LA CALIDAD EN EL SISTEMA UNIVERSITARIO

ARGENTINO
Por Juan Carlos Pugliese 1
El sistema universitario argentino ha experimentado notables cambios
en los ltimos aos los cuales no han terminado y deben ser tenidos en cuenta para
brindar cualquier anlisis de situacin y formular los juicios y propuestas que se
consideren. Los principales datos pueden resumirse, a los fines de nuestro tema, de la
forma que sigue:
Expansin de la matrcula: La poblacin estudiantil pas entre 1970
y 1997 de 275 mil a ms de un milln de alumnos. Ello se explica por el mayor acceso a
la educacin por parte de jvenes que completan sus estudios secundarios (dada la
mayor cobertura que alcanz la educacin bsica y secundaria) y por una mayor
demanda de la poblacin adulta por educacin postsecundaria. La distribucin de la
matrcula por tipo de carrera, indica una muy alta concentracin en las carreras
profesionalistas (87%), en detrimento de las carreras de perfil acadmico. Los estudios
de posgrado concentran alrededor de 50.000 estudiantes, que representan un poco ms
del 5% del total de los estudiantes universitarios del pas. Con respecto a la distribucin
de la matrcula por sexo se observa una leve feminizacin con un 58% de mujeres en los
estudios de grado, aunque en el nivel de posgrado la misma arroja valores ms parejos.
Expansin institucional: El Sistema Universitario Argentino est
conformado actualmente por 90 instituciones que albergan a ms de un milln de
alumnos. La expansin de las universidades argentinas ha mostrado un crecimiento y
diversificacin significativa. En la dcada de Menem (89/99) se crearon 37 nuevas
universidades entre privadas y estatales, y actualmente se cuenta con 41 universidades
estatales y 49 privadas.
Docentes: El total de profesores que se desempaaba en las
universidades estatales en 1997 era de 107.000, persistiendo una estructura de baja
dedicacin: 13% de profesores de tiempo completo, 22% de medio tiempo y algo ms
del 60% con dedicaciones de tiempo simple (12 horas semanales).
Financiamiento: En los ltimos diez aos el presupuesto estatal tuvo
un incremento de casi el 100% en valores nominales y del 67% en trminos de poder
adquisitivo real de la moneda pero por el aumento de matrcula ha implicado una
disminucin del costo por alumno del orden del 11%.
LAS POLTICAS DE MEJORAMIENTO DEL SISTEMA UNIVERSITARIO. SU
MARCO LEGAL.
La CALIDAD constituye una dimensin incorporada a la agenda
universitaria argentina junto con el cambio del paradigma productivo que deviene de la
revolucin cientfico tecnolgica.
Reconoce como antecedentes el debate abierto en congresos,
seminarios y otros eventos que se realizaron desde 1990, que concluyeron en los
Acuerdos 50 y 75 del Consejo Interuniversitario Nacional de los aos 1992/3, acuerdos
emergentes de una participativa construccin comn (ver infra).
1

Miembro de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria (Coneau), ex Rector de

la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires, ex Subsecretario de Educacin de la
Nacin. Profesor titular por concurso de varias Universidades argentinas.

La Ley de Educacin Superior 24.521 sancionada en 1995 se refiere a

Evaluacin y Acreditacin como dos procesos diferentes, de distinto alcance y
finalidad, aunque en algn aspecto pueden ser complementarios y en gran parte de la
literatura ambos conceptos pareceran confundirse.
La LES ha creado una agencia, la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria (CONEAU) que es un organismo descentralizado, con
autonoma funcional y autarqua presupuestaria, integrado por doce miembros
propuestos por:

Tres por el Senado de la Nacin

Tres por la Cmara de Diputados de la Nacin
Tres por el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN)
Uno por el Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP).
Uno por la Academia Nacional de Educacin
Uno por el Ministerio de Educacin.

Duran cuatro aos en sus funciones y para ser nominado debe contarse
con jerarqua acadmica y antecedentes de gestin. Funciona desde el mes de agosto de
1996 y tiene mandato legal para realizar las siguientes tareas:
1. Evaluaciones externas: de la totalidad de las instituciones universitarias, que
tendrn lugar como mnimo cada seis aos y se llevarn a cabo en el marco de los
objetivos definidos por cada institucin. Son complementarias de las
autoevaluaciones que efecten los establecimientos para analizar sus logros y
dificultades y sugerir medidas orientadas al mejoramiento de la calidad . Las
evaluaciones externas tienen como principal objetivo asistir a las instituciones en
sus propuestas de mejoramiento de la calidad.
2. Acreditacin peridica de carreras de posgrados: De acuerdo a los estndares
que establezca el Ministerio de Educacin en consulta con el Consejo de
Uiniversidades. Ello se materioliz en la resolucin ministerial 1168/97 por la cual
la CONEAU ha realizado la acreditacin de especializaciones, maestras y
doctorados en la primera convocatoria.
3. Creacin de nuevas Universidades e Institutos Universitarios: Dictamina sobre
la base de evaluaciones de los proyectos respectivos, en lo relativo a la puesta en
marcha de nuevas instituciones universitarias nacionales y el reconocimiento de las
provinciales as como el otorgamiento de la autorizacin provisoria y
reconocimiento definitivo de las instituciones universitarias privadas.
4. Acreditacin peridica de carreras de grado: Cuyos ttulos correspondan a
profesiones reguladas por el Estado, tal como lo determine el Ministerio de
Educacin en acuerdo con el Consejo de Universidades. Se ha determinado que sea
Medicina la primera de estas carreras que corresponde sean acreditadas, tarea que se
realizar durante el ao 2000.
5. Reconocimiento de Entidades Privadas de Evaluacin y Acreditacin: de
conformidad con la reglamentacin que fije el Ministerio de Educacin con respecto
a la naturaleza y forma de constitucin de dichas entidades.
En consecuencia, tiene dos reas diferenciadas: evaluacin y
acreditacin, por lo que pueden asociarse a la distincin que hace Brinkman entre la
evaluacin para certificacin de calidad y evaluacin para el control de la calidad. La
primera, tal como ocurre en la industria -el gerenciamiento de la calidad en las

