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Federalismo brasileiro, trajetria pendular e vis centralizador

Jair do Amaral Filho

Doutor em Economia
Professor Titular em Desenvolvimento Econmico
CAEN/Universidade Federal do Cear-UFC

Resumo
O trabalho est baseado em uma idia simples, ou seja, de que no h propriamente uma crise do
federalismo no Brasil, seno ausncia histrica de evidncias quanto solidez e articulao dos
princpios bsicos do federalismo. Para demonstrar essa idia, o autor defende a tese de que o
federalismo, enquanto sistema, deve conter quatro princpios bsicos para funcionar e para existir
enquanto tal so eles: autonomia, cooperao, coordenao e equilbrio estrutural, ou eqidade. Para
cumprir essa demonstrao o trabalho define o conceito de cada um desses princpios e os mobiliza
para analisar o sistema federal brasileiro. Essa anlise feita levando em conta a trajetria do
federalismo brasileiro desde sua emergncia at o perodo recente, quando experimenta um forte
processo de descentralizao para, em seguida, sofrer uma inclinada para a recentralizao. Tais
evidncias acabam revelando uma trajetria pendular que, supe-se, comprometeu o processo de
aprendizagem dos atores federados.
Palavras-chave: federalismo; instituies pblicas; estado brasileiro.
Abstract
This work is based on a simple idea, namely that there is no exactly a crisis of federalism in Brazil, but
a no historical evidence about the strength and articulation of the basic principles of federalism. To
demonstrate this idea, the author defends the thesis that federalism as a system must contain four basic
principles to exist as such, they are: autonomy, cooperation, coordination and structural balance, or
fairness. To accomplish this demonstration, the study defines the concept of each of these principles
and moves them to analyze the Brazilian federal system. This analysis is done taking into account the
trajectory of Brazilian federalism since its emergence until the recent periodo, when he experiences a
strong process of decentralization to then suffer a tilted recentralization. Such evidence turn out a
trajectory of the pendulum which, presumably, committed the learning process of the federal actors.
Keywords: federalism; public institutions; the Brazilian state

Artigo publicado como Capitulo do Livro:(2012) Descentralizao e Desenvolvimento Local em

Angola e Moambique, Organizado por Yves-Andr Faur e Cristina Udelsmann Rodrigues,
Editora LivrariaAlmeida,Lisboa/www.almeida.net/catalog/product_info.php?products_id=19244

Federalismo brasileiro, trajetria pendular e vis centralizador

Jair do Amaral Filho1
1. Introduo
A exemplo de muitos temas da economia poltica o federalismo no dos mais populares, mas
apesar disso tem-se observado nas duas ltimas dcadas um crescimento do interesse pelo assunto. Isto
resultou na abertura de um espao importante para estudos e discusses sobre muitos aspectos do
federalismo. Antes discutido apenas por especialistas dos campos jurdicos e da cincia poltca, mais
preocupados com a Teoria Geral do Estado, a questo do federalismo passou a ser discutida tambm
por economistas sob a tica, principalmente, do federalismo fiscal graas a trabalhos influentes de
autores como Musgrave (1959) e Oates, (1972).
Vrias foram as razes que embalaram o interesse pela questo do federalismo em tempos
recentes, por exemplo: (i) desintegrao da URSS e do bloco socialista do Leste europeu, acompanhada
de conflitos tnicos importantes como foi o caso da Ex-Iuguslvia, e tem sido o caso da Chechnia; (ii)
processo de unio dos pases europeus e, recentemente, crise da Zona do Euro motivada pela falta de
uma estrutura de federalismo fiscal, dentre outras razes; (iii) valorizao das iniciativas locais e
regionais, at mesmo como reao ao risco de perda de autonomia e de identidade regional-local em
razo da globalizao; (iv) processo de atomizao das iniciativas e das decises propagado pelos
fundamentos do liberalismo econmico, cujo canal tem sido a descentralizao poltico-administrativa.
Na Amrica Latina, o debate sobre federalismo emerge aps o desmoronamento dos regimes
militares centralizados e com ele a recuperao da democracia e da descentralizao. Os planos de
estabilizao, acompanhados de ampla retirada do Estado da economia e dos processos de
descentralizao do poder, da gesto e dos recursos fiscais, estimularam os economistas, sobretudo do

Doutor em Economia e Professor Titular em Desenvolvimento Econmico. CAEN Universidade Federal do Cear-UFC

Fundo Monetrio Internacional-FMI, do Banco Mundial-BIRD e da Comisso Econmica para a

Amrica Latina-Cepal, a se debruarem sobre o tema do federalismo no continente.2
No caso do Brasil, apesar de seu sistema federal existir desde a proclamao da Repblica, em
1889, no h no pas uma tradio intelectual de se pensar e discutir o federalismo, como tambm no
h uma tradio poltica federalista. Essa preocupao relativamente recente e, de acordo com Fiori
(1994), ela advm menos de aspectos tnicos e culturais do que poltico, econmico, fiscal e financeiro.
O fato que a crise fiscal do Estado Federal, combinada s alteraes promovidas pela Constituio de
1988, levou os estados e municpios a lutarem mais abertamente pela repartio dos recursos pblicos
disponveis.
A principal motivao do debate recente, e recorrente, sobre a federao brasileira est na
reforma fiscal e tributria que ganhou certo impulso no ano de 2003, cujo epicentro passou a ser a
concorrncia fiscal entre os estados, mas tambm entre estes e o governo federal. Entretanto, o tema
que promete ocupar a agenda da questo federativa a repartio dos royalties provenientes do
petrleo do pr-sal, entre os estados e os municpios da federao. No conflito vertical, entre governos
estaduais e governo federal, o que vem mobilizando o debate ou provocando desconforto , sem
dvida, a nova guinada centralizao. Dito isso, o objetivo deste trabalho de procurar traar uma
trajetria do federalismo brasileiro levando em conta os quatro princpios de ouro do sistema federal,
ou seja, autonomia, cooperao, coordenao e equilbrio estrutural, ou eqidade. Como ser
observado, ao longo da sua trajetria o sistema federal brasileiro avana razoavelmente sobre os quatro
princpios, mas esse avano pendular.
Alm desta introduo, o trabalho est dividido da maneira que segue: na segunda seo so
abordados os conceitos dos quatro princpios formadores do sistema federal de governo; na terceira
seo traada a trajetria do federalismo brasileiro, na qual se chama ateno para sua caracterstica
pendular; na quarta seo mostrado o ponto de inflexo causado pela Constituio de 1988 sobre o
quadro de centralizao do federalis

Importante lembrar que uma ampla agenda de pesquisa foi executada na dcada de noventa na Fundao de Pesquisa do
Estado de So Paulo (FUNDAP) que culminou no Seminrio Internacional Impasses e Perspectivas da Federao no
Brasil.

