Mecanismos de Tutela de Los Intereses Difusos y Colectivos Hernández, María Del Pilar 1997

MECANISMOS DE TUTELA DE LOS INTERESES
DIFUSOS Y COLECTIVOS
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie G: Estudios Doctrinales, núm. 184

Edición y formación en computadora al cuidado de Isidro Saucedo
MARÍA DEL PILAR HERNÁNDEZ MARTÍNEZ
MECANISMOS DE TUTELA
DE LOS INTERESES DIFUSOS
Y COLECTIVOS
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

MÉXICO, 1997
Primera edición: 1997
DR  1997. Universidad Nacional Autónoma de México

Ciudad Universitaria, México, D. F., C. P. 04510
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Impreso y hecho en México
ISBN 968-36-5763-X
ÍNDICE
Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
PRIMERA PARTE
MARCO CONTEXTUAL
Capítulo primero. El Estado social de derecho . . . . . . . . . . 17
1. Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . 17
2. Del Estado Liberal individualista al Estado social de derecho . 18
3. De la igualdad ante la ley a la igualación ante la justicia . . . 21
4. El derecho de acción como derecho constitucional . . . . . . 25
5. La apertura del nuevo orden normativo hacia la realidad social . 26
Capítulo segundo. Nuevos movimientos de acceso a la justicia . . . 29
1. El movimiento de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . 29

2. Primera oleada: La ayuda judicial a los pobres . . . . . . . 30
3. Segunda oleada: Protección de los intereses difusos o frag-
mentados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4. Tercera oleada: Más allá de la representación en juicio . . . . 34
SEGUNDA PARTE
MARCO CONCEPTUAL
Capítulo tercero. Prospectiva en torno al interés: Las figuras jurí-

dicas tradicionales de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
221
222 ÍNDICE
1. Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . 39
2. El interés como concepto no jurídico . . . . . . . . . . . . 42
2.1. El interés en el plano etimológico . . . . . . . . . . . 42
2.2. El interés en su acepción semántica . . . . . . . . . . 43
2.3. El interés como concepto filosófico . . . . . . . . . . 44
2.4. Los elementos del interés . . . . . . . . . . . . . . 44
3. Concepto personal de interés . . . . . . . . . . . . . . . 45
4. El interés en el ámbito jurídico . . . . . . . . . . . . . . 45
4.1. El interés jurídicamente relevante (interés jurídicamente
protegido) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.2. La doctrina procesalista en torno al interés . . . . . . . 47
4.2.1. La posición objetivista . . . . . . . . . . . . 48
4.2.2. La posición voluntarista . . . . . . . . . . . . 48
5. Los intereses jurídicos. Su clasificación . . . . . . . . . . 49
5.1. Clasificación general de los intereses desde el punto de
vista material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.2. Interés público e interés general. Perspectiva iuspublis-
cística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.2.1. El interés público . . . . . . . . . . . . . . . 58
5.2.2. El interés general . . . . . . . . . . . . . . . 61
5.3. Interés colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
6. Proceso, jurisdicción administrativa, legitimación procesal y
derecho subjetivo público . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
6.1. El papel de los derechos subjetivos y derechos subjeti-
vos públicos: instrumentos para salvar las exigencias
de afectación de un derecho subjetivo o de un interés
legítimo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
6.2. Los derechos públicos subjetivos: instrumento de protec-
ción social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
Capítulo cuarto. El problema de la tutela de los intereses difusos y

colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2. Interés difuso e interés colectivo . . . . . . . . . . . . . 85
3. La estructura del interés colectivo y su caracterización como
interés difuso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4. El interés difuso. Criterios de recognoscibilidad y tutela . . . 95
ÍNDICE 223
4.1. El interés difuso en el proceso administrativo . . . . . . 97
Capítulo quinto. Análisis recomprensivo de la tutela de los intere-

ses difusos: La tutela supraindividual. . . . . . . . . . . . 107
1. Los intereses difusos en la órbita supraindividual. . . . . . 107

2. Los intereses difusos como intereses en serie . . . . . . . 115
3. La emergencia de los intereses difusos por lesión a los valo-
res constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
TERCERA PARTE
DERECHO COMPARADO
Capítulo sexto. Consideraciones de derecho comparado: Estados

Unidos de Norteamérica, Francia, Alemania e Italia . . . . . 123

2. Estados Unidos de Norteamérica . . . . . . . . . . . . 124
2.1. La tutela de los intereses difusos y colectivos en la expe-
riencia norteamericana: las class actions . . . . . . . 124
2.2. Defensa judicial de los intereses colectivos (public inte-
rest suits) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
3. Inglaterra y las relator actions . . . . . . . . . . . . . 131
4. Procedimiento iniciado por las asociaciones en Francia y
Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
4.1. Francia y las associations declarées . . . . . . . . . 133
4.2. Instrumentos de tutela de los intereses difusos y colecti-
vos en Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.3. Pago de daños y perjuicios. Análisis comparativo: Les
associations declarées, Adhäsionsverfahren y la class
action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
5. La tutela de los intereses difusos en la experiencia Italiana . 140
5.1. Los criterios de la jurisprudencia administrativa . . . . 141
5.2. El vínculo territorial como criterio esencial para la sub-
jetivación del interés . . . . . . . . . . . . . . . 141
5.3. Personalidad del ente lesionado y los fines estatutarios
del ente colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
224 ÍNDICE
5.4. La legitimación procedimental como base posible para

una legitimación ad causam . . . . . . . . . . . . 144
5.5. El sentido de las nuevas orientaciones jurisprudenciales 146
Capítulo séptimo. Mecanismos alternos de tutela de los intereses

difusos y colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
1. La legitimación para actuar en los procesos administrativos . 149

2. Las acciones populares como instrumentos de legitimación
de los portadores de intereses difusos . . . . . . . . . . 152
3. Los organismos administrativos, su papel en la tutela de los
intereses difusos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
4. Advertencias sobre la toma de decisión en torno a las institu-
ciones extranjeras. La comparación jurídica . . . . . . . 154
5. Instauración ab origine de mecanismos de tutela de intereses
difusos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
6. El transplante de técnicas jurídicas en la tutela de los intere-
ses difusos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
Capítulo octavo. El estado de la cuestión en España respecto de la

tutela de los intereses difusos . . . . . . . . . . . . . . . 161

2. El problema de la tutela en la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa. La doctrina de los autores . . . . . . . . . . . 162
3. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la ju-
risprudencia de los tribunales . . . . . . . . . . . . . . 165
3.1. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española como
cauce legitimatorio de los entes portadores de intereses
supraindividuales. Su interpretación jurisprudencial . . 173
3.2. La interpretación aperturista del artículo 162.1.b) de la
Constitución Española al recurso contencioso-adminis-
trativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
3.3. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española y la
procedencia del amparo en materia de intereses difusos
y colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
4. Consideraciones preliminares en torno al Defensor del Pueblo 177
ÍNDICE 225
4.1. El Defensor del Pueblo en la Constitución Española de

1978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
4.2. La actuación del Defensor del Pueblo en defensa de los
grupos portadores de intereses difusos en el ordena-
miento español . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
4.3. La actividad del Defensor del Pueblo en materia juris-
diccional. Legitimación procesal para interponer el re-
curso de inconstitucionalidad y el recurso de amparo . 186
5. El Ministerio Fiscal y su actividad tuteladora de intereses su-
praindivuduales en el ordenamiento español . . . . . . . . 188
5.1. Legitimación procesal del Ministerio Fiscal . . . . . . 191
5.2. Funciones comunes y funciones propias del Defensor
del Pueblo y del Ministerio Fiscal . . . . . . . . . 191
6. La acción popular: ex cursus . . . . . . . . . . . . . . 192
6.1. La acción popular y la Ley Orgánica del Poder Judicial 194
6.2. Legitimación popular en materia de tutela de intereses
supraindividuales en el ordenamiento jurídico español . 197
7. El criterio jurisprudencial . . . . . . . . . . . . . . . 198
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207
Mecanismos de tutela de los intereses difu-
sos y colectivos, editado por el Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, se
terminó de imprimir en los talleres de J. L.
Servicios Gráficos, S. A. de C. V., el 22 de
enero de 1997. En esta edición se utilizó
papel bond de 70 x 95 de 50 k en las páginas
interiores y cartulina couché de 162 k para
los forros; se imprimieron 1,000 ejemplares.
INTRODUCCIÓN
La historia de la humanidad nos enseña que cada fin de siglo se ve

trastocado por grandes acontecimientos, por serias transformaciones; el
presente fin de siglo no es la excepción.
El siglo XX se caracteriza por dos hechos trascendentes, a saber:
primero, el trastocamiento de las estructuras mismas del Estado que se
consolida en el siglo XVIII y, segundo, por la superación de los paradigmas.
Los hitos históricos que permiten la adjetivación del Estado como social
son dos: la consagración en nuestra Constitución de 1917, de un catálogo
de derechos llamados sociales, en razón de estar dirigidos a la protección de
ciertos grupos de individuos que comparten la misma condición de des-
protección, nos referimos a los obreros y los campesinos, protagonistas
principales del movimiento armado de 1910.
El segundo, la consagración del mismo tipo de derechos en la Consti-
tución de Weimar de 1920, producto de la primera guerra mundial en
donde se plasman derechos de naturaleza social, en favor de los despro-
tegidos de dicha conflagración armada.
Es en el seno de este nuevo escenario del Estado de derecho, caracte-
rizado por la positivación de los derechos sociales, económicos y cultura-
les, y en razón de la irrupción de la llamada tercera revolución industrial
(con sus correlativas implicaciones científicas y técnicas, multiplicación
de las formas de producción, consumo de masa, etcétera), donde se
desarrollan dos fenómenos que son indisociables; primero, la emergencia
de nuevos grupos sociales de particulares condiciones y, segundo, la
identificación y categorización de los intereses que si bien se pueden
determinar de pertenencia individual, en razón de su importancia colecti-
va, se establecen como propios de tales grupos sociales o categorías y que
la doctrina ha dado en llamar, dependiendo del grado de agregación,
intereses de naturaleza difusa o colectiva, o también identificados como
11
12 INTRODUCCIÓN
supraindividuales, aquéllos en razón de la portación de éstos demandan

----en el seno de la sociedad actual---- una eficaz protección jurisdiccional.
Es menester señalar que el tema de los intereses difusos y colectivos,
hacen referencia a problemas de orden vital para el género humano. El
problema, que no es nuevo, vuelve a ser objeto de atención y reflexión no
sólo del sector académico (del derecho constitucional, administrativo, civil
y penal) sino también de la misma sociedad civil, teniendo sus principales
expresiones en los grupos defensores del medio ambiente,
La preocupación que subyace a las reflexiones teóricas y a los reclamos
sociales, se centra, básicamente, en buscar los medios adecuados o las
instituciones aptas que, dentro de los actuales ordenamientos, sean útiles
o puedan ser operativizados como mecanismos de protección y tutela de
tal tipo de intereses, sobre todo cuando está de por medio la sobrevivencia
misma de los seres humanos.
La anterior afirmación puede ser considerada por algunos como exage-
rada, sin embargo, si se valoran bien los grandes costos que hemos tenido
que pagar por la tercera revolución tecnológica, que ha traído como
consecuencia la explotación irracional de los recursos e industrialización
obsoleta y contaminación urbano-rural, así como la ausencia de medidas
paralelas aptas para eliminar la ‘‘toxicidad’’ del progreso mismo, la
conclusión no parece presentar punto de controversia. Estos hechos
incuestionables han generado un tipo de opinión pública sensible, sobre
todo a los problemas del ambiente, que luchan por orientar, a través de
su actividad, las decisiones públicas hacia una acción más directa a
preservar el bien fundamental: la vida a través del medio ambiente y los
recursos naturales.
En razón tanto de la preservación como de los mecanismos adecuados
de tutela que se reclaman en favor del medio ambiente, sus defensores
teóricos o activos, han ampliado su argumento para comprender en dicha
protección a todos aquellos intereses que pertenecen a la colectividad
cuando sean relevantes para el ordenamiento jurídico, sea en vía ya
administrativa, ya jurisdiccional.
Así, para precisar, del problema de la protección de medio ambiente,
como primer paso en torno a la tutela de los intereses difusos, la doctrina
ha deducido otros problemas en torno a diversos bienes de la vida que, en
algunos casos, llegan a vincularse estrechamente con el primero, en virtud
de la pertenencia colectiva del bien de la vida que esté en peligro, así,
surge como especificación de aquél, el relativo al derecho a la salud;
INTRODUCCIÓN 13
algunos también han hablado de un derecho a la vivienda; los derechos e

intereses de los consumidores, en tanto que todos éstos guardan en su
núcleo fundamental unbien de la colectividad que es susceptible, por tanto,
de una protección, más que en su calidad de derechos personalizados, en
cuanto derechos que pertenecen al individuo como partícipe de la colec-
tividad; se propone, por tanto, una teórica reconducción de todos estos
bienes a una categoría de bienes propios de toda la colectividad.
El tratamiento doctrinal de todos esos derechos e intereses no ha sido
fácil. Podríamos decir, en una rápida alusión, que los argumentos van
desde deducir la protección de los intereses difusos y colectivos hasta la
perspectiva del derecho constitucional, particularmente en lo que hace a
los derechos económicos, sociales y culturales (derechos típicamente
prestacionales del llamado welfare state) que se caracterizan por una tutela
mediata (requieren de su vinculación con un derecho de la llamada primera
generación o subjetivos para su protección), que protegen en ciertos casos,
bienes de la vida en sí o, en otros, situaciones subjetivas (salud, vivienda),
soluciones que si bien han sido sopesadas en toda su magnitud, se han
visto con las trabas procesalistas en su operativización, tal como lo
veremos en el desarrollo del presente trabajo.
Cabe una precisión metodológica y expositiva, por necesidades de la
autora, decidimos darle una estructura sistemática al trabajo, de tal manera
que cada una de las partes que lo integran, manteniendo su estructura
lógica interna y de conjunto, puedan ser consultables en tanto unidades y
en función del número de capítulos que integran a cada una de aquéllas,
así el texto contiene:
Primera parte, generalidades. Dividida en dos capítulos, en donde
tratamos los elementos contextualizadores de la emergencia de los intere-
ses difusos en el marco del Estado social de derecho y, en particular, como
consecuencia de la consagración de los derechos económicos, sociales y
culturales.
Segunda parte, conceptual.Tres capítulos la componen, y contiene las
líneas de pensamiento en torno del concepto de interés y las respectivas
categorizaciones, las figuras tradicionales de tutela y, muy especialmente,
el planteamiento en torno a la conceptuación de los intereses difusos y
colectivos y su apreciación en tanto supraindividuales.
Tercera parte, derecho comparado. En donde se reseñan los mecanis-
mos de tutela que países como Estados Unidos de Norteamérica, Inglate-
rra, Francia, Alemania e Italia, han dado a nivel legal y jurisprudencial a
14 INTRODUCCIÓN
los intereses difusos y colectivos. Especial mención merece en el caso

español, por haber sido el país en donde fue elaborado, en su primer
momento, el presente trabajo en calidad de tesis recepcional del grado de
Doctora en Derecho.
Finalmente, cabe referir que los planteamientos aquí contenidos inten-
tan ser motivo de inquietud para dar solución coherente a los problemas
acuciantes que el país vive, ante la grave ausencia de verdaderos meca-
nismos de tutela de los intereses difusos y colectivos.
PRIMERA PARTE
MARCO CONTEXTUAL
Capítulo primero. El Estado social de derecho . . . . . . . . . . 17
2. Del Estado Liberal individualista al Estado social de derecho . 18
3. De la igualdad ante la ley a la igualación ante la justicia . . . 21
4. El derecho de acción como derecho constitucional . . . . . . 25
5. La apertura del nuevo orden normativo hacia la realidad social . 26
221
CAPÍTULO PRIMERO
EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
El siglo en que vivimos ha experimentado el tránsito inexorable del Estado

liberal individualista al Estado social de derecho, producto de grandes
transformaciones económicas, políticas y sociales. Precisamente es la
nueva fase del Estado de derecho, en donde tiene cabida la presente
tentativa de acercarnos a la problemática sobre la tutela judicial efectiva
de los intereses difusos y colectivos.
Hemos considerado pertinente realizar en este primer capítulo, algunas
indicaciones en torno al proceso de evolución del Estado liberal burgués
al Estado social de derecho, virtud de que es en este tránsito donde se
produce la emergencia de nuevos colectivos que requieren de una mayor
y eficaz protección jurisdiccional.
La primera cuestión que se plantea sobre nuestro tema es que si bien existe
un reconocimiento generalizado de que las nuevas fuerzas sociales que
emergen encuentran su origen y base con la extensión de los derechos
producidos en el Estado de bienestar,1 bien a través de la ley, los reglamentos,
o ya mediante la jurisprudencia; lo que no resulta claro es que estas mismas
fuerzas sociales sean capaces de asegurar que los derechos instituidos en su
favor sean en la práctica efectivamente garantizados.
Ante esta realidad los grupos sociales desprotegidos (pobres, minorías
varias: raciales, religiosas, étnicas, entre otras; arrendatarios, asalariados,
y, cada vez más, personas que son portadoras de intereses difusos, tales
como los defensores del medio ambiente o los consumidores, etcétera),
1 Hacemos un llamado en el sentido de que en el desarrollo del trabajo utilizaremos indistintamente
los conceptos de Estado social de derecho y Estado de bienestar, no sin tener presente lo acotado, en
torno a sus respectivas diferencias, por García Pelayo, Manuel, ‘‘El estado social y sus implicaciones’’,
Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, Tecnos, 1977, p. 14.
17
18 MARÍA DEL PILAR HERNÁNDEZ MARTÍNEZ
plantean el requerimiento de los instrumentos de política legislativa, acción

administrativa y función jurisdiccional que posibiliten que aquellos dere-
chos establecidos en su favor no queden en letra muerta.2
Las exigencias supra señaladas llevan necesariamente al planteamiento
de los problemas atingentes a la igualdad, al derecho de acción y, sobre
todo, al tema del acceso a la justicia. Parece claro que el paso necesario
de la igualdad ante la ley a la igualdad en la justicia no es suficiente; ya
que para poder decir que cada uno puede hacer valer sus derechos, es
imperativo que exista una justicia accesible y efectiva para todos.
2. DEL ESTADO LIBERAL INDIVIDUALISTA

AL ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Con la configuración y positivación del Estado social de derecho, como

consecuencia ineludible de los fenómenos sociales, políticos y económicos que
se dan durante la primera y, sobre todo, la segunda guerra mundial, se hace
manifiesta la superación misma de algunos elementos del Estado de derecho.3
Es esencialmente en el ámbito de los derecho fundamentales4 donde el
sistema decimonónico se ve aventajado por los requerimientos propios de
efectividad y garantías consagradas en la Constitución.5
2 Cappelletti, Mauro (coord.), L’accès a la justice et État providence, París, Económica, 1984,
p. 33.
3 En cuanto a las transformación sufrida en el esquema propio y originario del Estado de derecho,
cfr.: Vergara, Vicenzo, Lo stato di Diritto en evoluzione, Padova, CEDAM, aprile-giugno, 1983;
Kant, Emmanuelle, Stato di Diritto, Roma, 1978, pp. 61 y ss.; Ruggiero, Guido de, Historia del
liberalismo europeo, tr. al español por Adolfo Posada, Madrid, Editorial Pegaso, 1942; Treves, G.,
‘‘Considerazioni sullo stato di diritto’’, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, núm. 3, 1959; García
Pelayo, Manuel, ‘‘El status del Tribunal Constitucional’’, Revista de Derecho Constitucional, núm.
1, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, enero-abril de 1988.
4 Conviene recordar que, históricamente, el Estado de derecho se haya vinculado al siglo XIX,
tanto en su origen como en sus relaciones sociales y políticas. En la base de su organización y en su
propio sistema de libertades constitucionalmente garantizadas se evidencia la antinomia de una
sociedad independiente del Estado. Pero si bien esto es cierto, no por ello lo es menos la relación de
subordinación que se configura por el sometimiento del Estado al derecho: el Estado de derecho se
traduce así, en la garantía de seguridad jurídica de sus ciudadanos, ‘‘en la creación de un área para
el libre despliegue de la personalidad y en una organización del Estado racionalmente adecuada a la
consecución de tales objetivos’’. Cfr., García Pelayo, ‘‘El status del Tribunal...’’, p. 16.
5 Por virtud del contexto sociopolítico en el que se da, la Constitución del Estado derecho se
caracteriza por un alto grado de formalización que conlleva a la afirmación de que sus principales
elementos estructurales ----división de poderes, concepto de ley, principio de legalidad de la
administración, garantía de los derechos fundamentales e independencia de los tribunales---- llevan en
sí mismos la condición de su eficacia.
INTERESES DIFUSOS Y COLECTIVOS 19
La versión lineal de un Estado como simple administrador pasivo e

inerte como vigilante nocturno ----night watchman, diría Lasalle---- ha
debido replegarse ante la nueva visión de los derechos fundamentales que
ya no se conciben más como límites al poder del Estado, propios de una
sociedad autorregulada, sino como derechos orientados con criterios
positivos de participación.
Resulta indudable que a esta nueva orientación de los derechos funda-
mentales, contribuye la consagración de unos nuevos derechos: los dere-
chos económicos, políticos y sociales que, al lado de los clásicos derechos
individualistas del liberalismo burgués,6 pugnan por que se les dé plena
realización.
Al decir de Constantino Mortati, es precisamente la aparición y
consagración, a nivel fundamental, de los derechos sociales, la que ha
dado lugar a la calificación del Estado como social.7 Los derechos de tal
naturaleza tienden a procurar, mediante su ejercicio, una real y plena
igualdad entre los individuos, su constitucionalización lleva al imperativo
de la legitimidad del Estado de bienestar.
El Estado social no sólo garantiza los derechos y libertades fundamen-
tales, sino que trata de hacer efectivas la seguridad material de las personas8
y la consecuente justicia social.9
Los referidos derechos fundamentales, en esencia derechos de libertad
y derechos económicos, políticos y sociales, ya no se conciben, repetimos,
como límites negativos frente al poder estatal, sino como garantías de
6 Es importante señalar que la primera constitución en la que se consagran los derechos económicos
y sociales, en el siglo XX, es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. La
Constitución del Estado de derecho es una constitución de garantías que, en síntesis, no son otra cosa
que los derechos fundamentales, con una lógica que les viene dada por el concepto de ley y que hoy
día no sólo implican límites al poder del Estado, sino facultades prestacionales a cargo de éste. Vid.,
además: Forsthoff, Ernest, Sociedad industrial y administración pública, Madrid, Escuela Nacional
de Administración Pública, 1967, p. 67. Respecto de la función garantista de la ley, específicamente
en su actual insuficiencia: Mortati, Constantino, La persona, lo stato e la comunità intermedie, Torino,
ERI, 1977, p. 29.
7 Mortati, Constantino, Istituzioni di Diritto Pubblico, Padova, CEDAM, 1979, vol. II, p. 1135.
8 Forsthoff, Ernest, ‘‘Problemas constitucionales del Estado social’’, El Estado social, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1986, pp. 60-61; en la misma obra, Dohering, Karl, ‘‘El Estado
social y la obligación de igualdad de trato’’, El Estado social..., pp. 160-164.
9 Fosrsthoff, Ernest. ‘‘Concepto y esencia del Estado social de derecho’’, El Estado social..., pp.
87 a 89.; Díaz, Elías, Estado social y sociedad democrática, Madrid, Taurus, 1986, p. 84; García
de Enterría, Eduardo, ‘‘La institucionalización del poder, una nueva perspectiva de la ‘ pacem in
terris’ ’’, Comentarios civiles a la Encíclica Pacem in Terris, Madrid, Taurus, 1963, pp. 142 y ss.;
Heck, Bruno (prólogo al artículo de Dohering, Karl), ‘‘Estado social, Estado de derecho y orden
democrático’’, El Estado social..., p. 113.
participación, como derechos de prestación a cargo del Estado frente a los

ciudadanos.
El vasto programa del Estado de bienestar arranca, pues, del ideal de
la participación, que supone el explícito y puntual aseguramiento del
acceso irrestricto a los bienes en general: ocio, cultura y, sobremanera,
también, a la justicia.10 Una estructuración en síntesis de la sociedad por
el Estado, a través de una política de reformas sociales en que la
administración a través de la utilización de técnicas eficaces es la respon-
sable de la procura existencial,11 fundamento primero para la instauración
de un Estado de justicia.
En el Estado social de derecho las garantías constitucionalmente
consagradas son derechos plenos y operativos, su violación o su falta de
virtualidad imponen directamente al Estado un deber de aseguramiento
positivo, una acción encaminada a vencer los obstáculos del camino hacia
su concreción.12
Así, a la remoción de los obstáculos están obligados los poderes
públicos, a saber: Ejecutivo, Legislativo y Judicial; obligación que se hace
aún más imperativa en el seno de una sociedad en la que al lado de los
grupos tradicionales de aglutinación de intereses, o asociaciones interme-
dias entre la sociedad civil y el Estado,13 tales como los partidos políticos,
10 Street, H., ‘‘Accès a la Justice et Etat Providence. Le point de vue d’ un specialiste de droit
administratif: Raport pour l’ Europe’’, Accès a la Justice dans l’État Providence, Paris, Económica,
1988, pp. 287 y ss. En la misma obra: Tunc, A., ‘‘Enquete de Justice’’, pp. 303 y ss.
11 Forsthoff, Ernest, Sociedad industrial y administración..., cit., p. 57. Al decir de este autor,
‘‘el Estado se encuentra en una fase de transformación que también necesariamente tiene que afectar
y alterar la procura existencial, si bien ese concepto fue forjado inicialmente con la finalidad de
posibilitar la protección jurídica frente a la administración aportadora de prestaciones, hace ya tiempo
que ha sido recibida por las transformaciones constitucionales del moderno Estado. Esto se puntualiza
ya en el hecho de que el Estado es caracterizado y denominado como Estado distribuidor, Estado
social o Estado de la procura existencial’’.
12 Ejemplos de enunciados programáticos los tenemos, a guisa de ejemplo de algunos documentos
fudamentales, entre otros: los artículos 3 (derecho a la educación), 4 (principio de igualdad formal o
ante la ley, derecho a la protección de la salud, derecho a la vivienda, derecho a la protección del
medio ambiente), 123 (derecho al trabajo) de la Constitución Mexicana de 1917; en el artículo 3; de
la Constitución Italiana de 1948; la cláusula del Estado social de derecho de la Ley Fundamental de Bonn
(artículo 20, párrafo 1) ha elevado a obligación jurídica el establecimiento de la igualdad de
oportunidades. Según el Tribunal Constitucional alemán, el artículo 19, apartado 4 de la misma Ley
Fundamental, no sólo garantiza el derecho formal y la posibilidad teórica de acudir a los tribunales,
sino también la efectividad de la tutela jurídica. Vid., Gómez Colomer, J. L., ‘‘La asistencia
extrajudicial gratuita en la República Federal de Alemania’’, Justicia, núm. 84, Barcelona, 1984, p.
266. Respecto de esta última garantía es de señalar que el maestro Fix-Zamudio ha realizado un
parangón con el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
13 Mortati, Istituzioni di Diritto..., cit., pp. 24-27.
sindicatos, asociaciones de patronos, Iglesia, etcétera, emergen nuevos

grupos,14 que producen un incremento de ideologías y de actitudes
participacionistas que llevan a los individuos y a esos nuevos colectivos
----ecologistas, consumidores, minorías varias---- a exigir la efectividad de
los derechos consagrados en su favor.
No queremos terminar el presente apartado sin hacer una advertencia.
Si el Estado social de derecho concibe a los derechos fundamentales como
derechos de participación que tienen como imperativo la eficacia de
aquéllos y los mecanismos necesarios para la concreción de ésta, la
efectividad no debe quedar al margen del mero postulado, sino verse como
realidad sobre todo en la labor jurisdiccional. De otra manera, como advierte
Habermas acerca de los derechos económicos y sociales, que
provistos de éstos derechos y prácticamente excluido de una participación

efectiva, el pueblo se convierte en objeto de asistencia social. Surge una nueva
forma de patrimonialidad del Estado de bienestar, como si la Constitución
quisiese delinear ya el desenlace que podría entrañar el cumplimiento de cuanto
hoy está todavía en estado de tendencia: todo para el pueblo, nada a través del
pueblo.15
3. DE LA IGUALDAD ANTE LA LEY A LA IGUALACIÓN ANTE LA JUSTICIA
En el esquema del Estado social de derecho, la dignidad del hombre

engloba la esencial igualdad ante el derecho y la justicia.16 La defensa
judicial de los derechos asume una significación superior, porque su
consagración exige el libre e irrestricto acceso a la jurisdicción.
El concepto de igualdad formal ante la ley ya no es operante en el
esquema del Estado social de derecho, se hace necesaria la igualdad
material como consecución de una meta que se concreta en la realización
de la igualdad de oportunidades.
Al decir de Dohering,
14 Offe, Claus, Los partidos políticos y los nuevos movimientos sociales, Madrid, Sistema, 1988,
pp. 163-244.
15 Habermas, Jürgen, ‘‘Concepto de participación política’’, Capital monopolista y sociedad
autoritaria, Barcelona, 1973, p. 53.
16 Heck, Bruno, ‘‘Prólogo al artículo de...’’, cit., p. 113.
El principio de igualdad que, de acuerdo con su sentido originario, garantiza

el trato igual según el orden jurídico, pasó a ser instrumento de fijación de
contenido del orden jurídico y, por consiguiente, criterio de justicia material,
de tal modo que se identificó el trato igual con el trato justo en relación al
repartimiento de bienes jurídicos.17
Esta observación es acertada y adecuada a nuestro cometido, supuesto

el hecho de que hoy día la exigencia de justicia está encaminada al
repartimiento de bienes, titularidades jurídicas y prestaciones sociales, ya
no se puede comprender, en cuanto a la realización de la justicia por parte
del órgano jurisdiccional, desde la óptica de los intereses individuales de
las partes, sino en función de la mayor tutela de los intereses sociales.
La igualdad ante la ley es, probablemente, el ideal más respetado; desde
la perspectiva que se enfoque, es un principio meramente formal de
consideración pareja, o una negativa de la racionalidad y relevancia de los
criterios empleados para discriminar entre derechos subjetivos de diferen-
tes clases de personas o grupos en determinados terrenos.
Han de distinguirse dos sentidos de ‘‘igualdad ante la ley’’:
1. Puede referirse a las normas mismas, y es cuando hablamos de igualdad

en el contenido de la ley; y,
2. A la práctica efectiva de los órganos jurisdiccionales, igualdad en la
aplicación de la ley, puesto que, aun cuando el derecho puede ser
formalmente justo, los jueces pueden ser corruptos, vulnerándose
otra de las facetas del principio de igualdad, a saber: la igualdad en
la aplicación jurisdiccional de la ley.
En su primer sentido, la igualdad ante la ley implica igualdad de

derechos subjetivos y deberes impuestos por el derecho objetivo,
empero, como el derecho es un sistema de normas para sociedades
en que se presentan considerables especializaciones y división de
funciones, dado su origen burgués individualista, la distinción de
derechos se torna inevitable, razón por la cual tenemos que recurrir
a otro enfoque de la igualdad ante la ley en tanto igualdad de
personalidad jurídica.
17 Dohering, K., ‘‘El Estado social y la obligación de igualdad de trato’’, en El Estado social...,
cit., p. 164.
Para Ernest Backer lo significativo de la igualdad es que ‘‘cada persona

jurídica sea igual a otra en lo que atañe a su capacidad jurídica’’.18 La
personalidad jurídica es un tecnicismo carente de conexión necesaria con
la persona en sentido técnico. Kelsen ha dicho al respecto
La persona jurídica es la sustancia a la que pertenecen, como propiedades

jurídicas, derechos y deberes. La idea que ‘‘la persona tiene derechos y
deberes’’ implica una relación de sustancia y accidente... En la realidad, en
cambio, la persona jurídica no es una unidad separada junto a sus ‘‘deberes y
derechos’’, sino solamente su unidad personificada.19
La igualdad de personalidad jurídica es la igualdad de todas las personas

físicas, bien individual o colectivamente, por el hecho de ser todas
personas.
La igualdad jurídica no es una igualdad de atributos, aunque, en virtud
de desigualdades específicas de los hombres llegan a ser jurídicamente
iguales.
La legislación, sin embargo, es un proceso selectivo; destaca atributos
significativos para los fines que el derecho está destinado a servir y los
convierte en criterios jurídicos para discriminar entre personas. Otras
propiedades irrelevantes permanecen sin significado legal. Pero aunque
personas con diferentes atributos pueden ser así jurídicamente iguales, una
modificación en el derecho que traiga a colación esos atributos particula-
res, las hará desiguales en el futuro. Saber si ciertos individuos o
agrupaciones deben ser iguales jurídicamente ----y en qué aspectos----
depende de los fines que el derecho objetivo persiga.
Sin embargo, las normas jurídicas no son absolutamente inflexibles al
establecer un repertorio fijo de atributos como relevantes para los fines
jurídicos. Al aplicar el derecho, los jueces son creadores y no meras
máquinas, como se concebía en el sistema decimonónico, en cuanto a la
función jurisdiccional.
Si la igualdad ante la ley es considerada una propiedad de las normas
mismas, y no del modo en que son aplicadas, no se puede decir que, en
algún sentido, todos los hombres deban de ser tratados de la misma
manera. O bien encontramos excepciones razonables,20 o el principio se
18 Idem.
19 Kelsen, Hans, ‘‘Justicia y derecho natural’’, Crítica del derecho natural, Madrid, Taurus, 1966.
20 En cuanto a la situación alemana y la interpretación jurisprudencial, vid., Dohering, ‘‘El Estado
social y la obligación de igualdad de trato’’, El Estado social..., cit., pp. 164-165.
revela como una mera declaración de principio contenida en la norma, o

como un postulado retórico. Debemos considerar que sólo adquiere un
sentido práctico cuando abandonamos la búsqueda de una base universal
de igualdad y la interpretamos negativamente, como un rechazo a discri-
minar.21
En su segundo sentido, en tanto igualdad en la aplicación jurisdiccional
de la ley, el principio implica, precisamente, su aplicación exenta de
factores irrelevantes que incidan en la decisión judicial, consecuentemen-
te, tenemos que ir más allá de la forma y contenido de las normas, es
decir, al examen de los operadores jurídicos encargados de su aplicación;
en este sentido, no basta decir que el juzgador debe gozar de plena
independencia respecto de los poderes Ejecutivo y Legislativo, sino que
además deben estar libres corrupción, tendencias irracionales y ser
humanamente comprensivos e intelectualmente formados.
La justicia, legalmente hablando, no es simple aplicación de las normas
conocidas a hechos objetivamente dados ----subsunción----, presenta, tam-
bién, el aspecto de la creación de instituciones y procedimientos que operen
imparcialmente, que haya una valoración judicial porque, en definitiva,
la igualdad en la aplicación correcta de la ley es la igualdad en la justicia.
De lo antes indicado podemos lógicamente concluir que la incorrecta
aplicación jurisdiccional de la ley produce desigualdad, situación que no
sólo puede provenir de la parcialidad del órgano jurisdiccional sino,
también, de situaciones de otra índole: tecnicismos procedimentales,
carencia de recursos económicos para afrontar los gastos que implica la
remuneración del abogado y costos del juicio, desigualdades grupales,
etcétera, dicho de otro modo, la igualdad jurídica no implica igualdad de
hecho y viceversa, estos factores producen, como consecuencia inmediata,
una desigualdad sustancial en el acceso a la justicia que, como veremos,
es uno de los problemas a los que se enfrentan los grupos portadores de
los llamados intereses difusos.
Para evitar riesgos de tratamiento desigual en el contenido de la ley y
en su aplicación, así como un efectivo acceso a la justicia y a la tutela
judicial efectiva de los intereses, es presupuesto fundamentalísimo que las
garantías de igualdad procesal gocen de la jerarquía constitucional22 y que,
21 Idem.
22 La Constitución Española en su artículo 24.1 consagra el derecho a la tutela judicial efectiva de
los jueces y tribunales así como las debidas garantías en el proceso (artículo 24.2). Este artículo se
encuentra en estrecha vinculación con los artículos 14 ----principio de igualdad formal ante la ley---- y
precisamente, como hemos intentado plantear, la cuestión de la igualdad

ante la ley ----bien en su contenido, bien en su aplicación---- se traduzca en
el tema de la igualdad ante la justicia.23
4. EL DERECHO DE ACCIÓN COMO DERECHO CONSTITUCIONAL
Vista desde su consagración a nivel constitucional, el derecho de los

ciudadanos a accionar se determina en una doble proyección como
fundamento del acceso a la justicia, primera, como imperativo imposter-
gable en la determinación de instrumentos y mecanismos procesales de
los propios justiciables a la tutela efectiva de sus derechos e intereses, bien
legítimos, bien simples, máxime cuando hoy día, como ya lo hemos
asentado, se adjetiva al Estado de derecho como un Estado social.24 La
reflexión que cabe hacer en este momento es que en el campo en el que
nos movemos, no basta con la simple reforma legislativa a nivel procesal
insertando en la vida jurídica de los pueblos los mecanismos procesales,
creo que la cuestión incide en situaciones más de naturaleza sociológica
que han de ser analizadas bajo la óptica desmitificada del jurista conside-
rando cada uno de los ordenamientos en particular y, en retrospectivas
histórica, analizando cada una de las instituciones operantes hasta el
momento, de no ser así, corremos el grave peligro de incurrir enel transplante
9.2 ----igualdad material----, constituyendo de manera integral, desde nuestra óptica, la trilogía que
hace efectiva la tutela judicial de los que acuden ante los tribunales en protección de sus intereses, en
el caso particular, difusos. Cfr., González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional, Madrid,
Civitas, 1984, pp. 29 y ss. Respecto de la constitucionalización de las garantías procesales, vid.:
Calamandrei, Pietro, Proceso y democracia, tr. por Héctor Fix-Zamudio, Buenos Aires, EJEA, 1960,
p. 178; id. La relatividad del concepto de acción, tr. por Santiago Sentís Melendo, Buenos Aires,
EUDEBA, 1945, p. 135; Couture, E. J., ‘‘Las garantías constitucionales en el proceso civil’’, Estudios
de derecho procesal civil, Buenos Aires, De Palma, 1978, vol. I, pp. 19 y ss. Por su parte, el artículo
24, apartado tercero de la Constitución Italiana, asegura a los no pudientes los medios idóneos para
actuar en justicia y defenderse ante cualquier jurisdicción, en el caso mexicano es el artículo 17
(CPEUM) el que consagra el derecho de acudir a los tribunales para obetener justicia pronta y expedita,
por su parte, los artículos 17 a 23 son los que contienen las garantías del procesado.
23 Idem, además, Véscovi, La garantía de la igualdad frente a la desigualdad económica de las
partes. Ponencia del VII Congreso Nacional de Derecho Procesal, actas del mismo, vol. III, p. 216.
En la misma obra Davis Echandia, H., Derecho y deber de jurisdicción y la igualdad de las personas
frente aquélla y en el proceso, vol. II, pp. 180 y ss.
24 Fix-Zamudio, Héctor, ‘‘Ejercicio de las garantías constitucionales sobre la eficacia del proceso’’,
ponencia presentada en las IX Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal, Madrid, 1985,
núm. 46.
de instituciones completamente ajenas a cada ordenamiento que, sin lugar

a dudas, implican en riesgo de quedar en letra muerta.
No obstante, tal como lo ha dejado asentado el maestro Fix-Zamudio,
el gran logro de nuestra época a sido hacer eficaz el ejercicio del derecho
de acción.
La segunda proyección del derecho de acción como derecho constitu-
cional y su estrecha vinculación con el derecho de acceso a la justicia lo
es, en tanto su consideración de derecho humano que encuentra su
fundamento en la dignidad de la persona, bajo tal tenor, el derecho de
acceso a la justicia adquiere la categoría de derecho humano a la justicia
el cual no es pensable sino se presenta como real el derecho de acción
como eficaz.25
No cabe duda que en el problema que aquí tratamos se presenta una
gama de obstáculos respecto del accionar y el acceder, en el sentido
procesal. Precisamente a la remoción de los obstáculos ----en esencia de
índole económica, cultural y social---- que impiden el libre acceso a la
jurisdicción, tienden ciertas instituciones legales equilibradoras:26 piénsese
en el Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal en España, o como lo es en
nuestro país la llamada Comisión Nacional de Derechos Humanos y el
Ministerio Público, o bien en la instauración de la asesoría jurídica
gratuita, instituciones las dos primeras que han encontrado respaldo
constitucional y que veremos más adelante.
Respecto del tópico de la constitucionalización de la acción volveremos
a referirnos al tratar la tutela de los portadores de intereses difusos y su
calidad para actuar ante jueces y tribunales.
5. LA APERTURA DEL NUEVO ORDEN NORMATIVO

HACIA LA REALIDAD SOCIAL
Finalmente, es necesario traer a colación el fenómeno de la apertura

del nuevo orden normativo hacia la realidad social, amén de los de índole
sociopolítico que se vienen dando a partir de los años sesenta27 y que han
25 Ibid., p. 32.
26 Fix-Zamudio, Héctor, Constitución y proceso civil en Latinoamérica, México, UNAM, 1974,
p. 64.
27 En cuanto al análisis de las crisis sociopolíticas que sufre el Estado social de derecho, vid., Offe,
Clauss, Los partidos políticos y los..., cit., García Cotarelo, Ramón, Del Estado de bienestar al Estado
de malestar, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1986.
sacudido a la ciencia jurídica, iniciando una esencial apertura tendente a

una cosmovisión mucho más amplia, comprensiva de los problemas y de
la transformación de la sociedad. Factores como la crisis del positivismo
jurídico, la revaloración del papel de la sociología jurídica y las nuevas
aportaciones histórico-comparativas, han marcado el impasse a los juristas
a que hagan motivo de su reflexión a la realidad social en que se insertan;
en éste sentido resulta invaluable la labor de la sociología,28 que ha incidido en
cuestiones fundamentales para los juristas y que son: la vinculación entre
norma y realidad y la eficacia de las normas del derecho.29
En virtud de estas corrientes que inciden en el pensamiento jurídico
dándole nueva vida, se producen consecuencias que, particularmente, se
manifiestan en dos vertientes.
La primera de tales vertientes se decanta hacia la renovación metodo-
lógica, que se caracteriza por el uso de técnicas y métodos propios de la
sociología en el análisis de los problemas y, con especial relevancia, de
las propuestas y alternativas de solución de técnica y política legislativas.30
La segunda se refiere a la concepción del ordenamiento jurídico como
verdadero instrumento del cambio social en tanto superador de su tradi-
cional papel de protector y sancionador.
Lo trascendente de estas nuevas ideas, que brevemente venimos aco-
tando, radica no sólo en el hecho de que han influido en el derecho de
fondo sino, también, en la notable incidencia en lo que a la ciencia procesal
se refiere,31 preciso es señalar que respecto de lo procesal, su objeto se ha
venido revalorando para dar lugar, al lado del estudio de la dogmática, a
otros análisis que ponen su atención en la realidad misma de los fenóme-
nos, preocupándose especialmente de buscar las soluciones pertinentes.
28 En cuanto a la investigación social y sus métodos, ver: Duverger, Maurice, Métodos de las
ciencias sociales, Barcelona, Ariel, 1951, pp. 115 y ss.; Galtung, Teoría y métodos de la investigación
social, Buenos Aires, EUDEBA, 1982; Goran, Therbon, Ciencia, clase y sociedad, Madrid, Siglo
XXI, 1980; Touraine, A., La sociedad postindustrial, Barcelona, Ariel, 1973.
29 Carbonnier, J., El derecho flexible, tr. por Luis Diez Picaso, Madrid, Tecnos, 1974, pp.
115-130; Hernández Gil, A., La ciencia jurídica tradicional y su transformación, Madrid, 1981, pp.
87 y ss.
30 Luhmann, R., Sociología y jurisprudencia, tr. por Ernesto Garzón Valdés, Buenos Aires,
Editorial Sur, 1974, p. 21; Denti, Vittorio, Estudios de derecho probatorio, Buenos Aires, EJEA,
1974, p. 155.
31 En cuanto a la apertura y aportes que se han dado en materia procesal: Gelsi Bidart, A., ‘‘Proceso
y época de cambio’’, Problemática actual del derecho procesal. Libro Homenaje a A. M. Mercader,
La Plata, Editorial Platense, 1971, pp. 419-445; con especial atención se tratan estos temas en la obra
colectiva de Morello, A. M., Berizonce, R., Hitters, J. y Nogueira, C., La justicia entre dos épocas,
La Plata, Editorial Platense, 1983, pp. 15-56.
En esta dimensión ampliada de la realidad social, la labor de los

operadores jurídicos ----jueces, legisladores, procesalistas, estudiosos del
derecho, postulantes, etcétera---- en el tema del acceso a la jurisdicción y
los medios para garantizarla emergen para ocupar un lugar fundamental,
sobre todo cuando se pretende hacer efectivo el postulado de Estado de
bienestar.
Capítulo segundo. Nuevos movimientos de acceso a la justicia . . . 29
1. El movimiento de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . 29

2. Primera oleada: La ayuda judicial a los pobres . . . . . . . 30
3. Segunda oleada: Protección de los intereses difusos o frag-
mentados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
4. Tercera oleada: Más allá de la representación en juicio . . . . 34
221
CAPÍTULO SEGUNDO
NUEVOS MOVIMIENTOS DE ACCESO A LA JUSTICIA
1. EL MOVIMIENTO DE ACCESO A LA JUSTICIA
El planteamiento desarrollado en el capítulo precedente nos lleva a

plantearnos las siguientes cuestiones: ¿por qué mayores requerimientos de
acceso a la justicia? ¿acaso no existen derechos que consagran una acción
en favor de aquellos que han sido lesionados en sus bienes e intereses?
¿por qué propugnar por una mayor apertura y accesibilidad de los
instrumentos de legitimación y calidad para actuar ante jueces y tribunales?
En principio, debemos partir de la apreciación de que el concepto de
acceso a la justicia es concebido, en el ámbito esencialmente jurídico y
procesal, como una mejor calidad requerida para actuar ante los tribunales,
métodos utilizados para pagar los honorarios de los abogados, organiza-
ción de los tribunales, efectiva satisfacción y respuesta de éstos en la tutela
de los intereses que se demandan, etcétera.
Ciertamente, no dejan de existir aquellos que consideran que hablar del
acceso a la justicia no es más que simple discurso, desgastado por su
reiterado uso; otros, en cambio, reconocen a tal expresión contenido real
y aprecian que cuestiones, también si son de orden técnico, presentan
interés primario para la justicia.
Por otra parte, es de señalar que la palabra justicia hoy día es concebida
en un sentido diferente, que se proyecta en comprobar si, en las nuevas
condiciones del capitalismo de las grandes empresas, la tercera revolución
tecnológica, el incremento de las actividades estatales, su internacionali-
zación y globalización, el dar oportunidad a todos de acudir o apelar a los
tribunales es un medio suficiente para asegurar el respeto del derecho y
hacer que impere esa justicia no sólo a nivel doméstico sino, además,
internacional.
29
Como correlato de las preocupaciones de los juristas por las cuestiones

antes señaladas, que desde luego están encaminadas a la consecución de
la efectividad de los nuevos derechos económicos, políticos y sociales, en
los últimos años se ha venido gestando un vasto movimiento por el ‘‘acceso
a la justicia’’, es decir, del efectivo acceso a los tribunales y la tutela de
los intereses supraindividuales (id., difusos y colectivos).
Es precisamente en Florencia, octubre de 1978,32 donde tiene lugar y
realización un coloquio cuya principal teleología es el planteamiento de
los problemas en torno al efectivo acceso a los tribunales.
Son 64 juristas de diferentes nacionalidades y profesiones los que se
dan cita para exponer el estado de la cuestión en sus respectivos países.
Resultado de tal coloquio es el llamado Proyecto de Florencia sobre el
efectivo acceso a la justicia;33 documento axial que contiene un análisis,
a través de la metáfora de vagues (oleadas), de los esfuerzos realizados
por el movimiento de acceso a la justicia y el especial tratamiento de
cuestiones que van más allá de la justicia en su sentido judicial; así, se
alude a un acceso a la educación, a la salud, al trabajo, al ocio, etcétera,
es decir, a las diferentes reivindicaciones consustanciales al Estado social.
Sin embargo, ha sido en el campo jurisdiccional donde con mayor empeño
se han postulado las reformas en la referida sucesión de oleadas, y que a
continuación trataremos brevemente.
2. PRIMERA OLEADA: LA AYUDA JUDICIAL A LOS POBRES
Este tópico gira en torno al problema de la ayuda judicial a los

desfavorecidos de la sociedad, esto es, a la cuestión de cómo hacer para
que los pobres, los ignorantes y otras personas en situación de desventaja
posean los medios para hacer valer ante los tribunales los derechos que
les son reconocidos; cómo, en definitiva, dar un contenido real al principio
de igualdad entre los ciudadanos, tan preconizado en las constituciones
32 Este evento es promovido y financiado por la Ford Fundation, Consejo Nacional de la

Investigación (Italia) y el Instituto Universitario Europeo. Para la ubicación del tema y su entorno
social e histórico, vid., Friedman, Lawrence M., ‘‘L’accès a la Justice et l’ État Providence de nos
jours’’, en Accès a la Justice..., cit., pp. 248-251. En el mismo sentido, el prefacio de René David
y la introducción de Mauro Cappelletti y Bryant Garth a esta obra, pp. 3-37.
33 Los resultados del coloquio se publicaron bajo el título de The Florence Acces to Justice Project,
cuatro volúmenes, Alphen an den Rijan/Milano, Stijthoff and Noordhoff/Giuffrè, Mauro Cappelletti,
gen., ed., 1978-1979.
actuales,34 desechando aquellos obstáculos que mantienen las desigualda-

des, muy en particular la ignorancia de multitud de personas en cuanto a
sus derechos, y proveer las soluciones efectivas de los tribunales a este
efecto.
No obstante, de inmediato se cae en cuenta de que la simple asistencia
judicial no es suficiente para resolver tales situaciones: se pasa entonces
de la ayuda o asistencia judicial a una ayuda jurídica.
En este contexto, se plantean una gama de problemas y soluciones,
entre otras:
1. Cómo concebir la ayuda judicial.35 A este objeto, se dan como

opciones el permitir la intervención de los litigantes independientes
que vengan al auxilio de los desfavorecidos (judicare system), o bien,
la creación de oficinas públicas integradas por juristas asalariados
(staff system);36 finalmente, se presenta una tercera opción, el de la
ayuda judicial a través de un sistema mixto, que se inicia después de
1970 en Suecia y en las provincias de Manitoba y Quebec (Canadá).
En Gran Bretaña se sigue este sistema a través de los llamados
‘‘centros jurídicos de barrio’’ (neighbourhood law centers).37
2. Determinación del ámbito local de funcionamiento de las oficinas de
ayuda judicial.
3. Selección de solicitantes en funciónde la situación de falta de recursos
económicos para poder solventar la asesoría legal profesional inde-
pendiente.
4. Determinación de naturaleza de los recursos para mantener a los
centros de ayuda judicial, en razón de si la fuente de mantenimiento
34 Cappelletti, Mauro, Guistizia e Società, Milano, Edizioni di comunità, 1972; Cappelletti et alli,
Toward Equal Justice: A comparative Study of legal Aid in modern scocieties, Milano, N.Y., Bobbs
Ferry/Giuffrè, Oceana, 1973; reimpreso en 1981. Association Internationale des Sciencies Juridiques,
Les garanties fondamentales des parties dans le proces civil/Fondamental Guarantes of the Paries in
civil litigation (bajo la dirección de Cappelletti y D. Tallon), Milano, Dobbs Ferry, N.Y.,
Giuffrè/Oceana, 1973.
35 La importancia constitucional de la ayuda judicial ha sido reafirmada por la Corte Europea de
Derechos del Hombre de Estrasburgo, como ‘‘medio de asegurar un derecho efectivo de acceso a la
justicia’’, vid., Fallos de la Corte Europea de los Derechos del Hombre de 9 de octubre de 1979 y de
13 de mayo de 1980, que recayeron sobre el caso ‘‘Airey’’ en Irlanda.
36 El sistema de judicare es practicado en los países como Alemania y Francia; por su parte, en
los Estados Unidos de Norteamérica se practica el staff system (a través de las oficinas de assalaried
staff attorneys); en cuanto a la oposición de valores que se dan entre ambos sistemas, vid., Cappelletti,
Toward Equal Justice: A comparative Study..., pp. 271 y ss.
37 Ibid., pp. 525 y ss.
es pública (financiamiento estatal) o privada (mantenimiento por los

propios abogados que integran la oficina).
5. Difusión de los servicios prestados por los centros de ayuda judicial
a través de los medios de comunicación existentes y de la actuación
de organizaciones no gubernamentales.
3. SEGUNDA OLEADA: PROTECCIÓN DE LOS INTERESES

