Rapport Lap 05

Cinq annes de gestion
axe sur les rsultats

au gouvernement du Qubec
Rapport
sur la mise en uvre de
la Loi sur ladministration publique

Rapport
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par le Secrtariat du Conseil du trsor.
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Le Service de la planification et des communications.
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Dpt lgal 2005

Bibliothque nationale du Qubec
Bibliothque nationale du Canada
ISBN 2-550-45805-2
Gouvernement du Qubec 2005
Tous droits rservs pour tous les pays.
La reproduction, par quelque procd que ce soit, et la traduction, mme partielles,
sont interdites sans lautorisation des Publications du Qubec.
Message de la prsidente
Monsieur Michel Bissonnet
Prsident de lAssemble nationale
Htel du Parlement
Qubec
Monsieur le Prsident,
Jai le plaisir de vous transmettre le rapport sur la mise en uvre de la Loi sur ladministration publique, conformment aux obligations dfinies larticle 253 de cette loi.
En assurant la mise en place dun nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats, la Loi
intervient en complmentarit avec la modernisation de ltat pour assurer une plus grande
qualit des services aux citoyens et une meilleure performance de ltat. Une telle dmarche
exige des investissements importants et constitue une entreprise de longue haleine.
Aprs cinq ans de mise en uvre, je suis heureuse de souligner que les progrs
accomplis sont apprciables. Les ministres et les organismes affirment eux-mmes que la Loi
sur ladministration publique a permis de raliser des avances notables dans la gestion et loffre
de services aux citoyens du Qubec. Ils conviennent galement que le cadre de gestion instaur
par la loi a eu des effets structurants sur leurs pratiques.
Bien sr, les avances varient dune organisation lautre, et des efforts importants
doivent encore tre faits. Cest pourquoi il faut encourager les ministres et les organismes
poursuivre leur dmarche. Dans cette perspective, jestime important quils puissent disposer
doutils de gestion comme lvaluation de programme, afin quils puissent assurer un meilleur
suivi et mesurer les rsultats atteints. De mme, il mapparat que les ministres et les organismes doivent se doter dune fonction de vrification interne efficace et moderne et jentends
proposer prochainement au gouvernement une politique en la matire. Je veux aussi massurer
quils puissent offrir aux citoyens et aux parlementaires une information pertinente et de qualit, dans le cadre dune saine reddition de comptes.
Un des grands objectifs de la modernisation de ltat consiste mettre en place des
moyens innovateurs pour offrir aux citoyens et aux entreprises les services de qualit auxquels
ils sont en droit de sattendre. Je veux massurer de prendre en compte leurs attentes et mettre
en place tous les moyens ncessaires pour quils soient plus satisfaits des services qui leur sont
destins.
Dans cette perspective, jentends proposer des modifications la Loi sur ladministration publique au cours du printemps prochain, afin de poursuivre limplantation de la gestion
axe sur les rsultats, un des fers de lance de lamlioration des services et de la performance
de ltat.
La prsidente du Conseil du trsor
et ministre responsable de lAdministration gouvernementale,
Monique Jrme-Forget
Qubec, novembre 2005
Message du secrtaire
Depuis ladoption de la Loi sur ladministration publique, les ministres et les organismes sont
appels amliorer lefficacit et lefficience gouvernementale dans la prestation de services
tout en accroissant leur performance et en amliorant leurs pratiques de gestion. Paralllement,
le cadre de gestion instaur par la loi favorise une plus grande transparence et une meilleure
imputabilit des sous-ministres et dirigeants dorganismes. Globalement, la prparation de ce
bilan a permis de constater que les ministres et les organismes ont non seulement respect
les dispositions de la loi, mais quils se sont galement appropri les principes de la gestion
axe sur les rsultats.
Des progrs ont notamment t raliss au chapitre de lamlioration des services aux
citoyens et du renforcement des pratiques de gestion des ministres et des organismes qui