mo brasileiro; na quinta seo aborda-se especificamente a questo da descentralizao,

mostrando a contradio que se opera entre a descentralizao formal e a recentralizao real e, na
sexta e ltima seo, so apresentadas as consideraes finais.
2. Princpios do Federalismo
A questo do federalismo tratada de duas formas diferentes pela literatura da economia
poltica, uma conduzida por uma abordagem jurdica na qual privilegia os aspectos da organizao
poltico-administrativa do Estado, outra que procura utilizar uma abordagem poltica, institucional e
econmica para dar conta das relaes contraditrias e cooperativas entre os entes federados. Para a
primeira o federalismo uma questo de Estado e para a segunda ele uma questo de sociedade e de
suas instituies. Apesar das diferenas nas abordagens, ambas mantm o ponto comum segundo o qual
o federalismo se define pela negao da estrutura do estado centralizado, imbudo de poderes absolutos.
Neste sentido, pode-se dizer que a atitude federalista no um monoplio das naes constitudas por
regimes federais, podendo ser manifestada por qualquer sociedade insatisfeita com o absolutismo e o
centralismo do Estado. Aqui procurar-se- identificar os princpios centrais do federalismo que, uma
vez se manifestando e se interagindo, daro a dinmica e a plenitude do seu funcionamento.
Burdeau (1967) define a organizao federal do Estado por dois princpios bsicos, a saber: o da
autonomia e o da participao. O primeiro refere-se ao princpio mais caro para o federalismo, o da
autodeterminao que conquistada, mas garantida institucionalmente pela Constituio s partes
federadas; o segundo diz respeito responsabilidade que cabe a cada subsistema federativo na gesto
macroeconmica do pas, responsvel pela governana do sistema como um todo. Este ltimo princpio
remete diretamente para a noo de cooperao das aes entre os entes federados aqui entendida
como uma cooperao no s horizontal, pactuada entre as unidades federadas, ou subnacionais, mas
tambm a cooperao vertical praticada de baixo para cima, para atender os interesses da Unio naquilo
que diz respeito convergncia entre satisfao das demandas sociais e o equilbrio ou a governana
macroeconmica do pas.
A questo da autonomia est no centro de qualquer sistema federal, seja por questes tnicas e
polticas, com respeito liberdade, seja por questes de racionalidade econmica, no sentido dado pela
abordagem da funo alocativa proposta pelo federalismo fiscal (teorema da descentralizao,

OATES, 1972). Por causa disso, a conseqncia prtica da autonomia a descentralizao do poder no
sentido do fortalecimento dos entes subnacionais. No perodo recente, formou-se um amplo consenso
em relao idia de que as instncias locais e seus processos de deciso levam enorme vantagem
sobre as instncias governamentais centrais, na medida em que os primeiros esto mais bem situados
em termos de proximidade com relao aos usurios finais dos bens e servios. Nessa perspectiva, as
instncias locais podem manter uma relao em tempo real com os consumidores de bens e servios
pblicos.
Conforme resenha realizada por Tanzi (1995) podem ser identificadas, na Teoria Econmica,
duas linhas importantes de argumentos a favor da relao entre descentralizao e alocao eficiente
dos recursos:
(i)

a primeira liga-se ao referido teorema da descentralizao (OATES, CREMEN,

ESTACHE e SEABRIGH), e tem como argumento de defesa, de um lado, o aspecto de
que nem todos os bens pblicos tm caractersticas espaciais semelhantes e, de outro, a
hiptese de que os governos locais tm vantagem comparativa superior, em relao ao
governo central, em supri-los. A concluso mais direta desse teorema que nem todos
os governos e comunidades locais esto dispostos a receber um pacote de bens
pblicos que nada tem a ver com suas necessidades, e tampouco com suas maneiras de
execut-los;

(ii)

a segunda tem como argumento a vantagem oferecida pela concorrncia entre governos
locais (ISRAEL e TIBOUT), e diz que esses esto mais bem dotados para identificar as
preferncias da populao, e, assim, aqueles que melhor perceberem essas preferncias
colhero melhores benefcios. Nesse caso supe-se que a concorrncia entre os governos
locais engendra um processo virtuoso de eficincia na alocao dos recursos.

Em resumo, os argumentos favorveis descentralizao da ao pblica esto baseados em

trs elementos-chave, a saber: (i) o da proximidade e da informao, isto , os governos locais esto
mais prximos dos produtores e dos consumidores finais de bens e servios pblicos (e privados), e por
isso so melhor informados que os governos centrais a respeito das preferncias da populao; (ii) o da
experimentao variada e simultnea, ou seja, a diferenciao nas experincias locais pode ajudar a
destacar mtodos superiores de oferta do servio pblico; e (iii) o elemento relacionado ao tamanho,

quer dizer, quanto menor o aparelho estatal melhor o resultado em termos de alocao e de eficincia
da ao.
No que pese a importncia ocupada pela autonomia, ou descentralizao, no sistema federal h
que reconhecer que ela deve estar sempre associada ao princpio da cooperao, sem a qual no h
governana e sustentabilidade para o referido sistema. Muito apropriadamente, Abrucio e Costa (1998)
argumentam que a compatibilidade entre autonomia e cooperao fundamental para o xito do
arranjo federativo. Como se pode ver, esses dois princpios esto fortemente associados s esferas
federadas, ou subnacionais.
Todavia, as trajetrias dos sistemas federais, nas Amricas como na Europa, assim como os
processos recentes de descentralizao em todo o mundo, tm demonstrado que esses dois princpios
so insuficientes para levar a cabo uma regulao satisfatria do federalismo. Isto pode ser entendido
da seguinte maneira: no processo dinmico do federalismo as partes federadas acabam dando muito
mais nfase ao princpio da autonomia do que propriamente ao princpio da participao, no sentido de
colocarem em prtica certa cooperao espontnea que vise o equilbrio estrutural e fiscal, e
estabilizao macroeconmica de toda a federao.
Apesar das dificuldades, no difcil que algumas formas de cooperao espontnea acabem
surgindo entre os entes federados, mesmo que se constatem procedimentos extremamente competitivos
entre esses segmentos, como por exemplo as disputas fiscais entre os mesmos, aos moldes da guerra
fiscal no Brasil. O surgimento da cooperao pode perfeitamente acontecer num ambiente
competitivo, desde que algumas condies estejam presentes, dentre elas a oportunidade de interao
contnua entre os entes federados. Portanto, a cooperao no um princpio totalmente ausente, ou
impossvel, na relao entre os estados federados, mas a sua manifestao espontnea no um
resultado que se pode garantir antecipadamente, necessitando assim de um mecanismo central de
coordenao.
No por acaso que se observa na literatura dedicada ao federalismo uma preocupao bastante
acentuada em relao a dois outros princpios, que so o da coordenao, entre a Unio e as partes
federadas, e o da equalizao estrutural (ver AMARAL FILHO, 1999) que, para o federalismo
fiscal, chamado de funo distributiva. Ao contrrio dos dois princpios anteriores, que esto a