DIFUSOS O FRAGMENTADOS
Tal como hemos visto, la primera oleada tiende a remover los obstáculos
de la ignorancia y la pobreza para la obtención de un efectivo acceso a la
justicia, estimulando las reformas conducentes y proveyendo las solucio-
nes técnicas adecuadas. Pero debemos pensar que existen también otro
tipo de obstáculos que impiden que se actúe ante los tribunales para exigir
el respeto del derecho o interés que consideramos se nos ha lesionado.
No es desconocido para los juristas el hecho de que, por circunstancias
de hecho o de derecho, un alto índice de personas que acuden a los
tribunales a demandar lo que es conforme a su derecho o interés, se
encuentran con que no tienen ‘‘calidad’’ para hacerlo, esto es, no tienen
reconocida legitimación, trátese en lo individual o en lo colectivo; la
negativa de acceso a la jurisdicción por falta de legitimación resulta lógico
a la luz de la legislación, conformación y funcionamiento decimonónicos
de los tribunales.
La obsolescencia de la legislación imperante en diversas materias y,
particularmente aquellas que se enderezan a la protección de derechos en
torno a los cuales se nuclean intereses difusos, no ha sido valorada en su
real dimensión por el jurista nacional, no obstante los diversos, pero
escasos, estudios que sobre la materia han realizado nuestros doctrinarios,
valoración que ha llevado a otros países a proveer de lo de mecanismos
de protección así como la legislación necesaria a garantizar no sólo la
gama de derechos tradicionales de corte individual, derechos subjetivos,
sino también los intereses derivados de los derechos sociales; intereses,
en definitiva, que les son propios a los individuos y que se consideran de
afectación difusa o colectiva ----más adelante veremos la diferencia entre
estas clases----, que lo son en tanto comunes a todo un grupo o categoría
de personas, tales como los que ya hemos indicado, y entre los que se
cuentan los pertenecientes a los consumidores, defensores del medio
ambiente y de la naturaleza, mujeres, minorías religiosas o étnicas,

desigualdades varias, etcétera.
No sobra señalar que en los países en donde se ha expedido la legislación
e instaurado mecanismos de protección de los intereses difusos y colecti-
vos, se ha tendido a limitar el poder económico o administrativo de
personas o autoridades. En el caso de las primeras en razón de que han
desplegado una gama de actividades industriales y tecnológicas dañinas a
bienes de primer orden y de pertenencia colectiva; por lo que hace a las
autoridades, en razón de que a ellas corresponde la operativización y
supervisión de los mecanismos de control de las actividades que despliegan
los privados.
Así, debe considerarse que las disposiciones establecidas en favor de
un interés colectivo o de portación difusa demandan, para ser eficaces,
una modificación de las reglas admitidas para el funcionamiento de los
derechos de corte tradicional o estrictamente subjetivos. A este objeto,
tanto en los Estados Unidos como en Europa, se ha desarrollado una amplia
actividad para el establecimiento de mecanismos, públicos y privados, con
miras a proteger los intereses de los consumidores, de los ecologistas y
de otros grupos que, o bien por la tradición, no estaban representados o,
en su caso, si lo estaban, era de manera inadecuada. Pero la protección a
este tipo de intereses no está exento de problemas; plantean, como lo
veremos más adelante, dificultades que no sólo se constriñen a su propia
caracterización y surelevancia para el derecho sino que, además, implican
la previsión y, en su momento, la instauración de nuevos procedimientos
para que sean satisfechas las nuevas necesidades sociales puesto que, en
definitiva, no se trata de un fenómeno aislado, sino de reformas que deben
darse dada la evolución general que se produce en todo el mundo.38
Finalmente, no podemos dejar de aludir, en este breve acotamiento, al
papel acrecentado que los tribunales juegan en la creación del derecho.
Es claro que tal desarrollo se produce, especialmente en lo que hace a la
protección de los intereses difusos, en virtud de asegurar una mayor tutela
de los derechos propios del Estado social de derecho; sin embargo, dado
que la actividad de los jueces y tribunales se encuentra inserta en un
mecanismo de gobierno complejo, debe contar dicha actividad con el
38 Cappelletti, Mauro, ‘‘Governmental and Private advocates for the public Interest in Civil
Litigation: A comparative study’’, Acces to Justice. Promosing Institution 767 (Alphen an den
Rijan/Milano, Sijthoff and Noordhoff/Giuffrè, vol. II, of the Florence Acces-to-Justice Project Series
(Mauro Cappelletti and J. Wiesner, eds., 1979) pp. 87 y ss.
consenso político, sobre todo cuando llegamos al campo de la actividad

creadora del derecho.
Lo anterior es importante porque se ha pensado que para llegar a la
eficaz garantía de los derechos en favor de consumidores o intereses
similares, es menester coordinar y unir a los juristas (como aquellos que
trabajan en los publics interest law firms (abogados del interés social), los
grupos que participan directamente en la toma de decisiones políticas ----a
nivel gobierno y administración---- representantes del Ministerio Público
----o Ministerio Fiscal, dependiendo del país de que se trate---- y los
abogados independientes. Nosotros en su momento trataremos la viabili-
dad de las instituciones antes aludidas, por lo pronto queden hasta aquí
estos planteamientos, preliminares, en torno a los intereses difusos, y
pasemos a la exposición sucinta de la tercera oleada o movimiento.
4. TERCERA OLEADA: MÁS ALLÁ DE LA REPRESENTACIÓN EN JUICIO
Es indudable que el Estado social de derecho conduce, inevitablemente,

al desarrollo de poderes discrecionales, tanto en el ámbito de la adminis-
tración como en el de la justicia, situación que lleva al replanteamiento de
un control eficaz.
Si el problema que hemos intentado delinear, ya de antiguo, es el de
permitir a todos un acceso a los tribunales, en estos momentos se presenta
como imperativo organizar ese referido control sustancial de la adminis-
tración, más allá del control meramente formalista, así como considerar
la proliferación de recursos que puedan servir, fuera de los tribunales,
para resolver los litigios.
La tercera oleada se concreta, en definitiva, en obtener procedimientos
más simples y racionales, que sean más económicos y eficientes, verbi
gratia la amigable composición, el arbitraje o el procedimiento de
mediación, en la creación de formas de solución de los conflictos más
descentralizadas y participacionistas,39 recuérdese que los derechos fun-
damentales en el Estado social de derecho son derechos de participación.
39 En cuanto al carácter de los derechos sociales en tanto derechos de participación, vid., Forsthoff,
‘‘Problemas constitucionales del Estado...’’, pp. 46-67; del mismo autor y en la misma obra:
‘‘Concepto y esencia del Estado social’’, pp. 71-106, Dohering, ‘‘El Estado social y la obligación
de...’’, cit., pp. 115 y ss.
Finalmente hemos de advertir que los esfuerzos que implican el

aseguramiento y eficacia de los nuevos derechos ----y muy particularmente
en aquellos que atañen a los portadores de intereses difusos---- deben
encontrar una efectiva cobertura por parte de jueces, funcionarios, legis-
ladores y la sociedad entera, de no ser así, nos veremos ante una realidad
que creíamos superada con el advenimiento del Estado social de derecho:
tutela formal de derechos.
No debemos olvidar que en los momentos actuales se cuestiona la
realidad del multicitado Estado social y los límites de la política institu-
cional que la autoridad desarrolla en él.
SEGUNDA PARTE
MARCO CONCEPTUAL
Capítulo tercero. Prospectiva en torno al interés: Las figuras jurí-

dicas tradicionales de tutela . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
1. Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . . 39
2. El interés como concepto no jurídico . . . . . . . . . . . . 42
2.1. El interés en el plano etimológico . . . . . . . . . . . 42
2.2. El interés en su acepción semántica . . . . . . . . . . 43
2.3. El interés como concepto filosófico . . . . . . . . . . 44
2.4. Los elementos del interés . . . . . . . . . . . . . . 44
3. Concepto personal de interés . . . . . . . . . . . . . . . 45
4. El interés en el ámbito jurídico . . . . . . . . . . . . . . 45
4.1. El interés jurídicamente relevante (interés jurídicamente
protegido) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
4.2. La doctrina procesalista en torno al interés . . . . . . . 47
4.2.1. La posición objetivista . . . . . . . . . . . . 48
4.2.2. La posición voluntarista . . . . . . . . . . . . 48
5. Los intereses jurídicos. Su clasificación . . . . . . . . . . 49
5.1. Clasificación general de los intereses desde el punto de
vista material . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
5.2. Interés público e interés general. Perspectiva iuspublis-
cística . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5.2.1. El interés público . . . . . . . . . . . . . . . 58
5.2.2. El interés general . . . . . . . . . . . . . . . 61
5.3. Interés colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
6. Proceso, jurisdicción administrativa, legitimación procesal y
derecho subjetivo público . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
6.1. El papel de los derechos subjetivos y derechos subjeti-
vos públicos: instrumentos para salvar las exigencias
de afectación de un derecho subjetivo o de un interés
legítimo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
6.2. Los derechos públicos subjetivos: instrumento de protec-
ción social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
221
CAPÍTULO TERCERO
PROSPECTIVA EN TORNO AL INTERÉS:
LAS FIGURAS JURÍDICAS TRADICIONALES DE TUTELA
Como hemos visto en la parte introductoria del trabajo, en el Estado social

de derecho se perfilan y adquieren conformación propia una nueva clase de
intereses, los llamados difusos y colectivos, que reclaman reconocimiento
y cobertura normativos adecuados, que posibiliten y legitimen a sus
portadores o titulares en el reclamo de una tutela jurisdiccional efectiva.
No es desconocido para nosotros el hecho de que, en virtud del
movimiento de acceso a la justicia, se enfoca con mayor atención la
problemática de los intereses difusos y colectivos. Tanto en Europa40 como
en América los estudios de la doctrina de los autores proliferan y las
reformas legislativas no se hacen esperar; sin embargo, aún hoy, el sistema
de tutela de los intereses que en esta sede tratamos es insatisfactoria.
Tal situación se debe, al decir de algunos autores, al hecho de que no
se han superado, en el Estado social y democrático de derecho, los
principios liberales-individualistas que, como hemos visto, inspiraron,
durante el siglo XIX, la dogmática del derecho,41 tanto en lo sustantivo
como en lo adjetivo, y que hoy día se ponen en cuestión, sobre todo cuando
nos planteamos si intereses como los difusos y colectivos, en la sociedad
actual:
40 Consultar bibliografía citada en el parágrafo 3 y 4 del capítulo segundo, así como: Cappelletti,
Mauro, ‘‘Formazioni sociali e interessi di grupo davanti dalla giustizia civile’’, en Rivista di Diritto
Processuale, luglio-settembre, 1975, p. 362.
41 Forsthoff, Ernest, ‘‘Problemas constitucionales del...’’, cit., p. 45; Sánchez Morón, Miguel,
La participación del ciudadano en la administración pública, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, 1980, p. 18.
39
cada día más punzada por el intervencionismo estatalizador, ora por el de las
grandes empresas de despliegue planetario, hallan adecuada respuesta norma-
tiva en sistemas jurídicos estructurados en torno a figuras como: interés indi-
vidual o interés directo, interés público o general, interés colectivo, interés
legítimo o bien derecho subjetivo... que son absolutamente decimonónicos...42
El reiterado argumento de la obsolescencia de los conceptos a que me

he referido en las anteriores líneas, me empuja a pensar que quizá exista
una incapacidad o una irracional negativa a aceptar que aquéllos pueden
ser operativizados al efecto de comprender los nuevos fenómenos sociales
que en esta sede tratamos; la obstinación por olvidar, en ocasiones, que
la transformación del Estado de derecho ----con sus instituciones de cuño
individualista---- al Estado social de derecho, no puede caracterizarse por
una ruptura de éste con aquél, menos aún porque las constituciones propias
del Estado social y democrático de derecho tienen ‘‘la pretensión, jurídi-
camente obligatoria, de dotar también a la constitución de las organiza-
ciones sociales de determinados principios fundamentales’’.43
El Estado social se caracteriza porque no sólo se limita a dar garantías
formales a través de las normas sino que, además, da garantías materiales
que prescriben de un modo programático, los intereses en conflicto que
emergen en su seno, proveyendo las reglas de justicia distributiva.44 Se
convierte el Estado en una entidad socialmente obligada a procurar que
los conflictos y la compensación que entre ellos se concrete se atengan al
interés general, correlativo del producto normativo de la oferta del Estado
social, existe una obligación de todos los órganos del Estado que las
instituciones sociales con entidad jurídica se adapten a los requisitos en
cada caso requeridos, entiéndase a través de la legislación, la administra-
ción y la administración de justicia.
En virtud del planteamiento precedente, ha menester la dilucidación en
torno a ciertas figuras jurídicas que se dan en el marco de los actuales
ordenamientos con el propósito de conciliar los conflictos que emergen en
el seno de las sociedades y, específicamente, su operatividad dentro de un
42 Lozano Higuero-Pinto, Miguel, La protección procesal de los intereses difusos. Intereses de

los consumidores, ecológicos, urbanísticos, el acceso a la R.T.V., Madrid, 1983, p. 129. Cappelletti,
Mauro, ‘‘Aspetti sociali e politici della procedura civile (riforme e tendenze evolutive nell’ Europa
occidentale e orientale’’, en Giustizia e Società, Milano, 1972, p. 94.
43 Habermas, Jürgen, Historia crítica de la opinión pública, Barcelona, G. Galli, 1981, p. 250.
44 Piénsese en los artículos 3º, frac. II, inciso c), 14, 16 y 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, y 14 de la Constitución Española.
Estado de derecho en constante cambio. Así, hasta qué punto resultan

operantes figuras como: interés directo, interés público, interés colectivo,
interés legítimo y derecho subjetivo.
Es necesario establecer que en torno a las figuras antes señaladas se han
decantado dos posiciones, a saber:
1. Si la vigencia y operatividad de los referidos conceptos marcan su

origen e impronta en un contexto jurídico netamente individualista
y decimonónico, que en un Estado en el que proliferannuevas formas
de asociación con necesidades e intereses propios se tornan limitati-
vos de una efectiva actuación de sus portadores, entonces podemos
llegar a la conclusión de su obsolescencia y, en consecuencia, a su
superación y a la consagración de nuevas figuras que provean de
solución a los nuevos requerimientos.
2. Las figuras guardan en sí la posibilidad de una aplicación coherente
por parte de la administración y, sobre todo, de una interpretación
ad hoc por parte de los jueces que, en su labor creadora pueden abrir
vías procesales a la actuación de los portadores de intereses difusos
y colectivos que luchan en defensa de los bienes que consideran
valiosos y que, en sí, concretan la existencia del grupo humano, en
este sentido piénsese, a guisa de ejemplo, en la calidad del aire, en el
hábitat ecológico, indispensables para el adecuado desarrollo huma-
no ¿acaso no importa a todos su debida protección?
Al hilo discursivo, podríamos decir que la misma realidad constitucional,

modificada en el sentido del Estado social, estimula a la consideración de en
qué medida los derechos fundamentales liberales, que en su momento fueron
pensados y formulados como derechos de defensa frente al poder del Estado,
deben ser concretados hoy como derechos de participación e intervención,
no sólo de los sujetos individuales sino también de los grupos.45
45 En lo que hace a dos de los ordenamientos a los que aquí haremos referencia es de sentar que
las constituciones mexicana y española tienen ya consagrados, y por tanto garantizados, los
fundamentos materiales de la democracia (artículos 3º, fracción II, inciso a) de la CPEUM y 1.1 CE),
los derechos fundamentales (artículos 1 a 24, 27 y 123 CPEUM y 14 a 29 y 30.2 CE), los derechos
económicos y sociales (artículos 39 a 52), el principio de igualdad formal y material unidos a la idea
de participación (artículos 39 CPEUM y 14 y 9.2 CE) y un sistema de protección legal, administrativa
y jurisdiccional de todas las garantías constitucionales (artículos 14 al 24 CPEUM y 24, 53, 54, 117,
120, 161, 162, entre otros de la CE); en consecuencia tienen garantizados el contenido real de la idea
de Estado social.
La discusión de las opciones se encuentra en la mesa de debate, la

argumentación en torno a su elección es lo que pretendemos realizar en
la tercera parte del presente trabajo, a tal efecto hemos considerado
conveniente hacer una exposición somera en torno al concepto de interés,
como un primer intento de acercarnos a la problemática específica que
motiva el presente trabajo, a saber: la tutela jurisdiccional de los intereses
difusos y colectivos.
Procederemos pues a la breve exposición, en principio, de los diferentes
enfoques que a la noción de interés se ha dado, a sus elementos, un primer
concepto de interés, el proceso de categorización en tanto interés jurídi-
camente protegido, las diferentes clases de interés y, finalmente, lo relativo
al interés legítimo y al derecho subjetivo público.
2. EL INTERÉS COMO CONCEPTO NO JURÍDICO
El término interés tiene su origen en el lenguaje ordinario; su uso, en

consecuencia, se extiende a diversas disciplinas extrajurídicas. Con inde-
pendencia de cuál sea el área de conocimiento en que se aplique el término
interés, constituye una categoría subjetiva, en tanto momento volitivo, que
determina la acción de los individuos en su quehacer social.
Podemos decir que el término ha sido hasta ahora impreciso y aproxi-
mativo, en razón de que se le da un contenido sicológico, antes que
normativo, circunstancia ésta que ha llevado a la identificación del interés
con la necesidad y la decisión.
Con la finalidad de establecer los vínculos y las diferencias nos
permitimos tratar los contenidos que puede llegar a tener el concepto que
aquí nos ocupa, a fin de connotar su contenido metalinguístico.
2.1. El interés en el plano etimológico
En cuanto a su etimología, la palabra interés se integra de los vocablos

latinos ínter (entre) y esse (estar): estar entre.46 En este contexto podríamos
decir que la estructura etimológica de la noción denota, ya, su alcance y
contenido intermediador,47 su vinculación y su raíz societaria; su relación
46 Corominas, J., Breve Diccionario Etimológico de la Lengua Castellana, 3ª ed., Madrid, 1980,
p. 338.
47 Guasp, J., Derecho, Madrid, Gráficas Hergón, 1971, p. 271.
con la idea de participación, en cuanto que incluye en ella la idea de goce

en los bienes de cualquier clase;48 podemos decir que el contenido
etimológico de la palabra expresa la relación de convivencia entre el
colectivo y el medio que resulta en sí un bien valioso por ser necesario.
Ha de apreciarse en lo dicho que se da una bipolaridad interés-necesi-
dad, en el plano etimológico.
2.2. El interés en su acepción semántica
De conformidad con las acepciones contenidas en el Diccionario de la

Real Academia de la Lengua Española, semánticamente el interés se define
como ‘‘la inclinación más o menos vehemente del ánimo hacia un objeto,
persona o narración, etcétera’’.49
Tal definición, como es de notar, implica ese momento subjetivo de
apreciación del individuo que se da en la estructura sicológica respecto
de un algo, esto es, existe una inclinación hacia un objeto que estimamos,
individualmente, valioso o que nos importa.
Si bien el interés se proyecta con mayor énfasis en lo individual, no es
excluyente su aplicación en el ámbito de lo colectivo, así, el propio
Diccionario de la Lengua Española, en su 6a acepción nos refiere al interés
colectivo como: ‘‘Conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el
orden moral o material.’’ 50
La acepción supra indicada, nos permite apuntar otras particularidades
útiles a nuestro estudio.
En principio, desde este momento podemos decir que el interés se
perfila ya como ese motivo subyacente en la relación de varios individuos
que, primero en lo individual y después en conjunto, determinan respecto
de una situación de orden moral o respecto de un bien material a los que
consideran, dada su previa valoración y accesibilidad, como idóneos para
satisfacer una exigencia o para colmar una carencia o necesidad.51
48 Ferrater Mora, Diccionario de Filosofía, 2ª ed., Madrid, 1980, t. II, p. 1742.

49 Real Diccionario de la Lengua Española, voz: Interés, 4ª acepción; 21ª ed., Madrid,
Espasa-Calpe, 1992, p. 832.
50 Idem.
51 Betti, Emilio, voz: ‘‘Interesse’’, Novissimo Digesto Italiano, 3ª ed., Torino, Unione
Tipográfico-Editrice Torinese, t. VI, p. 838.
2.3. El interés como concepto filosófico
En el campo filosófico, la noción de interés denota uno de los momentos

en que se enmarca la especulación humana,52 y que se concreta en la
inclinación de la voluntad hacia un determinado fin.
Desde los autores clásicos, como Aristóteles ----sobre todo en el
desarrollo de la ética---- se ha vinculado el concepto de interés a otros que
les son próximos en razón de su encuadramiento en el campo de la ética,
tales como impulsos, sentimientos, pasiones, etcétera.
Al decir de Habermas, en la filosofía,
el interés es la satisfacción que vinculamos a la representación de la existencia

porque expresa la representación de la existencia de un objeto o de una acción.
El interés tiene como meta la existencia porque expresa una relación del objeto
del interés con nuestra facultad apetitiva. Es decir, que el interés presupone
una necesidad o genera una necesidad...53
La determinación del autor en cita nos permite ya, pasar a la conside-

ración de los elementos que integran dicha noción y a nuestro propio
concepto de interés.
2.4. Los elementos del interés
Llegados a este momento podemos decir que son cuatro los elementos
que integran la noción de interés, ya individual, ya colectivo, a saber:
---- Entificación del interés. En tanto que se torna necesaria la existencia

de un portador, sea físico sea ficto (persona jurídica).
---- Necesidad. Que se traduce en dos situaciones: el interés que surge
porque existe una carencia (necesidad insatisfecha) o bien el interés
como motivo subyacente y, por lo tanto, generador de una necesi-
dad.54
---- Vínculo relacional o conectivo. Entre la facultad apetitiva, o incli-
nación volitiva, de satisfacción de la necesidad con el:
52 Ibid., p. 1742.
53 Habermas, Jürgen, Conocimiento e interés, Madrid, Taurus, 1982, pp. 201 y ss.
54 Betti, op. cit., p. 839. Nos señala este autor diferentes formas en que se puede presentar el
interés, utilizando la terminología alemana: en tanto exigencia (anforderung); en tanto invitación
(aufforderung); incitación o instigación (ansinnen, ansprüchen).
---- Bien. Que se considera idóneo para la satisfacción de dicha necesi-

dad, ergo, del interés, en virtud de su previa valoración y accesibi-
lidad.55
3. CONCEPTO PERSONAL DE INTERÉS
Concebimos al interés como la inclinación volitiva que se establece en

virtud del imperativo de satisfacción de una necesidad, respecto de la
obtención de un bien o de la realización de una acción protectora de dicho
bien que se consideran idóneos para tales efectos.
Una vez vertido nuestro concepto de interés, en tanto noción no jurídica,
pasamos a determinar cuándo éste pasa de su calidad de ‘‘simple’’ al ámbito
jurídico adquiriendo el carácter de: interés jurídicamente relevante o
interés jurídicamente protegido.
4. EL INTERÉS EN EL ÁMBITO JURÍDICO
Si bien es cierto que el interés del individuo y de las colectividades

----por mejor decir, colectivos----, existe y es en sí importante en virtud del
imperativo de satisfacción que a él subyace, no debemos de olvidar que
lo que aquí interesa es llegar a determinar en qué momento el interés de
ese individuo o de un colectivo es apto, en tanto configuración de un
derecho a ellos otorgado por el ordenamiento jurídico, para reclamar la
tutela debida a dicho interés.
4.1. El interés jurídicamente relevante (interés jurídicamente protegido)
No todos los intereses, individuales o colectivos, son susceptibles de

considerarse jurídicamente relevantes y, por tanto, protegidos. Sólo
aquellos que selecciona el Constituyente, originario o revisor de la
Constitución, y el legislador a nivel de ley ordinaria, y que considera como
55 Como es sabido, un bien adquiere tal carácter en la medida en que le es atribuido un valor por
el individuo, valor que se determina en virtud de la finalidad útil a la que está destinado dicho bien,
en tanto no sea así, sólo podemos hablar de cosas. Cfr., Jellinek, Giorgio, Sistema dei diritti pubblici
subbietivi, Milano, Società Editrice Libraria, 1912, pp. 26 y ss.
----y son---- susceptibles de protección jurídica adquieren su debida consa-

gración constitucional o legal.
Tales intereses, debidamente jerarquizados, devienen en derechos
accionables para su tutela ante los tribunales,56 esto es, al efecto de no
dejar la consagración del derecho en mera declaración formal, el propio
operador jurídico determina los mecanismos jurisdiccionales, o garantías,
a los que puede acceder el portador del o los intereses protegidos.
Es de señalar que la doctrina de los autores que se han dedicado al
estudio de los intereses jurídicamente protegidos o relevantes, coinciden
en destacar los siguientes aspectos:
1. Que las normas generales entrañan una ordenación de los intereses

dignos de considerar para su protección jurídica, al tiempo que su
propia limitación.
2. En función de lo anterior, la tarea legislativa consiste en armonizar,
en la medida de lo posible, los intereses en conflicto,57 dándoles la
debida jerarquía dentro del orden jurídico.
3. Tal reconocimiento y jerarquización responden a un criterio axioló-
gico, conforme al cual decide el legislador.
4. La tarea de determinación supone, además del criterio axiológico,
un estudio sociológico sobre esos intereses, así como la consideración
del momento histórico en el cual se emite la legislación.
5. En el ámbito jurisdiccional, la protección de los intereses implica el
que el juez, en los casos sometidos a su conocimiento por conflicto
de intereses, debe decidir con un espíritu igual o análogo al que tuvo
el legislador cuando dictó las normas generales.
56 En el pensamiento jurídico especial atención ha recibido el tema de los intereses jurídicamente

protegidos, por citar, y sin ánimo de ser exhaustivos, piénsese en la gran aportación de los alemanes,
así: Kant, Gneist, Ihering, Heck, Stoll, Muller-Erbach, Bachoff, etcétera.
57 Esser, J., citado por Larenz, Karl, Metodología de la ciencia del derecho, 2ª ed., Barcelona,
Ariel, 1980, pp. 146 y ss. En el mismo sentido la cita que realiza Recasens Sichés, Tratado general
de filosofía del derecho, México, Porrúa, 1970, p. 164: ‘‘La ley es una regulación de coalisiones de
intereses subjetivos de la comunidad que son en realidad valores jurídicos. Lo mismo ha de hacer el
juez cuando aplica la ley, valiéndose de los conceptos utilizados por el legislador’’; ver, además:
Jellinek, Sistemi dei diritti pubblici..., cit.; Esteban Drake, A., El derecho público subjetivo como
instrumentación técnica de las libertades públicas y el problema de la legitimación procesal, Madrid,
Civitas, 1981, pp. 31 y ss.; Spagna Musso, Enrico, ‘‘Los intereses colectivos en el Estado de
democracia pluralista’’, en Revista de Estudios Políticos, núm. 4, Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales, julio-agosto, 1978, pp. 58 y ss.; Novissimo Digesto Italiano, cit., pp. 845 y ss.
Recasens Sichés, Tratado general de filosofía..., cit., p. 63.
6. Que en los casos en que no hubiere ley que contemplare tal tipo de
conflicto de intereses, en términos generales, el juez deberá realizar
en términos concretos, respecto de la controversia que se somete a
su jurisdicción, las mismas operaciones (sicológicas y estimativas)
que incumben al legislador, los factores implicados en el litigio para,
inmediatamente, aclarar el criterio axiológico válido.58
El concepto de interés lo podemos formular, en segundo momento,

como la inclinación volitiva, en tanto nexo conectivo, que se establece en
relación al imperativo de satisfacción de una necesidad y la obtención de
un ‘‘bien de la vida’’ (lebensgüt) 59 jurídicamente relevante y que, adelan-
tamos, puede tener sede territorial. La concreción del interés se pone de
manifiesto en el momento en que se provee lo necesario para la obtención
del bien, mediante la realización de las acciones conducentes, bien para
su obtención material, bien para su tutela.
4.2. La doctrina procesalista en torno al interés
El estudio del interés en el ámbito de lo jurídico, ha sido abordado por

los procesalistas, particularmente a través de las posiciones objetivistas,
situación que ha determinado el que la noción en estudio se encuentre
vinculada a la teoría del objeto jurídico.60
En el contexto de la posición objetivista se dan dos modalidades:
primera, objetiva, en sentido estricto, o ‘‘intelectualista’’, que atiende a la
estructura de la relación, esto es, a la posición de un individuo respecto
de un bien. La segunda, subjetiva (funcional en la terminología de Guasp) 61
o voluntarista. Ambas posiciones las comentamos a continuación de forma
breve.
58 Idem.
59 La expresión ‘‘bien de la vida’’ ----lebensgut----, acuñada por la pandectística alemana, es
equiparable a ‘‘bien jurídicamente relevante en el lenguaje jurídico general, y se puede designar,
globalmente con la expresión ‘‘la esfera jurídica o el círculo de derecho del individuo’’. Cfr.,
Ennecerus, Tratado de derecho civil, 2ª ed., Barcelona, 1952, t. I, 1, p. 282.
60 Ennecerus, Tratado de derecho..., cit., p. 282; Lozano Higuero-Pinto, La protección
procesal..., cit., p. 38.
61 Guasp, Derecho, cit., pp. 269 y ss.
4.2.1. La posición objetivista
Fiel representante de la posición objetivista es Carnelutti.62 Determina

el interés en razón de dos elementos básicos, a saber: uno de carácter
subjetivo, entificado por el hombre y otro de carácter objetivo, determi-
nado por el bien.
Para el autor en comento, el interés implica una posición favorable del
individuo tendente a la satisfacción de una necesidad. Carnelutti excluye
de su razonamiento la consideración del interés como juicio, consecuen-
temente, abstrae toda referencia al elemento volitivo. Es importante
señalar que, al realizar tal exclusión, las consideraciones del estudioso no
explican qué papel desempeña la voluntad en el vínculo relacional
interés-bien. Al decir de Lozano Higuero-Pinto,63 en el término favorable
se encuentra implícita la actuación de la voluntad.
En el mismo sentido de Carnelutti, en lo que hace a la procesalística
española, podemos citar, entre otros, a: Fairén,64 Gimeno Sendra,65
Almagro Nosete66 y Montero.67
4.2.2. La posición voluntarista
La posición voluntarista hace recaer en el sujeto el elemento nuclear o

característico del concepto de interés, así para Rocco,68 el interés consti-
tuye un acto de inteligencia; el interés es una noción psicológica y por lo
tanto, subjetiva.
Muñoz Rojas,69 considera que el interés implica un juicio de valor sobre
un bien, primero, y un movimiento de la voluntad tendente a la obtención
de dicho bien, después. Morón,70 concibe al interés como la aspiración
62 Carnelutti, F. Sistema de derecho procesal civil, Buenos Aires, 1944, t. I, p. 11.

63 Lozano-Higuero, La protección procesal..., cit., p. 34.
64 Para este autor, el interés no es sólo, en cuanto a tendencia de una satisfacción jurídica, una
aspiración sino una consecusión con la nota de favorecer intereses. Cfr., Fairén Guillén, Víctor, ‘‘El
proceso como satisfacción jurídica’’, Temas del ordenamiento procesal, Madrid, 1969, t. I, p. 374.
65 Gimeno Sendra, Fundamentos de derecho procesal, Madrid, 1981, p. 23.
66 Almagro Nosete, José, ‘‘Cuestiones sobre legitimación en el proceso constitucional de amparo’’,
en Revista de Derecho Político, núm. 10, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1981.
67 Montero, Introducción al derecho procesal, 2ª ed., Madrid, 1979.
68 Rocco, Arturo, L’oggeto del reato della tutela giuridica penale, citado por Lozano
Higuero-Pinto, op. cit., p. 35.
69 Muñoz Rojas, T., El interés en el proceso civil, Zaragoza, Temis, 1958, pp. 45 y ss.
70 Morón, ‘‘Sobre el concepto de derecho procesal’’, en Revista de Derecho Procesal, 1952, p. 518.
consciente de un individuo respecto de un bien que juzga útil para la

satisfacción de sus necesidades.
Hasta aquí, hemos tratado de dar una panorámica general en torno a
los intereses simples, su proceso de categorización en tanto jurídicamente
relevantes y su entrada en el orbe jurídico, llegado es pues el momento en
que procedamos a suclasificación, no sin antes dar una panorámica general
de las diversas posturas que en torno a la misma existen.
5. LOS INTERESES JURÍDICOS. SU CLASIFICACIÓN
Es frecuente encontrar en los estudios que se realizan en torno a los

intereses difusos y colectivos una carencia de examen sistemático y
clasificatorio no ya del propio interés difuso, sino de su encuadramiento
orgánico en el esquema general de las diversas categorías o variedades de
intereses jurídicos.71 En el presente apartado, trataremos de exponer tal
clasificación general como paso preliminar al estudio específico de los
intereses difusos y colectivos.
En virtud del estudio preliminar que hemos realizado en torno al interés
en el ámbito de los extrajurídico y, propiamente, en el campo de lo
jurídico, podemos establecer que la primera proyección categorial que se
nos presenta, es la que opone el orbe de lo jurídico de cara a lo que no
tiene relevancia jurídica, esto es, la determinación de la relevancia jurídica
se nos presenta como primera orden en la jerarquización que, necesaria-
mente ha de establecer el ordenamiento ante los distintos elementos en
presencia, dado que en el desarrollo de las relaciones se hacen valer y se
confrontan en constante vicisitudintereses divergentes y, consecuentemen-
te, contrapuestos, afirmando la exigencia de realizar o de proteger bienes
que no pueden actuarse conjuntamente, sino sólo de modo diferenciado
según su rango de subordinación,72 pues todos los intereses sociales,
aunque relevantes potencialmente para el derecho, alcanzan una determi-
nada categoría,73 de conformidad con una jerarquización axiológica que
el ordenamiento jurídico estatuye.
71 Por todos, vid.: Le azioni a tutela di interessi collettivi. Atti del Convegno di Studio (Pavia, 11-12
giugno 1974), Padova, CEDAM, 1976. Por suinterés en la clasificación dogmática de los intereses colectivos
según su imputación los portadores de estos, vid.: Pardolesi, Roberto, ‘‘Il problema degli interessi collettivi
e i problemi dei guiristi’’, en L’azioni a tutela di interessi collettivi..., cit., pp. 244 y ss.
72 Betti, Interesse..., cit., p. 839.
73 Guasp, Derecho, cit., p. 275.
En este contexto, se determina como necesario que el derecho positivo

arbitre una sistemática a fin de resolver las colisiones que en el plantea-
miento conflictual de los intereses se derivan. Aunado a lo ya establecido
en el numeral 4.1 del presente capítulo, es de señalar que el iter de tal
sistemática se puede resumir en lo siguiente:
1. Clasificación de los intereses.

2. Determinación de los límites dentro de los cuales algunos intereses
merecen protección.
3. La especificación de las prioridades y preferencias de unos intereses
sobre otros, y
4. La formulación de esquemas de compromiso o de armonización entre
intereses contrarios.
Desde luego sabemos que podemos encontrar intereses de índole

religioso, político, moral, económico, estrictamente individuales; en este
sentido, se puede decir que el interés jurídico no reconoce límites
objetivos, pero ahora veamos cómo se clasifican estos intereses.
En principio debemos establecer que, en virtud de la real o potencial
conflictualidad de intereses que se presente, la decisión del legislador
respecto de la protección de determinados intereses ----bienes jurídicos----,
no puede ser planteada de manera absoluta con carácter autónomo, pues
dicho operador jurídico encuentra limitada o complementada su labor por
la relevancia de otros intereses a los que, en última instancia, sacrifica en
su labor ponderativa, a tales intereses se les ha denominado ‘‘contrainte-
reses’’.74
En segundo término, la clasificación de los intereses puede realizarse
desde el punto de vista instrumental o funcional (que se determina en virtud
de la tutela procesal que reciben los intereses) y, desde el punto de vista de
la materia, esto es, del objeto de protección. Iniciaremos pues con la
clasificación desde el punto de vista material, de carácter general, para
pasar después a la pertinente en el presente estudio.
74 Schafstein, F., ‘‘Zür problematik der Teologischen Begriffsbildung in Strafrecht...’’, citado

por Polaino Navarrete, Miguel, ‘‘El bien jurídico en el derecho penal’’, en Anales de la Universidad
Hispalense, serie Derecho, núm. 19, Sevilla, Universidad de Sevilla, 1974, p. 165.
5.1. Clasificación general de los intereses desde el punto de vista material
La presente determinación de las categorías de intereses es puramente

convencional y se enfoca, esencialmente, en el aspecto material pues,
como veremos posteriormente, no debemos confundirla con la clasifica-
ción de los intereses procesales, pues en ella se encuentran residenciados
conceptos tales como intereses legítimos ----y su insoslayable relación con
los derechos subjetivos----, con una innegable vertiente procesal y, por
otro lado, la bipartición entre interés público e interés privado sobrepasa
el ámbito de la dicotomía sustantivo-procesal y, por tanto, por fincarse el
interés procesal---- interés para actuar, interesse per agire ----en la termi-
nología italiana---- o accionar, en el ámbito público.
Para Recasens, los intereses se clasifican en: individuales, públicos y
sociales.75 Son públicos aquellos intereses que le corresponden al Estado
en cuanto tal, esto es, en tanto que la organización pública pueda tener
determinadas necesidades. Los intereses sociales son aquellos que están
residenciados en un tertium genus entre los personales y los públicos; en
tales intereses confluyen intereses como la paz, el orden, la seguridad
general ----se incluye en ésta la seguridad en la eficacia de todas las normas
jurídicas----, el bien común, progreso, cultura, conservación de los recur-
sos naturales, existencia de un orden social que provea a todos con
oportunidad y eficacia de estos bienes. Por último, serán intereses
personales, todos aquellos atingentes a la personalidad, tales como la vida,
la integridad corporal, libertad de movimiento, de creencias y de opinión,
libertad de trabajo, etcétera.
En esta clasificación material de los intereses, es menester hacer
referencia a la doctrina italiana. Como ha puesto de relieve Proto Pisani,76
la única teorización sistemática se debe a Francesco Carnelutti, Santi
Romano y Widar Cesarini Sforza, teorización que se remota a los años
treinta; el propio autor en cita aclara que es preciso interrogarse en qué
medida las aportaciones de aquéllos, son aún utilizables después de la
profunda revolución operada en la Constitución de 1948 (particularmente
en el caso de Italia y predicable al mundo de derecho escrito), con
75 Recasens, Tratado general..., cit., p. 231.

76 Proto Pisani, Andrea, ‘‘Appunti preliminari per un studio sulla tutela guiridizionale degli
interessi collettivi (o più esattamente superindividuali) innanzi al giudice civile ordinario’’, Le azioni
a tutela de interessi collettivi..., cit., p. 263.
referencia a la sustancia de los intereses protegidos en el esquema del

derecho subjetivo.
Carnelutti,77 señala que todas las necesidades son individuales, advir-
tiendo que no existen las necesidades de la colectividad como tal. Cuando
se habla de necesidades colectivas, se emplea una expresión traslaticia,
para expresar necesidades que son sentidas por todos los individuos
pertenecientes a un grupo determinado.
Las consideraciones de Carnelutti, podemos decir, no son jurídicamente
acertadas puesto que constructivamente, y por virtud de las ficciones
jurídicas, se atribuye, a los efectos que al derecho interesan, más allá de
la mera realidad física, personificación y voluntad a determinados entes,
distinguiéndolos de los sujetos individuales que les integran. Sin embargo,
es útil a nuestros fines, la bipartición que el autor en cita realiza, en cuanto
a los intereses individuales e intereses colectivos, en razón que apunta que
la situación favorable para satisfacer ciertas necesidades se pueda deter-
minar respecto de un solo individuo o que, por el contrario, únicamente
haya lugar a que se origine respecto de varios o todos los individuos.
Para el procesalista, el concepto de interés colectivo denota que la
colectividad de los intereses es un dato esencialmente variable y tan lo es,
que en virtud de su diversidad se forman los grupos sociales, tales como:
la familia, sociedades civil o comercial, sindicatos, provincias, Estado.
En definitiva, la determinación de los intereses colectivos es función
de los grupos sociales que se constituyen sin otro objeto que el de concretar
la satisfacción de esos intereses.
La última distinción que Carnelutti propone, alude a un sincretismo de
los dos apartados anteriores, combinando aspectos subjetivos y objetivo.
Así, hay intereses individuales que pueden ser mediatos respecto de los
intereses colectivos, en el sentido de que el disfrute de bienes aptos lo son
sólo para ser gozados por uno o más individuos del grupo, pero no para
todos, sin embargo, tal hecho no impide que puedan llegar a constituirse
en medios para la satisfacción de verdaderos intereses colectivos.
Lo anterior lo podemos esquematizar si pensamos que el desarrollo de
un interés colectivo puede requerir, como medio, el disfrute de cosas o
77 Carnelutti, Francesco, Sistema de derecho..., cit., pp. 17 y ss. Como antecedente de las
concepciones carneluttianas debe citarse a E. Bonaudi quien en su libro de Tutela degli interessi
collettivi (Torino, 1911, pp. 175 y ss.), ya apuntaba que la tutela de los intereses colectivos es el
principal punto de orientación de la actividad jurídica moderna.
energías humanas por parte de quienes, proveyendo al desenvolvimiento

del interés mismo, funcionan como órgano del grupo.
Al hilo discursivo, citamos la clasificación de otro italiano. Vigoriti78
califica al interés como instrumental, final, incompatible, común etcétera;
para el autor, los intereses no designan posiciones de ventaja autónomas
de calidad particular, sino que se refieren al tipo de relaciones existentes
entre varias posiciones de ventaja.
En este esquema se inserta la expresión ‘‘interés colectivo’’, la cual
viene a denotar la existencia de una relación entre intereses de igual
contenido, imputables a individuos diferentes, pero que se organizan para
alcanzar un fin común.
En la perspectiva instrumental, en el ámbito del proceso penal, Brico-
79
la, quien ha tratado la tutela de los intereses difusos y colectivos, se
plantea una bipartición básica con fundamento en el tipo de protección
jurídica que recibe el interés, a saber: el interés general, cuya tutela es
confiada a la promoción, a título de monopolio, de la acción por parte del
Ministerio Público; y el interés individual considerado desde la óptica
del derecho subjetivo, cuya violación concreta un daño resarcible y cuya
tutela es confiada al instrumento de la constitución de parte civil.
Para Bricola reviste especial atención en el derecho francés la distinción
que se realiza, respecto de los grupos investidos de personalidad jurídica,
entre tres tipos de intereses: primero, los intereses individuales de los
integrantes del grupo; segundo, el interés social del grupo; y, tercero, el
interés colectivo.
Lo que aquí interesa resaltar es que se entiende aquel último interés,
como no exclusivamente propio de los que pertenecen al colectivo, sino
más bien a todos aquellos que se encuadran en la categoría profesional, o
situación semejante, a la que el grupo mismo se refiere, y que en el cuarto
capítulo del presente trabajo abordaremos.
Para el autor de referencia, el interés colectivo se distingue del interés
general, reconducible al Estado-comunidad, en que es tutelado en el
proceso penal directamente por el Ministerio Público.80
78 Vigoriti, Vicenso, Interessi collettive e processo. La legitimazione ad agire, Milano, Giuffrè, 1979.
79 Bricola, Franco, ‘‘La tutela degli interessi collettivi nel processo penale’’, Le azioni a tutela de
interessi collettivi..., pp. 105 y ss.
80 Es importante señalar que Bricola distingue los grupos en: sindicatos profesionales, asociaciones,
personas jurídicas públicas y grupos sin personalidad jurídica. En cuanto a los sindicatos profesionales,
el derecho ha de promover la acción civil en el proceso penal por la violación del interés colectivo que
les ha atribuido, tal solución se encuentra en el artículo 11, libro II, del Código del Trabajo Italiano.
Por su parte, el interés general es aquel que hace referencia a la

generalidad de los ciudadanos, por lo que es frecuentemente identificable
con el interés público; su tutela penal apunta, sin consideración a la
titularidad del interés, hacia el bien superior que constituye su objeto, en
su valor objetivo e ideológicamente abstracto, el interés de todos por
constituir el bienestar general.
Bricola introduce una nueva categoría de interés: el interés institucional,
al que considera como modelo propio y exponencial del interés colectivo
o difuso, que ha de delinearse de los bienes o intereses que constituyen
objeto del patrimonio, también moral, de la figura exponencial.
Interés institucional es, pues, aquel conjunto de poderes inherentes a la
organización y la acción (participación) del ente, en salvaguarda de su
propio fin; el tipo de interés institucional se endereza a reforzar y reafirmar
un derecho de participación que el ente ha conquistado en el terreno
extrapenal de la actividad funcionalmente ligada a su fin institucional.81
Al decir del autor de referencia, en los casos de violación del interés
institucional se da, indefectiblemente, la violación del interés difuso o
colectivo, procediendo en estos casos la constitución en parte civil para el
reclamo de los daños y perjuicios.
En continuo de la línea italiana, para Gasparri,82 existe o se da una
primera contraposición a nivel de interés individual e interés colectivo,
señalando que la conjunción de intereses comunes a diversos sujetos,
constituye lo que se conoce como interés colectivo, en oposición al interés
individual.
Corasaniti,83 distingue, en la misma dirección que Gasparri, entre
intereses individuales y colectivos, denotando a éstos en el sentido de
supraindividuales o no referibles exclusivamente a un individuo.
No basta con la mera agregación en el polo subjetivo de un conjunto
de titulares de intereses coincidentes, para obtener tutelabilidad, es preciso
su aglutinación en torno a un sujeto, por así decirlo, colectivo que, además,
exceda de la mera ocasionalidad en su función portadora.
81 Bricola, Franco, ‘‘La tutela degli interessi collettivi’’, Le azioni a tutela di interessi collettivi...,
p. 160.
82 Gasparri, Introduzione alla analisi del penseiro giuridico, Bologna, 1951, pp. 27 y ss.
83 Corasaniti, Aldo, ‘‘La tutela degli interessi diffusi davanti al giudice ordinario’’, Rivelanza e
tutela degli interessi diffusi: modi e forme di individuazione e protezione degli interessi della colletivita.
Atti del XXIIIº Convegno di studi di scienza dell’amministrazione, 22-24 settembre 1977, Centro di
Studi Amministrativi della Provincia de Como, Milano, Dott. A. Giuffrè Editore, 1978, pp. 62 y ss.
Por su parte Giannini,84 cuya aportación es decisiva en lo que hace a

los intereses difusos, considera que el interés se proyecta en una triple
dimensión, a saber: intereses públicos, intereses colectivos e intereses
privados, los cuales desde la visión administrativa de Giannini, vienen
considerados, ya en el momento de la decisión administrativa, en datos de
ponderación sobre los que se despliega la discrecionalidad administrativa.
Siguiendo a Giannini, Cocco85 clasifica los intereses en colectivo y
público. Pardolessi,86 en la línea de Bricola, determina que el interés de
grupo es interés institucional, entendida germanamente como una verband-
sinteresse.
El interés del grupo es el conjunto de las situaciones individuales que
bajo él subyacen (gruppeninteresse). Se refiere, por tanto, a la idea de
alteridad, en el ámbito de la personalidad y subjetividad jurídicas; el ente,
persona o no, defiende su interés directo e inmediato, que se proyecta en
un interés común instrumental.
Por otra parte, el interés individual es el relativo a los miembros que
integran el ente, y que no asume relevancia sobre el plano jurídico formal.
De Vitta,87 por su parte, clasifica los intereses en: individual, colectivo
y social o general. Los intereses colectivos, se entienden como intermedios
entre el interés individual ----propio del sujeto privado, aisladamente
considerado---- y el interés en general o social que es el propio de la
sociedad entera. En este sentido, sería portador del interés colectivo un
grupo de sujetos, cuyos intereses individualmente estarían, por así decirlo,
unificados en un fin común, comunitariamente perseguible.
Una categorización de los intereses que a los efectos de la presente
investigación es importante es la que realiza Lugo,88 quien adopta la
distinción entre interés individual e intereses públicos generales. Para él,
el interés de categoría en tanto perteneciente a un grupo de sujetos que se
encuentran en una posición jurídica particular, jurídicamente relevante y
84 Vale señalar la coincidencia de los autores con lo expuesto por Severo Giannini, Massimo,
‘‘Relazione al Convengno di Pavia’’, en Le azioni a tutela de interessi collettivi..., cit., pp. 23 y ss.
85 Cocco, Giovanni, ‘‘Spunti problematici in ordine alla individuazione ed alla tutela degli interessi
diffusi’’, Rilevanza e tutela..., cit., p. 348.
86 Pardolesi, Roberto, ‘‘Il problema degli interessi colletivi e i problemi dei guristi’’, Le azioni...,
cit., p. 246.
87 Vita, Anna de, ‘‘La tutela giuridizionale degli interessi collettivi nella prospettiva del sistema
francese. Aspetti Principali del problema e especificazioni in tema di protezione degli interessi dei
consumatori’’, La tutela degli interessi diffusi nel diritto comparato (con particolare riguardo alla
protezione dell ambiente e dei consumatori), Milano, Dott. A. Giuffrè Editore, 1976, p. 351.
88 Cfr., su intervención en Rilevanza..., cit., p. 280.
por tanto identificables, no son interés general. En cuanto a lo que hace a

nuestro tema, los intereses difusos, señala el caso de los intereses públicos
generales que asumen particular relevancia respecto a una determinación
colectiva, residente en una concreta circunscripción territorial, y son por
esto confiados dentro de ciertos límites al cuidado del ente público
territorial. Este criterio más adelante lo analizaremos.
Desde otra perspectiva, autores como Couture89 realizan suclasificación
según los intereses que en el proceso se tratan de dirimir y consideran al
proceso como instrumento teleológico, explicable por su fin, ya que
satisface al mismo tiempo el interés individual comprometido en el litigio,
y el interés social de asegurar la efectividad del derecho mediante la obra
incesante de la jurisdicción.
En virtud de lo expuesto, podemos colegir que las construcciones de la
doctrina italiana en torno al interés, es en sí misma tan relevante que ha
servido de modelo a los países latinoamericanos, de entre los que destaca
Brasil por sus estudios en torno a los intereses difusos.
Al hilo discursivo, podemos citar a Barbosa Moreira,90 que clasifica a
los intereses con base en tres momentos o esquemas del desenvolvimiento
de la relación jurídica y a tenor de un planeamiento conflictual o
sociológico, así:
---- En el primer momento nos encontraríamos, según nuestro autor, con

una etapa más simple o de mero conflicto entre intereses individuales,
con manifestación de fenómenos como el litisconsorcio o el de la
intervención de terceros, convertientes materiales como la pluralidad
de sujetos en determinadas obligaciones o la comunidad proindiviso.
---- El segundo momento, se refiere al interés común de un grupo más
o menos amplio de personas, interés que existe en razón del vínculo
jurídico que las une a todas entre sí, sin llegar a situarse en el propio
contenido de la relación plurisubjetiva, se presentan como manifes-
taciones de esta situación, el interés de los accionistas en la anulación
----o declaración de nulidad en su caso---- de un acuerdo de la junta
general de una sociedad anónima; la responsabilidad del director por
un acto lesivo al patrimonio social, entre otros. Como puede cole-
89 Fundamentos de derecho procesal civil, 3a. ed., Buenos Aires, 1977, p. 146.
90 Barbosa Moreira, Jose Carlos, ‘‘A açao popular do dereito brasileiro como instrumento de
tutela jurisdiccional dos chamados Interesses Difusos’’, en Studi in onore di Enrico Tullio Liebman,
Giuffrè Editores, 1979, t. V, pp. 26-74.
girse, fácilmente se distingue una relación de base, de la que

participan todos los miembros del grupo y un interés derivado que,
para cada uno de los miembros, nacen en función de tal relación,
pero sin confundirse.
---- Nuestro autor alude a un tercer momento, que se concreta en aquellos
intereses comunes a una colectividad de personas, en donde necesa-
riamente no se da una relación de base, esto es, el vínculo jurídico
puede no existir o, incluso, ser extremadamente genérico, tal como
sucede con el vínculo de pertenencia a una misma comunidad
política; en estas situaciones el interés que se quiere tutelar no lo es
en función del interés mismo sino, más bien, en relación a situaciones
de hecho y mutables.91
Precisamente al último tipo de relaciones aludidas es en donde son

suceptibles de configurarse los intereses difusos, que más adelante preci-
saremos. Por lo pronto, bástenos con estas breves referencias para pasar
a otra clasificación ratio materiae que es, a saber: interés público, interés
general e interés privado.
5.2. Interés público e interés general. Perspectiva iuspubliscística
Con el desarrollo histórico de la cultura liberal burguesa se ha dado,

sincrónicamente, una progresiva emancipación del tráfico económico
entre los hombres de cara a las ataduras e intervención del poder político
público.92
En la ya tradicional e inviolable esfera económica de lo privado se va
abriendo paso, paulatinamente, un ámbito ‘‘social’’, independiente y hasta
enfrentando con la autoridad pública, que reúne los comunes intereses93
en intereses públicos de los sujetos privados, particularmente en lo que se
refiere a la regulación de su tráfico mercantil y de su posición ante el poder
político.
Ese ámbito social, que se aglutina intermediariamente en las relaciones
sociedad-Estado (y en el devenir también, en el Estado), es lo que
configura y da forma a la categoría de los intereses públicos. Así, podemos
91 Lozano-Higuero Pinto, Miguel, op. cit., p. 67.

92 Habermas, J., Historia crítica..., cit., p. 18.
93 Como ya se sabe, la noción de interés común tiene sus raíces en la filosofía griega de Platón,
Aristóteles, etcétera, y su determinante laicización en el pensamiento tomista.
decir que tales intereses se constituyen en la justificación del Estado liberal

de derecho, quien se ha de valer de ellos para legitimarse ante sí mismo
en su actuar, tanto administrativa como legislativamente.94
5.2.1. El interés público
La iuspubliscística, en el estudio particular de los intereses, ha venido

a establecer una clasificación simple, conforme a diferencias específicas,
entre los intereses privados individuales y el interés público o general.
No resulta ocioso señalar que ha sido lugar común la equiparación entre
interés público e interés general, llegándose a su determinación como una
unidad abstracta.95 Tal asimilación ha llevado a la fórmula del interés
público a operar como una cláusula general de legitimación de la acción
de los poderes públicos.96
Sin embargo, y si bien en su fase de Estado de bienestar la actividad del
intervencionista del propio Estado se cubre con el manto legitimador
del interés público, se evidencia paralelamente el despliegue de la activi-
dad de los privados actuando públicamente y utilizando, precisamente, el
mismo argumento legitimador.97
94 Habermas, J., Historia crítica..., cit., pp. 18-19.

95 El proceso de institucionalización política se caracteriza por la energía de un organismo dotado
de una vida propia y, bajo este título, encargado de proveer un interés específico. Cierto, en el origen
de la institucionalización política, se sitúa un proyecto común una idea de ‘‘obra o empresa’’, según
la expresión de Houriou, Maurice, La théorie de l’intitution et de la fundation en la cité moderne et
les trasformations du droit, Paris, Bout et Gay, 1925, p. 10. Pero la institución ha tenido que desligarse
de las voluntades individuales y colectivas que reunía. Al interés común se sustituye el ‘‘interés
público’’, aquel de la comunidad en tanto tal, es representado por sus órganos dirigentes. Cfr.,
Rangeon, Francois., L’ ideologie de l’interet general, Paris, Económica, 1986, pp. 28 y ss.
96 Recuérdese que en el siglo XIX a través de la interpretación que realizaba el Consejo de Estado
Francés, el interés público equivalía al buen orden administrativo, a racionalidad legal, vid.: Weber,
Max, Economía y sociedad, México, Fondo de Cultura Económica, 1969, t. II, p. 458; Drake,
Esteban, El derecho público subjetivo..., cit., p. 30; Sánchez Morón, Miguel, La participación...,
cit., p. 130; Habermas, Jürgen, Sul concetto de participazione politica in Germania verso una società
comunitaria, Bari, 1968.
97 Es menester hacer notar que el interés público expresa una superación de los intereses
particulares; tal superación significa, en principio, una negación. El interés público se distingue de
los intereses particulares, es de otra naturaleza, expresa el rechazo de la limitación que implica su
particularidad, su emancipación. El interés público no emana de los intereses particulares; les
sobrepasa en un doble sentido donde, situado más allá de sus conflictos, los desploma y los domina.
Entre el interés público y el interés particular se establece entonces una relación de jerarquía. El
primero se impone al segundo al cual trasciende. El interés público se presenta, puro y único, como
exterior y diferente de los intereses particulares, impuros y múltiples. Debido a una existencia propia,
a una representación autónoma; y es que el interés público puede asegurar su superioridad
y su supremacía sobre todos los otros intereses. En este caso, no hay entre el interés público
El fenómeno anterior no es sino manifestación de las presiones de los

diversos intereses sociales e institucionales que se dan en el seno del
Estado, adoptando, en su momento, el carácter de públicos. Baste señalar
como ejemplo del fenómeno de publificación de los intereses privados la
rama civil que, en sus orígenes, se consideraba netamente tutelar de los
intereses privados, hoy guarda aspectos de neta relevancia y tutela de
los intereses públicos.
Ante tales fenómenos, autores como Massimo Severo Giannini, ha
denominado a la densidad sociológica de los intereses públicos ‘‘hetero-
geneidad de los intereses públicos’’.98
Hoy día no es pertinente la consideración; en clave subjetivista, del interés
público como interés del Estado;99 tampoco lo es el calificar de interés pú-
blico a aquel que sirve a la realización armónica entre los asociados, pues
éste criterio varía conforme a la situación y circunstancias históricas deter-
minadas.100
En la actualidad es más pertinente expresar el interés público desde un
punto de vista sustancialista, con validez práctica general, por lo tanto,
‘‘hay que hablar de intereses públicos concretos, del interés público en
plural y de intereses públicos heterogéneos’’.101
En la necesidad de proveer a una definición de tal carácter se nos
presenta el problema del procedimiento de identificación de cuáles han de
ser determinados como intereses públicos y, una vez identificados, la
utilidad que ha de atribuírseles. En este sentido, Alessandro Pizzorusso
considera, en torno a la identificación de los intereses públicos, que:
todo acto jurídico dirigido a la tutela de los intereses públicos implica una
actividad de identificación de los mismos, que consiste, por un lado, en una
recepción de indicaciones derivadas de la determinación de tales intereses
----realizados a través de precedentes actos o hechos jurídicos (los cuales
operan, pues, como fuentes que los operadores jurídicos especifican a través
de procedimientos más o menos complicados) y eventualmente incluso incons-
y los intereses particulares solución de continuidad; el interés público resulta de una ruptura con los
intereses particulares. La ideología del interés general opera una conciliación entre el interés común,
inmanente de los intereses particulares y el interés público, trascendente de estos mismos intereses.
98 Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo, Milano, Dott. A. Giuffrè Editore, 1970,
vol. I, p. 106.
99 Weber, Max, Economía y..., cit., p. 498.
100 Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo..., cit., pp. 107-109.
101 Weber, Economía y..., cit., pp. 499 y ss.
cientes---- y, por el otro lado, en una valoración directa del problema que está
sobre el tapete para recabar también por esta vía indicaciones acerca del interés
público a tutelar.102
Tal determinación de los intereses públicos corresponde a las fuentes

de producción jurídica: la ley y jurisprudencia, la contribución constante de
influencias diversas, que derivan de las experiencias pasadas o de la
decisión que cada operador jurídico realiza, en un momento determinado
en el ejercicio de sus funciones.103
Al hilo discursivo, podemos intentar una identificación de los intereses
públicos en tanto son finalidades concretas que deben realizar los órganos
y los entes públicos, y que en las entidades territoriales de base, se dan
tantos intereses públicos como comunidades existentes en el ámbito de las
mismas. La estructuración de la heterogeneidad de los intereses públicos
y de los procedimientos de actuación son importantes al efecto de su
recomposición en una unidad operativa.104
Es menester indicar que la captación del interés público denota en su
sustancia un concepto político, como en sus propios orígenes en el siglo
XVIII, al igual que otros conceptos, v. gr., la libertad, la igualdad, el orden
público, contenido que les hace indefinibles. Esto es, tales expresiones
denotan en apariencia una idea simple, toman diversos sentidos según la
época,105 los contextos y los individuos que las emplean. Son conceptos
sin esencia fija, la fuerza de los conceptos es tal, que evocan mucho más
de lo que realmente significan.
En el ámbito jurídico también estas palabras no tienen un contenido
claro y estable, incluso se les puede considerar como nociones funcionales,
es decir, no tienen ninguna homogeneidad conceptual y se caracterizan
únicamente por aquellas funciones que desempeñan, en tanto se les
confiere una verdadera unidad. Según George Vedel,106 en derecho
102 Pizzorusso, Alessandro, ‘‘Interesse pubblico e interessi pubblici’’, en Rivista Trimestrale de
Diritto e Procedimmento Civile, 1972, pp. 57, 68-71.
103 Sánchez Morón, La participación del ciudadano..., cit., pp. 132-133; Giannini, M. S., clasifica
al interés público en razón del sujeto en: a) general: identifica a los órganos que tienen como función
la dirección política de la comunidad; de intereses sectoriales; b) globales: el sujeto público se encarga
de un interés sociológicamente considerado en toda su plenitud; puntuales: cuando se ocupa de un
aspecto concrecto de los mismos, hay concurrencia de otros sujetos portadores del mismo interés y;
c) primarios y secundarios; Diritto ammninistativo..., cit., p. 110.
104 Pizzorusso, Alessandro, ‘‘Interesse pubblico...’’, cit., pp. 57 y ss.; Sánchez Morón, La
participación del ciudadano, cit., p. 134.
105 Ver los criterios sostenidos por M. Hauriou y M. Weber, op. cit.
106 Vedel, George, Derecho administrativo, Madrid, Aguilar, 1980.
público, las nociones funcionales se oponen a las nociones conceptuales,

es decir, aquellas cuyo contenido será determinado por los textos legisla-
tivos y reglamentarios.
La noción de interés público, cuenta con una larga historia: asociada a
la idea de unidad de Platón, ligada a la idea de legalidad de los actos del
soberano bajo al anciene régime. Durante la Revolución Francesa, el
interés general penetra a través de los debates parlamentarios, los textos
legislativos y reglamentarios y, consecuentemente, en las doctrinas polí-
ticas, momento en el que adquiere su matiz de interés público. Al decir
de Maurice Hauriou, la noción de interés público es contingente, a tal
punto que parece imposible dar una definición ‘‘válida para todos los
tiempos y para todos los países, puesto que está en gran parte bajo la
dependencia de las costumbres y de las transformaciones sociales’’.107
Podríamos cuestionarnos si la noción de interés común de los griegos
(to koiné sumpheron) es idéntica a la que nuestros legisladores colocan
bajo tal denominación o bajo la de interés público.108
El ya referido intervencionismo estatal ha provocado una ampliación
del ámbito del interés público: la cultura, la defensa de los consumidores,
los espacios, la salud, entre otros, se catalogan como de interés público.
No olvidemos que hemos asistido a un doble fenómeno de extensión y
diversificación de la noción de interés público y del interés general.
5.2.2. El interés general
En la historia de las ideas políticas, la noción de interés general ha

tenido múltiples significados. En el espacio su significado es, por una
parte, transestática, esto es, la encontramos tanto en la doctrina de los
estados occidentales como en la de los países socialistas (en éstos bajo la
forma de la teoría del Estado de la totalidad del pueblo). Por otra parte,
el interés general es una noción intraestática, esto es, se identifica a la vez
con el interés del Estado y con el interés de toda institución que tenga por
objeto reunir y trascender los intereses particulares de sus miembros. Sea
en unos sea en otros casos, la noción ha adquirido múltiples nombres, cada
institución la retoma por su cuenta en el discurso y lo adapta a su uso
propio, conociéndolo bajo el nombre del interés de partido, interés de la
empresa, interés sindical, etcétera.
107 Hauriou, Maurice, Précis de Droit constitutionel, Paris, Recueil Sirey, 1929, p. 99.
108 Rangeon, L’ ideologie de l’interet general..., cit., p. 107.
Antes que cualquier otro aspecto lo que aquí nos interesa es señalar que
los conceptos de interés público e interés general, independientemente del
campo de su utilización, cumplen siempre una misma función, a saber:
denotan e implican siempre la búsqueda de solidaridad social, de un
consenso, el ir más allá de las opciones y de los conflictos.
Toda sociedad, grande o pequeña, descansa sobre un mínimo de
integración: supone conjuntamente la persuasión y la controversia. Las
nociones de interés público e interés general, son reveladoras de tal
ambivalencia: búsqueda del consenso a través de la permanencia de los
conflictos.
Se puede explicar el carácter contradictorio inherente a la noción de
interés general, en tanto que es definida, generalmente, como la suma y
superación de los intereses particulares.
La noción de interés general tiene una doble función; primera, de índole
teórica que evoca un conjunto de sentimientos gregarios de solidaridad.
Segunda, en el orden práctico, permite a los miembros de una institución
representarse como una unidad y, en un sentido dinámico, su capacidad
de superar divisiones.
La universalidad de la noción de interés general se explica por la
necesidad práctica de toda sociedad, de superar sus antagonismos a fin de
reconocer su propia identidad. El análisis de las formulaciones en torno
al interés general o bien al interés público, permite descubrir un conjunto
de representaciones por las cuales cada institución expresa su ser y se
legitima. Cualquiera que sea el régimen político considerado, el interés
general aparece como un principio de legitimación a reforzar la adhesión
de los gobernados en la acción de los gobernantes.
5.3. Interés colectivo
El interés colectivo se refiere a comunidades unificadas, más o menos

determinables en cuanto a sus componentes, esto es, se determina en
función de la inclinación en su satisfacción de un grupo más o menos
determinable de ciudadanos, percibido de manera unificada, por tener
dicho grupo características y aspiraciones comunes.
El interés colectivo tiende a identificarse, bien con una organización
social o centro de referencia, ya con una formación social o grupo
intermedio, sin embargo no supone una suma de intereses individuales,
sino una calidad de los mismos que le proporciona una fuerza cohesiva
superior.109
Podemos decir que el interés colectivo se determina, en el cuadro de
las funciones sociales, como el propio de las comunidades menores u
ordenamientos particulares; no lo debemos confundir con el interés
individual de la organización que constituye el sujeto exponencial o centro
de referencia de esa comunidad, éste como su nombre lo indica sólo se
constituye como representante del interés colectivo que le subyace. Más
aún, el interés colectivo no se identifica de manera subjetiva con la
identificación del sujeto portador, sino que existe una calificación objetiva
del mismo en función de las finalidades específicas de un sector de la
colectividad (o una comunidad) más o menos determinable. En esto se
asemeja al interés difuso y puede, por tanto, decirse que es una especie
del mismo.110
Los intereses difusos adquieren el carácter de genéricos en relación con
los intereses colectivos, en tanto que éstos no son sino una especificación
o sectorialización de aquéllos que se realiza con base en criterios subjeti-
vos. En este sentido, se puede decir que existen tantos intereses como
comunidades menores u ordenamientos particulares se integren, que se
caracterizan ----en tanto centro o grupos de referencias---- por su perma-
nencia o no ocasionalidad, sin embargo esto no siempre es factible. No
obstante tal como lo referimos en nuestra introducción, a efectos de nuestro
trabajo vendremos a utilizar, puesto que en el análisis cabe, los términos
intereses difusos y colectivos, amén de ulterior precisión en el capítulo
siguiente.
Podemos concluir que el interés colectivo no es sino una especificación
del interés difuso que, tal como precisaremos a posteriori,111 se diferencia
éste de aquél en un elemento de tipo subjetivo.
Por otra parte y al efecto de dar completitud a nuestra exposición hemos
de asentar que en el plano de la clasificación que venimos realizando, se
presentan como nucleares tres conceptos en torno a los cuales la doctrina
de los autores aún no se decanta en una posición unitaria de solución, nos
109 Vita, Anna de, ‘‘La tutela giuridiozionale degli interessi collettivi nella pospettiva del sistema
francese’’, La tutela degli interessi diffussi nel diritto comparato..., cit., p. 352.
110 Sánchez Morón, La participación del ciudadano..., cit., p. 127.
111 Nigro, M., Giustizia ammministrativa, Bologna, 1976, p. 107; Sánchez Morón, La
participación del ciudadano..., cit., p. 125.
referimos a los conceptos de derecho subjetivo, derecho subjetivo público

e interés legítimo.
6. PROCESO, JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, LEGITIMACIÓN

