgenas. Considerando os problemas existentes, o FONAFIFO se preocupou por adaptar as
condies do PSA realidade das comunidades indgenas, permitindo uma maior eficcia scio-ambiental
do instrumento. Atualmente, o PSA em comunidades indgenas visto mais como uma oportunidade do
que como um problema. A modalidade mais utilizada em terras indgenas tem sido o PSA para conservao
dos bosques, uma vez que existe uma grande oferta desse tipo de modalidade, e a estrutura dos custos de
transao nesses casos mais baixa. Dos 24 territrios indgenas, unicamente 6 ainda no participaram dessa
modalidade, devido a dois fatores: Esses territrios tm pouca rea disponvel, e boa parte deles j foi invadida
por pessoas alheias comunidade indgena. A maior participao indgena no PSA est concentrada nos onze
territrios bribri-cabcar da Reserva de la Biosfera La Amistad e nos guaym de Coto Brus, Conte Burica e Osa,
que so os 14 territrios com mais bosque e sistemas agro-florestais no pas. (CARVAJAL, 2010).
49
Sobre esses contratos Porras (2010) explica que En un esfuerzo por superar los obstculos
34 | Carlos E. Peralta
No que diz respeito ao alcance social do PSA, com o intuito de fomentar a participao no
Programa de agricultores mais pobres, em 2004, o Decreto Ejecutivo N 31.767 incorporou
o ndice de Desenvolvimento Social (IDS) como um dos critrios de seleo para escolher
propostas de PSA nos projetos de reflorestamento e proteo de bosques50. No entanto,
na prtica, a adoo desse critrio no permitiu fortalecer de maneira significativa os objetivos sociais do PSA51
generados por los altos costos de transaccin para los pequeos propietarios, FONAFIFO introdujo el sistema
de contratos grupales desde el inicio del programa. Esto favoreci a los pequeos agricultores unindolos bajo
un contrato sombrilla. La admisin fue alta y alcanz una proporcin considerable de los contratos anuales
(ver Tabla 3 y Figura 6): 27 por ciento de todos los contratos entre 1997 y 2002 y cerca del 40 por ciento
entre los aos 1998 y 2000. En los inicios del programa casi el 60 por ciento de los fondos fue distribuido
a travs de contratos grupales; sin embargo, estos niveles decayeron abruptamente, alcanzando su punto
ms bajo en 2002. Los contratos grupales estaban altamente concentrados en pocas reas y el acceso a los
mismos estaba limitado por la falta de intermediarios adecuados. Debido a que los contratos eran otorgados
bajo el principio de: el primero en llegar, el primero en recibir, los grupos mejor organizados tenan ms
probabilidades de conseguir un contrato. De hecho, el 70 por ciento de todos los contratos grupales fueron
colocados en tan slo 10 de los cantones del pas Nandayure encabezaba la lista con 109 contratos y $2.2
millones de dlares.
50
Ao respeito, Porras (2010) explica que Los niveles de pobreza van en aumento en Costa Rica. En
1997 haba 12 cantones con menos del 40 en el ndice de Desarrollo Social (15por ciento de todos los cantones).
En el 2007 haba 22 cantones ms en esta misma categora. La pobreza aument considerablemente en todas
las provincias, excepto en Heredia. Las provincias ms afectadas fueron: Alajuela; Limn, donde todos los
cantones estn oficialmente clasificados como pobres; Puntarenas, donde en 1997 el 30por ciento de los
cantones eran clasificados como pobres y en 2007 llegaban a ms del 70por ciento; y Guanacaste, que slo
tena un cantn pobre en 1997, alcanz casi el 50por ciento en 2007. A pesar de tener los niveles ms bajos
de pobreza el IDS ha aumentado significativamente en las provincias ms urbanas como Cartago y San Jos.
Heredia sigue registrando el mayor IDS en el pas, aunque los valores totales estn disminuyendo.
En 2004 el Programa de PSA empez a dar especial prioridad a los cantones con un IDS inferior a 40, con
el fin de fomentar la participacin en las reas ms pobres. Estos cantones estn bien representados en la
distribucin de los PSA, contando con 2.500 contratos o, ms precisamente, el 25por ciento de todos los
contratos emitidos desde que el programa comenz en 1997. Pero, contrariamente a lo que se esperaba,
su porcentaje respecto al total de contratos cay del 27por ciento al 23por ciento, luego de que en 2004 se
introdujeran el criterio del IDS.
51
Para Porras (2010) o IDS como critrio de seleo tem beneficiado principalmente os grandes
proprietrios e as empresas privadas, que tm capacidade de reagir mais rapidamente s polticas do
programa. Inclusive, considera que a reduo do IDS no pas faz pensar que seria mais aconselhvel que o
FONAFIFO deixasse de lado o IDS, e se aproximasse mais diretamente dos agricultores mais pobres. Ainda,
a autora considera que El desafo es disear un nuevo filtro que sea relativamente fcil de aplicar, sin afectar
la administracin y los costos de transaccin, proporcionando un buen punto de partida que permita a los
agricultores ms vulnerables participar en el Programa de PSA.
52
Denominado Manual de Procedimientos para el pago de Servicios Ambientales, e publicado no
Diario Oficial La Gaceta, N 46, de 6 de maro de 2009. Disponvel em: <http://www.pgr.go.cr/scij/Busqueda/
Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&nValor1=1&nValor2=64997&nValor3=79767&strTipM
=TC>. Acesso: 15 de agosto de 2013.
36 | Carlos E. Peralta
Nmero de Hectares
Valores
Reflorestao
(1300 hectares)
Reflorestamento (geral)
Regenerao Natural
(2300 ha)
Contratos por 10 anos
6.000 hectares
53
Decreto denominado: Fomento Forestal y el pago de servicios ambientales para el ao 2013.
Disponvel em:<http://www.pgr.go.cr/Scij/Busqueda/Normativa/Normas/nrm_repartidor.asp?param1=NRTC&
nValor1=1&nValor2=74663&nValor3=92290&strTipM=TC>. Acesso: 15 de agosto de 2013.
Proteo do Bosque
(2300 ha).
(1.000 hectares no caso de
Reservas Indgenas)
Contratos por 10 anos
52.928 hectares
1.000 hectares
Proteo do Recurso
Hdrico
5.000 hectares
US$ 800 por hectare, para proteo do Recurso Hdrico nas reas de importncia hdrica identificadas
pela Direccinde Aguas del MINAET e pelo FONAFIFO.
Pagamentos realizados durante um perodo de 10
anos.
Manejo do bosque
(2300 ha);
500 hectares
Sistema Agroforestal
(SAF)
(350 5.000 rvores);
(100.000 rvores em
Reservas Indgenas)
1.315.000 rvores
PSA por reflorestamento
integrado a SAF e reas
menores de 10 hectares
PSA por reflorestamento in- US$ 1,95 por rvore. Pagamentos realizados dutegrado aSAF estritamente rante um perodo de 3 anos.
De acordo com o artigo
3, 3.8 do Manual do PSA. com espcies nativas
Contratos por 5 anos
Fonte: Decreto N 37.660-MINAET
38 | Carlos E. Peralta
Critrio de Priorizao
Numero de
Pontos
80
Bosques em propriedades localizadas dentro dos Corredores
Biolgicos oficialmente estabelecidos. De acordo com o conceito de Corredor Biolgico estabelecido no Regulamento da Lei de Biodiversidade,
Decreto Executivo N 34.433 de 11 de maio de 2008, art. 3 inciso b).
Bosques que protegem o recurso hdrico (com documento da ASADA,
AyA, municpios, MINAET, que declare a importncia de proteger o bosque)
55
Bosques para proteo que cumpram com o estabelecido nos pontos an- 10 pontos
teriores, e existindo contrato de PSA de anos anteriores, desde que cum- adicionais
pra com os outros requisitos estabelecidos no Manual de Procedimentos
para o PSA, e concluam o seu perodo de vigncia no mesmo ano em que
foi apresentada a solicitao. A vigncia dos novos contratos iniciar no
dia seguinte da data de vencimento do contrato anterior.
II
III
54
Esses critrios foram estabelecidos de acordo com o art. 38 do Regulamento Lei Florestal, Decreto
N 25.721-MINAE e reformas -, e considerando as polticas de conservao do SINAC.
tcnico florestal autorizado (chamado de regente)55. A Figura 2 ilustra as diversas modalidades incluindo as reas prioritrias - oferecidas pelo FONAFIFO entre 1997 e 2013.
55
As funes do Regente florestal esto no Captulo 6 da Lei 7575, De las Regencias Forestales
(arts. 22 a 25).
40 | Carlos E. Peralta
A Figura 3 ilustra a distribuio de hectares contratados com o PSA-CR, por ano e modalidade, no perodo de 1997 a 2012:
propriedade realizada no momento em que apresentada a proposta. Uma vez aprovado o PSA, os regentes florestais realizam vistorias anuais para verificar se os termos do
contrato esto sendo cumpridos. Os pagamentos dependem dos resultados dessas avaliaes. A certificao irregular de uma propriedade acarreta a perda da licena do regente.
Na Figura 4 apresentado o funcionamento do PSA-CR.
42 | Carlos E. Peralta
Desde que o Programa foi criado pela Lei N 7575, o PSA-CR teve importantes resultados,
entre eles: (1). Promover na sociedade uma conscincia sobre a importncia dos servios
florestais para a vida e para o bem-estar humano; (2). Permitiu a discusso sobre o fortalecimento do setor florestal e da institucionalidade do pas; (3). Teve impactos positivos na
diminuio da taxa anual de desmatamento (atualmente prxima de 0%), na expanso e
na qualidade das florestas, e na regenerao de reas degradadas; (4). Nos ltimos anos
existe uma maior preocupao com o impacto social do Programa.
Em nmeros, de acordo com estudo realizado por Porras et al (2012), entre 1997 e 2010,
o PSA teve impactos concretos, permitindo:
(1). A proteo de mais de 710 mil hectares de bosque em terrenos privados.
(2). O reflorestamento de aproximadamente 50 mil hectares.
(3). O Manejo sustentvel de aproximadamente 30 mil hectares.
(4). A plantao de 3,5 milhes de rvores atravs do SAF.
(5). Recentemente o PSA conseguiu a Regenerao natural de 5.500 hectares.
(6). Tem beneficiado a mais de 10 mil campesinos, indgenas, projetos, empresas e cooperativas vinculadas atividade florestal.
(7). O PSA tem um impacto scio-econmico, principalmente em reas marginais nas
quais o pagamento a principal fonte de renda, por exemplo, em alguns territrios indgenas e zonas rurais distantes.
(8). A experincia com o PSA na Costa Rica tem sido uma importante fonte de informao
para implementar programas similares em outros pases.
Ainda, de acordo com o FONAFIFO, atualmente 41.661 hectares so protegidos pelos
CSA, o que em termos monetrios representa US$ 8,3 milhes ao longo de 6 anos. 57
Esses certificados foram adquiridos por 48 empresas e organizaes.58
Apesar das crticas e dos grandes desafios ainda existentes, o PSA-CR pode ser considerado como um Programa consolidado, que junto com outras medidas de proteo am57
Cf. Jornal El Financero de Costa Rica. Disponvel em: <http://wvw.elfinancierocr.com/ef_archivo/2009/
diciembre/27/negocios2194620.html>. Acesso em: 02 de setembro de 2013.
58
Sobre os CSA, Cf. Site do FONAFIFO (2013). Disponvel em: <http://www.fonafifo.com/paginas_
espanol/invierta_bosques/e_ib_invierta_en_bosques.htm>. Acesso em: 9 de setembro de 2013.
biental permitiu deter o desmatamento e ampliar a cobertura florestal de 21% (1987) para
52,38% (2012). De acordo com um estudo da Unisfra International Centre (2004), El
esquema nacional de PSA de Costa Rica es sin duda el ms complejo e institucionalmente
perfeccionado del mundo.
Um estudo recente do FONAFIFO (2012) mostrou um aumento de 0,94% na cobertura
Florestal do pas entre 2005 e 2010.
A Figura 5 ilustra a evoluo da densidade da Cobertura de florestal na Costa Rica entre
1940 e 2010.
1940
Cobertura
Forestal 75%
1977
Cobertura
Forestal 31%
1997
Cobertura
Forestal 42%
1950
Cobertura
Forestal 72%
1983
Cobertura
Forestal 26%
2000
Cobertura
Forestal 47%
1961
Cobertura
Forestal 53%
1987
Cobertura
Forestal 21%
2005
Cobertura
Forestal 51%
2010
Cobertura
Florestal 52,38%
44 | Carlos E. Peralta
Atualmente, de acordo com Porras et al (2012) a estratgia ambiental projetada do FONAFIFO inclui: (1). Preencher os vazios de conservao (aproximadamente 14% do territrio
nacional - de acordo com GRUAS II59). Aumentar, at 2030, a proteo das florestas
existentes em 113.000 hectares; e (2). Manter a regenerao da floresta secundria em
20.000 hectares. Incluir 8.500 hectares de regenerao em terras com capacidade florestal (onde no existe floresta secundria) atravs da promoo de sistemas agro-florestais
e silvo-pastoris.
Alm desses objetivos ambientais, considera-se que atualmente os principais desafios do
FONAFIFO passam pela necessidade de reavaliar as perspectivas financeiras e administrativas do programa, desenhar um mecanismo eficiente de avaliao dos resultados PSA,
ter uma maior ateno com os efeitos sociais do PSA, e realizar estudos de valorao que,
considerando os custos de oportunidade, permitam estabelecer uma relao adequada
entre a qualidade e a quantidade de um determinado servio ecossistmico e o pagamento realizado.
Por outro lado, o citado estudo adverte que as limitaes existentes nos mecanismos
de valorao, controle, execuo dos planes de manejo, e financiamento do PSA sustentados em normas jurdicas complexas, superpostas e dispersas , estimulam prticas
burocrticas e provocam problemas de interpretao jurdica que dificultam aos pequenos
produtores o acesso ao PSA-CR. Essa situao tem ocasionado mudanas constantes na
legislao, provocando insegurana jurdica e desinformao sobre os procedimentos e
tomada de decises (CAMACHO, 2000).
Ressalta-se, que existe uma capacidade limitada das autoridades competentes para monitorar o cumprimento das condies estabelecidas nos contratos, impedindo uma adequada medio do impacto do PSA-CR no mbito ambiental e socioeconmico.
Ainda, considera-se que deveriam ser realizados estudos mais concretos sobre distintos
servios ambientais, que permitam uma valorao e uma quantificao mais real, especialmente no que diz respeito aos servios relacionados com a paisagem e a biodiversidade (JIMNEZ, 2003). Atualmente, os pagamentos so uniformes em todo o pas e realizados em funo de prticas de gesto (input based) e portanto os servios provisionados
no so avaliados individualmente.