cargo dos subsistemas nacionais, esses dois outros devem estar sob a responsabilidade do governo
federal ou da Unio. Musgrave (1959), com muita propriedade, h muito definiu trs funes chave
para o Governo Central, quais sejam, as de (i) alocar, (ii) estabilizar e (iii) redistribuir recursos
materiais e financeiros entre os governos subnacionais.3 Com essas funes o governo central procura
manter o equilbrio estrutural entre os entes federados, atravs de polticas de correo, ao mesmo
tempo em que procura estabelecer um quadro de justia fiscal.
O princpio da coordenao, manifestado normalmente por meio de mecanismos de controle,
monitoramento e de incentivos, cresceu muito na prtica dos governos federais bem como dentro da
literatura especializada j na dcada de noventa [BUITER e KLETZER (1994); COMMISSION DES
COMMUNAUTS (1990); MUET (1995)]. Essa importncia est associada s repercusses que os
dficits fiscais e as dvidas pblicas, desmesuradas e desordenadas, podem causar sobre a poupana
privada, assim como sobre a estabilizao macroeconmica. Tais repercusses so considerveis,
quando se trata de um ambiente federativo, devido ao conflito que as dvidas provocam entre as
unidades federadas, assim como entre estas ltimas e o governo federal. Quanto maior esse universo,
maior o conflito entre os interesses individuais, problema que se complica ainda mais no caso de haver
uma assimetria acentuada entre aquelas unidades (no que tange aos tamanhos das economias, suas
inseres internacionais, bem como suas dotaes de recursos).
Em outras palavras, o exerccio da maximizao da autonomia que goza cada uma das partes
federadas faz com que as unidades com mais condies de tirar melhores resultados desse jogo acabem
transferindo para o resto da Federao os resultados negativos do seu prprio bem-estar. Isso tende a se
agravar com a instalao de medidas que visem maior descentralizao fiscal e administrativa para os
governos subnacionais.
A federalizao das externalidades negativas, fruto da concorrncia descoordenada entre as
unidades federadas, bem como dos desequilbrios estruturais entre essas unidades, tem por efeito um
maior agravamento dos desequilbrios estruturais na Federao, o que provoca, por sua vez, aumento
do conflito interestadual, desestabilizao macroeconmica e aumento do custo de correo dos
desequilbrios estruturais por parte do governo central, a Unio. Tendo em vista esse problema
3

Para uma reviso terica sobre o federalismo fiscal sugere-se ver Aguirre e Moraes (1997) e Silva (2005).

conflitual entre as partes federadas, torna-se fundamental a interferncia da coordenao do poder

central, da Unio, a fim de que a coeso da Federao seja preservada.
Por fim, o princpio da equalizao estrutural. Sabe-se que as disparidades regionais ou as
desigualdades estruturais entre as economias subnacionais podem enfraquecer o sistema federativo,
seja porque permitem a constituio de espaos econmicos desiguais e assimtricos seja porque criam
condies propicias para o fortalecimento do poder central, com a desculpa de que a centralizao pode
apaziguar os conflitos federativos advindos das estruturas desiguais. No sentido de promover a paz
federativa o federalismo fiscal admite, e assim aplicada na prtica em muitos pases, a funo
distributiva, ou redistributiva, dos recursos entre as partes federadas. De acordo com essa funo, o
governo federal passa a operar com instrumentos de transferncia financeira, de origem fiscal, que
visam compensar as regies e estados desfavorecidos social e economicamente. So transferncias de
recursos financeiros realizadas pelo governo federal, os quais so tirados dos estados e regies mais
ricos e colocados nos estados e regies mais pobres, dentro de um regime de solidariedade produzido
por um pacto federativo estabelecido entre os entes participantes.
No que pese o mrito desse mecanismo, ele limitado, pois no promove diretamente a
competitividade real das regies, nem reduz a desigualdade estrutural entre as mesmas. O melhor nesse
caso, que a Unio mantenha uma agenda preventiva e atualizada que vise a equalizao estrutural
entre as regies e as unidades federadas. Atravs do oramento federal, canalizado por meio dos
ministrios e instituies federais, o governo central deve ter uma preocupao permanente de procurar
compensar as regies desfavorecidas com obras e projetos de infra-estrutura de carter estruturante que
sejam capazes de elevar seus nveis de competitividade e, por consequncia, inclu-las produtivamente
no sistema econmico nacional. Para isso, h que se terem polticas federais de correo das
desigualdades regionais, combinadas s polticas locais e estaduais de desenvolvimento.
3. Trajetria do Federalismo brasileiro
O sistema federal brasileiro foi inspirado no sistema federal dos Estados Unidos da Amrica,
apesar disso sua emergncia se deu de maneira oposta, isto , foi criado por decreto, de cima para
baixo. Pelo Decreto n.1 de 15 de novembro de 1889, a Repblica Federativa foi, provisoriamente,
proclamada e declarada como forma de governo. Na poca, a Repblica Federativa do Brasil contava

com 19 provncias. Hoje possui 26 estados, um distrito federal e mais de 5.000 municpios. Sua
evoluo segue um caminho tortuoso e pendular, ora pendendo para o centralismo ora inclinando para
o descentralismo, mas em grande parte fortalecendo a primeira tendncia.
Ao criar o sistema federal no Brasil, a Constituio de 1891 promoveu, como afirma Oliveira
(1995), uma substituio dos poderes oligrquicos locais e regionais pelo estatuto do Estado federado
autnomo. O Imprio transferiu para aquelas oligarquias muitas de suas funes clssicas tais como a
coleta de impostos, a guarda nacional, os bancos oficiais com poder de emisso etc., efetuando assim
uma transferncia direta de poderes pblicos para poderes privados, geograficamente j definidos pela
histria da colonizao. Essa fase do federalismo ficou marcada tanto pela descentralizao e
autonomia dos estados como pelo forte peso poltico dos estados de So Paulo e Minas Gerais, que, por
meio de um conluio poltico passaram a dominar a poltica nacional at o inicio dos anos 1930.
A Revoluo de 1930 teve por consequncia colocar um fim nesse desequilbrio de poder dentro
da federao brasileira ao mesmo tempo em que procurou, de um lado, esvaziar as oligarquias
regionais por intermdio da federalizao de rgos e polticas estaduais e, de outro lado, fortalecer os
sistemas administrativos e a burocracia federal seguindo um regime claramente weberiano. Entretanto,
apesar da oligarquia cafeeira de So Paulo ficar politicamente enfraquecida, dentro da nova
federao (OLIVEIRA, 1995), ela continua a receber do governo federal benefcios financeiros e
fiscais especiais devido sua importncia na gerao de divisas proporcionada pela exportao do caf,
em meio da grande crise dos anos trinta.
A Constituio de 1934 procurou inovar com relao ao reequilibro entre estados-membros e
governo central, mas essa tentativa logo foi interrompida pelo golpe de Estado e a criao do Estado
Novo em 1937, pelo prprio Getlio Vargas, lder do movimento de 1930 e no poder desde ento. A
Nova Carta Constitucional de 1937 conservou o sistema de estado federal, mas pelo Decreto Lei
Federal n.1.202 de abril de 1939, que regulava sobre as administraes estaduais e municipais,
transforma os estados-membros em coletividades territoriais descentralizadas (OLIVEIRA, 1995).
Por esse instrumento, os estados federados passam a se submeter superviso, controle e fiscalizao
do presidente da Repblica. Fica assim institudo o regime de tutela administrativa, poltica e financeira
dos estados-membros ao Chefe de Estado.