PROCESAL Y DERECHO SUBJETIVO PÚBLICO
En vía de principio hemos de asentar que la expresión interés legítimo

es ambigua pues, como ya hemos visto, el interés es una situación de
ventaja pretendida, en tanto que por legitimidad hemos de entender la
facultad de disposición procesal.112
Hacemos este apercibimiento en función de que es habitual confundir
la exigencia de interés legítimo, por parte del titular del derecho subjetivo
público, con la justificación del alcance de su derecho para determinar la
medida del daño a ser reparado. Son cosas diferentes pues el interés que
debe justificar el accionante, no es el que abre debate sobre su derecho
material, sino sobre el título que tiene para iniciar la acción, para poner
en movimiento a la justicia, a fin de que el Poder Judicial efectúe la
reparación objetiva que establece la ley.
La distinción que estamos refiriendo proviene de la introducción al
análisis teórico de pretensión jurídica material, por parte del jurista alemán
Windscheid quien con tal expresión produce una diferencia clara entre el
clásico concepto de acción procesal con el nuevo de pretensión, que es la
exigencia de subordinación del interés de otro al interés propio.113 De ese
modo, la acción significaba el instrumento de guerra o pelea que el titular
de un derecho esgrimía para imponer su interés sobre el interés de otro.
La idea de proceso como lucha entre las partes, está magníficamente
descrita por Piero Calamandrei, para quien el proceso ‘‘depende de un
suma algebraica de esfuerzos ----de acciones u omisiones, de astucias o
descuidos, aciertos o equivocaciones---- y que, en relación a las partes en
contraste, no importa tanto la justicia como la victoria’’.114
Los extremos de la lucha procesal privada no pueden darse en el proceso
donde se busca imponer la regularización del derecho público. Lo privado
112 Sobre el concepto de legitimidad vid.: Enciso, en Revista de Derecho Privado, núm. 196, citado
por Drake, Esteban, El derecho público subjetivo..., cit., p. 197.
113 Esta noción de pretención procesal debe de ser confrontada en Carnelutti, Francesco,
Intituciones del proceso civil, Buenos Aires, 1959; Chiovenda, ‘‘La acción en el sistema de los
derechos’’, Ensayos, op. cit.
114 Cfr., Calamandrei, P., ‘‘El proceso como juego’’, Derecho procesal civil, cit.
es el juego de la libertad disponible, que alimenta de energía al sistema

en su integridad; el derecho público es la estructura que no puede quedar
a disposición de las libertades individuales pues de no ser así, las libertades
individuales no serían posibles.
La distinción introducida por Windscheid hace posible plantear el
dualismo derecho procesal-derecho material, de forma tal que son dife-
rentes el derecho subjetivo de una relación entre las partes y la acción
judicial como la relación entre el titular del derecho subjetivo y el juez.
Cuando el derecho procesal regula los presupuestos de admisibilidad de
la acción judicial, está planteado la cuestión de la legitimación del título
que ostenta quien ejerce la acción, sin que ello implique que deba de
fundamentar las razones del derecho que le asiste para imponer su
pretensión.
Lo que debe justificar el titular del derecho subjetivo público afectado,
no es la materialidad de su derecho, sino a qué título se presenta o, por
mejor decir, a quién representa para poder poner en movimiento el aparato
jurisdiccional.
Cuando se le exige al titular de la acción procesal tener un derecho
subjetivo afectado por la violación del derecho objetivo, él no debe probar
la materialidad de su derecho, sino que sólo formalmente pertenece a la
categoría de sujetos que la ley ha tenido en cuenta para regular sus
relaciones y los efectos de éstas, sobre todo cuando se encuentran en
conflicto.
Como acertadamente ha señalado Drake,115 tal situación implica, en los
juicios presentados ante la jurisdicción administrativa, que los jueces
efectúen un doble acto de control jurisdiccional: por un lado, juzgan sobre
la corrección de la representación que ejerce quien ejercita la acción; esto
es, sobre la legitimidad del título para abrir el proceso. Por otro lado, y
en una instancia de carácter material, juzgará sobre si la autoridad
administrativa ha violado la regularidad legal o no (rectius: principio de
la legalidad en la actuación de la administración pública).
Como podemos colegir, en la jurisdicción administrativa no se discute
el alcance material de los derechos subjetivos del accionante, sino el
contenido objetivo de la ley y la medida de su violación. En cambio en
los juicios civiles, el juez ejerce ambos controles en un solo acto, pues
115 Drake, Esteban, El derecho público subjetivo..., cit., pp. 198-199.

analiza si está justificada la representación procesal en juicio y si hay

violación del derecho subjetivo que esgrime el accionante.
Lo antes dicho nos permite una distinción en la legitimación de la acción
judicial. En tratándose del ejercicio de los derechos subjetivos frente al
Estado, por exceso en el ejercicio de las funciones administrativas o
públicas (exceso de poder), la legitimación procesal es indirecta o por
representación de la categoría de sujetos previstos en las disposiciones
legales. Cuando se trata del ejercicio de una acción civil, para imponer
una pretensión frente a otro, la legitimación procesal es directa, pues
emana ‘‘directamente’’ de la violación concreta que le ha sido inferida a
su derecho subjetivo.
Claro está que si bien es cierto que el derecho subjetivo público no
implica una pretensión procesal, en el sentido de lograr imponer su interés
a otro, ello no suprime la idea de una pretensión a la observancia de la
legalidad objetiva. Esto se corresponde con el esquema de Jellinek116
respecto al status positivus civitatis que ubica al individuo como miembro
del Estado, en tanto pretensor o contralor de la correcta aplicación de la
ley; decimos pretensor en el sentido correspondiente ----que no equivalen-
te---- a como lo es el propietario para reclamar la reparación de daños a
su propiedad o como lo es el ‘‘habitante’’ para recibir protección del
Estado.
La situación antes señalada significa que el titular de un derecho
subjetivo público guarda una doble calidad: primera, un status positivus
integrado por su pretensión a lograr la correcta aplicación de la ley y,
segunda, un interés legitimado por su pertenencia a la categoría de sujetos
contemplados por el ordenamiento específico.
En definitiva, lo que venimos a sostener es que la exigencia de la
legitimación subjetiva en el ejercicio de las acciones públicas, lo es sólo
para abrir la acción, y que la reparación al accionante no se fundamenta
en la legitimación, sino en la violación del derecho objetivo que es lo que
precisamente da origen al derecho subjetivo que se defiende.
Lo anterior significa que cuando se inicia una acción pública dirigida
a obtener la reparación individual ----se trate de un derecho subjetivo o de
un interés legítimo, tenga o no contenido patrimonial---- como consecuen-
cia de la violación de la regularidad legal, dicha pretensión ----que no es
la pretensión propia de la acción civil, porque no se trata de imponer un
116 Jellinek, Sistema dei Diritti..., cit.

interés individual al interés del Estado---- se basa en un derecho subjetivo

que sí opera como reacción de la libertad frente al incumplimiento de la
legalidad. En este punto el interés individual ----patrimonial o extrapatri-
monial---- del demandante no es sólo un interés propio, sino también el
interés público que se realiza en la reparación del daño. En cambio, cuando
la acción pública busca la regularidad legal, lo hace como un derecho
subjetivo propio, el derecho que la sociedad no ha delegado, que es a
priori a la organización estatal, al ejercer el control de los desvíos
administrativos en la aplicación de la ley.
Cuando la teoría considera que el recurso por exceso de poder es
puramente objetivo, entendiendo que no hay ningún derecho en juego; se
trata sólo de saber si un acto es o no ilegal, para producir la anulación.117
Mientras en las relaciones privadas que actúan en el tráfico de los
negocios particulares, la acción judicial posibilita una inacabable agrega-
ción de intereses, en la acción pública no se agregan intereses mutuos o
recíprocos, pues sólo se protege la regularidad de la aplicación de la
legislación. Está claro que desde una perspectiva sistemática en las
relaciones privadas, se instaura la demanda a fin de obtener el cumpli-
miento de las obligaciones o el resarcimiento patrimonial, en tanto en las
relaciones públicas, el accionante controla la regularidad del sistema
jurídico general. De ser esto así, ¿es razonable continuar con la exigencia
de legitimación por representación de la categoría de interesados afectados
por la ley? Estas cuestiones deberán ser resueltas a la luz de una concepción
abierta de acción judicial pública y no sectorializada.118
La distinción entre legitimación directa civil y legitimación por repre-
sentación (o indirecta) pública, nos remite la cuestión de la igualdad o
desigualdad en que se plantean ambas relaciones. En la legitimación
directa, si bien el demandante pretende imponer su interés, lo hace en una
perspectiva igualitaria en relación con el demandado. En la legitimación
indirecta, si bien el demandante no puede pretender imponer sus intereses
frente al interés público, lo que busca es lograr una prestación impuesta,
basada en la desigualdad que resulta del poder que esgrime el Estado.
117 Kornprobst, Notion de partie et le recours pour excés de pouvoir, Paris, L.G.B.J., 1959, p. 399.
118 Cuando García de Enterría sostiene que ‘‘la legimitación para interponer la acción... es
simplemente la condición material del danado’’, como él mismo aclara, ‘‘remite... a la cuestión del
fondo del proceso’’, por lo cual no parece posible ‘‘distinguir la cuestión de fondo de la legitimación’’.
Vid., el prólogo de García de Enterría al libro de Leguina Villa, La responsabilidad civil de la
administración pública, Madrid, Tecnos, 1970.
En la relación privada, ambas relaciones ----de igualdad civil y de

desigualdad civil y de desigualdad procesal---- van juntas, pues también
allí el proceso es una imposición de prestaciones desde el poder del Estado.
En la relación pública el interés privado no cuenta, salvo para movilizar
las razones de interés público. Si se continúa con la exigencia en el proceso
público, de probar el interés privado del demandante, esto se debe en gran
medida a un resabio que no ha sido analizado suficientemente, de las
exigencias patrimoniales del proceso privado.119 Porque cuando el juez
administrativo resuelve, no lo hace en virtud de los intereses privados,
como en el caso del juez civil, sino aplicando derecho público y atendiendo
a los intereses públicos.
Entonces, si lo privado en los juicios públicos resulta una cuestión
subordinada, en virtud del carácter reaccional de su invocación, ¿por qué
continuar con la exigencia de condicionar lo principal que es el interés
público, a lo accesorio que es el interés privado?
Parece claro que en la jurisdicción administrativa, el accionante no
ejerce acción propia, sino una acción pública. El interés legítimo que se
exige esgrimir como presupuesto de admisibilidad de la acción, y no como
fundamento de una pretensión particular existente, lleva a dejar al interés
público desprotegido y sin reparación su afectación.
Si bien tal situación es anacrónica en la jurisdicción administrativa, en
la acción civil no lo es, porque en ella, la legitimación procesal es una
cuestión de fondo, pues proviene y encuentra sustento en un derecho
propio. Si el anacronismo es patente cuando la acción pública resulta de
la circunstancia de haberse prevalido un particular de una habilitación
administrativa tergiversando su utilización, con mucha mayor razón
resulta anacrónica la exigencia de interés legítimo cuando ha sido el propio
Estado el que ha provocado la lesión a la legalidad objetiva.
Lo anterior no significa que la legitimación que se requiere para la
defensa ante los tribunales de los derechos públicos subjetivos, la cual
tiene carácter indirecto y por representación de intereses sociales, no sea
un derecho subjetivo del ciudadano a la apertura de la tutela jurisdiccional
y que, como derecho subjetivo, no encuentre fundamento en la propia esencia
de la libertad humana. El derecho a la acción pública es un derecho
reconocido constitucionalmente.120 Másaún, no negamos el derecho subjetivo
119 Almagro Nosete, Constitución y proceso, Barcelona, Bosch, 1984.
120 En México, el derecho de acción se encuentra consagrado en el artículo 17 de la Constitución;
por citar otro ejemplo atiéndase a lo dispuesto en el artículo 125 de la Constitución Española.
o interés legítimo que el ciudadano tiene a la reparación del daño,

patrimonial o no, que le hubiere ocasionado el Estado por violación de la
ley; como ya lo hemos establecido, el ciudadano tiene tal derecho como
reacción a la violación de la ley, claro que resulta lógico que para cobrar
una indemnización o para obtener una reparación individualizada, ha de
probar y justificar su título para verse beneficiado con dicha reparación,
pero ésta es una cuestión de otro carácter.
Roberto Dromi ha dejado en claro la cuestión de la legitimidad. Para
este autor, el único argumento práctico que podría ser válido para
continuar con la exigencia de la legitimación procesal cerrada, a quienes
invocan intereses simples o de portación difusa, o que en su caso
propugnan por la legalidad objetiva, es que la apertura del proceso
avasallaría con recursos a los tribunales, por el contrario, con la mitad de
la agudeza que gastan los jueces en buscar argumentos para declarar la
inadmisibilidad de un recurso, ‘‘podrían resolver el fondo del asunto’’.121
Como sostiene García de Enterría,122 es necesario que se haga a un lado
el tema de la legitimación para entrar al fondo del asunto, que es la violación
de un derecho objetivo, dado que si tal violación se produjo, parece increíble
sostener que no ha habido violación a un derecho subjetivo, de esta manera,
el carácter reaccional del derecho subjetivo público posibilitará a los particu-
lares fiscalizar la totalidad de la legalidad administrativa y no sólo la pequeña
porción que entra en juego en la vida jurídico-administrativa a propósito de
los derechos públicos subjetivos de carácter tradicional.123
6.1. El papel de los derechos subjetivos y derechos subjetivos públicos:

instrumentos para salvar las exigencias de afectación de un derecho
subjetivo o de un interés legítimo
Si bien en la teoría alemana de los derechos públicos subjetivos se da

la exigencia de justificar la lesión de un derecho subjetivo como conditio
sine qua non para la procedencia de la acción, tal exigencia se debe, como
ya hemos asentado a un resabio del patrimonialismo estamental, donde los
derechos públicos al cargo se adquirían como propiedad privada.
121 Dromi, Roberto, Derecho subjetivo y responsabilidad pública, Bogotá, Temis, 1980.
122 García de Enterría, Eduardo, ‘‘Los derechos públicos subjetivos’’, en Anuario de Derecho
Administrativo, Chile, Universidad de Chile, 1975, p. 78.
123 Ibid., p. 79.
En el derecho francés, por su parte, la doctrina elaborada por el Consejo

de Estado en vía del recurso por exceso de poder, fue evolucionando hasta
exigir solamente la justificación de un interés simple del accionante, no
por razones patrimoniales, sino en aras de las facultades cívicas que detenta
el pueblo en virtud de haber elegido a sus autoridades.
El mérito de introducir el concepto de derecho subjetivo público es obviar
la cuestión de un interés particular en la defensa del interés público. Si se
exige la subjetivación del derecho público es en razón de que el ciudadano,
en su calidad de individuo, no debe desatenderse del bien común y de los
intereses sociales. Así, se entiende que él actúa en nombre de la sociedad.
Los supuestos en los cuales se exige la existencia de un interés simple
al accionante, se hace en función de un criterio de pertenencia a un grupo
social afectado, más que como defensa de una situación personal.
Consideramos necesario apuntalar nuestro argumento. Para actuar en
representación y que se pueda legitimar la acción es menester la pertenencia
a un grupo social definido, tal como sucede en el caso de los miembros de
las asociaciones profesionales, cuando se otorga la acción a cualquiera de sus
miembros. O, refiriéndonos a nuestro tema de investigación, en el supuesto
de la protección de los portadores de los intereses difusos, el sustento de
la acción es probar la lesión del interés público del grupo.
En ninguno de los dos casos antes citados, la subjetivación de la
representación implica probanza del interés individual, pues en las
acciones públicas que ponen en ejercicio el derecho público, sólo hay
intereses subjetivos. Lo que no significa que el derecho subjetivo
público sea un reflejo de la violación del postulado de legalidad por la
administración pública; al contrario, y parafraseando a García de
Enterría, es una reacción del poder público que tiene cada ciudadano,
como derecho propio, para salvaguardar la regularidad de la aplicación
de la ley. Es la forma de concretar el poder de control que tiene la
sociedad y que el esquema clásico de la división de poderes ha dejado,
tradicionalmente, sin realizar.
De esta forma, se vencen las complicadas cuestiones de filosofía jurídica,
dirigidas a distinguir conceptos muchas veces superpuestos, tales como interés
simple, pretensión, interés legítimo, derecho subjetivo o acción procesal.124
124 Como lo muestra la doctrina, la categoría de interés legítimo es un verdadero enigma en la ciencia
jurídica.
El interés simple no es todo deseo o apetito individual, sino el interés

alcanzado o alcanzable por los efectos irrazonables de una ley o de un acto
administrativo.
El interés legítimo es el que surge por el reconocimiento de la propia
ley, cuando ésta tiene una comunidad de destinatarios a quienes se dirige
y uno de ellos lo invoca.
El derecho subjetivo es la respuesta a la lesión individual provocada en
la universalidad jurídica de la personalidad humana, por la aplicación de
una ley irrazonable, por la aplicación irrazonable de una ley correcta, o
la pretensión a las ventajas que cada ciudadano tiene por la derivación
de la ley (concepto de Bachoff).125
Es interesante cómo la jurisprudencia española ha definido al interés
como ‘‘el perjuicio que el acto administrativo cause’’ o el ‘‘beneficio que
de su eliminación resulte’’, con lo cual el concepto se superpone al de
derecho subjetivo.126
Al decir de García de Enterría, la verdadera motivación de un admi-
nistrado cuando recurre a la justicia frente a la administración es buscar
la reparación de su interés personal afectado. Debemos reiterar que una
cosa es la motivación individual y otra el fundamento que justifica la
reparación judicial, y que por razones de orden y economía procesal se
exija la justificación de un interés cuando se persigue, además de la
reparación de la ley, una satisfacción patrimonial, o una reparación del
derecho subjetivo lesionado, circunstancia ésta que no implica que la
reparación subjetiva no interese también al orden público, pues el daño lo
provocó un acto administrativo, más aún porque entre los ciudadanos y el
Estado no hay pretensiones que imponer o negocios que realizar.
Lo anterior lleva a una consecuencias sin solución de continuidad: no
sólo ha lugar a la reparación del daño, sino que también hay anulación del
acto administrativo.
Veamos que en aquellos supuestos en que es exigido el interés como
condición para plantear la acción, no hay razón alguna para que el
destinatario de un acto legislativo general de carácter irregular, deba
esperar a que en aras de la aplicación de la norma general se concrete el
daño para reclamar la reparación. Esto es así, en razón de que se trata de
dos situaciones completamente diferentes: la irregularidad del acto nor-
125 García de Enterría, ‘‘Los derechos públicos...’’, cit., p. 52.

126 Ibid., p. 46.
mativo general, que afectará a uno o más destinatarios según el caso, y la

lesión concreta a cada ciudadano cuando el acto irregular es aplicado.
El derecho subjetivo público tiene la función de impugnar, con carácter
preventivo, la irregularidad; el derecho subjetivo busca la reparación de un
daño. No debemos aceptar el argumento de que el derecho cumple una
función preventiva, de hacerlo sería tanto como negarle la calidad de derecho
al orden objetivo de la conducta y reconocérselo sólo a su puntual aplicación.
En consecuencia, no hay razón para negarle a la sociedad, expresada
a través de cualquiera de sus ciudadanos, el derecho vigila la observancia,
por parte de la administración, de la legalidad objetiva; si es cierto que el
derecho subjetivo es una situación reaccional127 frente a un daño, nada
autoriza a sostener hoy que hay daño a la sociedad cuando hay irregula-
ridad administrativa, y en tal caso que la misma situación de reacción
justifica el derecho subjetivo público.
6.2. Los derechos públicos subjetivos: instrumento de protección social
En vía paralela al hecho incuestionable de que los administrados tengan

derecho subjetivos individuales de cara tanto a la administración pública,
como a los restantes poderes del gobierno,128 existe otra verdad: el derecho
subjetivo público regula, en forma principal, el ordenamiento de intereses
colectivos, cuya satisfacción no puede ser reclamada por vía del derecho
a la jurisdicción privada.
En este momento podríamos plantearnos las siguientes cuestiones: ¿A qué
tipo de acción podemos recurrir para exigir el cumplimiento de las normas
que regulan el funcionamiento del Poder Legislativo (Parlamento), de los
consejos deliberantes o de las juntas vecinales, cuando sus propios miembros
son los que incumplen la ley? ¿A través de qué acción se puede exigir el
cumplimiento de la ley que obliga a la dependencia responsable de controlar
la potabilidad del agua, cuando es su propio personal el que permite su
contaminación? ¿Invocando qué acciones se puede exigir que la administra-
ción, Secretaría del Medio Ambiente, cumpla la ley que ordena proteger
los recursos naturales de la contaminación ambiental?
Consideramos que no es válido, en relación con el equilibrio dinámico
del sistema político, dejar a la legislación que opere como si contuviera
127 Roubier, Paul, Les droits subjetifs publiques, cit., p. 225.

128 Derechos que emana de la voluntad del legislador, de los contratos, de la responsabilidad
extracontractual por daño.
normas de carácter moral o de conveniencia política. Al decir de García

de Enterría, ‘‘la cuestión alcanza una importancia de primera significación
en el derecho público, quizá como muy pocas’’.129
El derecho no puede dejar de proteger la reparación de infinidad de
daños que la omisión, deliberada o culposa, de los funcionarios públicos
puedan ocasionar a los intereses de la sociedad. Los intereses públicos me-
recen una protección más intensa que los intereses privados: desgraciada-
mente no la tienen.
Resulta incuestionable que el interés público no puede dejarse sujeto a la
implementación procesal de la acción privada. Laadministración puede violar
la Constitución y las leyes sin lesionar los derechos individuales: el derecho
subjetivo, como acción judicial privada, es insuficiente para garantizar la
supremacía de la Constitución, supremacía que no debe de declinar, preci-
samente, cuando son los intereses de la sociedad los que están en juego.
Pensemos en la trascendencia del caso y preguntémonos, ¿como pueden
los particulares exigir el cúmulo de ordenamientos que conforman el
derecho objetivo, de los reglamentos administrativos y las leyes que
regulan el funcionamiento de la administración central y de la descentra-
lizada?; ¿cómo podemos lograr que sean respetados los planes de desa-
rrollo urbano, las normas de salubridad, las normas sobre turismo, la
legislación sobre protección al consumo y al medio ambiente, legislación
ésta de interés social?
Qué duda cabe que el reconocimiento de los derechos públicos, en estos
términos, se constituyen en la válvula de seguridad del sistema. Estos
derechos pueden accionarse por ‘‘incompetencias’’ o por ‘‘exceso de
poder’’, cuando exista perjuicio a los intereses públicos de la sociedad,
prescindiendo de los derechos subjetivos afectados; igualmente procede
su ejercicio en los casos de comisión de vicios formales o cuando se
produzca la desviación de poder.
No es desconocido para los expertos en la comparación jurídica de
ordenamientos que prescriben como exigencia justificante de accionar ante
los tribunales, sólo si se tiene un interés simple, tal como ocurre en el
recurso por exceso de poder en el derecho francés; o bien, la exigencia
de la precisa afectación de un derecho subjetivo para ejercitar la acción,
como ocurre en el derecho alemán.
129 García de Enterría, Eduardo y Ramón Tomás Fernández, Curso de derecho administrativo,
Madrid, Civitas, 1989, p. 38.
En contraste con los referidos sistemas, la experiencia comparativa

también nos rinde un claro avance en la protección de los intereses
colectivos. La muestra más clara en este sentido es el derecho anglosajón,
particularmente el derecho norteamericano y el inglés, en donde se prevén
la existencia de las class actions, la interest public action, de la derivate
action, figuras jurídicas que trataremos en el capítulo respectivo. En tales
sistemas y en razón de la funcionalización de las figuras consagradas, se
prescinde de la necesidad de justificar interés alguno por parte del
accionante, en virtud de que se admite la acción por representación,
circunstancia ésta que, sin lugar a dudas, las convierte en instrumentos
jurídicos idóneos para la tutela de los intereses difusos.
Desde luego que somos conscientes de que no se puede generalizar el
remedio en todos los casos por lo que proponemos las siguientes soluciones
a la problemática de los intereses difusos y colectivos, en este caso, sociales:
1. Acciones populares, enlas que el accionante no debe justificar interés

directo en el asunto, cuando los intereses en juego sean de tal carácter
que comprendan la generalidad de la sociedad. Ahora bien, en
función de cuál sea el ámbito personal de validez de la ley, será la
amplitud de la legitimación procesal requerida.
2. Acciones populares que requieran la justificación de un interés simple
por parte del accionante, es decir, justificar que aun no habiendo
sufrido lesión en un derecho, se encuentra en situación de recibir los
efectos dañinos de la violación de la ley. Como podemos aludir en
el caso del vecino que impugna un acto administrativo, autorización
municipal, consistente en establecer un club nocturno que pueda
alterar la vida del vecindario.
3. Acciones públicas que únicamente exijan la invocación de un interés
difuso, en representación de la clase de habitantes que están en la
misma situación, sin que sea necesario probar la afectación real del
interés en juego. Como en el caso de los usuarios y de los consumi-
dores, aquí desde luego se trataría de la class action anglosajona, de
posterior análisis en la presente investigación.
4. Otorgar la representación de los intereses difusos o colectivos a
determinadas asociaciones o sus representantes, para tener derecho
a accionar en favor de dichos intereses. Tal como sucede en el caso
de las asociaciones profesionales o de las asociaciones de interés
habilitadas para ejercer dichas acciones; incluso podríamos atrever-
nos que los partidos políticos pueden ser habilitados para la defensa
de los derechos cívicos de los ciudadanos.
5. Concentrar la defensa de los referidos intereses sociales y la
protección del derecho objetivo frente al exceso de poder por parte
de los órganos públicos, en los órganos de ejercicio que la comunidad
representa como es el caso del Defensor del Pueblo (artículo 54 de
la Constitución Española) o bien, del Ministerio Fiscal (artículo 124
de la Constitución Española).
Hasta aquí hemos de dejar estos breves señalamientos en torno a la

legitimación y a los derechos públicos subjetivos, pues creemos que nos
dan una clara idea de las concepciones hasta ahora argumentadas y que
son útiles, a nuestro parecer, en la medida en que se les quiera dar
operatividad plena en los ordenamientos en los que haya verdadera
intensión de tutelar a los portadores de intereses difusos y colectivos.
Por otra parte consideramos que lo dicho en esta sucinta exposición,
nos permite pasar el estudio particular de los intereses difusos y colectivos,
a su tutela jurisdiccional. A tal efecto hemos de señalar que los criterios
de recognocibilidad y tutela de los intereses difusos y colectivos se orientan
conforme a las siguientes apreciaciones:
a) Estas figuras (en ocasiones reunidas comprensivamente en un
término y, en ocasiones, en otro) no constituyen un tertium genus respecto
a las figuras tradicionales de interés legítimo y de derecho subjetivo;130
b) La distinción entre las dos figuras es proporcionada, con criterio
necesario y suficiente, por el nivel organizativo del grupo de personas que
persiguen o tienen un determinado interés sobre un lebensgüt.131
130 Entre los sustentadores de esta posición, ver en particular: Vigoriti, Interessi collettive e
processo..., cit., p. 25; Corasaniti, ‘‘Profili generali di tutela giuridizionale contro danno ecologico’’,
Impresa, ambiente, pubblica amministrazione, Milano, Giuffrè, 1977, t. II, p. 799; Luciani, ‘‘II diritto
costituzionale a la salute’’, en Diritto sociale, 1980, p. 803.
131 Que la doctrina y la jurisprudencia estén orientadas en el sentido de que el interés sea un ‘‘interés
latente en la comunidad pero carente de titular, esto es, sin dueño, y el interés colectivo... aquel que,
emergiendo del estado de latencia, se concentra en torno a un grupo, pero es espontáneo y organizable
sólo en función de aquel interés...’’ lo recuerda Caianiello,Vicenzo, ‘‘Introduzione al tema del
Convegno’’, en Rilevanza..., cit., p. 26.
Capítulo cuarto. El problema de la tutela de los intereses difusos y
colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
1. Consideraciones generales . . . . . . . . . . . . . . . . 77
2. Interés difuso e interés colectivo . . . . . . . . . . . . . 85
3. La estructura del interés colectivo y su caracterización como
interés difuso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
4. El interés difuso. Criterios de recognoscibilidad y tutela . . . 95
4.1. El interés difuso en el proceso administrativo . . . . . . 97
221
CAPÍTULO CUARTO
EL PROBLEMA DE LA TUTELA DE LOS INTERESES
1. CONSIDERACIONES GENERALES
En el estudio de los intereses difusos la labor más profunda fue desarro-

llada, en su origen, por la doctrina, y en la actualidad, de forma cada vez
más decidida, por la jurisprudencia. El arduo trabajo que en torno tanto
a la elaboración de los conceptos de interés difuso e interés colectivo,
como sobre los criterios para su recognocibilidad y tutela; se proyecta en
posiciones diversas que, pese a las diferencias se orientan, tal como lo
hemos dejado asentado, según un esquema mediante el cual:
a) Estas figuras (en ocasiones reunidas comprensivamente en un
término, y en ocasiones en otro) no constituyen un tertium genus respecto
de las figuras tradicionales del interés legítimo y del derecho subjetivo.
b) La difusión entre las dos figuras es proporcionada ----con criterio
suficiente---- por el nivel organizativo del grupo de personas las cuales
persiguen, o tienen, un determinado interés hacia un lebensgut.132
Por lo que se refiere a la primera posición, nos podemos limitar en este
momento a señalar que sostiene que en el interior de los sistemas jurídicos,
constituidos por prescripciones normativas de secular elaboración juris-
prudencial,133 en el cual tout se tient y sólo proceden raras modificaciones
132 El término lebensgut en la doctrina germánica hace alusón, como ya se vio en el capítulo
precedente, a un bien de la vida.
133 La más completa y lúcida elaboración de ésta se puede apreciar en la obra de Vigoriti, Vicenso,
Interessi collettivi e proceso..., cit., de la cual nos permitimos reproducir el texto en Italiano: refutando
‘‘una vizione esclusivamente bipolare del rapporto tra signolo e Stato’’ considera aún aceptar la
‘‘doctrina che sembrano considerare gli interessi collecttivi e quelli diffussi come una qualcosa del
tutto diverso dalle posizioni di vantaggio conosciute, un tertium genus ad esse completamente
alternativo’’ (p. 25) y después de haber notado con mucha lucidez ‘‘come punto di riferimento il bene
oggetto dell’interesse’’, por lo tanto en sentido subjetivo, dependiendo de la ‘‘coscienza del carattere
77
por vías experimentales, la formulación del interés difuso e interés

colectivo constituyen un necesario y brillante scamotage conceptual para
realizar adecuadamente las dos opuestas exigencias de admitir la tutela de
tales intereses y, al mismo tiempo, preconstituyen un filtro de condensa-
ción de las demandas.134
comune dell’ interesse maturata nei diversi titolare’’ (p. 20) individuo como núcleo central del
fenómeno que designa como colectivo, ‘‘no una anonima, e magari involuntatia congiunzione objettiva
di interessi ma una scelta dettata dalla consapevolezza delle manifestazione non esclusivamente
individuale di certe aspirazioni, quidi della volunta di arrivarse ad un coordinamento delle
manifestazionee dirette al raggiungimento si un scopo comune’’ (p. 32), y sostiene que la locución
interés difuso es usada con referencia a un estadio aún fluido del proceso de agregación de los intereses
y está por tanto reservada a aquellas posiciones de ventaja reconocidas por el ordenamiento de
individuos. En la misma posición Giannini, Massimo Severo, ‘‘La tutela degli interessi colettivi nei
procedimenti amministrativi’’, en Le azioni a tutela di interessi collettivi..., cit., p. 23. Al decir de
este autor los intereses colectivos son (la traducción es nuestra): ‘‘aquellos intereses que, en el
ordenamiento positivo se individuan sobre la base de un criterio puramente subjetivo, que es aquel de
su portador, son tales los intereses que tienen como portador (o centro de referencia) un ente
exponencial de un grupo no ocasional (p. 23). Esta tesis presupone que la diferenciación no sea
ontológica sino sólo de grado. En este aspecto ver: Luciani, ‘‘II dirito costituzionale a la salute...’’,
p. 795; en el mismo sentido Nigro, La iustizia ammnistrativa, 2a. ed., Bologna, 1979, p. 118; Cogo,
‘‘Interessi difussi e participazione’’, en Studi parlamentari e di politica costituzionale, Milano, Giuffrè,
1979, pp. 25 y ss.; Pasquini, M., ‘‘Tutela dela salute ed ambiente nei piú recenti orientamenti dottrinali
e giurisprudenziali’’, en La disciplina giuridica della protezione contro gli inquinamenti, Milano,
1980, pp. 79 y ss. Otra tesis que se pone el énfasis en el carácter de conflictualidad con el orden social
expresado en el concepto de interés difuso; Dell’Acqua, La tutela degli interessi difussi, Milano, 1979,
p. 176, parece encontrar la diferenciación no ya en el grado de organización, sino en la diversa
organizabilidad de los intereses difusos; grosso modo son reconducibles a esta noción la posición de
Costantino, Giorgio, ‘‘Brevi note sulla tutela giuridizionale degli interessi collettivi davanti al giudice
civile’’, Le azioni a tutela de interessi collettivi..., cit., pp. 223 y ss.; Sgubbi, ‘‘L’interesse diffusi
come oggetto della tutela penale’’, La tutela degli interessi difussi nel diritto comparato..., cit., pp.
549 y ss.; Bricola, Franco, ‘‘La tutela degli interessi collettivi nel processo penale’’, Le azioni a tutela
de interessi collettivi..., cit., pp. 103 y ss. (en el cual subraya como en efecto la mayor conflictualidad
actual es aquella que se expresa a través de los intereses colectivos). Una perspectiva extremadamente
estimulante es la propuesta por Corasaniti, Aldo, ‘‘Tutela degli interessi diffussi dinanzi al giudice
ordinario’’, en Rilevanza..., cit., pp. 61 y ss. (del mismo autor, cfr., ‘‘Interessi difussi’’, Dizionario
del diritto privato, Milano, 1980, pp. 419 y ss.).
134 No es posible en este trabajo valorar fonditus la bondad de la tesis que ve en el derecho subjetivo
y en el interés legítimo categorías utilizables también de frente a situaciones que se coloquen en
alternativa a la coordinación socioeconómica de las cual aquellas categorías nacieron. Es suficiente
para nosotros remitir a las dudas que expresa Rodota, Stefano, ‘‘Le azioni civilistiche ’’, Le azioni a
tutela de interessi diffusi..., cit., pp. 81 y ss.; además, sin afán de exhaustividad: Pardolesi, Roberto,
‘‘II problema degli interessi collettivi e i problemi dei giuristi’’, Le azioni a tutela di interessi
collettivi..., cit., pp. 241 y ss.; Denti, ‘‘Relazione Introduttiva’’, Le azioni a tutela di interessi colle-
ttivi..., cit., pp. 3 y ss.; por su parte los autores citados en la nota precedente ponen el acento sobre
el carácter conflictual de los intereses difusos; también autores que, como Vigoriti, sostienen más
brillantemente esta tesis, dedican amplio espacio a la determinación de la hipótesis en la cual el interés
colectivo, o difuso se ha sustanciado en un tertium genus en virtud de la intervención del legislador.
Po lo que se refieren a la segunda vertiente, pero sin contestar el hecho

de que el interés difuso para ser tutelable como tal (y no como interés
individual) tiene necesidad de un titular, se constituye en un criterio
insuficiente135 para encontrar evidentes diferenciaciones en las situaciones
que normalmente vienen comprendidas bajo aquella noción y a garantizar
la más amplia tutela a las llamadas situaciones supraindividuales.
Ante la dualidad de esquemas, consideramos que el punto necesario de
partida para un examen que comprenda las situaciones que se califican
bajo la categoría de los intereses difusos, es la consideración de que tales
fenómenos supraindividuales se encuentran presentes en el texto normativo
constitucional.136
Lo anterior es así, en razón de que en más de una ocasión las
constituciones prevén, para tales situaciones, un tratamiento equiparable
al de los individuos, superándose de esta manera la idiosincrasia del Estado
octogenario respecto de las formaciones sociales intermedias.137 Si ésta
equiparación es exacta, tales previsiones, por lo tanto, no pueden ser
interpretadas sólo en el sentido de garantizar una tutela del individuo en
las formaciones sociales sino, como hoy unánimemente se reconoce,
garantizando a las mismas formaciones sociales;138 sobre todo tratándose
de aquellas disposiciones fundamentales que tienden a garantizar la
formación de entes colectivos o asociaciones, facultándolas o prohibién-
doles comportamientos en el mismo sentido que para los individuos.139
135 Se declara insatisfecho de la sistematización hasta ahora dada al problema de los intereses
difusos Cogo, G., ‘‘Interessi diffussi e participazione...’’, cit.
136 En Italia, Moro ha comparado la Constitución con una pirámide, según el criterio de la
‘‘socialidad progresiva’’ a través de la cual el ciudadano era visto primero en su individualidad, después
e una esfera más amplia, hasta llegar a situarlo en el mundo político. Cfr., Moro, Costituzione e
sviluppo delle situazione en Italia, Bologna, 1978. p. 47.
137 Para una reconstrucción de las formaciones sociales con relevancia constitucional, confrontar
según diversas posiciones: Lavagna, Diritto pubblico, Torino, Editrice Torinense, 1980, pp. 969 y
ss. Este autor subdivide el examen según se trate de formaciones sociales con un contenido en donde
prevalece lo económico o con un contenido en el que prevalece lo ético-social. Ver entre otros: Mortati,
C., Istitizione di diritto pubblico, Padova, CEDAM, 1979, t. II, pp. 1051 y ss. Mortati, C., Stato,
Cittadino, Formazioni Sociali, Bologna, 1979, pp. 129 y ss. Barile, Il soggetto privato nella
contituzione italiana, Milano, 1953, pp. 14 y ss.
138 Entre los autores citados, ver Barile, op. ult. cit., pp. 10. Resigno, ‘‘Ascesa e declino della
società pluralista’’, en Persona e comunitá, Bologna, 1966, p. 5.
139 Barile, voz: ‘‘Associazione (diritto de)’’, Enciclopedie de Diritto, t. III, Milano, 1958, p. 844;
Cheli, ‘‘Libertá di associazione e peteré di polizia: profili storici’’, Atti del Congresso celebrativo del
centenari delle leggi amministrative di unificazione (ISAP); La tutela del citttadino. La pubblica
sicurezza, Vicenza, 1967, t. II, pp. 273 y ss.
Es apreciable y para nadie desconocido que las prescripciones consti-

tucionales ofrecen importancia jurídica tanto en relación con los momentos
asociativos, como de los aspectos de la vida de relación del ser humano; de
ahí que, bajo esta perspectiva, puedan ser considerados buena cantidad
de derechos fundamentales. En otros casos, las situaciones jurídicas de
ventajas pueden ser ejercitadas por los ciudadanos asociados, así, por
ejemplo, el concurrir a la determinación de la voluntad política nacional
a través de la afiliación a los partidos políticos;140 no menos ejemplificativo
es el reconocimiento constitucional a los sindicatos cuyo significado se
traduce en la recepción a nivel constitucional de toda una tradición de
luchas y encuentros colectivos.141
Entre las garantías sustanciales dispuestas por el Constituyente a estos
fines viene a consideración el derecho de acción jurisdiccional en defensa
de los respectivos derechos e intereses legítimos; derecho que no debe ser
entendido en el sentido de la total equiparación entre los derechos e
intereses legítimos, sino que, debe ser inserto en el complejo articulado
constitucional; sobre todo si dentro de cada orden jurídico apreciamos los
fenómenos supraindividuales ampliamente; sólo bajo tal condición com-
prenderemos que la norma no puede ser interpretada, contradictoriamente,
en el sentido de reivindicar la tradición individualista de la defensa
jurisdiccional.
Si estas brevísimas indicaciones reconstructivas son exactas, la posición
de principio de que partiendo de una perspectiva constitucionalista se llega
al problema, entonces la posibilidad de extender al máximo los instrumen-
tos de tutela ofrecidos por el ordenamiento son aplicables a la protección
de los intereses supraindividuales.
La solución no está exenta de problemas operativos, sobre todo en
lo que hace al concreto funcionamiento de los aparatos institucionales,
sin embargo, apreciamos que trabajando a nivel del análisis concreto
de casos y a través de dos nociones fundamentalísimas, a saber: la
noción de centro de referencia de las situaciones subjetivas y la noción
de bien jurídico, nociones que como hemos visto se caracterizan por
su riguroso control procesal, es factible la consolidación de criterios
140 Ridola, ‘‘Partiti politici’’, en Enciclopedie di diritto, t. XXXII, Milano, 1982, p. 87.
141 Mortati, C., ‘‘II lavoro nella constituzione italiana’’, Istituzioni..., cit., t. III, pp. 225 y ss.
Calamandrei, Pietro, ‘‘Significato constituzionales del dirittio de sciopero’’, Opere guiridice, Napoli,
1966, t. III, pp. 443 y ss.; Pannuzio, S. P., Sciopero e indirizzo politico, Roma, 1974.
individualizadosylimitados para definir la extensión de los instrumentos

de tutela particular.142
Si se quiere, se puede partir, en una tentativa de rediscusión, de la
observación de cómo el debate sobre los intereses difusos se desarrolla,
principalmente, en torno a situaciones caracterizadas por una fuerte
conflictualidad dentro del conjunto del orden político e institucional;143 o
bien partiendo de la discusión en torno a los intereses colectivos que
rejuvenece y encuentra nuevos campos de aplicación que, en cuanto tales,
ya estaba determinada y provista de solución.144
142 Para el uso de la noción, confrontar: Giannini, M. S., Lezioni di diritto ammistrativo..., cit.,
pp. 112 y ss.; Lavagna, Diritto pubblico..., cit., p. 399; Orestano, ‘‘Il problema delle persone
giuridiche’’, Diritto Romano, Torino, 1968, p. 68.
143 Por ejemplo, Offe define la iniciativa popular (Burgerinitiativen) como: ‘‘toda ación que tiende
al mejoramiento de los sectores necesitados que se encuentran en una situación de disparidad (esto
es, aquellos sectores en los cuales la fuerza de trabajo y la existencia no están reproducidas a través
de adquisiciones individuales, sino colectivamente: la habitación, el transporte libre, etcétera) y que
no son simples formas de ayuda colectiva, ni se limitan a movilizar la fila de instancias oficiosas del
sistema político...’’ Cfr., ‘‘Iniziative popolari e reproduzione della forza-lavoro nel tardo capitalismo’’,
Lo Stato del capitalismo maturo, Milano, 1977, p. 212).
144 Respecto de la problemática de los intereses colectivos, ver: Vigoriti, Interessi collettive e pro-
cesso..., cit., pp. 44 y ss.; Dell’Acqua, La tutela degli interessi difussi..., cit., pp. 242 y ss. Es difícil
individuar cómo la noción de interés difuso sea penetrada en la doctrina; bien se puede pensar que tal
noción es una contracción del más articulado concepto de ‘‘comunidad en estado difuso’’, la cual ha sido
utilizada por la anterior doctrina; no puede excluirse que la problemática relativa a la tutela de tales
intereses nace de la (presunta mutua) naturaleza cualitativa que el fenómeno presenta en la sociedad de
alta tasa de desarrollo industrial, cuanto a un extenderse cuantitativo de la causa de su lesión y que, en
definitiva, más que de un interés difuso se trata de difusión de la lesión de un interés, precisamente aquel
de la salud, ya tutelado también en clave individual. De ‘‘organizaciones el estado difuso’’ habla Cesarini
Sforza, ‘‘II Diritto dei privati’’, en II corporativismo come sperienza giuridica, Milano, 1942, pp. 24 y ss.
Entendiendo (o dando) como contenido de la noción a aquellas ‘‘organizaciones que se extiende a un
número habitualmente más grande de personas que operan mediante comportamientos uniformes pero
que están individualmente determinadas...’’ y en las cuales aún falta la autoridad en torno a la cual hacer
cristalizar las relaciones jurídicas; entre estas ‘‘organizaciones ideales (la terminología en este pasaje de
Cesarini se presenta como fluida, pero la idea subyacente es por demás clara) se solidarizan por la unión
de hecho entre un cierto número de personas individualmente determinadas...’’ (organizaciones difusas a las
cuales se les reconoce el carácter de ordenamiento jurídico, al decir de Dell’Acqua son aquellas ‘‘que
reúnen idealmente a los cultivadores (sic., en el texto italiano parece la palabra cultori) de juegos de
diversión o los aficionados a los deportes (o) todos aquellos que practican las reglas sociales y la caba-
llerosidad’’. En Mortati, C., La constituzione materiale, Milano, 1940, la noción de comunidad ‘‘en el
estado difuso’’ parece asumir un significado diferente, más específicamente político, en cuanto se excluye
que una comunidad de este tipo pueda surgir con base material (pueda crear) el Estado, p. 69. La cuestión
es también discutida en Crisafulli, Lezioni de Diritto Constituzionale, Padova, t. I, 1970, p. 77, que individua
los grupos en estado difuso en ‘‘aquellos constituidos por serie y paralelos y operando a través de com-
portamientos uniformes, de conformidad con ciertas reglas tradicionalmente acogidas y observadas...’’
y alerta sobre la necesidad de evitar ‘‘confundir colectividad, sea en el estado difuso, realmente existente,
con simples conceptos de género, por la posición que ocupan en la sociedad en relación con determinadas
necesidades, tienen o se presumen que tenían intereses en común...’’ Cfr., Pizzorusso, Alessandro, Stato,
Citadino, Formazioni Sociale. Istituzione de Diritto Pubblico, Bologna, 1979, p. 66.
La reflexión puede continuar; sin embargo, parece que se trata de una

profunda diferencia antológica entre el primero y el segundo supuesto y,
respectivamente y por vía de ejemplificación, entre el interés a la tutela
de un determinado bien ambiental o de un ambiente145 ampliamente
entendido, o contra medidas que modifiquen el orden de los transportes
urbanos o que redistribuyen o reorganicen un determinado servicio en un
ámbito territorial; y, en el segundo caso, el interés de tener una repre-
sentación de categoría en un determinado organismo, o a la tutela contra
medidas que inciden sobre un grupo de individuos identificados en virtud
o mediante criterios de estatus o de categoría.
El punto es que la doctrina que diferencia las dos nociones sobre la base
del diferente nivel de organización no está impulsada por intenciones
‘‘positivas’’ de cara a los intereses difusos, al contrario, intenta reconducir
al término interés colectivo, proporcionado de suficiente elaboración,
aquél término ignorado o poco conocido, o de cualquier forma nuevo en
la concreta dinámica institucional; se trata, en definitiva, de lograr
mediante las nuevas situaciones la misma posición en el ordenamiento que
los intereses colectivos habían ya obtenido.
Si recurriéramos a otro enfoque, la solución puede venir por vía de
comparación y sólo entre aquellos elementos homogéneos, con lo que
podemos llegar a determinar a los nuevos intereses como una entidad
ontológicamente diferente de los intereses que se han determinado como
colectivos, como podemos colegir, el resultado por esta vía no puede venir.
La tentativa debería moverse, pensamos nosotros, individuando o
particularizando, una noción de intereses difusos que tenga un propio
significado; bajo la óptica de la tutela jurídica es inútil, ya que estos
intereses no son sino intereses de hecho; bajo el perfil descriptivo no recoge
145 El término ‘‘ambiente’’, como puede notarse, es utilizable según diversos esquemas y
significados. De conformidad con un primer esquema (elaborado por M.S.Giannini, ‘‘Ambiente:
saggio sui diversi suoi aspetti giuridici’’, en Rivista trimestrale de diritto pubblico, 1973, pp. 1 y ss.),
el término se refiere a: a) a los institutos concernientes a la tutela de la belleza paisajística y cultural;
b) a los institutos que se dirigen a la lucha contra la contaminación (ambiente agredido-agresor);
c) de los institutos atinentes al gobierno del territorio (actividad urbanística). Según otra tesis, en
cambio, la noción de ambiente estaría asumida en la de ‘‘protección de los asentamientos humanos y
de la calidad de la vida’’. Esta tesis se desarrolla, en el ámbito italiano, en torno a las dos instituciones
consagradas en los artículos 9.2 y 32 de la Constitución Italiana, que se refieren a dos polos, la primera
que se refiere al gobierno del territorio en lo pertinente a la tutela del paisaje y el patrimonio histórico
y artístico de la nación, la segunda a la protección de la salud en España. Esta situación podríase
considerar en torno a los dos preceptos homólogos que vendrían a ser: artículos 43 y 46,
respectivamente. Ver, Torregossa, Profili de tutela dell’ambiente..., cit., p. 875.
toda la realidad de las necesidades y de las exigencias efímeras que se dan

en nuestra sociedad, y cuyo estudio es más provechosamente desarrollado
por otra ciencia.
Unir lo más posible la noción de intereses difusos a las situaciones de
hecho que son las frecuentemente menos protegidas y que, no obstante
encuentran relevancia constitucional, requieren más de la posibilidad de
acceder a todos los instrumentos de tutela proporcionados por el ordena-
miento; identificar una mismanoción que, en el estado actual de la doctrina
y de la jurisprudencia, sea efectivamente utilizable.
Hay que precisar que nuestro trabajo de investigación no está encaminado a
identificar a todos los intereses difusos, si con este término nos referimos
a exigencias ampliamente presentes en la población, sino a proporcionar
criterios de identificación operantes al interior de nuestro sistema que
permitan una tutela eficaz de los bienes que se encuentran nucleados en el
concepto, esto en particular porque en el debate de estos años, con frecuencia
se ha discutido sobre los intereses difusos sin establecer una clara diferencia
entre lo que atañe a su identificación y lo que corresponde a su tutela.
Ahora lo que debemos de pensar es en proteger por vía jurisdiccional
todos los intereses (necesidades o exigencias) individuales o individua-
bles,146 ya que de no ser así caeríamos en la visión más reduccionista y
146 La noción sicológica que ‘‘identifica el interés con la necesidad y con la decisión’’ es rechazada
por Betti, voz: ‘‘Interesse’’ (teoría general) en Novissimo Digesto Italiano, op. cit., p. 839, que pugna por
una ‘‘noción normativa como exigencia de bienes o valores a realizar o proteger’’; Pound, R., ‘‘Resegna
degli interessi sociali’’, Giustizia, diritto e interesse, Bologna, 1962 (tr. italiana de ‘‘Asurvey social
interest’’, Harvard Law Review, 1943, pp. 281, la noción de interés no parece distinta de pretensión,
exigencia, decisión (ver, por ejemplo, p. 282). El autor, en la búsqueda de los intereses sociales, rechaza
que sea el método de la deducción lógica, en lo que se refiere la sicología social, pero recurre a la concreta
observación de los sistemas sociales (p. 300). Vale la pena recordar que Pound distingue entre intereses
públicos concernientes a la vida de la organización política de la sociedad y afirmados a título de esta
organización ----e intereses sociales---- los concernientes a la vida social de la sociedad civil y afirmados
a títulos de esta vida, p. 282. Una noción objetiva del término interés es aportada por Jaeger, Il interesse
sociale, Milano, 1972, p. 3. Por interés se entiende ‘‘la relación entre un objeto, el cual es portador de
una necesidad, y el bien idóneo para satisfacer tal necesidad, determinada en la previsión general y
abstracta de una norma’’. La definición dada por Jaeger puede ser aceptada como punto de partida,
pero va, a nuestro parecer, integrada de las siguientes advertencias: a) la noción normativa de interés es
el instrumento más conveniente para la investigación jurídica, puesto que no se pierde de vista la estrecha
relación entre realidad jurídica y realidad social; b) por sujeto no se puede entender una persona física o
jurídica, sino cualquier centro de referencia de la norma que asuma cualquier configuración unitaria; c)
‘‘bien’’ no es sólo aquello que es objeto de apropiación, y consecuentemente; d) la relación sujeto-bien
no tiene su modelo paradigmático en la propiedad; e) la determinación de la relación ‘‘en la previsión
general y abstracta de una norma’’ es sólo un modelo tendencial. Para un clásico tratamiento del tema,
vale recordar Jhering, Rudolf von, Lo scopo nel diritto, Torino, 1971.
jurisdiccionante de la realidad al determinar que sólo los intereses tutela-

bles son existentes: quod non in actis, non est in mundo.
Los intereses, sean necesidades o exigencias, y no las situaciones
jurídicas subjetivas calificantes, antes aún que individuables y tutelables,
han de ser organizados y promovidos, tarea ésta que no corresponde a los
juristas, sino a las fuerzas políticas y sociales que sustentan tales intereses,
y a los que ya hemos hecho referencia en la parte introductoria de este
trabajo.
En el binomio difuso-colectivo, y atendiendo a la distinción realizada
hasta ahora por la doctrina y a la que sostendremos y propondremos en
esta sede, no es reconducible toda la temática de las necesidades de la
sociedad poscapitalista.
Si como nosotros sostenemos aquellas necesidades surgen y se desarro-
llan dialécticamente como forma necesaria de respuesta a las exigencias
de las masas populares de cara al ‘‘constante renovar y afianzarse de la
técnica productiva, a través de la cual se realiza el desarrollo capitalis-
ta...’’,147 así como al incesante desarrollo tecnológico de la tercera
revolución industrial, al crecimiento de las urbes y la patética depredación
del hombre respecto de su propio hábitat, que constriñe a, y al mismo
tiempo permite, exponer la contradicción sobre la forma y el nivel de la
organización y la forma de protección de bienes de la vida indispensables
a la sobrevivencia del mismo ser humano, es evidente que:
a) no es previsible a priori una lista de exigencias sobre las cuales crear
un esquema en el cual poder comprenderlas todas;
b) no todas las necesidades en constante emergencia, pueden tener o
encontrar una tutela jurisdiccional.
A este nivel del discurso no es para nosotros desconocida la asimilación
que la doctrina, y en ocasiones la jurisprudencia, realizan entre intereses
públicos y situaciones comprendidas bajo la noción de intereses difusos,
llegando a las posiciones más extremas de individuar intereses entre los
ciudadanos de cara a toda situación en la cual se encuentre un interés
público.148
147 Offe, ‘‘Iniziative popolari e reproduzione...’’, cit., p. 209.