y sont assujettis. Les consultations menes auprs de diffrents intervenants, ainsi que les recommandations de la Commission de ladministration publique et celles du Vrificateur gnral
du Qubec, ont toutefois soulign le besoin dapporter certains ajustements, en particulier en
ce qui a trait lvaluation des attentes des citoyens, lutilisation des outils de gestion et la
reddition de comptes.
ce chapitre, le Secrtariat du Conseil du trsor entend apporter son soutien et sa
collaboration aux ministres et aux organismes afin dadapter les outils existants pour que
ceux-ci leur permettent de mieux connatre les attentes des citoyens.
De plus, le Secrtariat favorisera une utilisation optimale des outils de gestion que
sont notamment la vrification interne et lvaluation de programme. Dans cette perspective,
il conviendra de privilgier lapproche dchanges de services ou encore de services partags
afin de permettre aux plus petites entits de bnficier de lexpertise disponible ailleurs au
sein de ladministration.
Par ailleurs, le Secrtariat encouragera une approche visant optimiser tout en simplifiant la reddition de comptes, notamment lgard des lignes directrices relatives la production des rapports annuels de gestion des ministres et des organismes. Cette dmarche vise
faire en sorte que les ministres et les organismes fournissent aux citoyens et aux parlementaires une information accessible et transparente en matire de gestion et de performance.
Lamlioration de la qualit des services la population est au cur de la gestion axe
sur les rsultats instaure par la Loi sur ladministration publique. Au cours des cinq dernires
annes, cet objectif a clairement constitu une proccupation constante des ministres et des
organismes, tant chez les employs que les sous-ministres et les dirigeants.
La mise en place du cadre de gestion axe sur les rsultats doit se poursuivre. cet
gard, je suis confiant que les pistes damlioration identifies dans le prsent rapport sont
susceptibles de contribuer latteinte de cet objectif. Limplication personnelle des employs de
ltat ainsi que des sous-ministres et dirigeants dorganismes a t et demeure une condition
de succs, dans cette vaste entreprise damlioration de la performance de ltat.
Le secrtaire,
Luc Meunier
Qubec, novembre 2005
Table des matires
Message de la prsidente....................................................................................................................................................v
Message du secrtaire.........................................................................................................................................................vii
Sommaire....................................................................................................................................................................................xi
1. Introduction..........................................................................................................................................................................1
2. Mthodologie.......................................................................................................................................................................3
3. Rappel des objectifs gnraux et des dispositions de la Loi sur ladministration publique.........5
4. La qualit des services aux citoyens et aux entreprises..........................................................................7
4.1 La dclaration de services aux citoyens....................................................................................................7
4.1.1 La publication des dclarations de services................................................................................7
4.1.2 Les engagements publics dans les dclarations de services..............................................8
4.1.3 La mise jour des dclarations de services...............................................................................9
4.2 La gestion de la qualit des services dans les ministres et les organismes.........................9
4.2.1 La connaissance des besoins, des attentes et du niveau de satisfaction