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A nova Constituio de 1946, liberal na sua forma e contedo, procurou recuperar o esprito
federalista presente na Constituio de 1934, qual seja, aquele em que prope uma diviso mais
cooperativa entre estado central e estados membros subnacionais. Entretanto, dada a calcificao da
estrutura centralizada da organizao administrativo-tecnocrtico a rediviso do poder aconteceu pela
via do federalismo fiscal-financeiro, isto , maior repartio das receitas e despesas federais. A relao
financeira do Estado Federal foi estabelecida atravs do oramento federal, do Banco do Brasil assim
como pela via de aes diretas do governo federal.
Interessante notar que j a partir dessa fase o apoio s regies desfavorecidas economicamente
(Norte e Nordeste) recebe uma modificao significativa. Agora o apoio financeiro a essas regies no
viria apenas em carter emergencial ou ad hoc, para atender s calamidades pblicas, mas em carter
mais sistemtico e estrutural, com o objetivo de valorizar e aproveitar economicamente as
regies da Amaznia e do vale do So Francisco. Foi tambm nessa poca, no governo de Gaspar
Dutra, que se elabora o primeiro plano nacional (Plano Salte) de obras destinado a melhorar o estoque
de capital em infra-estrutura, mas que no entrou em prtica por causa dos limites financeiros do
governo federal.
Encontram-se a as primeiras preocupaes e os primeiros mecanismos objetivando certo
reequilibro estrutural e compensatrio entre os Estados membros da federao brasileira. Esta tnica
voltada para o desenvolvimento regional passar a ocupar um maior espao nos governos posteriores
presidncia do general Gaspar Dutra. Por exemplo, no segundo governo de Getlio Vargas (19511954) este cria o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e Juscelino Kubitshek de Oliveira (1956-1961)
cria, por sua vez, a Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), lembrando que
Vargas j havia criado em 1942, em seu primeiro governo, o Banco de Crdito da Borracha,
transformado em 1966 em Banco da Amaznia (BASA) pelo regime militar.
Esse movimento de descentralizao fiscal-financeira da Unio em direo dos subsistemas
nacionais foi novamente detido a partir do golpe militar de 1964, que promoveu uma nova modificao
no interior da organizao federal brasileira, pela via de uma nova Constituio em 1967. No bojo das
reformas institucionais implementadas pelos militares nesse perodo, encontravam-se profundas
reformas nos campos fiscais e financeiros, alterando voluntria e diretamente a relao fiscal-financeira

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entre estados, municpios e governo federal. Essa alterao fez com que o pndulo do federalismo
retornasse mais uma vez para o lado da centralizao.
O regime militar promoveu uma reforma fiscal dentro da qual se procurou o equilbrio
oramentrio e criou um novo modo de financiamento para o setor pblico, no qual uma das bases foi a
reforma tributria. Na diviso dos poderes sobre a cobrana dos impostos, o governo federal passou a
se responsabilizar pela maioria deles, dos quais o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produo
Industrial (IPI) eram os principais. O Imposto sobre Circulao de Mercadorias (ICM) ficou a cargo
dos estados e o Imposto Territorial (IT) e o Imposto Sobre Servios (ISS) sob a responsabilidade dos
municpios.
A reforma do federalismo fiscal-financeiro deste perodo trouxe algumas particularidades
relevantes, cuja associao pode ser feita tanto com o comportamento centralista-autoritrio do regime
militar quanto com os objetivos de estabilizao macroeconmica e de disciplina e coordenao fiscais
entre as vrias instncias do Estado.
Entre essas particularidades podem-se citar trs delas:
(i)

primeira, era que parte do IPI e do IR fosse destinada para a formao do Fundo de
Participao de Estados e Municpios, mecanismo fiscal-financeiro criado para realizar a
distribuio dos recursos federais para as esferas subnacionais;4

(ii)

segunda, era que os estados e municpios no tivessem autonomia para fixar as alquotas
dos impostos que cobravam, embora apropriassem deles;

(iii)

terceira, que o Governo Federal passasse a vincular as despesas dos estados federados s
receitas, seja de fonte prpria ou transferida.

Com a restrio imposta sobre a autonomia e as competncias dos estados federados vis--vis da
estrutura tributrio-fiscal, o governo federal introduziu alguns mecanismos que iriam inibir e mesmo
impedir a desordem e a concorrncia fiscal entre os estados e municpios por um longo perodo, que vai

O que entra em cena no apenas o mecanismo de compartilhamento dos recursos federais com estados e municpios, mas
o princpio de se fazer justia fiscal, ou seja, passar a destinar mais recursos para aquelas unidades federadas com baixa
capacidade fiscal, levando em conta novas variveis como populao e renda. Para uma leitura mais aprofundada sobre essa
questo sugere-se ver Cialdini (1997).

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at pelo menos o incio da dcada de 1980, quando j se percebe certa desordem fiscal-financeira em
nvel das contas dos estados subnacionais.
Outra particularidade tambm deve ser destacada, agora no campo do reequilibro estrutural
entre as regies. Na dcada de 1960, j se fazia sentir claramente o declnio das economias regionais
perifricas em funo da integrao do mercado nacional, que se intensifica aceleradamente no regime
militar. Em face dessa evidncia, o governo militar institucionaliza, explicita e amplia a poltica de
desenvolvimento regional, transformando a Superintendncia de Desenvolvimento para o Nordeste
(SUDENE), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco da Amaznia (BASA), a Superintendncia
de Desenvolvimento para a Amaznia (Sudam) e a Superintendncia da Zona Franca de Manaus
(Suframa) nos principais smbolos dessa poltica. Com essa poltica o regime militar promove uma
substituio da federao dos estados pela federao das regies, como observa Oliveira (1995).
Tal poltica tinha como fonte de financiamento os incentivos fiscais federais que formavam
uma espcie de fundo, isto , a troca de dedues do Imposto de Renda por aes relacionadas aos
empreendimentos naquelas regies, e esse fundo sendo transferido como emprstimo aos interessados
em realizar efetivamente os investimentos. Para o Nordeste, especificamente, tal mecanismo recebeu
um reforo considervel vindo dos investimentos pblicos federais contidos nos Planos Diretores da
SUDENE e de outros provenientes do II PND, quando favoreceram a instalao de projetos
estruturantes na regio. Interessante notar que, ao mesmo tempo em que os militares limitaram e
retiraram a autonomia dos estados e municpios eles os compensaram, especialmente os mais pobres e
desfavorecidos, com um sistema de mecanismos de transferncia financeira, colocando em prtica, pela
primeira vez, a funo distributivista de um governo de carter federal. Alm disso, complementam
esse sistema com mecanismos e aes, transmitidos por meio de investimentos produtivos, que
visavam reduo das disparidades estruturais entre as regies. Em perodos anteriores, a resposta
assimetria regional era dada por meio do mercado, atravs de movimentos migratrios, por exemplo,
pelos quais a fora de trabalho nordestina ia ao encontro de oportunidades de emprego oferecidas pelas
regies desenvolvidas. Tais mudanas acabam imprimindo, no federalismo nacional, certa
racionalidade que prpria do federalismo fiscal, no entanto, no de todo improvvel que sua
principal motivao tenha sido a racionalidade da estratgia de segurana nacional.