Na seleo de reas Prioritrias deveriam ser incorporados critrios claros que permitam
determinar a contribuio dessas reas para a conectividade da paisagem e distribuio
espacial dos servios ambientais.
Outro aspecto que merece ateno diz respeito aos custos de transao do Programa,
que so variados e altos. O estudo de Porras et al (2012) alerta que muitos dos requisitos do PSA-CR so custos fixos que representam uma elevada carga para as pequenas
propriedades, o que ainda limita a participao dos agricultores mais pobres no PSA-CR.
Atualmente, a grande maioria dos participantes do programa so empresas ou donos de
propriedades relativamente grandes.
Ainda, um estudo do IICA salienta que existe uma tendncia para que a demanda de PSA-CR seja maior que o financiamento disponvel (CAMACHO, 2010).
ttulos registrados de propiedad. Ello puede resultar en detrimento de los esfuerzos de desarrollo sustentable y
conservacin, al marginar an ms a las comunidades ms pobres, que pueden acudir a usos no sustentables
o ilegales para generar ingresos.
46 | Carlos E. Peralta
Finalmente, uma auditoria realizada pela Contraloria Geral de la Repblica de Costa Rica
(CGR), em 2011, questionou a efetividade ambiental, econmica e social do Programa, considerando que no existe um sistema integral de avaliao dos resultados do Programa.
A CGR considera que dever ser fortalecida a viso de que o PSA-CR uma ferramenta
de conservao, e tambm alertou no sentido de que atualmente no existe uma relao
clara entre o Pagamento e a quantidade e qualidade do servio ambiental prestado. Entre
as principais observaes realizadas no relatrio da CGR, em resumo, cabe destacar:
1. Sobre a Poltica de Servios Ambientais. No que diz respeito aos servios ambientais
dos bosques e das plantaes florestais, a auditoria considerou que o pas no tem uma
poltica clara e consolidada que permita maximizar os benefcios da conservao; a viso
sobre os servios ambientais no tem sido homognea. Para a CGR, as polticas do Plan
Nacional de Desarrollo e do Plan Nacional de Desarrollo Forestal (elaborado pelo SINAC e
pelo FONAFIFO) so insuficientes para dimensionar a funo ambiental, econmica e social dos bosques, potenciar o efeito da conservao e contribuir com o desenvolvimento
do pas. Assim, a CGR determinou que devero ser fortalecidas as polticas de conservao dirigidas ao reconhecimento dos servios ambientais.
2. Sobre a Governana. A CGR indicou que existe uma necessidade de melhorar a governana administrativa e poltica do PSA-CR, permitindo uma maior coordenao entre o
FONAFIFO, o SINAC e o MINAET. A auditoria constatou que o SINAC no est realizando
as funes de controle e avaliao do PSA, e que o FONAFIFO no entrega os ao SINAC
os relatrios de gesto e resultados. Consequentemente os resultados do Programa no
so analisados, impedindo conhecer os efeitos reais do PSA na conservao, e a identificao clara das reas de gesto que deveriam ser priorizadas.
3. Sobre a Efetividade do PSA-CR. A CGR destacou que ainda que existem resultados
positivos diminuio do desmatamento e incentivo ao reflorestamento - importante
determinar a potencialidade real do PSA-CR. A auditoria questionou se os resultados poderiam ser melhores. A CGR indicou que existe uma desatualizao dos valores do PSA-CR por hectare. Ao respeito, a auditoria conclui que o PSA-CR no considera os custos de
oportunidade associados s diversas atividades econmicas do entorno das propriedades
com bosque e plantaes florestais.61A auditoria tambm alertou no sentido de que atu61
A respeito a auditoria da CGR (2011) indicou: Por ejemplo, en el caso de las fincas visitadas en las
7. ConclusO
Na atualidade, considera-se que os instrumentos econmicos so um importante mecanismo para orientar a sustentabilidade. Os IEGAs, fundamentados no PPP, permitem que
o Estado oriente os agentes econmicos, incentivando condutas que respeitem a sustentabilidade ambiental. Esses instrumentos tm como objetivo uma adequada distribuio
dos custos scio-ambientais, e devem complementar os mecanismos de Comando e
Controle.
Dentre os IEGAs, o PSA-CR um mecanismo que pretende a internalizao das externalidades ambientais positivas. Trata-se de uma medida que visa tanto a preveno do dano
ambiental como a restaurao do meio ambiente. O mecanismo tem uma dupla finalidade: 1. Promover na sociedade uma conscincia sobre a importncia dos servios ecossistmicos para a vida e para o bem-estar humano; e 2. Internalizar os custos derivados da
preservao desse tipo de ecossistema.
O PSA-CR encontra fundamento nas modernas tendncias que procuram a conservao e
o uso sustentado dos bosques tropicais atravs de incentivos econmicos. O PSA-CR foi
zonas de San Carlos y Sarapiqu algunos propietarios manifestaron que el pago que reciben, bajo la modalidad
de proteccin de bosque, sea $64 por hectrea por ao, es inferior al monto que recibiran por alquilar esa rea
para la actividad de cultivo de pia, sea $600 por hectrea por ao. Si bien la Ley Forestal prohbe el cambio de
uso del suelo en terrenos privados, esto podra incentivar que en forma ilcita se presente la tala ilegal de un
bosque y que ste sea sustituido por un cultivo como la pia, lo que permite obtener una mayor rentabilidad
sobre el inmueble pero teniendo como consecuencia la prdida del bosque.
48 | Carlos E. Peralta
8. Referncias BIBLIOGRFICAS
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RESUMEN
Las leyes ambientales tradicionalmente siguen el modelo de comando-control en lo cual
son definidas las reglas, restricciones u obligaciones que sujetan los infractores a una punicin, en muchos casos, inocuas y de dbil aplicabilidad. Muchas de stas normas tienen
como misin asegurar demandas de la sociedad como el mantenimiento del suministro
del agua, creando as importantes restricciones de uso de este recurso natural vital, en
particular para los pequeos agricultores. En este contexto, se ha fortalecido un nuevo
modelo inductivo de proteccin del ambiente, basado en mecanismos de mercado, como
es el Pago por Servicios Ambientales (PSA) el cual redistribuye los costes sobre la socie1
El presente trabajo ha sido originalmente presentado en los Seminarios Permanentes del Anuario
Mexicano de Derecho Internacional (SAMDI), edicin 2011 bajo el tema-eje: Regionalismo o Globalizacin
Frente a Problemas Internacionales?, realizado en el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), los das 1 y 2 de septiembre. Direccin del Profesor Doctor Manuel
Becerra Ramrez, Co-organizacin de Evelyn Tllez Carvajal y Rafael Clemente Oliveira do Prado.
2
Abogado y Magster en Derecho por la Pontificia Universidad Catolica del Paran (PUC-PR), Doctor
en Ciencias Ambientales por la Universidad Federal del Paran (UFPR), Brasil. Actualmente es Director del
Programa de Post-grado (Especializacin) en Derecho Socioambiental en la Pontificia Universidad Catolica del
Paran (PUC-PR) campus Londrina, adems de ser socio-fundador del Bufete de Abogados Passos de Freitas
& Oliveira Franco con sede en Curitiba, estado del Paran, Brasil.
3
Licenciado en Ciencias Jurdicas por la Universidad de la Regin de Joinville, estado de Santa
Catarina, Brasil (UNIVILLE). Abogado colegiado en la Orden de Abogados de Brasil (OAB), Diplomado en
Derecho Internacional y Comparado Ambiental por el Washington College of Law, American University, EE.UU.
Magster en Derecho Ambiental por la Universidad Rovira i Virgili, de Tarragona, en Espaa.
dad para que se efecte la proteccin y uso de los recursos naturales. Entre los pases latinoamericanos este modelo ha sido bien recibido, pues se ha logrado a travs de l buenos
resultados cuanto a la proteccin de los ecosistemas, y lo mismo se ha convertido en un
importante instrumento de redistribucin de ingresos a las parcelas menos favorecidas de
la sociedad. Experiencias exitosas, como las de Mxico, Costa Rica, Ecuador y Colombia,
demuestran que la prctica de los sistemas de PSA son una buena opcin para la preservacin del ambiente hombro a hombro con su utilizacin sostenible.
PALABRAS CLAVE: ambiente, servicios ambientales, medio rural, Latinoamrica, desarrollo sostenible.
Cuando el estudio de la casa (Ecologa) y la gestin de la casa (Economa) se pudieren fundir, y cuando la tica poder ser extendida para incluir
el ambiente, all de los valores humanos, entonces podremos realmente
ser optimistas en relacin al futuro de la humanidad4
1. INTRODUCCIN
A partir de la identificacin y reconocimiento internacional de la existencia de una crisis
ambiental, en la Cumbre de Naciones Unidas, en Estocolmo, 1972, el Derecho positivo
viene incorporando mecanismos e instrumentos con miras a la reduccin de los impactos
ambientales negativos ocasionados por los modelos de desarrollo y crecimiento econmicos que han sido adoptados por la mayora de los pases industrializados.
En esta poca, fueron lanzadas las bases de lo que sera llamado en la dcada siguiente
el desarrollo sostenible, y naca el Derecho Ambiental propiamente dicho. Es as, que a
partir de ese periodo, hay un mayor crecimiento y consolidacin de normas al respecto del
ambiente, generando un cambio importante en los estndares jurdicos conocidos hasta
4
En el orignal en lengua portuguesa: Quando o estudo da casa (Ecologia) e a administrao da
casa (Economia) puderem fundir-se, e quando a tica puder ser estendida para incluir o ambiente, alm dos
valores humanos, ento poderemos realmente ser otimistas em relao ao futuro da humanidade (ODUM,
E. P. Ecologia. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1988, p. 347. Nuestra traduccin).
aquel momento; este cambio tambin generar grandes restricciones y obligaciones ambientales a los ciudadanos, empresas e incluso a los Estados. Las libertades individuales
y de mercado pasan a tener limitaciones de carcter ambiental.
Para garantizar un ambiente ecolgicamente equilibrado, el Derecho empieza a establecer
la prohibicin del uso de determinados productos contaminantes, emisiones de gases,
contaminacin de cauces y eliminacin inadecuada de residuos. Mecanismos como la
exigencia de licencias ambientales y la evaluacin del impacto ambiental de obras o actividades pasan a ser adoptados en varios Sistemas Jurdicos. En ese mismo sentido, se multiplican las normas enfocadas al uso de ciertas reas, as como a la obligacin de que los
propietarios se encarguen de la recuperacin y mantenimiento de algunos ecosistemas,
principalmente los forestales. El reconocimiento de la relevancia de la diversidad biolgica
situ a las selvas tropicales en el centro del debate.
Los principios orientadores de interpretacin y aplicacin de las normas ambientales son
diversos, establecidos en los Foros y Cumbres internacionales, como la Conferencia de
Naciones Unidas sobre el ambiente y el desarrollo, de 1992 (Cumbre de Ro) y muchas de
las Conferencias de las Partes (COP) tales como: el principio de desarrollo sostenible, de
la funcin social de la propiedad, de quien contamina paga (sumado hoy da al del usuario
paga), principio de precaucin y accin preventiva, el acceso equitativo a los beneficios
de los recursos naturales, la solidaridad, entre otros. Es menester, por lo tanto, subrayar
que el desarrollo sostenible, ms que un principio, tiende a caracterizarse como el propio
modelo de desarrollo buscado, como la finalidad mayor de los estados.
Sin embargo, bajo este contexto, la sistemtica de proteccin del ambiente se ha basado
preferentemente en un modelo de mando y control, es decir, represivo, apoyado en el
sistema de responsabilidades civil, penal y administrativa. De esta manera, la legislacin
en materia ambiental establece unas limitaciones u obligaciones que en caso de no ser
cumplidas, generan responsabilidades. Obsrvese que para su efectiva implementacin
en la prctica, este sistema requiere que los destinatarios cumplan espontneamente las
determinaciones, asociado a un considerable y oneroso aparato de fiscalizacin. En este
modelo, la proteccin de determinados ecosistemas queda tambin vinculada a la necesidad de que se creen unidades de conservacin y preservacin de la naturaleza mediante
la expropiacin de reas privadas con un elevado coste, y en muchos casos con una baja
eficiencia.
Sucede que, incluso frente a la gran evolucin de la disciplina del Derecho Ambiental, y por
consiguiente de sus normas en las ltimas cuatro dcadas, son constantes las noticias al
respecto de problemas ambientales de incumplimiento, o de ineficiencia legal.
La incapacidad del modelo mando-control de alcanzar sus objetivos y garantizar un ambiente equilibrado, as como su alto coste operativo, empiezan a indicar la necesidad de
adopcin de nuevos modelos y sistemas alternativos o complementarios.
Por otro lado, se observa que el sistema exclusivamente represivo acaba por generar varios conflictos aparentes entre derechos ya consolidados, en especial entre los llamados
derechos fundamentales, como el derecho al trabajo, derecho a la vivienda, el derecho de
propiedad, el derecho a la alimentacin, a la propiedad e incluso el derecho a la cultura, no
en pocos casos estos derechos se hallan restringidos o incluso violados frente a la aplicacin concreta de las normas ambientales. A modo de ejemplo, se pueden citar casos de
aplicacin de normas ambientales que limitan casi totalmente el uso de inmuebles rurales
de pequeos agricultores familiares, o la necesidad de expropiacin y la consiguiente disgregacin socio-cultural.
En respuesta a estas carencias y problemas del sistema jurdico ambiental, nuevos instrumentos de proteccin del ambiente han sido propuestos e implementados, tales como
instrumentos econmicos para la proteccin del ambiente, entre los cuales se halla el
Sistema de Pagos por Servicios Ambientales (en adelante PSA).
Estos nuevos instrumentos con miras a la efectividad del derecho ambiental, son reglados mediante un modelo inductivo, que generan oportunidades de mercado y de renta
incentivos a la vez de meras restricciones. El modelo punitivo se mantiene pero como
subsidiario. Siguen la lnea adoptada por los principales foros internacionales de las Naciones Unidas, constituyendo uno de los nodos gordianos de los debates conducidos por el
Programa de las Naciones para el Medio Ambiente (PNUMA) en sus conferencias de las
Partes (COP) 15, realizada en Copenhague en 2009, y la COP 16, realizada en Cancn en
2010, esta especficamente tratando de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL), y
ltimamente tambin en las COP de la Convencin de la Diversidad Biolgica (CDB), como
en la COP 10, realizada en Nagoya el 2010, la cual ha lanzado el Protocolo sobre Acceso y
Participacin en los Beneficios y ha tratado de la Economa de los Ecosistemas y la Biodiversidad (The Economics of Ecosystems and Biodiversity, TEEB por sus siglas en ingls).