148 Cfr., Denti, ‘‘Il potere giudiziario’’, Attualità e attuazione della Constituzione, Bari, 1979, p.
171, que sostiene que ‘‘la idea de que el interés difuso surja necesariamente del interés público y por
lo tanto pueda ser perseguido solamente por la administración pública en lo que respecta a cumplir
con la escala de intereses que puedan estar en conflicto, es una idea ligada a una concepción octagenaria
del Estado’’, criticando el caso 2207/1978, Cass. S.U. 9 de marzo de 1979, núm. 1463, en Foro
italiano, 1979, I, p. 941.
En esta sede, naturalmente, no volveremos a entrar al análisis del interés

público, en razón de que quedó expuesto en el capítulo anterior.149
Nos parece suficiente subrayar que la crisis del concepto de interés
público como aspecto ontológicamente unitario y apriorísticamente
individuable, no es otra que el reflejo de la crisis del Estado liberal
burgués.
2. INTERÉS DIFUSO E INTERÉS COLECTIVO
A riesgo de incurrir en repetición con lo ya acotado en el capítulo

precedente, la diferenciación entre los intereses indicados en el acápite es
importante puesto que, y al decir Vittorio Denti,150 los intereses difusos se
distinguen de los públicos no ya por su objeto sino por los sujetos, pero
veamos.
Sometida a las continuas transformaciones de la sociedad y bajo el
amparo estatal, la noción de interés público pierde cualquier capacidad
definitoria: no existe el interés público, existen los intereses públicos, fruto
de un proceso de elaboración en el continum legislación-administración-
jurisdicción, en el cual el efecto de retroalimentación ha superado cual-
quier nivel de imaginación y de tiempo, los límites del Estado de
derecho.151
Pero también si queremos que los intereses públicos sean definidos por
el legislador, existe una noción sustancial: intereses públicos serán todos
aquellos y sólo aquellos que con tal naturaleza sean definidos por la norma,
que los determina con tal carácter por considerarlos directamente referi-
bles al Estado, y a la colectividad de los ciudadanos, en el entendido que
llevan de implícito un bien valioso y digno de ser protegido para la correcta
convivencia de aquél con éstos.
La determinación de los llamados intereses públicos llevan a una
carencia de valores de reconocimiento general, o mejor dicho, incapacidad
149 Ver bibiliografía citada supra capítulo tercero. Para un análisis sobre el uso de la noción y de
otras nociones, ver: Pizzorusso, A., ‘‘Interesse pubblico e interessi publici’’, Riv. trim. dir. proc.
civ., 1972, pp. 57 y ss.; respecto de la heterogeneidad, identificación y clasificación de los intereses
públicos, ver: Giannini, Lezioni, op. cit., p. 106 y ss.
150 Ult. op. cit., p. 172.
151 Sobre el punto, por último, interesantes reflexiones ha considerado en: Noccelli, ‘‘Principio di
partizione e funzione del giudizio ammnistrativo’’, Atti Centocinquantenario..., t. III, pp. 1631 y ss.,
en particular, p. 1673.
comprensiva de elaboración de los nuevos valores (wertlosigkeit),152 en

donde han concurrido varios factores: no sólo el hecho de que a la
progresiva asunción de funciones y finalidades por parte del Estado se
acompaña la necesidad de identificar y definir sectores en los cuales
intervienen el Estado en la sociedad civil o, a la inversa, la intromisión
de fuerzas sociales en el aparato estatal lo que no significa, necesariamente,
la asunción global de tales relaciones en la esfera pública.
Indicaciones como las antes señaladas fueron apreciadas por la doctrina
jurídica: en éste sentido se puede hacer referencia a algunas consideracio-
nes de Barile, ‘‘la esfera de autonomía garantizada constitucionalmente y
atingente a una serie de relaciones que pertenecen a la función del ejercicio
de la soberanía popular...’’;153 o bien las expuestas por Sandulli: respecto
a la existencia de una esfera privada del interés público.154 Algunas
objeciones se han realizado a estas tesis que merecen algunas reflexiones
de carácter comprensivo que no están presentes.
Desde luego que no se puede excluir o soslayar que, como también se
ha indicado en el precedente capítulo, la insistencia en torno a la
diferenciación del interés y las confusiones que en su nombre se realizan,
derivan propiamente de la identificación entre el interés general e interés
público.155
En un orden institucional en el que el interés público se homologaba al
interés general ----interés de una clase----, el pensamiento individualista de
la sociedad y de la propiedad de los medios de producción, impulsaban a
considerar que el interés podría ser protegido sólo en el momento en que
surgía ----‘‘diferenciándose’’---- de la masa o conjunto de las situaciones
subjetivas, de la generalidad de los sujetos que, respecto del interés
público, se concretaba en el procedimiento administrativo, permaneciendo
totalmente indiferentes: así, el interés individual se diferencia del interés
público.
152 Ver la tentativa de Zagrebelsky, G., La giustizia costituzionale, Bologna, 1977. pp. 372-373,
de individuar en un ‘‘complesso di valori larghissimante accetari... che ’ ideologicamente fanno parte
del patrimonio ideale della quasi totalità della forze politico-culturali che operano nel nostro paese...’’
el principal instrumento utilizable de la Corte constitucional en sede de control sobre leyes.
153 Barile, Il soggetto privato..., pp. 10-12.
154 Sandulli, A. M., ‘‘Enti pubbici e enti privati di interessi pubblico’’, en Giustizia civile, 1958,
t. I, pp. 1943 y ss.
155 Se refiere a tal eventualidad, Crisafulli, La sovranità popolare, cit., p. 422; Orsi Battaglini,
Gli accordi sindicali nel pubblico impiego, Milano, 1982, pp. 67-68.
La ecuación interés público-interés general completaba el juego afir-

mado que la ‘‘fracción del interés general’’ es tutelable.156
No obstante es de subrayar que, interés general no es en sí interés
público: puede ser síntoma de la existencia de un interés público o del
hecho de que, probablemente, primero o después, pueda asumir este
carácter. Más aún, los conceptos en análisis no son equivalentes en razón
de la relatividad de la noción de interés general, la que depende de la óptica
del observador, el que definirá como ‘‘general’’ el interés de la colectividad
inmediatamente superior con la cual realice el contraste y en sintonía con
los intereses de uno o más miembros de dicha colectividad.157
Por otra parte, mediante la caracterización de los intereses como
públicos o generales (esto es, que atañen a todos los miembros de la
colectividad, a cuyo ente exponencial está imputada la tutela del interés y
que por lo tanto deviene público) no es posible definir las posiciones de
los sujetos y del ente; la forma en que debemos operar es particularizando
una diversidad de modalidades y caracterizaciones de los mismos intereses
o, si se prefiere, diversa utilidad a ellos adjudicables, dependiendo de la
relación en la que esté con el interés del ente, o al interés de los sujetos.
Habíamos apuntado que la noción de diferenciación del interés tiene
una justificación profunda. Sin poder afrontar en este trabajo un problema
que tiene su raíz en la concepción misma de jurisdicción, lo que sí podemos
hacer es permitirnos hacer la observación de cómo la emergencia de una
situación organizativa (y, en definitiva, del ente público del Estado) en el
interior de una colectividad en un estado primario postulaba una diferen-
ciación de las posiciones en el interior de dicha colectividad;158 si la
jurisdicción debe limitarse a ser el espejo del orden social, o al menos,
puede ser reconocida a la actividad jurisdiccional el valor de la decisión
unificante he aquí pues, que la diferenciación del interés (salvo que se
entienda cómo debe caracterizarse) requiere de esta fundamental exigencia
y determina un límite de la actividad jurisdiccional.159
156 El interés para poder devenir en un derecho debe ser personal y especial, situación que excluye
se considere que el interés individual que representa la fracción del interés general de la sociedad,
pueda servir de base a un derecho o a una acción, fuera de los casos taxativos de la acción popular.
157 Como ya anotaba Sforza, Cesarini, ‘‘Studi sul concetto di interesse generale...’’, cit., p. 127.
158 Mortati, C., La costituzione materiale..., cit., p. 77; sustancialmente conformes: Crisafulli,
Lezioni..., t. I, p. 5; Lavagna, Diritto pubblico..., cit., p. 546.
159 Reflexiones similares aparecen contenidadas en Nocelli, op. cit., pp. 1660-1664. Induda-
blemente la acción popular, constituye el límite hacia el cual tiende el interés legítimo, sin que se
confunda con aquélla.
3. LA ESTRUCTURA DEL INTERÉS COLECTIVO Y SU CARACTERIZACIÓN

COMO INTERÉS DIFUSO
Después de haber rechazado una visión que remite a la esfera pública

cualquier momento de la vida asociada que supere la dimensiónindividual,
nos encontramos ante la necesidad de concretar una definición satisfactoria
de interés colectivo, sin olvidar las anotaciones que en torno a tal concepto
hemos desarrollado precedentemente.
Discutida con particular atención por la doctrina francesa ya en el siglo
pasado,160 con relación a la ley Le Chapellier 1884 sobre ‘‘sindicatos
profesionales’’, penetra en la doctrina italiana, sin encontrarse, en un
primer momento, una homogeneidad de uso y significado;161 pasa a la
doctrina española con el mismo sentido y sin discusión, de ahí a los países
de raíz continental; por lo tanto, la noción aún hoy conserva algunos de
los elementos de ambigüedad, no obstante la profundización de que fue
objeto en el periodo corporativo.
160 Cfr., por ejemplo, Planiol, M., Nota a Cour d’Apple d’Amiens, 13 de marzo de 1985, t. II, p.
553, que reduce extremadamente la cuestión de las acciones por las cuales es legitimado el sindicato
profesional, así: ‘‘On a confondu dans la profession avec les droit individuels, appropriés et incorporé
dans le patrimoines des particuliers... ’’, pero ‘‘quand il s’ agira de droits individuels, on pourra donc
toujours opposer aux syndicats intervenant... la vieille maxime: Nul en France ne plaide par
procurer...)’’. Para un examen sobre los problemas que suscitó la noción de interés colectivo, ver:
Tonni, ‘‘L’intervento dei sindicati ed associazioni nel proceso penale’’, Riv. trim. dir. pubbl, 1976,
pp. 1449 y ss.
161 Cfr., Ranelletti, Principi di Diritto Ammnistrativo. t. I, 1912, que utiliza instantáneamente las
nociones siguientes: objetos colectivos con los de objeto comunes u objetos sociales (pp. 12-14). Una
posición más precisa y moderna se puede encontrar en: Bonaudi, La tutela degli interessi collettivi,
Torino, 1911; en donde el autor individua la existencia de ‘‘collettivita speciali, o classi di individui,
il cui sorgere ed organizzarssi... costituisce un fenomeno caratteristico dell’ eta nostra... ’’, concluye
con precisión que ‘‘los intereses de semejantes colectividades especiales, que cada vez más están
constituidas simplemente de la suma y de la resultante de los particulares intereses individuales de sus
componentes, algunas otras en cambio, pero comprendiéndolas, no se identifica con éstas, siempre
coinciden o al menos se armonizan con los intereses del cuerpo social considerado en su generalidad’’.
Para un análisis más detallado dela obras ver: Caravita, Beniamino, ‘‘Interessi diffusi e collettivi’’,
Diritto e Società, 1986, p. 184. En la jurisprudencia italiana ejemplos por demás ilustrativos en este
sentido, sobre todo en cuanto al reconocimiento de legitimación colectiva, ver: Consiglio di Stato
(Cons. Stato), 31 de diciembre de 1906. Boddano vs. Consorcio Autónomo del puerto de Genova,
Giurisprudenza Italiana, 1907, t. III, pp. 173 y ss., que excluye las asociaciones comerciantes e
industriales para la tutela de intereses profesionales tengan capacidad e interés para recurrir contra
los procedimientos administrativos que conciernen a las relaciones entre industriales y lo relativo a
los trabajadores, mientras tal capacidad e interés de recurrir lo tengan los individuos comerciantes e
industriales asociados (se contiene una nota crítica de Cammeo, así como la jurisprudencia contraria
al argumento aquí referido), Cons. Stato, 24 de mayo 1907.
De interés colectivo se puede hablar desde dos puntos de vista, primero,

subjetivo, en tanto el énfasis se ponga en el hecho de la comunidad de
intereses y, segundo, objetivo, en cuanto la acentuación se realice en el bien
apto para satisfacer un mayor número de intereses pero más aún, el interés
colectivo no puede ser considerado suma de intereses individuales162 o
combinación y síntesis de éstos,163 exaltando en cada ocasión el aspecto
individual, de aquel meramente asociativo, o de aquel puramente de clase,
restringiendo o ampliando los fenómenos asociativos por los cuales
hacerlos entrar.
Pero, como demuestra un examen más preciso y cercano, se trata de
una noción en cierta forma tolerada, que encontrará su origen y elabora-
ción más completa y su aplicación más evidente en el núcleo de las
relaciones de producción.
Se puede, de cualquier forma, aceptar como punto de partida el hecho
de que ‘‘interés colectivo’’ es el interés de una pluralidad de personas en
un bien idóneo para satisfacer una necesidad común, tal como lo hemos
establecido en el capítulo anterior.
Basta aun con querer profundizar en la noción para que pierda toda su
aparente unidad: ¿el interés colectivo pertenece a la colectividad (plurali-
dad) en cuanto tal y, por consiguiente, al momento organizativo que sobre
de éste eventualmente se sobrepone, o pertenece a todos los individuos
que forman parte de esta pluralidad individualmente considerada? Y, como
consecuencia de esto, ¿está constituido por la suma o por la síntesis de los
intereses individuales? Y, más aún, interés colectivo es cualquier clase
de interés supraindividual?, o, en este caso, ¿son criterios particulares de
identificación de las situaciones reconducibles bajo esta noción?
La respuesta a esta última interrogante parece, desde una perspectiva
más lógica que histórica, más simple, y permite tal vez arrojar un poco
de luz a las primeras cuestiones que hemos planteado.
El concepto de interés colectivo lo que supone es que la comunidad
(solidaridad)164 de intereses sea reconocida a los portadores de dichos
intereses (o a la mayor parte de éstos); presupone, a saber, que exista un
criterio semejante de identificación de estos sujetos que permita hacerlos
162 Jaeger, P. G., L ’interesse sociale..., cit., pp. 9 y ss.

163 Respecto esta tesis, posiciones diversas en: Sforza, Cesarini, ‘‘Preliminari sul diritto collettivo’’,
II corporativismo..., cit., pp. 190-191; p. 515; Garofalo, Interessi colletivi..., cit., pp. 16 y ss.
164 Jaeger, P.G. L’interesse social..., p. 9. ‘‘El término interés colectivo’’ no expresa sino esta
solidaridad de intereses.
cognoscibles ab externo y, sobre todo, ab interno, vale decir que tan

semejante que cada sujeto tenga la posibilidad de conocer a los otros
portadores. Esta condición vale para excluir que en la noción de interés
colectivo puedan entrar, a saber:
---- el interés colectivo-general,165 esto es, el interés de todos los sujetos

que forman parte de una colectividad, y
---- el interés colectivo de serie, que es aquel cuyos portadores no son
identificables a priori (ni tampoco con método de abstracción o
generalización, sólo eventualmente a través de medios estadísticos)
y en donde el grupo de referencia está abierto166 y el propio interés
se especifica sólo en el momento en que puede ser también temporal
u ocasional, de impacto sobre los sujetos de una determinada
actividad.
Pero también, y por otra parte, es diversa la noción de interés colectivo

político, con la cual se quiere referir a intereses
que presuponen e implican necesariamente la pertenencia del individuo a la

colectividad popular: intereses colectivos... porque pertenecen a cada uno en
tanto miembros del grupo; pero no de cualquier grupo, también privado...
pero en cuanto miembro del pueblo, o sea, de la comunidad política...167
Sin embargo, lanoción de interés colectivo parece presuponer, también,

que la comunidad de intereses no sea un elemento natural o adquirido por
tradición, sino el resultado de una voluntad activa, tendente a trabajar para
resumir aquel elemento, modificando, al mismo tiempo, otros elementos
de la realidad circundante.
165 Siempre en el sentido supra determinado de intereses que, en tanto generales, no tengan aun
pertenenencia pública, o aun cuando la tengan, también en este caso, conservan una caracterización
que permite una referencia a todos los ciudadanos uti sunguli. Con significado aparentemente similar,
la noción ‘‘necesidad de salvaguardar los intereses colectivos generales del mundo del trabajo...’’, es
usada en la sentencia emitida por la Corte Constitucional de 5 de febrero de 1975, Giur. Const., núm.
15, 1975, p. 62.
166 En el mismo sentido Jaeger, P.G., L’interesse sociale..., cit., p. 10; en sentido parcialmente
deferente, Galgano, Associazioni non reconosciute..., cit., p. 51. El problema de la calificación de
la estructura asociativa como abierta o cerrada ; Pace, ‘‘Commentario art. 18’’, en Commentario della
Costituzione, a cura di G. Branca, Roma/Bologna, 1975, t. I, p. 223.
167 Crisafulli, La soveranità popolare..., cit., pp. 438-439.
Si esto es verdad, el interéscolectivo es, en vía de aproximación, interés

cuyos portadores son identificables en virtud de la pertenencia a un grupo
(entidad meramente abstracta), cuyo elemento unificante está constituido
por condiciones de estatus, de calidad subjetiva, de condiciones laborales
o profesionales.168
La experiencia histórica, en gran medida, confirma nuestra anterior
conclusión. La noción de interés colectivo nace y se desarrolla con el
advenimiento mismo de los sindicatos de trabajadores, seguido de la
correlativa organización, en forma similar, de las categorías patronales,
y por imitación de semejante modelo organizativo por parte de otros
sujetos reunidos por diversos criterios (organizaciones profesionales,
etcétera).
Por otra parte, cada vez se insiste más sobre la abstracción de la
identificación y sobre el carácter meramente individual del grupo, de
hecho, la identificación real de la categoría (entidad no existente en rerum
natura) se tiene cuando en su interior surge una organización: es sólo en
este momento, seguido de la identificación, síntesis y redefinición de una
base de intereses comunes afectados por la organización, que el grupo
asume su connotación.
De este proceso nos parece que deriva la existencia de un sector de
intereses colectivos imputables directamente a la organización exponencial
de la categoría (una o más, no pudiéndose negar posibilidad de un
pluralismo organizativo en el interior de una misma categoría), al amparo
de la cual fluyen intereses que, colectivos, atañen a los intereses del
individuo en cuanto que forma parte del grupo y derechos a bienes
comunes a los miembros, a los cuales pertenecen directa e inmediatamente
(excepto el problema de si la tutela de estos intereses sea accionable
también por la organización).
Lo que cuenta, de hecho, en el caso de los intereses colectivos, es la
directa e inmediata referibilidad que, al querer profundizar, están siempre
en función a los intereses del individuo, sea éste en su existencia real o
inserto en una dimensión natural, o bien inserto en una sociedad diferente.
Ahora bien, ni una desarmante fe ‘‘personalista’’ ni la decisión de evitar
una burocratización, fruto de la imputación a la organización, pueden
permitir superar el filtro constituido en el momento organizativo, nos
168 Sobre el punto, cfr., Simi, V., Il Diritto di Sciopero, Milano, 1956, pp. 26-27, que anota cómo
‘‘en el derecho del trabajo la consideración del interés colectivo se encuentra unida... al interés
colectivo de categoría...’’
referimos al o los procedimiento a través de los cuales se disminuye la

representación de ciertas categorías en el seno de un ente público, afecta
directamente al interés colectivo de los miembros de la categoría y no al
interés del individuo, sobre el cual los efectos negativos y positivos se
podrían sólo reflejar, de cara a una eventual decisión de no impugnar el
procedimiento no podrá ser el individuo, en primera persona, el que se
haga cargo de la impugnación, pero podrá eventualmente actuar sólo para
impugnar la decisión negativa de la asociación de la cual forma parte.
Superada de tal manera, a nuestros exclusivos fines,169 el impasse en el
cual parece debatirse la doctrina iuslaboralista, es menester realizar una
ulterior precisión.
Al interior de la categoría pueden surgir otros intereses colectivos,
intereses que es correcto definir como plurimi, o por mejor decir, que se
refieren a intereses frecuentemente comunes a más miembros pero que
se encuentran en oposición relativa a determinados bienes suceptibles de
ser individuables, y en los cuales no se incluye el caso en el que existe
una diferencia entre organizaciones de la misma categoría respecto a las
formas de obtención del mismo bien.170
169 La necesidad, en efecto, de individuar una noción de interés colectivo de tal manera amplia,
de ser utilizable para diversas situaciones que lleve a aclarar alguna peculiaridad que diferencie, en
la dinámica institucional, la posición del sindicato de aquella otra de las asociaciones de categoría.
En particular, no se tiene la debida cuenta del hecho de que entre los posibles modelos de representación
del trabajo (de naturaleza asociativa o de clase) el sindicato tiende a ser sindicato de clase y a asumir
una representación de tipo general, sobre éstas clasificaciones y sobre las consecuencias que derivan
en orden a la acción sindical, ver: Pizzorno, Azione di classi. Partiti e sindicati, Bologna, 1980, pp.
194 y ss. Tampoco se discute la tesis según la cual ‘‘el interés colectivo que asume relevancia [y] por
tanto, el interés referible al grupo de los trabajadores [porque] en las valoraciones realizadas por el
ordenamiento, no existe, bien visto, alguna simetría entre los intereses expresados y destinados a ser
satisfechos en la organización sindical de los trabajadores y en la de los oferentes de trabajo...’’ (por
lo cual sólo en el primer caso sería justificable la comprensión de los intereses individuales que
frecuentemente derivan del trámite de la necesaria mediación de la organización).
170 A propósito de la noción aquí indicada, es necesario precisar que si de hecho, es el sindicato
el que ‘‘crea’’, ‘‘define’’ la categoría a través de su acción, casos de intereses plurimos no deberían
ser posibles por definición (eventualmente entraríamos de cara a la hipótesis del contraste acerca de
los medios y/o a los fines entre asociaciones que se refieren a la misma categoría), o debieran ser
reducidos a casos marginales; semejante discurso debiera ser aplicable para las organizaciones de
patrones y para muchas organizaciones de categorías. Es diferente el problema en aquellos casos en
los cuales la acción del ente exponencial sea heterodirecta o la pertenencia al ente sea legislativamente
determinada y obligatoria (por ejemplo en el caso de los colegios profesionales). Para un caso clásico
de interés plurimo, Sforza, Cesarini, Studi sul concetto di interesse generale..., cit., p. 139; donde
se cita un caso en el que el procedimiento de apertura de una farmacia es impugnado por el sindicato
de farmacéuticos, en cuanto se considera lesiva de los intereses de la categoría a causa de la probable
disminución su clientela; el Consejo de Estado rechaza el recurso basándose en una errónea valoración
de los intereses de la categoría de los farmacéuticos en ejercicio, que se veían lesionados en
A estas alturas del discurso, podríamos atrevernos a decir que los

problemas que aquí estamos desarrollando intentan una reconstrucción
abstracta que asume considerable importancia, si se tienen presentes las
consecuencias que sobre los fenómenos colectivos ha tenido el tipo de
estructuración institucional del Estado poscapitalista.171
El Estado social, por definición y como ha quedado asentado,172 no
desarrolla su actividad considerando a todos los ciudadanos iguales ante
la ley, sino sobre la base de parámetros que tendencialmente se debieran
definir de utilidad social, gradúa en forma diversa su intervención acorde
a la posición de los sujetos que, de cara a la intervención estatal se
consideran grupos homogéneos, la correspondencia entre el grado de
homogeneidad del grupo en la realidad fáctica, o por mejor decir en las
realidades, dependerá del nivel de perfección de la técnica estadística que
posea la administración y/o de su capacidad para cohonestar en el
procedimiento la representación de los grupos sociales implicados y,
correlativamente, de los grupos a insertarse en la actividad administrativa
(integrationsfashigkeit).
El Estado social es el Estado de la administración, ya no de la
legislación, hasta el punto de que la disgregación del tejido social, los
consecuentes procesos de refeudalización de la sociedad,173 la dificultad
de representación global, la fuerte presión de los grupos (en los cuales los
vínculos corporativos están más consolidados, sea en función económica)
impele a la administración a colocarse como la ‘‘actora principal en la
elaboración de la política estatal...’’ 174
sus intereses, como en los de aquellos que aún no ejercían la profesión. En la jurisprudencia italiana
un tratamiento más acorde con las necesidades actuales de tutela de los intereses de categoría se puede
apreciar en la sentencia del Consejo de Estado: VI, 12 de marzo de 1932 en Foro italiano, 1932, t.
III, p. 225, con nota de Iaccarino, citado.
171 O’ Connors, James. La crisis fiscal del Estado, Barcelona, Península, 1986: Habermas, J., La
crisis de la razionalita nel capitalismo maturo, Bari, 1979.
172 Ver primera parte de este trabajo.
173 Habermas, J., Historia crítica de la opinión pública. La transformación estructural de la opinión
pública, Barcelona, G. Gilli, 1981. Habla de una ‘‘refeudalación de la esfera pública’’, entendida ésta,
en vía de primera aproximación, ‘‘como el ámbito de nuestra vida social en la cual se puede formar
aquello que se llama ‘ opinión pública’ ’’.
174 Poulantzas, Nicos, Estado y lucha de clases, México, FCE, 1976, p. 298. La temática está
presente en todos los autores que han examinado el Estado del capitalismo maduro; ver, entre otros,
Offe-Lenhart, Teoria dello satato e politica sociale, Milano, 1979. La tesis se acerca a las posiciones
de gran parte de la doctrina alemana que, superando, pero al mismo tiempo en una posición de
consecuencialidad con la tesis weberiana veía en el Estado social una ruptura del Estado de derecho
en favor de un Estado de carácter administrativo (ver, por ejemplo: Forsthoff, Ernest, Concepto
Ante tales circunstancias y al efecto de operar la síntesis de los intereses

conflictivos,175 resulta incuestionable la insuficiencia, cuando no obsoles-
cencia, de los modelos procedimentales hasta ahora operante, surgiendo
nuevos modelos organizativos, entre los cuales, más relevantes a nuestros
fines, se encuentran los de apertura de los modelos procedimentales de
participación,176 y la máxima integración en el apartado burocrático de
la representación de los intereses sociales, especies de categoría, impli-
cadas en la actividad administrativa.
El proceso de agrupamiento categorial y funcional es completado por
el hecho de que las asociaciones de intereses, utilizando el término en
forma extremadamente genérica, tienden a asumir el papel no sólo de
instrumentos de representación de específicos intereses de grupo sino
también, de mecanismos de autodisciplina colectiva, en respuesta a la
amenaza de heterodisciplina, recurrente especialmente en algunos sectores
y esencia del Estado social de derecho..., cit., pp. 69-106; respecto de la doctrina y la jurisprudencia
en torno al principio de igualdad en España: Alonso García, Enrique, ‘‘El principio de igualdad del
artículo 14 de la Constitución Española’’, en Revista de la Administración Pública, núms. 100-102,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, vol. I, enero-diciembre, pp. 21-92; Jiménez
Campos, Javier, ‘‘La igualdad jurídica como límite frente al legislador’’, en Revista Española de
Derecho Constitucional, núm. 3, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, año 3,
septiembre-diciembre; Laporta, J. F., ‘‘El principio de igualdad: Introducción a su análisis’’, Revista
de Ciencias Socieles, núm. 67, Madrid, Sistema, julio de 1985; López Rodo, Laureano, ‘‘El principio
de igualdad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional’’, Revista de Administración Pública,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, vol. I, núms. 100-102, enero-diciembre; Ollero
Tasara, Andrés, ‘‘Principio de igualdad y teoría del derecho. Apuntes sobre la jurisprudencia relativa
al artículo 14 de la Constitución’’, en Anuario de Derechos Humanos, Madrid, Universidad
Complutense de Madrid, 1986-1987; id., El principio de igualdad en la aplicación de la ley, Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales, 1989; Pérez-Luño, Antonio, ‘‘El concepto de igualdad como
fundamento de los derechos económicos, sociales y culturales’’, en Anuario de Derechos Humanos,
Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1982, entre otros. En la doctrina italiana, cfr., por
todos, Baldasarre, Partiti e societa: una crisi di legitimazione?, Roma, 1981.
175 Sandulli, A. M., Il procedimiento amministrativo, Milano, 1959, pp. 14, 22, 35-36; id.,
Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1982. pp. 569 y ss; Nigro, ‘‘Trasformazioni
nell’ amministrazione e tutela giuridizionale diferenciata’’, La riforma del processo amministrativo,
Milano, Dott. A. Giuffrè Editore, 1980, pp. 204-205.
176 Sandulli, A. M., Il procedimento..., cit., p. 578, que subraya como ‘‘los casos en los cuales
es requerida, consentida, la previa audiencia de los directamente interesados (y los contrainteresados),
son distintos aquellos en los cuales son admitidos (necesariamente o facultivamente) para representar
el propio punto de vista, en un procedimiento administrativo, tornado contradictorio, entes públicos
(comunitarios o no), entes o asociados exponencial de categoría y grupos... Estamos en presencia de
uno de los aspectos del fenómeno participativo... que, para diferenciarlo de la participación
institucional, se designa como participación ‘funcional’, y que... tiene como objeto el perseguir una
gestión del poder posiblemente ‘ consentido’...’’; más en general sobre diversos aspectos del fenómeno
participativo, cfr., entre otros: Sánchez Morón, Miguel, La participación del ciudadano..., cit.;
Lozano Higuero-Pinto, Manuel, La protección procesal de los intereses difusos..., cit.
de particular relevancia pública, adquiriendo así una patente de legitimidad

política no sólo hacia el interior de la categoría, sino también hacia lo
externo.177
Estos fenómenos tienen a nuestros fines manifestaciones importantes,
a saber:
a) el fuerte agrupamiento de las categorías, la proliferación de los
fenómenos organizativos y, consecuentemente, una neta caracterización
de la noción de interés colectivo en este sentido;
b) un incremento en la capacidad de hacer valer estos intereses
colectivos de cara al juez administrativo.
4. EL INTERÉS DIFUSO. CRITERIOS DE RECOGNOSCIBILIDAD Y TUTELA
A la luz estas definiciones, y de los criterios antes expuestos, nos parece

que podemos adelantar una primera hipótesis, a saber, que intereses
difusos, strictu sensu, son aquellos que responden a las siguientes carac-
terísticas:
1. Cuentan con una radicación y una dimensión territorial, esto es, son
portadores (consciente o inconscientemente), sujetos entre sí reuni-
dos (o reunibles) en una dimensión territorial.
2. Expresan una necesidad de reorganización en un determinado ámbito
territorial en forma tal, que les permite satisfacer exigencias prima-
rias o también no primarias, en tanto que este término se entienda
en el estricto sentido de materiales, de los sujetos allí asentados.178
177 Fenómenos éstos comprendidos bajo la denominación de neocorporativismo, en España para

un estudio del estado de la cuestión: ‘‘El neocorporativismo’’, Revista de Estudios Sociales, Madrid,
Centro de Investigaciones Sociológicas, 1986. Contiene estudios de Salvador Giner, Peter Schmitter,
entre otros.
178 Rodotà, Stefano, ‘‘Le azioni civilistiche’’, Le azione a tutela di interessi collettivi..., cit., p.
99; Dell’Acqua, Tutela..., cit., pp. 148, 180-181, 248-250; Roberto, Alberto de, ‘‘Interessi difussi e
giudice amministrativo’’, Rilevanza..., cit., p. 128; Biagini, Celestino, ‘‘L’azione popolare e tutela
degli interessi diffusi’’, Rilevanza..., cit., que sostiene que (la traducción es nuestra): ‘‘la estancia
sobre el territorio crea vínculos entre los sujetos ahí asentados así como de éstos con el territorio’’ (p.
209). Los autores en cita consideran, en términos generales, que interés difuso es el interés ante todo
común y no general, propio de todos los individuos componentes de un grupo y por tanto no implica
sacrificio de alguno. Marconi, ‘‘La tutela degli interessi collettivi in ambito penale’’, en Rivista italiana
de diritto processale penale, 1979. El autor en el ámbito penal, individua una categoría cuya tipicidad
‘‘reside... de un lato nel collegamento fattuale con un determinato ambiente in senso spaziale, dall’ altro
nell’ esigenza che questo stesso ambiente sia in correlazione con una unità sociale che in esso abbia
3. En ausencia de un vínculo territorial, es difuso el interés común y

no general, propio de todos los individuos componentes de un grupo
y, por tanto, no implica sacrificio de alguno; es homogéneo y no
heterogéneo, atendiendo a este carácter pueden considerarse difusos
sólo aquellos que presuponen un bien susceptible de goce no separado
y necesariamente conjunto, por naturaleza o por ley, por parte de un
conjunto de coasociados (ambiente, ordenamiento del territorio,
etcétera).
4. Finalmente, caracterizamos comprensivamente como difusos aque-
llos intereses que pertenecen a todos y cada uno de los que confor-
mamos una colectividad humana, que se nuclean en torno de un bien
de la vida (lebensgüt) y que, siendo lesionados, carecen de vías de
tutela en función del desconocimiento real de aquellos que han sido
afectados o, conocidos, por la falta de legitimación procesal del
colectivo para hacer valer el interés particular.
Por lo que hace a la fundamentación de los numerales 1 y 2, es de

señalar que la tesis que proponemos parte de la observación de que un
amplio espectro de exigencias humanas nace ligado a los ambientes de
vida, y encuentran el primer nivel de organización precisamente en un
ámbito territorial.
El iter de conformación de un interés difuso lo podemos describir de
la forma siguiente: ante el elemento objetivo de la presencia de una
necesidad y de la falta sobre el territorio de medios para satisfacerla, surge
el elemento subjetivo de la conciencia de la condición común, pero sólo
cuando el grupo asume esta conciencia, la necesidad, por así decir, se
objetiva impulsando al grupo a determinar los instrumentos para la
satisfacción del referido interés.
La necesidad existirá en mil lugares más pero es a un específico grupo
de personas a las que les interesa proveerla en un espacio determinado.
scelto e scelge (sic.) di esercitere la propria attività e influenza...’’ (p. 1064), a estos intereses denomina
‘‘colectivos’’ decantándose por un nominalismo que da lugar a que resulte claro que son inintereses
difusos, así, para el autor en cita éstos son: ‘‘sorta di coacervo di tensioni individuali dominante dal
comune riferimento ad un bene giuridico idoneo a soddisfare congiuntamente la pluralità di situazioni
suscettibile di aggregazione e di coagulo...’’, a los cuales ‘‘mancan un dimensionamiento di segno
unitario in rapporto ad un ambito spaziale definito e ad colletività di riferimento...’’ (p. 1063). La
crítica a la posición de éste autor reside, desde nuestra óptica, en que se olvida de la historia que
distingue a los intereses colectivos, claramente identificable tal como ya lo hemos visto en el presente
trabajo de los difusos.
Es posible que tal necesidad sea de naturaleza categorial, verbi gratia el

medio ambiente, patrimonio cultural, el parque recreativo, transportes
públicos, etcétera, esto es, que se ciña a situaciones que no interesan, o
puedan no interesar, a todos los sujetos residentes en un lugar pero que
sin embargo, adquieren, frecuentemente, un fuerte matiz territorial.179
Es a tal nivel, territorialmente definido que se determinan todos los
instrumentos o mecanismos posibles, utilizando los módulos organizativos
más convenientes, estimulando la participación política y administrativa,
amén de las vías jurisdiccionales.180
Después, en un sucesivo nivel de agregación y organización (que puede
llegar hasta obtener una importancia publiscística), será el grupo el que
elija la estructura y la forma de acción más adecuada.
Pasemos a examinar las situaciones en vía administrativa.
4.1. El interés difuso en el proceso administrativo
En razón de que es por vía de acción administrativa que se afecta

derechos fundamentales de la tercera generación y que, en consecuencia,
se nuclean intereses difusos, examinaremos tales situaciones en el proceso
adminsitrativo en razón de que esta sede nos abre camino respecto de la
materia civil y penal, y cuyos eventuales resultados pueden ser aplicados
a la tutela de lo intereses que son de nuestro interés.
Por otra parte, la razón de que abordemos el proceso administrativo se
debe a que la temática de los intereses difusos y/o colectivos ha encontrado
mayor elaboración precisamente en dicho proceso el que, por sus propias
características, ofrece a las situaciones sustantivas la posibilidad de llevar
a juicio una actividad eventualmente lesiva.181
No resulta por lo tanto casual, el hecho de que la mayor parte de las
situaciones subjetivas a las cuales hemos, y haremos referencia, se
coloquen en contraposición a la actividad propia de la administración
pública.182
179 Offe individua los movimientos sociales espontáneos ----nuevos movimientos sociales----
tomando en consideración una base territorial. Ver los señalamientos que realiza en su obra Partidos
políticos y nuevos movimientos sociales, ya citada en este trabajo.
180 Respecto a la actividad jurisdiccional, adoptamos el témino ‘‘justicial’’ para indicar ‘‘los medios
concedidos por el ordenamiento jurídico a los individuos para defender su propia situación subjetiva
en su confrontación con la administración pública’’.
181 Nigro, La giustizia amministrativa..., cit., pp. 113-166.
182 Ver las obras de Eduardo García de Enterría, Miguel Sánchez Morón y de Manuel Lozano
Higuero Pinto.
En este contexto, tendríamos conformado al interés difuso como

situación jurídica sustancial y procesal, en razón de que la actividad de la
administración pública incide sobre un determinado ámbito espacio-terri-
torial modificándolo en dos sentidos, a saber:
---- modificando el orden de las características urbanísticas de dicho

espacio: edificios, paisajes, monumentos, ecología, salubridad;
---- cambiando en sentido deteriorante las posibilidades infraestructura-
les u organizativas de utilización de los servicios esenciales, garan-
tizados por una norma constitucional, o considerados necesarios por
las normas de legislación secundaria en la materia.
Adoptando semejante tesis,183 la calificación del interés sería efectuada

en una doble dirección, a saber:
1. Será la norma constitucional la que habrá de desplegar su eficacia

determinando y calificando el interés digno de tutela, atendiendo a
un doble esquema:
a) Una norma constitucional ha de dirigirse atendiendo a su generalidad,
a todos los coasociados a los que reconoce una situación de ventaja,
sin hacer referencia alguna a una situación de clase (entendido tal
término bien en el sentido más puro de clase social, bien en el sentido
de categoría).
b) Otra norma, en cambio, si la estructura formal es similar, y si la
situación de ventaja es potencialmente reconocida por todos, se dirige
y encuentra un efectivo significado (desde la óptica del juicio
administrativo en donde se permite la individuación de un interés
actual) sólo en la confrontación de los sujetos que se encuentran en
la situación considerada por la norma.184
183 Esta tesis permitirá ampliar la esfera de la tutela de los intereses considerados como difusos sin
echar por tierra la concepción del juicio administrativo como ‘‘jurisdicción puesta al servicio de la
tutela de posiciones jurídicas subjetivas y una jurisdicción que puede ser definida de derecho
‘ objetivo’.’’ En la investigación de los instrumentos que amplíen en acceso al juez administrativo,
cfr., Sánchez Morón, Miguel, Almagro Nosete, Jose y Romano, Alberto, ‘‘Il giudice amministrativo
di fronte al problema della tutela degli interessi diffusi’’, Rilevanza..., cit., p. 37, entre otros.
184 Respecto de la fuerza vinculatoria de los preceptos en el textos citados, existe una amplia
bibliografía en la doctrina de los autores españoles, véase por ejemplo las obras de Pablo Lucas Verdú,
Enrique Alonso García, Francisco Rubio Llorente, Manuel Aragón, Eduardo García de Enterría,
Ignacio de Otto y Pardo, por citar sólo algunos de los autores más relevantes. Para un primer examen
2. En segundo lugar, la calificación del interés se realiza por la misma

norma atributiva de una facultad (teniendo la incidencia conforma-
dora de un determinado ámbito espacio-territorial) a la administra-
ción pública.185
Se podría pensar, en efecto, que tal norma organizativa186 no se limite

a indicar la finalidad pública a la cual deba estar dirigida la actividad de
la autoridad administrativa, sino que incluya necesariamente (aun cuando
no estuvieran explicitadas) todas las situaciones subjetivas (los intereses),
que están en relación con el tipo de poder ejercitado y cuya realización
está ligada a un determinado ámbito territorial.187
Así, la norma atributiva de facultades sirve también para proporcionar
un primer criterio de identificación del ámbito territorial de referencia y
efectuar la identificación o individuación del interés perteneciente a los
sujetos respecto de la actividad administrativa.
El argumento es claro, en los casos en que es atribuida a la administra-
ción pública una facultad de planificación territorial, la cual podría ser
transferida a aquellos lugares en que la administración realiza su actividad
conforme a los lineamientos de un plano que es, hacia el interior de la
de las situaciones garantizadas por las normas constitucionales, particularmente: Villone,
Interessi costituzionalmente protetti e gudizio sulle leggi, Milano, 1974; Recchia, ‘‘Considerazioni
sulla tutela degli interessi diffusi nella costituzione’’, La tutela degli interessi diffusi nel diritto
comparato..., cit., pp. 27 y ss. Fundamentalmente en la investigación del impacto de las normas
constitucionales sobre las situaciones subjetivas: Branca, ‘‘Commento all’ articolo 1’’, Commentario
della Costituzione..., cit., Roma-Bologna, 1975, t. I, pp. 1 y ss.; Crisafulli, La constituzioni e le
disposizioni di principio, Milano, 1952; Lavagna, Basi per uno studio delle figure giuridici soggettive
contenute nella constituzione, Padova, 1953, pp. 1 y ss.
185 La norma que atribuye un poder a una autoridad administrativa está per se dirigida a la
individuación y a la tutela de un interés que es público por su propia subsunción en la norma atributiva
de poder y, en cuanto tal, no es necesario que tome en consideración o califique los diversos intereses
particulares considerados en la actividad.
186 La norma atributiva de la potestad del plano (que ‘‘califica’’ el interés), y no el instrumento
planificador (que actualiza ‘‘el interés’’; según criterios de logicidad y racionalidad), crea ‘‘nuevas’’
situaciones de ventjas: lo que precisa para evitar las confusiones en las que incurre y para contestar
la tesis de que ‘‘el instrumento planificador pueda constituir fuente directa de la tutela de los intereses
identificados’’, ver: Torregosa, ‘‘Profili de la tutela dell’ ambiente’’, Atti Centoquinquantenario del
Consiglio de Stato, Milano, Giuffrè, 1976, pp. 872 y ss.
187 La planificación territorial o la programación económica incide sobre situaciones subjetivas no
sólo limitándolas o imponiéndoles vínculos, sino también creando nuevas, seleccionando (o prede-
terminando el procedimiento para la selección de) nuevos intereses, no protegidos (o frecuentemente
deficientemente protegidos); cfr., Perlingieri, ‘‘Incidenza della programazione sulle situazioni
soggettive del privato’’, en Aspetti privatisci della programmazione economica, Roma, 1992, p. 133,
Barcelona, Pietro, ‘‘Programmazione e soggetto privato’’, ibid., pp. 108-109; Mile, op. cit., p. 142;
Giannini, Ambiente..., cit., p. 51.
actividad de la propia administración, el conjunto de prescripciones a que

se debe apegar, o bien, en ausencia de dicho plano.188
La norma que instituye a la autoridad planificadora define también el
ámbito territorial en el cual la autoridad debe determinar, seleccionar, mediar,
organizar y determinar los confines de individuación y sistematización de los
diversos intereses. Pero con esto, la norma también determina el ámbito
territorial dentro del cual cualquier afectación al espacio lo modifica (verbi
gratia, zonas verdes, zonas destinadas a la construcción de los servicios
escolares u hospitalarios, actividad comercial, etcétera).189
Ahora bien, el argumento puede hacerse extensivo a otras situaciones,
no obstante que lo sea con menor evidencia. Si las facultades de la
administración pública son ejercitadas teniendo como esquema de referen-
cia un documento de planificación, el ámbito involucrado en el procedi-
miento estará determinado por el propio instrumento de planificación o si
la zona de destino no está previamente marcada, sobre la base del mismo
instrumento general. Lo anterior no sucede cuando la administración
pública actúa en ausencia de un instrumento de planificación, situación en
la que se podrá operar de las siguientes formas: a) particularizando el
ámbito del impacto del procedimiento, a través de la identificación de éste
con el ámbito de competencia territorial del órgano que ha ordenado el
acto,190 b) en función de la dimensión del ente local territorial sobre cuya
área incide el procedimiento, c) atendiendo a la dimensión de planificación
abstractamente prevista por sector interesado en realizar la afectación.191
188 No es posible en esta sede realizar un listado de las actividades a través de las cuales la
administración pública incide directa e indirectamente sobre un determinado orden territorial, teniendo
en consideración la multiplicidad de materias atigentes al territorio.
189 Naturalmente, la mala o deficiente instalacion de un servicio, de un centro comercial o de una
zona verde tiene efectos no sólo en el ámbito territorial sometida a la autoridad de planificación que
se considere, sino que proyecta sus efectos sobre ámbitos territoriales externos. El hecho es que la
norma que atribuye competencia de planificación a una autoridad individua (con base en las
valoraciones empíricas realizadas atendiendo a datos históricos, económicos, sociales, políticos), el
nivel óptimo del ámbito de planificación. Por otra parte, propio a estos fines, son previstos instrumentos
institucionales de carácter colectivo.
190 Sandulli, Manuale de diritto amministrativo..., cit., p. 368-369, en el que hace a las
circustancias territoriales de la administración del Estado.
191 La organización territorial de la administración se encuentra entre dos exigencias: por una parte,
la necesidad de individuar ámbitos territoriales de referencia que sean lo más homogéneos posibles,
a fin de poder coordinar mejor los niveles de actividad; por el otro, la necesidad de no respetar
‘‘artificialmente’’ la ‘‘espacialidad’’ y la discontinuidad de la organización del espacio, así como de
no sobrepasar los modelos pensados a priori a los procesos de deshomogenización de los ambientes
especiales de referencia de las diferentes actividades.
La dimensión del interés192 frecuentemente no puede ser determinada a

través del sujeto del que proviene la norma de calificación o en función del
complejo institucional al cual hace referencia el ente que cuida del interés.
Este problema es claro a la luz del análisis de las normas constitucionales que
seenuncian en términos de interés nacional, de intereses autonómicos (cuando
en la forma de estado existen la autonomías), de intereses estatales o exclusi-
vamente locales o municipales;193 el examen de los problemas conectados a
estas definiciones es resultado, por lo tanto, de las materias delegables de los
entes estatales o autonómicos, en su caso, a los entes locales o municipales.
Sin entrar en el mérito del problema de las facultades delegadas, podemos
ilustrar el problema anterior a la luz de los parques nacionales.194 Adoptando
para la definición dimensional sólo el criterio de la procedencia de la norma,
deberíamos decir que todos los intereses señalados en torno al parque son
referibles a la colectividad nacional; a igual conclusión podríamos llegar si
hiciésemos referencia al tipo de ente público al cual le es asignado el cuidado;
pero si nos limitamos a examinar el ámbito de incidencia, haciendo referencia
al tipo de ente público al cual le es asignado el cuidado, obligadamente
llegamos a la conclusión de que se trata de intereses locales.
Si, en cambio, examinamos de manera particular los intereses
tutelados por la norma, podemos llegar a una conclusión diferente: que
no es discutible que bajo el criterio de disfrute colectivo los intereses
sean referibles a la colectividad nacional, con lo que no podríamos
admitir una gestión procesal por parte de un grupo de ciudadanos de la
zona en que el parque se encuentre físicamente; en sentido contrario se
podría argumentar que bajo los mismos criterios de determinación
geográfica de ese disfrute colectivo, el beneficio que se puede obtener
resulta más vinculado a la colectividad local que a la nacional.
La búsqueda de la dimensión de los intereses puede ser considerada con
criterios semejantes también en otros casos, verbi gratia, en el procedi-
miento previsto para la instalación de las centrales nucleares.195
192 En general el problema de la identificación de la ‘‘dimensión’’ del interés sirve para individuar,
por una parte, la dimensión óptima de gestión de tal interés y, consecuentemente, el ente público al
cual confiar el cuidado (teniendo presente, naturalmente, otras consideraciones diversas a la
dimensional), por otra parte, la colectividad a la cual hace referencia el ‘‘bien’’(que podrá ser
local-comunal o subcomunal, regional o general).
a
193 Cfr., Paladin, Diritto regional, 3 ed., Padova, CEDAM, 1979, pp. 75-105, 349-369.
194 Ferri, P., ‘‘Parchi’’, Enc. dir, t. XXXI, Milano, 1981, pp. 623 y ss.
195 Lise, de, ‘‘Assetto del territorio e localizzazione delle centrale nucleari’’, Rass. giur., ENEL,
1977, pp. 553 y ss.
Bajo cualquier concepto, consideramos que el proceso de identificación

del ámbito territorial de incidencia de la actividad administrativa es el
mismo, si se realiza a través de criterios tales como:
a) la estrecha unión de la actividad con el territorio;
b) el proceso de individuación-personificación; y
c) especificación del interés (previamente calificado) de los sujetos
identificados con base en la localización de la zona, respecto de los
intereses de todos los coasociados.
El interés es personal, individual, respondiendo así al requisito exigido
por la jurisprudencia administrativa, pero el sujeto individual no es
reconocido portador, en sí mismo, sino sólo en razón de la radicación
territorial, por lo consiguiente es personalizado el elemento real y sólo en
razón de su ligamen de relación solidaria (al menos para estos fines), con
los otros sujetos identificados del mismo modo.
Se trataría, en suma, de una situación jurídica calificada, pero al mismo
tiempo sería ‘‘indudablemente referible al conjunto de sujetos que forman
parte del grupo. Cuáles sean concretamente los sujetos sería determinado
sobre la base de la lesión sufrida’’.196
Si la actividad es lesiva del derecho a la salud (a un ambiente salubre),
el interés está determinado en la persona de todos los sujetos identificados
a través de su conexión con el territorio (el ámbito territorial sobre el cual
incide la actividad, es criterio necesario y suficiente para la identificación
de los sujetos, o bien, sirviéndonos de una figura ya utilizada para otras
situaciones el principius individuationes de los sujetos lesionados; igual
procedimiento procedería si el bien lesionado fuese el ambiente.
Es necesario integrar el criterio de individuación en función de que el
interés lesionado puede ser de otra naturaleza (v. gr., el derecho a la
educación, al trabajo); en tal caso, a la identificación sobre la base
territorial estaría aunado un criterio categorial, tomando en consideración
la categoría de sujetos que se encuentran en esa determinada situación
jurídica reconocida por la norma como digna de tutela; es segundo criterio
aparece, sin embargo, subordinado respecto a la unión territorial, diferen-
196 Rodotà, Stefano, ‘‘Le azioni civilistiche’’, Le azioni a tutela di interessi collettivi..., cit., p. 99;
propone mutatis mutandis, distinguir entre ‘‘interesados institucionales’’ (consejo de fábrica, de barrio,
sindicatos, asociaciones específicas), legitimados en cada caso para intervenir adecuadamente por su
propia ubicación en el territorio y por la finalidad perseguida; e ‘‘interesados ocasionales’’, legitimados
para intervenir todas las veces que los asentados en el territorio configuren ‘‘su personalidad’’,
concretando una de aquellas situaciones de ‘‘contrato social’ concretando una de estudios de la
responsabilidad civil.
ciando a este tipo de situación, que habíamos canalizado a los intereses

difusos, de las situaciones tradicionalmente consideradas en el ámbito de
los intereses colectivos.
Las precedentes consideraciones las podemos confirmar partiendo de
la ampliación de la finalidad de satisfacción que corresponde a la admi-
nistración pública para responder a las exigencias de los intereses de los
sujetos.
La administración, a consecuencia de los notables fenómenos de
subjetivación en el Estado poscapitalista, recubre, esta vez en una dimen-
sión sustancial, el territorio: la utilización del nexo territorio-organización
administrativa permite operar ‘‘una suerte de reconocimientos y reclasifi-
cación de los intereses administrativos, y de la individuación de los
instrumentos más aptos para satisfacerlos’’;197 el territorio en este contexto
es utilizado bien sea ‘‘como medida de la necesidad administrativa concreta
y actual, y de la mejor manera de satisfacerla’’ o bien, ‘‘como base de
vida de la colectividad portadora a la cual los intereses administrativos se
orientan’’.198
Las argumentaciones hasta ahora expuestas encuentran fundamento,
nos parece, desplazándolas al ámbito del análisis sociológico y partiendo
de un dato evidente a la misma observación empírica.
En la base de los fenómenos gregarios podemos encontrar dos princi-
pales factores: por una parte, la existencia de vínculos y uniones provo-
cados por los intereses comunes que tienen carácter territorial; por la otra,
la existencia de status, calidades o situaciones subjetivas comunes.
La diferencia ontológica de las dos situaciones de base referidas, nos
parece innegable.
En el interior de estas situaciones, los intereses ----de hecho o califica-
dos, en esta fase no interesa---- pueden asumir una forma organizativa
extremadamente diversificada.
En un extremo, aquí es la total dispersión, se encuentran conectadas a
la ausente o insuficiente toma de conciencia del interés común: pongamos
el ejemplo de los habitantes de un barrio los que, seguramente, tendrán
interés en combatir un permiso de construcción que de expedirse, afectaría
laúltimazona verde que les queda, pero si falta la conciencia de la situación
urbanística y del deterioro consecuente que acarrearía el procedimiento,
197 Nigro, Gli enti pubblici..., cit., p. 541.