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4. Constituio de 1988 e a nova guinada do pndulo federal

A nova Constituio de 1988 redefiniu o quadro das competncias tributrias prevalecentes
desde 1967, atribuindo ao governo federal a tributao sobre Produo Industrial, Operaes
Financeiras, Importao e Exportao, Propriedade Rural, Grandes Fortunas, Lucro (Contribuio
Social) e Faturamento (Contribuio Social); ao governo estadual a tributao sobre Circulao de
Mercadorias e Servios-ICMS, Transmisso de Propriedade Imobiliria causa mortis, Propriedade de
Veculos-IPVA e Adicional de IR Federal; e ao governo municipal a tributao sobre Prestao de
Servios, Propriedade Imobiliria Urbana e Transmisso de Propriedade Imobiliria inter-vivos. No
bojo da redefinio das competncias, na qual o governo federal perde fora, a grande inovao
introduzida pela Nova Carta foi a transformao dos municpios em membros da federao, no mesmo
nvel dos estados.
Alm disso, ela tambm promoveu no interior do sistema federal brasileiro a maior
descentralizao fiscal em sua histria, alm de aumentar consideravelmente a carga tributria em
relao ao Produto Interno Bruto (PIB), atingindo, segundo Cossio (2002), 29% do PIB em 1990 e 33%
do PIB em 2000.5 Ao mesmo tempo, promoveram-se uma ampliao e uma descentralizao na oferta
de servios sociais agora a cargo dos governos estaduais e municipais, especialmente nas reas da
sade e da educao, transformando esses segmentos em agentes estratgicos na promoo do
desenvolvimento scio-econmico do pas, devido suas influncias no ndice de Desenvolvimento
Humano-IDH.6
certo que as correntes polticas dentro da Assemblia Nacional Constituinte eram
predominantemente descentralizadoras, ou municipalistas como ficaram conhecidas, mas a
descentralizao fiscal no foi um fato isolado nem exclusivo ao Brasil. Nesse momento, a
descentralizao era um movimento de mbito internacional que atingiu tanto paises com sistemas
federais como aqueles no federais, e mesmo jacobinos, como foi o caso da Frana.7 J a elevao da
carga tributria obedeceu ao aumento da necessidade financeira do setor pblico, em funo da
5

Rezende (2001) chama a ateno para o fato de que a descentralizao j vinha acontecendo paulatinamente desde 1982,
quando ocorreu a recuperao da autonomia poltica de Estados e Municpios.
6
No inteno deste trabalho aprofundar na questo da descentralizao das polticas pblicas sociais. Ver a propsito
Arretche (2000).

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escalada do endividamento e dos encargos financeiros em mos dos poderes pblicos, mas tambm
porque o governo federal procurou criar novas receitas a fim de compensar suas perdas para estados e
municpios, ocorridas na reforma de 1988. Como ficaro claros ao final deste texto, esses dois
movimentos, ou seja, descentralizao fiscal e aumento da carga fiscal, no caminharam juntos ao
longo destes anos, pois, com o agravamento da crise fiscal federal e do peso dos compromissos
financeiros, o aumento da carga fiscal implicou no sacrifcio parcial da descentralizao real.8
Em 1980, momento anterior aprovao da nova carta, a carga tributria dos trs nveis de
governo sobre o PIB era de 24,63%, mas em 1988, ano da aprovao da mesma, essa carga era de
22,43% e em 1995 ela j atingia 28,51%. Desses totais as participaes por nvel de governo eram as
seguintes: em 1980, o governo federal (gf) participava com 18,50%, o governo estadual (ge) com
5,41% e o governo local (gl) com 0,71%. Para os anos de 1988 e 1994 as participaes desses
governos eram, respectivamente, de 15,82% e 18,95% para o governo federal (gf), 5,95% e 8,18% para
o governo estadual (ge) e de 0,66% e 1,38% para o governo local (gl) [AFFONSO (1995) e AFONSO e
RAMUNDO (1996)].
Mais interessante notar, segundo essas mesmas fontes, que pelo lado da composio dos
tributos em 1980 o governo federal (gf) participava com 75,1%, o governo estadual (ge) com 22,0% e o
governo local (gl) com 2,9%. Em 1988, ano de aprovao da nova Carta, as participaes eram,
respectivamente, de 70,5%, 26,5% e 2,9%. J para o ano de 1994, ano em que os impactos da nova
Carta j se faziam sentir, as participaes relativas se comportavam da maneira seguinte: 66,5% para o
governo federal (gf), 28,7% para o governo estadual (ge) e 4,8% para o governo local.
Por esses dados percebe-se que houve, de fato, um processo de descentralizao fiscal entre os
entes federados brasileiros aps a promulgao da nova Carta Constitucional de 1988. O que se pode
observar de remarcvel que no s o governo federal perdeu receita para os estados e municpios, mas
que estes ltimos passaram a ter uma participao considervel na composio da arrecadao. Do lado
dos gastos constata-se igual movimento de descentralizao quando se analisa quatro tipos deles: (i)

O movimento de descentralizao poltca e administrativa toma impulso nos Estados Unidos antes mesmo do governo R.
Reagan sob a bandeira do New Federalism. Ver, a propsito, Conlan (1988).
8
Interessante consultar trabalho de Cossio (2002), onde h um levantamento histrico detalhado sobre a relao entre
reforma tributria e aumento da carga tributria nas reformas constitucionais de 1934, 1946, 1967 e 1988.