industrias modernas- est centrada en los procesos de la institucin: cmo podemos

mejorar, qu cambios deben operarse, cmo innovamos. 2 La certificacin de la calidad
se refiere a los procesos de produccin y no al producto en s mismo.3 Este es el campo
de la evaluacin institucional.
Sobre el producto opera el control de calidad: siguiendo el mismo
ejemplo de Brinkman, este tipo de control verifica, por ejemplo si el auto es seguro, si
es bueno, etc., de acuerdo con estrictas normas de calidad. Precisamente ste es el
campo de la acreditacin, el otro arco de funciones dadas a la CONEAU por la
mencionada Ley.
La acreditacin, entonces, est ms cerca del concepto de control a
partir de normas preestablecidas que la evaluacin institucional, y en este sentido es un
tipo diferente de evaluacin. Es un procedimiento ms estricto y est muy orientado a la
verificacin de adecuacin a pautas y criterios definidos en forma general, aunque por
supuesto tambin implica un proceso evaluativo y resulta un elemento de ayuda al
mejoramiento de la calidad de los programas educativos. Tal vez all radique la
diferencia fundamental: el acento est puesto con intensidad en la verificacin y la
adecuacin a las normas.
El trmino acreditacin es el ms utilizado por el discurso educativo
sobre la calidad en los Estados Unidos, que es el lugar donde el sistema de acreditacin
peridica de carreras ha nacido y se ha desarrollado desde fines del siglo pasado para
luego extenderse a otros pases del mundo. All funcionan distintos tipos de
instituciones evaluadoras: por un lado, estn los cuerpos regionales que son
asociaciones de acreditacin en las que tienen participacin las universidades y que
evalan instituciones y no programas: Se enfoca principalmente en la evaluacin de la
calidad y el proceso mismo de la acreditacin funciona como un proceso evaluativo. (...)
La evaluacin o certificacin se centra en las metas globales, en la misin general y en
los procesos de la universidad 4. Esto es lo que en Argentina hemos identificado
estrictamente con evaluacin institucional.
En la mayora de los casos, la acreditacin de carreras de grado y
posgrado est estrechamente ligada a dos cuestiones vitales para la subsistencia y
desarrollo de dichas carreras: el reconocimiento oficial de sus ttulos y el financiamieto
de sus actividades. Ms adelante volveremos sobre estos dos puntos al analizar el
contexto argentino.
La acreditacin en Argentina
La primera iniciativa de acreditacin en el pas fue a travs de la
Comisin de Acreditacin de Posgrados en el ao 1995. Este organismo realiz ese ao
una convocatoria a la acreditacin voluntaria de maestras y doctorados acadmicos. Del
2

Brinkman, Harry. Universidad: de la planificacin a la evaluacin. Conferencia dictada en el

Seminario Permanente de Estudios sobre la problemtica universitaria, Centro de Estudios e
Investigaciones de la Universidad Nacional de Quilmes, 1997, pg. 5.
3
El planteo de Brinkman respecto de los procesos aparece como muy vinculado con las problemticas que
afectan a la gerencia, al management, la mejora y la innovacin estaran dadas en la gestin ms que en
otros aspectos de la vida institucional de las universidades. Este es el peligro de asociaciones directas
entre organizaciones de muy diferente tenor como son las industrias y las universidades, ms cuando las
universidades, como ocurre en el caso argentino, no estn gobernadas por managers sino por cuerpos
colegiados. De todas maneras, la asociacin vale como aproximacin general.
4

Mignone, E.: ACREDITACIN. Trabajo anterior a la Ley 24.521. Pg. 4.

universo posible de 489, se presentaron 298 carreras de posgrado ofrecidas por

universidades pblicas y privadas. La CAP dictamin sobre su acreditacin con
resultados positivos en aproximadamente dos terceras partes de las solicitudes que
reunan dicha condicin y clasific a los programas acreditados segn su calidad en tres
categoras. El Ministerio de Cultura y Educacin le transfiri los procedimientos de
acreditacin a la CONEAU en el estado en que se encontraban al momento de su
constitucin.
Por otra parte, dicha iniciativa de acreditacin de carreras fue recibida
por el sistema en el marco de una batera de instrumentos y polticas para las
universidades lanzadas con extrema celeridad desde el Poder Ejecutivo Nacional sin las
consultas adecuadas con los actores del sistema e ignorando los rganos colegiados de
gobierno de las universidades y esto ha generado una fuerte resistencia y, por supuesto,
lgica desconfianza.
La Ley 24.521 de Educacin Superior introduce en su articulado la
acreditacin obligatoria de algunas carreras de grado y de todas las de posgrado.
En los artculos 45 y 46, inciso b) establece que una de las funciones
de la CONEAU es la de acreditar carreras de grado y posgrado de instituciones
universitarias, de acuerdo con los estndares establecidos por el Ministerio de
Educacin en consulta con el Consejo de Universidades (organismo de coordinacin del
sistema integrado por Rectores y representantes de las Universidades pblicas y
privadas y del Ministerio).
Acreditar carreras de grado a que se refiere el artculo 43, as como
las carreras de posgrado, cualquiera sea el mbito en que se desarrollen, conforme a los
estndares que establezca el Ministerio de Cultura y Educacin en consulta con el
Consejo de Universidades. (Art. 46 Ley 24521)
Las carreras de grado a las que se refiere ese artculo son aquellas
cuyo ejercicio pudiera comprometer el inters pblico poniendo en riesgo de modo
directo la salud, la seguridad, los derechos, los bienes o la formacin de los
habitantes,...
Finalmente, el mismo Art. 43 inciso b) aclara, reafirmando lo
expresado en el Art. 46 inciso b): Las carreras respectivas debern ser acreditadas
peridicamente por la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin Universitaria o
por entidades privadas constituidas con ese fin debidamente reconocidas.
Queda claro entonces que, de acuerdo con la nueva ley vigente, todas
las carreras de grado referidas -pero no definidas- en el Art. 43 y las de posgrado
debern ser acreditadas por la CONEAU, nico ente evaluador existente al presente.
Dicha acreditacin, una vez otorgada, tendr una validez de 3 (TRES) aos, a cuyo
trmino se deber solicitar una nueva acreditacin, la que tendr una vigencia de 6
(SEIS) aos (art. 5 del decreto 499/95). Las instituciones podrn solicitar la nueva
acreditacin an antes del vencimiento de los plazos aludidos dentro de las
convocatorias regulares de la CONEAU.
Cuando definimos la acreditacin decamos que es una evaluacin a
partir de normas y pautas mnimas y en este sentido, esos criterios y estndares
funcionan como los parmetros a partir de los cuales se realizarn las evaluaciones. En
consecuencia, el establecimiento de esas pautas es un elemento fundamental de la
transparencia de todo el proceso y el reaseguro de que los parmetros que se utilizarn