Los pagos por los servicios ambientales, se trata de un modelo en el cual se reconoce la
relevancia y la necesidad para el ser humano y para el propio mercado, de los servicios
prestados por los ecosistemas en su funcionamiento, tales como la estabilidad del clima,
el ciclo de nutrientes, el suministro, mantenimiento, calidad y cantidad del agua, por ejemplo. De esta manera, se reconoce y atribuye el valor de las actividades y acciones humanas destinadas a la recuperacin, mantenimiento y mejora de estos servicios.
Se puede ejemplificar la aplicacin de esta sistemtica en proyectos de Pagos por Servicios Ambientales, como en el caso de los llamados MDL (mecanismos de desarrollo
limpio) y del mercado de crditos de carbono, o Mercado de Reduccin Certificada de
Emisiones (RCE) establecidos por la Convencin Marco de las Naciones Unidas para el
Cambio Climtico (CMNUCC) o Protocolo de Kioto. O tambin los PSA hdricos, en que los
usuarios del agua de un determinado cauce pagan por los servicios ambientales prestados
por los productores rurales que garantizan la calidad y la cantidad de los recursos hdricos
mediante la adopcin de prcticas de gestin del suelo, como tambin de recuperacin
y mantenimiento de reas forestales o bosques ribereos de la correspondiente cuenca
hidrogrfica.
Una gran parte de estos servicios estn asociados a ecosistemas forestales ubicados
principalmente en zonas rurales, representa un importante instrumento de preservacin
y tambin de redistribucin de la carga y de los beneficios derivados de la preservacin.
En este sentido, constituye la posibilidad de nuevas fuentes de rendimiento para quienes
preserven o utilicen de forma sostenible las reas forestales y boscosas, en especial las
poblaciones tradicionales y aquellas con carencias, como los pueblos indgenas y los pequeos agricultores familiares.
Es en este contexto que el presente trabajo se propone tratar de los PSA en Latinoamrica, especialmente en el caso de los recursos hdricos en reas rurales. Por lo tanto,
se iniciar por la puesta en contexto del concepto de los Servicios Ambientales y de los
Sistemas de Pagos por Servicios Ambientales, pasando a continuacin a los requisitos
tericos de los sistemas de PSA y las caractersticas especficas de los PSA hdricos. Posteriormente se analizarn experiencias latinoamericanas de PSA hdricos para, finalmente,
tratar de la cuestin forestal en Brasil y la alternativa de los PSA como Poltica Pblica.
7
Cabe ressaltar que a diferenciao entre os termos servios Ecossistmicos e Servios Ambientais
no uniforme e adotada em todos os trabalhos e normas que tratam do tema.
Ante el fracaso de los instrumentos de comando y control para garantizar la plena eficacia
de las normas de proteccin del ambiente y la integridad de los ecosistemas, e incluso en
muchos casos el simple cumplimiento ntegro de la legislacin ambiental en asegurar el
mantenimiento de dichos servicios, es lo que refuerza el concepto de polticas inductivas
por medio de incentivos positivos, tales como los Sistemas de Pago por Servicios Ambientales. Como bien observa Altmann (2008, p. 37): O conceito de servios ecolgicos traz
uma nova racionalidade da questo ambiental. A concepo de que a natureza preservada
tambm fornece benefcios ao homem possui implicaes econmicas, jurdicas e sociais
permite novos instrumentos de polticas ambientais. Con lo cual se est de acuerdo al
constatar que los instrumentos de mando y control estn considerando la complejidad de
los cuidados paliativos en torno al tema del ambiente, hay una necesidad apremiante para
complementarlos en ciertas situaciones9.
De acuerdo con el Programa de Produccin de Agua, de la Agncia Nacional de guas do
Brasil (ANA): Esta es una innovacin reciente poltica que est atrayendo mucha atencin
tanto en los pases desarrollados y en vas de desarrollo. Adems explica que: La innovacin implica un alejamiento de las polticas comando y control ambiental, con las fuerzas
del mercado para lograr una mayor resultados ambientales y gratificante proveedores de
servicios ambientales, que hasta entonces no haba recibido ninguna indemnizacin. Sin
embargo, vale la pena mencionar que estas polticas no estn destinadas a sustituir el modelo de mando y control, sino a actuar como instrumentos complementarios que tienen
como objetivo suplir las lagunas normativas e incluso garantizar la eficacia de la ley.
Todo eso puede incluir distintas variables, desde escalas ms globales, como la regulacin
del clima, a travs de la reduccin de CO2 de la atmsfera, o la biodiversidad, mediante
el mantenimiento de los hbitats, hasta escalas locales, como el mantenimiento de la
calidad y estabilidad del suministro de agua de una cuenca fluvial, como en el caso que
nos ocupamos en este trabajo. De hecho, se suele dividir estas variables de Pagos por
Servicios Ambientales como: PSA hdricos, PSA carbono y PSA biodiversidad.
Por lo tanto, la creacin de los Sistemas de Pago por Servicios Ambientales se basa en
la idea de que los costes inherentes al mantenimiento de estos servicios actualmente
soportados por algunos (externalidades positivas y negativas) debe ser internalizados y
9
redistribuidos entre los beneficiarios de los servicios, para garantizar la sostenibilidad del
modelo socio-econmico y una mayor eficacia en la proteccin del ambiente.
Como se muestra en el Programa Produtor de guas de la ANA: el concepto de externalidad es clave para entender las motivaciones para el programa de PSA. La humanidad utiliza los recursos naturales y el ambiente mediante la generacin de externalidades positivas
o negativas que tienen consecuencias en la sociedad actual y las generaciones futuras.
Es esencial reconocer y atribuir a cada actor involucrado los costes y beneficios derivados.
La premisa bsica para el pago por servicios ambientales es compensar a los agentes
econmicos que manejan el ambiente y los recursos naturales para crear bienes y servicios ambientales que benefician no slo a s mismo, sino a la sociedad, en particular, la
empresa es local, regional o de la sociedad incluso de la sociedad global.
De acuerdo con este concepto, se puede observar claramente la presencia por un lado
del cumplimiento del principio quien contamina paga, y del usuario pagador, ya bastante
sedimentados en Derecho Ambiental, y por otro lado el concepto relativamente reciente,
del principio del Conservador/Recibidor. En los trminos expuestos por la ANA: Este modelo complementa el principio asentado del usuario pagador, destacando la prestacin
del servicio: es decir, el principio del proveedor-receptor, cuando los usuarios pagan y los
conservacionistas cobran.
Hay que tener en cuenta que este modelo tambin es compatible con el principio de desarrollo sostenible, otro de los principios bsicos del Derecho Ambiental, ya que propone
el desarrollo econmico con equidad social y calidad ambiental. Por lo tanto, la internalizacin de externalidades positivas y negativas y la redistribucin de costos y beneficios les
permiten incorporar al mercado consumidor el valor de los recursos naturales y dar lugar a
un consumo concienciado y ms sostenible. Por otro lado, permite repartir los beneficios
entre los que cargan con los costes de la conservacin, en muchos casos las poblaciones
ms pobres en las zonas rurales. En este sentido, tambin es relevante para la implementacin del principio de equidad, por distribuir los costes y beneficios de manera ms justa.
De esta forma, es importante recordar que la mayora de los resultados de los pasivos
ambientales deriva de la evolucin histrica de la propia legislacin ambiental, que viene
ampliando las restricciones y cargas inherentes a la propiedad, en algunos casos de forma
significativa. Pero tambin es importante tener en cuenta la necesidad de la intervencin
del Poder Pblico, ya sea para crear un marco reglamentario adecuado al modelo, ya sea
para regular las fuerzas del mercado a fin de equilibrar los impactos sociales, ambientales
y econmicos.
Obligaciones reales, aqu referidas como aquellas inherentes al derecho de propriedad imueble.
12
Em este sentido al explicar los conceptos bsicos para todo y cualquiera PSA, comoadcionalidad,
permanencia y huga (a ser evitada) VEIGA (2008, p. 27) explica: O primeiro deles, exatamente a lgica da
adicionalidade, qual seja, um projeto de PSA s pode ser considerado como tal, se o mesmo for comparado a
uma determinada situao existente ou esperada, tambm chamada de linha de base do mesmo.
deben ser objetivas y pertinentes a las actividades que garanticen la prestacin o mantenimiento del servicio ecolgico.
Por fin, es indispensable la identificacin del prestador y del adquiriente del servicio ambiental, identificando quienes es el usuario-pagador y quien es el proveedor-receptor, adems de la necesidad de establecimiento de un sistema con indicadores objetivos, tanto
del cumplimiento de las obligaciones asumidas, como de los resultados efectivamente
obtenidos. Tratndose de mecanismos de mercado, queda evidente que los requisitos enmarcan en los clsicos elementos del Contrato establecidos en el Derecho Civil. Es decir,
objeto lcito o no prohibido por ley, agente capaz, voluntad libre y consciente.
No obstante, debe observarse que para lograr la efectividad social es altamente recomendada la participacin del Poder Pblico destinada a moderar las fuerzas de mercado,
permitiendo que el instrumento integre tambin a los pequeos productores y comunidades con ms carencias. Tambin porque la presin del mercado sin reglamentacin puede
acarrear efectos sociales negativos, como la presin sobre la venta de tierras, o eventualmente la generacin de costes como consumidores de recursos y no como proveedores
de servicios.
determinadas cuencas y su cobertura vegetal13. Las cuencas hidrogrficas con ms cobertura vegetal tienden a presentar menos procesos de erosin, lo que ocasionas menos
sedimentos lanzados en los causes. Mejoran tambin la estabilidad hdrica por inclinarse
a mantener las mejores condiciones de permeabilidad del suelo, garantizando una mejor
recarga de las aguas subterrneas. En oposicin a eso, reas con menor permeabilidad
tienden a desaguarse inmediatamente en los momentos de precipitacin generando znit
de riadas y sus consecuentes impactos, sucedidos por perodos de menor cauce o sequa,
frente el bajo almacenamiento de agua subterrnea.
As, los Sistemas de Pagos por Servicios Ambientales que tengan el reto de garantizar la
calidad/cantidad del agua para el suministro pblico, mediante la intervencin de la gestin de la cuenca hidrogrfica, en regla se foca en el uso del suelo y sus prcticas, en la
cobertura forestal y en la recuperacin de las reas degradadas directamente vinculadas
al agua, tales como los bosques ribereos/adyacentes de los ros. Mediante estas intervenciones, se busca la garanta de la mejora y el mantenimiento del servicio ambiental,
calidad y cantidad del agua.
Como bien ejemplifica Veiga Neto: Um bom exemplo de externalidade ambiental positiva
seria o do produtor rural que planta rvores nativas ao longo de um rio, e desta forma, contribui para a reduo do processo de sedimentao deste corpo hdrico, evitando custos
associados qualidade da gua para os usurios da bacia a jusante. Y adelante completa
diciendo que: Se no houver a percepo do ganho e um correspondente pagamento
dos beneficirios, usurios da gua, a estes produtores, eles no sero recompensados
pelo benefcio social que geraram e talvez no tenham estmulo para continuar a realizar
tal trabalho.14
Como la mayora de los ecosistemas continentales se ubican sobre espacios territoriales
bajo dominio/titularidad individual, pblico y principalmente privada, en muchos casos jurdicamente clasificados como bienes accesorios, a su mantenimiento depende de ciertas
opciones, condiciones y formas de uso por parte de sus titulares o poseedores.
13
En que pese ser bastante difundido y acepto la cuestin de cantidad de agua de una cuenca en
relacin a su cobertura forestal, esta no est de todo asentada, existiendo posicionamientos contrarios,
principalmente frente la gran cantidad de agua utilizada por las florestas, en especial las de grande porte.
Demostrando estas divergencias vase VEIGA NETO, 2008, op. Cit.
14
Por otro lado, una gran parte de estos servicios es demandada por las poblaciones urbanas, pero generada en su totalidad en el rea rural, y en muchos casos envolviendo poblaciones tradicionales bien como pequeos agricultores. Por tanto, nada ms adecuado que
imponer este coste a los usuarios de los recursos hdricos tales como las empresas de
suministro de agua, industrias y mismo los grandes consumidores rurales.
El sistema tiene como objetivo incentivar prcticas de gestin por medio de la remuneracin es costeada por el proprio usuario beneficiario del servicio. En el presente caso, por
la garanta de una mejor calidad del agua, con reflejos en la reduccin del coste de tratamiento en la sanidad, all de una mayor estabilidad hdrica, incluso en relacin a eventos
crticos.
En este contexto, si bien estructurado y conducido socioambientalmente este modelo
permite la redistribucin de renta urbana e industrial para poblaciones rurales, que a menudo son econmicamente ms carentes.
15
Hay referencias en la literatura al respecto de iniciativas anteriores 1984 de la OCDE, levadas a
cabo en Estados Unidos, de forma puntual y sin algunas de las caractersticas ms relevantes del PSA hdrico
referido. Para ms informaciones vide FAO. 2007.
16
APPLETON, A.F. Paper. How New York City Used an Ecosystem Services Strategy Carried out
Through an Urban-Rural Partnership to Preserve the Pristine Quality of Its Drinking Water and Save Billions
of Dollars and What Lessons It Teaches about Using Ecosystem Services. November. 2002. New York City.
Disponvel em: assets.panda.org/ downloads/pesnewyorkappetlon.pdf. Acessado em 16/05/2011.
Por el hecho de acobijar todo el territorio nacional y otras variables de proteccin all de
la hdrica, el modelo adoptado por Costa Rica acaba por no conyugar una relacin directa
entre usuario pagador y protector recibidor del agua especficamente19. Da manera, para
financiar los pagos el mecanismo adoptado ha sido el Fondo Nacional de Financiamiento
Forestal (FONAFIO), que cuenta con diversas fuentes, siendo la principal de ellas un porcentual de tasas incidentes sobre combustibles fsiles. Bajo el aspecto de los recursos
hdricos, mediante la negociacin de acuerdos, algunas hidroelctricas tambin han asumido el pago de valores a hondo.
En Costa Rica este programa ha tenido tamaa aceptacin que en 2000 la cantidad de
reas ofrecidas para participar del programa han sido muy superiores a la disponibilidad
de los recursos. Relevante tambin es el hecho de que cerca de 60% de los propietarios
que han adherido al programa se trataban de pequeos y medianos productores, lo que
ensea la relevancia social de dicho modelo. Se observa que la variable social, en que
pese secundaria, tambin constituye un indicador utilizado para la seleccin de reas que
vengan a ser contempladas.