15

consumo corrente; (ii) transferncias de assistncia e previdncia, (iii) investimento e (iv) gastos fiscais
(consumo corrente, subsdios e investimentos) mais transferncias de assistncia e previdncia.
Ainda segundo os autores citados anteriormente, no primeiro tipo de gasto, em 1980 o governo
federal (gf) participava com 44%, o governo estadual (ge) com 39% e o governo local (gl) com 17%.
J em 1994, o primeiro passou a participar com 39%, e os dois restantes com 36% e 25%
respectivamente, revelando assim uma clara descentralizao do consumo corrente. Entretanto, alguns
outros autores (ver, por exemplo, REZENDE, 2001) passaram a identificar, no perfil dessa
descentralizao, certo abuso na expanso dos gastos correntes efetuados pelos entes federados
subnacionais, especialmente pelos municpios. Sugerem, neste caso, que os governos subnacionais
confundiram descentralizao com liberdade para gastar, confirmando assim aquilo que Prudhome
(1994) chamou de on the dangers of descentralization (os perigos da descentralizao). Dado que a
evoluo do federalismo brasileiro se deu de maneira pendular, as instncias subnacionais aprenderam
pouco a participar de forma cooperativa, alm disso, o movimento pendular no permitiu formar
instituies (regras do jogo) maduras e estveis que pudessem controlar as aes exageradas dos
governos municipais.
No havendo instrumentos efetivos e eficazes de controle sobre esse tipo de gasto, os resultados
no foram os desejados, denotando assim falhas evidentes em relao aos princpios da cooperao e da
coordenao. Vale lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF s ganhou vida em 2000, antes
disso os mecanismos eram limitados aos controles de endividamento, como (i) resolues do Banco
Central ou do Conselho Monetrio Nacional; (ii) controle das aprovaes de projetos com apoio
financeiro externo; (iii) limitao dos emprstimos das instituies financeiras federais; (iv) regras
limitando a rolagem e ampliao da dvida bancria e (v) restries ao endividamento mobilirio,
efetuadas pelo Congresso. Ou seja, mecanismos de controle ex-post ao problema da irresponsabilidade
fiscal. Mais para o final da dcada de 1990 vieram as privatizaes dos bancos estaduais, a limitao na
contratao de antecipaes de receita oramentria-AROs e renegociao das dvidas dos Estados
(GIAMBIAGI e ALM, 2000), para culminar na LRF. Esses fatos traduzem as reaes do governo
federal em relao s falhas de coordenao, princpio a cargo da Unio.
No segundo tipo de gasto, isto , transferncias de assistncia e previdncia, em 1980 o governo
federal participava com 88%, o governo estadual com 10% e o governo local com 2%. Em 1994, o

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primeiro passou a participar com 83%, o segundo com 13% e o terceiro com 4%. Observa-se neste item
certa rigidez na descentralizao devido incapacidade dos governos subnacionais em absorver esse
tipo de tarefa, fato que reforou a tese pessimista em relao descentralizao, pois os governos
subnacionais no tiveram a capacidade esperada para assumir parte da oferta das polticas sociais
descentralizadas. Neste aspecto, um dos pontos crticos verificados foi o fato de a Constituio de 1988
ter beneficiado mais os municpios pequenos, com menos problemas sociais, em detrimento dos
municpios maiores, onde se concentram a maior parte das demandas sociais (ver REZENDE, 2001).
Tal problema teve como efeito colateral a proliferao de novos municpios, j que polticos locais se
sentiram incentivados para tal fim.
No terceiro tipo, o investimento, em 1980 o governo federal tinha uma participao de 30%, o
governo estadual 39% e o governo local 31%. Em 1994, o governo federal passa para 22%, o governo
estadual para 43% e o governo local para 35%. Com relao a este item, interessante observar que,
em 1980, a participao do governo federal nos investimentos j estava menor do que a dos governos
estaduais, apontando um efeito da crise fiscal do estado federal e uma desacelerao nos grandes
investimentos que caracterizaram a economia brasileira nos anos 1970. Em 1994, com o agravamento
da crise fiscal, somado ao fator da descentralizao dos gastos, a participao do governo federal caiu
espetacularmente, sem significar que os governos estaduais estivessem realizando a contento os
investimentos necessrios.
Finalmente, para o item gastos fiscais, em 1980, o governo federal participava com 66%, o
governo estadual com 23% e o governo local com 11%. Mas em 1994, a participao do primeiro caiu
para 52%, e as participaes dos outros dois nveis aumentaram respectivamente para 29% e 19%.
Tanto com relao diviso de competncias tributrias quanto diviso de competncias
do gasto pblico a realidade do sistema fiscal federal brasileiro se aproximou, na poca, aos
parmetros ideais de descentralizao recomendados pela literatura especializada, em relao aos quais
apresentava pequenas divergncias (SAHA, 1990 e1994). Dentro desse quadro de divergncias pode-se
apontar como exemplo o caso mais significativo que o do Imposto sobre Valor Agregado-IVA,
realizado universalmente pelo governo federal (base de clculo, fixao da alquota e
arrecadao/administrao). Mas no caso do Brasil, a base de clculo assim como a fixao da alquota

17

so realizadas por ambos os governos, federal e estadual, mas a arrecadao e a administrao so

realizadas pelo governo estadual.
Diante desse processo, alguns autores, como Afonso e Ramundo (1996) e Saha (1994),
chegaram a quantificar e comparar os ndices de autonomia dos estados subnacionais de alguns pases.
Pelos seus clculos, o Brasil alcanou um coeficiente de 0,67 em 1992, contra 0,88 dos Estados Unidos
(1988), 0,79 da Alemanha Ocidental (1988), 0,79 do Canad (1988), 0,65 da Malsia (1984-1988), 0,53
do Paquisto (1987-1988), 0,50 da Colmbia (1979-1983), 0,45 da India (1982-1986), 0,43 da
Austrlia (1987) e 0,19 da Indonsia (1990). Isso demonstrava no s um grau relativamente elevado
da autonomia dos estados subnacionais brasileiros, sobretudo em relao aos pases em
desenvolvimento, mas tambm a existncia de uma multiplicidade de federalismo no mundo visto pelo
ngulo do grau de centralizao do poder nas mos do governo central. [ver MAY (1969) e ELEZAR
(1987)].
Se, de um lado, promoveu-se um aumento do grau de descentralizao e de autonomia fiscal
dos estados subnacionais, de outro, houve tambm um crescimento da preocupao regional e uma
multiplicao dos mecanismos visando o esforo na diminuio dos desequilbrios estruturais entre as
regies. Os constituintes fizeram constar na Nova Carta Constitucional sete artigos concernentes
questo regional e criaram trs novos Fundos Constitucionais objetivando o desenvolvimento regional:
(1) o Fundo Constitucional do Norte (FNO), (ii) o Fundo Constitucional do Nordeste (FNE), e (iii) o
Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). O financiamento desses fundos tem sua origem numa
poro de 3% da arrecadao dos Impostos sobre a Renda (IR) e sobre os Produtos Industrializados
(IPI).
Os referidos fundos se juntaram ao elenco de mecanismos de incentivos fiscais j existentes
antes de 1988 e receberam tambm o reforo do Fundo de Participao (FPE) dos Estados e Municpios
(FPM)9, que j sendo um mecanismo de distribuio e transferncia dos recursos federais e estaduais
para os sistemas subnacionais passou tambm a servir como mecanismo de compensao fiscal e
9

O Fundo de Participao dos Estados constitudo por 21,5% do Imposto de Renda-IR e Imposto sobre Produtos
Industrializados-IPI. O Fundo de Participao dos Municpios formado por 22,5% do Imposto de Renda-IR e Imposto
sobre Produtos Industrializados-IPI. Como transferncias h tambm a transferncia, dos governos estaduais, de 25% do
Imposto sobre a Circulao de Mercadorias-ICMS e 50% das receitas obtidas pelo Imposto sobre a Propriedade de Veculos
para os Municpios.