no provienen de actores externos a la universidad sino de las discusiones y

deliberaciones en el seno de mbitos de total representatividad del sistema universitario.
As se hizo con los criterios para la acreditacin de los posgrados que
estn plasmados en la resolucin 1168 del MCyE de junio de 1997. Dicho documento
reproduce textualmente el dictamen del Consejo de Universidades, rgano dentro del
cual CIN llev la iniciativa de las deliberaciones, sin agregados ni omisiones.
De este modo, la normativa que rige las acreditaciones no est dada
por el gobierno ni ninguna agencia internacional sino que es el resultado del consenso
de los mismos actores del sistema universitario.
Lo mismo ha ocurrido con la declaracin de medicina como carrera de
inters pblico sujeto a acreditacin merced a estndares definidos por los mismos
procedimientos de consulta y debate que se respetaron en el caso de los posgrados. En
este caso de acreditacin de carreras de grado de medicina, hay actores como las
asociaciones de facultades de las distintas reas que han activamente participado,
llegndose a acuerdos que fueron homologados por el Ministerio de Educacin
definiendo estndares bajo los cuales realizar la Coneau la acreditacin en el 2000.
Completada la primera experiencia de acreditacin, resulta que se han
presentado 1.230 carreras y proyectos de posgrado de los cuales 1.070 han completado
su evaluacin y acreditacin, correspondientes a 78 instituciones universitarias. Para la
tarea de acreditacin la CONEAU ha emitido sus dictmenes a travs del trabajo de ms
de 500 pares acadmicos que integraron 102 comits; participaron acadmicos de
primer nivel -nacionales y extranjeros- de prcticamente todas las universidades
pblicas y privadas. Se ha contado con el asesoramiento de ms de 30 consultores de
una nmina de expertos que las universidades nacionales y privadas, las academias y
otras instituciones cientficas y profesionales han aportado, todos ellos docentes e
investigadores de reconocido prestigio en sus respectivas disciplinas. Los resultados se
han hecho pblicos a travs de informaciones periodsticas y se encuentran en su
totalidad disponible en el web site de la agencia: www.coneau.edu.ar
En la Argentina existe una arraigada tradicin que vincula los ttulos
que emiten las Universidades con la habilitacin profesional. Este sistema introduce un
elemento distintivo al establecer una nueva relacin entre la acreditacin de las carreras
y la validez y reconocimiento oficial de los ttulos.
Segn el decreto 499/95 en su Art. 7 : Es condicin necesaria para el
reconocimiento oficial y la consecuente validez nacional de los ttulos correspondientes
a carreras de grado comprendidas en el artculo 43 de la Ley N24.521 o de posgrado, la
previa acreditacin de la COMISIN NACIONAL DE EVALUACIN Y
ACREDITACIN UNIVERSITARIA (CONEAU) o por una entidad legalmente
reconocida a esos fines.
No est expresada en la ley esta relacin sino en un decreto
reglamentario y adems equipara en su tratamiento a las carreras de grado y de
posgrado. Este tema es objeto de debate y controversias, pero, en opinin de numerosos
autores, no es deseable que una actividad de neto corte acadmico como es la
acreditacin de las carreras est ligada al otorgamiento de un reconocimiento oficial,
funcin que es netamente burocrtica y de estricta competencia del PEN. Su ligazn y
eventual confusin restaran fuerza a la evaluacin desde el punto de vista acadmico
para convertirla en un trmite de corte burocrtico o un control que ira en desmedro de
la principal funcin de la acreditacin que es la de asegurar niveles mnimos de

excelencia, promover procesos de autoexamen y mejora de la calidad. Este es un punto