En el ao de 1997, Ecuador ha lanzado las bases para lo que se transformara en un innovador programa de PSA, basado especficamente en recursos hdricos. Segn VEIGA
NETO, miembro de la The Nature Conservancy (TNC), la idea de creacin de un Fondo que
mirase la conservacin de las aguas que abastecen la ciudad de Quito (con aproximadamente 2 millones de habitantes), ha tenido inicio en aquel ao mediante uma campanha
para a proteo das nascentes que abastecem a cidade, localizadas na Reserva Biolgica
do Condor, rea protegida com mais de um milho de hectares e de grande riqueza em
biodiversidade,20. En al ao siguiente, en 1998, el proyecto ha ganado fuerza mediante
la adhesin de instituciones locales e internacionales como el Ayuntamiento de Quito, la
Fundacin Antisana y la TNC.
En el ao de 2000, el proyecto ha atingido su cspide a travs de un fondo denominado
Fondo para la Proteccin del Agua (FONAG) que cuenta con el apote de los principales usu-
19
Alis, ai reside uma das principais crticas ao programa especfico voltado a proteo dos recursos
hdricos, posto que este no considera a relao direta entre o valor e a demanda do servio prestado, que na
prtica est diretamente vinculado ao consumidor e ao prestador da bacia hidrogrfica em que se situa.
20
21
22
Ibidem, p. 132.
23
Art. 74. Las personas, comunidades, pueblos y nacionalidades tendrn derecho a beneficiarse del
ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el buen vivir. Los servicios ambientales no sern
susceptibles de apropiacin; su produccin, prestacin, uso y aprovechamiento sern regulados por el Estado.
Constitucin Ecuatoriana en vigor.
mente incorporados al Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF) del ao 2000 con un
horizonte de 25 aos24.
En aquel momento, donde las experiencias de PSA todava no estaban asentadas como
Polticas Pblicas, el PNDF preva ampliamente el uso de herramientas econmicas para
la recuperacin y proteccin de las forestas.
El Plan Verde traa como una de sus principales estrategias Restaurar Ecosistemas Degradados y Promover la Reforestacin Protectora en reas que Generen Servicios Ambientales Bsicos a la Poblacin y de Especial Significancia para la Economa Nacional.
En este, y en otros puntos, se evidencia la prioridad dada a la proteccin de los recursos
hdricos. Ya la descripcin de su modelo financiero subraya la valorizacin de las externalidades positivas y negativas referentes a los servicios ambientales, con la consecuente
adopcin de sistemas de PSA25.
En esta misma lnea, otras polticas relevantes han sido adoptadas por Colombia en el
sector, como por ejemplo: El Plan Estratgico de Mercados Verdes que tiene como reto
consolidar la produccin de bienes ambientalmente sostenibles e incrementar la oferta
de servicios ecolgicos competitivos en los mercados nacionales e internacionales, contribuyendo al mejoramiento de la calidad ambiental y el bienestar social; el Programa para
el Manejo Sostenible y Restauracin de Ecosistemas de la Alta Montaa: Pramos (2002),
la Poltica Nacional para Humedales Interiores (2002), entre otros26.
Siguiendo el mismo camino est el Plan Nacional de Desarrollo Estado comunitario: Desarrollo para Todos 2006-2010, lo cual ha trado la incorporacin de los Sistemas de Pagos
por Servicios Ambientales como una de sus herramientas, reconociendo de esta forma
su importancia en lo que dice respecto a la proteccin de los recursos hdricos, y de los
24
Cf. TORREZ,M.G. Avances y oportunidades para el desarrollo de una poltica orientada al
reconocimiento de los servicios ambientales. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial,
Colombia. in CAF e TNC. TALLER REGIONAL: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela. Conservando los
Servicios Ambientales para la Gente y la Naturaleza. Bolvia, 2008, p. 79 y ss.
25
PLAN ESTRATEGICO PARA LA RESTAURACION ECOLOGICA Y EL ESTABLECIMIENTO DE
BOSQUES EN COLOMBIA, PLAN VERDE. Versin Aprobada por el Consejo Nacional Ambiental, Republica
de Colombia, Ministerio del Medio Ambiente, Santaf de Bogot, 1998.
26
27
28
TORRES. (2008, op. Cit. pg. 85,) cita alguns exemplos de PSAs hdricos existentes na Colombia,
tais como: el caso de la cuenca del Ro Chinchina, Caldas (Procuenca), que pretende consolidar un proceso
forestal sostenible a largo plazo, dirigido a conformar un gran colchn de agua y generar una alternativa de
produccin y empleo. Tambin existe un conjunto de proyectos que se hallan en diseo, como son el de las
Asociaciones de Usuarios del Agua en la microcuenca de Chaina, Boyac (Instituto Alexander von Humboldt,
Alcalda de Villa de Leyva y Consejo Ambiental de Villa de Leyva), el de Salvajina, Cauca (CIPAV, Fundacin
Proselva y la Asociacin de Cabildos Indgenas del Sur Occidente GEF), el de los Bosques de San Nicols,
Antioquia, y el Proyecto de Servicios Ambientales del ro Amoy, Tolima.
29
RAMOS, A. Descripcin de algunos casos en Colombia: lecciones aprendidas y principales
barreras. in CAF e TNC. TALLER REGIONAL: Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela. Conservando los
Servicios Ambientales para la Gente y la Naturaleza. Bolvia, 2008, p.107.
30
ASQUITH, N. y WUNDER S. (edit.). Pagos por Servicios Hdricos: Las Conversaciones de Bellagio.
Fund. Natura Bolivia: Santa Cruz de la Sierra, 2008, p.21.
31
En estos trminos vanse artculos 133, 134, 142 y 143 parte final de Ley General de Desarrollo
Forestal Sustentable. Art. 143. El Fondo Forestal Mexicano se podr integrar con: [] Los recursos que el
Fondo Forestal Mexicano obtenga por el cobro de bienes y servicios ambientales se entregarn directamente
a los proveedores de dichos servicios y una parte se destinar a cubrir los costos de esta operacin. Las
aportaciones que las personas fsicas o morales de carcter privado hagan al Fondo Forestal Mexicano sern
deducibles del Impuesto sobre la Renta.
32
CONAFOR. PAGO DE SERVICIOS AMBIENTALES HIDROLGICOS. Apresentao. Mxico, 2007.
p. 13. Disponvel em http://www.csva.gob.mx/foroagua/Material/ 5taReunion/L_CONAFOR.pdf. Acessado em
16/04/2011.
33
a possibilidade do modelo como adequado para compensao e contrapartida s populaes mais carentes e comunidades tradicionais das zonas rurais que prestam servios
ambientais relevantes ao restante da sociedade.
Por estas caractersticas, dicho modelo result ser bastante factible y apropiado para Latinoamrica, y ms all de los experimentos citados, ahora hay sistemas PSA hdricos
presentes en casi todos los dems mercados Latinoamericanos, como El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Per , Bolivia, Chile, Argentina, Brasil, entre otros. La mayora,
sin embargo, an sigue carente de un adecuado marco legal sobre el tema.
No obstante, hay que recordar que el PSA puede ocurrir con o sin la intervencin del Poder
Pblico, y a veces se llevan a cabo directamente por los individuos a travs del contrato
puro y simple. Al considerarle un instrumento de mercado, no hay ningn impedimento
para que el PSA hdrico se aplique sin normas especficas, pero si es as, se podr tener
mejores resultados en el aspecto social, considerando la importancia de definir un marco
reglamentario adecuado por parte del Poder Pblico. Las experiencias tambin muestran
que donde hay intervencin del Estado, hay una mayor tendencia en ampliar su aplicacin.
Un tema que est siendo debatido en los mercados de PSA, es con respecto a los beneficios reales que dichos sistemas pueden aportar a los pequeos agricultores, las poblaciones tradicionales y los ms pobres en general. En este punto la doctrina demuestra
que existen puntos positivos y negativos de los sistemas de PSA y las poblaciones ms
pobres. Los puntos positivos son principalmente apuntados como siendo: Pagos recibidos
por los servicios ambientales; reglamentacin de los ttulos de propiedad; capacitacin
tcnica decurrente del programa, organizacin y fortalecimiento de los grupos involucrados, entre otros. Como puntos negativos, normalmente los costes impuestos en el caso
de ser usuario de servicios ambientales, as como la presin sobre las tierras, si stas
son valorizadas; dificultades en comprobar la titularidad de la tierra para poder adherir al
programa o cuando reivindicadas por terceros o por el propio Poder Pblico, entre otros
problemas34.
34
LANDELL-MILLS, N. y PORRAS, T.I. 2002. Op cit. p. 160/161; ASQUITH, N. y WUNDER, S. (editores).
2008. Op. Cit P. 20. e FAO. 2007. Op. Cit.
Si no, hay opiniones encontradas sobre el uso social de estos mecanismos, especialmente teniendo en cuenta la consideracin de que la adopcin de criterios sociales puede
poner en peligro la eficacia del ambiente o la sostenibilidad econmica del programa.
De outra sorte, existem pontos de vista conflitantes acerca do uso social destes mecanismos, especialmente diante da considerao de que a adoo de critrios sociais pode
colocar em risco a eficincia ambiental ou mesmo sustentabilidade econmica do programa. Es evidente en este punto la importancia del Poder Pblico adoptar el modelo de PSA
como Poltica Pblica, y para tanto, crear una base legal adecuada, permitiendo que se
pueda relacionar las cuestiones ambientales a los lmites del mercado y a las demandas
sociales.
La asociacin de los principios de quien contamina paga y el usuario paga, al principio del
proveedor recibidor, puede, sin duda, ser aplicados de norma ms amplia y efectiva sumada a la intervencin del Poder Pblico, de forma a inducir y regular adecuadamente estos
mercados. La adopcin de Fondos gestionados de forma conjunta por el Poder Pblico y
por la iniciativa privada, en primer plan son la mejor alternativa para garantizar el direccionamiento de los recursos y evitar desvos de gestin.
Considerando las experiencia Latinoamericanas traidas hasta el momento, se puede constatar la viabilidad en se obtener reflejos sociales ptimos, all de los ambientales, mediante la implementacin de los sistemas de PSA, como los ejemplos de Costa Rica, Ecuador,
Colombia y principalmente Mxico. Sin embargo, estos ejemplos demuestran tambin
la relevancia de un adecuado marco legal y de Polticas Pblicas que garanticen mejores
resultados socioambientales.
Como se ha visto, la legislacin ambiental brasilea y mundial, desde los aos 70, despus del Convenio de Estocolmo, ha ido evolucionando en sus herramientas de bsqueda
por garantizar el equilibrio ecolgico del ambiente. En esta lnea, la legislacin ambiental
brasilea experiment en el 1980, 1990 y 2000, un incremento en los estndares ambientales muy importantes, y un cambio en el paradigma Constitucional de desarrollo.
Entre estas normas, merece referencia para el tema el ejemplo del Cdigo Forestal Brasileo, Ley 4.771/65, que pesar su redaccin original sea de 1965, l ha tenido su concepcin inicial drsticamente alterada durante las dcadas 1980 y 1990, pasando a tener un
texto prximo al actual debido a una importante alteracin hecha en el ao 2000.35
En ello, se da la apliancin de las reas antes previstas como protegidas, como los bosques ribereos, jurdicamente denominados en portugus brasileo como reas de Preservao Permanente (APP), ubicadas al largo de los cauces, las cuales pasan en 1986
de no mnimo 05 para 30 metros de ancho, y al rededor de nacientes, inicialmente sin
medidas definidas, en 198936, se han fijado 50 metros de radio, de esta manera pasando
a choquearse con usos ya consolidados y, mismo, a impedir nuevos. En esta poca, se
puede observar que la mayor parte del territorio nacional en las regiones Sur, Sureste,
Centro-Oeste y Nordeste ya posea ocupacin consolidada, en diversos casos mediante el
uso APP bajo los estndares legales vigentes.
Los denominados bosques ribereos poseen entre sus principales funciones exactamente proteger a los ros de azoramiento, de la contaminacin, bien como el mantenimiento
de su mayor estabilidad hdrica. Es interesante que la alteracin de las APP de cauces,
de 1996 coincide con la divulgacin de un informe que, segn Lima y Zakia, ha sido concluido en 1985, por Clinnick, el cual, despus de una reviso exaustiva sobre o uso e a
eficcia de diferentes larguras de faixa ciliar visando proteo do curso dgua em reas
florestais na Austrlia37, concluy que para el filtraje de las aguas superficiales, pesar las
grande variaciones, la achura de 30 metros sera lo ms recomendable.
35
El texto refundido y consolidado actualmente del Cdigo Forestal Brasileo ha sido dado por la
Medida Provisria n 2166 67 reedicin de 25/08/2001.
36
Estos cambios ha sido introducidos en 1986 mediante la Ley 7.511/86, y en 1989 mediante la Ley
7.803/89.
37
LIMA,W.P.L; ZAKIA, M.J.B. Hidrologia de matas ciliares. In: RODRIGUES,R.R; LEITO FILHO,H.F.
(Eds.). Matas Ciliares: Conservao e Recuperao. So Paulo: Editora da USP: Fapesp, 2000, p. 37.
En estas APP, el rgimen jurdico atribuido es el de preservacin, no siendo posible los usos
directos, salvo pocas excepciones legalmente expresas38. De este modo, actualmente, a cada
166,6 metros de cauce, hay una restriccin de uso convencional 10.000 m o un hectrea, debido a la incidencia de la APP, y casa naciente atinge aproximadamente 7.850 m
de rea, lo que representa un significativo impacto sobre los usos convencionales en las
propiedades o poses rurales, especialmente en las pequeas.
De proteger los recursos hdricos, las APP pasan a desempear funciones e proteccin de
la biodiversidad, funcionando como hbitats y corredores biolgicos, permitiendo la conexin entre fragmentos forestales, reservas legales, y mismo unidades de conservacin,
por su disposicin geogrfica extremamente presente y vascularizada en el paisaje39. En
este contexto histrico, las reas de reserva forestal, o Reserva Legal (RL) de las propiedades en la regin Sur de Brasil las RL corresponden a 20% de su rea total a partir
de 1989 las RL pasan a ser obligatoriamente compuestas por vegetacin nativa, y el anigo
proceso de ocupacin y conservacin de las reas de bosque para el cultivo, antes vistos
como sinnimo de progreso, generacin de riquezas y beneficios sociales, han pasado a ser
considerados como seal de destruccin de la naturaleza. Adems, desde 1993 el Decreto
750/93 restringe la supresin de trozos remanecientes de Bosque Atlntico, dicho Decreto
ha sido sustituido posteriormente por la Ley 11.428/2006, actualmente en vigor.
Pesar de estas diversas restricciones y exigencias y de la ampliacin de la legislacin protectora, las noticias en general, demuestran un aumento en la devastacin y prdida de las
reas forestales. El incumplimiento de exigencias para con los citados Bosques Ribereos
(APP) y Reservas Forestales Legales (RL), la contaminacin y azoramiento de los ros, bien
como los conflictos con los propietarios son situaciones constantemente presentes en los
medios de comunicacin brasileos, fomentando, incluso la actual propuesta de reforma
del Cdigo Forestal brasileo.