18

regional. Cabe lembrar que 2/3 das transferncias governamentais passaram a beneficiar as regies
Centro-Oeste, Norte e Nordeste. Autores como Lavinas, Magina e Silva (1995) chegaram a concluir
que houve uma descentralizao espacial dos recursos federais em benefcio das regies Norte,
Nordeste e Sul, o que poderia ser absolutamente verdadeiro caso no tivesse ocorrido a recentralizao
dos recursos nas mos do governo federal, em funo do elevado nvel do endividamento pblico
federal.
Apesar da incontestvel descentralizao experimentada pelo sistema federal brasileiro,
indicada pela elasticidade da autonomia dos estados em termos de receitas e gastos e, apesar do esforo
desempenhado pelo governo federal no sentido de promover o desenvolvimento regional, a federao
brasileira continuou sofrendo de dois problemas estruturais, quais sejam, (i) o conflito de interesses e
de funes entre os entes federados, principalmente pela falta de mecanismos de controle e de
comprometimento no momento adequado, e (ii) a desigualdade regional. Isto sugere que um processo
de descentralizao dos poderes dentro de um sistema federal no implica automaticamente em
desconcentrao do poder econmico, indicando que a transferncia, pura e simples, de recursos
financeiros para estados e municpios no so suficientes para atacar esse tipo de problema.
No tocante ao segundo problema especificamente, o regional, constata-se que da soma total do
Produto Interno Bruto (PIB) do pas (a preo corrente) em 2009, a regio Sudeste participava com
54,4%, enquanto o Sul tinha uma participao de 16,8%, o Nordeste de 13,9%, o Centro-Oeste 9,8% e
o Norte de 5,2% (cf. Contas Regionais do IBGE). Comparada, por exemplo, ao ano de 1985 pode-se
dizer que a desconcentrao das atividades econmicas foi pequena, pois a regio Sudeste detinha
nesse ano 60,2% do PIB nacional, enquanto o Sul tinha 17,1%, o Nordeste 14,1%, o Centro-Oeste
4,8% e o Norte 3,8% (cf. Contas Regionais, IBGE). De 1985 para 2009, as regies que mais se
beneficiaram dessa desconcentrao foram a regio Centro-Oeste, que subiu 5,0 pontos percentuais, e a
regio Norte, que ganhou 1,4 pontos percentuais. As regies Sul e Nordeste perdem levemente posio
no intervalo desses dois anos.
Dentro desse quadro, o grande destaque fica por conta da regio Centro-Oeste, entretanto, cabe
observar que seu excelente desempenho est associado ao empreendedorismo do setor privado, ligado
ao agronegcio de exportao, ao mesmo tempo em que s boas condies do mercado mundial para as
commodities. O Nordeste, apesar das transferncias financeiras recebidas e do uso dos incentivos

19

fiscais, no perodo, no alterou sua posio relativa, mesmo experimentando taxas razoveis de
crescimento econmico em grande parte desse perodo. Isso sugere dizer que, mecanismos de
transferncias financeiras interestados e interregies, apesar de justos e corretos10, no so suficientes
para promover mudanas estruturais profundas nas economias perifricas, o que exige, da parte do
governo federal, investimentos de carter estruturante inseridos em uma poltica federal efetiva de
desenvolvimento regional.
5. Descentralizao formal e recentralizao real
Sem dvida alguma a Constituio de 1988 fez com que o pndulo histrico do federalismo
brasileiro inclinasse a favor dos estados e municpios. Entretanto, j na primeira metade dos anos 1990,
vrias circunstncias e medidas concorreram para que um novo processo de recentralizao se
verificasse. No se trata, porm, de uma consequncia provocada por novas reformas constitucionais, a
ponto de desfazer os avanos federalistas conquistados pela Constituinte de 1988, mas sim de um
processo de enfraquecimento fiscal-financeiro dos estados e municpios, em beneficio do
fortalecimento do governo federal. Os primeiros sinais de enfraquecimento dos governos subnacionais,
aps a reforma constitucional de 1988, vieram com a crise financeira dos estados e municpios das
capitais que os levou a uma federalizao forada de suas dvidas jundo Unio e, a partir da, a uma
dependncia financeira dos governos estaduais vis--vis do governo federal (ver a propsito
PIANCASTELLI e BOUERI, 2008).
s vezes mal interpretada, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que passa a vigorar a partir de
2000, no pode ser confundida com as circunstncias culpadas pela recentralizao. No lugar de ser um
mecanismo de centralizao a referida Lei tem o papel saudvel de coordenar e alinhar as polticas
financeiras executadas pelos trs nveis de governo, inibindo assim a m gesto dos recursos pblicos e
o desequilbrio macroeconmico. Entretanto, na medida em que no seguida rigorosamente por
alguns estados da federao, principalmente aqueles de grande porte, ela contribuiu para gerar uma
assimetria nos resultados gerados pela execuo oramentria dos entes federados.

10

Segundo Bird e Smart (2001) as transferncias intergovernamentais no so nem implicitamente boas nem
implicitamente ruins.

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A propsito da recentralizao e do enfraquecimento fiscal-financeiro, estes vm sendo

patrocinados por algumas circunstncias e medidas formadas e decididas, pelo menos, nos ltimos
quinze anos, a saber:
(i)

estrangulamento e dependncia financeira dos estados e municpios, em decorrncia das

altas taxas de juros, das renegociaes das dvidas e do comprometimento de uma parte
importante de suas Receitas Lquidas ao pagamento da dvida junto ao Governo Federal.
Com exceo dos Estados de Amap e Tocantins, todos os Estados da federao
assinaram contratos de refinanciamento de suas dvidas com o Governo Federal durante
os anos 1997, 1998 e 1999. Em sua maioria, esses contratos foram fixados em 30 anos
de validade, envolvendo taxas de comprometimento que vo de 11,5% a 15% sobre as
receitas lquidas;

(ii)

criao de novos impostos e contribuies sociais por iniciativa do Governo Federal,

cujas receitas no so compartilhadas com Estados e Municpios. Dentre eles se
encontram (1) Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores
e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira-CPMF (Lei n. 9.31de 24 de outubro de
1996), que vigorou entre 1997 e 2007; (2) Contribuio de Interveno no Domnio
Econmico-CIDE, o chamado Imposto sobre o Combustvel (Lei n.10.168 de 29 de
dezembro de 2.000); (3) Contribuio para Financiamento da Seguridade SocialCOFINS, devida pelas pessoas jurdicas (Lei Complementar 70 de 30.12.1991 e Artigo
18 da Lei 10.684/2003 de 01.09.2003);
Em cima dessas inovaes fiscais e financeiras o governo federal efetuou algumas
alteraes com a finalidade de aperfeioar sua eficcia, o que promoveu um aumento da
arrecadao.