de actual debate al cual entrar con su opinin seguramente el nuevo gobierno que
desde diciembre de 1999 encabeza Fernando de la Ra, sostenido por una coalicin que
enfrent todo el sistema organizado por la mencionada ley.
A esta altura es bueno reproducir el texto de la Ley de Educacin
Superior N 24521, en lo pertinente:
Artculo 4:
Son objetivos de la Educacin Superior, adems de los que establece la ley 24.195 en
sus artculos 5, 6, 1 9 y 22:
a)
Formar cientficos, Profesionales y tcnicos, que se caractericen por la solidez de
su formacin y por su compromiso con la sociedad de la que forman parte;
b)
Preparar para el ejercicio de la docencia en todos los niveles y modalidades del
sistema educativo;
c)
Promover el desarrollo de la investigacin y las creaciones artsticas,
contribuyendo al desarrollo cientfico, tecnolgico y cultural de la Nacin;
d)
Garantizar crecientes niveles de calidad y excelencia en todas las opciones
institucionales del sistema;
e)
Profundizar los procesos de democratizacin en la Educacin Superior,
contribuir a la distribucin equitativa del conocimiento y asegurar la igualdad de
oportunidades;
f)
Articular la oferta educativa de los diferentes tipos de instituciones que la
integran;
g)
Promover una adecuada diversificacin de los estudios de nivel superior, que
atienda tanto a las expectativas y demandas de la poblacin como a los requerimientos
del sistema cultural y de la estructura productiva;
h)
Propender a un aprovechamiento integral de los recursos humanos y materiales
asignados;
i)
Incrementar y diversificar las oportunidades de actualizacin, perfeccionamiento
y reconversin para los integrantes del sistema y para sus egresados;
j)
Promover mecanismos asociativos para la resolucin de los problemas
nacionales, regionales, continentales y mundiales.
Artculo 44:
Las instituciones universitarias debern asegurar el funcionamiento de instancias
internas de evaluacin institucional, que tendrn por objeto analizar los logros y
dificultades en el cumplimiento de sus funciones, as como sugerir medidas para su
mejoramiento. Las autoevaluaciones se complementarn con evaluaciones externas,
que se harn como mnimo cada seis (6) aos, en el marco de los objetivos definidos
por cada institucin. Abarcar las funciones de docencia, investigacin y extensin, y
en el caso de las instituciones universitarias nacionales, tambin la gestin
institucional. Las evaluaciones externas estarn a cargo de la Comisin Nacional de
Evaluacin y Acreditacin Universitaria o de entidades privadas constituidas con ese
fin, conforme se prev en el artculo 45, en ambos casos con la participacin de pares
acadmicos de reconocida competencia. Las recomendaciones para el mejoramiento
institucional que surjan de las evaluaciones tendrn carcter pblico.

LA
EVALUACIN
INSTITUCIONAL
PRINCIPIOS,
OBJETIVOS Y METODOLOGAS ACORDADOS POR LA CONEAU, EL CIN
Y EL CRUP
Para realizar las evaluaciones externas, la Coneau consensu con los
organismos coordinadores del sistema, el Consejo Interuniversitario Nacional (CIN) y el
Consejo de Rectores de Universidades Privadas (CRUP)5, el documento Lineamientos
para la Evaluacin Institucional, donde sta aparece caracterizada como un proceso
compuesto por dos fases distintas: la autoevaluacin y la evaluacin externa.
La autoevaluacin, en consonancia con el principio de autonoma de
las instituciones universitarias que est consagrado constitucionalmente, es un momento
de la evaluacin institucional de entera responsabilidad de la institucin, en el que sta
hace un auto anlisis buscando clarificar sus actividades acadmicas, cientficas y de
transferencia y extensin para detectar las fallas y los logros de su accionar a fin de:
Disponer de un autodiagnstico para el mejor conocimiento de la institucin y
para guiar la toma de decisiones orientadas al mejoramiento;
Proveer a la CONEAU u a otra eventual agencia evaluadora- de un diagnstico
debidamente fundado y que sirva de base para la realizacin de una evaluacin
externa exitosa.
En este contexto, la autoevaluacin debe ser: participativa,
exhaustiva, holstica, documentada y establecida en el contexto de los propsitos y
objetivos de la institucin.
La metodologa que la institucin adopte para implementar su
autoevaluacin, as como los pasos, tiempos y modalidades de trabajo son decididos por
la propia universidad.
Ahora bien, en el entendido de que una gestin tiene objetivos, se
propone metas e implementa medios para su consecucin es oportuno recordar que tanto
la Ley de Educacin Superior, como la CONEAU, y el CIN y el CRUP, comparten la
idea de que la evaluacin institucional est en funcin del mejoramiento de la calidad
de la educacin universitaria y que ste debe ser el contenido que de sentido a los
actos de evaluacin que realicen los distintos agentes del sistema universitario cuando
no se trate de acreditacin de carreras reguladas y de carreras de posgrado, en cuyo caso
la consecuencia jurdica de la acreditacin no debera entrar en colisin con el sentido
general de la evaluacin para el mejoramiento.
La larga e intrincada red de relaciones interinstitucionales que van
conformando los procesos de evaluacin institucional se sintetiza en un informe final
que el documento de Lineamientos para la Evaluacin Institucional ubica como parte
integrante de la evaluacin externa.
LOS OBJETIVOS DE LAS INSTITUCIONES UNIVERSITARIAS Y LOS
OBJETIVOS DE LA EVALUACIN INSTITUCIONAL6
En todos los casos se establece, de manera no siempre rigurosa, una
distincin entre las grandes metas relacionadas con la misin de la universidad y los
5

Ambos junto al Ministerio de Educacin y los Consejos Regionales de Planificacin de la Educacin

Superior (CPRES) integran el Consejo de Universidades, que define los estndares de acreditacin de las
carreras de grado y posgrado.
6
Tomado del trabajo de consultora realizado para la Coneau del Lic. Csar Pen (1999).