198 Idem.
el interés ----calificado---- permanecerá disperso sin portador; otro ejemplo

que puede ser ilustrativo de esta fase es aquel de las retribuciones
salariales, cuando no son proporcionadas en calidad y cantidad proporcio-
nal al trabajo realizado y suficientes para asegurar una existencia libre y
digna, todos los sujetos colocados en esta situación común de naturaleza
laboral pueden actuar con base tanto en el derecho constitucional que
garantiza el derecho al trabajo como la equitativa retribución al empleo,
bajo condición de que tengan conciencia de su pertenencia a una categoría
en particular: la de trabajadores.
En ambos ejemplos existe una situación de ventaja para los grupos, en
virtud de la aplicación del precepto constitucional que garantice la
situación sustancial determinada en relación con el medio ambiente o con
el trabajo, pero si falta la conciencia de tal situación ----la del derecho y/o
la del hecho---- incuestionablemente falta un portador del interés.
No hace falta mucha imaginación para saber que la adquisición de la
conciencia en el actuar comúnes laforma más adecuada para dar existencia
a los portadores de intereses difusos, esta es la forma de organización ideal
para obtener la satisfacción de la situación de ventaja prevista.
El proceso organizativo puede continuar, cerrándose en estadios inter-
medios tal como sucede con las asociaciones de consumidores, las
asociaciones de barrio, los grupos defensores del medio ambiente, entre
otros, o llegando niveles más acabados, a saber:
1. Que la asociación o ente exponencial de los intereses sea considerada,

en los hechos primeros después por disposición legal, representativa
de la globalidad de la categoría.
2. O al máximo de la formación, esto es, a la subjetivación pública del
ente exponencial de los intereses de la colectividad considerada.
Los dos fenómenos pueden proceder paralelamente o al menos bajo el

mismo aspecto organizativo, pero el vínculo que ab origine les hace
diversas, no pierden importancia ni siquiera en el momento en el que los
dos tipos de colectividades hallan asumido personalidad;199 circunstancia
199 La incertidumbre en tomar y aplicar este dato a la observación de los intereses colectivos y
difusos, pudo haber sido causada por el hecho de que el grupo unido a un vínculo territorial encuentra
ya institucionalizado un ente exponencial en la comunidad misma, mientras el grupo determinado por
un estatus común debe asumir un nivel satisfactorio de agregación y de organización de los posibles
participantes en los casos específicos. Otra razón podría ser la existencia de colectividades radicadas
ésta que no excluye la capacidad de exponencialidad tanto de los entes

territoriales, como de los entes asociativos o corporativos.200 De éstos sólo
los primeros están provistos del requisito de la representatividad política.
En la realidad social, evidentemente, la forma organizativa subsiste a
las diferentes formas de agregación de los intereses que, moviéndose
paralelamente, entran en relaciones diversas; así, la historia del ordena-
miento estatal está determinada por prevalecer tanto a los modelos
organizativos con base corporativa, como a los modelos de base territorial;
también la historia de los partidos, de los sindicatos, etcétera, puede ser
entendida según esta clave, confirmando así la irreductibilidad ad unum
de las dos figuras.
El territorio es, en suma, tanto criterio de unión entre sujetos-bienes-
intereses, como de identificación de una comunidad. Por lo tanto, no es
difícil entender que se considerara, y nosotros consideremos, a la comu-
nidad radicada sobre un territorio como la primera y natural portadora de
los intereses respecto de determinados bienes, esto es, como el lugar al
cual confiar el cuidado de los intereses propios.
Todas las concepciones hasta este momento referidas, hecho sintomá-
tico y no casual, giran en torno a la relación territorio-sujeto-autoridad,
de ahí que esta trilogía sea centro de la reflexión jurídica.
Pero no olvidemos que el pasado es un eterno resurgir de experiencias
que, de cualquier forma, se estrelazan a la idea antes acotada.
Todo el debate del siglo dieciocho en torno de la propiedad colectiva,
bajo cualquier perspectiva que se estudie, científica o legislativa, recuerda
sobre ámbitos territoriales menores de los municipales, pero que, no obstante, son portadoras de
‘‘intereses diferenciados’’ (v. gr., las unidades habitacionales). Cfr., Sandulli, Manuale..., cit., pp.
457-459. En Italia la legislación regional en materia de circunscripciones comunales permite la
creación de nuevas comunas cuando la fracción tiene intereses distintos de aquellos de la comuna
originaria o de colectividades radicadas sobre el mismo ámbito, pero portadoras de intereses
diferenciados respecto de la comunidad territorial mayor, y que no se configuran, todavía, en intereses
colectivos, stricto sensu, a causa del carácter prevalente que asume la identificación territorial:
pensemos en este caso en las minorías linguísticas, Sandulli, Manuale..., cit., p. 10. Al efecto se
torna ilustrativa la sentencia del Consejo de Estado, de 6 de mayo de 1980, que consideró a la provincia
de Balzano legitimada para tutelar determinados fines, específicamente los de las minorías alóglotas
de esa provincia; en otras ocasiones el Consejo de Estado ha reconocido legitimación a ciertas
comunidades religiosas, como fue el caso de los fieles de la Pretura de Giosa Jonica, al efecto de
accionar judicialmente en tutela de algunas situaciones de ventaja o, más aún, a determinadas
experiencias o culturales de base, o experiencias laborales o empresariales ligadas fuertemente al
territorio, etcétera.
200 Cfr., Rossi, G. P., Gli enti pubblici associativi. Aspetti del rapporto tra gruppi sociali e potere
pubblico, Napoli, 1979.
la existencia de formas de imputación en la comunidad territorial de

derechos reales y de goce y, frecuentemente, de situaciones jurídicas de
ventaja201 (formas, no obstante, aún no totalmente desaparecidas y que
lentamente emergen a la conciencia colectiva),202 en 1800, una parte de la
doctrina alemana, de Gierke a Rosini, pasando por Bluntschli, reconstru-
ye, sub especie iuris, la experiencia de la genossenschaft.203
En general, en toda la experiencia del derecho común se enlazan los
dos fenómenos que aquí nos interesan, a saber: primero, el de las diversas
formas de imputación de los bienes a los sujetos colectivos no personifi-
cados,204 y, segundo, el particular valor reconocido a la unión territorial
más específicamente al de vecindad (ejemplo típico es la figura de la iure
vicinitatis). 205
Lo que parece importante señalar es que la tesis expuesta se constituye
en un camino de investigación por el cual se pueden trazar vías técnico-
jurídicas en torno a la tutela de los intereses difusos, diluidos o, en
definitiva, supraindividuales. Precisamente, y considerando que el presen-
te estudio quedaría incompleto sin tratar éstos últimos en tal carácter, en
el capítulo siguiente lo dedicamos a lo relativo a los problemas específicos
de la tutela de los intereses difusos enel ámbito de la comparación jurídica.
201 En Francia es con la ley 292 Vendimiando del año 5, que se rompe la disputa acerca de la
posibilidad de que ‘‘les habitants pouvaient exercer une action qui n’ appartient qu’ a la commune’’,
imputando finalmente al ente aquello que se consideraba propio de los bienes comunales.
202 Cfr., Giannini, Massimo Severo, I beni pubblici..., cit., pp. 34 y ss.
203 Sobre estos autores ver la reconstrución en: Fiavorinti, Giuristi e costituzione politica
nell’ottocento tedesco. Per la storia del pensiero moderno, vol. 8, Milano, Dott. A. Giuffrè Editore,
1979.
204 Cfr., por todos, Weber, Max, Economía y sociedad..., cit., pp. 96 y ss.
205 Caravita, Beniamino, ‘‘Reflessi delle strutture edilizie e dei ‘ mores’ su problemi concernetti la
case nella iurisprudenza fra i secoli XIV-XIX (brevi cenni sul XX)’’, Foro Italiano, 1978, V, pp. 93 y ss.
Capítulo quinto. Análisis recomprensivo de la tutela de los intere-
ses difusos: La tutela supraindividual. . . . . . . . . . . . 107
1. Los intereses difusos en la órbita supraindividual. . . . . . 107

2. Los intereses difusos como intereses en serie . . . . . . . 115
3. La emergencia de los intereses difusos por lesión a los valo-
res constitucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117
CAPÍTULO QUINTO
ANÁLISIS RECOMPRENSIVO DE LA TUTELA
DE LOS INTERESES DIFUSOS: LA TUTELA
SUPRAINDIVIDUAL
1. LOS INTERESES DIFUSOS EN LA ÓRBITA SUPRAINDIVIDUAL
Con excepción de las personas jurídicas de derecho público, los ordena-

mientos actuales pertenecientes a la tradición de derecho continental, entre
otros el español, francés, italiano y mexicano, inspirados en los principios
individualistas del derecho romano, e influenciados por la doctrina tradi-
cional privatista, difícilmente consienten, tal como lo hemos visto, que el
interés de la colectividad pueda ser tutelado de otro modo que no sea a
través de la lesión a un derecho subjetivo o a un interés legítimo.
Sin embargo, de cara a tan denodado esfuerzo por mantener los criterios
de tutela rigidizados, hoy día presenciamos los signos de una lenta
evolución que, bajo la formación de nuevas corrientes dentro de los
distintos sistemas jurídicos llevan, paulatinamente, a una sensible modifi-
cación de las ideas y de los conceptos que, hasta hoy, han dominado en la
construcción de los ordenamientos sustantivos y procesales y que, en
materia de intereses difusos o supraindividuales, cada vez se tornan más
obsoletos para poder responder a las condiciones y exigencias de la vida
moderna y, en consecuencia, a poder absorber la emergencia de intereses
no imaginados en el siglo pasado.
Bajo las anteriores condiciones, resulta incuestionable la existencia de
ciertas instituciones reconocidas y reguladas por la ley que adquieren, cada
vez más, el carácter de representativas de organismos corporativos o de
organismos intermediarios entre el gobierno y los ciudadanos; el cuestio-
namiento que se ha realizado a la propuesta de conceder a dichas
organizaciones la calidad de representantes y legitimados para la interpo-
107
sición del recurso administrativo en los casos en que el interés no es

estrictamente personal del individuo, es que si verdaderamente implicaría
verdaderas ventajas, en cuanto que la acción (en ocasiones impulsiva
y contradictoria) de los individuos, se sustituiría a una más autorizada y
ponderada, de entes dotados de especial competencia para adoptar la
oportunidad y la conveniencia de recurrir contra actos administrativos
considerados lesivos al interés de la clase, con la ventaja más que con la
decisión del recurso, habría una eficacia mayor. Al respecto se ha dicho
que defender tal tesis sólo implica una defensa encarnizada de los intereses
colectivos. Pero, nos preguntamos, ¿se pueden expresar reservas en
orden a confiar la tutela a ‘‘instituciones reconocidas por la ley’’? ¿o
esta denodada lucha por tutelar a los entes portadores de intereses
difusos, no es una búsqueda excesiva o un culto extralógico a la
personalidad jurídica?
Para volver a las cuestiones que se plantean hoy, podemos recordar que
con mayor frecuencia se ha puesto a la luz en el debate sobre nuestro tema,
cómo la tutela individual de los intereses supraindividuales adquiere
matices diversos, determinándose, en ocasiones, en posición de proyectar
sus efectos sobre los bienes de pertenencia colectiva o difusa, en otras, de
no modificar sustancialmente la posición institucional, y más aún, de no
ofrecer la necesaria garantía en el plano procesal, cuyo objetivo es el
mismo que el de una asociación que no sea portadora.206
Se ha dicho que el interés de pertenencia difusa, es aquel que
pertenece al individuo y a todos los individuos, en tanto que forman
parte de una comunidad, identificada con base en un criterio priorita-
riamente territorial.
Un primer problema que se nos presenta es la precisión de la realidad
subyacente, bien en la noción de comunidad con base territorial ya en la
comunidad de vecindad: con esta noción se entiende no solamente la forma
originaria, consistente en la vecindad del asentamiento territorial sino, más
en general, el acto desarrollado por cada vecino fundando su vecindad de
domicilio o de residencia, permanente o transitoria, y la comunión, estable
o no, de una situación de interés que se deriva en función de dicha
radicación.
206 En los que han subrayado este aspecto: cfr., Cappeletti, Mauro, ‘‘Formazioni sociali e interessi
di grupo’’..., cit., p. 361.
En semejantes casos, la comunión de intereses es impuesta por las

naturales condiciones de vida, por tal motivo, el hecho de la imposición
hace que el actuar en comunidad no sea la regla, sino la excepción, por
cuanto típicamente recurrente; los intereses reunidos en ésta situación y
el actuar común que deben derivar, se encuentran latentes y en grado de
surgir sólo en situaciones en las cuales sean puestas en peligro las
condiciones mismas de existencia asociada. Naturalmente, cuanto mayores
sean las estratificaciones sociales que atraviesan la comunidad identifica-
da, tanto más lábil será el vínculo que una a los sujetos y las condiciones
a cuyo devenir emerge el actuar en común.
No es difícil plantearnos que en la realidad el actuar en comunidad
puede faltar, ya sea de modo generalizado o bien parcialmente en los
sujetos integrantes de la comunidad.
La estratificación y la diferenciación social y, consecuentemente, la
posibilidad de garantizarse alguna o cierta satisfacción a los intereses,
permanece latente en algunos sujetos, respecto de la comunidad actual de
intereses y la subsecuente necesidad de actuar en común.
Para descender en el terreno concreto, la salubridad adecuada del
ambiente, constituye condición mínima esencial y, como tal, ahí donde
sea puesta en peligro, provocará un alto nivel de conciencia en el interés
común; la presencia de zonas verdes, centros culturales, etcétera, repre-
sentan el presupuesto o una condición de vida asociada cualitativamente
mejor y el interés en estos bienes estará latente en tanto que pueda
satisfacerse de este modo.
En relación a esto, se adoptará, de manera diversa, conciencia de poder
(o de deber) actuar en común; pero no por el hecho de que potencialmente
se trate de intereses pertenecientes a los individuos y a todos los individuos
así identificados. Respecto de cuáles pueden ser los intereses normativa-
mente calificados, como ya se ha apuntado en su momento, se realizará
sobre la base de la consideración normativa de las diversas situaciones de
hecho. En ocasiones el legislador prescribirá en la propia norma la toma
en consideración de una comunidad de base territorial y en proporcionar
el centro de referencia de las situaciones subjetivas; ejemplo de esta
situación lo constituye el otorgamiento de acción popular en materia
urbanística o en el caso de protección del medio ambiente.
En este punto se puede tomar en consideración la posibilidad de que
los intereses difusos tengan una tutela supraindividual.
Si recordamos lo hasta ahora señalado, el interés difuso aparece no

como una suma, ni como una combinación, sino como una faja de
intereses naturales y necesariamente comunes, privados de un centro
de referencia unitario (salvo en los casos en que sea o devenga ente
exponencial el ente territorial), intereses que frecuentemente son ante-
riores al proceso de constitución de una organización. La noción de
comunidad es, ciertamente ideal, pero no abstracta, presupone necesa-
riamente la presencia de una organización para su identificación, tal
como sucede con las categorías.
La constitución de una formación social de este tipo, se puede entender
como el proceso en virtud del cual de una faja de intereses naturalmente
comunes emerge un grupo de intereses el cual, voluntariamente, se
individua organizándose y adquiriendo así, el carácter común. Lo que
cambia no es la naturaleza de los intereses sino la caracterización subjetiva
que éstos asumen: a la necesidad de lo común, se sobrepone un elemento
de voluntariedad.207 El ente exponencial de tales intereses, nacidos de este
proceso de concientización, es el representante natural de la faja de
intereses comunes porque encuentra en estos mismos su base. No cuenta
el hecho de que no se adhieran todos los miembros de la comunidad
territorial porque lo que importa es su ser orgánico en la comunidad,208 tal
como ocurre con los intereses representados por el ente territorial
municipio.
Se podría objetar que el ente exponencial por excelencia de una
comunidad de base territorial sea el municipio, pero cuestionar el carácter
207 Bajo esta perspectiva, se encuentran algunos elementos comunes con el proceso de formación
de los intereses colectivos, también en el caso en un momento necesario (las relaciones de producción)
se sobrepone un momento voluntario que conduce a la creación de la asociación.
208 En Italia, justamente, en una de las primeras sentencias que admiten la constitución en parte
civil de un comité de barrio, se utilizaba como criterio para reconocer la legitimación (además de
aquellos de la continuidad de la acción, de la relevancia pública de su actividad, de la adhesión consiente
de los ciudadanos de la zona, del carácter no corporativo de los fines) que el ‘‘Comité persigue fines
que coinciden con aquellos de los ciudadanos del barrio en la tutela de los derechos colectivos relativos
al paisaje y al patrimonio histórico y artístico’’ (Pret. Roma, 18 de marzo de 1977, imp. Di Gesto,
en Giurisprudenza costituzionale, 1978, pp. 833). Amén la cuestión de los presupuestos para la
constitución de parte civil, lo que es el hecho de que en este caso, como en los otros casos de intereses
supraindividuales, el problema es el de la representatividad y de la gestionabilidad del interés por
parte de un ‘‘ente’’, el interés que se hace de los sujetos, cuyas situaciones subjetivas están siendo
lesionadas por la actividad en discusión (la coincidencia puede ser provocada por numerosos factores),
tiene lugar intentar individuar el tipo de representación de la cual el ente está investido respecto de la
colectividad. El interés que se hace valer en juicio por parte del ente debe ‘‘coincidir’’, ser homogéneo,
con aquel de la totalidad de los habitantes. No sería admisible que un comité de barrio se hiciese
portador de un interés que, relacionado con la base social subyacente, pudiésemos definir de plurimo.
exponencial del municipio no parece una constatación de nuestra tesis, al

contrario demuestra un fundamento de verdad, delineando la existencia
de un instrumento de representación de intereses seleccionados en virtud
de la conexión territorial, a menos que no se demuestre que la imputación
a la comunidad de intereses de base social subyacente, es exclusiva y
definitiva. Pero no es así.
El municipio, en la mayor parte de los países en donde la institución
fue consagrada constitucionalmente, nace y se afirma no como ente de
autoridad sobrepuesto a los ciudadanos sujetos a su soberanía, según el
modelo de la persona jurídica Estado, sino como ente exponencial de la
comunidad local. Será después cuando, atraída a la esfera de la adminis-
tración pública estatal, asume los caracteres de la reconstrucción y el
otorgamiento de su personalidad jurídica, perdiendo con el tiempo su
autonomía, no obstante que a nivel constitucional se mantenga como una
declaración de principio.209
Pero, si del ente territorial venimos afirmando su carácter exponen-
cial,210 podríamos cuestionarnos ¿a qué tipo de intereses nos estamos
refiriendo? A la mirada del publicista se presenta como incuestionable el
que los intereses confiados al cuidado del municipio son propiamente
públicos; en primer lugar, porque son de la comunidad, recompuestos en
unidad y personalizados en el ente, al cual le es confiada la competencia
de cuidar la selección, comparación y realización. Esta atribución, sin
embargo, no es exclusiva ni definitiva, no hay nada más desusado que las
diversas razones de diferente signo que empujan a descomponer, a
desformalizar, los intereses imputados en la persona del ente territorial.
La demostración de la posibilidad de esta evidencia es proporcionada por
la creación, en tiempos recientes, de las asociaciones de barrio, vecinales,
etcétera: es este caso en el que se ha evidenciando una dimensión óptima
----bajo el perfil político y técnico---- del nexo intereses-ámbito territorial
y se ha creado unente que manteniendo las características de la democracia
209 Tal como sucede en el caso de México en su artículo 40 que determina: ‘‘Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una Federación
establecida según los principios de esta Ley Fundamental’’, precepto que se encuentra en íntima
vinculación con el 115 del mismo texto fundamental, que es el que garantiza la autonomía municipal
de custodia de los intereses propios bajo el siguiente tenor: ‘‘Los estados adoptarán, para su régimen
interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases
siguientes...’’
210 Sandulli, Manuale..., cit., p. 1253.
y de la representatividad política asume la custodia de los intereses difusos,

en su momento.
El acto legislativo, por lo tanto, es necesario para formalizar y
reencauzar los intereses, así como para imputarlos a los entes.
Nada más incongruente, por lo tanto, que el proceso de descomposición
de los intereses se cierre a mitad del camino, y que se postule el control de
los ciudadanos (y por ende, la posibilidad del control judicial) sobre la
gestión de los intereses propios.
No es válido objetar, por otra parte, que la descomposición de los
intereses del ente y de su imputación en la persona de los ciudadanos pueda
realizarse a través de un acto normativo de la misma fuerza de aquel con
el cual se confía el interés al ente exponencial, esto es, sólo cuando sea
prevista la acción popular. Ésta es válida, en efecto, para atribuir al
individuo (rectius, ciudadano) una acción, correctiva o sustantiva según
los casos, para la tutela de los intereses que son inmediatamente referibles
al ente, y sólo en vía mediata (uti cives) referibles al individuo.211
Pero aquí nosotros nos referimos a intereses que son individuables en
la persona del ciudadano uti singulis. Por otra parte, en cuanto son
individuables en la persona individuo-ciudadano, intereses a él referibles
uti singulis, no importa que la actividad que incide sobre tal posición esté
puesta en el ente exponencial municipio, o de otro ente público, el Estado
o, más aún, de los entes privados.
Es diferente, y fuente de cualquier interrogación, el problema que surge
en caso de que el bien, según las categorías que hemos visto, sea imputable
a la comunidad nacional y se pueden individuar intereses pertenecientes a
su persona respecto de tal bien, en todos los ciudadanos: ¿es posible aplicar
el esquema supra señalado, admitiendo que la tutela judicial puede ser
solicitada por una asociación cuya relación con el territorio sea inherente
al bien nacional? ¿la labilidad del nexo asociación-bien sería en éste caso
inversa respecto de los casos en los cuales, la asociación nacional recurra
contra procedimientos lesivos a bienes seguramente pertenecientes a una
211 Podemos decir que la acción popular adquiere un carácter supletorio en razón de que la
titularidad del intéres sustancial deducido en juicio no compete al actor (sustituto procesal) sino al
sustituido, el poder de actuar en nombre propio para la tutela del aquel interés se configura como
derecho subjetivo autónomo, conferido al particular uti cives, o sea, en función de su pertenencia a
un determinado grupo y de un interés cívico que se constituye, más específicamente, en un derecho
subjetivo público, afectando los fines del interés público.
dimensión territorialmente definida? ¿No estaríamos en este caso de cara

a una especie de class actions institucionalizada?
La tesis y, consecuentemente, la reconstrucción de que la individuación
del interés tutelado se encuentra ligada a un ámbito territorial, tiene como
efecto ampliar bajo numerosas perspectivas la tutela de las situaciones
subjetivas y de romper con un esquema rígido. Tiene, sin embargo,
consecuencias colaterales que, al menos en un primer examen, se presen-
tan como restrictivas, y que aparece cuando las asociaciones que aparecen
para tutelar determinados intereses con base territorial, se encuentran
privadas de un nexo con el territorio en el cual se encuentra el bien o el
interés a tutelar.212
Quizá no es para nadie desconocido las acciones realizadas por asocia-
ciones como Italia Nostra,213 World Wildlife Fund o del Fondo Interna-
cional de la Naturaleza, particularmente paradigmáticas para nuestro
trabajo en tanto defensoras de típicos intereses difusos, y que, no obstante
una jurisprudencia que parece definitiva, les ha sido negado el acceso al
juez administrativo, en diversos casos. Más aún, sopesados los pros y los
contras de la tesis aquí expuesta nos parece que es preferible aceptar una
limitación en este sentido, la cual se podría fácilmente obviar a través de
la constitución de sedes locales, efectivamente ligadas a, y sostenidas por,
los habitantes.
Es importante señalar que la actuación de las asociaciones defensoras
de intereses difusos como las arriba indicadas responde, en un primer
momento, a la necesidad de sensibilizar a la población de los países en
particular, y del mundo en general, sobre ciertos problemas que inciden
de manera lesiva sobre bienes de la vida, específicamente los que se
212 Y de preguntarse si tal unión deba ser estable y no efímera, en razón de los criterios adoptados
para reconocer la legitimación en materia de licencias municipales, esto es, institucionalmente
reconocida, escogiendo la segunda solución, la tutela de los bienes ligados al territorio sería reconocida
sólo en las casas residenciales, tiendas de descuento, etcétera (también la posibilidad reconocida al
municipio o a otros entes territoriales) o, eventualmente, en personas jurídicas privadas que operen
sólo en el ámbito local; en el primer caso, en cambio, la tutela sería ejercitable por aquellas
organizaciones espontáneas que se formasen en el ámbito territorial en donde se encuentra radicado
el bien lesionado, correspondiéndole al juez controlar el carácter de estable y no efímero. Ver sentencia
Ad. plen. 224/1979 (caso Italia Nostra) en la que se afirma que el reconocimiento gubernativo no es
condición suficiente de la legitimación sustancial, y mucho menos presupuesto necesario de la procesal,
y que la legitimación de Italia Nostra se considera insuficiente porque ‘‘falta... la posibilidad de
reconocer... la función de espontaneidad del concreto interés de los individuos integrantes de una
determinada colectividad’’.
213 Ver Sentencia de 23 de mayo de 1980, núm. 211, que define como relevante interés público
la actividad de Italia Nostra.
comprenden en el término naturaleza, aun cuando su acción se encuentra

desligada a la realidad local; en un segundo momento, estas asociaciones
actúan o tratan de actuar en calidad de promotoras un determinado grupo
radicado en el ámbito territorial en donde el bien es afectado.214
Precisamente de su pretensión de actuar en calidad de promotores y,
en ocasiones como representantes de los grupos defensores de bienes de
la naturaleza, es que se deriva un problema que consideramos necesario
tratar, y que se traduce de la situación de tutela y representación a un
problema de tutela de intereses colectivos.
Lo anterior se explica en función de la situación que se puede dar si a
tales organizaciones internacionales se les acepta como una síntesis de los
intereses individuales, si se hace significa que el interés pertenece a la
organización y sólo mediatamente al individuo que forma parte de ella,
pero también aceptándoseles como suma de intereses individuales, tesis
más discutible, su existencia es determinada sólo en casos marginales, el
interés pertenecerá al individuo y/o a la asociación, entre las cuales existirá
una relación de disyunción o de conjunción.
Esta apreciación del interés colectivo se refleja también sobre el tipo
de tutela, veamos: El ente asociativo puede ser admitido para tutelar el
interés, que no es personalísimo del ente, 215 sólo en el caso de que sea
efectivamente representativo de todos los intereses y, en consecuencia,
que pueda representar y gestionar la dirección que toman los intereses
de los sujetos que potencialmente podrían organizar. La certeza de que
el ente sea representativo de los intereses que se propone organizar y
tutelar se puede obtener sólo a través de su publificación (tal como
sucede, verbi gratia, con la cámaras de comercio, los colegios profe-
sionales, etcétera); de suceder de así, se puede proceder casuísticamen-
te, y por vía de deducción los datos normativos que en cada ocasión o
caso se presenten.
La confirmación de que el procedimiento antes indicado se viene dando,
la podemos obtener si observamos las transformaciones de los fenómenos
214 Cuanto se tiene es válido no sólo para los bienes ambientales estrictamente entendidos si no
que, con algunas precisiones, puede ser aplicado, también, para los bienes culturales.
215 Esto se ha dicho para los solos fines del juicio administrativo; por lo que se refiere a la
recognocibilidad de un daño no patrimonial a la persona jurídica y, por unánime extensión a las
asociaciones, ver: Cupis, de, II danno, Milano, Dott. A. Giuffrè Editore, 1979. pp. 62-63. Más
general, es la tesis del daño a la honorabilidad del ente o de la lesión de la finalidad estatutaria que
debería ser más considerada, debiéndose allegar criterios de unión del interés que no sean meras
ficciones jurídicas.
asociativos, nuevos movimientos sociales en palabras de Offe, en los

modernos órdenes institucionales teniendo presente que, de cara a la
reciente relevancia pública de estos fenómenos,
el precio por permanecer inmunes del poder estatal y de sus controles deberá
ser pagado por las asociaciones, con el restringir en torno a fines específicos
su actividad; organizando intereses sustancialmente homogéneos; o bien,
constitucionalizado el proceso a través del cual se determina y pueden actuarse
los fines generales y particulares de la escala política.216
La observación si se transporta sobre el plano procesal, y en tratándose

de los intereses y/o colectivos, puede ser traducida de la siguiente manera:
el juez se encuentra en estos casos de cara a un problema de accionabilidad
del interés por parte de la asociación, que puede resolver, a nuestro
criterio, sólo procediendo vía el reconocimiento legal de la existencia de
los intereses difusos y, por qué no, a nivel constitucional.
Lo anterior lo asentamos en razón de que el juez ha argumentado en el
momento de conocer de las demandas de los entes portadores de intereses
difusos, precisamente una carencia de interés, sin entrar al mérito en la
verdadera lesión de bienes de primer orden que han sido ya consagrados
por el Constituyente, originario o permanente, en el texto de la Constitu-
ción. Operando a través de un criterio liberal nosotros proponemos que
antes de que el juez sobresee o deseche una demanda ha de constatar la
plena accionabilidad (procedencia procesal) del interés, si aquélla no se
da el ente portador del interés difuso obtendrá la lógica y fundada
denegación de justicia.
2. LOS INTERESES DIFUSOS COMO INTERESES EN SERIE
La problemática en investigación presenta una nueva faceta cuando se

estudia a los intereses difusos como intereses en serie, esto es, cuando
se lesiona los intereses de los consumidores, de los contribuyentes, de los
usuarios de los servicios públicos; aquí se trata, evidentemente, de sujetos
colectivos surgidos recientemente y unidos a la dimensión de la producción
de masa de bienes y servicios que se da en la sociedad poscapitalista del
216 Rescigno, P., ‘‘Ascesa e declino della società pluralista’’, Persona e comunità, cit., pp. 25-26.
Estado social de derecho, y en el interior de los cuales no son fácilmente

determinables connotaciones unitarias.
En una primera vía de aproximación,217 se puede apreciar que el
problema está dividido en dos subproblemas que se pueden examinar
separadamente.
1. En lo que se refiere a la tutela individual, el problema fundamental

consiste en la necesidad de echar por tierra un asunto ideológico
fuertemente arraigado, según el cual la mejor tutela de las situaciones
ligadas a la producción de masa estaría determinada por el nivel de
funcionamiento de la iniciativa económica y del juego de la oferta y
la demanda.
La dificultad real reside, a nuestro modo de ver, en el hecho de que
la normatividad en la materia es aún inadecuada y embrionaria; en
este caso no vale la aplicación errónea de un criterio que tutele, aun
ante la coincidencia potencial de la serie de portadores de estos
intereses con la situación general, estas situaciones subjetivas en
virtud de que no pueden ser tuteladas en tanto fracciones del interés
general: equívoco que nace de la confusión obviamente roussoniana,
entre lo general y público, tal como ya lo hemos señalado.
Lo que es tutelable en vía jurisdiccional es la fracción del interés
público, en cuanto que en este caso el interés del individuo no es otro
que el interés en la aplicación y respeto de la norma desplegando
toda sueficacia el principio de legalidad de la administración pública;
por tanto no es tutelable la fracción del interés general. La diferen-
ciación del interés se encuentra no tanto en los sujetos, sino entre las
posiciones de éstos en el ordenamiento, sobre los cuales incide la
actividad administrativa.
2. Por lo que atañe a la tutela supraindividual, es menester dar una
respuesta diferente. En este caso, falta la individuación del interés
en la persona de un ente representativo puesto que, tratándose de
intereses de serie, es por definición imposible valorar, en el estado
actual de la situación legislativa, dicha representación.
217 Un análisis más completo, valga el reenvío a Alpa-Bessone-Carnevali-Ghindi, ‘‘Tutela giuridica

de interessi, con particulare riguardo alla protezione dei consumatori. Apetti privatistici’’, La tutela
degli interessi diffusi nel diritto comparato..., cit., pp. 173-293. Vignochi, Gustavo, ‘‘II problema
della tutela degli interessi diffusi nei confronti degli organismi e raggruppamienti economici’’,
Rilevanza..., cit., pp. 240 y ss.
Resurge, en este contexto, el primer problema señalado, a saber: que

la declaración del juez de no admitir las demandas interpuestas por
las asociaciones de consumidores o comités de usuarios del servicio
telefónico, no depende de la carencia de interés, sino de la imposi-
bilidad del juez de conocer el nivel de representación y de la acción
del interés por parte de un ente eventual no formalizado o reconocido
por la legislación, en otras palabras, por no existir el reconocimiento
de legitimación a los entes portadores.
La anterior conclusión, aclaramos, no significa que no exista una

dimensión autónoma del interés del consumidor o que tal interés no sea
jurídicamente relevante o digno de consideración social ni, menos aún,
que no se puedan proponer formas de tutela jurisdiccional, accionables
colectivamente. Lo que se quiere sostener, para contestar a la tesis
reductiva que considera que los intereses pueden surgir sólo si son
tutelables jurisdiccionalmente, que en el estado actual de la organización
social, así como de la reflexiones jurisprudenciales, doctrinales y legisla-
tivas, la tutela de los consumidores o de los usuarios sólo puede ser
obtenida con una ley que regule, al estilo de la Ley Federal de Protección
del Consumidor mexicana de 1977, o la Ley General para la Defensa de
los Consumidores y Usuarios española, la francesa, la italiana, o la
alemana, el acceso a los tribunales de organizaciones o entes.
A estos fines y en los casos señalados, se puede considerar la interven-
ción legislativa a los efectos de introducir instrumentos que tornen posible
una tutela supraindividual de los intereses que venimos hablando, tomando
en consideración las experiencias norteamericanas de las class actions o,
mejor aún, la francesa de las associations declarées, que en la tercera
parte trataremos.
3. LA EMERGENCIA DE LOS INTERESES DIFUSOS POR LESIÓN

A LOS VALORES CONSTITUCIONALES
En continuo de la exposición, podemos decir que un tipo particularísimo

de interés en serie se concreta cuando, por parte de los particulares o de
la administración pública, se lesionan algunos valores fundamentales de la
convivencia asociada, o mejor, para evitar cualquier confusión, ciertos
principios como el orden público o el non cives ad arma ruant. Dicho en
otros términos, cuando se lesionan valores que se encuentran en la base

de la constitución material y en los que se reconoce toda la colectividad.
Tal es en este contexto, el explícito reconocimiento del carácter republi-
cano del Estado mexicano que consagra la Constitución, a su vez, tal
carácter está atribuido unánimemente a la República y al sólido principio
de igualdad en aras de lalegitimidad democrática. Respecto de tales valores,
existe un interés general que es de todos los ciudadanos, antes aun que el
Estado-persona, precisamente porque son valores que de cualquier modo
fundamentan al ente.
De hecho, el texto fundamental impone la dirección que deben asumir
los intereses de tales valores: particularmente en el caso de nuestro país
es el artículo 3º, fracción II, inciso c), en que en razón de la actividad
educativa conferida al Estado determina lo siguiente:
contribuirá a la mejor convivencia humana, tanto por los elementos que aporte
a fin de robustecer en el educando, junto con el aprecio para la dignidad de la
persona y la integridad de la familia, la convicción del interés general de la
sociedad, cuanto por el cuidado que ponga en sustentar los ideales de
fraternidad e igualdad de derechos de todos los hombres, evitando los
privilegios de razas, de religión de grupos, de sexos o de individuos.
Así, el interés de todos es (debe ser) el que sea prohibida cualquier

distinción de religión, opinión, o de cualquier otra condición o circuns-
tancia personal o social.
Si no es discutible la existencia de un interés de todos los ciudadanos,
antes que interés público, respecto de aquellos valores fundamentalísimos,
y más aún, si la protección del interés es reconocida por la propia
Constitución al grupo o a la asociación que, de cara a la lesión de tales
valores, se encuentre legitimada para recurrir contra un procedimiento
administrativo, solicite la inhibitoria de determinado comportamiento de
los particulares, se constituya en parte civil en el procedimiento penal,
entonces no puede ser opuesta la carencia de interés, mucho menos
procede la declaración de inadmisibilidad, que deriva, en efecto, de la
imposibilidad para el juez de conocer la accionabilidad del interés por
parte de la asociación, vale decir de la protección que debe tener el
particular interés: porque en estos casos, la protección del interés se
encuentra establecida por la Constitución.
Es inútil proporcionar ejemplos concretos, porque, como de ordinario,

la realidad es más rica que cualquier reflexión intelectual, pero se puede
pensar que semejante reconstrucción puede ser considerada aceptable
también a los sistemáticos de la tutela jurisdiccional de intereses suprain-
dividuales, por parte de los movimientos feministas, ecologistas o consu-
midores.
Queremos dejar aquí los presentes señalamientos, para proceder a la
exposición de algunas consideraciones de comparación jurídica en materia
de instrumentos de tutela de los intereses difusos, diluidos o supraindivi-
duales.
224 ÍNDICE
TERCERA PARTE
DERECHO COMPARADO
Capítulo sexto. Consideraciones de derecho comparado: Estados

Unidos de Norteamérica, Francia, Alemania e Italia . . . . . 123

2. Estados Unidos de Norteamérica . . . . . . . . . . . . 124
2.1. La tutela de los intereses difusos y colectivos en la expe-
riencia norteamericana: las class actions . . . . . . . 124
2.2. Defensa judicial de los intereses colectivos (public inte-
rest suits) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129
3. Inglaterra y las relator actions . . . . . . . . . . . . . 131
4. Procedimiento iniciado por las asociaciones en Francia y
Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
4.1. Francia y las associations declarées . . . . . . . . . 133
4.2. Instrumentos de tutela de los intereses difusos y colecti-
vos en Alemania . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
4.3. Pago de daños y perjuicios. Análisis comparativo: Les
associations declarées, Adhäsionsverfahren y la class
action . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140
5. La tutela de los intereses difusos en la experiencia Italiana . 140
5.1. Los criterios de la jurisprudencia administrativa . . . . 141
5.2. El vínculo territorial como criterio esencial para la sub-
jetivación del interés . . . . . . . . . . . . . . . 141
5.3. Personalidad del ente lesionado y los fines estatutarios
del ente colectivo . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
5.4. La legitimación procedimental como base posible para
una legitimación ad causam . . . . . . . . . . . . 144
5.5. El sentido de las nuevas orientaciones jurisprudenciales 146
CAPÍTULO SEXTO
CONSIDERACIONES DE DERECHO COMPARADO:
ESTADOS UNIDOS DE NORTERAMÉRICA,
FRANCIA, ALEMANIA E ITALIA
En la doctrina elaborada en torno a la tutela de los intereses difusos se ha

generado lo que se ha dado en llamar modelos de tutela. Sin ceñirnos
necesariamente a una tipología, en modo alguno de final consagración, lo
que nos proponemos realizar en el presente capítulo, es un breve recorrido
a través de la comparación jurídica de las soluciones que en diversos países
se han proveído para tutelar a los intereses que son tema de la investiga-
ción. Así, trataremos de la familia de common law, el sistema norteame-
ricano con su tan conocida class action, así como el public interest suits,
este mecanismo propiamente dirigido a la defensa de los intereses colec-
tivos; dentro del sistema inglés desarrollaremos lo relativo a la relator
actions; de la familia del derecho escrito, el sistema francés con sus
associations declarés y la action colletive; del derecho alemán la verban-
deklage y la adhasionverfahren; de Italia trataremos lo relativo al criterio
de radicación o del nexo territorial que, sin lugar a dudas, es el que se ha
sostenido en el presente trabajo; finalmente trataremos dos vertientes, la
primera que se decanta por la instauración de organismos administrativos
de tutela de intereses difusos y, la segunda, que entra en el mérito de los
criterios administrativos y de pertinencia en el trasplante de las soluciones
aportadas por la comparación jurídica en razón de las condiciones de cada
uno de los contextos en que se presenta la problemática de los intereses
difusos y la necesidad de tutelarlos.
123
2. ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMÉRICA
Algunos puntos interesantes acerca de nuestro tema pueden ser encon-

trados en la experiencia extranjera. En este sentido es de indudable interés
la experiencia de las class actions,218 a continuación exponemos.
La solución norteamericana personalmente la clasificaríamos bajo lo
que nosotros hemos denominado de apertura legitimatoria relativa, en
función de que aun cuando amplía el espectro de protección, lo restringe
a través de una serie de requisitos.
2.1. La tutela de los intereses difusos y colectivos en la experiencia

norteamericana: las class actions
La class action conocida bajo la traducción castellana de acción de clase

o grupo, ha sido considerada como el mecanismo procesal de tutela más
eficaz con el que cuenta el sistema jurídico norteamericano para proteger
a los portadores de intereses difusos.
Se trata de un tipo de acciones propias del sistema norteamericano y que
se encuentran previstas en la Rule 23 de la Federal Rules of Civil Procedures,
de 1938 (reformada en 1966 y acompañada de la Advisory Committee
Note) (la institución ya estaba prevista en la Federal Rules de 1938).
El ordenamiento de referencia prescribe que una acción puede ser
ejercitada en calidad de class actions cuando:
1. El grupo es tan numeroso que resulta imposible o impráctico que

todos sus miembros sean partes de la demanda (The class is so
numerous that joinder of all members is impracticable).
2. Existen cuestiones de hecho o de derecho comunes a todo el grupo
(There are questions of law of fact common to the class).
3. Los elementos de las acción o de las excepciones y las defensas
son comunes a todos los miembros, y quienes desempeñan el papel
de representantes protegen los intereses del grupo de manera
justa y adecuada (The claimes or defenses the representatives
parties will farly and the adequalety protect the interest of
the class). 219
218 Vigoriti, Intertessi collettivi e processo..., cit., p. 254.

219 La propia Rule prosigue indicando los requisitos de las class actions, los procedimientos que
Class es, por lo tanto, según la terminología norteamericana: ‘‘The

order or rank according to wich persons uncertain in number’’ o ‘‘group
of persons... having commun characteristics or atribuites’’; es de
señalar que, tal como se puede colegir de la lectura, la ley define a
través de conceptos abiertos o poco precisos a la figura jurídica; así,
class action es la acción ‘‘in wich onme or more members of a class
may sue esither for themselves or for themselves and other members of
class’’.220
El interés llevado a juicio debe ser, necesariamente, común a los
miembros de la class y las cortes federales, ‘‘When they hare ruled on the
requirement without making their criteria explicit, have encountered
difficulty in defining it’’; tanto que, por parte de algunos autores, se
continúa haciendo referencia a la distinción prevista en la rule hasta 1966,
en la cual se hablaba de ‘‘true class actions’’, de ‘‘hibryd class action’’,
de ‘‘spurious class action’’ (verdaderas, híbridas y falsas acciones de
clase).
Es de indicar que en torno a las acciones de clase se presenta el problema
de la determinación del contenido del concepto de common interest.
Al efecto de desentrañar dicho contenido, cabe operar a través de la de
definición de la class y, sobre todo, del iter evolutivo de la interposición
de la acción de clase, veamos: al inicio del juicio el representante de la
clase o grupo (class representative) propone una individuación de los
alcances de la class, es posible que la acción se presente under (abierta)
u over inclusive (cerrada), caso en el cual el juez tiene la facultad de
modificarla; esto es, se le atribuye una devening fuction al efecto de deter-
minar como procedente la acción.
Existe otro caso en el cual, necesariamente, se deben de cumplir con
los estándares de la norma que prevé la procedibilidad de la acción
(typicality), caso poco frecuente, más que de difícil aplicación, por los
propios requerimientos que lleva implícita.
Hasta 1966, se aplicó el criterio de la admisibilidad de la class action
por problemas vinculados con el circuito de producción, comercial y
financiero, sin embargo y con posterioridad a la fecha indicada, el uso
deben ser tomados por el juez en el curso de la acción, la notificación a cumplirse, los efectos del
juicio. En una acción iniciada como class actions las partes no pueden renunciar o asumir una
transacción sin la aprobación de la Corte.
220 Las definiciones son de Black’s Law Dictionary, voz: ‘‘Class’’, St. Paul Minnesota, 1968, p.
315.
recurrente de la acción ha propiciaddo su ampliación y utilización, lo que

ha generado ciertas dificultades a los tribunales, precisamos, la presenta-
ción de cierto tipo de juicios que han sido calificados de negativos, en
razón de que han llevado al replanteamiento de los criterios de tutela de
las minorías y del medio ambiente, propiciando una progresiva ampliación
de la legitimación (standing) en sede de control jurisdiccional.221
Desde luego que la ampliación de la legitimación nosotros la conside-
ramos conveniente, sin soslayar los posibles riesgos que se corre como lo
puede ser el desmedido uso de la acción.
Al hilo disursivo, podemos conceptualizar a la class como el recurso
procesal que posibilita el tratamiento procesal unitario y simultáneo de
un elevado número de titulares de pretensiones jurídicas individuales
(intereses difusos), mediante la intervención en el juicio de un único
exponente del grupo.
Podríamos cuestionarnos ¿quién se constituye en demandante? Cual-
quiera de los individuos que forma parte del grupo de personas que
comparte una situación similar de lesión o afectación, o bien, que corren
el riesgo de ser afectadas cercanamente por la conducta del demandado.
La acción que ejercita el demandante tiende a garantizar tanto su propio
interés como el de los demás miembros del grupo que se encuentran en la
misma situación.
La sentencia estimatoria de la acción pronunciada por el juez, dándole
la razón o no al demandante, producirá efectos respecto de todos los
miembros del grupo, tomando en consideración dos situaciones en relación
con los integrantes de la class, a saber:
1. Si han sido legal y adecuadamente representados por el demandante; y

2. Que hayan sido debidamente notificados del proceso.
Cabe indicar que las class actions, son examinadas por los tribunales
americanos como las demás acciones. Sin embargo, según las reglas del
procedimiento civil y de conformidad con la Federal Rule 23, compete al
tribunal:
221 En lo que se refiere a la tutela del ambiente, cfr., Patti, ‘‘L’esperienza delle class actions en
due libri recenti’’, Riv. trim. dir. proc. civ. 1979, p. 1560, en lo que se refiere a las minorías Note,
Antidiscrimination Class Action Under the Federal Rules of Civil Procedure: The Transformatin of
Rule 23 (b) (2), Yale Law Journal, 88 (1978-79), pp. 868 y ss.
---- Decidir si se debe o no estimar la acción que ha sido ejercitada como

class action.
---- Precisar qué parte del grupo se considera representada.
---- Prescribir la forma en que los miembros del grupo deben ser puestos
al tanto de la acción e informados de la manera en que se desarrolla;
e incluso,
---- Tomar otras medidas que considere adecuadas al caso.
En su evolución histórica las class actions han sido consideradas útiles

procedimentalmente. No ha lugar a las class actions en tanto no sea posible
reunir a los miembros del grupo afectado, para que todos en conjunto sean
demandantes.
Con la admisión de las class actions se evita que numerosos miembros
del grupo, si no todos, concurran individualmente a los tribunales; se
efectúa, por lo tanto, economía de tiempo, de trabajo y de dinero,
elementos éstos que, sin lugar a dudas, optimizan el acceso a la justicia.
La importancia real de las class actions y su interés propio aparecen
cuando un perjuicio haya sido causado a un grupo, y un particular quiera
actuar ante los tribunales para demandar la reparación no sólo del perjuicio
que él ha sufrido personalmente, sino del perjuicio que han sufrido todos
los miembros del grupo. Al decir de Hein Kotz, las class actions ‘‘pueden
constituir un arma eficaz para la lucha contra los comportamientos
antisociales que afectan a amplios sectores de la población’’.222
Podemos afirmar que desde el momento en que la class action posibilita
al demandante reclamar jurisdiccionalmente la reparación de la totalidad
de los daños sufridos por todos los miembros de un grupo, se constituye
en el mecanismo de protección de los indefensos.
Igual importancia se atribuye a la aplicación de una sanción efectiva en
el caso de daños sufridos por los grupos, en virtud de que ello conlleva
tanto el éxito de la política legislativa como, consecuentemente, a la
eficacia de la ley. En este sentido se puede decir que el demandante que
intenta una class action, actúa en calidad de agente privado del Ministerio
Público para la protección de un interés general importante.
Aun cuando las ventajas y beneficios de las class actions son considera-
bles no puede dejarse de mencionar que, en algunos casos, presentan
222 Kotz, Hein, ‘‘La protección en justice des interets collectifs, Tlabeau de Droit Comparé’’, Acces
a la Justicie et Etat Providence..., cit., p. 104.
problemas, por ejemplo, cuando el grupo de que se trata lo es de forma

numerosa y, consecuentemente, la identificación de los que forman parte
de él se torna difícil. En estos casos las exigencias del due process of law
se imponen en razón de que los miembros del grupo necesariamente deben
ser notificados que una class action que les interesa ha sido incoada, para
que ellos, en aras del ejercicio del derecho de libertad, decidan no ser
considerados en esta acción que les afectará, y si se pronuncian por la
solución contraria, es necesario que tengan la posibilidad de ejercer una
cierta influencia sobre la forma en que la acción será ejercitada.
La exigencia de que el ejercicio de la acción se haga saber a los
interesados puede ser extremadamente difícil de satisfacer, particularmen-
te en aquellos asuntos en que se encuentran afectados cientos, miles o
millones de personas; a la imposibilidad material se suma la elevación de
los costos por concepto de notificación personal de los implicados en la
class.
Aunado a lo anterior, es de señalarse otra de las desventajas eventuales
que se puede presentar en el ejercicio de la class action y que es la que se
refiere a la vigilancia que realiza el tribunal respecto de la forma de pago
de los daños y perjuicios por parte del demandado. Recordando el caso
de una demanda de miles de personas y el consecuente pago de daños y
perjuicios, es fácil imaginar los montos a repartir entre todos los intere-
sados, lo que engendra una tarea de administración verdaderamente
titánica.
Para ejemplificar traemos a colación el célebre asunto Eisen vs. Carliste
& Jaquelin; el mérito del asunto lo podemos resumir en que el demandante
argumentaba que la legislación antitrust había sido violada: reclamaba 65
millones de dólares de daños y perjuicios para repartirlos entre seis millones
de interesados.223 El asunto no es seguramente el más típico; no hay duda,
sin embargo, de que la razón de la dificultad en la notificación a los
interesados y otras de orden administrativo, hacen que ciertas class actions
presenten problemas extraordinariamente arduos y constituyan los casos
tipo para los tribunales y abogados.
223 Este asunto fue motivo de voto particular disidente por parte del juez Lumbard. Eisen vs.
Carliste & Jaquelin, 39 1 fj. 2d 555, 572; 1968.
2.2. Defensa judicial de los intereses colectivos (public interest suits)
Podríamos inciar el presente acápite preguntándonos ¿en qué medida y

de qué manera las condiciones y requisitos impuestos tradicionalmente a
las personas para que adquieran calidad procesal, esto es, legitimación
para actuar ante los tribunales, han sido suplidas en estos últimos años y
cómo se amplía la posibilidad otorgada a las personas para garantizar los
intereses de orden general?
Como hemos visto, el procedimiento de las class actions y el relativo
a las condiciones impuestas en lo que concierne a la legitimación activa,
tienen un trato común: en los dos casos la cuestión sometida al tribunal
depende del interés personal que tiene el demandante en el caso.
Recapitulando lo ya asentado, podemos decir que en las class actions,
el demandante siempre tiene calidad para hacer valer una pretensión que
le pertenece personalmente; por lo regular, no se plantea ninguna cuestión
respecto de la calidad requerida para actuar.
Lo antes indicado no plantea ningún problema. Presentemos un nuevo
supuesto: ahora nos referimos a las situaciones en las cuales las reglas
tradicionales relativas a la legitimación o calidad necesaria para actuar, se
tornan generalmente en un obstáculo, cuando el demandante intenta una
acción en virtud de que no se amenaza un derecho que le pertenece; lo
único que pretende el demandante es proteger al público o a un grupo, de
ciertos sujetos de naturaleza bien privada, ya de naturaleza gubernamental
que, desde su consideración, despliegan un comportamiento que él consi-
dera ilícito.
Para comprender mejor, conviene plantear el asunto desde sus orígenes:
el interés general que la ley protege y exige sea respetado puede, enalgunos
casos, ser garantizado por el juego de acciones intentadas por los particu-
lares, sin que sea necesario suplir la exigencias relativas a la legitimación.
En otros casos es posible encontrar a una persona que satisfaga el requisito
legitimatorio. Si el procedimiento iniciado por este individuo tiene el
efecto de provocar una decisión judicial de importancia estratégica, nada
impide que un grupo o una organización, reuniendo a todos los ciudadanos
interesados, trate el procedimiento iniciado como constitutivo de una
especie de test (prueba), pudiendo llamar a su asistencia a expertos y dirija
el desarrollo del procedimiento en todo aquello que le parezca importante.
El sometimiento a los tribunales de semejantes test-cases (pruebas de
caso), sobre la iniciativa del grupo de presión, no ha sido objeto de ninguna
restricción en los Estados Unidos, en donde dichos grupos han jugado un

papel particularmente eficaz en la lucha por los derechos del hombre (civil
liberties).
En vía de comparación con lo antes dicho, surge la situación que
prevalece en Alemania, en donde la instalación de centrales nucleares (y
también no nucleares) ha sido prácticamente detenida en los últimos años;
no ha sido necesario a este efecto, modificar las reglas relativas a la calidad
legitimatoria; ha bastado encontrar suficientes individuos afectados per-
sonalmente por la construcción de tales centrales de energía nuclear, y
dispuestos a presentarse como demandantes en los procesos que estaban
financiados y dirigidos por grupos más vastos de ciudadanos.
En otros campos, sin embargo, no es posible recurrir a una solución
tan fácil. Puede darse el caso de que existiendo un individuo que tenga
calidad para actuar no esté dispuesto, por razones legítimas o menos
plausibles, a consentir que una acción sea intentada sirviéndose de su
nombre.
En otros casos, ningún individuo está legitimado para iniciar una acción,
de conformidad con las reglas relativas a la capacidad para actuar.
Consideremos el caso de una empresa que ha solicitado de un organismo
gubernamental autorización para emitir gases tóxicos o para utilizar ciertas
sustancias peligrosas para colorear los alimentos o bien ciertas sustancias
deletéreas. La empresa en este caso podrá, ciertamente, ejercer recursos
judiciales contra la decisión en que se le niegue el permiso solicitado. Si
este permiso, en cambio, le ha sido otorgado, puede ser muy difícil
individuar una persona que, a los ojos de los tribunales, tenga calidad para
hacer valer su derecho a respirar aire puro o a consumir alimentos sanos,
y que están siendo afectados por la decisión ----a su consideración, ilícita----
emitida por el organismo público.
Las reglas jurídicas relativas a la legitimación, como se precisa, están
fundamentadas sobre un perjuicio: son favorables en exceso a los intereses
económicos que pueden tener el público o los grupos de ciudadanos.
Supongamos por ejemplo que el Poder Legislativo o Parlamento, según
el caso, hace unaley para la protección del ambiente, tratando de establecer
un equilibrio satisfactorio entre los intereses de la industria y el interés
público en tener un aire no contaminado: una ley de tal naturaleza
combatirá resultados injustos lo que no sucede si se deja la posibilidad de
hacer intervenir el control de los tribunales sobre las decisiones de los
organismos públicos sólo para la industria. En actuaciones como la
anterior se encuentra uno de los motivos por los cuales el llamado

movimiento de acceso a la justicia adquiere cada vez mayor ímpetu,
avanzando sobre el terreno de destruir las barreras restrictivas en materia
de legitimación activa.
3. INGLATERRA Y LAS RELATOR ACTIONS
Siguiendo la ubicación por modelo, podríamos denotar que la solución

suscrita por el sistema inglés, a saber, el de las relator actions, se encuentra
inmersa también el la que hemos denominado de apertura legitimatoria
relativa, pero, acotaríamos, con la variante de que tal calidad se le otorga
a un ente público ya institucionalizado como lo es el Attorney General,
también llamado en otros sistemas Fiscal del Estado o Procurador General
de Justicia como en el caso de México, y en orden jerárquico orgánico
decreciente el Ministerio Público.
Iniciaremos por decir que en Inglaterra, como en la mayor parte de los
países de common law, el Attorney General es el único que puede ejercitar
acción en nombre de la sociedad en su calidad de representante de ésta,
con miras a hacer valer un derecho de naturaleza pública, o de impedir
una actividad perjudicial a lo público. Los particulares no pueden actuar
judicialmente a este fin, no disponen de un recurso que les permita accionar
combatiendo una actividad ilícita que afecte a un grupo de personas, o
bien estén expuestas a sufrir un daño especial. Los particulares, sin
embargo, pueden acudir ante el Attorney General, para hacer de su
conocimiento la situación.
En caso de que el Attorney General se rehuse a actuar él mismo ex
oficio, los portadores de intereses difusos pueden solicitarle que les
autorice actuar por sí mismos; en caso de que tal consentimiento sea
otorgado, la acción puede ser ejercitada por un particular que actuará,
entonces, en interés de la colectividad afectada.
La acción es considerada como ejercitada por el Attorney General.
En teoría, el Attorney General es el actor en el procedimiento, y la
acción permanece bajo su control. De hecho, sin embargo, el procedi-
miento es completamente impulsado por aquellos que han acudido en
auxilio del Attorney General, quien se convierte así, en términos precisos,
en un relator.
El procedimiento de las relator actions es de uso frecuente en Inglaterra;

de hecho vienen a jugar un papel importante en los casos en que se pretende
impedir la comisión de daños públicos, esto es así, gracias a la iniciativa
de personas privadas que comparecen como actoras.224
Si bien el Attorney General otorga su aquiesencia para que sea ejercitada
la acción, no podemos obviar que se pueda presentar la situación de que
se rehúse otorgar la autorización para actuar cuando debiera hacerlo o
bien, que tarde indebida o irrazonablemente en acordar la autorización
que se le solicita. Ante tales situaciones, la Cámara de los Lores ha
considerado que no corresponde al juez suplir las decisiones del Attorney
General respecto de considerar si una acción implica alguna incidencia
respecto del interés general.225
Desde nuestra óptica, el criterio legal se torna restrictivo de la virtua-
lidad que en determinado momento puede desplegar la relator action,
particularmente porque ante la negativa del Attorney se deja en estado de
indefensión a los recurrentes, situación que, consideramos, no tienen
solución de continuidad.
4. PROCEDIMIENTO INICIADO POR LAS ASOCIACIONES

EN FRANCIA Y A LEMANIA
En los países de derecho escrito suele ser frecuente utilizar algunas

técnicas para ampliar las posibilidades de actuar o calidad legitimatoria
previstas en el derecho procesal clásico: la ley o la jurisprudencia pueden
reconocer legitimación en ciertas organizaciones portadoras de intereses
difusos para que combatan los comportamientos contrarios a la ley por
parte de personas privadas o de organismos públicos.
El hecho de que les sea reconocida legitimación a ciertas personas u
organizaciones determina que tanto la solución francesa como la alemana
puede ser considerada dentro de nuestro esquema medelístico de apertura
legitimatoria relativa.
224 Prescott vs. Birminghame Corporation (1955) Ch. 210. Attorney General (on the relation of
Mc. Whiter) vs. Idependent Boadcasting Autory (1973)1 All E. R. 689 (C.A.).
225 Vid., el asunto Gouriet vs. Unión Poist Office Workers (1977) 3 Western Law Review, 300,
319, 328. Criterio sostenido por el Lord Benning.
4.1. Francia y las associations declarées
Punto de partida en este análisis es, indudablemente, la ley de 1º de

julio de 1901, relativa al contrato de asociaciones, cuya definición es, a
saber:
L’association est la convention par la quelle deux u plussieurs personnes

mettent en commun d’une façon permanente leurs connaissances ou leur
activité dans but autre que le parteger des benéfices...(article 7)
La ley (artículos 5 y 6) prevé que las asociaciones regulierement

declarées pueden, sin ninguna autorización especial, comparecer a juicio,
adquirir a título oneroso, poseer o administrar bienes; por su parte, los
artículos 10 y 11 prevén y regulan las asociaciones reconocidas como de
interés público.
Esta ley se emitió a la luz de la diversa, de 21 de marzo de 1884,
modificada, siguiendo la jurisprudencia del Consejo de Estado, por la ley
de 12 de marzo de 1920, que aún consagra la norma en materia de tutela
jurisdiccional de los sindicatos profesionales, permitiendo que los sindi-
catos: peuvent, devant toutes jurisdictions, exercer tous les droits reserves
à la partie civile relativemment aux faits portant un préjudice direct ou
inderect a l’interet collectif de la profession qu’ ils represent...
La indudable apertura contenida en las dos leyes, 1901 y 1920,
implicaron un avance en la protección de ciertos colectivos reconocidos
institucionalmente, sin embargo, el examen no puede cerrarse sólo en el
texto de tales normas, en razón de que para las asociaciones no profesio-
nales rige en cada caso el artículo 2 del Código de Procedimientos Penales
de 1958, que requiere de la existencia de un interés actual y directo para
la constitución en parte civil,226 de modo que, salvo recientes aperturas,227
226 Sobre el punto, cfr., Toni, ‘‘L’intervento dei dindicati ed associacioni nel proceso penale’’,
Rivista Trimestrale de Diritto Pubblico, 1979, p. 1465.
227 Meyer, Note a Cour d’Assies de Paris, 15 de diciembre 1977 en Dalloz, 1978, Jurisclasseur
Periodique, p. 60. ‘‘Est recevable, dans des pousuites pour viol, la constitution de partie civil d’une
association da sauvegarde des femmes qui défend la dignité de celles-ci ----interet colletif qui doit etre
juridiquement reconnu et protégé---- alors que sa mission ne se confond avec l’action parallele du
ministere public et qu’elle justifie d’une préjudice direct, personnel, actuel e certain’’. Tribunal
Colmar, sentencia de 10 de febrero de 1977, en Dalloz, 1977, Jurisclasseur Periodique 471
(constitución en parte civil de una asociación de defensa del tercer mundo), en contrario, Crim. 24
de mayo de 1977 en Dalloz, 1977, I.R. 367 y 424; Crim. 10 de noviembre de 1976, en Jurisclasseur
Periodique, 1977, II, 18709 (que niega la legitimación de la Ligue Francais pour la proteción des
oiseaux).
parece que la jurisprudencia francesa está aún ligada a dos sentencias de