Essas alteraes se fizeram conhecer atravs da (1) COFINS no

cumulativa; (2) COFINS sobre importados; (3) Aumento da COFINS sobre entidades
financeiras; (4) Aumento da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das empresasCSLL (5) Aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados-IPI dos cigarros (este,
compartilhado com os entes federados); (6) expanso da cobrana do Imposto sobre
Operaes Financeira-IOF, este tambm compartilhado;
(iii)

Lei Kandir, ou Lei Complementar n.87 de 13 de setembro de 1996, que isenta as

operaes de exportaes de bens do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e

21

Servios-ICMS e compensa os estados pelas perdas. Desde ento os Estados no vm

sendo compensados adequadamente por essa iseno;
(iv)

Conteno de parte das transferncias referentes aos Fundos de Participao, devido ao

aumento do comprometimento do supervit primrio gerado pelo governo federal e
estados subnacionais;

(v)

Compresso dos investimentos pblicos federais nas economias estaduais, embora estes
tenham sido retomados no segundo governo Lula e no governo atual de Dilma Rousseff,
especialmente dentro do Programa de Acelerao do Crescimento-PAC.

Algumas dessas questes foram debatidas no Congresso Nacional em 2003 em decorrncia do

Projeto de Reforma Tributria, quando ento foram decididos trs pontos de inflexo: (i) elevao da
compensao das perdas dos Estados com a Lei Kandir; (ii) criao do Fundo de Desenvolvimento
Regional; e (iii) Repartio da CIDE com os governos estaduais, que passariam a ficar com 25% do
total arrecadado. Apesar dessas mudanas, h ainda um grande esforo a ser realizado pelo Congresso
Nacional para que a tendncia de recentralizao das receitas, a favor do governo federal, seja
revertida.
De fato, o que tem causado a combinao entre centralizao financeira e aumento da carga
tributria o fardo financeiro carregado pelo governo federal desde o perodo da crise da dvida
externa, problema esse identificado nos altos pagamentos devidos aos juros da dvida interna. No
perodo recente, depois de atingir 6,11% do PIB em 2007, esse fardo representou 5,72% do PIB em
2011, ou seja R$ 236.673 bilhes (cf. BACEN), forando o governo federal gerar um supervit
primrio de 3,11% do PIB, ainda que insuficiente para estabilizar o crescimento endgeno da dvida
interna. Este comprometimento financeiro tem sido suficiente para comprimir gastos e investimentos
estratgicos da parte do governo federal como tambm induzir uma recentralizao no interior do
arranjo federativo em benefcio da Unio, tendncia esta j sentida por outros autores. Nesse sentido,
Almeida (2005) por exemplo tambm alerta para essa questo, mas atribui como causa do processo o
vis centralizador das elites polticas, burocrticas e profissionais do pas.
Para finalizar, pode-se dizer que a criao de novos impostos e contribuies sociais (estas no
compartilhadas) representa a principal caracterstica da tendncia de recentralizao das receitas em
mos do governo federal. Como pode ser observada no Grfico I, essa tendncia est muito acentuada e

22

tender a aumentar caso no sejam alteradas suas fontes motivadoras. Em 2003 a soma das receitas
tributrias federais (compartilhadas) atingiu R$ 115.051 (milhes) enquanto a soma das receitas com
contribuies (no compartilhadas) chegou a R$ 229.273 (milhes), ou seja, um hiato de 99,28%. Para
o ano de 2004, de acordo com o mesmo grfico, essa diferena atingiu 121,05% e no ano de 2005,
129,75%. Em linha com o mesmo grfico, a diferena entre as receitas vindas das contribuies e as
receitas provenientes dos tributos se afirma at o ano de 2011.
Grfico I

COMPOSIO DAS RECEITAS FEDERAIS

600000

R$ Milhes

500000
400000
Tributria

300000

Contribuies

200000
100000
0

Ano
Obs.: Valor de 2011 previsto
Fonte: Informaes Complementares da Proposta Oramentria de 2005; Secretaria de Oramento Federal; Confederao
Nacional dos Municpios-CNM; Portal da Transparncia

6. Consideraes Finais
O federalismo digno de seu nome deve mobilizar quatro noes-chave, a saber, autonomia,
cooperao, equilbrio estrutural e coordenao. A grande onda de descentralizao fiscal que se
propagou quase que em todo mundo nesses ltimos anos no pode ser confundido com a idia de
federalismo. Se esse processo serviu para dar maior autonomia aos governos subnacionais isso no
significa que ele tenha mobilizado as outras trs noes.

23

Alguns indicadores permitem afirmar que a propagao do liberalismo econmico entre os

estados-naes provocou (e vem provocando), como consequncia, a desestabilizao dos sistemas
federativos, na medida em que seus princpios privilegiam uma nica noo, a da autonomia. As outras
trs noes so bastante estranhas para os dogmas liberais, a menos que as foras livres do mercado se
encarreguem de cumpri-las. O mesmo pode-se dizer para o processo de globalizao, tendo em vista a
fora que este tem para fraturar a coeso e a solidariedade entre as regies de um pas.
Nesse sentido, pode ser notado um estranho paradoxo, no quadro atual do debate, ou seja, ao
mesmo tempo em que se discute o tema do federalismo neste momento que esse sistema vem se
fragilizando, a exemplo do processo de recentralizao, no s no Brasil, mas em outros sistemas
federais. Neste pas, tal processo tem ocorrido muito claramente por meio dos mecanismos fiscais e
financeiros, mas em outros sistemas federados a centralizao tem se manifestado pela via das
instituies polticas, a exemplo da Venezuela e da Rssia.
bem verdade que no Brasil no h uma tradio interna de pensar e discutir seu prprio
federalismo. O sistema federativo brasileiro aparece como um deus ex machina, ou seja, introduzido
de cima para baixo. Se durante toda sua histria ele sempre esteve em dvida com a utopia do
federalismo, pelo menos avanos foram dados no sentido de preencher aqueles quatro requisitos.
Entretanto, nas duas ltimas dcadas, quando ento se pensava que o federalismo finalmente seria
atingido com a contundente descentralizao fiscal, ao mesmo tempo em que com a multiplicao dos
mecanismos formais de poltica de desenvolvimento regional, v-se, ao contrrio, que esse objetivo
ficou mais distante. No momento em que a descentralizao fiscal imprimiu uma autonomia jamais
vista aos estados federados brasileiros, assiste-se fragilizao da cooperao entre os estados,
persistncia dos desequilbrios estruturais entre regies e estados e, mais recentemente, um processo de
recentralizao fiscal-financeira.
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