fines y objetivos ms inmediatos y contingentes que cada institucin se propone de

manera ms circunstanciada.
En tanto la misin remite al plano axiolgico del deber ser donde los
valores se actualizan en cada una de las acciones pero no se realizan de manera
definitiva en ninguna de ellas, los fines y objetivos remiten a acciones de tipo
instrumental que pueden ser sujetas a control racional buscando correspondencia entre
medios y fines y que, fundamentalmente, pueden alcanzarse como metas que, una vez
logradas total o parcialmente, pueden ser redefinidas.
Esta compleja trama institucional, en la que se imbrican objetivos,
metas, misiones y valores, no siempre es correctamente asumida por las universidades
que tienden a mantener en un mismo plano a todos ellos sin discriminar entre los fines y
metas institucionales que la institucin puede someter a planificacin estratgica, e ir
variando segn las coyunturas, y los valores que constituyen el ncleo permanente de su
proyecto institucional. Esta confusin suele obscurecer los debates internos de la
institucin y pone de manifiesto algo que se ha observado en las evaluaciones
institucionales: los integrantes de las universidades manifiestan un notable
desconocimiento del proyecto institucional, as como de los estatutos y reglamentos que
conforman el marco legal de su accionar.
LA EVALUACIN ORIENTADA AL MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD
Si bien las polticas de mejoramiento de la calidad difieren en muchos
aspectos, se puede observar que ninguna de ellas prescinde de la evaluacin externa
como instrumento apropiado para disear diagnsticos y estrategias institucionales. Esto
es importante porque pone de manifiesto que la evaluacin no es un fin en s misma y
que, si bien puede estar al servicio de distintos fines, no escapa al hecho de que las
opciones no pueden multiplicarse indefinidamente y que, como ocurre con todos los
medios, stos tienen un espectro de opciones relativamente limitado dentro del cual
pueden ser instrumentados y fuera de los cuales dejan de estar al servicio de los fines
para pasar a desvirtuarlos.
Estos asertos son aceptados casi sin discusin y conllevan un supuesto
que resulta necesario destacar aunque este documento no sea el lugar idneo para su
discusin. Me refiero al hecho de que suele darse por descontado que las instituciones
universitarias poseen las condiciones de gobernabilidad, capacidad tcnica y solvencia
financiera necesarias para asumir las recomendaciones de mejoramiento que se derivan
de los diagnsticos de evaluacin y que stos, una vez establecidos, son fcilmente
asumidos por las comunidades acadmicas respectivas y funcionan como guas
adecuadas para planificar acciones de mejoramiento.
LAS ETAPAS DE LA EVALUACION INSTITUCIONAL
El documento de Lineamientos para la Evaluacin Institucional indica
las siguientes etapas o pasos a seguir durante el proceso de evaluacin institucional:

Acuerdo-compromiso entre la
CONEAU (dilogo tcnico).

institucin

universitaria

y la

Presentacin a la CONEAU del documento conteniendo la

autoevaluacin de la institucin.

Preparacin de la evaluacin externa. Definicin de los perfiles de los

integrantes del Comit de Pares Evaluadores y su aprobacin por parte de
la institucin.


Desarrollo de las actividades del Comit de Pares Evaluadores en
base a un cronograma de visita y talleres preparatorios para definir las
actividades.

Aprobacin del informe de los pares, versin preliminar, por la

CONEAU y su presentacin a la institucin.

Comentarios del Rector.

Publicacin y difusin del informe final.

LA EVALUACION POR COMITES DE PARES

A esta diversidad de puntos de vista, que convergen en la elaboracin

de un complejo juicio de calidad, puede accederse mediante la constitucin de lo que
habitualmente se conoce como Comits de Pares Evaluadores (CPE). En el caso de la
evaluacin institucional universitaria, la CONEAU recurre a la conformacin de CPE
que cumplen con los requisitos de conformar un grupo:

Operativo, esto es de dimensiones manejables que, segn las

caractersticas de la institucin a evaluar, se conformar en un rango que oscile
entre un mnimo de tres miembros y un mximo de doce.

No-Exhaustivo en trminos disciplinarios. Si bien, no es requisito

excluyente que estn contenidas todas las especialidades disciplinarias
contempladas en los programas de la institucin, se busca realizar un balance en
trminos de las grandes reas de conocimiento y profesionalizacin que sta
abarque, garantizando que siempre haya un especialista para cada una de las
funciones centrales: docencia, investigacin, extensin y gestin.

Con un enfoque holstico, esto es que aspire a que cada uno de los
integrantes pueda analizar la parte en relacin con el todo y posean capacidades
para aportar juicios fundados sobre el funcionamiento de la institucin en su
conjunto.
LA EVALUACION INSTITUCIONAL UNIVERSITARIA EN LA ARGENTINA
A lo largo de la dcada del ochenta y la primera mitad de la del
noventa la discusin del tema de la evaluacin institucional universitaria transcurri
sobre la base de ciertos presupuestos.
El primero de ellos deca que, en materia de educacin superior,
estamos en condiciones de decidir entre evaluar y no evaluar.
Durante el desarrollo del debate se torn evidente que la evaluacin de
las instituciones universitarias es algo que la sociedad y la comunidad acadmica hacen
permanentemente cuando emiten juicios acerca de la conveniencia de estudiar una
determinada carrera en tal o cual institucin, o de trabajar para un determinado
departamento o facultad, o de usar los servicios de los equipos y centros de
investigacin y consultora.
De hecho en la academia, como en cualquier otro mbito donde se
deciden cuestiones prcticas, es inevitable hacer evaluaciones y, por tanto, no es posible
debatir acerca de la pertinencia de las evaluaciones mismas dado que no realizarlas es
una imposibilidad.
Poco a poco se hizo claro que la disyuntiva correcta se establece entre
evaluar de manera metdica, sistemtica, con criterios racionales y debidamente