1913 y de 1923;228 de cara al juez administrativo es admisible la acción
sindical, sólo cuando:
celle que le syndicat exerce en son prope comme personne civil chargée de la
défense des interets professionnel colletif dont elle à la garde... il faut, pour
quelle puisse exister, qu’il s’agisse d’un interet professionel collectif et que les
conclusions ne continnet rient ayant un caractere purement individuel... 229
Se amplía a las asociaciones la posibilidad de recurrir para defender los

intereses colectivos que tienen a su cuidado, lo que comporta cierta
dificultad para definir la noción de interés colectivo,230 por estar inspirada
en criterios liberales, como lo hemos visto en su momento, motivo por el
que la jurisprudencia parece en estos casos más incierta.231
Consecuentemente, podemos decir que las leyes ofrecen escasa legiti-
mación particular a los siguientes tipos de asociaciones, a saber: familia-
res, orden de 3 de marzo de 1945; para la juventud, ley de defensa de la
moralidad de 16 de julio de 1949; de caza y piscicultura, decreto de 12
de julio de 1941; la ley contra el alcoholismo, artículo 96 del Code des
Débits des Boissons, 1955.
Un tipo de asociaciones que revisten peculiar importancia son las de
los consumidores reguladas por la Loi Royer (Ley no. 73-1193 de 1973,
J.O. 14139, de 27 de septiembre de 1973),232 particularmente porque en
razón de su protección se da entrada a la tutela supraindividual, ya que
previó una especie de acción colectiva, quedando legitimadas para ejer-
cerla ciertas asociaciones en aquellos casos en que exista una actividad
ilícita dañina a los intereses del consumo, intereses, en definitiva, difusos.
228 Las asociaciones no pueden actuar para la defensa del interés, cuya protección corresponde al
Ministerio Público (Cass. Crim. 18 de octubre de 1913, en Sirey, 1920, I, 321); a diferencia de los
sindicatos profesionales, las associations déclarées no pueden actuar para asegurar la salvaguarda de
los intereses de la categoría profesional de la cual forman parte sus miembros (Cass. Ch. rerún 15 de
junio de 1923, en Dalloz, 1924, I, 153).
229 Cons. Etat. 28 de diciembre de 1906, ‘‘Syndicat des patron coiffeurs de Limoges’’, Sirey, 1907,
3,23.
230 Toni, L’intervento..., cit., p. 1466; Mayer, Note a Cour d’Assies de Paris..., cit., p. 61 y ss.
231 El principio, válido para los sindicatos profesionales, así como para las asociaciones, y que
‘‘L’acte attqué doit concerner la specialité du grouppement’’, Debbasch, Contentieux administratifs,
Paris, 1978, pp. 304-305, 683-684.
232 Por vía de comparación podemos citar el caso Belga en donde, conforme al artículo 57 de la
Loi sur les pratiques du commerce, de 14 de julio de 1971 (Boletín Legislativo Belga, núm. 658), se
les conoce calidad para actuar a todas las asociaciones de consumidores a los cuales, como miembros
de un consejo de consumidores establecidos por la ley, se les haya conferido estatuto oficial.
Cabe aclarar que el ordenamiento de referencia puede ser invocado en

materia civil y penal. Como es de apreciarse, el mecanismo instaurado
para legitimar a los entes colectivos de representación ya no proviene de
sus estatutos, sino que es la ley la que realiza la previsión o determinación
de lo tutelable.233
El artículo 46 de la ley de referencia dispone:
les associations reguliérement declarées ayant pour objet statutaire explicite

la défense des interest que les consommateurs peuvent, si elles ont éte agrées
a cette fin, exercer devant de toutes les jurisdictions l’action civil relativement
aux faits portant un préjudice direct ou l’interet colletif des consommateurs.
En virtud de las reformas de 1988, la Ley Royer, se dice, ha restringido

el ejercicio de la acción colectiva.
No deseamos pasar por alto que en el derecho francés existen leyes que
prevén mecanismos de control de los grupos, dirigidos a perseguir los
objetivos que de manera estatutaria les son propios, de tal manera que
adquieran capacidad de actuar. En ciertos casos, solamente se les reconoce
calidad para actuar a aquellas asociaciones que cumplen con alguno, o
algunos, de los siguientes requisitos:234
---- tienen ciertos años de existencia;

---- que la asociación o grupo tenga reconocida una finalidad de interés
público,
---- que el grupo pruebe que existe desde determinado tiempo,
---- que realiza determinada actividad, y
---- que tiene un carácter representativo.
Otras de especial importancia para nuestro trabajo y a las cuales les ha

otorgado una posición particular, son aquellas que desarrollan su actividad
dans le domaine de la protection de la nature et l’environnement (de
conformidad con el artículo 40 de la ley de 10 de julio de 1976 relativa a
la protección de la naturaleza), las asociaciones de protection et d’ame-
lioration du cadre de vie et de l’environnment (artículo 160-1, Code
233 Sobre los límites de la legitimación procesal de las associations déclarées y sobre la ley Royer,
cfr., Vita, Anna de, ‘‘La tutela giudidizionale degli interessi colletivi nella prospettiva’’, La tutela
degli interessi diffusi nel diritto comparato..., cit., pp. 349 y ss.
234 Fisch, ‘‘Europpean analogues to the class action...’’, cit., pp. 72-74.
Urbanistique, en relación con el artículo 44 de la 1ey de 31 de diciembre

de 1976), las asociaciones locales de usuarios (asociaciones de barrio o
asociaciones para la defensa del ambiente y la lucha contra la contamina-
ción a nivel local artículo 121-8 del Code Urbanistique, en relación con
el artículo 8 de la 1ey 31 de diciembre de 1976).
Sin examinar las condiciones requeridas para obtener l’agréement,235
bástenos con subrayar algunos espacios que la nueva normativa abre a las
asociaciones.
Un primer sector innovado, es el que se refiere a la participación de las
asociaciones en la acción de la autoridad administrativa, algunas formas
de participación se encontraban ya previstas236 y la única novedad que se
ha sumado es que asociaciones locales de usuarios deben ser consultadas
en la elaboración de los planes de ocupación del suelo (artículo 121-8 del
Code Urbanistique) y la participar en las comisiones departamentales de
urbanismo y el Comite d’amenagement de la región de L’ Ile-de-France
(artículo R. 612-2 y R. 68 del Code Urbanistique).
Respecto de la posibilidad de que un portador de intereses difusos se
constituya en parte civil, la norma referida lo permite en numerosos casos
que son, por lo regular, específicamente indicados en la ley, excepto a las
asociaciones locales de usuarios.237
Otra de las manifestacones de tutela de los intereses difusos en
Francia, se pone en evidencia en el caso en que las personas que sufren
un perjuicio a consecuencia de la violación de una ley penal; éstas cuentan
con la posibilidad de presentar su demanda por daños y perjuicios unida
235 Prieur, ‘‘L’agréement des associations de pretection de la nature et de l’ environnement’’, Dalloz,

1978, pp. 143 y ss., cuyo juicio sobre las nuevas normas aparece frecuentemente muy crítico. El
procedimiento del agréement es regulado por el Décret nº. 77/760 del 7 de julio de 1977 (Code de
l’ urbanisme), Paris, Dalloz, 1980, pp. 548 y ss.
236 Prieur, ‘‘L’ agremment des associations...’’, cit., p. 145.
237 Siempre que se trate de un ‘‘prejudice direct ou prejuicio directo o indirecto aux intérests
collectifs’’ que la asociación defiende, las asociaciones de protección del ambiente y del cuadro de
vida regularmente ‘‘ägrées’’ en el sentido del código urbanístico o declarado de utilidad pública puede
ejercitar los derechos reconocidos a la parte civil en los casos de: a) infracción de los planos urbanístos
aún en vigor y de los planos de ocupación del suelo; b) violaciones de las reglas generales de
municipalidad y urbanística prevista por los artículos 11-1 y 11-3 del referido código urbanístico; c)
tala y abatimiento de árboles en violaciones de las normas aplicables en la zona boscosa clasificadas
y en los municipios debe ser prescrito un plano de salvagurda; d) ejecución de trabajos irregulares en
el interior de los considerados ‘‘perímetros sensibles’’; c) violaciones concernientes al certificado
urbanístico, el permiso de construcción y demolición (títulos 1, 2, 3, 4, y 6 del libro IV del código
urbanístico) e) violaciones a las normas de protección de las ‘‘belezas naturales’’. En cada caso la
acción es admisible sólo cuando se trate de un interés colectivo a defender, que sea prevalente o que
tenga una autonomía propia respecto del interés público a la observancia de la norma urbanística.
a la persecución penal del delito o infracción penal. El artículo 2 (1) del

Código de Procedimientos Penales de 1957, enuncia la siguiente regla:
‘‘l’action civil en reparation du dommage causé par un crime, un délit ou
une contranvention peut etre exercée par toute personne qui a subi un
dammage personnel, resultant directement de cette infraction penal’’.
La acción civil puede ser ejercitada, sea ante la jurisdicción penal para
ser juzgada al mismo tiempo que la acción pública ejercitada por el Estado,
con vistas a la imposición de una sanción, sea ante la jurisdicción civil, si
no existe acción penal pendiente respecto del ilícito. Tanto en uno como
en el otro caso, el fundamento de la acción es la pretensión del demandante
alegando que el demandado ha violado una disposición de derecho penal.
El artículo 2 (1) del mismo Código Penal, impone al demandante probar
que ha sufrido personalmente un perjuicio en virtud de la conducta
violatoria de la disposición de derecho criminal, por parte del demandado.
Es importante señalar que la Corte de Casación se ha mostrado muy poco
liberal para reconocer el derecho de ejercitar la acción civil por las
asociaciones, sindicatos y otros grupos. Consecuentemente, la jurispru-
dencia, podemos decir, es poco clara; admite que los intereses a los cuales
se les ha causado un perjuicio no deben ser los del público en general, ni
tampoco aquellos de los miembros individuales de las agrupaciones, sino
que sólo será reconocida la calidad para actuar al grupo al que pertenezcan
los intereses colectivos del comercio, o de la profesión, que han sido
afectados. Las cámaras civil y criminal de la Corte de Casación parecen
sostener sobre el tema criterios divergentes.238
La importancia que tiene el que las asociaciones actúen en tanto partes
civiles, en las instancias criminales, no es tan clara desde el punto de vista
de las disposiciones del Código de Procedimientos Penales; sin embargo,
existen numerosas leyes que reconocen de manera específica este derecho
a las organizaciones privadas. Los sindicatos, uniones nacionales y
departamentales de asociaciones familiares, y las asociaciones formadas
238 Fish, ‘‘Europpean Analogues ti the class actions: Group Action in France and Germany’’, 27
American Journal of Comparative Law 51 (1979) p. 62; Sows, H. and Perrot, ‘‘Droit judiciare privé,
Paris, Sirey, 1961, pp. 228-229, 251; Larguier. ‘‘L’action publique menacée’’, Recueil Dalloz, Paris,
1958. Cronique 29; Larguier, ‘‘The civil action of damages in French Criminal Procedure’’, 39 Tulane
Law Review 687 (1965); Boulan, ‘‘Le double visage de láction civil exercée devant les jurisdictions
represives’’, Jurisclasseur périodique I, Paris, 1973, p. 2563; Audinent, ‘‘La protection judiciare des
fins poursuives par les associations’’, Revue Trimestrielle de Droit Civil. no. 312, 1955; Vouin,
‘‘L’unique action civil’’, Recueil Dalloz, Sirey, 1979, Cronique 265. Campedron, ‘‘Láction colletive
ordinale’’, Jurisclasseur périodique I, 1979, p. 2943.
para combatir el racismo, la trata de blancas y la prostitución, han recibido,

en virtud de las disposiciones expresas, el derecho de constituirse en partes
civiles ante los tribunales.
4.2. Instrumentos de tutela de los intereses difusos y colectivos

en Alemania
Como ya lo hemos referido, en el derecho alemán priva una apertura

legitimatoria relativa en razón de que se les otorga capacidad para actuar
a ciertos entes reconocidos por la ley.
El Código de Procedimiento Penales prevé, de manera similar al sistema
francés, que la víctima de una infracción penal pueda intentar ejercitar
acción civil para obtener el pago de daños y perjuicios o algún otro tipo
de reparación, conjuntamente con una persecución penal; se habla en estos
casos de Adhäsionsverfahren (Z.P.O. artículos 403 y SS). A diferencia de
Francia, este tipo de acción, sin embargo, no ha sido utilizada; en este
sentido constituye caso de excepción el famoso caso thalidomida.239 En
razón del estado de cosas, en Alemania no se ha discutido el problema de
saber si las asociaciones o los grupos pueden o no hacer valer estas
posibilidades.
El derecho alemán, por otra parte, ha permitido a ciertas asociaciones
concurrir ante los tribunales en nombre propio. Es menester precisar que
tales autorizaciones se limitan a ciertas materias y suponen la previsión
explícita de la ley. Las acciones concedidas por tales disposiciones siempre
son consideradas como acciones ordinarias civiles, consecuentemente,
conocen de ellas los tribunales civiles. A diferencia del derecho francés
en donde no pueden solicitar por esta vía sino sólo una injoction.
El supuesto en el cual se ha visto que se ejercita más la acción,
verbandsklage, es el que prevé la ley sobre concurrencia ilícita (artículo
13),240 reformado por la ley de 3 de julio de 1965 (BGBI I. 625). Antes
de 1965, la ley permitía solamente actuar a los concurrentes del demandado
y a las asociaciones profesionales. La corte reconoce, sin embargo, que
la ley no sólo tendía a defender el principio de la libre concurrencia contra
las prácticas desleales, sino también a proteger a los consumidores en
general. Tal motivo lleva a la reforma en 1965, con lo que se amplía el
círculo de personas autorizadas para actuar y permitir a las asociaciones
239 Fisch, ‘‘European analogues to the class action...’’, cit., pp. 72-74.
240 Art. 13 (a) reformado por la ley de 2 de julio de 1965 (BGBI I. 625).
de defensa de los consumidores actuar, demandando las resoluciones para

combatir las prácticas desleales.
Si bien son apreciables éxitos que ha tenido la ampliación de personas
legitimadas para acudir ante los tribunales en defensa de los intereses
difusos, tales como los de los consumidores, en Alemania se estudia la
posibilidad de adoptar a su medio jurídico la práctica norteamericana de las
class actions y permitir, de alguna manera a las asociaciones de
consumidores demandar ante los tribunales los daños y perjuicios
correspondientes a la totalidad del daño sufrido por los miembros del
grupo, a nombre de los cuales aquéllas actúan (aggregate domage).
Desgraciadamente, los referidos esfuerzos se han encontrado con una
vigorosa resistencia por parte de los industriales, veamos lo que ha
sucedido.
En 1978,241 el Ministerio Federal de Justicia propuso un proyecto que
consideraba dos órdenes de posiciones fundamentales en el tema que aquí
tratamos:
Primera: preveía que los consumidores individuales pudiesen concurrir
ante los tribunales para demandar los daños y perjuicios en los casos en
que hubiesen comprado mercancías, o negociado para obtener los servi-
cios, sobre publicidad engañosa por parte del vendedor o el prestador de
servicios;
Segunda: preveía que los particulares pudiesen solicitar a unaasociación
de consumidores encargarse del proceso y que la asociación pudiese, en
tal caso, recuperar del vendedor los daños y perjuicios a que fuese
condenado a pagar. En éste supuesto de cesión de la acción (rectius:
derecho) por parte de un particular a una asociación, no se exigía como
requisito sine que non la filiación del sujeto cedente a la asociación de
consumidores.242
Dejamos hasta aquí esta breves notas sobre la situación sajona, para
pasar a un análisis comparativo.
241 Cfr., el proyecto de ley tendente a modificar la ley contra concurrencia ilícita, de 29 de
septiembre de 1979, Bundestang Drucksache 8/2145.
242 La legitimidad es reconocida a las asociaciones comerciales o de consumidores en cierto número
de leyes alemanas. Un ejemplo interesante nos lo proporciona el artículo 13 de la ley sobre las cláusulas de
los contratos de adhesión del 9 de diciembre de 1976; este artículo reconoce calidad para actuar a las
asociaciones de consumidores para permitirles obtener una injoction prohibitiva al demandado en el
sentido de estipular o recomendar aquellas cláusulas que que ley declara ilícitas en los contratos de
adhesión. Cfr., Hondius, ‘‘Unfer contract terms: New Control systems’’, 26 de American Journal of
Comparative Law, 525 (1978).
4.3. Pago de daños y perjuicios. Análisis comparativo: Les associations

declarées, Adhäsionsverfahren y la class action
Si se consideran las técnicas francesas y alemana que permiten a las

asociaciones intentar acciones, es claro que tanto en Francia como en
Alemania se conoce la experiencia norteamericana de las class actions,
pero no se ha puesto en marcha.
La manera en que el problema es tratado en Francia, tal como lo hemos
visto, consiste en reconocer calidad para actuar a las asociaciones ya
existentes, que agrupan a personas que tienen intereses similares.243
En Alemania, la solución que ha prevalecido consiste en permitir a las
asociaciones solicitar de los tribunales una resolución en ciertos casos
prevista por la ley.
Tales procedimientos, ciertamente, presentan ciertas analogías con las
class actions. Sin embargo, no debe olvidarse que tales soluciones no
permiten la obtención de sentencias que contengan la suma total por
concepto de daños y perjuicios sufridos por todo un grupo de personas.
En el sistema alemán, no se permite a las asociaciones reclamar
judicialmente los daños y perjuicios; en Francia, la asociación que
comparece como parte civil, tal como hemos apuntado, si bien puede
demandar los daños y perjuicios, se verá resarcida, las más de las veces,
sólo con monto nominal, reducido a ‘‘un franco simbólico’’.244
5. LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS

EN LA EXPERIENCIA ITALIANA
En el presente estudio comparado en torno a la tutela de los intereses

difusos y colectivos (supraindividuales), hemos considerado pertinente
aludir, en último término, al estado de la cuestión en Italia. Tal decisión
se debe al hecho de que el presente trabajo (con especial referencia a la
parte conceptual), se basa esencialmente en a postura que en tal país se
sostiene y que es, a saber: la del nexo territorial y que, mutatis mutandis,
ha quedado expuesta.
243 Fisch, ‘‘Europpean Analogues ti the class actions...’’, cit., p. 78.

244 Ibidem, pp. 78-79.
5.1. Los criterios de la jurisprudencia administrativa
La oportunidad de conciliar las exigencias de tutela con los caracteres

de un proceso alimentado por criterios de tipo subjetivo, y con una
tradición rigurosa para admitir en juicio situaciones no exclusivamente
individuales, sólo en tratándose de las limitadas y expresas hipótesis de
acción popular, la jurisprudencia administrativa italiana procura, en vía
interpretativa, algunos mecanismos de subjetivación de intereses difusos
que consienten que la lesión a este tipo de intereses se puedan referir a la
esfera ‘‘personal’’ de determinados sujetos individuales y/o colectivos.
5.2. El vínculo territorial como criterio esencial para la subjetivación del

interés
Entre los criterios utilizados sobresale el de la localización de los

respectivos intereses difusos en un determinado ámbito territorial.
El Consejo de Estado Italiano ha sustentado tal criterio, defendiendo su
potencial aplicación a toda la lesión de bienes del medio ambiente.245
Después de haber operado una distinción entre intereses difusos loca-
lizados permanentemente en el área propia del poder público, y de aquellos
intereses que se caracterizan por la simultaneidad de sureferenciasubjetiva
a todos y cada uno de los componentes de la colectividad, individualmente
considerados, el juez administrativo reconoce la deducción de estos
últimos, por parte de cualquier componente de la colectividad inserta en
un determinado espacio, con la condición de que tal inserción no sea
ocasional ni precaria y pueda calificar y diferenciar el interés de la persona
singular a la conservación de un determinado bien ambiental.
Este principio ha sido aplicado por el Consiglio di Stato en un caso en
que la lesión de la integridad ambiental de una zona era puesta en peligro
por la concesión de una licencia de construcción de una carretera, se admite
el recurso interpuesto por los habitantes de la zona, así como los de las
zonas circunvecinas ‘‘por tratarse de territorios homogéneos y ligados,
unidos por fines y caracteres ambientales’’.246
245 Cons. Stato. Ad. plen. 19 de octubre de 1979, no. 24, en Foro italiano, 1980, III, col. I, con
nota de A. Romano.
246 345 Cons. Stato. Sez. V, 2 de mayo de 1980, sentencia no. 457 en Rass. Cons. Stato., 1980,
p. 705.
Considerando el criterio de estable inserción en el territorio que se

amenaza el Tribunal Administrativo de la Región del Lazio,247 consideró
legitimados a los ciudadanos de una comuna en donde estaba prevista la
construcción de una central nuclear, en función del vínculo de los sujetos
afectados y el ambiente en cuestión, diferente a los fines de la configura-
ción de un interés legítimo en la materia de la titularidad de situaciones
subjetivas por la administración pública. Tal situación debida a que las
normas establecen minuciosos trámites restitutorios, en vista de la insta-
lación de centrales nucleares, resguardando no sólo situaciones del interés
público sino, también, la salvaguarda de la salud y la condición de vida
de las poblaciones interesadas.
En seguimiento de una línea evolutiva, la referencia al elemento espacial
y, muy en particular, a la vicinitas, ha sido de recurrente invocación por
la jurisprudencia como criterio de identificación de los intereses legíti-
mos.248 En este sentido implicó un avance considerable la posición
adoptada por el Consejo de Estado al asimilar el interés simple con el
interés de los ciudadanos que habitan junto a la vía pública, a oponerse a
la ampliación de una carretera, en consecuencia, la calificación del
portador del interés difuso se viene afirmando.
Es interesante notar que la calificación del portador del interés difuso
se realiza y hace depender, de que la actuación de los actos debatidos se
deriven consecuencias negativas tanto al goce de ciertos derechos, a guisa
de ejemplo: la salud, la seguridad o la integridad física de los usuarios,249
como a los sujetos que tienen su residencia personal o que ejercen su
actividad comercial en una área adyacente al espacio afectado.250
En suma, la jurisprudencia parece querer extender el poder de acción,
no sólo a los propietarios de inmuebles ubicados dentro del perímetro
247 Tribunale Amministrativo della Ragione (TAR), Sez I, de 16 de septiembre de 1982, sentencia
no. 876 Rass. Giur E.n.e. I. 1982, p. 510 y también en Rass. TAR, 1982, I, p. 1731.
248 Es interesante el criterio que la doctrina española mantiene en cuanto al estado de la cuestión
en dicho país, en el ámbito administrativo, vid., por todos: Nieto, Alejandro. ‘‘La vocación del derecho
Administrativo de nuestro tiempo’’, Revista de la Administación Pública, Madrid, CEC, 1978, en el
campo procelista Almagro se lamenta de las artificiosas barreras de la legitimación individualizada
que cierra toda defensa jurisdiccional de los intereses colectivos (difusos) Almagro Nosete, José,
Consideraciones de derecho procesal, Madrid, Bosch, 1978, pp. 136-137.
249 Ver entre otras: Cons. Stato. 15 de enero de 1958, sentencia núm. 8, en Rass. Cons. Stato.
1958, I, p. 77, Cons. Stato, Sez. V, 17 de diciembre de 1960, sentencia núm. 867, en Rass. Cons.
Stato 1960 I, p. 2305; I, TAR, Piamonte, 13 de junio 1978, sentencia núm. 318, Rass. TAR, 1978,
I, p. 3160; TAR Lazio, sez. III, 17 de diciembre 935, sentencia núm. 575, en Rass, TAR, 1976, I,
p. 63; TAR, Emilia Romagna, 26 de agosto 1976, sentencia 450, en Rass. TAR, 1976, I, p. 3437.
250 TAR, Toscana, 23 de enero de 1981, sentencia núm. 16 Rass. TAR, 1981, I, p. 921.
sobre el cual recae la decisión administrativa,251 sino también, a aquellos

que, considerando jurídicamente relevantes sus intereses, se localizan de
un modo no eventual sobre un determinado ámbito territorial y que pueden
recibir los efectos de la decisión administrativa cuestionada en su legiti-
midad, así, tales consideraciones se tienen como presupuesto del interés
en impugnar decisiones administrativas que dispongan la realización de
obras que comprometan la integridad propia del bien.252
5.3. Personalidad del ente lesionado y los fines estatutarios del ente
colectivo
En esta sede hemos de exponer cómo la jurisprudencia a través de casos

específicos de tutela de portadores de intereses difusos y colectivos ha llegado
a la solución del acápite, y muy semejante a la action collettive francesa
El primer intento de individualizar la legitimación colectiva en favor
de la tutela de intereses difusos (particularmente de los paisajísticos y
ambientales),253 en relación a entidades subjetivas no públicas, fue una
notable sentencia del Consejo de Estado número 253 (Sec. V, 9 de marzo
de 1973,254 que fue casada por la Corte de Casación,255 sin reenvío, por
defecto absoluto de jurisdicción, a la cual siguió la sentencia de la
Asamblea Plenaria del Consejo de Estado.256
Siguiendo tal pronunciamiento otras sentencias le vinieron a negar
legitimación a la Asociación Italiana del Fondo Mundial para la Natura-
leza.257
251 TAR, Piamonte, 25 de julio de 1978, sentencia núm. 415 en Rass. TAR, 1978, I, p. 3939;
TAR, 1979, de Emilia Romagna, Bologna, 31 de octubre de 1979 sentencia núm. 453 en Rass. TAR,
1979, I, 3883; TAR, 1902, I, p. 2707.
252 TAR, Marche, 6 de septiembre de 1979, sentencia núm. 253, Rass. TAR, 1979, I, p. 3350;
también el 29 de enero de 1980, sentencia núm. 21 en Rass. TAR, 1980, I, p. 1081; TAR de Emilia
Romagna, el 29 de abril de 1982, sentencia núm. 224, en Rass. TAR, 1982, I, p. 2094.
253 Respecto del tratamiento y vinculación que la doctrina italiana realiza en torno a los bienes
paisajísticos y el medio ambiente, por todos, vid., Giannini, Massimo Severo, ‘‘Ambiente: saggio sui
deversi suoi aspetti giuridici’’, Rivista Trimestrale de Diritto Pubblico, 1973, I, pp. 15 y ss.
254 Rass. Cons. Stato. 1973, I, 419. El principio sentado por esta sentencia fue posteriormente aplicado
por los tribunales administrativos regionales, así, TAR Lazio, Sez, I. p. 720 (legitimación de Italia Nostra
para impugnar una licencia de construcción que tentaba contra la belleza natural, entre otras).
255 Sentencia núm. 2207 de la Cass. S.S. V.V. de 8 de mayo de 1978 en Foro italiano, 1978 I, p. 190.
256 Plen. Ad. 19 de octubre, sentencia núm. 24, en Foro italiano, 1978, I, p. 190.
257 Cons. Stato, Sez. IV, de 29 de abril de 1980, sentencia núm. 473; TAR, Abruzzo, L’Aquila,
12 de noviembre de 1981, sentencia núm. 406 en Rass. TAR, 1982, I, 241; exclusión de Italia Nostra,
sentencias núms. 114 1980; 4 de julio.
Las sentencias antes citadas evidenciaron ampliamente, a través de

caminos diferentes, los límites de una orientación que, atribuyendo a la
finalidad estatuaria y al reconocimiento gubernamental, acaba por escla-
recer que la titularidad tendencialmente exclusiva de intereses sustancial-
mente públicos (o dotados de una relevancia publicista inmediatamente
perceptible en el plano de los principios) no puede derivar de un acto de
autoasunción, enlainvestigaciónordenada sobre la corrección del objetivo
de una asociación.
La insuficiencia de la finalidad estatuaria como criterio de diferencia-
ción o calificación de la posición jurídica de un sujeto colectivo, aunque
reconocida por el gobierno (como en el caso de Italia Nostra) no implica
la inexistencia de un centro de imputación de intereses; es ya ius receptum
que también las personas jurídicas privadas, cuya actividad está orientada
a la salvaguarda de los bienes en cuestión, sean titulares de situaciones de
facto, aptos para legitimar el ingreso de las asociaciones en juicios ya
pendientes.258
Como es de observar, el criterio de la alta magistratura es injustifica-
damente reductor, no debiéndose, por tanto, considerar ajenas a las
asociaciones el fin por el cual fueron creadas.
5.4. La legitimación procedimental como base posible

para una legitimación ad causam
Otro criterio del que se ha venido valiendo la jurisprudencia adminis-

trativa italiana, es el de ubicar la tutela de los intereses difusos con base
en el procedimiento administrativo. Se trata de deducir en sede interpre-
tativa la eventual legitimación procesal en la base de la participación
procedimental, cada vez más reconocido en el ordenamiento jurídico
italiano a individuos y asociaciones.
La jurisprudencia administrativa viene enjuiciando con extrema
cautela la tendencia a transferir hacia el proceso administrativo legiti-
258 Sobre la legitimación para intervenir de las asociaciones Italia Nostra y World Wildlife Fund:
Cons. Stato, Sez, IV, de 22 de febrero de 1980, sentencia núm. 114, cit., TAR, Lazio, Sez. III, 6 de
abril de 1978, sentencia núm. 131, en Rass. TAR, 1978, I, p. 916; en el mismo sentido: Sez, 4 de junio
de 1950, sentencia núm. 432, Rass. TAR, 1980, I, p. 2256. En sentido contrario: TAR Compania,
Napoli, 8 de octubre 1980, sentencia núm. 772 en Rass. TAR, 1980, I, p. 4400. Asociaciones que
tengan una finalidad económico-turística pueden intervenir en juicio a fin de evitar daños a la playa
por la realización de obras públicas.
maciones (facultativas u obligatorias) presentes en el procedimiento

sustancial.259
Aunque se permita la iniciativa jurisdiccional, y la participación del
particular en la administración tratándose de obras sujetas a la valoración
del impacto ambiental (artículos 6 y 9, Ley de Procedimiento Administra-
tivo) no prevé el acceso, por vía espontánea o no, de las asociaciones a los
procedimientos administrativos en materia de tutela del medio ambiente;
si así fuese, las asociaciones podrían presentarse en el proceso como
titulares de intereses concretos, injustamente omitidos en el procedimien-
to, exigiendo más que la mera legalidad de la acción administrativa.260
La ley 349/1986 concede legitimación a las asociaciones de protección
de carácter nacional y a las que estén presentes en por lo menos cinco
regiones, de acuerdo con el decreto del ministerio del ambiente. La medida
ministerial es la expresión de un poder discrecional con base en la finalidad
programática y del ordenamiento interno democrático previsto en los
estatutos.261
Así, difícilmente es reconocida como admisible el acceso jurisdiccional,
cuando la presencia del sujeto en el procedimiento no sea considerada por
el legislador como necesaria, aunque no siempre sea posible discernir entre
una participación facultativa de una participación obligatoria en el proce-
dimiento.
En conclusión podemos decir que hasta hoy el juez administrativo
italiano, se orienta en dos líneas fundamentales que son, a saber:
Primera. La que se manifiesta en sede interpretativa, en la tentativa de
individualizar mecanismos de subjetivación de los intereses difusos, al
efecto de convertirlos en jurídicamente relevantes y personalizar su
eventual lesión. Mecanismo de subjetivación que últimamente han tenido
una base procedimental.
Segunda. Consiste en el criterio de pertenencia e inserción en el
territorio del sujeto o ente representativo de los intereses difusos, como
criterio de calificación del interés a la legitimación.
259 Como puntualizaremos en el capítulo siguiente, tal situación ha cambiado un poco a raíz de la
publicación de la ley 349-1986, que instituye el Ministerio del Ambiente, por todo, ver el estudio
completísimo y de autores varios: Propietà, danno ambientale e tutela dellambiente, a cura di Lelio
Barbiera (introduzione di Massivo Severo Giannini; conclusioni di Pietro Rescigno), Napoli, Jovene
Edit, 1989.
260 Vid., Cianello, V., La tutela interessi individuali..., cit., p. 1326.
261 Vid., Garsso, E., ‘‘Una tutela per lambiente’’, Riv. Dir. Proc., núm. 3, 1987, pp. 505 y ss.
Tal orientación tiende a reconocer legitimación a recurrir no a todos

indistintamente, sino sólo a los ciudadanos y a los sujetos portadores de
intereses difusos, de hecho insertos en el territorio amenazado por el acto
que se considera ilegal y lesivo de los intereses difusos comprensivos en
el medio ambiente y la belleza natural.
5.5. El sentido de las nuevas orientaciones jurisprudenciales
Es incuestionable que el criterio de la vicinitas, al menos en lo que hace

al caso concreto de Italia que muy especialmente referimos aquí, ha
encontrado un considerable campo de aplicación en los procedimientos
interpretativos sobre la identificación de las posiciones individuales legi-
timantes para la impugnación jurisdiccional de las acciones administrati-
vas,262 sin embargo, enlo que hace a los sujetos colectivos, y entendiéndose
que esto vale para los países en análisis, tal avance no es predicable.
Amén de las líneas argumentativas trazadas por el Consejo de Estado, del
control de la finalidad estatutaria perseguida por una asociación privada y de
la efectiva y circunscrita localización de los intereses correspondientes a su
objeto social,263 la expresa consideración de estabilidad de la organización,264
se retirarán argumentos decisivos para admitir la legitimación procesal en
varias situaciones que, de otra forma, serían de dudosa aceptación.
La referencia a la concreticidad y localización de los intereses expuestos
por la formación social, opera en la jurisprudencia administrativa un
fenómeno de menor apertura, negando la legitimación a algunos entes
colectivos aun teniendo entre sus fines estatuarios la defensa de los valores
naturales sobre todo el territorio nacional,265 por considerarlo insuficiente
262 Cons. Stato, Sez, IV, de 6 de febrero de 1984, sentencia núm. 69, en Foro amministrativo,
1984, I, p. 40.
263 TAR Lazio, 13 de enero de 1984, sentencia núm. 21 en Rass. TAR, 1984, I, p. 482, en Foro
amministrativo, 1984, I, p. 706; Foro italiano, 1984, III, p. 209; Riv. Amm., 1984, p. 446. En tal
pronunciamiento se deja bien claro que también las ventajas inherentes al disfrute de los bienes
pertenecientes al patrimonio colectivo, plazas, carreteras y el propio medio ambiente, asumen
relevancia del bien legítimo, prescindiendo de su eventual contenido patrimonial, en caso de que los
sujetos que reivindican su goce, pueden justificar una posición diferenciada, calificada por una especial
relación de localización de tales sujetos en relación a dichos bienes, como en el caso en el que fue
reconocida la legitimación a las asociaciones de comerciantes y habitantes, para actuar respecto de
las decisiones comunales que cerraban el tráfico público y privado, en la zona de Plaza de España en
Roma.
264 TAR Lombardia, Brescia, 27 de mayo de 1983, sentencia núm. 264, Foro amministrativo,
1983, I, p. 1932.
265 El caso de la asociación italiana para el Fondo Mundial de la Naturaleza ya citado.
como presupuesto de legitimación; postulándose, además, el control del

verdadero y efectivo grado de representatividad de la asociación en
relación con la colectividad de la cual se manifiesta como ente repre-
sentativo,266 así como la consideración de la naturaleza del interés tutelado
por la asociación.267
Si el interés tutelado tiene por objeto bienes comunes considerados en
su dimensión abstracta y que por esto se puedan confundir con el interés
público general, la insubsistencia de la legitimación para actuar es
considerada una consecuencia de la ausencia de situación de ventaja
calificable en término de interés legítimo.
El desarrollo de esta perspectiva lleva a dos situaciones, a saber:
1. Que los intereses aisladamente defendidos en juicio por los particu-

lares pudiesen ser accionados por asociaciones, en ausencia de un
mandato adecuado o de elementos que lleven a presumir el consenso
de los respectivos titulares, en orden al ejercicio de la propia acción
por parte del sujeto colectivo.
2. Se deja prever la eventualidad de que los intereses supraindividuales
no accionables individualmente pudiesen ser hechos valer en juicio
por asociaciones que se autocalificarancomo representativas de tales
intereses.
En realidad, esta última afirmación surge como el iter lógico del

principio, según el cual:
en un ordenamiento que asume la libertad y la certeza como elementos

fundamentales, no es ... admisible la exposición de un interés personal por
parte de un tercero al margen del consentimiento del titular del derecho, cuya
inercia ante el acto perjudicial que le atañe, debe de ser interpretado como una
libre opción de dirigir el propio interés.268
266 TAR, Lazio, Sez. I, de 16 de septiembre de 1982, sentencia núm. 876, en Rass. TAR 1982,
I, p. 1731.
267 La categoría de los intereses difusos no jurisdiccionables por su carácter indiferenciado e
indiferenciable, fue reconducido a la asociación para la protección de la naturaleza Valsusa, con
relación al acto relativo a una concesión de licencia de construcción, por la sentencia TAR, Piamonte,
Sez. I, de 26 de octubre de 1984, sentencia núm. 314, en Rass. TAR, 1984, I, p. 3662. Esta sentencia
causa cierta perplejidad toda vez que pone en causa el criterio-guía de elaboración in loco de los
intereses componentes de la respectiva colectividad.
268 TAR, Lazio, Sez, I, 19 de enero de 1983, sentencia núm. 47, en Foro amministrativo, 1983,
I, p. 1071.
Al lado de la afirmación de que una noción restrictiva de interés

individual o personal ----referido a las entidades no individuales---- limitaría
la esfera de acción del ente portador de los intereses difusos o colectivos
a la defensa de su personalidad o mejor, de su calidad de figura subjetiva,
coexiste la tendencia que admite (cuando estén en discusión situaciones
de ventaja imputables a una categoría unitariamente considerada), que las
respectivas asociaciones representativas puedan intervenir dando impulso
a un procedimiento jurisdiccional ante el juez administrativo, de confor-
midad con el carácter provisorio de las orientaciones en la materia.
Ejemplifiquemos la sentencia número 573, emitida por el Tribunal
Administrativo de Catania por su contenido innovador. En primer lugar,
la sentencia se fundamenta en el artículo 18 de la Constitución Italiana que
contiene el derecho fundamental de asociación de los ciudadanos. Según
el juez administrativo italiano, no puede dejarse de atribuir un generalizado
reconocimiento de titularidad de situaciones jurídicas sustanciales y con-
secuentemente legitimación procesal a todos los entes intermedios a
quienes, según la ley fundamental, estarían atribuidos ‘‘derechos funda-
mentales. Derechos que no pueden ser limitados por el legislador o sujetos
o controles restricitivos del juez’’.
Capítulo séptimo. Mecanismos alternos de tutela de los intereses
difusos y colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
1. La legitimación para actuar en los procesos administrativos . 149

2. Las acciones populares como instrumentos de legitimación
de los portadores de intereses difusos . . . . . . . . . . 152
3. Los organismos administrativos, su papel en la tutela de los
intereses difusos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
4. Advertencias sobre la toma de decisión en torno a las institu-
ciones extranjeras. La comparación jurídica . . . . . . . 154
5. Instauración ab origine de mecanismos de tutela de intereses
difusos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
6. El transplante de técnicas jurídicas en la tutela de los intere-
ses difusos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157
CAPÍTULO SÉPTIMO
MECANISMOS ALTERNOS DE TUTELA DE LOS INTERESES
1. LA LEGITIMACIÓN PARA ACTUAR EN LOS PROCESOS

ADMINISTRATIVOS
Lo indicado hasta ahora nos ha permitido conocer las técnicas existentes

en Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Alemania e Italia, que permiten
a las asociaciones demandar judicialmente los daños y perjuicios uobtener
las resoluciones contra individuos o asociaciones privadas.
Ahora bien, en tanto que las asociaciones o los grupos busquen combatir
la actuación de la administración, las demandas respectivas deberán ser
interpuestas ante los tribunales administrativos. El problema de la calidad
requerida para actuar, se presenta en el proceso administrativo de manera
más o menos similar a la que se refiere al proceso penal o civil.
Un tema que da lugar a vivas discusiones es la relativa a saber si los
grupos o asociaciones tienen calidad para combatir las decisiones admi-
nistrativas en lo que se refiere a la protección del ambiente. Es raro que
la ley intervenga autorizándolas para actuar en este campo.
En Suiza, el artículo 18 de la Ley Federal sobre Protección de la
Naturaleza y del Patrimonio de Familia, de 1° de julio de 1966, les
reconoce calidad para actuar a las asociaciones registradas y constituidas
para la protección del desarrollo.
En Alemania, las propuestas en el tema particular que nos ocupa, han
suscitado la violenta oposición de los que el profesor Rehbinder ha llamado
‘‘el frente unido de los industriales, los sindicatos, de la administración,
de los tribunales administrativos y las asociaciones de barrio’’.269
269 Rehbinder, Umweltrech. 40 Rabels Zeitschrift 363, 407, 1976, citado por Fisch, ‘‘Europpean
analogues to the class actions...’’, cit., p. 114.
149
En el país en comentario, como en otros países, las asociaciones y otros

grupos de interés, para verse reconocida calidad para actuar deben salvar
la dificultad que implica el principio según el cual, para que proceda su
actuación, deben probar que han sufrido un perjuicio en uno de sus
intereses jurídicamente protegidos. De todas formas, en virtud de que el
principio es considerado en términos amplios y generales por los tribuna-
les, éstos han encontrado, en algunos casos, el medio de admitir las
acciones cuando les han parecido justificadas, sin embargo, el criterio se
presenta como limitado.
Las Cortes Alemanas270 consecuentemente, tienden a ser más restricti-
vas, situación que difiere a Francia en donde los tribunales han tenido las
puertas abiertas a las asociaciones de defensa y grupos análogos, permi-
tiéndoles atacar la validez de las decisiones administrativas mediante el
recurso por exceso de poder, tal como ya lo hemos visto.271
En Italia, la misma tendencia ha triunfado, en tanto que el Consejo de
Estado, en el asunto Italia Nostra, ya comentado, ha reconocido calidad para
actuar ----interesse per agire---- a una asociación constituida para la pro-
tección de los tesoros naturales, culturales e históricos de Italia; la
asociación fue admitida para atacar la validez de una decisión administra-
tiva, que autorizaba la construcción de una carretera a través de un
parque.272 Desgraciadamente en 1978 esta decisión es casada por la Corte
de Casación.273
270 Sentencia de la Corte de Apelación de Lunemburg, de 23 de octubre de 1969, 1970 Neve

Juristiche Wochenshroft 773; ver además sentencia del Tribunal Administrativo de Gelsenkirchen,
del 2 de julio de 1971, Deutsches Verwaltungblatt 832 y Rehbinder, ‘‘German Law on stading to sue.
Morges, International Union for Conservations of Nature and Natural Resources’’, Enviromental
Paper, no. 3, 1972; Rehbinder, ‘‘Controling the Enviromental Deficit? West Gewrmany’’, 24
American Journal of Comaparative Law, 373, 1976.
271 Waline, M., Droit Administrative, Paris, Sirey, 1963, pp. 828 y ss.; Auby, M. y R. Drago,
Traitè Du Contentieux Administratif, Paris, Librarie Géneral de Droit et Jurisprudence, 1975, pp. 450
y ss.; Fisch, European analogues to the class action, cit., pp. 69-70; Auby, M. y M. Fromont, Les
recours contre les actes administratifs dans les pays de la Communauté Europeenne, Paris, Dalloz,
1971, pp. 228 y ss. Los autores subrayan que la filosofía que está en la base de los procedimientos
administrativos no es la misma en Francia y en Alemania. En Alemania se busca esencialmente
proteger al ciudadano contra una acción ilegal de la administración, en tanto que en Francia el acento
está puesto sobre el control de la administración más que la protección del administrativo.
Consecuentemente, en tanto la jurisdicción francesa tiende a asegurar un control adecuado sobre la
acción de la administración es que es menos estricta en cuanto a la calidad para actuar exigida al actor.
272 Sentencia núm. 252, del 9 de marzo de 1973, Foro italiano, 33, 1974.
273 Sentencia núm. 2270, 8 de mayo de 1978; Foro italiano, I, 1090, 1978; vid., además, la decisión
829 del Consejo de Estado de 13 de noviembre de 1973, Foro III 262, 1974, que rechaza a una
asociación de gondoleros el derecho de oponerse al cierre de algunos canales de Venecia.
En los Estados Unidos corresponde, generalmente, a los tribunales

ordinarios controlar la legalidad de los actos administrativos. Las reglas
aplicables a la legitimación ----o calidad para actuar, stading---- actualmen-
te, al parecer, se cuestionan a tal punto, que no es posible exponerla en
esta sede.
Técnicamente, la cuestión se centra en el hecho de saber, en numerosos
casos, si un grupo de interesados pueden ser considerados como ‘‘una
persona ... afectada desfavorablemente o lesionada por la actuación de un
organismo determinado, en el sentido que comporta tal expresión en la
ley que ha lugar a aplicar’’.274 En algunos casos, la decisión parece estar
emitida con fundamento en la idea de que la calidad para actuar debe ser
reconocida a un grupo; si la actuación que contraría la ley es por parte de
la administración, entonces afecta al público en general y si no hay
individuos especialmente lesionados por dicha actuación, a los cuales
pertenecería la iniciativa de ejercer la acción.275 Sin embargo, algunas
recientes decisiones se han mostrado restrictivas.276
En la decisión recaída sobre el asunto Sierra Club vs. Morton,277 se
refleja el criterio de la Corte, del cual, en su momento, no fue partícipe
el Juez Stewart quien asentó:
Un desarrollo satisfactorio desde el punto de vista estético y el bien vivir, lo

mismo que una situación confortable, desde el punto de vista económico,
constituyen elementos importante para la calidad de vida en nuestra sociedad,
y el hecho de que los intereses particulares concernientes al desarrollo sean
comunes a mucha gente, y no a un pequeño número no es razón suficiente
para que tales intereses merezcan ser menos protegidos por medio de acciones
judiciales.278
Aun ante el argumento, la corte a fin de cuentas, niega al demandante

legitimación para actuar. La demandante era un club con finalidad no
lucrativa, que se interesaba especialmente en la protección del desarrollo;
el tema esencial de la demanda consiste en solicitar la nulidad de la decisión
274 Administrative Procedure Act. 10, 5 U.S.C. 702 (80 Stat 392).
275 Cfr., Enviromental Defense Fund vs. Hardin, 428 fj. 2d 1093 (D.C. Cir. 1970); Scenic Hudson
Preservation Commitee vs. Federal Power Commission, 354 fj. 2d. 608 (2d Cir. 1965 ); Unites Estates
vs. Students Challenging Regulatory Agency Procedures (S-C-R-A-P-), 412 U.S. 669 (1973).
276 Natural Resources Defense vs. U.S. Enviromental Protection Agency, 481 F. 2d. 116 (10th
Circ. 1973; Warth vs. Seldin, 422 U.S. 90, 1975).
277 Sierra Club vs. Morton, 405 U.S. 490.
278 Ibid., p. 734.
de transformar una reserva de caza en centro de vacaciones. La corte

argumenta la falta de calidad para actuar en virtud de que ni la asociación,
ni ninguno de sus miembros, sufría perjuicio alguno en su calidad de
usuarios de la reserva.
2. LAS ACCIONES POPULARES COMO INSTRUMENTOS DE LEGITIMACIÓN

DE LOS PORTADORES DE INTERESES DIFUSOS
La acción popular, por sus características inherentes, se constituye en

el más prístino ejemplo del modelo de apertura legitimatoria absoluta.
La tendencia que abarca el nivel de interés requerido para actuar
jurisdiccionalmente, llega a su lógica conclusión cuando la legitimación
es abolida y se admite el ejercicio de las acciones populares, de las que
ya hemos realizado somera referencia. Tales acciones son conocidas en
otros países bajo el nombre de citizen suits de Estados Unidos o la
popularklagen en Alemania.
En algunos países, el ejercicio de las referidas acciones ha sido
permitido,279 desgraciadamente su importancia práctica no es considerable.
En los Estados Unidos de Norteamérica, la práctica de acciones
populares se admite de manera más o menos amplia en determinadas leyes,
tanto federales como estatales.
La Michigan Enviromental Protection Act, de 1970, permite el ejercicio
de acciones populares en contra de los agentes contaminantes, siempre y
cuando el actor pruebe que ha sido, de alguna forma, afectado perjudi-
cialmente en su persona por la actividad desarrollada por del demandado.280
En materia federal la Clean Air Act, la Water Pollution Control Act y
la Nois Central Act, expedidas entre 1970 y 1972, autorizan el ejercicio
de acciones populares contra los particulares u organismos administrati-
vos, cuando, cualquiera de éstos, a consideración del actor, no se adecuan
a las exigencias de control y a los estándares establecidos por las leyes
279 Cfr., Cappelletti, M., ‘‘Govermental and Private Advocates for the public Interest en Civil
Litigation: A comparative Study’’, Acces to Justice: Promosing Institutions, 767 (Alphen aan den
Rijan/Milano, Sijthoff and Noordhoff/Giuffre, vol. II of the Florence Acces-to-Justice Project Series,
M. Cappelleti and J. Wiesner, eds., 1979) pp. 857 y ss.
280 Michigan Comparative Laws. Ann. 691, pp. 1201-691, 1207; Sax y Conner, ‘‘Michigan’ s
Enviromental Protection Act of 1970: A Progress Repport’’, 70 Michigan Law Review 1004 (1972);
Sax y Mento de, ‘‘Environmental Citizen Suits: Three Years. Experience Under the Michigan
Enviromental Protection Act’’, 4 Ecology Law Quaterly 3, 1974.
establecidos por las leyes mencionadas. El actor debe probar, en conse-

cuencia, que ha sufrido personal y directamente algún daño por el hecho
de la violación de la ley que él alega.
3. LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS, SU PAPEL EN LA TUTELA

Hasta ahora nos hemos ocupado de los procedimientos jurídicos por los
cuales los particulares, o los grupos privados, pueden ser legitimados para
actuar jurisdiccionalmente ante los tribunales, en tanto portadores de
intereses difusos, para la protección de sus intereses propios o ajenos, y
siempre bajo el entendido de que se comprendan en la categoría de los
llamados difusos.
Confiar la tutela de los intereses de pertenencia difusa a organismos
administrativos ----facultándoles para que hagan respetar el principio de
legalidad de la administración pública y en consecuencia para que deman-
den ante los tribunales las sentencias declarativas, las resoluciones o, en
su caso, las condenas por daños y perjuicios---- constituye otra de las
manifestaciones del modelos de apertura legitimatoria relativa. Veamos
cuáles han sido las soluciones que se han instaurado.
El organismo en el cual se ha pensado es el Attorney General (países
de common law) o, en su caso, instituciones análogas en los diferentes
países tales como el Ministerio Público, Ministerio Fiscal, Staatswalt y
Prokuratura. Sin embargo, como ha señalado el profesor Cappelletti, estas
instituciones no tienen plenas facultades de intervención en materia civil,
ya que su actuación se restringe a ciertas cuestiones del estado civil de las
personas o del derecho de familia, así como la protección de personas
incapacitadas de proteger sus propios derechos e intereses (menores de
edad).
Recuérdese la intervención que despliega el Attorney General en
Inglaterra, la que en ciertos casos se torna perjudicial para la tutela de los
intereses difusos.
Por lo que se refiere a las materias de protección de los consumidores,
desarrollo y de protección del medio ambiente, así como otros intereses
de pertenencia difusa, existe una tendencia a crear organismos especiali-
zados, prevaleciendo la siguiente postura:
---- Creación de una oficina o sección que dependa del Ministerio Fiscal
(Público) o del Attorney General; o bien
---- Creación de organismos distintos y autónomos al estilo de la
Direction General of Fair Trading y el Race Ralations Board en
Inglaterra, la Federal Trade Commision y la Securities and Exchange
Commision en los Estados Unidos de Norteamérica; el ombudsman
de los consumidores en los países escandinavos, en el caso de
América Latina, como se sabe, esta última dependencia ha tomado
el nombre de Defensor del Pueblo (Guatemala) o de ComisiónNacional
de Derechos Humanos (México), por citar algunos ejemplos.
Todos los organismos antes mencionados, han recibidos facultades para

actuar (excepción hecha de los latinoamericanos) y demandar las resolu-
ciones pertinentes, así como el pago por concepto de daños y perjuicios.281
Desgraciadamente, su función esencial no consiste en demandar judicial-
mente sino en atacar o pedir la nulidad de las autorizaciones o permiso
necesario, iniciar la persecución penal; en definitiva, son organismos en
los cuales impera como principio de actuación la persuasión y el conven-
cimiento en el ámbito administrativo.
4. ADVERTENCIAS SOBRE LA TOMA DE DECISIÓN EN TORNO

A LAS INSTITUCIONES EXTRANJERAS.
L A COMPARACIÓN JURÍDICA
Es menester iniciar el presente apartado con la advertencia de que el

estudio del derecho, tal como el que hemos realizado, nos proporciona
el conocimiento de los mecanismos destinados a incitar a los particulares
a tomar la iniciativa de actuar judicialmente en nombre del interés general.
Este conocimiento, sin embargo, debe considerarse en su real dimensión
y en relación con las posibilidades viables de asunción de un sistema
jurídico a otro, de alguna de las técnicas. Lo anterior lo decimos en razón
de que en cada caso las instituciones se encuentran integradas a un medio
específico, jurídico y político, en el cual tienen su origen, lo que en
ocasiones hace difícil su introducción en otro sistema.282
281 Vid., Federal Trade Commision Act. 19 (1974) 15 U.S.C. 57 b.

282 Friedman, Acces to Justice: Sociale historical Context en Acces to Justice: Promising
Institutions, cit., 3, pp. 28 y 35.
Hoy en día existen variados ejemplos y experiencias que comprueban

que en los países de régimen democrático, es cada vez más necesario,
respecto de nuestro tema, otorgar mejor protección a los portadores de
intereses difusos: no obstante, conviene decantarse por la prudencia antes
de recomendar que un país adopte fórmulas que en otros países pueden
ser útiles a éste fin.
Las técnicas que aquí hemos expuesto, class actions, ombudsman,
etcétera, no implica lo que Friedman283 ha calificado de un ‘‘tipo de
tecnología jurídica libre y fácilmente exportable’’, como si se tratara de un
now haw.
La mayor parte de las técnicas se encuentran íntimamente ligadas, como
se ha apuntado, a las estructuras políticas y tradiciones jurídicas del país
en donde son puestas en marcha, amén de que, en gran medida, cuenta el
sistema de colaboración y coordinación existente entre los órganos cons-
titucionales del Estado, esto es entre el Poder Legislativo, gobierno y
Poder Judicial, para que dichas instituciones o soluciones sean eficaces.
Desde luego que no se trata aquí de aplicar la ley de la ‘‘no trasferencia
del derecho’’ de Robert Seiman,284 de lo que sí se trata es de realizar un
inventario de aquello que se haya instaurado en otros países para facilitar
el ejercicio de las acciones tendentes a proteger los intereses difusos y que
nos lleven a la conclusión de que semejantes procedimientos pueden ser
viables en otros países, que deben ser adoptados y que, si se adoptan,
adquieran fuerza y produzcan los mismos efectos del país en el que existen
y funcionan.
En caso de que no se tienda por la innovación, consideramos que es
aconsejable la revisión de las instituciones existentes en el país que busque
soluciones a la tutela de intereses difusos, la prudente revisión de la
legislación y el objetivo examen de aquellas instituciones u organismos
que, respecto de sus símiles extranjeros, den cabida a ser funcionalizados
respecto de tal tutela, valoración que en nada debe conducir a el macro-
burocratismo ni, mucho menos, a la acumulación de competencias que
lleven, irremediablemente, a la parálisis del organismo en cuestión.
283 Idem.
284 Eiseman, Robert, ‘‘Administrative Law and Legitimacy in Anglophone Africa: A problem in
reception of Foreing Law’’, Law and Society Review 161, 1979, p. 200-201 (1979).
5. INSTAURACIÓN AB ORIGINE DE MECANISMOS DE TUTELA

DE INTERESES DIFUSOS
Amén de los anterior, es menester señalar que para la instauración y

funcionamiento de las nuevas instituciones o procedimientos debemos de
considerar, en principio, si los mismos responden a una necesidad real y
homologable al del país de origen. Se pueden buscar considerables medios
para la protección de los intereses de portación difusa en un sistema
determinado. Veamos cuáles son:
1. Ejercicio de acciones tendentes a tutelar el interés público.