38
Como en el acceso de personas y animales al agua (art. 4, 7), intervenciones de bajo impacto
conforme Resoluciones del Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) o el Manejo Agroforestal Sustentable
pasible de autorizacin en las pequeas propiedades familiares, en los trminos de los artculos: 4 c/c art. 1, 2,
V, b, Ley 4.771/65.
39
Estos cambios se han consolidado principalmente despus de la Medida Provisria (MP) 1.956-50/2000
actualmente en vigor con redaccin dada por la MP 2.166-67/2001. Al respecto del rol de conectividad, importancia
y funcin del corredor de flujo gnico desempeado por las APP vase FRANCO, 2005; ANJOS et al. s/d.; PRIMAC
y RODRIGUES, 2001.
Segn una encuesta realizado por el estado de Paran, en 98 inmuebles ubicados en tres
comunidades de agricultores familiares, se ha identificado que de estos 98, 92% presentaban irregularidades en relacin a las APP. Aproximadamente 54,8% de las APP ribereas
en estas comunidades estudiadas no posean cobertura forestal, y cuando consideradas
simplemente el rea de las fincas de agricultores familiares este nmero aumenta para
70,4%40. Sin embargo, los datos extrados por el Sistema de Informaes Geogrficas
(SIG) del proyecto de Pagos por Servicios del Municipio de Balnerio Cambori, en el
estado de Santa Catarina, Brasil, ha identificado que la cuenca del ro Cambori presenta
56% de sus reas ribereas (APP) sin cobertura forestal boscosa41.
Es evidente que la mera existencia de legislacin no es suficiente para evitar el avance de
la deforestacin, la prdida de los bosques remanecientes y garantizar el cumplimiento de
las restricciones o las obligaciones en materia de reas protegidas. El monitoreo con hincapi en el modelo tradicional de mando y control no viene logrando la aplicacin efectiva
de la legislacin competente.
Por otro lado, como recuerdan SONDA et al. De um modo geral, os remanescentes florestais se concentram em regies de menor desenvolvimento econmico e social.42 Y complementan que: So regies acidentadas, com solos de baixa fertilidade, marcadas por sistemas
de produo familiares de subsistncia ou tradicionais, em grande parte, com elevada presena
de produtores pobres e sem acesso aos instrumentos de polticas pblicas43. De esa manera,
muy a menudo, los agricultores familiares, en muchos casos ya estn condenados a ocupar las
zonas relegadas por el mercado, lo que termina atingindoles directa, y ms significativamente,
por las restricciones generadas por la legislacin forestal.
40
FRANCO, Jos Gustavo de Oliveira. Legislao Florestal Brasileira; Efetividade e implicaes
para a agricultura familiar. Tese (Doutorado em Meio Ambiente e Desenvolvimento) Universidade Federal
do Paran. Curitiba, 2009. p. 181.
41
TNC; KLEMZ, Cludio. Relatrio de visita tcnica: Avaliao e Recomendaes de Aes de
Restaurao Ecolgica no Projeto Produtor de gua Bacia hidrogrfica do Rio Cambori. TNC - The
Nature Conservancy: Balnerio Cambori, SC. 2010.
42
SONDA,C; KUNIYOSHI,Y.S.; GALVO,F. Comunidades rurais tradicionais e utilizao dos recursos
vegetais silvestres: um estudo de caso na APA Estadual de Guaratuba. In: Unidades de Conservao:
Aes para valorizao da biodiversidade. CAMPOS, J. B.; TOSSULINO, M. G. P.; MULLER, C. R. C. (Orgs.).
Curitiba: IAP, 2006, p. 241.
43
Para que se tenga una idea de lo que esto significa en la prctica, en el caso especfico
de la cuenca del ro Cambori, por ejemplo, el impacto generado por las limitaciones derivadas de la Ley Forestal, cuando se suman los porcentajes de APP, la gran mayora de los
bosques restantes fuera de esas zonas, alcanza un promedio de 51% del rea de la propiedad, segn una encuesta realizada por el Proyecto SIG. En una situacin similar como
la demostrada en el estudio anterior en las comunidades de agricultores familiares en el
estado de Paran, los resultados fueron similares, alcanzando la suma de los bosques restantes de APP y un promedio de 42% de la superficie de la propiedad. Ms que eso, en
este estudio se identificaron alrededor de 177 edificaciones en la APP, las cuales deberan
ser demolidas, 80 de ellas halladas en las 98 fincas de pequeos agricultores familiares,
caracterizando un elevado coste a ser soportado por ellos44.
Hay que se tener en cuenta que conflictos similares se han identificado en trabajos
anteriores,como BRANDENBURG et al., que han oservado que, debido a un incremento del
numero de normas y conflictos ambientales: O agricultor deve praticar uma agricultura no
poluente para no contaminar rios ou lenol fretico, conservar florestas e reas ribeirinhas,
planejar matas ciliares e desta forma muitas vezes forado a reduzir sua rea destinada
produo agrcola para garantir o abastecimento das cidades e, no caso brasileiro, sem uma
contrapartida que o possa compensar economicamente.45
Es evidente en este caso, un problema de orden social y del ambiente en el que dos variables de gran importancia para la sociedad estn en juego. Representan verdadero choque
de los derechos humanos fundamentales - trabajo, la vivienda, la propiedad, la dignidad
humana y el ambiente ecolgicamente equilibrado - exigentes pruebas de que la ayuda en
la comprensin de la misma, y la identificacin de las posibles formas de reducir al mnimo
los conflictos resultantes.
Es evidente en este caso, que hay un problema de orden socioambiental, en el que dos
variables de gran importancia para la sociedad estn en juego. Como bien observan Oliveira
y Almada Chvez necessrio compreender que o desenvolvimento deve contemplar os
44
45
BRANDENBURG, A.; FERREIRA, A. D. D.; SANTOS, L. J. C. Dimenses socioambientais de rural
contemporneo. In: Desenvolvimento e Meio Ambiente Revista Interdisciplinaridade, meio ambiente e
desenvolvimento: Desafios e avanos do ensino e da pesquisa interdisciplinar, n. 10, Ed. UFPR, 2004, p. 122.
diferentes aspectos que compe a realidade. Ignorar um lado e privilegiar o outro o primeiro passo para o fracasso.46 E completam: Em outras palavras, as dimenses sociais
e ambientais devem estar previstas nas aes tendentes a melhorar a qualidade de vida
que obviamente est aliada qualidade do meio ambiente.47
Em ltima anlise, o desenvolvimento e a proteo ambiental caminham juntos, de modo
indivisvel e integrado; no podem ser considerados em isolamento um do outro, e ambos
so tidos como sendo conjuntamente do interesse comum da humanidade48.
Sin embargo, se verifica que en gran parte de los pasivos ambientales de la propiedad se
lleva a cabo por los cambios hechos en la legislacin forestal brasilea, e incluso de los
objetivos del modelo de desarrollo adoptado por el Brasil antes y despus de la Constitucin Federal de 1988. En este contexto, con el fin de dar cumplimiento a estas normas y
garantizar la justicia social, ms equidad, es que se han propuesto la insercin de Brasil
como de los pagos por servicios ambientales, tales como polticas de incentivos, las acciones de induccin asociada a la actual represin.
Ejemplos exitosos en otros pases como ya anteriormente citados, incluso en Brasil mismo, como en el caso del Municipio de Extrema, estado de Minas Gerais, est influenciando gradualmente la ampliacin del uso de estos mecanismos en la bsqueda de una
gestin ms eficiente de los recursos hdricos, y demuestra su viabilidad.
A pesar de que en Brasil an no cuenta con una legislacin federal sobre el tema, varios
proyectos de PSA hdricos ya se estn realizando en el pas. Segn una encuesta de la
TNC a mediados de 2010, Brasil contaba con ms de 45 PSAHs, aunque en fase inicial.
Entre las primeras, llevado a cabo con el apoyo de The Nature Conservancy y la Agencia
Nacional de Aguas (ANA), se hallan ejemplos notables como la cuenca del Ro Guandu, en
Ro de Janeiro, del ro Pipiripau, en el Distrito Federal, el PCJ-MG, en Minas Gerais y So
46
OLIVEIRA, V. L.; CHAVEZ, F. A. Justia social e desenvolvimento sustentvel. In: Revista Brasileira
de Agroecologia I Congr. Bras. de Agroecologia, n.1, v.1, nov. 2006, p.632.
47
48
TRINDADE, A. A. C. Direitos Humanos e Meio-Ambiente. Paralelo dos sistemas de proteo
internacional. Porto Alegre:Fabris Ed., 1993, p. 171.
la eficacia de la actividad forestal y la legislacin ambiental, y minimizar los conflictos sociales y ambientales presentes en Brasil.
7. CONCLUSIONES
Los servicios de los ecosistemas son esenciales para mantener la calidad de vida en el
planeta. La estabilidad de su suministro est indisolublemente ligada al mantenimiento
de los ecosistemas que proporcionan. Los modelos jurdicos guiado el modelo de mando
y de control representan un gran avance en la proteccin de estos ecosistemas, pero no
son suficientes para garantizar su mantenimiento a largo plazo. El reconocimiento del valor
de los servicios ambientales prestados por los que ayudan a mantener los ecosistemas y
sus servicios ha representado una gran alternativa, incluyendo complementaria.
Tradicionalmente los servicios ambientales no fueron valorados en cuenta en los costos
de comercializacin. Internalizar los costos de los servicios de los ecosistemas en el mercado, por lo que los usuarios pagan por ellos para cumplir con el usuario de quien contamina paga y de quien contamina paga igual. Por otra parte asegurar que se transmiten a las
que garantizan el mantenimiento o la mejora de la prestacin de servicios de los ecosistemas estas cantidades pagadas, se rene el nuevo receptor Proveedor principio, garantizar
la eficacia en la conservacin del ambiente. Permite una mayor equidad y justicia social,
atendiendo al concepto de desarrollo sostenible.
Los instrumentos econmicos con sesgo inductivo, como los Sistemas de Pago de Servicios Ambientales para el agua, especialmente antes de los ejemplos de Amrica Latina
han demostrado la viabilidad, eficacia y relevancia ambiental de esta nueva propuesta.
Tambin destaca la importancia y la necesidad de adoptar el modelo como poltica pblica,
con un marco jurdico que permita la correcta aplicacin social y las fuentes de financiacin de un ambiente equilibrado y slido.
La experiencia de Amrica Latina es de suma importancia para el desarrollo e implementacin de nuevas propuestas basadas en el modelo, que proporciona importantes lecciones
derivadas de aos de aplicacin prctica y los diversos modelos ya existentes.
8. Referencias BIBLIOGRFICAS
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RESUMO
O presente trabalho busca abordar a questo do combate s mudanas climticas, especialmente no que se refere criao de meio de combate ao desmatamento das florestas
amaznicas. Nesse sentido, ser demonstrada a atual situao florestal brasileira, trazendo-se a importncia de aes de mbito estadual de combate aos problemas socioambientais ocasionados pela depredao das florestas. Nesse sentido, sero apresentados
alguns dos resultados obtidos no desenvolvimento da dissertao de mestrado da autora,
que visitou algumas comunidades da Reserva de Desenvolvimento Sustentvel do Juma,
onde desenvolvido o programa Bolsa Floresta, do Governo do Estado do Amazonas em
parceria com a Fundao Amazonas Sustentvel. Conforme ser demonstrado, preciso
valorizar as experincias que buscam a preservao do meio ambiente juntamente com
o fornecimento de provises e oportunidades econmicas para os povos que dependem
diretamente das florestas. Os sistemas de Pagamentos por Servios Ambientais, nesse
sentido, podem contribuir para este desafio, porm, devero observar critrios de justia
social, transparncia, necessidades ambientais e respeito s diversidades culturais e sociais dos beneficirios.
1
Doutoranda em Direito Econmico e Socioambiental pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran
com bolsa pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado do Amazonas. Mestre em Direito Ambiental
pela Universidade do Estado do Amazonas. Membro do Projeto de Pesquisa financiado pelo CNPq, intitulado
Direito e desenvolvimento sustentvel: a proteo das florestas e dos recursos hdricos na Regio Amaznica
em face da mudana climtica, coordenado pela professora Dra. Solange Teles da Silva.
1. INTRODUO
A urgncia da questo florestal em razo dos problemas ocasionados pela mudana do
clima tem desencadeado uma srie de polticas pblicas que visam mitigar o passivo
ambiental. Entre tais polticas, destaca-se o Programa Bolsa Floresta, de iniciativa do
Governo do Estado do Amazonas (Brasil), que visa o pagamento de benefcios financeiros
s comunidades tradicionais do municpio de Novo Aripuan (Estado do Amazonas), pela
manuteno dos servios ambientais florestais na regio.
A pesquisa encontra-se baseada no trabalho de dissertao de mestrado apresentado no
Programa de Ps-Graduao em Direito Ambiental pela autora, cujo contedo inclui visitas de campo e entrevistas aos participantes do Programa Bolsa Floresta na Unidade
de Conservao, tornando possvel a discusso de resultados em diversos aspectos. No
entanto, a nfase do presente artigo ser abordar, primeiramente, a urgncia da questo
florestal no Brasil e a relao da mesma com as mudanas do clima. Partindo, ento, deste panorama de fundo, ser possvel demonstrar como tem se dado a experincia de PSA
no Estado do Amazonas e de forma especfica, analisar como ela tem se desenvolvido no
Projeto Juma, ressaltando-se as correspondentes implicaes econmicas, ambientais e
sociais envolvidas.
Desta forma, pretende-se reunir elementos que permitam tecer algumas contribuies a
respeito desta experincia, em especial, verificando seus pontos fortes e aspectos que
demandam ajustes. A preocupao maior, portanto, consiste em trabalhar o tema considerando o contexto econmico e as limitaes necessrias s condutas humanas em face
da natureza, alm dos problemas sociais envolvidos.
no pas. Nesse sentido, deve-se destacar a posio brasileira estratgica quanto ao tema,
especialmente, tendo em vista a necessria gesto do maior bioma florestal do mundo: A
Amaznia. Mais de um bilho de pessoas no mundo dependem diretamente dos recursos
florestais. As florestas tropicais hospedam cerca de 90% da biodiversidade existente, o
que justifica uma interveno internacional e nacional para o controle de problemas como
o desmatamento (IRIGARAY, 2010, p. 70).
Norman Myers (1992, p. 346), define desmatamento como a destruio da cobertura florestal atravs das derrubadas destinadas a vrios tipos de explorao e cultivo de produtos primrios. O desmatamento implica em que nenhuma rvore sobreviva e a terra fique
destinada a usos no florestais (MYERS, 1992, p. 346), o que altera completamente a
economia local, trazendo prejuzos sociais e ambientais inestimveis.