acordados por los agentes que intervienen en los procesos de evaluacin, o bien, hacerlo
de manera espontnea y asistemtica, como de hecho se procede habitualmente cuando
se emiten opiniones sobre la calidad de las carreras, las investigaciones o las
universidades.
As se fue afianzando la idea de que la conveniencia de optar por una
evaluacin metdica y racional no slo posee ms precisin que una mera opinin
fundada en la intuicin sino que, fundamentalmente, es una evaluacin controlable y,
por tanto, susceptible de ser sometida a evaluacin ella tambin, a fin de que cualquiera
pueda reconstruir, reproducir y perfeccionar los procedimientos utilizados.
Otro supuesto presente en el debate indicaba que, en el mbito de la
educacin en general y de la educacin superior en particular, las evaluaciones estn
necesariamente relacionadas con el intento de instaurar alguna forma de control sobre
las instituciones y que estas intenciones, ms all de su propsitos explcitos, tienen
efectos ms o menos punitivos.
Existira, segn esta doctrina, una inevitable relacin entre la
evaluacin y las intenciones de los evaluadores o, mejor dicho, de las entidades que
propician esta prctica que estara substancialmente ligada a una voluntad de
intervencin poltica imbuidas de un nimo intervencionista, irrespetuoso de la
autonoma universitaria.
Las consideraciones acerca de las intenciones de los evaluadores
desplazan el foco del problema y lo vuelven estril dado que se abandonan las preguntas
sobre el sentido, las formas y la utilidad de las evaluaciones.
Finalmente, en el curso del debate, se consolid la idea de que las
evaluaciones institucionales poseen utilidad y hacen al buen gobierno de las
instituciones universitarias para las cuales la necesidad de evaluar para disponer
diagnsticos consistentes sobre su situacin es obvia cuando se la concibe como un
instrumento indispensable para la planificacin y la bsqueda del mejoramiento
funcional del conjunto de sus metas y actividades.
LA EVALUACIN INSTITUCIONAL Y SU RELACIN CON LOS FINES E
INTERESES DE LOS AGENTES INSTITUCIONALES QUE LA REALIZAN7
La pregunta acerca de qu es evaluar y, ms especficamente, en qu
consiste la evaluacin institucional debe ser respondida asumiendo la dimensin
pragmtica de los actos de evaluacin. Esto es, incorporando el punto de vista de los
agentes de la evaluacin institucional universitaria en relacin a los legtimos intereses y
valores con que la orientan y califican.
As entendido el problema, diremos que la pragmtica de la
evaluacin, esto es el uso y la utilidad que le asignan sus practicantes, debe estar
necesariamente presente en el anlisis de las evaluaciones que se han verificado en el
sistema universitario argentino, pero esta dimensin decisiva para mejorar nuestra
percepcin de qu son las evaluaciones no puede ignorar que stas tienen contenidos y
determinaciones propias que distinguen las evaluaciones sistemticas de las opiniones
valorativas intuitivas.
La pregunta acerca de qu es evaluar una institucin ha sido
respondida en mltiples ocasiones y llama la atencin que, a pesar de esta abundancia,
7

Csar Pen. Primer informe de consultora. 1998

exista una notable convergencia de opiniones que acuerdan la necesidad de relacionar la

evaluacin con la axiologa. El axioma de la evaluacin dice que Evaluar es igual a
asignar valor a algo. En la obra Evaluacin Sistemtica8 encontramos una
recopilacin exhaustiva de los sentidos asignados al trmino evaluacin:
El acto de evaluacin supone comparar objetivos y resultados.
La evaluacin es un juicio de valor sobre la calidad de las tareas empeadas en
la consecucin de ciertos objetivos y sus resultados.
La evaluacin es un enjuiciamiento sistemtico de la vala o el mrito de un
objeto.9
Estas definiciones ponen de manifiesto que evaluar es sinnimo de
atribuir valor, destacndose que a su dimensin valorativa se le agregan dos
atributos ms: su carcter de sistemtico y de judicial. Esto ltimo en el doble
sentido que toda evaluacin se expresa a la manera de un juicio de calidad y el proceso
para producirlo tiene similitudes con los procedimientos judiciales en tanto hace
intervenir a un jurado o comit de pares, encuadrado dentro de un contexto normativo
que es explcito y revisable.
En sntesis podramos decir que la evaluacin siempre supone un
juicio de valor sistemticamente establecido. Juicio de valor porque estima cmo y
cunto se estn cumpliendo determinadas metas, valores, procesos y resultados;
sistemticamente establecidos porque tal juicio se encuadra en un contexto de
criterios y procedimientos que lo guan y legitiman.
Las evaluaciones institucionales son un conocimiento sobre la
universidad y, como todo conocimiento, agregan una nueva perspectiva y ayudan a
tomar decisiones a todos los niveles. En tanto tal, stas comparten la caracterstica
central de todo conocimiento que, a diferencia de los insumos ocupados en la
produccin econmica, no se consume, sino que se transforma, potencia y
conserva.
Abordada en este contexto, la nocin de calidad aplicada a la
educacin superior est relacionada con el tipo de agente social que la elabora a
travs de la evaluacin institucional y siguiendo a Doherty10 podemos hipotetizar que
existen tres tipos de agentes polticos, sociales y acadmicos diferentes a la vez que
diferencialmente posicionados ocasionando tres formas institucionalmente legtimas de
acercamiento terico y metodolgico para definir la calidad:
El estado que est especialmente interesado en los perfiles
profesionales de los egresados y los aspectos legales y presupuestarios de las
instituciones universitarias y, en concordancia con esta perspectiva, tiende a medir
rendimientos mediante la utilizacin de indicadores cuantitativos coherentes con su
tendencia a cautelar la eficiencia del sistema. As, privilegiar para construir sus
criterios de calidad indicadores que estiman las performances acadmicas, la
8

Stufflebeam, Daniel y Shinkfield, Anthony, 1993. Coedicin Ediciones Paids y Ministerio de