2. Considerar la infracción de leyes de protección de consumidores,
medio ambiente, urbanismo, etcétera, como de orden penal, dotando
al Ministerio Público de personal suficiente para aquellos que
infrinjan semejantes leyes, sea realmente condenados a una sanción
severa.
3. La tutela de los intereses de categoría se pueden confiar a un orga-
nismo público al cual se asignan fondos suficientes, así como los
poderes y facultades necesarios, para que dicte órdenes (cease-and-
desit orders), acordar o rechazar los permisos, establecer modelos
detallados de conducta, etcétera.
Tratándose de este último supuesto, es necesario hacer los estudios

correspondientes que impidan que los nuevos organismos que se instauren
rindan la eficiencia y eficacia con la que se proyectaron y no se conviertan
en una parte más de la organización burocrática perdiendo, así, su
agresividad y su agilidad para proteger las disposiciones legales.
Estas situaciones nos dan clara idea de la oportunidad y eficacia que
pueda tener instaurar semejantes organismos en un país y en otro. A guisa
de ejemplo, podemos considerar que en un mismo país el organismo
encargado de la protección del medio ambiente pueda funcionar mejor que
aquel que tenga la competencia de tutela los intereses de los consumidores
y de supervisar las cláusulas en los contratos de adhesión.
Como podemos advertir de las anteriores acotaciones, saber si la
conveniencia o necesidad de adoptar o no ciertas técnicas que faciliten el
ejercicio de las acciones judiciales, como miras a proteger los intereses
de portación difusa, en algunos países es sustituida con la creación de
organismos administrativos que eviten la acumulación de trabajo a los

tribunales abatiendo los costos económicos y procesales que el ejercicio
de tales acciones implican.
Desde luego, la cuestión de saber cuál es la opción más acertada depende
de la situación y tradición particular de cada país, lo que queda en estrecha
vinculación con cada una de las ramas del derecho que entren en juego.
6. EL TRANSPLANTE DE TÉCNICAS JURÍDICAS EN LA TUTELA

En este apartado hemos de tomar en consideración como caso ejempli-

ficativo la experiencia norteamericana de las class actions. Hein Kotz ha
calificado a tales acciones como la más bella creación del genio jurídico
norteamericano en los últimos años.285
Ciertamente, el ejercicio de las class actions en tutela de los portadores
de intereses difusos constituyen un posible avance, sin embargo, si
consideramos su adopción por otros países de la Europa continental, esta
asunción implica o implicaría, en su momento, no pocas modificaciones
en las legislaciones del país receptor para que semejante institución tenga
el éxito que en el país de origen.
Consideremos algunas condiciones:
1. Puede darse el hecho de que en el país receptor se objete seriamente

el que se confíe al particular, a título exclusivo, la dirección del
asunto sobre el cual va a versar el proceso.
2. El hecho, por otra parte, de asegurar a aquellos que toman a su cargo
el litigio un provecho sustancial en caso de que se gane el proceso.
3. En otros casos se puede dar que el demandante y el grupo que
representa no tenga que pagar los costos que impliquen las fases del
litigio y los honorarios del abogado del demandado en caso de que
se pierda el asunto.
Ahora, si pensamos en Alemania, son otras las reglas que se establecen

respecto de la ética de la profesión de jurista; las leyes determinan la
remuneración debida a los abogados considerando exclusivamente el
285 Kotz, Hein, ‘‘La protección en justice des interets collectifs, Tlabeau de Droit Comparé’’, Acces
a la Justie et Etat Providence..., cit., p. 119.
monto del interés en juego en el litigio, el pacto de cuota litis es visto

como contrario al orden público.286
El procedimiento de las class actions podría, quizás, ser admitido en
Alemania pero el riesgo de perder buena parte de su eficiencia, en razón
de las modificaciones que sufriría en su régimen, y jugaría posiblemente
un papel mucho menos importante que en el país de origen.
Por otra parte, no olvidemos que las medidas consideradas para
satisfacer e instaurar los procesos en vista a proteger los intereses difusos
se traducen siempre, en el abatimiento o en supresión de la barrera que
constituye la exigencia de una cierta calidad de actuar judicialmente, lo
que en nuestro ámbito se traduce en la legitimación y que, por tal motivo,
tienen el efecto de ampliar el Poder Judicial.
Saber si tal reforzamiento del Poder Judicial es o no deseable en las
actuales circunstancias es una cuestión altamente controvertida. Este
asunto que importa a los juristas implica que se replantee el papel que es
conveniente atribuir a cada uno de los órganos del poder político estatal,
en función de la variedad que comporta la cultura jurídica de unos y otros.
En este sentido es menester citar la tesis de Mauro Cappelletti, quien
refiere que ‘‘el acrecentamiento continuo de los poderes del Parlamento y
del Ejecutivo justifican, y deben tener como contrapartida, un crecimiento
recíproco del Poder Judicial...’’ 287
Se deben considerar que pueden surgir serios problemas, si en una
democracia se autoriza un control ilimitado de los órganos políticos del
gobierno por un cuerpo de jueces que no son elegidos popularmente. En
ciertos casos, por lo tanto, si no se permite que los particulares ejerciten
las acciones para proteger sus intereses, en tanto que formen parte de los
grupos portadores de intereses difusos, no habrá persona que pueda
hacerlo. Nada impide a los ciudadanos, replican algunos, hacer valer sus
puntos de vista sobre el plano de lo político y de lo electoral.
286 Presupuestos plenos de interés han sido realizados por Mertens, Kollektivrechtlicher
Schaderenrsatz als Mittel des Verbraucherschutzes 139 Zeitschrift fur das Gesamte Handelsrecht und
Wiertschaftsrechts 438 (1975) y Koch, Kollektiver rechsschutz im Zivilprozess, Die Class action des
Amerikanischen Rechts un Deutsche Reformprobleme, Frankfurt, Metzner, Arbeiten zur
Rechtsvergleichung no. 83, 1976, pp. 92 y ss.; citados Kotz, Hein, ‘‘La protección en justice des
interets collectifs. Tlabeau de Droit Comparé’’, Accès a la Justice et État Providence..., cit., p. 119.
287 Capelletti, M., ‘‘Vindicating the Public Interestic Throough the Courts: A comapritivists
contribution en Acces to Justice: Emerging Issues and perpectives’’, The Florence Acces-to-Justice
Project Series, Mauro Capelletti and B. Garth, eds., 1979, p. 513, vol. III.
No reconocer a nadie la calidad requerida para actuar judicialmente

sólo significa que el tema se deja a la vigilancia del Poder Legislativo en
tanto se considere de orden político.288
La cuestión sería posible, dirían otros, si el sistema tradicional de
elecciones funcionara como es debido. En la práctica, sin embargo, este
sistema funciona con tal lentitud que se hace pesado, y produce un malestar
ciudadano que, si se quiere remediar, hace necesario que se instauren los
mecanismos procedimentales que les permita intervenir en procesos de
toma de decisiones y de hacer funcionar el control de los tribunales.
Abatir las reglas relativas a la calidad para actuar ante los tribunales,
de tal manera que facilite el ejercicio de acciones contra la administración,
no comporta, dirían otros, ventaja alguna.
Los asuntos que son confiados a los llamados abogados del interés
general ----public interest lawyers---- sólo provocan la acumulación de
trabajo de los tribunales y retrasan el funcionamiento de la maquinaria
judicial.
Como podemos colegir, los argumentos a favor o en contra, se pueden
suceder sin número.
Una cosa es clara, el estado actual de la cuestión da lugar a reconocer
que la necesidad de acciones para la tutela de intereses difusos o colectivos,
en un país determinado, es un problema da naturaleza multifactorial, en
donde confluye lo sociológico, lo económico y lo político, la solución de
continuidad depende, en gran medida, de dos operadores jurídicos claves:
el legislador y el juez.
La verdadera valoración del problema le corresponde al primero, al efecto
de expedir las normas dirigidas a proteger a tales intereses, y al segundo,
la actividad dinámica y creadora que le ha sido conferida a través de la
interpretación del derecho, a fin de actualizar las normas y dar plena
cobertura jurisdiccional a los portadores de intereses difusos.
288 Cfr., Chef Justice Burger en Unites States vs. Richardson. 418 U.S. 166, 179 (1973).
226 ÍNDICE
Capítulo octavo. El estado de la cuestión en España respecto de la

tutela de los intereses difusos . . . . . . . . . . . . . . . 161

2. El problema de la tutela en la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa. La doctrina de los autores . . . . . . . . . . . 162
3. La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y la ju-
risprudencia de los tribunales . . . . . . . . . . . . . . 165
3.1. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española como
cauce legitimatorio de los entes portadores de intereses
supraindividuales. Su interpretación jurisprudencial . . 173
3.2. La interpretación aperturista del artículo 162.1.b) de la
Constitución Española al recurso contencioso-adminis-
trativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174
3.3. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española y la
procedencia del amparo en materia de intereses difusos
y colectivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
4. Consideraciones preliminares en torno al Defensor del Pueblo 177
4.1. El Defensor del Pueblo en la Constitución Española de
1978 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
4.2. La actuación del Defensor del Pueblo en defensa de los
grupos portadores de intereses difusos en el ordena-
miento español . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
4.3. La actividad del Defensor del Pueblo en materia juris-
diccional. Legitimación procesal para interponer el re-
curso de inconstitucionalidad y el recurso de amparo . 186
5. El Ministerio Fiscal y su actividad tuteladora de intereses su-
praindivuduales en el ordenamiento español . . . . . . . . 188
5.1. Legitimación procesal del Ministerio Fiscal . . . . . . 191
5.2. Funciones comunes y funciones propias del Defensor
del Pueblo y del Ministerio Fiscal . . . . . . . . . 191
6. La acción popular: ex cursus . . . . . . . . . . . . . . 192
6.1. La acción popular y la Ley Orgánica del Poder Judicial 194
supraindividuales en el ordenamiento jurídico español . 197
7. El criterio jurisprudencial . . . . . . . . . . . . . . . 198
CAPÍTULO OCTAVO
EL ESTADO DE LA CUESTIÓN EN ESPAÑA RESPECTO
DE LA TUTELA DE LOS INTERESES DIFUSOS
Llegados a este punto podemos apreciar que la tutela de los intereses

difusos y colectivos llevan ínsita una problemática de amplio espectro e
interdisciplina en torno a la efectividad de los derechos económicos
sociales y culturales, propios del Estado social de derecho. Efectividad
que los operadores jurídicos de los diversos países, hasta ahora analizados,
han tratado de tornar real sobre todo en el campo jurisdiccional a través
del razonamiento de los jueces y mediante la puesta en juego de figuras
tradicionales concebidas para la tutela de demandas de carácter individual
y, que hoy día, han de servir para dar respuesta a las demandas de los
grupos sociales portadores de intereses difusos y colectivos.
En esta puesta en juego de respuesta legal, conducta administrativa y,
sobre todo, de razonamiento judicial que hemos venido señalando, podría-
mos cuestionarnos ¿qué ha sucedido en España de cara a los requerimientos
de los grupos portadores de intereses difusos y colectivos?
Precisamente a dar respuesta a la anterior cuestión es que dedicamos
el presente capítulo, con especial referencia a la tutela contencioso-admi-
nistrativa y a la tutela constitucional.
La anterior puntualización la hacemos con base en el hecho de que son
precisamente esos dos ámbitos en los que esencialmente se ha presentado
la problemática. Desde luego no olvidamos otros campos procesales tales
como el civil, el penal y el mercantil, en los que el fenómeno de amplio
espectro, como ya apuntamos, incide; sin embargo, somos conscientes de
que la entrada en estudio de disciplinas de carácter privatista sobrepasarían
los objetivos del presente trabajo.
161
2. EL PROBLEMA DE LA TUTELA EN LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-

ADMINISTRATIVA. LA DOCTRINA DE LOS AUTORES
La doctrina española no ha sido omisa en el estudio de la problemática

de los intereses difusos y colectivos, así, entre los más sobresalientes
autores que han dedicado algunas líneas encontramos, en sus respectivos
campos, a saber: Eduardo García de Enterría, Jesús González Pérez,
Alejandro Nieto, Miguel Sánchez Morón, Almagro Nosete, Gimeno
Sendra, Lozano Higuero Pinto, etcétera.
Los diversos trabajos realizados por dichos autores nos llevan a apreciar
el hecho de que en España se enfrentan con el mismo problema de los
ordenamientos de los países ya estudiados y que es, a saber: las barreras
legitimadoras de los ordenamientos de corte liberal individualista, que no
dan cabida a la tutela de intereses de índole supraindividual (id. est: difusos
y colectivos).
Al decir de Alejandro Nieto,289 mutatis mutandis, la clave de la cuestión
en el contencioso-administrativo respecto de la tutela de intereses suprain-
dividuales, se puede centrar en el hecho de que en España dicha jurisdicción
está montada en defensa de los derechos e intereses legítimos individuales
que son esencialmente, como ya se ha apuntado, patrimoniales.
El problema de acceso de los intereses difusos y colectivos a los tribunales

españoles se presenta, al igual que en otros ordenamientos, de la misma forma,
esto es, ‘‘los intereses colectivos, aún siendo importantes, ven cerrados el paso
de su defensa jurisdiccional no sólo por la dificultad fáctica de su articulación
(al no existir canales institucionalizados que los recojan), sino también por las
artificiosas barreras de legitimación ‘‘individualizada’’.290
Ante tales barreras de legitimación se ha visto aquellas personas a las

cuales el ordenamiento español no les ha dotado de una legitimación
expresa, no obstante que la legitimación colectiva es reconocida291 (artícu-
los 162. 1.,b.) de la Constitución Española ----CE---- 81.1 Ley Orgánica
del Tribunal Constitucional, y muy especialmente en el artículo 7.3 de la
289 Nieto, Alejandro, ‘‘La vocación del derecho administrativo de nuestro tiempo’’, Revista de
Administración Pública, nº 76, Madrid, Instituto de Estudios Políticos, enero-abril de 1975, p. 14.
290 Ibid., pp. 14-15.
291 Gimeno Sendra, Vicente, Constitución y proceso, Madrid, Tecnos, 1988, p. 227.
Ley Orgánica del Poder Judicial,292 y así lo admite la doctrina de los

autores:
los intereses colectivos ----tan representables o más que los individuales----, aun
en el supuesto de que estén reconocidos por las normas, carecen de verdadera
operatividad jurídica. Y la razón es muy sencilla: el derecho administrativo,
salvo excepción, sólo reconoce y sólo se extiende a los derechos individuales
o a la suma de ellos.293
Ciertamente, y en esto ha sido muy claro el profesor Nieto, el derecho

positivo español sólo considera a los intereses difusos y colectivos cuando
cristalizan en un derecho subjetivo o en un interés legítimo individual,294
se olvida entonces que la ‘‘masa, contrapuesta al individuo, sólo tiene
intereses colectivos y, en cuanto tales, desprovistos de protección por la
indicada barrera legitimadora, que sólo se abre para los privilegiados
titulares de derechos individuales’’.295
Ante tal situación obstructiva y administrativista, Eduardo García
Enterría, trata de proveer de una solución técnica a las áreas ausentes de
tutela procesal,296 a través de los llamados derechos reaccionales o
impugnatorios, de la dogmática alemana.
¿En qué consisten dichos derechos reaccionales o impugnatorios? El
profesor García Enterría los define como aquellos que operan ante
cualquier incidencia en el ámbito vital de un sujeto, cualquier actuación
por parte de la administración que repercuta en el ámbito del sujeto que
no sea legal, habilita inmediatamente a ese sujeto con una acción impug-
natoria para defender la integridad de su ámbito vital.297
Pero con tal reformulación teórica ¿se salva la problemática de legiti-
mación para recurrir y de la cual carecenlos portadores de intereses difusos
y colectivos? ¿desde 1975, fecha del escrito en el que en la doctrina
administrativa aparecen los derechos impugnatorios, hasta dónde han
292 García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia administrativa, Madrid, Civitas, 1989,
p. 61, del mismo autor: Los ciudadanos y la administración. Nuevas tendencias en el derecho español,
Madrid, REDA, Civitas, núm. 59.
293 Nieto, Alejandro, ‘‘La vocación del derecho administrativo...’’, cit., p. 25.
294 Ibid., p. 26.
295 Nieto, Alejandro, ‘‘La discutible pervivencia del interés directo’’, Revista Española de Derecho
Administrativo, Madrid, Civitas, 1977, p. 41.
296 Almagro Nosete, José, ‘‘Tutela procesal ordinaria y privilegiada (jurisdicción constitucional de
los intereses difusos’’, en Revista de Derecho Político, núm. 16, invierno 1982-1983, pp. 103 y ss.
297 García de Enterría, Eduardo, ‘‘Sobre los derechos públicos subjetivos’’, cit., pp. 442-443.
cuajado y en qué medida han operado esta considerada especie de derechos

subjetivos en España?
La operatividad de esos derechos es incuestionable desde el momento
en que los tribunales contencioso-administrativos, el Tribunal Supremo y
el mismo intérprete máximo de la Constitución, el Tribunal Constitucio-
nal, ha aplicado dicha doctrina, toda vez que entra en el análisis de
legitimidad del ataque en función del ejercicio de la acción subjetiva con
que se protege a los individuos.298 Pero al entrar en el análisis de
legitimidad, los tribunales realmente no están poniendo en juego unanueva
categoría de derechos subjetivos, sino tutelando verdaderos intereses
legítimos.299
El anterior señalamiento nos lleva a decir que en el fondo lo que se discute
es un problema terminológico, una catalogación conceptual, si se parte de
que, obviamente, el interés legítimo es una subespecie de la categoría
genérica del derecho subjetivo, que tan derecho subjetivo es una como
otra situación fáctica jurídico relevante, la cuestión se convierte en una
mera logomaquia. Tan merecedora de tutela judicial es una como otra
situación, tan derecho subjetivo es la primera como la segunda, la diferencia
se agota en que, en una determinada etapa histórica y dogmática jurídica, se
hizo una separación epistemológica entre ambas situaciones, de ahí se derivó
otorgarles efectos distintos en cuanto a su acceso jurisdiccional.
Sin perjuicio de la dirección que representan García de Enterría y
seguidores,300 todos desde la óptica del derecho administrativo ----por tanto,
material----, cabe la excepción, en el campo procesalista, que representa
Cordón301 al propugnar la unidad de naturaleza entre derecho subjetivo e
interés legítimo, residenciando, en definitiva, este último, en la órbita
material.
Esto es, se debe, a nuestro juicio, volver a situar el fenómeno,
puramente semántico, del interés denominado legítimo en su verdadera
ubicación, en el plano material, tan dotado de virtualidad procesal ----o
impugnatoria si se quiere---- como cualquier otra situación jurídicamente
relevante. Se vuelve, pues, a la verdadera naturaleza del interés como
298 García de Enterría, Eduardo, Hacia una nueva justicia..., cit., p. 61.
299 Nieto, Alejandro, La discutible supervivencia del interés..., cit., pp. 43-44.
300 Entre los que se deben destacar el procedente de Leguina Villa, J, ‘‘Legitimación. Actos
administrativos generales y reglamentos’’, en Revista de Administración Pública, nº 49, Madrid, IEP,
1966, pp. 93 y ss.
301 Cordón Moreno, F., La legitimación en el proceso contencioso-administrativo, Pamplona,
1979, pp. 88 y ss.
figura sustancial al que, espuriamente, se había trasmutado en un interés

formal por la vía del recurso contencioso-administrativo.
En secuencia de lo antes señalado, pasemos a la exposición de las bases
legales y criterios jurisdiccionales del sistema español.
3. LA L EY DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-A DMINISTRATIVA

Y LA JURISPRUDENCIA DE LOS TRIBUNALES
Es en este contexto en el que nos movemos y en donde la situación

legislativa española se encuentra fuertemente condicionada por la inter-
pretación jurisprudencial.
En primer lugar, es el artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa el que es motivo de controversia, ahora bien,
la verdad es que en tal precepto de interés legítimo nada se habla, al interés
que sí se alude es al directo (artículo 28 1. a), para la procedencia del
recurso contencioso. Por su parte, el numeral 1.b.) determina la legitima-
ción de
las Entidades, Corporaciones e Instituciones de Derecho público y cuantas

Entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter
general o corporativo, siempre que la disposición impugnada afectare direc-
tamente a los mismos...
No es precisamente este el lugar para tratar los ríos de tinta que la

doctrina y la jurisprudencia han hecho correr, sobre todo en la etapa
preconstitucional española, en torno al tema, lo que sí nos interesa es
apuntar el avance considerable que en orden a la legitimación se ha
operado.
En este sentido, García de Enterría ha señalado que la regla de la
legitimación por interés directo consagrada en la LJCA, respecto de los
actos administrativos ha de considerarse en la actualidad general, conse-
cuentemente, aplicable a la impugnación directa de las disposiciones
generales emanadas de la administración del Estado, pues debe
entenderse necesariamente derogado por la Constitución el artículo 28, 1. b.)

LJ y con el la restricción de la legitimación para impugnar esas disposiciones
a las corporaciones y entidades que ostentaren la representación de intereses
de carácter general o corporativo. Tal restricción se opone, en efecto,
frontalmente con la configuración que el artículo 24 del texto constitucional

hace del derecho de ‘‘todas las personas... a obtener la tutela efectiva de los
jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e interés legítimos, sin que,
en ningún caso, pueda producirse indefensión’’.302
Tal argumento doctrinal se reafirma con la sentencia del Tribunal

Supremo que a continuación transcribimos en parte, así:
la doctrina establecida por esta Sala en sus Sentencias del 18 de abril y 21 de

octubre de 1986 y en las que, con base en las del Tribunal Constitucional,
de 16 de octubre de 1984 y de 28 de noviembre de 1985, se establece que no
es factible exigir legitimación corporativa para impugnar disposiciones de
carácter general al amparo del número 1 del Artículo 39 de la Ley Jurisdic-
cional Contencioso-Administrativa, pues como señala la primera de las citadas
sentencias, la hermenéutica del apartado b) del párrafo primero ha entrado en
crisis a partir de la vigencia de la Constitución por considerarse incompatible
con la declaración contenida en su artículo 24, relativa al derecho de todos los
ciudadanos, sin excepción a obtener la tutela efectiva de los Jueces y Tribu-
nales.
Como antecedente de la anterior sentencia del Tribunal Supremo pueden

consultarse entre otras sentencias las del 11 de abril, 13 de octubre y 14
de octubre de 1981.
Sin embargo, no toda la doctrina, ni la jurisprudencia, es partidaria de
la derogación de tal precepto. Al decir de Mateu-Ros,303 el artículo 24.1
de la Constitución no es suficiente para sostener la derogación del artículo
28.1,b) de la LJCA, argumenta, en primer lugar, que este precepto de la
Ley Jurisdiccional no es la regla general; segundo, que no es cierto que
el término ‘‘legitimación corporativa’’ limite el alcance a las corporacio-
nes, sino que permite una interpretación amplia que comprende a una
pluralidad de sujetos de derecho; tercero, la causa de legitimación exigida
tanto en el artículo 28.1.a) como en el apartado b), dificulta otra posible
302 García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo...,
cit., p. 535. En el mismo sentido: González Pérez, Jesús, El derecho a la tutela la Jurisdiccional,
Madrid, Civitas, 1989, pp. 74-75.
303 Mateu-Ros, ‘‘El derecho constitucional a la tutela efectiva y el requisito de legitimación’’, El
Poder Judicial. Madrid, CSJ, 1983, III, pp. 135 y ss.; en el mismo sentido, Cano Mata, Antonio,
Ley reguladora de la Jurisdicción Contensioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956. Doctrina
del Tribunal Constitucional. Sobre la derogación de algunos de sus artículos e interpretación de otros,
Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1985, pp. 51 y ss.
interpretación, ya que sólo existe interés si, a través del acto de aplicación,
el particular se siente personalmente lesionado.
Por su parte, la doctrina jurisprudencial no es unánime, pero sí
dominante la que interpreta la normativa de la LJCA en sentido más
favorable a la admisión. En este sentido es importante señalar la sentencia
del Tribunal Constitucional número 160/1985, de 28 de noviembre, así:
Es de interés que destaquemos ahora, para evitar una desarmonía jurispruden-

cial, cuál ha sido el criterio de otras sentencias de las que la actual se aparta
sin argumentar el cambio de criterio. Baste citar, entre otras, las sentencias de
14 de octubre de 1981 y 20 de febrero de 1984, que claramente se ha decidido
por una amplia aplicación del artículo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdicción
Contecioso-Administrativa, sosteniéndose al respecto (así en la primera de las
sentencias mencionadas) que los obstáculos que podían surgir de las trabas de
la legitimación activa para impugnar disposiciones generales ----arts. 28.1.b)
y 39.1 de la ley de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa---- se contenían
en el derecho anterior, deben hoy estimarse removidos, en virtud del alcance
que cabe atribuir al artículo 24.1 de la Constitución (derecho a una efectiva
tutela judicial) en relación con lo también preceptuado en la disposición
derogatoria tercera del texto fundamental.
En orden a nuestro tema es interesante citar la sentencia del Tribunal

Constitucional número 24/1987, de 25 de febrero en que se da una
interpretación complemente favorable en cuanto a la tutela de intereses
difusos y colectivos, así:
Es doctrina consolidada del Tribunal Constitucional que el contenido normal

del derecho a la tutela judicial efectiva consiste en obtener una resolución de
fondo, pero ello no impide que el derecho se satisfaga cuando la resolución es
de inadmisión, siempre que se dicte en aplicación razonada de una causa legal
debiendo el razonamiento responder a una interpretación de las normas legales
de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la
efectividad del derecho fundamental.
Esta doctrina alcanza especial relieve cuando la inadmisión se funda en

la falta de legitimación activa, pues al conceder el artículo 21.1., de la
Constitución el derecho a la tutela de ‘‘derechos e intereses legítimos’’ está
imponiendo a los jueces y tribunales la obligación de interpretar con
amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilizan en orden a la
atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales y,
entre ellas, la de ‘‘interés directo’’ que se contiene en el artículo 28.1.a)

de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa.
Continúa la sentencia en su fundamento jurídico 3º:
La Sentencia recurrida niega legitimación activa a la Asociación de Fiscales

para recurrir contra un decreto que promueve a la categoría de Fiscal del
Tribunal Supremo a un miembro de la Carrera Fiscal y lo hace, en lo que aquí
interesa, con base en dos razonamiento se desenvuelve exclusivamente en el
ámbito personal del nombrado y de aquellos Fiscales que pudieran considerarse
lesionados por el mismo y, por tanto, no afecta a los intereses profesionales o
económicos de los cuales se hace depender el artículo 32 de la Ley Jurisdic-
cional citada la legitimación activa de las Asociaciones y, el segundo, en que
el nombramiento es una disposicióngeneral; envirtud del primer razonamiento
le niega la legitimación del artículo 28.1.a) y por el segundo la del artículo
28.1.b), ambos de la antedicha Ley de la Jurisdicción Contencioso-Adminis-
trativa.
Dicha interpretación es claramente restrictiva y en tal sentido vulneradora
del derecho fundamental de la asociación demandante y ello al margen de que
el acto de nombramiento recurrido tenga una proyección sobre intereses
personales que sólo cabe ejercitar al que sea titular de ellos, no puede
desconocerse que dicho acto también incide directamente sobre el interés
profesional de que la promoción de los fiscales se lleve a efecto por el
procedimiento que la asociación estima haber sido desconocido por el decreto
recurrido.
Como podemos claramente apreciar, existe una considerable apertura

legitimatoria a partir de la entrada en vigor de la Constitución de 1978 y,
sobre todo, a la entrada en juego y virtualidad interpretativa del artículo
24.1 del propio texto constitucional español. Más aún, dicha virtualidad
no se agota en el sentido que hasta aquí hemos apuntado, sino que amplía
y en otros reafirma el cauce legitimatorio, veamos lo que el ámbito
corporativo se refiere: La sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de
abril de 1981 admite el recurso contencioso-administrativo, interpuesto
por una corporación profesional, aunque por su ámbito territorial no asuma
la representación de la totalidad del colectivo eventualmente afectado por
el acto. La razón argumentada por dicho tribunal para admitir el recurso
radica en el interés del colegio.304 Haciendo entrar en juego en el
304 Cfr., Lafuente Benaches, M., ‘‘La legitimación para impugnar actos y disposiciones
administrativas después de la Constitución ’’, Revista Española de Derecho Administrativo, nº 42,
Madrid, Civitas, 1984, pp. 435-457.
razonamiento judicial al artículo 24.1, en lo que hace a la legitimación

para recurrir disposiciones de la Administración Central, se supera la
ecuación de la norma-ámbito impugnada del ente legitimado.
Afirma la sentencia comentada que: ‘‘Es el interés el determinante en
la legitimación y el Colegio accionante ostenta por la propia esencia
colegial ese interés’’.
La anterior sentencia se complementa con la de 15 de octubre de 1982,305
que considera superada la ecuación ámbito de la norma-ámbito del ente
pues afirma y esto es lo importante que cualquier persona, natural o
jurídica, tiene el derecho de impetrar la protección jurisdiccional en virtud
del artículo 24.1 de la ley fundamental española.
En lo que hace a la legitimación de los sindicatos y entes locales para
impugnar reglamentos estatales, dos sectores en que se aplicaba con rigor
la restricción legitimatoria, después de la entrada del actual texto funda-
mental, la jurisprudencia muestra nuevamente un matiz progresista.306
La sentencia del Tribunal Constitucional de 28 enero de 1981 afirma
la doctrina limitante a las entidades del artículo 28.1.b) de la LJCA, en
materia de impugnación de las disposiciones generales, consecuentemente,
interpreta que el ámbito territorial de competencia del ente que impugne
debe ser el mismo que el de la norma objeto de impugnación, quiebra en
virtud del derecho a la protección judicial consagrado en el artículo 24.1,
precisando que:
aunque este derecho a la jurisdicción ha de conjugarse con los requisitos de la

legitimación, normalmente regulados en las leyes procesales, crea un ámbito
propio para ejercer la representación ante los órganos jurisdiccionales, que
permite admitir que una asociación provincial está legitimada para impugnar
directamente una disposición general si en su marco territorial acoge, defiende
y representa intereses generales o corporativos.
Respecto a este punto de legitimación de las asociaciones, hemos de

apuntar que si bien la Constitución Española de 1978 ha reconocido
expresamente el derecho de asociación de los españoles, derecho al que
por cierto dedica varios de sus preceptos, el Tribunal Constitucional ha
afirmado un derecho de asociación en sentido amplio, ‘‘ya que el vocablo
305 STC de 11 de abril de 1981.
306 Vid., Fernández Rodríguez, Tomás-Ramón, ‘‘Los sindicatos y el recurso contencioso’’, en
Revista de Administración Pública, núm. 13, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1983, pp.
133 y ss., que alude a los argumentos que se esgrimian para obstruir la legitimación.
‘ asociación’ tiene rango genérico y todo fenómeno que implique la

existencia de un grupo de personas, reunidas en forma permanente y
dotada de una organización ha de estimarse acogido en el término’’;307
excluyéndose tanto a las corporaciones como a las organizaciones
profesionales, y de modo más matizado a las sociedades civiles y
mercantiles.308
Veamos ahora lo que ha sucedido en relación con los intereses de los
sindicatos y de los comités de empresa ----intereses de categoría, corpora-
tivos o, en última instancia, colectivos---- y lo que han dicho los tribunales
en torno a su legitimación. Como se sabe, cualquier entidad representativa
de los intereses de los trabajadores o de los empresarios que justifiquen
un interés en la impugnación de la disposición, ya sea en el ámbito
nacional, provincial o local, debe reconocérsele legitimación, no obstante,
la jurisprudencia se nos presenta ambigua; así, la sentencia de 31 de marzo
de 1982, en recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la Unión
General de Trabajadores y por el comité de huelga de una compañía de
307 STC 3/1981, de 3 de febrero (BOE, 47, de 24 de febrero de 1981).

308 SSTC 111/1983, de 2 de diciembre (BOE de 14 de diciembre de 1984) Fs. js. 2 a 4, 8 a 9, en
el mismo sentido, la 23/1987 de 23 de febrero y la 24/1987, de 25 de febrero, ya citada. Esta última
sentencia, como ya se apuntó, reconoce legitimación a la asociación de fiscales; vincula los conceptos
de interés directo e interés legítimo, éste con carácter más amplio y comprensivo de situaciones
jurídicas relevantes. Si bien se concede el amparo, es función de la tutela judicial determinada por el
24.1 de la Constitución Española, y no con fundamento en la violación del derecho de asociación
consagrado en el artículo 22 de dicha constitución. Ver también la STS de 18 de febrero de 1985. El
artículo 22 puede ser considerado régimen jurídico general del derecho de asociación, lo que no impide
la existencia en la propia Constitución de referencias expresas y particularizadas a formas asociativas
específicas. Es necesario reseñar respecto a los partidos políticos (artículo 6º), a las asociaciones
empresariales (artículo 7º), los sindicatos (artículos 7º y 28), las mutualidades y cooperativas (artículos
129.1 y 2), las asociaciones religiosas (artículo 16), las asociaciones deportivas (artículo 43.3), las
asociaciones juveniles (artículo 48) y las asociaciones de consumidores y usuarios (artículo 51). No
obstante, de este régimen especial no puede derivarse, según ha declarado el Tribunal Constitucional
en relación con los partidos políticos... En cuanto al contenido del derecho de asociación, atendiendo
a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo, a nuestros intereses es
importante, en primer lugar, la libertad de los particulares de crear asociaciones o adherirse a las ya
existentes, sin que los poderes públicos puedan poner obstáculos a esta iniciativa ni intervenir en su
creación. Las asociaciones creadas al amparo del artículo 22 de la Constitución Española, deberán
inscribirse, a tenor del apartado 3 de dicho precepto, en un registro a los solos efectos de publicidad,
cuya función es complemente reglada (SSTC: 3/1981, de 2 de febrero y STS de 3 de julio de 1979;
3 de junio de 1980; 4 de noviembre de 1981 y de 2 de marzo de 1982). Éste es precisamente el punto
más controvertido y polémico, junto con el de los límites, en la interpretación del artículo 22, dando
lugar a una abundantísima jurisprudencia, entre otras ver: SSTC: 21/1983, de 22 de marzo y 67/1985,
de 24 mayo; SSTS: de 3 de julio de 1979; de 3 de junio de 1980; 27 de octubre de 1981; 4 de noviembre
de 1981 y 14 de enero de 1986). Esta interpretación supone la derogación de la Ley de Asociaciones,
de 24 de diciembre de 1964, en el extremo referido. En este seguimiento ver: Constitución Española
1978-1988, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1988, t. I, pp. 113 a 116.
electricidad, para impugnar un Real Decreto al establecimiento de medidas

de garantía de presentación de servicios mínimos por esta compañía,
declaró admisible el recurso interpuesto por el comité de huelga, recono-
ciéndole legitimación en virtud del artículo 5º del Real Decreto-Ley de 4
de marzo de 1977, que aun después de la Constitución vigente, al
encomendar al comité, entre otras funciones, la de ‘‘participar en cuantas
actuaciones, administrativas o judiciales se realicen para la solución del
conflicto’’. No se reconoce legitimación, sin embargo, a la Unión General
de Trabajadores por no acompañar el acuerdo adoptado por el órgano
competente, para ejercitar acciones judiciales y por no acreditar que el
órgano de representación tenía facultades para obligar, como hubiera sido
lo correcto, ya que los estatutos de esta organización no son públicos.
Por su parte, la SSTC de 6 de julio (RA. 132) y de 30 de julio (RA.
144), ambas de 1983, analiza la legitimación de un comité de empresa
para adoptar medidas de conflicto colectivo, que afectan a un colectivo
más amplio que el representado por el citado comité.
Los recurrentes alegan la vulneración del artículo 24.1 de la Constitu-
ción Española, con la denegación de la legitimación. El Tribunal Consti-
tucional considera que el no reconocimiento de legitimación al comité de
empresa por el Tribunal Central de Trabajo no vulnera el artículo 24.1 de
la Constitución Española, ya que, conforme al artículo 87.2 del Estatuto
de los Trabajadores, la legitimación para negociar los convenios se ha de
corresponder con el ámbito geográfico o ámbito funcional a que se refiere
el convenio.
Como podemos notar, la regulación del estatuto en esa materia recuerda
a la criticada interpretación jurisprudencial del artículo 28.1b)de la LJCA,
al exigir correlación entre la dimensión del asunto debatido y la repre-
sentatividad del ente legitimado. El Tribunal Constitucional considera que
los derechos e intereses alegados por los recurrentes no ha quedado sin
protección jurídica, ya que ésta puede ser llevada a cabo a través de un
sindicato con suficiente implantación.309
En orden al presente planeamiento legitimatorio, sólo nos faltaría por
señalar lo relativo a los municipios, a las provincias y a las comunidades
autónomas. Respecto de tales entidades, la autonomía que se les reconoce
309 Cfr., Cano Mata, Antonio, Ley reguladora de la Jurisdicción..., cit., p. 48; González Pérez,
Jesús, El derecho a la tutela jurisdiccional..., cit., pp. 77-78.
(artículo 137 de la Constitución Española) lleva implícito el reconocimien-

to de su legitimación siempre que accionen en defensa de sus intereses.
Precisamente, sentencias recientes han conocido legitimación a los
municipios para impugnar disposiciones generales de ámbito superior a
su territorio, así, la sentencia de 20 de octubre de 1981, declara que
procede rechazar la inadmisibilidad propuesta por el abogado del Estado,
ya que el artículo 137 de la Constitución Española exige rechazar toda
interpretación restrictiva de la legitimación para impugnar directamente
aquellas disposiciones generales de la administración central, que afecte
a sus funciones, competencias o intereses, y entiende que lo dispuesto en
el artículo 28.1.b) de la LJCA no es obstáculo al reconocimiento de dicha
legitimación.310
Como podemos apreciar, existe una ambigüedad jurisprudencial, que
no obsta para que la correlación entre la generalidad de la norma y el ente
representativo311 sea sostenible, esencialmente porque no existe sustento
legal concreto y, después, porque confunde dos institutos, a saber:
capacidad procesal y legitimación.
No obstante dicha ambigüedad, podemos decir que proveen de solucio-
nes para enfocar la temática de la protección judicial de los intereses
difusos y colectivos, a saber:
1. Una clásica, que consistiría en reconducir la tutela de intereses

colectivos a determinadas organizaciones representativas de los
mismos en tanto los interesados formaran parte por la ley o por
voluntad propia de dicha organización. En este caso, el portador de
los intereses sería la organización o entidad, que actuaría por medio
de sus representantes legales. A guisa de ejemplo podemos citar
el supuesto de legitimación institucional corporativa a que refiere el
artículo 32 de la LJCA, que otorga legitimación a los colegios
oficiales, sindicatos, cámaras asociaciones y demás entidades cons-
tituidas legalmente para velar por los intereses profesionales o
económicos determinados respecto de estos intereses o derechos.
Tal legitimación no excluye la de los coasociados o, en su caso, de
310 Vid., en el mismo sentido, la sentencia de 11 de abril de 1981. Respecto de los señalamientos
que aquí realizamos, cfr., Cano Mata, Ley reguladora de la jurisdicción..., cit., p. 49.
311 Aun cuando la doctrina española no ha dicho nada en torno a que la jurisprudencia hace alusión
a esta correlación y un ente representativo, consideramos que se trata de la figura que en derecho
anglosajón se conoce como adequacy representation.
aquellos que puedan actuar por sí, aislada o litisconsorcialmente con

la entidad en cuestión.312
2. Es factible que determinadas organizaciones o asociaciones no asuman
en su seno como asociados o vinculados a todas las personas que
integran el colectivo afectado por esos intereses. Surge entonces el
problema de determinar cuál pueda ser la eficacia de la sentencia de
acuerdo con las características del contradictorio. Actualmente se
tiende a reconocer como portador del interés a entidades o asocia-
ciones, aún de naturaleza privada, a las que se confiere legitimación
para gestionar procesalmente estos intereses de clase o de categoría
mediante la fórmula de ente exponencial, es decir, de aquella entidad
que asume la representación ideológica de un cierto grupo o colec-
tivo. Así, este carácter de portador del interés no sólo viene a
reconocer a entidades, sino a particulares que, aunque movidos por
un interés propio, actúan intereses colectivos. Los procesos adecua-
dos para formalizar estas pretensiones se someten a control de
órganos que verifican a la seriedad de la reclamación y evitan
posibles fraudes. Papel que en el ordenamiento español vendría a
jugar el Ministerio Fiscal y el Defensor del Pueblo.
Amén de la virtud interpretativa del artículo 24.1 en materia de

legitimación en vía contencioso-administrativa a los portadores de intere-
ses legítimos de índole y colectiva, existe otro precepto constitucional que
se perfila en dirección a la apertura de las barreras de acceso a los
tribunales de los grupos portadores de intereses supraindividuales y que,
como veremos, alude, al igual que el artículo 24.1 de la Constitución
Española, al concepto de interés legítimo.
3.1. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española como cauce legitimatorio

de los entes portadores de intereses supraindividuales.
Su interpretación jurisprudencial
En lo que puntualmente refiere el artículo 162.1.b) de la Constitución

Española, hemos de señalar que reviste muy particular importancia, en
virtud de que consagra dos instituciones que en derecho comparado, y tal
como aquí se ha expuesto, han venido en auxilio de los grupos portadores
312 Pera Verdaguer, Comentarios a la ley de lo Contencioso-Administrativo, Barcelona, 1974, p.
213.
de intereses difusos, a saber: Ministerio Fiscal y Defensor del Pueblo

(ombudsman). Tan especial importancia nos lleva a la exposición de cada
situación de ventaja que dicho precepto ofrece al tema que aquí se ofrece.
3.2. La interpretación aperturista del artículo 162.1.b) de la Constitución

Española al recurso contencioso-administrativo
Como hemos visto, para interponer el recurso contencioso-administra-

tivo impugnando la resolución o disposición administrativa objeto del
mismo, ha de concurrir la legitimación en el recurrente (artículo 28.1.b)
LJCA), legitimación que se ha ampliado de la interpretación jurisdiccional
del artículo 24.1. de la Constitución Española, no sólo a los que tengan
interés directo sino además, a los que se vean afectados en sus intereses
legítimos, pero más aún, el artículo 162.1.b) de la Constitución Española,
al introducir el concepto de interés legítimo confirma la ampliación del
concepto de legitimación.
Así, basta con la exigencia de un interés legítimo en quien interpone el
recurso contencioso, ordinario o especial, para reconocer la de legitima-
ción que le otorga el artículo 162.1.b), puesto que tal legitimación no
puede ser entendida exclusivamente a la fase de amparo constitucional,
sino extensiva a la fase previa.
Baste en este sentido apuntar lo que la sentencia del Tribunal Constitucional
60/1982, de 11 de octubre ha afirmado en su fundamento jurídico tres, así:
basta con la exigencia de un interés legitimo en el litigante para reconocerle

la legitimación que le otorga el artículo 162.1.b) de la Constitución, expresión
ésta (interés legítimo) más amplia que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa (interés director), y que no puede entenderse referida exclusi-
vamente a la fase de amparo pedido ante el Tribunal Constitucional, sino
extensiva a la fase previa de que habla el artículo 53.2 de la Constitución
Española, pues de otro modo la restrictiva interpretación de la legitimación en
la vía judicial ante la que se recaba la tutela general encomendada a los
tribunales de justicia (artículo 41.1 LOTC) de las libertades y derechos
reconocidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 de la Constitución (artículo 53.2
Constitución Española), haría inoperante e impediría la amplitud de la legiti-
mación activa con la que la constitución de la defensa de tales derechos por
medio del recurso de amparo.313
313 BOE de 17 de noviembre de 1982.

Por su parte, la sentencia del TC 62/1983 de 11 de julio,314 aun cuando

referida al ejercicio de la acción pública, por presuntos delitos, entre otros
contra la salud pública, el conocido como síndrome tóxico o de colza, que
es la que definitivamente va a permitir que la acción contencioso-admi-
nistrativa, como en el recurso de amparo, se extienda a proteger ciertos
intereses colectivos, dignos de especial protección y no susceptible de fácil
individualización, como bien lo ha señalado Solchaga Loitegui.315
El Tribunal Constitucional ha señalado que:

dentro de los supuestos en atención a los cuales se establecen por el Derecho
las acciones públicas se encuentran los intereses comunes, es decir, aquellos
en que la satisfacción del interés común es la forma de satisfacer el de todos
y cada uno de los que componen la sociedad, por lo que puede afirmarse que
cuando un miembro de la sociedad defiende un interés común sostiene
simultáneamente un interés personal, o si se quiere desde otra perspectiva,
que la única forma de defender el interés personal es sostener el interés común.
Esta solidaridad o interrelación social, especialmente intensa en la época
actual, se refleja en la concepción del Estado social y democrático de derecho,
que consagra la Constitución (artículo 1.1.), en él indica la sentencia de la Sala
Segunda de este Tribunal de 11 de octubre de 1982 (número 60/1982, Boletín
Oficial del Estado de 17 de noviembre).
Como podemos ver, existe pleno reconocimiento a la tutela de portadores

de intereses de carácter supraindividual; no obstante, el Tribunal Constitu-
cional no ha ido más lejos y ni siquiera ha confirmado el criterio señalado.
En lo que hace ya concretamente a la interposición del recurso de
amparo por los portadores de intereses difusos y colectivos, virtud del
artículo 162.1.b), veamos qué ha sucedido.
3.3. El artículo 162.1.b) de la Constitución Española y la procedencia

del amparo en materia de intereses difusos y colectivos
La doctrina española ha debatido316 entre la aplicación aperturista del

precepto constitucional y la posible inconstitucionalidad317 del artículo 46.2
314 BOE de 9 de agosto de 1983.

315 La legitimación..., cit., p. 2630.
316 González Pérez, Jesús, Derecho procesal constitucional, Madrid, Civitas, 1980, p. 305;
Solchaga Lotiegui, op. cit., pp. 2606-2614.
317 Cano Mata se ha decantado por la armonización del artículo 46.2 LOTC y el 162.1b) de la
Constitución. Vid., El recurso de amparo..., cit., pp. 80-83.
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), que exige además

del referido interés legítimo, que sea la persona directamente afectada (en
el caso de que la lesión de los derechos provengan del Poder Legislativo)
o el de haber sido parte en el procedimiento judicial previo (tratándose de
la vulneración del derecho fundamental bien por el Ejecutivo, bien por el
Poder Judicial).
Al decir de Gimeno Sendra, la ratio iuris que ya subyace en las
limitantes del artículo 46.2 de la LOTC es la del establecimiento de filtros
que impidieran una avalancha de recursos de amparo.318
Conforme al procedimiento del artículo 421, LOTC, habrá de conside-
rarse legítimos a todas las personas que tengan interés legítimo en el
restablecimiento en el goce del derecho vulnerado (recurso de amparo de
la RFA) a su titular o a la víctima de la violación del derecho fundamental
(artículo 25 de CEDH).
El concepto de personas directamente afectadas ha de reconducirse al
de interés legítimo del artículo 162.1.b) de la Constitución Española. Así
pues, no solamente tienen legitimación activa para ejercitar el recurso
de amparo los titulares de la relación jurídica material que en él ha de
discutirse, sino también los portadores de intereses generales sociales,
colectivos y difusos.319
Al decir de Almagro, esa es la razón por la que, cuando la acción es
ejercida por los organismos públicos especialmente encargados de custo-
diarlos (a los intereses legítimos), esto es, el Defensor del Pueblo o el
Ministerio Fiscal, el artículo 46.2 LOTC establezca la obligación del
tribunal (laudatio actoris) de llamar a los agraviados o interesados que
puedan acudir a sostener la pretensión.
Lo que Almagro postula es que, ¿acaso no tiene una gran similitud con
el procedimiento de las class actions norteamericanas, vía organismos
institucionalizados? Creemos que sí.
A efectos de que la legitimación de los grupos portadores de intereses
difusos sea reconocida como colectiva y no meramente individual es
necesario que la representación sea confiada a un solo procurador (artículo
8.1. LOTC 41. La teología de tal disposición radica en evitar los efectos
318 Ver asunto Backer (D. 7011/1975, de 3 de octubre), en donde la Comisión Europea junto al
concepto de víctima directa, referido al titular del derecho subjetivo público vulnerado, elabora el
concepto de víctima indirecta, a la que así se considera en virtud de la relación jurídica con el titular
de dicho derecho. Gimeno Sendra, op. cit., p. 231.
319 Almagro Nosete, José, ‘‘Cuestiones sobre legitimación en el proceso constitucional...’’, cit.;
Gimeno Sendra, op. cit., p. 231.
subjetivos de la cosa juzgada sobre eventuales litisconsortes que no han

comparecido en el proceso y que corren, ello no obstante, el riesgo de
sufrir los efectos materiales de la cosa juzgada.
En este sentido, el Tribunal Constitucional en su sentencia 4/1982, de
8 de febrero de 1982, afirmó que ‘‘una correcta interpretación del artículo
46.1.b) exige la equiparación de los que debiendo legalmente ser partes
en un proceso, no lo fueron por causa no imputable a ellos mismos y
resultaron condenados’’. Otra sentencia del TC, la de 12 de julio 46/1982),
confirmó su elástica jurisprudencia al disponer que ‘‘el precepto debe
aplicarse extensivamente a quienes, sin obtenerlo del órgano judicial, han
pretendido razonablemente ser parte’’.
Nos permitimos terminar esta parte con los señalamientos de Gimeno
Sendra, al decir que:
La finalidad del presupuesto procesal del artículo 46.1.b) de la LOTC tras su

interpretación jurisprudencial por el TC, no es la de restringir la legitimación
activa, sino la de estimular a las partes materiales a que acudan a sostener la
pretensión de amparo ante los tribunales ordinarios, de acuerdo y, sobre todo,
a fin de evitar injustificadas mutaciones del objeto procesal como consecuencia
de la entrada de nuevas partes en el proceso.320
En virtud del que el Ministerio Fiscal y el Defensor del pueblo adquieren

una especial importancia en materia de tutela de intereses supraindividua-
les, nos permitimos tratarlos, en los apartados siguientes, respecto a sus
funciones y legitimación para recurrir ante el Tribunal Constitucional,
bien en lo que ha logrado en materia de recursos constitucional de
amparo, bien en cuanto al recurso de inconstitucionalidad, en el ámbito
de sus competencias.
4. CONSIDERACIONES PRELIMINARES EN TORNO

AL DEFENSOR DEL PUEBLO
De cara a los problemas de acceso y tutela efectivas con las que se

encuentran los portadores de intereses difusos y colectivos, se revelan
mecanismos institucionales en el campo administrativo que tornan eficaces
320 Gimeno Sendra, Fundamentos de derecho procesal, cit., p. 234.

los derechos económicos, sociales y culturales generadores de tal tipo de

intereses.
No es nuestra intención un estudio a profundi de la figura del Defensor
del Pueblo (ombudsman), como en su momento tampoco lo será la del
Ministerio Fiscal (Ministerio Público), ya que en el desarrollo del presente
trabajo los hemos aludido. Valga a nuestra finalidad la puntualización de
aquellas funciones que estas instituciones despliegan y hacen operativa la
canalización y tutela de los intereses que aquí son materia de exposición.
4.1. El Defensor del Pueblo en la Constitución Española de 1978
Importa señalar que aún hoy, el Defensor del Pueblo no sólo responde
a su carácter de supervisor de la legalidad administrativa321 con la que fue
concebido sino que, más todavía, se perfila como un defensor que proyecta
su actividad tuteladora en la consecución de metas más altas, a saber, la
igualdad social y la efectiva participación de la ciudadanía en las cuestiones
administrativas que afectan a sus intereses.
Podríamos decir que la justificación final de una institución, tal como
la que aquí tratamos, en un Estado de derecho, hoy adjetivado como social
y democrático (artículo1.1, Constitución Española), se precisa en la
protección de unos intereses que se han conceptualizado bajo el término,
por demás impreciso, de difusos (que ha llevado a algunos autores a
calificarlos de confusos) y que, sin embargo, han servido para develar
realidades concretas y vivenciales de una ciudadanía que no sabe de
oportunos desarrollos legislativos, ni de disponibilidades presupuestarias,
ante lo que ya no es solamente amenaza sino destrucción de un espacio
321 Institución de origen sueco que se consagra constitucionalmente en ese país en 1809 con el
nombre de ombudsman (‘‘hombre de trámite, actualmente reglamentado en la Instrucción para los
Ombudsmannen del Riksdag de 29 de diciembre de 1967); de recibo en los países nórdicos como
Finlandia (1918); Dinamarca (1955); Alemania (1957), Noruega (1962). Rebasa los fronteras de la
Commonwealt, adoptándose en países anglosajones y latinos como Nueva Zelanda 1962, Gran Bretaña
1971, Francia (Méditeur de Justice, 1973), Canadá 1967 y 1975, Israel (comisionado de las relaciones
del público, 1971), Portugal (O proveedor de Justicia, 1977), Italia (Difensore de la Toscana, 1974,
actualmente hay en otras regiones). Cfr., entre otros: Gil-Robles y Gil-Delgado, Álvaro, El control
parlamentario de la administración, Madrid, INAP, 1981, pp. 37-215, así como apéndice legislativo;
Fairén Guillén, Víctor, El Defensor del Pueblo-Ombudsman, Madrid, CEC, 1982, t. I, pp. 33 y ss.;
Fix-Zamudio, Hector, ‘‘Breves reflexiones sobre el asesoramiento jurídico y procesal como institución
de seguridad social‘‘, Anuario Jurídico, núm. 2, México, IIJ-UNAM, 1975, del mismo autor: ‘‘El
derecho de amparo en México y España y su influencia recíproca’’, en Revista de Estudios Políticos,
núm. 7, Madrid, CEC, 1979; La protección procesal de los Derechos Humanos ante las jurisdicciones
nacionales, Madrid, Civitas, 1982, en especial, pp. 326-336.
vital; ante una ciudadanía que sí sabe que tiene derecho a un medio
ambiente salubre, a espacios en donde disfrutar su tiempo de ocio, de
consumir productos que no le envenenen.322
¿Qué puede experimentar el o los ciudadanos cuando piensan se saben
y se sienten con derechos, que al verlos lesionados por decisiones
administrativas o actuaciones de los particulares, acuden en busca de
protección ante quien a sus ojos habrá de restituirles en su pleno goce?
¿con qué se encuentran? capacidad para recurrir, legitimación, rigorismo
procesal de los plazos, lentitud, costes económicos, excepción de acto
político, el privilegio de posible suspensión o inejecución de sentencia,
‘‘por no decir de propio criterio jurisprudencial en ocasiones de excesivo
proteccionismo a la actuación administrativa, etcétera’’, y nos referimos
aquí muy en especial a lo que hace al contenido administrativo, tales
barreras hacen de esta vía jurisdiccional un limitado camino para controlar
a la administración y sólo tiene acceso a ella los beatiposidents.323
Qué duda cabe ante las creciente cotas de intervencionismo administra-
tivo en la vida ciudadana, ante unos procedimientos jurisdiccionales
imbuidos de los clásicos formalismos procesales que son insuficientes,
cuando no inoperantes, para dar cobertura a requerimientos de una
sociedad masiva en donde las necesidades individuales se elevan y
concretan en satisfacción colectiva, tanto de participación de disfrute de
bienes que hoy por hoy son de goce común de la humanidad,324 se hace
inaplazable la funcionalidad plena de una institución como la del Defensor
del Pueblo.
La Constitución Española en sus artículos 54325 y 162.1b), así como en
la Ley Orgánica de 3/1981,326 taxan complementariamente las competen-
cias, designaciones, cese, procedimiento y facultades del ombudsman,
dándole plena independencia, eficacia y autenticidad.
322 Cfr., Cascajo Castro, José Luis, ‘‘Los defensores del pueblo en el Estado social y democrático
de derecho. Una perspectiva teórica’’, Revista Vasca de Administración Pública, núm. 24, 1989, pp.
43 y ss.
323 Gil Robles y Gil Delgado, El control parlamentario..., cit., p. 232. En el mismo sentido,
consultar: Pergola, Antonio la, ‘‘Ombudsman y Defensor del Pueblo: apuntes para una investigación
comparada’’, Revista de Estudios Políticos, nº 7, Madrid, CEC, 1979, pp. 69 y ss.
324 Vid., STC, 62/1983, de 11 de julio (BOE, suplemento al no. 189, de 9 de agosto de 1983)
fj.2A.
325 El artículo 54 determina su naturaleza como Alto Comisionado de las Cortes Generales,
correspondiéndoles a éstas su designación para la defensa de los derechos del hombre, t. I, de la
Constitución Española.
326 LO 3/1981, de 6 de abril, del Defensor del Pueblo (BOE de 7 de mayo de 1981).
Considerada como una magistratura de persuasión327 corresponde a su

titular, el Defensor del Pueblo, operar no sólo como uno de los mecanis-
mos de control del Parlamento sobre el Ejecutivo sino que, además, fungir
como supervisor de la actividad administrativa a efectos de la defensa de
los derechos y libertades fundamentales en donde, obviamente, dada la
comprensividad del título I de la Constitución Española, entran, sin lugar
a duda, los económicos, sociales y culturales, que pudieran ser afectados
por la administración pública, cuando esencialmente no sirva con objeti-
vidad a los intereses generales, no actúe conforme a los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación con el pleno someti-
miento a la ley y al derecho.328
Queda por tanto a cargo del Defensor del Pueblo el respeto de los
derechos de los ciudadanos cuando han sido ignorados, por parte de la
administración pública o por parte del legislador, cuando no se desarrollen
mediante ley los derechos del capítulo III, título I, de la Constitución
Española, sobre todo respecto de la primera, procurando corregir los
defectos de los que se ha dado en llamar la ‘‘mala administración’’,329 a
estos efectos la ley le dota de los medios adecuados incluidos la reforma
legislativa.330
El Defensor del Pueblo canaliza su misión de proteger los derechos
fundamentales de los ciudadanos a través del control y supervisión de los
actos de la administración pública o, mejor dicho, de las administraciones
públicas (artículos 9.2 10, Constitución Española; artículos 1, 2, 12, 19
y 23 LODP).
Tales precisiones alcanzan su sentido máximo en el momento en que la
actuación del Defensor del Pueblo se despliega hacia los derechos com-
prendidos en los capítulos I, sección segunda y el III, del título I, de la
Constitución Española, amén de los que ya cuentan con una protección
jurisdiccional específica tanto por vía ordinaria como de amparo (artículo
53.2, Constitución Española), dado que, despojados aquéllos de dicha
protección (necesitan la ley que les desarrolle) encuentran precisamente
en el Defensor del Pueblo uno de los cauces adecuados para su salvaguarda.
327 Pergola, Antonio la, ‘‘Ombudsman y Defensor del Pueblo...’’, cit., p. 75.
328 Principio de legalidad administrativa, artículo 103 Constitución Española.
329 Pergola, Antonio la, ‘‘Ombudsman y Defensor del Pueblo...’’, cit., p. 75 y ss.
330 El artículo 28.2 LOPD, le faculta para que proponga al Legislativo la modificación de las
disposiciones cuando considere que éstas pudieran provocar alguna situación injusta o perjudicial en
caso del incumplimiento. Vid., además, Gil-Robles, El control parlamentario..., cit., p. 257.
El respeto a la ley (artículo 10, Constitución Española), la vinculación

de los poderes públicos (artículo 53.1, Constitución Española), la com-
probación de que los principios reconocidos en el capítulo tercero (que
consagran sin duda alguna derechos legítimamente protegibles y acciona-
bles jurisdiccionalmente) informarán la legislación positiva, la práctica
judicial y la actuación de los poderes públicos en relación con los
ciudadanos, se conforma el cuadro institucional y vías operativas que la
constitución configura para mejor protección de los derechos y libertades
de las personas.331
Importa señalar que nada más alejado de nuestras intenciones es
considerar al Defensor del Pueblo, como un sustituto de los canales
impredecibles de las acciones de recurso en vía administrativa o jurisdic-
cional, sea en la vía penal, administrativa o civil.
El ombudsman no ha venido a sustituir nada, sino a colaborar en la
perfección y eficacia de los instrumentos de todo tipo con los que una
sociedad civilizada se dota para luchar contra el abuso del poder y de la
injusticia.332
Siguiendo este orden de ideas, pasemos a exponer lo que consideramos
en torno a nuestro tema.
4.2. La actuación del Defensor del Pueblo en defensa de los grupos

portadores de intereses difusos en el ordenamiento español
La Ley Orgánica del Defensor del Pueblo determina su actuación con

independencia, autonomía y conforme a su criterio, gozando para tales
efectos de la inviolabilidad en el ejercicio de sus competencias, salvo el
caso de flagrante delito o bien por incompatibilidad (artículo 7) en que
habrá de cesar de sus funciones. Tales caracteres de su función importan,
sobre todo, porque el Defensor del Pueblo carente de potestad coercitiva
directa, ha de valerse de su auctoritas, esto es, de ‘‘un prestigio, de una
dignidad social, de una fuerza moral’’,333 que le autorice a formular y hace
cumplir a las autoridades y funcionarios públicos las advertencias, reco-
mendaciones, recordatorios de sus deberes legales y aquellas sugerencias
331 Idem.
332 Ibid., p. 227.
333 Sobre el concepto de autoristas ver: Fairén Guillén, Víctor, El defensor del pueblo..., cit., pp.
48 y ss.
para la adopción de nuevas medidas, como resultado de las investigaciones

que realice. ¿Qué motiva dichas investigaciones?
Como ya hemos apuntado, el Defensor del Pueblo es un supervisor de la
legalidad de la actuación de la administración pública, investido de facultades
de investigación que habrá de ponerse en activo a petición de o parte ex
oficio, cuando haya vulneración de dicha legalidad por parte de la
administración pública o de alguno de sus agentes, que traigan como
consecuencia la vulneración de alguno de los derechos fundamentales o
los derechos económicos sociales y culturales.
Cuando la actuación del Defensor del Pueblo es a petición de parte, la
queja viene a construir, ‘‘si no la formulación de una presentación, distinta
de la procesal por dirigirse a quien no tiene jurisdicción, por lo menos en
acto de preparación de la misma, fundamental, cuando es un particular u
otra autoridad, la que desea poner en movimiento al ombudsman...’’ 334
De la queja nos interesa resaltar la titularidad y entidad del interés del
sujeto que va a combatir la decisión administrativa. El ordenamiento
español, al igual que otros ordenamientos que cuentan con la institución
del ombudsman, determina que tanto las personas naturales como las
jurídicas podrán dirigirse al Defensor del Pueblo, con la sola invocación
de un ‘‘interés legítimo’’, entendiendo éste como aquel que se derive de
una norma jurídica, ha de tratarse de una posición de ventaja ‘‘ no es
admisible el simple interés, o un interés simple o normal’’.335 Desde luego
que dada la informalidad de actuación ante el Defensor del Pueblo, no se
dan las reglas estrictas del procedimiento, menos aún la exigencia de un
derecho subjetivo, lo que sí se exige es que la posición que se trate de
defender venga amparada por una norma. En definitiva, por un lado, el
interés del sujeto ha de ser identificable al de una persona o grupo de
personas diferenciadas; por otro lado, al tratarse de un interés jurídico no
existen restricciones al sujeto quejoso en razón de la nacionalidad, sexo,
residencia u otro tipo de condición (artículo10 LOPD).
Respecto de la admisión, hará el análisis de la legitimación del quejoso,
naturaleza de la queja, planeamiento de cuestiones que son de su compe-
tencia o no, rechazo de que no lo sean, de las que advierte mala fe, carencia
de fundamento, inexistencia de pretensión o de aquellas que de su
tramitación se irrogue perjuicio al legítimo derecho de terceras personas.
334 Ibid., p. 376.