AbSaber, por sua vez, ao refletir sobre a dinmica do desmatamento da Amaznia, lembra que no centro-sul do pas foram necessrios 150 anos para eliminar 250.000 km de
florestas tropicais de planalto, enquanto que na Amaznia, apenas entre 1965 e 1900 a devastao foi da ordem de aproximadamente 400.000 km. Em dados mais atuais, tem-se
entre 1988 e 2012 a perda de florestas na Amaznia Legal foi de 396.772 km de florestas
em razo do desmatamento (INPE, 2012). Ainda que resguardadas as propores territoriais entre os biomas da regio centro-sul do pas e da Amaznia, assusta a velocidade e
extenso do desmatamento ocorrido.
No entanto, apesar da perda ambiental patente, deve-se considerar que a perda social
tambm alcana graves propores. Nesse sentido, convm lembrar que h uma grande
diversidade de povos culturalmente diferenciados que dependem das florestas. Na regio
vivem cerca de 250 mil indgenas, 4,5 milhes de seringueiros, beiradeiros e castanheiros,
350 mil garimpeiros, 5 milhes de trabalhadores seminmades e alguns milhes de habitantes urbanos (ABSABER, 2004, p. 132). Portanto, para que sejam pensadas alternativas
sobre o problema ambiental da Amaznia, h que se considerar toda esta diversidade
social.
Assim, a questo ambiental traz a discusso sobre o futuro das populaes que dependem
diretamente das florestas amaznicas (dimenso socioambiental), principalmente quando
se leva em conta que, geralmente, a floresta determinar a manuteno da qualidade de
vida e de reproduo cultural dessas sociedades. O modo de vida dos povos indgenas,
por exemplo, reflete esta dependncia para com os recursos florestais. Em terras indgenas o desmatamento nos ltimos anos foi menor que 1% e em reservas extrativistas esse
ndice foi de 3% (MOREIRA, 2010, p. 130).
Alm de servir como base econmica e de reproduo cultural para os povos locais, os benefcios da floresta para a manuteno do equilbrio ambiental so inquestionveis. Carlos
Irigaray cita alguns dos benefcios da floresta para o equilbrio ambiental: armazenamento
de carbono, manuteno do sistema climatolgico, manuteno do sistema hidrolgico,
conteno de queimadas, reciclagem de nutrientes, alm do controle da eroso e manuteno da biodiversidade, por exemplo (IRIGARAY, 2010, p. 67).
Apesar de muitos serem os benefcios que as florestas ocasionam para as sociedades,
nota-se um histrico de depredao deste recurso por parte do poder econmico, interessado nos lucros possveis atravs de atividades que demandem o desmatamento:
A histria brasileira marcada pelo uso predatrio de nossas florestas.
A sociedade assiste passivamente ao vivo ou na TV a uma rotina de
desmatamentos, queimadas, extrao predatria de madeira etc. Naturalmente, a divulgao dessas tragdias tem um lado positivo. Nunca o
futuro de nossas florestas foi to debatido na imprensa, no Congresso,
nos rgos do Governo, nas Universidades, nos fruns, na internet, em
reunies e eventos pblicos (VIANA, 2006, p. 26).
Essa histria nacional marcada pela destruio das florestas, no entanto, no somente
estigma do passado. Recentemente, inclusive, foi aprovado pelo Legislativo Brasileiro, o
Novo Cdigo Florestal, considerado um retrocesso s leis ambientais do pas, pois permite disposies como a reduo de reas protegidas, o que poder ocasionar danos
ambientais irreversveis. Assim, mostra-se incontestvel a urgncia do debate florestal no
Brasil e do fortalecimento das polticas j existentes, bem como a criao de novas.
Portanto, diante da notria imprescindibilidade da proteo jurdica das florestas brasileiras, nota-se a necessidade de criao de alternativas de pequeno, mdio e curto prazo
que possam ajudar na gesto racional das florestas brasileiras. Nesse sentido, tem-se
a contribuio oferecida pela criao de instrumentos econmicos, como os sistemas
de Pagamento por Servios Ambientais, para tratar as questes relacionadas. No entan-
to, ainda que seja utilizada uma racionalidade baseada nas necessidades econmicas,
preciso muni-la da preocupao com a socioambiental, verificando o maior atendimento
possvel no ideal de sustentabilidade (ecologicamente correto, socialmente justo e economicamente vivel), para que, em sua aplicao, tais polticas no caiam no reducionismo
do mero atendimento da lgica mercadolgica e do atendimento das necessidades puramente econmicas.
2
O princpio do protetor-recebedor consiste em norma jurdica de carter axiolgica, legitimada pela
sociedade e refletida pelo ordenamento jurdico brasileiro, que considera como valor social a necessidade
de conceder benefcios econmicos queles que contribuem para a manuteno das funes regulares dos
ecossistemas (MAMED, 2012).
3
Exemplos: Lei N 12.512, de 14 de outubro de 2011, que institui o Programa de Apoio Conservao
Ambiental, dentre outros; Lei n 17.727, de 13 de agosto de 2008, que institui o Programa Bolsa Verde no
Estado de Minas Gerais; Programa Bolsa Verde, do Governo do Acre; Programa Produtores de gua, da
Agncia Nacional de guas e Programa Proambiente, do Governo Federal.
No meio cientfico, mostram-se abundantes os trabalhos direcionados ao estudo da mudana climtica, especialmente aps as constataes e contribuies do Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC)4.
Carlos Nobre, ao falar das mudanas climticas globais, explica que os cenrios de projeo das emisses de gases de efeito estufa (GEE, principalmente dixido de carbono,
metano e xido nitroso - CO2, CH4 e N2O) apontam para a possibilidade de impactos significativos aos ecossistemas nos prximos 100 anos (NOBRE, 2001, p. 239). importante
salientar que, se tratando de mudanas climticas, deve-se considerar que seus efeitos
no se restringem esfera da elevao da temperatura: H, ainda, muita incerteza com
relao s possveis mudanas na precipitao pluviomtrica e quanto s modificaes
na frequncia de extremos climticos (secas, inundaes, geadas, tempestades severas,
vendavais, granizo etc) (NOBRE, 2001, p. 239).
Os efeitos de tais mudanas, portanto, podem afetar negativamente toda a sociedade,
trazendo prejuzos das mais diversas ordens, desde a destruio de vidas, de culturas e de
economias, bem como sade e bem-estar humanos e equilbrio ecossistmico.
Portanto, tratar adequadamente a questo florestal brasileira evitar que os efeitos da
mudana climtica cheguem a um ponto de irreversibilidade, onde no seja possvel frear suas consequncias negativas, tanto para a natureza quanto para os povos dela dependentes. No caso das queimadas na Amaznia, a ameaa se deve combinao de
fatores, que incluem aquecimento global, desflorestamento e queimadas que afetam os
ciclos hidrogeolgicos (FAPESP, 2011). Quanto ao problema do desmatamento, Nobre et
al, sugerem que, caso a floresta amaznica seja desmatada em mais de 40%, se chegar
ao ponto de no retorno (irreversibilidade), quando a perda florestal gerar mais perda
florestal. Este ponto de no retorno, em termos de aquecimento global, para os autores
citados, corresponde ao aumento da temperatura mdia do planeta em aproximadamente 3C a 4C. Assim, opina-se que apesar de haver um esclarecimento em torno destas
previses, a vinculao entre mudana climtica e desmatamento as torna ainda mais
provveis (NOBRE, SAMPAIO, KAY e BETTS, 2008). Nesse sentido, Sampaio defende que
um desmatamento acima de 50% da rea original da Amaznia converteria a floresta para
a formao cerrado, de forma irreversvel (SAMPAIO, 2008).
4
5
Trata-se da situao em que os grupos socialmente mais vulnerveis acabam arcando com os
custos negativos da poluio ambiental causada pelo sistema econmico. Esses grupos so os que menos se
beneficiam com as atividades poluidoras, mas so os que mais absorvem os impactos negativos (ACSELRAD,
2009).
Assim, quando se trata do estabelecimento de polticas dessa natureza em face de povos indgenas e comunidades tradicionais, deve-se considerar que as estruturas sociais
e econmicas desses povos so substancialmente distintas das formas da sociedade
hegemnica, moderna e capitalista. Nesse sentido, defende Manoela Carneiro da Cunha
(2008) que os povos tradicionais ligam-se aderncia de tecnologias e prticas semelhantes
s que vigoravam tradicionalmente e que no so lesivas ao meio ambiente. Para a autora,
os direitos que hoje se reconhecem a esses povos so, em geral, fundamentados pelos
servios ambientais por eles proporcionados.
Portanto, so tais especificidades que geram dvidas no tocante aplicao das polticas
de REDD, bem como quanto distribuio de resultados. Alm dos possveis limites culturais participao de povos indgenas e comunidades tradicionais nestas polticas, ainda
que se salientar outros problemas de ordem prtica, como a necessidade de transparncia
financeira, controle por parte do poder pblico e capacitao/ orientao das populaes
tradicionais para compreenderem a dinmica do pagamento por servios ambientais e
do principio do protetor-recebedor no mbito dos instrumentos internacionais e nacionais
para que as polticas atinjam integralmente a seus objetivos.
Assim, nota-se que a questo delicada, uma vez que a incluso dos povos indgenas e
comunidades tradicionais em tais polticas deve ser pensada critica e conscientemente,
para que seja possvel torn-la adequada e eficiente na mitigao de danos decorrentes
das mudanas climticas, contanto que observadas as necessidades especficas dos atores sociais envolvidos. A incluso das comunidades tradicionais em polticas de Pagamentos por Servios Ambientais apresentam vrios vieses a serem considerados: a efetividade de tais polticas para preservao dos ecossistemas, a participao das comunidades
na observncia dos compromissos assumidos como contrapartida ao recebimento do benefcio, o nvel de aceitao das comunidades ao Programa, sua transparncia e uma srie
de outros fatores envolvidos. Programas como o Bolsa Floresta, portanto, propem levar a
esses povos a incluso necessria, trazendo novos elementos economia local.
Portanto, as polticas pblicas que instituem instrumentos econmicos para conter o desmatamento podem trazer benefcios diretos manuteno do equilbrio climtico global, alm de preservar os recursos naturais necessrios s atividades econmicas. No
caso dos Pagamentos por Servios Ambientais para comunidades tradicionais, tenta-se
agregar justia ambiental e procura-se retribuir financeiramente queles que permitem a
continuidade dos recursos naturais por meio de condutas positivas do ponto de vista da
sustentabilidade.
O Programa Bolsa Floresta, que ser analisado na sequncia, possui um duplo objetivo:
Compensar financeiramente as famlias rurais residentes nas comunidades das Unidades
de Conservao (UCs)6 e, ao mesmo tempo, incentiv-las conservao dos recursos
naturais pela manuteno da floresta em p, combatendo aes de desmatamento (SANTOS, 2010, p. 17).
6
As Unidades de Conservao, segundo a Lei N 9.985, de 18 de julho de 2000, que institui o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, estabelece duas categorias para estas Unidades: As Unidades de
Proteo Integral no admitem interferncia humana, no sendo possvel a permanncia de moradores em
sua rea. As Unidades de Uso Sustentvel, por outro lado, so compatveis com a permanncia de pessoas,
sendo que somente se admite uso dos recursos naturais de forma sustentvel.
7
No Brasil, possuem polticas de Pagamento por Servios Ambientais os Estados do Amazonas, Acre,
Esprito Santo, Minas Gerais, Santa Catarina, Paran e So Paulo.
A RDS do Juma drenada pelo Rio Aripuan, um dos maiores afluentes do Rio Madeira,
que possui guas claras. A vegetao dotada de formaes florestais diversas como Floresta Ombrfila densa de terras baixas, Floresta Ombrfila Densa Submontana, Floresta
Ombrfila Densa Aluvial, florestas alagadas por guas barrentas, transparentes e pretas,
alm de vasta biodiversidade, com cerca de 242 espcies vegetais j identificadas (AMAZONAS, 2007, p. 48).
Figura 1: Rio Aripuan. RDS do Juma.
A rea da RDS tem como limites a estrada Novo Aripuan-Apu a leste; a fronteira dos
municpios com Manicor a oeste; o rio Mariepaua a oeste; margem direita do rio Madeira
ao norte e terras sob jurisdio federal do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) ao sul.
Dentro da Reserva as comunidades existentes praticam roado, sendo que h ocorrncia
de terra preta de ndio, que torna parte das terras especialmente frteis. Em material
institucional do Governo do Estado do Amazonas, informa-se que na Regio de Novo
Aripuan tambm h ocorrncia de extrao de madeira, ouro e seixo, assim como atividades extrativistas como coleta de copaba para produo de leo. No local tambm se
encontram stios arqueolgicos onde possvel encontrar utenslios como machados e
cermicas (AMAZONAS, 2007, p. 49).
O artigo 20 da Lei do SNUC, determina que a Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
uma rea natural que abriga populaes tradicionais, cuja existncia baseia-se em sistemas sustentveis de explorao dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de geraes e adaptados s condies ecolgicas locais, desempenhando um papel fundamental
na proteo da natureza e na manuteno da diversidade biolgica. A lei tambm indica
que essas reas devero ser geridas atravs de plano de manejo, que dever definir reas
de proteo integral (com proibio de desmatamento) e reas onde ser permitido o uso
sustentvel dos recursos naturais, inclusive com substituio da cobertura vegetal por
espcies cultivveis (art. 20, 5, IV).
O modelo de Reserva de Desenvolvimento sustentvel, segundo Queiroz, fundamenta-se
na participao das populaes locais na formao e manuteno das bases cientficas e
ideolgicas que sero utilizadas no manejo e aes para conservao da biodiversidade
(2005, p. 189). A participao dos atores, para o autor, se traduz pelo seguinte:
Estes dois suportes da proposio, quando atuam concomitantemente,
criam as condies necessrias para a consolidao de normas de manejo poltica e socialmente aceitas, baseadas nas premissas de conservao da biodiversidade. Isso se concretiza na elaborao e aprovao de
normas de uso dos recursos naturais e de um sistema de zoneamento,
apreciados e votados pela populao e seus representantes, e oficializados num plano de manejo. (QUEIROZ, 2005, p. 189)
Assim, para a instituio das RDSs h a necessidade de que as polticas ambientais sejam
socialmente aceitas. Ainda que a urgncia em preservar os bens ambientais seja latente,
polticas que visem atingir a este objetivo no podem negligenciar as necessidades sociais
da populao residente nas reas. No caso da instituio das RDSs, nota-se uma preocupao em permitir o necessrio arranjo entre as instituies governamentais e as reivindicaes dos moradores das reas, fato que pode permitir a diminuio da presso
existente sobre os recursos naturais em tais reas.