Educacin y Ciencia de Espaa. Barcelona, Espaa. Pg. 19.
9
Standards for evaluation of educational programs, projects and materials del Joint Committee on
Standards of Educational Evaluation, New York Mac Graw-Hill. 1981. Citado por Stufflebeam y
Shinkfield (op.cit.)
10
Introduction: the concern of quality. En: Geoffrey D. Doherty, Developing quality systems in
education. Routledge, London, 1994.

pertinencia de los programas institucionales y el uso de los recursos en general. Su

funcin ser, adems, la de dar fe pblica de la calidad acadmica y cientfica de los
procesos y del buen uso de los recursos orientando sus procedimientos de evaluacin
hacia formas estandarizadas de acreditacin.
La comunidad acadmica que refleja en su accionar los valores que
la caracterizan, especialmente sus creencias en el progreso del conocimiento cientfico y
en el papel de la educacin en la constitucin de los ciudadanos como sujetos
racionales, dotados de autonoma moral y, por tanto, de responsabilidad civil y poltica.
As es que aprecia la importancia del pluralismo ideolgico, la tolerancia a lo diferente
y ponderar el debate y la controversia de ideas para articular las diversidades que
necesariamente existen en las distintas disciplinas y tradiciones culturales que la
conforman. Estas particularidades determinan diversos modos de concebir y estructurar
a las distintas instituciones universitarias y tiene, como correlato lgico a nivel de los
procedimientos, la evaluacin por pares organizados en comits que integren los valores
antedichos.
El mercado que hace prevalecer las preferencias de los usuarios y
que, por su naturaleza de espacio de negociacin permanente y condiciones cambiantes,
refleja un conjunto de puntos de vista en conflicto. Esta es la instancia ms difcil de
formalizar en trminos de indicadores de calidad dado que el mismo mercado, al
introducir variaciones permanentes en lo que habitualmente se llama el perfil de la
demanda, dificulta los intentos de introducir criterios ms o menos estandarizados. Su
forma de evaluar tender a realizarse ex-post por medio de pruebas de resultados a
travs del empleo de los egresados universitarios y la compra de servicios a estas
instituciones.
Junto con esto podemos distinguir los distintos sentidos que tiene la
nocin de calidad aplicada a las instituciones universitarias y los procesos vinculados
a la elaboracin de los juicios de calidad:
Asegurar la calidad hacia adelante (quality assurance): significa que se
busca corregir los errores antes de poner en prctica un programa examinando los
objetivos, el contenido, los recursos y resultados esperados de los mismos. En ese
caso, se evala la calidad del proyecto institucional y se certifica el cumplimiento de
ciertos requisitos que garantizan la calidad.
Controlar la calidad hacia atrs (quality control): significa obtener
informacin de tal forma que se puedan corregir los errores cometidos. Para ello, se
necesita que las instituciones posean informacin suficiente en tiempo y forma para
que el monitoreo regular de las partes y programas que la integran pueda realizarse
exitosamente.
Gerenciamiento de la calidad (quality management): es el proceso completo
que se instala para asegurar que la calidad ocurra, que se d en todos los procesos
involucrados en la educacin, est directamente emparentado con las tcnicas y
prcticas de calidad total adoptadas por las empresas e integra elementos de las
dos modalidades anteriores.
Auditoria de calidad (quality audit): puede ser interna, externa o bien
combinar a ambas. Se realiza sobre el conjunto de la institucin o bien
seleccionando partes y/o funciones. La auditora verifica que la institucin hace lo
que se supone que debe hacer y tiene evidencia documental para probarlo. Requiere

de un rgano auditor suficientemente entrenado que habitualmente cobra la forma

de un comit de evaluacin.
Evaluacin de calidad (quality assessment): es el juicio, interno o externo,
sobre la performance de la institucin y se establece de acuerdo a ciertos parmetros
previamente establecidos y consensuados. A diferencia con la modalidad anterior
aqu no hay slo auditora sino que se introduce la idea de acreditacin, entendida
como la forma adecuada de contrastar atributos y procesos institucionales con
estndares generales. Subordinando las caractersticas particulares de la institucin a
estos parmetros. Tambin implica comit de evaluacin.
Mejoramiento de la calidad (quality enhancement): es un sistema para
mejorar la performance de una institucin o un proceso particular mediante cambios
conscientes y consistentes, para lo cual se necesita disponer de un diagnstico
adecuado que fundamente las estrategias y acciones tendientes a mejorarlo. Por sus
caractersticas, que involucran aspectos considerados en todos los casos anteriores,
no slo presupone un comit de evaluacin sino que, adems, coloca como parte de
la misin institucional a un valor social compartido por todos los agentes
considerados aqu, el mejoramiento institucional.
La CONEAU no ha adoptado la exclusiva perspectiva del estado,
enfatizando los aspectos que hacen de la evaluacin una auditoria y de los juicio de
calidad un concepto cuantificable y apropiado para construir rankings de calidad. Por el
contrario, asumiendo una perspectiva ms amplia, que incluye el punto de vista y los
intereses de las instituciones universitarias, ha buscado sintetizar, dentro de la
complejidad de la materia a evaluar y los procedimientos a emplear, todos aquellos
aspectos relacionados con la evaluacin para el mejoramiento de la calidad de la
educacin superior, entendiendo que esto se debe realizar dentro de los lmites
impuestos por la autonoma de las universidades y el consecuente respeto por la
legitimidad de sus objetivos institucionales.
Siendo, entonces, que la nocin de calidad que prevalece en las
evaluaciones institucionales est directamente emparentada con la valoracin a partir de
los objetivos institucionales y el mejoramiento de las prcticas y programas para
alcanzarlos. La planificacin de la calidad y su control ex post, as como su auditora
gerenciamiento y acreditacin quedan subordinados al objetivo principal que es evaluar
para mejorar la calidad de la educacin.
En Lineamientos.... la Coneau ha receptado la lnea de acuerdos
alcanzada en el CIN a travs del Acuerdo N 50 ya citado, que reconoce como
antecedentes el Primer Congreso sobre Evaluacin de la Calidad realizado en la
Universidad Nacional de Salta, el 2 realizado en la UN de Rosario, las conclusiones
del Taller de Vaqueras de 1993 y todo el proceso de reuniones de Secretarios
Acadmicos por regiones, coordinados por la Comisin de Enseanza del CIN, que
concluyeron en el citado Acuerdo 50 pero que se destacan porque contienen una
riqueza indudable y un marco de bsqueda de consensos realizado duante todo 1992
que se inscribe en las mejores prcticas universitarias.
Las primeras experiencias de evaluacin en instituciones del sistema.11
La Coneau se ha constitudo en agosto de 1996 realizando desde
entonces la totalidad de sus funciones, a saber:
11