335 Ibid., pp. 363-365; Gil-Robles y Gil Delgado, El control parlamentario..., cit., p. 258.
En caso de que se niegue a intervenir la hará saber al quejoso escrito

motivado que no es objeto de recurso (artículos 10, 15 y 17 LOPD).
Para la interposición de la queja se establece como plazo un año a partir
de que se hubiese ejecutado el acto dañoso o la disposición ilegal, así como
el que la materia objeto de la queja no esté sub iudice.
La queja habrá de constar por escrito, nombre y domicilio, conteniendo
la narración los hechos, en caso de que el quejoso cuente con documentos
los anexará a su escrito.
Hasta aquí lo que hace al procedimiento.
Una vez que el Defensor del Pueblo ha valorado la procedencia de la
queja iniciaría su actividad investigadora y de aquí lo importante: en dicha
investigación, bien sea de quejas objetivas336 bien de subjetivas,337 el
ombudsman hará pleno uso de su facultad indagatoria, esto es, tendrá pleno
acceso a la información y expedientes de la administración pública,
presencia física en cualquier instalación de la propia administración
pública o administraciones locales, e incluso conocimiento de documentos
considerados como secretos.
En cuanto a la actuación ex oficio del Defensor del Pueblo, hemos de
decir que la realizará cuando a través de los mass media tenga conoci-
miento de alguna irregularidad de la administración pública que afecte los
derechos y libertades fundamentales, o bien de algunos de los intereses
que se generan en virtud de los derechos económicos sociales y culturales.
También mediante actuación ex oficio el Defensor del Pueblo en el
momento en que tenga conocimiento de conductas o hechos presuntamente
delictivos dará parte al Fiscal General del Estado (artículo 25 LODP), con
el cual mantendrá comunicación permanente, de igual forma podrá
ejercitar acción de la responsabilidad contra autoridades, funcionarios,
agentes civiles o administrativos del orden gubernativo o administrativo.
Tales competencias en el ámbito judicial indiscutiblemente permiten un
campo amplio de protección de los derechos e intereses económicos,
sociales y culturales que aquí nos interesan destacar.
Respecto a nuestro tema, ¿qué ha resultado de toda esta actividad
defensiva por parte del Defensor del Pueblo en España?
336 Son quejas objetivas que se formulan contra actos y resoluciones de la administración pública
o particulares habilitados que producen un daño al sujeto reclamante y que pueden considerarse como
las quejas ocasionadas por el mal funcionamiento del servicio.
337 Son quejas subjetivas aquellas que se presentan contra la conducta individualizada de un
funcionario.
En el estudio realizado por Cazorla Pérez y Cano Bueso,338 los rubros

a considerar en materia de derechos económicos, sociales y culturales en
los informes del Defensor del Pueblo, muestran una creciente labor, aun
cuando no la deseable, en la canalización y resolución de quejas por parte
de los tribunales respecto de dichos derechos y en que los indviduos y
grupos encuentran satisfacción a la tutela de sus intereses.
En 1984, y en relación con el caso de envenenamiento por aceite de
colza, los afectados por el síndrome tóxico y sus familiares así como las
asociaciones de afectados acudieron ante el Defensor del Pueblo solicitando
suayuda para que fuesen considerados en los censos de afectados y fallecidos,
así como en la prestación de mayores ayudas sociales y sanitarias. En este
asunto fueron precisamente las asociaciones de afectados las que plantea-
ron problemas más complejos, pero más coherentes y decisivos, deman-
dando la eficacia y celeridad en la actuación sanitaria de los afectados por
dicho síndrome. En esta cuestión, el Defensor del Pueblo se limitó a
realizar recomendaciones a las entidades sanitarias responsables, ya que
el asunto se encontraba sub iudice.339
En otras ocasiones, el Defensor del Pueblo ha sugerido y recomendado
medidas de perfeccionamiento jurídico, sobre todo en lo que atañe a los
derechos del capítulo III, del título I de la Constitución Española, así,
presentamos dos ejemplos:
a) En materia de sanidad y consumo:
---- Campañas de profundización del concepto ecológico de salud y en el

derecho a la educación sanitaria de los jóvenes.
---- Prevención de intoxicaciones accidentales por detergentes disolven-
tes plaguicidas de uso doméstico.
338 Cazarola Pérez, José y Juan B. Cano Bueso, ‘‘Los defensores del Pueblo: imagen pública e
interrelaciones jurídicas’’, Revista de Estudios Políticos, nº 59, Madrid, CEC, 1988, p. 37. Estos
autores puntualizan un análisis sociológico de la publicidad y opinión pública de la ciudadanía española
en torno al Defensor del Pueblo, estatales y autonómicos. Distinguen el contenido material de las
quejas relativas a los derechos económicos, sociales y culturales, que configuran los conceptos de
igualdad y solidaridad y que constituyen el contenido material del Estado social: a) quejas contra la
imposición tributaria y contra la forma de proceder de este ámbito de la administración; b) el derecho
al trabajo, en especial de los jóvenes; c) problemas derivados del funcionamiento de la sanidad y la
seguridad social (en especial pensiones); d) ejercicio del derecho de huelga y su colisión con los
derechos específicos colectivos (huelga del sector sanitario y derechos del enfermo); e) quejas
relacionadas con los minusválidos y de la tercera edad. Nosotros agregaríamos a este listado los que
se relacionan con el consumo.
339 Vid., Informe del Defensor del Pueblo 1988, cit., p. 144.
---- Elaboración de la Ley del Medicamento y Productos Sanitarios.

---- Una mayor protección de los consumidores y usuarios.
b) En materia de medio ambiente:

En este campo, por su importancia, nos permitimos exponer algunas
quejas que recibe el Defensor del Pueblo y las soluciones que ha dado.
---- Quejas sobre la contaminación producida por centrales térmicas,

degradación del medio ambiente y deterioro global de barrios han
sido sometidas ante el Defensor del Pueblo por asociaciones340 y
residentes de los espacios afectados.341
---- La procedencia de estas quejas ha sido ‘‘en razón del mandato del
artículo 45 de la Constitución que señala que todos tienen derecho
a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de su
persona y, a tal fin, los poderes públicos deben velar por la
utilización racional de los recursos naturales, con el fin de proteger
y mejorar la calidad de vida y restaurar el medio ambiente’’.
Sigue el razonamiento del Defensor del Pueblo en la materia antes

citada:
Este objetivo es enunciado en la Constitución Española como un principio

rector de la política social y económica y se instrumentaliza a través de una
serie de disposiciones, entre las que destacan el Reglamento de actividades
molestas, insalubres, nocivas y peligrosas a la Ley del Medio Ambiente.342
340 La queja de la regeneración hídrica del Parque Doñana (queja núm. 15171/84) fue presentada
por la Asociación Andaluz (Asociación para la supervivencia de la Naturaleza y el Medio Ambiente
de Andalucía), exigiendo el cumplimiento el Rd 357/1984, de 8 de febrero, por el que se modifica el
Plan General de Transformación de la zona regable de Almonte-Marismas, para hacerlo compatible
con la conservación del Parque Doñana. Vid., además, el caso de excesivo contenido de nitratos en
la red de distribución de aguas del Torrente (Valencia), queja núm. 8706546, Informe del Defensor
del Pueblo 1988, pp. 207, 208. En el mismo sentido, STC 64/1882, de 4 de noviembre, donde el
Tribunal Constitucional señala que el artículo 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las
últimas décadas en amplios sectores de la opinión, con base en la cual no puede considerarse objetivo
primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, sino que ha de armonizar
la ‘‘utilización racional’’ de estos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor
desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida. Todo lo anterior vinculado al
artículo 129.1 Constitución Española.
341 Queja núm. 6722/83, presentada por más de 300 residentes del municipio de Langreo (Asturias).
Informe del Defensor del Pueblo, 1988, p. 202.
342 Ibid., p. 206.
Otro caso, sobre el deterioro global de un barrio Córdoba,343 los

quejosos planteaban la gran situación de deterioro global de la barriada
cordobesa ‘‘Las Palmeras’’, constituida de 856 albergues provisionales
promovidos en 1963 por la Obra Sindical de Hogar. Se presentaba grave
degradación física, un deterioro de su escasa infraestructura, en algunos
casos inexistentes, y con carencia casi total de equipamientos colectivos
que hacían del conjunto un ámbito inadecuado para el desarrollo social.
El Defensor del Pueblo realizó las investigaciones pertinentes llegando a
la conclusión de que se hacía necesario agilizar los trámites ante la
administración pública para que se subsanara tal situación, la entidad
responsable contestó al Defensor del Pueblo de manera positiva.
En el caso de deterioro global como en otros, el Defensor del Pueblo
ha intervenido en la protección de estos intereses, que a todas luces son
de naturaleza difusa, reclamando que las actuaciones de los poderes
públicos en semejantes cuestiones es el de hacer efectivos el derecho a la
protección de la salud (artículo 43, Constitución Española), el acceso
a la cultura (artículo 44, Constitución Española) y el disfrute de una
vivienda digna y adecuada (artículo 47, Constitución Española).
Sería largo enunciar todos los casos en que se han elevado quejas al
Defensor del Pueblo, sólo quisiéramos apuntar que su actuación en cuanto
a los requerimientos de investigación activa de las administraciones
públicas para hacer efectivos los intereses que aquí hemos venido expo-
niendo, han obtenido buena respuesta.
4.3. La actividad del Defensor del Pueblo en materia jurisdiccional.

Legitimación procesal para interponer el recurso
de inconstitucionalidad y el recurso de amparo
Muy en especial Almagro,344 ha calificado al Defensor del Pueblo como

‘‘promotor de la justicia constitucional’’ ya que para cumplir coherente-
mente su función tuteladora, se legitima para interponer los recursos de
inconstitucionalidad (artículo 162.1.a, Constitución Española, y 32.1.b,
LOTC) así como el recurso de amparo (artículo 162.1.b, Constitución
Española, y 46.1 LOTC).
343 Idem.
344 Almagro Nosete, J., ‘‘La protección procesal de los intereses difusos en España’’, Justicia, nº
1, Madrid, Bosch, 1983, p. 83.
En cuanto al recurso de inconstitucionalidad, el Defensor del Pueblo,

tratándose de los intereses difusos que los derechos del capítulo III, tomo
I, de la Constitución Española, han de cuidar que las leyes que se dicten
no ataquen dichos derechos o principios, máxime cuando no gozan en su
mayoría de la tutela que atribuye el artículo 53.2. de la Constitución
Española.
En este orden de ideas y en los casos concretos de tutela de portadores
de intereses difusos, el Defensor del Pueblo no ha interpuesto el recurso de
inconstitucionalidad.345 No obstante, permítasenos aludir al caso siguiente.
En materia de consumo, en 1988, le fue solicitada la interposición del
recurso de inconstitucionalidad por nueve asociaciones de consumidores
de la comunidad valenciana respecto de la Ley de la Generalidad Valen-
ciana 8/1987, de 4 de diciembre, del Servicio Valeno de Salud, y fundaban
su pedimento en el hecho de que la Generalidad Valenciana no había dado
parte a las asociaciones de consumidores y usuarios en la elaboración del
proyecto de ley citado, conviniendo las asociaciones de promoventes en
que esta omisión constituía una vulneración del artículo 51 de la Consti-
tución Española, a cuyo tenor los poderes públicos deben oír a las
asociaciones de consumidores y usuarios en las cuestiones que les puedan
afectar. El Defensor del Pueblo no dio trámite a la queja por considerar
que ‘‘el derecho de audiencia que específicamente reconoce el artículo 51
de la Constitución, a los consumidores y usuarios, a través de sus
organizaciones, se refiere exclusivamente a las disposiciones de rango
reglamentario’’.346
En cuanto al recurso constitucional de amparo, el Defensor del Pueblo
se proyecta como un promotor cuyas posibilidades tuteladoras de intereses
difusos son aún mayores, sobre todo cuando, como reiteradamente hemos
señalado, los derechos de referencia están excluidos directamente del
recurso de amparo. En este sentido Almagro ha señalado que una de las
soluciones o medios de las que se puede valer para defender los intereses
345 Sí ha ejercitado esta legitimación en los siguientes casos: en materia de inconstitucionalidad de

reparto de subvenciones a centrales sindicales en las leyes de presupuestos generales 1983, 1984,
1985 y por la Ley Foral 21/1984 de Presupuestos de Navarra (SSTC 20/1985, de 14 de febrero;
26/1985, de 22 de febrero y 72/1985, de 13 de junio); contra la ley 48/1984 de 26 de diciembre,
reguladora del derecho a la objeción de conciencia y de la prestación social sustitutaria y la Ley
Orgánica 8/1984, de 26 de diciembre, reguladora del régimen de recursos, régimen penal y otros
extremos en caso de objeción de conciencia (SSTC: 160/1987, de 27 de diciembre); Ley Orgánica
7/1985, de 1 de julio, por citar algunas.
346 Informe, op. cit., p. 202.
difusos y colectivos es ‘‘a través de un empleo prudente e inteligente del

artículo 14 de la Constitución, que establece el principio de igualdad ante
la ley’’, a tal solución nosotros aunaríamos una entrada en juego del
artículo 9.2. (igualdad material) y el artículo 24 (tutela jurisdiccional
efectiva), pues la concordancia y eficacia de estos preceptos constitucio-
nales permiten, sí, apoyar interpretaciones que van más allá de la pura y
mecánica igualdad formal ante la ley, ya que sus contenidos concretos que
permiten una razonable y progresiva consideración de una igualdad real
de los grupos e individuos ante la ley.
En cuanto a la interposición del recurso de amparo constitucional, hasta
ahora el Defensor del Pueblo no lo ha hecho al menos en lo que concierne
a intereses difusos; sin embargo, no dudamos de que en aquellos casos en
que las quejas así lo aconsejen, dará pleno uso a su legitimación en estas
materias.
5. EL MINISTERIO FISCAL Y SU ACTIVIDAD TUTELADORA

DE INTERESES SUPRAINDIVIDUALES
EN EL ORDENAMIENTO ESPAÑOL
El Ministerio Fiscal o Ministerio Público es una institución que se

caracteriza por ser ‘‘un órgano administrativo calificado por su actividad
de colaborar al ejercicio de la potestad jurisdiccional en orden a garantizar
el efectivo cumplimiento de la legalidad’’ 347 y que se encuentra constitu-
cionalizado en el artículo 124 de la Constitución Española.
Tanto la Constitución como el Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal348
subrayan el principio de legalidad como criterio fundamental que ha de
regir su actuación y concretan la relación con el gobierno, asegurando su
independencia,349 sobre todo, desde el punto de vista funcional. Además
de esta facultad de garante de la legalidad administrativa, el artículo 124
Constitución Española y el artículo 3 del Estatuto Orgánico le encomiendan
al Ministerio Fiscal:
347 Gimeno Sendra, Vicente, Constitución y proceso, cit., p. 68.

348 Ley 50/1981 de 30 de diciembre, de Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal. Modifica por la
ley 5/1988, de 24 de marzo (BOE, 11 y 76, de 13 de enero de 1982 y 29 de marzo de 1988).
349 El artículo 7 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal determina la actuación del MP con
plena objetividad e independencia en la defensa de los intereses que le están encomendados en virtud
del principio de imparcialidad.
---- Velar por la independencia de los tribunales y del interés público

tutelado por la ley y,
---- Procurar ante los Tribunales la satisfacción del interés social.
Tales funciones que quedan indisolublemente ligadas, así, a la defensa

de la legalidad, ya destacada, y que va a permitir la actuación del MP en
nuevos terrenos a cuyos efectos se le legitima en función de esa tarea
tuteladora del ordenamiento, se aúna la injerencia en la defensa de los
derechos de los ciudadanos lo que constituye
una misión consustancial en el órgano de la legalidad del Estado democrático,

y de un sentido orgánico y pleno a lo que en la legislación precedente eran
intervenciones fraccionadas en defensa de algunos de esos derechos, como
sucedía al imponérsele la investigación de detenciones arbitrarias.350
Es evidente que la intervención del Ministerio Fiscal en el proceso de

amparo constitucional se presenta como una de las secuelas de esa nueva
función del fiscal.
En lo que se refiere a la defensa del interés público tutelado por la ley
será el ámbito de la legalidad la que acota el marco de actuación del
Ministerio Fiscal. Precisamente, es en la defensa de ese interés en donde
encuentra su justificación alguna posición doctrinal,351 que señala como
necesaria la participación del Ministerio Público en la jurisdicción conten-
cioso-administrativa, tal como ya ocurre en el ordenamiento español en
los casos del contencioso electoral o en el caso de la ley 62/1978 de
protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y, este último
punto, esto es, la intervención del ministerio fiscal en el contencioso
administrativo se hace indispensable ya que es en este contradictorio
ordinario en donde mayores casos de desprotección de los intereses
supraindividuales se presentan.
Por otra parte, no debemos olvidar que mientras no se reformen los
actuales presupuestos de legitimación en los órdenes civil y contencioso-
administrativo, tal función del Ministerio Fiscal se desarrolla principal-
mente en el ámbito penal. Lo que nos llevaría a encontrarnos con el viejo
350 Conde Punpido Ferreiro, Cándido, ‘‘La naturaleza y principios del Ministerio Fiscal en la
Constitución y el Nuevo Estatuto Orgánico’’, El Poder Judicial, Madrid, Instituto de Estudios Fiscales,
1983, t. I, p. 867.
351 González Pérez, Jesús, ‘‘El Fiscal defensor de la legalidad administrativa’’, Cuadernos de
Política Criminal, 1977, pp. 514 y ss.
instituto del acusador público, que interviene en defensa de lo que la

Constitución llama ‘‘interés público’’, y que con carácter general, como
ya lo hemos apuntado en el capítulo tercero de este trabajo, se trata de una
expresión anfibológica que se puede identificar con el interés del Estado
de base no patrimonial y nos preguntamos, ¿acaso los intereses de la
ciudadanía, de los colectivos que exigen satisfacción a sus derechos
también no patrimoniales, como el medio ambiente, la educación, la
sanidad, la vivienda, etcétera, no son intereses que deben de proteger y
hacer eficaces el Estado? ¿Acaso el Estado no está para garantizar la
satisfacción de tales derechos que hoy por hoy son de interés social?
Precisamente respecto de esa satisfacción del interés social que se
encomienda al Ministerio Fiscal, es que podemos decir que adquiere una
especial importancia por cuanto que el interés social asume plena concre-
ción en el capítulo III, tomo I, de la Constitución Española.
Tal misión debe interpretarse como una acción dirigida a remediar situaciones
injustas, que contradicen lo presupuestado por el artículo 1.1. de la Constitu-
ción Española, en materias tan trascendentes como la protección de la familia,
la infancia, acceso a la cultura, medio ambiente, calidad de vida, derecho a la
vivienda, utilización del suelo y defensa de los consumidores.352
Ciertamente, al ser instituido un órgano público, especialmente legiti-

mado para la tutela de los intereses sociales, no hay dada de que dicha
función protectora se amplía, al actuar en justicia, respecto de los intereses
de naturaleza difusa. Pero no debemos olvidar que dada su actuación, se
realiza conforme al principio de unidad y jerarquía ----principios orgáni-
cos---- no queda exento de adoptar criterios de índole política sobre todo
en sus relaciones con la administración pública, ya lo advertía Carnelutti
‘‘a la parte privada el poder le deriva del interés, al Ministerio Público,
el poder le deriva del poder’’.353
352 Anexo a la Memoria de la Fiscalía del Estado 1980, Madrid, Instituto Editorial REUS,
septiembre de 1981, p. 3. En el mismo sentido Jiménez Blanco y Carrillo Albornoz, Antonio,
‘‘Relevancia Constitucional del Ministerio Fiscal’’, El Poder Judicial, Madrid, Instituto de Estudios
Fiscales, 1983, t. II, p. 1637; en la misma obra: Gil Albert Velarde, J.M., ‘‘El Ministerio Fiscal en
la Constitución’’, El Poder Judicial, t. I, p. 113.
353 Carnelutti, F., ‘‘Poner en su puesto al Ministerio Público’’, en Cuestiones sobre el proceso
penal, tr. Sentís Melendo, Buenos Aires, 1961, p. 213.
5.1. Legitimación procesal del Ministerio Fiscal
Amén de que el artículo 124 de la Constitución Española y el artículo

2 del Estatuto Orgánico, que determina que de oficio o a petición de parte
el Ministerio Público habrá de satisfacer ante los tribunales el interés
social,354 el artículo 162.1.b) de la Constitución Española y los artículos
43.1., 44, 46.1b), 47.2 y 52 de la Ley Orgánica 2/1979, de 2 de octubre
(LOTC) regulan su intervención en el recurso de amparo.
5.2. Funciones comunes y funciones propias del Defensor del Pueblo

y del Ministerio Fiscal
Este párrafo nos sirve para realizar algunas puntualizaciones en torno

a estas dos instituciones que hemos venido exponiendo, y que nos lleva a
colegir lo siguiente.355
En primer lugar podríamos decir que entre la actuación del Ministerio
Fiscal y el Defensor del Pueblo no existe una línea de separación tajante,
no obstante, desde el punto de vista funcional, en tanto que la actividad
del Ministerio Fiscal se vincula a la conservación del orden jurídico como
defensor de la legalidad en cuanto apegado a la Constitución, al Defensor
del Pueblo se le orienta a la promoción y desarrollo del orden jurídico
como defensor de la Constitución. En este campo dual, corresponde al
Ministerio Público una discriminación de lo que sean criterios técnicos y
criterios políticos, en tanto que el Defensor del Pueblo puede asumir
criterios ideológicos, que permitan una razonable expansión de lo jurídico
en tanto que constitucional.
El Ministerio Fiscal tiene carácter de magistrado postulante y el Defensor
del Pueblo como magistrado de persuasión; comparten, el primero, la satis-
354 La participación del Ministerio Fiscal en la administración de justicia no se limita sólo a los
procesos constitucionales, sino que su actuación en el ámbito jurisdiccional, en virtud del artículo 3
del Estatuto Orgánico, se proyecta en los distintos órdenes jurisdiccionales, y así, en el ámbito civil,
interviene en los procesos de incapacitación, estado civil de personas y violación del derecho del honor
y de la propia imagen, en la aplicación de la Ley Orgánica 1/1982, 5 de mayo, sobre protección del
derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen. Ley modificada por la
Orgánica 3/1985, de 29 de mayo. En el ámbito penal el Ministerio Fiscal ejercita acción penal pública
ante el ógano jurisdiccional en aplicación del artículo 105 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal, y es
parte pública en dicho proceso, con notable participación en la instrucción y averiguación de
actuaciones delictivas.
355 En estas indicaciones seguimos a Almagro en sus diversos estudios, vid., por todas, Cuestiones
sobre legitimación, cit., pp. 77 y ss.
facción del interés social, el segundo, la defensa de los derechos funda-

mentales que, a nuestro entender, vienen a realizar una actividad com-
prensiva y tuteladora de los derechos económicos, sociales y culturales
del capítulo III, del título I de la Constitución Española. Sobre todo, cuando
la propia Constitución considera de interés público la protección jurisdic-
cional de los derechos e intereses legítimos (artículo 24.1, Constitución
Española), a tal grado que precisamente instituye no sólo la legitimación
de los particulares sino, además, la legitimación que ha de entenderse
como ‘‘de carácter correctivo o supletorio de la inercia, imposibilidad o
dificultad en que se encuentren los titulares de los derechos’’ 356 (económi-
cos, sociales y culturales). Así, según los casos, deberá valorarse si
conforme a las reglas que justifica la tutela que prestan estos órganos, a
menester ejercitar o no la acción, esto es, cuando el interés lo exija o lo
aconseje, tanto el Ministerio Fiscal como el Defensor del Pueblo pueden
y deben promover el recurso de amparo constitucional en defensa de
cualquier derecho tutelable, sobre todo de los considerados menos funda-
mentales, con independencia de su titular, sobre todo cuando la lesión o
perturbación afecte a intereses sociales, colectivos o difusos,357 precisa-
mente porque son los más necesitados, por obvias razones, de esa
protección extensiva, aunque también sean los más difíciles de concretar
en mecanismos tutelares específicos.358
6. LA ACCIÓN POPULAR: EX CURSUS
Siguiendo el orden de ideas, hemos de aludir en último término a lo

que se refiere a la acción popular como instrumento de tutela de los
intereses supraindividuales.
El derecho procesal administrativo reconoce en determinado supuestos
una legitimación a todos los sujetos (acción popular) o sólo al grupo más
afectado (acción vecinal) cuando los intereses generales afecten en mayor
356 Idem.
357 Ruiz, César, ‘‘El papel del Defensor del Pueblo en la protección y tutela de los derechos de los
ciudadanos’’, en Introducción a la defensa de los derechos fundamentales. X Jornada, Madrid,
DGSJE, 1988, p. 247; Escuin Palop, Vicente, ‘‘La intervención jurisdiccional de los derechos
fundamentales de la persona’’, Introducción a la Defensa de los Derechos..., cit., pp. 1455 y ss. En
el mismo sentido ver la obra de Almagro en este trabajo citada.
358 Almagro Nosete, Cuestiones sobre legitimación..., cit., p. 59.
o menor grado a círculos comunitarios más extensos o menos intensos y

más intensos.
La vinculación del artículo 24.1 y del artículo 125 de la Constitución
Española, determinan la naturaleza de la acción popular como derecho
público subjetivo y como derecho público constitucional. La acción popular
se concreta en un poder que asiste a todo sujeto de derecho, mediante el cual
se puede constreñir al órgano jurisdiccional a emitir un pronunciamiento sobre
la cuestión de solicitud de apertura del procedimiento.359
En otras palabras, el derecho de ejercitar la acción popular le asiste a
todos los sujetos no titulados de un derecho, interés o bien jurídico
vulnerado, a incoar un proceso y a deducir en él una pretensión, ennombre
de la sociedad, mediante el cual se reconozca una determinada situación
o derecho subjetivo y/o se le condene a una determinada persona al
cumplimiento de una prestación.
En cuanto a los requisitos procesales para ejercitar esta acción, basta
con el sujeto ostente capacidad procesal para ser parte en las personas
físicas, no siendo necesaria legitimación material alguna, en consecuencia
en el inter del proceso no hace falta evidenciar un interés legítimo en el
éxito de la pretensión.360
La acción popular muestra su idoneidad no sólo para impugnar dispo-
siciones u ordenanzas de carácter general, el logro de sanciones atingentes
a actos o acciones que atenten contra la legalidad que deriven consecuencias
trascendentales para regular la convivencia ciudadana (en materia penal
pensemos en la actual tipificación del delito ecológico), sino que también
cumpla la función de control político respecto del ejercicio que de esta
acción pueda realizar el Ministerio Fiscal en virtud de que este órgano
ostenta el monopolio de la acción penal, impidiendo que dicho monopolio
se pueda trasformar en algún momento en un principio de oportunidad y
no de legalidad que debe regir la actuación de dicha institución.361 En este
sentido no debe de olvidarse que la institución de la acción popular se
359 Jellineck, Sistema dei Diritti publici..., cit., p. 154; Gimeno Sendra, Constitución y proceso,
cit., p. 74; Sánchez Morón, M., La participación del ciudadano..., cit., pp. 114 y ss.
360 Mientras para Gimeno Sendra ‘‘no es necesario ostentar legitimación material alguna,
presupuesto procesal este último que viene a diluirse y confundirse con la capacidad procesal y para
ser parte’’, op. cit., p. 85, Almagro considera que no puede afirmarse que en esta legitimación se
produzca una total desvinculación de la situación de derecho material considerada para reconocer
aquéllas (refiriéndose tanto a la acción popular como a la acción vecinal), Constitución y proceso,
cit., p. 58.
361 Vid., Silvela, ‘‘La acción popular’’, Revista General de Legislación y Jurisprudencia, 1988, p.
483, Gimeno Sendra, Constitución y proceso, cit., p. 84.
concibe en la extinción del Ministerio Fiscal en la medida en que la

protección de aquellos intereses (los sociales) fuera asumida por los
propios ciudadanos.
El accionante, sea persona física o jurídica, ejercita ese derecho no en
nombre o interés propio o ajeno, sino, como ya lo hemos apuntado, en el
de la sociedad, con lo cual viene a asumir un papel similar al del Ministerio
Público, a saber: la protección de la legalidad y del interés social.
6.1. La acción popular y la Ley Orgánica del Poder Judicial
Amén de la disposición constitucional (artículo 125, Constitución

Española) que consagra la acción popular, la Ley Orgánica 6/1985, del 1
de julio, del Poder Judicial,362 en su Exposición de Motivos hace un
reconocimiento expresado de las exigencias de libertad e igualdad de los
individuos y de los grupos aludiendo, a estos efectos, a la participación
de todos los ciudadanos en la vida política, económica y social, a lo cual
contribuirán de manera obligada los poderes públicos, promoviendo las
condiciones para que aquellos valores sean reales y efectivos.
Tal proclama se viene a concretar en el artículo 19 LOPJ, al reglamen-
tar, de manera complementaria al precepto constitucional, el ejercicio de la
acción popular que es, a nuestro criterio, una participación en la adminis-
tración de justicia y, más aún, el artículo 20.3 LOPJ declara la gratuidad
de la acción penal y respecto de los querellantes privados la exigencia de
fianza que por su inadecuación impida su ejercicio.
La referencia anterior no sería completa si no aludiéramos al artículo
7.3 de la misma LOPJ, en donde se determina, y a los efectos de la tutela
que nosotros hemos venido reclamando a lo largo del presente trabajo, que
los juzgados y tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos
tanto individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda produ-
cirse indefensión, reconociéndole legitimación para la defensa de aquellos
intereses de naturaleza colectiva (y aquí entran los difusos) a las asocia-
ciones, corporaciones y grupos que resulten afectados y estén legalmente
habilitados para su defensa y promoción.
362 BOE de 2 de julio de 1985. En materia del ejercicio de la acción penal popular, ver también
los artículos 100 y 200 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Así como el expreso reconocimiento
de la acción penal adhesiva (artículos 109 y 110 LECr) ----en Alemania Klageezwingungsverfahren----,
mediante la cual se reserva al ofendido la facultad de obligar al Ministerio Fiscal a sostener la pretensión
o a comparecer en el procedimiento penal en curso.
Expuesto lo anterior, permítasenos hacer dos observaciones:

Primera. Como podemos colegir, tanto la Constitución como la LOPJ
parecen mantener un criterio amplio y generoso en la configuración de la
acción popular que, sin llegar a adquirir naturaleza de fundamental, ni
estar protegida por el amparo ordinario y el constitucional, sí se precisan
los límites, en tanto actio quivis ex populo, respecto de la legitimación del
acusador popular.
Segunda. No obstante lo anterior, y vista la amplitud que rodea al
ejercicio de la acción popular y la virtual ausencia de límites sustantivos
o de fondo, que prácticamente colocan al acusador popular al mismo nivel
que el Ministerio Fiscal, haciendo desaparecer respecto de éste toda idea
de monopolio en tal ejercicio, cabe preguntarse si existe algún límite
formal de la acción popular tras generosa formulación que la misma, como
se ha expuesto, hacen la Constitución Española y la Ley Orgánica del
Poder Judicial.
Si el artículo 20.3 consagra la gratuidad plena de la acción popular no
se justifica la exigencia de fianza pues no se debe olvidar que en la mayoría
de los casos, por muy adecuados que sean los medios económicos de quien
la ejercita, siempre supone un gasto procesal, aunque sea provisional y
sujeto a restitución. A nuestro entender se requiere hacer real la proclama
de la exposición de motivos, en cuanto a la libertad e igualdad de los
individuos y de los grupos, y su efectiva participación en la tutela de unos
derechos y unos intereses que no gozan de tutela reforzada y que en vía
ordinaria requieren para su eficacia de ley que los desarrolle, habrá de
entenderse que la fianza en la acción popular es inútil y sólo supone un
mínimo freno a las persecuciones precipitadas o ligeras.
Respecto de lo anterior viene a jugar un papel importante el juez en
cuanto a la ponderación de aquellas pretensiones del actor popular cuando
manifiestamente sean improcedentes o no sean constitutivas de delito.
Igualmente es el criterio judicial el que valore que no sean intereses
oportunistas que persigan el impacto de la opinión pública los que animen
el ejercicio de la acción popular.
Todo lo argumentado hasta aquí se torna importante sobre todo por la
desconfianza ciudadana respecto del órgano estatal detentador (no sólo en
España sino en los países en donde existe Ministerio Fiscal), no exclusivo,
de la acción, en el caso de la penal, ya sea en su labor de impulso y
agilización del proceso, como en la pertinencia y adecuación de los medios
probatorios llamados a utilizar en el sostenimiento de la pretensión.
Desde luego que no pretendemos que se convierta a la acción popular

en un sustituto de los cauces procesales o de los órganos ad hoc, a través
de los cuales se satisface el interés público, lo que defendemos es que se
trate a esta acción con un control democrático como correctivo del poder
que se delega, sobre todo a los órganos públicos o para que el Defensor
del Pueblo no se adormezca o se tuerza ‘‘la acción popular entendida como
supletoria o sustitutoria de la actividad del órgano oficial merece pláce-
mes.’’ 363
Ahora bien, si
suprimidas las trabas legitimadoras con la legitimación abierta pueden aflorar

abusos... esta posibilidad no puede ser esgrimida seriamente como un obstáculo
a la acción popular (...) ya que existen medios adecuados y eficaces para tales
excesos: desde la prosecución del proceso, al margen de un eventual desisti-
miento, hasta una eventual condena en costas.364
Consecuentemente, la acción pública ‘‘únicamente deberá reconocerse

en aquellos sectores en que tengan mayor incidencia los intereses difusos,
colectivos o generales’’,365 armonizando la efectividad de la acción con la
seguridad jurídica, lo que se consigue con el desarrollo mediante la ley
orgánica correspondiente de los preceptos constitucionales generadores de
tal tipo de intereses (capítulo III, tomo I, Constitución Española.)
Si el artículo 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, afirma que los
juzgados y tribunales protegen los derechos e intereses legítimos, tanto
individuales como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse
indefensión, reconociéndose legitimación a las corporaciones, asociacio-
nes y grupos; se puede afirmar que en ordenamiento español ‘‘por primera
vez (en una ley) se reconoce la existencia de intereses colectivos y
administrativos que los mismos pueden ser protegidos colectivamente.’’ 366
No obstante, la propia Ley Orgánica del Poder Judicial nos lleva a
distinguir entre acción popular (no se requiere ningún interés) e intereses
colectivos, lo que se complica aún más si nos damos cuenta de que la
363 Almagro, Cuestiones sobre legitimación, cit., p. 59; además del mismo autor, ‘‘La acción
popular ante el Tribunal de Garantías Constitucionales, valoración crítica’’, Revista de Derecho
Público, núm. 12, Madrid, CEC, 1981-1982, p. 81.
364 Dromi, J.R., Derechos subjetivos, responsabilidad pública, Bogotá, Temis, 1980, p. 55.
365 González Pérez, J., El derecho a la tutela jurisdiccional, cit., p. 73.
366 Alonso García, Enrique, ‘‘La participación de los individuos en la toma de decisiones relativas
al medio ambiente en España. Aspectos constitucionales’’, REDA núm. 61, Madrid, Civitas, 1989.
doctrina española distingue entre intereses difusos y colectivos, siendo esta

última una especie del concepto de interés difuso, que es más amplio.
Respecto a esta cuestión Enrique Alonso García, han argumentado lo
que nosotros compartimos permitiéndonos reproducir lo siguiente y que
sintetiza nuestra posición:
Probablemente lo que la ley quiere decir es que el reconocimiento de un

derecho de acceso a los tribunales para proteger un interés colectivo es una
necesidad bajo el artículo 24 (y 9.2. de la Constitución Española). Ello es
perfectamente lógico porque en 1982 el Tribunal Constitucional estableció que
cuando el bien jurídicamente protegido por una norma persona o grupo el
derecho de acceso a los Tribunales. Incluso estableció que en esos casos
(protección penal de la salud pública) la acción popular es un derecho
fundamental cubierto por el artículo 24. La noción de interés colectivo
probablemente coincide entonces con el interés difuso ya que el grupo o
asociación tiene como objetivo específico la protección de un tipo de intereses.
Las acciones populares quedarán entonces reservadas a ciudadanos (personas
naturales con nacionalidad española) y personas jurídicas, siendo la existencia
de una persona con su capacidad jurídica y de obrar, el único requisito para
demandar.367

supraindividuales en el ordenamiento jurídico español
El sistema jurídico español consagra en materia de intereses supraindi-

viduales en el ejercicio de la acción popular en los ordenamientos
siguientes:
---- En materia medio ambiente:

a) El artículo 16 (en materia de declaración de zonas de atmósfera
contaminada) el Decreto 833/75, de 6 de febrero que desarrolla la
Ley 38/1972, del 22 de diciembre, de Protección del Ambiente
atmosférico.368
b) Las leyes 29/85, de 2 de agosto, de aguas; 20/86, de 14 de mayo
de Residuos Tóxico y Peligrosos; el R.DI 1302/1986, de 28 de
junio, de Evaluación del Impacto Ambiental, a partir de la vigencia,
367 Idem.
368 BOE, 309, 26 de diciembre de 1972 y BOE, 96, de 22 de abril de 1975.
de la Ley 22/88, de 20 de julio, de Costas, en su artículo 109

(capítulo II, sección 3, acción pública).
---- En materia urbanística.

a) Artículo 235 de la Ley sobre el Régimen del Suelo y ordenación
urbana. Texto Refundido aprobado por R.D. 1346/1976, de 9 de
abril.369
b) Artículo 17.3 del Reglamento de disciplina urbanística para el
desarrollo de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación
Urbana, aprobado por el R.D. 2187/1978, de 23 de junio.370 En
materia de declaración de obra ruinosa.
---- En materia de régimen local (acción vecinal).

a) artículo 68.2 de laLey 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen
Local.371
---- En materia del Patrimonio Histórico.

a) El artículo 8 de la Ley 16/85, de 25 de junio, de Patrimonio
Histórico Español.372
A continuación veremos lo que ha determinado la jurisprudencia.
7. EL CRITERIO JURISPRUDENCIAL
En primer lugar hemos de apuntar que el criterio que priva en los

tribunales penal y administrativo es de admitir a cualquier persona
incluidas las jurídicas, en el ejercicio de la acción popular en tanto que
una ley establezca esa posibilidad.373
En segundo lugar, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la
solidaridad e interrelación en el Estado social y democrático de derecho,
369 BOE, 144 y 145, de 16 y 17 de junio de 1976. Respecto de la potenciación de la acción popular
y la legitimación pública del Ministerio Fiscal, ver: Gómez Ferrer Morant, Las zonas verdes y espacios
libres como problema jurídico, Madrid, Tecnos, 1971.
370 BOE, 233, de 18 de septiembre de 1978.
371 BOE, 80, del 3 de abril de 1985.
372 BOE, 155, de 29 de junio de 1985.
373 La cuestión del requisito de no ultra vires es un problema interno entre los asociados y los
directivos de la asociación ajena al ejercicio mismo de la acción popular. Vid., por todas: STS de
1986 (Colección Aranzadi, n 7723).
unidos a la idea de interés directo y particular como requisito de

legitimación implicado en el concepto de interés legítimo, que puede ser
directo o no.374
En tercer lugar, a partir de que las Cortes Generales, en 1983,
tipificaron el delito ecológico (artículo 347 bis Código Penal),375 en virtud
de que el artículo 45 de la Constitución Española provee la protección
penal del medio ambiente y cuyo primer caso fue sentenciado el 20 de
febrero de 1988, por la Audiencia Provisional de Barcelona, se puede
apreciar un avance en el criterio jurisprudencial en materia de intereses
difusos y el ejercicio de la acción popular, ya que en la asociación política
‘‘Alternativa Verde’’ ejercitó la acción sin ningún problema con la
excepción del relativo a la responsabilidad ex delictu.376
En el mismo sentido puede decirse respecto de la acción popular contra
otras conductas criminalizadas por el Código Penal bajo el título de delitos
contra la salud pública (artículos 346 y 348 del Código Penal). Precisa-
mente fue en uno de estos casos donde el Tribunal Constitucional (STC
62/1983, de 11 de julio, sobre síndrome tóxico) sentenció que el artículo
24 de la Constitución Española podía implicar en algunos supuestos que
el derecho al ejercicio de la acción popular, puesto que el interés protegido
por el Código Penal es de naturaleza colectiva teniendo el interés,
consecuentemente, las cualidades de legítimo y personal requeridos por
el artículo 24.
En cuarto lugar, respecto a la exigencia de fianza y el ejercicio de la
acción, es la STC 147/1985, de 29 de octubre, la que alude que los
querellantes privados podrá proveer el beneficio de pobreza.
Una última reflexión. A través de todo el desarrollo de este trabajo
hemos tratado de exponer una inquietud que viene a concretarse en la
eficacia de los derechos económicos, sociales y culturales que son
generadores de intereses difusos y colectivos. Todas las normas que
reconocen tales derechos a los ciudadanos son reglas jurídicamente
aplicables que vinculan a todos los órganos del Estado. ‘‘El Poder
Legislativo no puede emitir leyes contra estos derechos y, por otro lado,
está vinculado a la adopción de medidas necesarias para su concretización,
374 STC 60/1982, de 11 de octubre (BOE, 17 de noviembre de 1982) fj. 2a.
375 Cfr., Peris Riera, Jaime Miguel, ‘‘La primera sentencia sobre delito ecológico ¿una solución
histórica?, El Poder Judicial, nº 11, Madrid, 1988, pp. 95-103. Respecto de la materia de medio
ambiente la literatura española es abundante, por todos véase, y en relación con los delitos ecológicos:
El Poder Judicial, número especial IV.
376 Vid., Alonso García, ‘‘La participación de los individuos...’’, cit., p. 62.
al Poder Judicial le está vedado, sea a través de elementos procesales o

por las propias decisiones judiciales, perjudicar la consistencia de tales
derechos, al Poder Ejecutivo se le impone tanto como al Legislativo, actuar
para proteger e impulsar la realización concreta de dichos derechos.
Tal como señala Gomez Canotilho:
Nasuaversão mais progressista, dentro dos parâmetros sociais... e económicos

deveriam... ser consideradas [los derechos económicos sociales y culturales]
não apenas como ordens constitucionais de actuação (Verfassungsbefehl) o
imposições legiferantes (Gesetzgebungsauftrage), essencialmente dirigidas ao
legislador, mas, igualmente, como normas criadoras de verdadeiros direitos
subjectivos públicos a favor do cidadão. [Por desgracia, este concepto deter-
mina que] sempre no dilema [como ya hemos visto] de saber como pode o
cidadão promover juridicamente os seus direitos, dissolvendo o problema dos
direitos sociais no problema das formas ou meios técnico-jurídicos necessários
à sua concretização.377
377 Gomes Canotilho, José Joaquim, Direito Constitucional, Coimbra, ALMEDINA, 1980, p. 223.
CONCLUSIONES
Primera. En las sociedades contemporáneas se constata la emergencia de

nuevos reclamos, individuales y colectivos, que tienen como base la
extensión de los derechos que se reconocen en el Estado social y que son
propiamente los de naturaleza económica, social y cultural.
De cara a este nuevo fenómeno asociativo, que se núclea en el goce
irrestricto de bienes de carácter común, se plantean problemas atingentes
a la igualdad y seguridad material, el derecho de acción y el acceso a la
justicia de individuos y grupos.
Segunda. Es cuestionable la operatividad de conceptos y mecanismos
técnico-jurídicos que garantizan los derechos y libertades fundamentales
de carácter individualista, para dar plena eficacia a los derechos sociales,
económicos y culturales que son generadores de un tipo de intereses que
la doctrina de los autores ha calificado de difusos, fragmentarios o, en
definitiva, supraindividuales.
Tercera. Conceptos tales como interés directo o personal, interés
legítimo, interés público o general, o derecho subjetivo, en tanto subya-
centes a la legitimación en vía jurisdiccional, se tornan obstructivos
respecto de la tutela de los intereses de naturaleza supraindividual, con lo
que se viene a despojar de contenido a unos derechos que no tienen el
mero carácter de programáticos o de simples principios orientadores de
la actividad de los operadores jurídicos.
Cuarta. En el estudio de los intereses difusos y colectivos, los criterios
para su recognocibilidad y tutela, se orientan según un esquema mediante
el cual:
1. Estas figuras (en ocasiones reunidas comprensivamente en un término

y, en ocasiones en otro), no constituyen un tertium genus respecto
a las figuras tradicionales de interés legítimo y de derecho subjetivo.
201
202 CONCLUSIONES
2. La distinción entre dos figuras es proporcionada por el nivel

organizativo del grupo de personas o que tienen un determinado
interés de un lebensgüt.
Por lo que se refiere al primer punto, podemos concluir que operando

en el interior de un sistema determinado, constituido por inscripciones
normativas y, en este sector, sobre todo de secular elaboración, en el cual
tout se tient y eventuales modificaciones sólo proceden por vías experi-
mentales, tal formulación constituye un necesario y brillante scamotage
conceptual para realizar adecuadamente las dos opuestas exigencias de
admitir la tutela de tales intereses y, al mismo tiempo, preconstituyen un
filtro de condensación de las demandas.
Respecto de la segunda distinción, el argumento de que el interés difuso
para ser tutelable como tal (y no como interés individual) tiene necesidad
de un titular, emplica la existencia de la más amplia tutela de la llamadas
situaciones supraindividuales.
Quinta. Vistas las insuficiencias actuales de tutela de intereses difusos
y colectivos, consideramos necesario que para su examen comprensivo:
1. Se tenga presente, como aquí se ha expuesto, que tales fenómenos

supraindividuales encuentran un reconocimiento constitucional.
2. Que entre los derechos fundamentales dispuestos por los constitu-
yentes, existe todo un aporte de garantías procesales en favor de los
e intereses legítimos, los que no deben de ser entendidos en una total
equiparación, sino interpretados e insertos en el complejo articulado
constitucional, comprendiendo el orden como un todo sistemático
en el cual los fenómenos supraindividuales son considerados amplia-
mente, sólo así la norma constitucional puede ser entendida en el
sentido actual de reivindicar una tradición colectiva de la defensa
jurisdiccional, superando la de corte individualista.
Sólo de esta manera, nuestra posición de principio de que, partiendo

de una perspectiva constitucionalista se llega al problema, adquiere
solución en el sentido de ampliar al máximo los instrumentos de tutela
ofrecidos por el ordenamiento, bien a nivel de ley ordinaria, ya a nivel de
interpretación judicial.
Sexta. No descartamos que en la consideración de nuestra propuesta,
se tiene que dar cuenta:
CONCLUSIONES 203
1. De los problemas que podría suscitar tal posición sobre el concreto

funcionamiento de los aparatos institucionales: pero, será sobre el
terreno de los análisis concretos que requieren de criterios indivi-
dualizados y dinámicos para definir los instrumentos de tutela
particular, operando a través de las nociones de centro de referencia
de las situaciones subjetivas y de bien en sentido jurídico.
2. De que dada la conflictualidad que caracteriza a estos intereses, puede
llegar a darse una inadmisibilidad por parte de jueces y tribunales,
de cara al conjunto del orden político e institucional.
Séptima. Si propugnamos por una amplia tutela de los calificados

intereses difusos y colectivos, se precisa una caracterización de unos y
otros para su recognocibilidad y consecuentemente amparo, así: son
intereses difusos, strictu sensu, los que responden a las siguientes carac-
terísticas:
1. Cuentan con una radicación y una dimensión territorial, esto es, son
portadores conscientes o inconscientes, sujetos entre sí reunidos (o
reunibles) en una dimensión territorial.
2. Expresan una necesidad de reorganización en un determinado ámbito
territorial en forma tal que les permita satisfacer exigencias prima-
rias (o también no primarias, en tanto que este término se entiende
en el estricto sentido de materiales), de los sujetos allí asentados.
Son intereses difusos en sentido impropio o colectivos los que llegados

a un determinado nivel de agregación presuponen:
1. Que la comunidad (solidaridad) de intereses es reconocida a los

intereses difusos e intereses colectivos constituyen, en suma, dos
momentos diferentes del fenómeno asociativo y, dada esta diferen-
cia, implican formas de tratamiento diferente.
2. Existe un criterio semejante de identificación de estos sujetos que
permite hacer las cognoscibles ab externo y, sobre todo, ab interno,
vale decir que tan semejante es que cada sujeto tenga posibilidad de
conocer a los otros portadores.
3. La comunidad de intereses de resultados de una voluntad activa y
cuyo elemento unificante está constituido por condición de los
estatutos ----en un caso---- de cualidades subjetivas laboral, profesio-
204 CONCLUSIONES
nal, o en definitiva económicas (sindicatos, colegios de abogados,

comités de empresas), y en otros por interés no patrimonial (grupos
ecologistas, deportistas, etcétera).
En lo que se refiere al primer caso es la norma constitucional la que

habrá de explicar su eficacia, determinando y calificando el interés digno
de tutela, esto se realiza según un doble esquema: 1) mediante las propias
normas constitucionales que se dirigen indistintamente a todos los ocasio-
nados a los que reconoce, a saber, una situación de ventaja sin referencia
a una situación de clase social, bien en sentido de categoría; 2) otra norma
en cambio, si la estructura formal es similar, y si la situación de ventaja
es potencialmente reconocida por todos, se dirige y encuentra en efectivo
significado (desde la óptica del juicio administrativo) permite la individua-
lización de un interés actual, sólo en la confrontación de los sujetos que
se encuentran en la situación considerada por la norma.
Intereses difusos e intereses colectivos constituyen, en suma, dos
momentos diferentes del fenómeno asociativo y, dada esta diferencia,
implican formas de tratamiento diferente.
Octava. La problemática de la tutela de los intereses difusos y/o
colectivos, ha sido puesta de manifiesto sobre características propias,
ofrece a las situaciones sustanciales llevar a juicio la posibilidad, particu-
larmente incisiva, respecto de la actividad eventualmente lesiva, no resulta
por tanto casual, el hecho de que la mayor parte de las situaciones
subjetivas a las cuales se ha hecho referencia, se coloquen en contraposi-
ción a la actividad propia de la administración pública.
En este contexto, hemos determinado el interés difuso como situación
jurídica sustancial y procesal donde la actividad conformadora de la
administración pública incide sobre un determinado ámbito espacio-terri-
torial, modificando el orden de sus características urbanísticas, edificios,
paisajes, monumentos, ecología, salubridad, o cambiando en sentido
deteriorante, las posibilidades de los servicios esenciales, garantizados por
la norma constitucional, o considerados necesarios por la norma en la
materia.
Novena. La experiencia en derecho comparado demuestra que tanto en
los países de common law, como de derecho escrito, existe una insuficien-
cia, cuando no inoperancia, de los mecanismos de tutela jurisdiccional de
cara a los nuevos requerimientos de eficacia de los derechos sociales y
culturales, generadores de intereses supraindividuales. Ante tal situación
CONCLUSIONES 205
se han experimentado modelos alternativos que se concretan en los

siguientes:
1. La actuación del Ministerio Público en el control de la legalidad y

la defensa de los intereses sociales mediante su legitimación para
interponer el recurso de amparo.
2. O bien, de un organismo especializado, como en el caso del
Ombudsman o Defensor del Pueblo.
3. Las acciones públicas delegadas (relator action o public interest
action), impulsadas por el ciudadano mismo que adquiere el carácter
de ministerio fiscal privado (private attorney general).
4. Las class actions norteamericanas, sin contralor directo del Estado
que sea el consistente en la decisión judicial sobre la adecuada
representatividad del o de los accionantes, y con la virtualidad
expansiva de la cosa juzgada, sin límites, al conjunto de los
miembros de la clase afectada.
5. Las acciones populares en las que cualquier ciudadano puede
accionar con su legitimación uti cives, en nombre de todos.
6. La estructuración de procedimientos especiales sustentados en la
legitimación de asociaciones privadas de defensa, en un matiz
pluralista apto para la extensión de los efectos de la sentencia a todos
los miembros del grupo representado, como sucede con la acción
de masas alemana, o a las associations declarées en Francia, o bien
en Italia, sea el proceso civil, penal o administrativo.
7. El nexo territorial como criterio de subjetivación de los intereses y
determinante en la calificación del interés a la legitimación de los
portadores de intereses difusos.
Décima. En la operatividad de todas estas soluciones técnico-jurídicas

se presenta como decisivo el papel de las figuras tradicionales de legiti-
mación en sentido aperturista, en unos casos, o bien, en la llamada al
legislador a emitir leyes ad hoc, o sobre todo en la plenitud de contenido
que otorga a los derechos económicos, sociales y culturales al cohones-
tarlos con aquellos que gozan de tutela inmediata y reforzada, dotando,
consecuentemente de plena justicialidad a los que sólo se entienden como
simples principios informadores.
206 CONCLUSIONES
Decimoprimera. Personalmente proponemos como solución que para

dar plena eficacia a los derechos económicos, sociales y culturales, que
son generadores de intereses difusos y colectivos, ha de entenderse que:
1. Todas las normas que reconocen tales derechos son jurídicamente

aplicables, que vinculan a todos los órganos del Estado. El Poder
Legislativo no puede emitir leyes contra estos derechos y, por otro
lado, está vinculado a la adopción de medidas necesarias para su
caracterización; al Poder Judicial le está vedado, sea a través de los
elementos procesales, sea en las propias decisiones judiciales,
perjudicar la consistencia de tales derechos, al Poder Ejecutivo se
le impone tal como al legislador, actuar para proteger e impulsar la
realización concreta de dichos derechos.
2. Estos derechos han de ser entendidos no solamente como meros
mandatos a los operadores jurídicos sino como verdaderos derechos
subjetivos públicos, sólo de esta manera habrá de evitarse un cúmulo
de elementos obstructivos en el plano sustantivo que hoy día
contradice el espíritu del Estado social y democrático de derecho.
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MECANISMOS DE TUTELA DE LOS INTERESES

Serie G: Estudios Doctrinales, núm. 184

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

DR  1997. Universidad Nacional Autónoma de México

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS

Impreso y hecho en México

Capítulo primero. El Estado social de derecho . . . . . . . . . . 17

Capítulo segundo. Nuevos movimientos de acceso a la justicia . . . 29

1. El movimiento de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . 29

Capítulo tercero. Prospectiva en torno al interés: Las figuras jurí-

Capítulo cuarto. El problema de la tutela de los intereses difusos y

4.1. El interés difuso en el proceso administrativo . . . . . . 97

Capítulo quinto. Análisis recomprensivo de la tutela de los intere-

1. Los intereses difusos en la órbita supraindividual. . . . . . 107

Capítulo sexto. Consideraciones de derecho comparado: Estados

1. Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . 123

5.4. La legitimación procedimental como base posible para

Capítulo séptimo. Mecanismos alternos de tutela de los intereses

1. La legitimación para actuar en los procesos administrativos . 149

Capítulo octavo. El estado de la cuestión en España respecto de la

1. Consideraciones preliminares . . . . . . . . . . . . . . 161

4.1. El Defensor del Pueblo en la Constitución Española de

La historia de la humanidad nos enseña que cada fin de siglo se ve

supraindividuales, aquéllos en razón de la portación de éstos demandan

algunos también han hablado de un derecho a la vivienda; los derechos e

los intereses difusos y colectivos. Especial mención merece en el caso

Capítulo primero. El Estado social de derecho . . . . . . . . . . 17

El siglo en que vivimos ha experimentado el tránsito inexorable del Estado

plantean el requerimiento de los instrumentos de política legislativa, acción

2. DEL ESTADO LIBERAL INDIVIDUALISTA

Con la configuración y positivación del Estado social de derecho, como

La versión lineal de un Estado como simple administrador pasivo e

participación, como derechos de prestación a cargo del Estado frente a los

sindicatos, asociaciones de patronos, Iglesia, etcétera, emergen nuevos

provistos de éstos derechos y prácticamente excluido de una participación

3. DE LA IGUALDAD ANTE LA LEY A LA IGUALACIÓN ANTE LA JUSTICIA

En el esquema del Estado social de derecho, la dignidad del hombre

El principio de igualdad que, de acuerdo con su sentido originario, garantiza

Esta observación es acertada y adecuada a nuestro cometido, supuesto

1. Puede referirse a las normas mismas, y es cuando hablamos de igualdad

En su primer sentido, la igualdad ante la ley implica igualdad de

Para Ernest Backer lo significativo de la igualdad es que ‘‘cada persona

La persona jurídica es la sustancia a la que pertenecen, como propiedades

La igualdad de personalidad jurídica es la igualdad de todas las personas

revela como una mera declaración de principio contenida en la norma, o

precisamente, como hemos intentado plantear, la cuestión de la igualdad

4. EL DERECHO DE ACCIÓN COMO DERECHO CONSTITUCIONAL

Vista desde su consagración a nivel constitucional, el derecho de los

de instituciones completamente ajenas a cada ordenamiento que, sin lugar

5. LA APERTURA DEL NUEVO ORDEN NORMATIVO

Finalmente, es necesario traer a colación el fenómeno de la apertura

sacudido a la ciencia jurídica, iniciando una esencial apertura tendente a

En esta dimensión ampliada de la realidad social, la labor de los

1. El movimiento de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . 29

1. EL MOVIMIENTO DE ACCESO A LA JUSTICIA

El planteamiento desarrollado en el capítulo precedente nos lleva a

Como correlato de las preocupaciones de los juristas por las cuestiones

2. PRIMERA OLEADA: LA AYUDA JUDICIAL A LOS POBRES

Este tópico gira en torno al problema de la ayuda judicial a los

32 Este evento es promovido y financiado por la Ford Fundation, Consejo Nacional de la

actuales,34 desechando aquellos obstáculos que mantienen las desigualda-

1. Cómo concebir la ayuda judicial.35 A este objeto, se dan como

es pública (financiamiento estatal) o privada (mantenimiento por los