10
Se a ideia do desenvolvimento sustentvel remete mxima compatibilizao das atividades humanas com a manuteno do meio ambiente, conforme a concepo de Veiga
(2007, p. 91), polticas pblicas que busquem permitir o atendimento dessas duas necessidades podem ser de grande valia.
No entanto, h que se esclarecer que a simples disponibilizao de recursos financeiros
pode no ser compatvel com os ideais de desenvolvimento como liberdade, conforme se
observou em Amartya Sen (2010). J no possvel a adoo de um modelo de desenvolvimento baseado apenas no crescimento econmico indiscriminado. Sen, nesse sentido, apresenta uma nova forma de ver o desenvolvimento, pelo vis da liberdade que as
pessoas possuem de levar o tipo de vida que elas valorizam (2010, p. 33). Esta concepo
coaduna-se com a ideia de utilizao dos mecanismos econmicos como os PSAs como
alternativa na ampliao das liberdades das comunidades beneficirias.
Logo, o recebimento do benefcio financeiro no pode implicar na perda da capacidade
das pessoas de manter as atividades que sempre desenvolveram, sem que suas condutas
resultassem em dano aos ecossistemas. A maioria das queixas existentes refere-se a que
o valor considerado baixo para atender s necessidades de pessoas que eventualmente
deixaram de exercer alguma atividade por conta das obrigaes contradas para integrao ao Programa.
Durante a realizao das entrevistas, ficou claro que num primeiro momento, as comunidades no demonstraram participar das decises no que se refere aplicao dos recursos recebidos pelo Programa. Segundo alguns depoimentos, os insumos foram enviados
sem que a comunidade opinasse se queria ou no aquele tipo de investimento. Este fato
resultou em que alguns dos insumos providos pelo Programa no geraram os rendimentos esperados. O maior exemplo disto, visto durante as visitas, o fracasso das criaes
granjeiras dentro da reserva. Como no possuam recursos tcnicos para a criao de
galinhas, ocorreu uma grande mortandade dos animais que no chegaram idade adulta
a ponto de reproduzir-se e chegar a resultados satisfatrios.
Assim, nota-se que h um anseio por maiores investimentos nas atividades ambientalmente sustentveis, como a possibilidade de aumentar suas reas destinadas ao roado,
fortalecimento das cadeias produtivas de castanha e extrao de leo de copaba, por
exemplo, que so atividades tradicionais das populaes. Se a necessidade ambiental
nas condies de exercerem suas capacidades com respeito s limitaes de acesso aos
recursos florestais.
Maciel, Sales e Costa (2008, p. 17), analisando sistemas de PSA no Acre, encontraram
problemas anlogos e atestam que as polticas desenvolvidas atualmente na Amaznia,
tm buscado a implementao dos ideais de desenvolvimento sustentvel, mas que ao
longo deste processo, os atores participantes encontram dificuldades de diversas ordens.
Tais dificuldades, na viso dos autores, tm levado diversificao das atividades, inclusive dentro de reas protegidas. No caso acreano, cita-se o desenvolvimento de atividades
pecurias em Reservas Extrativistas, uma vez que os baixos rendimentos obtidos pelo
Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF)11, ainda no do conta de atender
s demandas sociais na mesma medida que as atividades predatrias (MACIEL, SALES e
COSTA, 2008, p. 17).
Portanto, nota-se a urgncia em que sejam garantidas as condies que tornem possvel
a efetividade dos sistemas de PSA, uma vez que visam, alm da proteo ambiental,
garantir as condies suficientes para a reproduo das famlias e da
prpria unidade produtiva, mudando o foco da valorao ambiental notadamente relacionado ao custo de oportunidade para a cobertura do custo
social, que, em ltima instncia, tambm cobre a conservao ambiental
(MACIEL, SALES e COSTA, 2008, p. 18).
Durante a pesquisa de campo realizada, notou-se, ainda, o anseio dos comunitrios pela
possibilidade de aumento de suas rendas familiares, por conta do acesso a poucos recursos econmicos no local. Como foi possvel observar, alguns antigos produtores - como
extratores de copaba - possuem dificuldades tcnicas em realizar este trabalho, uma vez
que as rvores se encontram em locais de difcil acesso. Tendo em vista, ainda, as longas
distncias entre as comunidades e os custos de deslocamento para a sede do Municpio
de Novo Aripuan, o prprio escoamento da produo fica comprometido. Custos com
11
O Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal (FNDF) tem a misso de fomentar o desenvolvimento
de atividades florestais sustentveis no Brasil e promover a inovao tecnolgica no setor. um fundo pblico
de natureza contbil criado pela Lei de Gesto de Florestas Pblicas Lei n 11.284/2006 e regulamentado pelo
Decreto N 7.167/2010. O Servio Florestal Brasileiro o gestor do FNDF (SFB, 2011). Disponvel em: <http://
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6. ConclusO
No Brasil, a urgncia da questo ambiental em contraposio s questes de desenvolvimento patente, especialmente no que se refere proteo de suas florestas, conforme
se buscou demonstrar ao longo do presente trabalho, sendo que tal urgncia justifica-se
frente considervel riqueza de recursos florestais, bem como de sua condio atual de
degradao.
Os sistemas de Pagamento por Servios Ambientais, nesse sentido, constituem a forma
de efetivar o princpio do protetor-recebedor que tm recebido destaque atualmente no
que tange proteo dos recursos florestais. A ideia dos PSAs contempla vrios aspectos no que se refere s necessidades sociais e do meio ambiente, no devendo se tratar
somente remunerao para cumprimento da lei. Os sistemas de PSA possuem uma autntica vocao para a proteo socioambiental, aliando preservao ambiental, reduo
da pobreza e fomento da equidade.
Como ficou demonstrada atravs da pesquisa de campo realizadas, a viso dos moradores entrevistados na Reserva do Juma em relao floresta traduz-se numa relao de
respeito, uma vez que da floresta que sempre tiraram seu sustento. Pequenas reas
desmatadas abrigam as roas, onde se plantam os frutos da terra para subsistncia e venda em baixa escala. Tradicionalmente, os moradores das reas sempre retiram produtos
da floresta sem causar supresso considervel da vegetao, a exemplo das atividades de
produo de castanha, leo de copaba ou extrao da seiva das seringueiras. Recursos
madeireiros, segundo os entrevistados, s so extrados atualmente para construo das
casas e embarcaes, uma vez que, atualmente, em sua maioria, entendem a importncia
de manter a floresta em p.
A instituio do Programa Bolsa Floresta, no entender dos beneficirios, aparece como
uma poltica de assistncia muito bem-vinda, mas cujo valor, ainda no reflete uma justa
remunerao que lhes permita uma vida digna sem a contribuio de outras fontes de
renda. Assim, a viso que os comunitrios possuem a respeito do Programa poderia ser
ampliada, de forma a que estes tenham conscincia de que recebem o que lhes de direito, como retribuio pela manuteno dos servios ambientais florestais.
H que se ressaltar que as bases do Programa Bolsa Florestas prevem investimentos
na concretizao de oportunidades econmicas e sociais, atravs dos investimentos do
Bolsa Renda, Bolsa Social e Bolsa Associao. No entanto, tais investimentos, apesar de
serem concedidos visando evitar o desmatamento da rea, por meio do incentivo de atividades econmicas no degradantes, em alguns casos, assumem um carter predominantemente assistencialista, uma vez que alguns dos entrevistados admitiram que as bolsas
so sua nica fonte de renda (alm do bolsa-floresta, h beneficirios do bolsa-famlia, do
Governo Federal, e de outros projetos de instituies estaduais e federais).
Por outro lado, os recursos advindos do Bolsa Renda ou Bolsa Social, ainda que no se
mostrem expressivos, notadamente, tm ajudado os comunitrios no desenvolvimento
de atividades geradoras de renda, conforme eles prprios informaram durante a pesquisa
de campo realizada.
Quanto aos aspectos prticos, nota-se a necessidade de melhorar a distribuio dos investimentos e considerao da necessidade de financiar atividades econmicas desenvolvidas tradicionalmente pelos moradores. No estudo de caso apresentado, nota-se que
o caminho para tanto tem sido construdo e poder levar a excelentes resultados, pelo
necessrio aperfeioamento, e gerar como consequncias qualidade ambiental e justia
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Resumo
A poltica de pagamentos por servios ambientais (PSA) apresenta-se como uma proposta
de garantir o equilbrio ecolgico, por meio de incentivos e benefcios aos participantes
que se comprometem com a proteo do meio ambiente. Nessa perspectiva, este artigo busca relacion-la preservao da biodiversidade. Analisam-se, assim, os principais
desafios, princpios e aspectos que permeiam o PSA. Este instrumento se encontra em
processo de discusso poltica e de implementao em alguns estados brasileiros. Em
Santa Catarina, se encontra regulamentado na Lei Estadual n 15.133/2010, com o propsito de promover prticas sustentveis de preservao dos recursos naturais relacionados
s Unidades de Conservao e s Formaes Vegetais. Nesse sentido, apresenta-se a
contribuio catarinense como um modelo de preservao da biodiversidade, por meio do
PSA, destacando seus principais atributos, desafios e perspectivas.
PALAVRAS-CHAVE: preservao ambiental; equilbrio ecolgico; biodiversidade; pagamento por servios ambientais.
1
Graduando em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina. Bolsista de Iniciao Cientfica
IC/CNPq. Integrante do Grupo de Pesquisa de Direito Ambiental e Ecologia Poltica na Sociedade de Risco
GPDA/UFSC.
1. Introduo
A adoo de instrumentos de comando-e-controle, atravs da fiscalizao e represso a
condutas contrrias ao meio ambiente, na busca pela garantia do meio ambiente ecologicamente equilibrado, pode apresentar mazelas em virtude do dficit de instrumentos que
o Poder Pblico detm para atuar de forma mais ativa na proteo ambiental.
Diante disso, este artigo tem como objetivo analisar a poltica de pagamentos por servios
ambientais, observando como ela se insere no contexto ambiental com o intuito de incentivar prticas de preservao, o contexto legislativo em mbito nacional e as principais iniciativas legislativas estaduais, principalmente a lei catarinense 15.133 de 2010, bem como
analisar os dois principais projetos existentes no estado de Santa Catarina relacionados
preservao da biodiversidade.
Deve-se ressaltar que a utilizao de pagamentos por servios ambientais como forma de
proteo do meio ambiente um tema que necessita ser aprimorado em virtude da carncia de estudos sobre o assunto, dos poucos projetos que se encontram efetivamente em
execuo e pelo fato de ser algo ainda recente no ordenamento jurdico brasileiro.
Dessa forma, primeiramente sero apresentadas as diversas funes que a biodiversidade exerce no meio ambiente e a importncia da sua preservao. Posteriormente,
estabelecer-se- uma anlise comparativa entre instrumentos de comando-e-controle e
instrumentos econmicos, dentre os quais se enquadram os pagamentos por servios
ambientais, para ento averiguar de que forma os pagamentos por servios ambientais
ajudam na manuteno da diversidade biolgica. Por fim, ser feito um estudo sobre a
Lei 15.133/10 e como ela prev a implementao da poltica de pagamentos por servios
ambientais em Santa Catarina com foco na proteo da diversidade biolgica, assim como
ser realizada uma breve anlise das iniciativas catarinenses no intuito de preservao da
biodiversidade.
2. Conceito de biodiversidade
A importncia da biodiversidade est atrelada com as influncias que ela exerce no Planeta, tendo como o processo de fotossntese, regulao do clima, proteo e manuteno
Com a reduo da biodiversidade pode-se afirmar que so gerados riscos concretos para
a vida humana, [...] posto que a biodiversidade constitui a base dos bens ambientais e servios ecossistmicos3 essenciais sobrevivncia e ao bem-estar da humanidade. (FREITAS, 2012, p. 1).
2
Ecossistema uma combinao complexa e dinmica de plantas, animais, microrganismos e
ambiente natural, que vivem em conjunto como uma unidade e que dependem uns dos outros. (COMISSO
EUROPEIA, 2009, p. 2).
3
Compreende-se por servios ecossistmicos as funes ecossistmicas desempenhadas pelos
sistemas naturais que resultam em condies adequadas sadia qualidade de vida [...]. (SANTA CATARINA,
2010).
9
Bens pblicos so aqueles bens cujos direitos de propriedade no esto completamente definidos
e, portanto, suas trocas com outros bens acabam no se realizando efetivamente no mercado. (MOTTA;
RUITENBEEK; HUBER, 1996, p. 11).
Dessa forma, as normas jurdicas que regulamentam o desenvolvimento econmico devem estar diretamente relacionadas com a proteo do meio ambiente (THOM, 2012,
10
Pode-se compreender como externalidade o custo gerado pela economia que no contabilizado
pelo seu gerador, que os remete ao social ou a sociedade que o internaliza como custo social. (SHIKI, S.;
SHIKI, S. F. N., 2011, p. 12).
11
Pode ser definido como o desenvolvimento que satisfaa as necessidades atuais sem comprometer
as capacidades das futuras geraes em suprir suas premncias (ONU, 1987, p. 15, traduo do autor).
Do mesmo modo, afirma Justiniano (2010, p. 100) que os instrumentos de comando-e-controle se apresentam como insuficientes perante a questo da degradao ambiental,
se destacando como problema deste instrumento a carncia de recurso humano para
garantir uma fiscalizao eficaz.
Destarte, diante de um cenrio de degradao ambiental cada vez mais acentuado no pas,
mesmo possuindo uma legislao repressora de condutas contrrias ao meio ambiente
(ALTMANN, 2008, p. 29),
O emprego de polticas de incentivo da preservao ambiental representa interessante alternativa para motivar um engajamento cada vez maior
da sociedade na preservao do meio ambiente, podendo produzir efeitos paralelamente ao emprego dos mecanismos de comando e controle,
que nem sempre tem total eficcia. (FURLAN, 2008, p. 237).
ambiental e tambm poluio14 (THOMAS; CALLAN, 2010, p. 113) e, consequentemente, atrelando aspectos relacionados ao meio ambiente na poltica econmica. (THOM,
2012, p. 817).
Porm, deve-se ressaltar que tambm possvel prover auxlio financeiro para a adoo
de determinada conduta ambiental.15 (CAMPOS, 2011, p. 6). Do mesmo modo ensina
Thom (2012, p. 818), o qual afirma que
Benefcios ou incentivos fiscais constituem tambm relevantes instrumentos econmicos de implementao de polticas pblicas ambientalmente saudveis. Atravs de isenes concedidas em carter extrafiscal
a determinados setores da economia, ao Poder Pblico facultado induzir polticas econmicas e investimentos em prol do desenvolvimento
sustentvel e da preservao ambiental.
Estabelecendo um nexo entre o princpio do protetor-recebedor e a utilizao de instrumentos econmicos no intuito de preservar o meio ambiente, afirma Altmann (2008, p.