Los criterios y procedimientos utilizados en estos procesos estn contenidos en el documento

Lineamientos para la evaluacin institucional. CONEAU. 1997, Buenos Aires.

Evaluaciones externas: Desde su creacin, prevista en la Ley de

Educacin Superior N 24521 en el ao 1996 la Comisin Nacional de Evaluacin y
Acreditacin Universitaria (CONEAU) ha completado la evaluacin institucional de
diez universidades nacionales y nueve privadas. Anteriormente haban completado su
evaluacin externa bajo otras premisas tres Universidades Nacionales. Experiencia de
una gran riqueza en trminos de enseanzas tericas y metodolgicas que intentaremos
resumir en este articulo.
Consideraciones generales y diagnstico de la situacin de las instituciones
evaluadas.
Es pertinente aclarar que los juicios acerca de la calidad que, sobre las
universidades, construyen los distintos Comits de Pares Evaluadores y la misma
Coneau, no se establecen ni como sumatoria de las calidades de sus partes, ni como un
juicio sinttico que la califica in toto, sino que sta es, ms bien, un diagnstico
combinado que involucra juicios particulares sobre funciones, partes, productos,
procesos, antecedentes histricos y proyectos institucionales que fijan objetivos y
misiones12.
Esta advertencia, si bien avanza en el sentido de responder a la
pregunta acerca de qu es un juicio de calidad referido a una institucin de educacin
superior, todava no nos dice mucho sobre la pregunta que realmente interesa cuando se
trata de hacer evaluaciones para aportar al mejoramiento de su calidad.
Si se acepta que la calidad de una institucin no puede ser homognea
entonces es pertinente averiguar cmo sta se distribuye al interior de la misma, o dicho
de otro modo, de qu manera las distintas partes de la institucin se integran y combinan
para producir los resultados considerados en el diagnstico del informe final y, tambin,
de qu manera procedieron los pares evaluadores para delimitar niveles de anlisis,
funciones institucionales y unidades acadmicas significativas desde el punto de vista
de la evaluacin y, sobre todo, cules fueron los indicadores utilizados para observar los
atributos enunciados.
Junto con esto es necesario explicitar el hecho de que estos asertos son
aceptados por la comunidad universitaria casi sin discusin y conllevan un supuesto que
creemos necesario destacar. Nos referimos a que suele darse por descontado que las
instituciones universitarias poseen las condiciones de gobernabilidad, capacidad tcnica
y solvencia financiera necesarias para asumir las recomendaciones de mejoramiento que
se derivan de los diagnsticos de evaluacin y que stos, una vez establecidos, son
fcilmente asumidos por las comunidades acadmicas respectivas y funcionan como
guas adecuadas para planificar acciones de mejoramiento.
Desde esta perspectiva los informes revisados manifiestan un conjunto
de coincidencias y divergencias:
Considerando las dimensiones y partes de la institucin todos ellos distinguen
cuatro funciones clsicas de docencia, investigacin, extensin y gestin y unidades
acadmicas variables, tales como facultades, departamentos, institutos, colegios
asociados, etc.

12

Pen, Csar E.: Criterios y procedimientos para la Evaluacin Institucional Universitaria utilizados
por la CONEAU. (1999), p. 13. CONEAU, Buenos Aires.

 En todos los casos se perciben tensiones entre la cobertura de los informes y la

profundidad de los anlisis.
La experiencia de cuatro aos de la Coneau constituyen una referencia
insoslayable a los cuales recurrir para conocer el estado actual de la educacin superior
Argentina y las tendencias en las que se funda el mejoramiento de la calidad.
Estoy seguro que de esta manera estaremos contribuyendo a tender
puentes entre las instituciones universitarias y la sociedad que conocer de manera
transparente la calidad de sus claustros. De la misma manera los distintos sectores de la
produccin y el trabajo saben que el camino del crecimiento y de la mejor insercin en
el mundo globalizado pasa por estrechar la relacin con la institucin universitaria,
lugar donde se genera y distribuye el bien estratgico ms preciado de nuestro tiempo:
el conocimiento.
Los procesos de evaluacin y acreditacin no son un lecho de rosas.
Sin embargo, estoy convencido que las resistencias iniciales existentes en el sistema,
producto de las tensiones que genera la relacin Universidad-Estado, han dejado paso a
los consensos constructivos de los que son emergentes las normas de acreditacin
referidas. Tambin constituyen ejemplos de esta amplia adhesin al sistema la gran
cantidad de Universidades Nacionales y Privadas que han suscripto acuerdos con la
agencia evaluadora.
Hoy los actores del sistema saben perfectamente que la calidad es el
norte hacia el cual deben guiar las instituciones universitarias. Y que el medio para
hacerlo es la evaluacin institucional y la acreditacin de las carreras.
Tandil, mayo de 2000