56), que este princpio leva em considerao o fato que a maioria dos provedores16 dos
servios ambientais enfrentam prejuzos financeiros em virtude dos custos de oportunidade17, ou seja, ao escolher pela preservao ambiental, est se renunciando a determinada atividade econmica a qual poderia trazer vantagens econmicas significativas para
o provedor18.
14
Neste caso possvel perceber a proximidade dos instrumentos econmicos com o princpio do
usurio-pagador, o qual segundo Machado (2012, p. 93), encontra respaldo no artigo 4, VII da Lei 6.938/81
ao prever que o usurio possui dever de [...] contribuio pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos. (BRASIL, 1981).
15
Ideia a qual fundamenta o princpio do protetor-recebedor, que prev uma retribuio queles que
efetivamente contribuem para a preservao e conservao da natureza e, por conseguinte, garantem a
proteo dos servios ambientais. (ALTMANN, 2008, p. 56).
16
Por provedor dos servios ambientais (podendo tambm ser chamado de recebedor dos pagamentos
por servios ambientais) entende-se aquele que preserva, conserva, mantm, protege, restabelece, recupera
e/ou melhora os ecossistemas no mbito de planos e programas especficos [...]. (SANTA CATARINA, 2010).
17
O conceito de custo de oportunidade consiste no valor perdido por no se optar por atividade
econmica considerada lucrativa, em prol da conservao de florestas. (WUNDER et al., 2009, p. 61).
18
A proximidade do princpio do protetor-recebedor com os instrumentos de pagamentos por servios
ambientais fica evidente ao analisarmos o artigo segundo do Substitutivo aos Projetos de Lei n 792 e n 1.190
o qual afirma que todo aquele que, de forma voluntria, empregar esforos na manuteno ou na ampliao
PREM, 2011, p. 38) e tambm em dar a devida importncia ao valor de uso indireto que
os recursos naturais possuem.
Ao estudar a poltica de pagamentos por servios ambientais, merece destacar a iniciativa
costarriquenha na promulgao de leis e na implementao de programas que tm como
meta a preservao ambiental.
Na Costa Rica as primeiras experincias as quais incentivavam prticas preservacionistas
que merecem serem destacadas ocorreram a partir de 1979, com a Deduo do Imposto de Renda de todos os gastos relacionados para estabelecer e manter uma plantao
florestal.20 (DIAZ, 2005, p. 4, traduo do autor).
Entretanto, somente aps a sua participao na Cpula da Terra no ano de 1992, em que
o pas participou de diversos acordos, que a Costa Rica estabeleceu o sistema de pagamentos por servios ambientais (CHAVES; LOBO, 2000, p. 1), merecendo destaque para
a Lei n 7.575/96 a qual instituiu o Fundo Nacional de Financiamento Florestal FONAFIFO21.
No ordenamento jurdico brasileiro o tema sobre os pagamentos por servios ambientais
recente e ainda pouco divulgado.
20
Tal iniciativa encontrava respaldo na revogada Lei n 4.465/69 a qual estabelecia como uma funo
essencial do Estado garantir a proteo, aproveitamento, conservao e fomento dos recursos florestais do
pas [...]. (COSTA RICA, 1969, traduo do autor).
21
Art. 46. Cria-se o Fundo Nacional de Financiamento Florestal, cujo objetivo ser financiar, para
benefcio de pequenos e mdios produtores, mediante crditos ou outros mecanismos de fomento de
manejo de florestas, alteradas ou no, os processos de arborizao, reflorestamento, viveiros florestais,
sistemas agroflorestais, recuperao de reas devastadas e as trocas de tecnologia em aproveitamento
e industrializao dos recursos florestais. Tambm buscar financiamento para o pagamento dos servios
ambientais ofertados pelas florestas, plantaes florestais e outras atividades necessrias para fortalecer o
desenvolvimento do setor de recursos naturais, que se estabelecero conforme regulamentado por esta lei.
[...] (COSTA RICA, 1996, traduo do autor).
Importante ressaltar tambm que as transaes por servios ambientais, alm de visar
proteo do meio ambiente, podem estar vinculadas, de um lado, ao surgimento de
mercados28 de servios ambientais e, no outro extremo, estaria relacionada ao desenvolvimento de polticas sociais29 no auxlio a populaes de baixa renda, como o caso de
comunidades indgenas e de agricultores familiares. (NUSDEO, 2012, p. 69).
Como fundamento para a aplicao dos pagamentos por servios ambientais, o Relatrio
do Projeto de Lei n 792/07 afirma que como os efeitos desses servios so usufrudos
por todos, justo que as pessoas por eles responsveis recebam incentivos. (BRASIL,
2007b, p. 3), afirmando ainda que no basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou
degrada, mas preciso destinar recursos a quem garante a oferta dos servios voluntariamente. (BRASIL, 2007b, p. 3).
Destarte, diante do compromisso assumido pelo Brasil na preservao da biodiversidade
e, conforme lio de Amaral et al. (1999) os quais afirmam que as atuais leis e polticas
pblicas de meio ambiente no so suficientes para diminuir a perda da biodiversidade,
deve-se ressaltar que recorrer aos pagamentos por servios ambientais no intuito de preservar o meio ambiente pode ser um importante avano na manuteno e proteo da
biodiversidade.
30
Segundo o item 2, I, do Anexo deste Decreto: a diversidade biolgica tem valor intrnseco,
merecendo respeito independentemente de seu valor para o homem ou potencial para uso humano. (BRASIL,
2002).
31
Conforme art. 1-A, I, o Novo Cdigo Florestal atender, como uma de suas metas, a afirmao do
compromisso soberano do Brasil com a preservao das suas florestas e demais formas de vegetao nativa,
bem como da biodiversidade, do solo, dos recursos hdricos e da integridade do sistema climtico, para o bem
estar das geraes presentes e futuras. (BRASIL, 2012).
32
Conforme mencionado anteriormente, contratos de conservao so aqueles que prevem
o pagamento aos proprietrios ou posseiros de terras para que estes adotem medidas que promovam a
conservao daquela localidade, tendo como foco tanto a proteo de reas de relevante importncia para a
proteo da biodiversidade, como tambm auxiliar as populaes que mantm um convvio ecologicamente
correto com o meio ambiente, mas que no conseguem auferir renda suficiente para garantir a sua
sobrevivncia. (NUSDEO, 2012, p. 30).
33
Regulamentada pela Lei 11.284/2006, a Lei de Gesto de Florestas Pblicas, que permite aos rgos
pblicos a concesso de lotes florestais, situados em florestas pblicas, para explorao de madeira mediante
manejo florestal, com a exigncia de pagamento de contrapartida financeira. (NUSDEO, 2012, p. 30).
34
Esses direitos envolvem a coleta e pesquisa de material gentico numa rea geogrfica especfica
para fins de pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico ou bioprospeco, vale dizer, utilizao do
material para aplicao industrial ou comercial (NUSDEO, 2012, p. 26) e decorre da percepo do valor
monetrio do patrimnio gentico, que est na base de muitos frmacos comercializados sob patentes de
titularidade da indstria farmacutica. (NUSDEO, 2012, p. 27).
38
Art. 200. O Poder Pblico Estadual deve adotar instrumentos econmicos visando incentivar o
atendimento dos objetivos, princpios e diretrizes definidos nesta Lei. (SANTA CATARINA, 2009).
39
Art. 201. Constituem instrumentos econmicos da Poltica Estadual do Meio Ambiente:
[...]
IV - pagamento por servios ambientais, que poder ser efetuado de forma direta ou indireta, conforme critrios
de elegibilidade estabelecidos na lei especfica a que se refere o art. 288 desta Lei; (SANTA CATARINA, 2009).
40
Art. 6 Fica criado o Programa Estadual de Pagamento por Servios Ambientais - PEPSA, com o
objetivo de implementar, no mbito do Estado de Santa Catarina, o pagamento das atividades humanas
de preservao, conservao, manuteno, proteo, restabelecimento, recuperao e melhoria dos
ecossistemas que geram servios ambientais por meio dos seguintes Subprogramas:
[...]
II - Subprograma Formaes Vegetais [...]. (SANTA CATARINA, 2010).
41
Art. 11. O Subprograma Formaes Vegetais de PSA tem por finalidade gerir aes de pagamento,
prioritariamente aos agricultores familiares, comunidades tradicionais, povos indgenas e assentados de
reforma agrria, atendidas as seguintes diretrizes:
I - recomposio ou restaurao de reas degradadas com espcies nativas, florestais ou no;
II - conservao da biodiversidade em reas consideradas prioritrias para o fluxo gnico das espcies da
fauna e flora;
III - preservao da beleza cnica relacionada ao desenvolvimento cultural e do turismo ecolgico;
IV - formao e melhoria de corredores ecolgicos entre reas prioritrias para a conservao da biodiversidade;
e
V - vedao converso de reas florestais para uso agrcola ou pecuria. (SANTA CATARINA, 2010).
A importncia de incentivar o pequeno produtor rural na proteo do meio ambiente, atravs dos pagamentos por servios ambientais tambm mencionada no Projeto de Lei n
792/07 (2007a, p. 13), o qual dispe que
se aprovado, criar um novo horizonte promissor para as populaes rurais, especialmente os mais pobres que vivem em regies estratgicas
do ponto de vista da conservao ambiental. Os agricultores podero
ser recompensados financeiramente pelos esforos realizados em suas
propriedades no sentido de mudar a relao com a natureza.
Dos principais projetos catarinenses por pagamentos por servios ambientais previstos
ou em andamento42, dois possuem a proteo da biodiversidade entre seus principais objetivos, sendo que da anlise de seus resultados que ser possvel extrair as lies aprendidas e os principais entraves para a implementao destas iniciativas, de forma a servir
de modelo para os projetos de pagamentos por servios ambientais vindouros.
42
No ano de 2011, o estado de Santa Catarina possua dois projetos de pagamentos por servios
ambientais relacionados a mercados de carbono (MAY, 2011, p. 80-81), trs vinculados preservao de
recursos hdricos (VEIGA; GAVALDO, 2011, p. 146-147) e dois voltados conservao da biodiversidade.
(SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA JR., 2011, p. 213).
43
Os Sistemas Agroflorestais constituem sistemas de uso e ocupao do solo em que plantas
lenhosas perenes (rvores, arbustos, palmeiras) so manejadas em associao com plantas herbceas,
culturas agrcolas e/ou forrageiras e/ou em integrao com animais, em uma mesma unidade de manejo, de
acordo com um arranjo espacial e temporal, com alta diversidade de espcies e interaes ecolgicas entre
estes componentes. Nesses modelos de explorao agrcola so utilizadas culturas agrcolas e/ou pastagens
com espcies florestais. (ABDO; VALERI; MARTINS, 2008, p. 2).
44
Este programa, apesar de apresentar resultados prticos, ainda se encontra em fase de elaborao,
sendo que questes como monitoramento, fonte de recursos e valorao do servio ambiental ainda esto
em fase de aprimoramento. (SEEHUSEN; CUNHA; OLIVEIRA, 2011, p. 217).
45
Dentre os efeitos da implementao do sistema de sombreamento, destacam-se: a reduo da
temperatura da superfcie do solo e maior disponibilidade de nutrientes. (RIBASKI; MONTOYA; RODIGHERI,
2013).
46
O Programa Desmatamento Evitado foi desenvolvido e passou a ser executado a partir do ano de
2007. (SOCIEDADE DE PESQUISA EM VIDA SELVAGEM E EDUCAO AMBIENTAL, 2013a, p. 17).
47
O programa Consolidao e Ampliao dos Sistemas Agroflorestais na Regio de Torres conta com
iniciativas desde 1981. (MAY et al., 2010, p. 98).
6. ConCLUSO
Diante do reconhecimento da importncia e dos benefcios que podem ser angariados
atravs da conservao e manuteno da biodiversidade, surge a necessidade de garantir
de forma eficaz a sua preservao, sendo que no que tange a legislao nacional, diversas
leis prevem que a biodiversidade deve ser protegida.
Apresentando-se como instrumento econmico o qual deve ser implementado paralelamente aos instrumentos de comando-e-controle, os pagamentos por servios ambientais
surgem com a perspectiva de incentivo a condutas preservacionistas, despertando o interesse de seus provedores sobre a importncia de proteger o meio ambiente e comprovando que possvel auferir renda a partir da conservao da biodiversidade.
Em Santa Catarina a escolha de instrumentos de pagamentos por servios ambientais
j vem sendo adotada por municpios e tambm por agentes privados, entretanto, maior
foco deve ser dado Lei 15.133/10 a qual j foi promulgada h mais de trs anos e ainda
carece de decreto que regulamenta a poltica de pagamentos por servios ambientais.
Entretanto, mesmo carecendo de regulamentao, a lei catarinense vem para corroborar
com a ideia de que os pagamentos por servios ambientais so uma importante poltica
de preservao do meio ambiente e que em Santa Catarina ela pode encontrar amplo
respaldo uma vez que o pequeno produtor rural ser um dos principais destinatrios deste
instrumento.
Por fim, o principal objetivo estabelecer uma relao entre iniciativas pblicas e particulares para incentivar o surgimento de novos projetos de pagamentos por servios ambien48
Deve-se ressaltar que apesar da lei estadual ainda no ter sido regulamentada, existem parcerias
municipais entre Prefeituras e proprietrios as quais possuem respaldo na legislao municipal que prevem
a implantao de projetos de pagamentos por servios ambientais, entretanto, nenhum deles possui como
foco a preservao da biodiversidade (GUEDES; SEEHUSEN, 2011).
49
Em 2011, a expectativa era de que o Decreto fosse publicado at o final daquele ano, porm, ainda
hoje o documento no foi promulgado. (EPAGRI/CIRAM).
tais com foco na proteo da biodiversidade e tambm para dar continuidade aos projetos
particulares j em andamento.
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Projeto
Sistemas Estaduais de Pagamentos por Servios
Ambientais: diagnstico, lies aprendidas e desafios para a
futura legislao
Coordenao Geral
Paula Lavratti
Coordenao Administrativa
Luciana Mello Alves
Coordenao Tcnica
Guillermo Tejeiro
Marcia Stanton
Coordenao de Comunicao
Sarah Bueno Motter
Jornalista
Diretores Financeiros
Tatiana Barreto Serra / Luiz Fernando Rocha
Diretor da Sede Administrativa
Ana Maria Nusdeo
Diretores de Assuntos Internacionais
Solange Teles da Silva / Heline Sivini Ferreira
Diretores Culturais
Eladio Luiz da Silva Lecey / Slvia Cappelli
Diretores de Comunicao
Paula Lavratti / Maria Leonor Paes Cavalcanti Ferreira
www.planetaverde.org