des citoyens...............................................................................................................................................10
4.2.2 Les plans damlioration des services.........................................................................................11
4.2.3 Le renforcement de la culture de service................................................................................13
4.3 Les effets de la loi................................................................................................................................................13
5. Le cadre de gestion axe sur les rsultats.....................................................................................................15
5.1 Le cadre de gestion axe sur les rsultats............................................................................................15
5.1.1 La planification stratgique................................................................................................................15
5.1.2 Les choix budgtaires et le plan annuel de gestion des dpenses.............................18
5.1.3 Des outils indispensables pour renforcer la gestion axe sur les rsultats............18
5.2 Les services partags........................................................................................................................................21
5.3 La ncessit de rendre compte de sa performance.......................................................................21
5.3.1 La conformit et la qualit des rapports annuels de gestion........................................22
5.3.2 La reddition de comptes auprs des parlementaires........................................................24
5.3.3 La disponibilit des rapports annuels de gestion.................................................................25
ix
Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec
6. La gestion des ressources.........................................................................................................................................27

6.1 La gestion des ressources humaines........................................................................................................27
6.1.1 Llaboration du cadre de gestion.................................................................................................27
6.1.2 Ltablissement de politiques de gestion des ressources humaines..........................28
6.1.3 Le niveau de leffectif............................................................................................................................28
6.1.4 Les programmes daccs lgalit..............................................................................................28
6.1.5 La gestion des ressources humaines dans les organismes

et socits dtat dont le personnel nest pas nomm suivant

la Loi sur la fonction publique.........................................................................................................29
6.1.6 Lapplication des rgles dthique..................................................................................................29
6.2 La gestion des ressources budgtaires....................................................................................................30
6.2.1 Les assouplissements lis la gestion des crdits budgtaires.....................................30
6.3 La gestion des contrats et des ressources matrielles...................................................................31
6.3.1 Les mcanismes de contrle quant la gestion des contrats

et des ressources matrielles..........................................................................................................32
6.4 La gestion des ressources informationnelles.......................................................................................32
6.4.1 Ladoption du cadre de gestion des ressources informationnelles............................33
6.4.2 La scurit dans lutilisation des ressources informationnelles.....................................33
6.4.3 Les projets du ministre des Services gouvernementaux...............................................34
6.5 La convention de performance et dimputabilit et lentente de gestion...........................35
Conclusion...............................................................................................................................................................................37
Sommaire des pistes damlioration.......................................................................................................................39
Annexes:
Annexe 1: La gestion de la qualit des services.................................................................................................43
Annexe 2: Les assouplissements lis la gestion des crdits budgtaires
et au niveau de leffectif....................................................................................................................................47
Sommaire
epuis maintenant cinq ans, la mise en uvre de la Loi sur ladministration publique est
un lment-cl des efforts en cours au sein de lensemble de lappareil gouvernemental
pour amliorer les services aux citoyens, grce notamment une gestion plus efficace et une
meilleure reddition de comptes. Depuis deux ans, la mise en uvre du Plan de modernisation
2004-2007, qui fait de lamlioration des services aux citoyens sa premire priorit, est venu
ajouter une nouvelle dimension aux dmarches entreprises dans le contexte de la loi.
Le contexte dapplication de la Loi sur ladministration publique a donc volu considrablement depuis son adoption. Le prsent bilan, ralis conformment aux obligations tablies
dans la loi elle-mme, dcrit et analyse les mesures qui ont t mises en place et donne des
pistes pour faire voluer la dmarche gouvernementale en fonction de la situation actuelle,
notamment dans le contexte de la modernisation de ltat.
Les constats tablis dans ce rapport reposent sur les analyses des divers documents produits par les ministres et les organismes en conformit avec les exigences de la loi, sur les
enqutes annuelles effectues auprs des ministres et des organismes concerns, sur des
travaux spcifiques raliss par le Secrtariat du Conseil du trsor ainsi que sur des travaux de
recherche effectus par lcole nationale dadministration publique (ENAP) et par le Centre
interuniversitaire de recherche en analyse des organisations (CIRANO). Les travaux et recommandations du Vrificateur gnral et de la Commission sur ladministration publique de
lAssemble nationale ont galement t pris en compte.
Globalement, on peut constater que les ministres et les organismes adhrent aux principes
et aux objectifs de la Loi sur ladministration publique et quils ont respect les dispositions
prvues. Lapplication de la loi a ainsi contribu tablir de nouvelles pratiques de gestion et
renforcer la culture de service dans ladministration gouvernementale.
Des efforts importants restent cependant faire, particulirement en ce qui a trait:
lvaluation des besoins et de la satisfaction des citoyens lgard des services publics;
au recours systmatique aux outils de gestion et de contrle, telles lvaluation de
programme et la vrification interne;
la qualit de la reddition de comptes auprs des citoyens et des parlementaires.
Cest notamment pour remdier ces problmatiques que le Secrtariat propose diffrentes pistes damlioration, en conformit avec les principes qui ont prsid ladoption de
la Loi sur ladministration publique.
xi
La qualit des services aux citoyens

La Loi sur ladministration publique affirme, en tout premier lieu, la priorit accorde la qualit
des services aux citoyens. Elle exige quun ministre ou un organisme qui fournit directement
des services aux citoyens prenne des engagements publics, quil sassure de connatre les
attentes des citoyens, quil simplifie le plus possible les rgles et les procdures qui rgissent
la prestation de services et quil dveloppe chez ses employs le souci doffrir des services de
qualit tout en les associant latteinte des rsultats.
La dclaration de services se rvle un outil pertinent pour lamlioration de la qualit des
services.
Quils soient assujettis ou dsigns par leur ministre responsable, tous les ministres et
organismes qui offrent des services aux citoyens ont rendu publiques des dclarations de
services.
Les dclarations de services ont permis de mieux faire connatre loffre de service gouverne
mentale et le niveau de qualit auquel les citoyens sont en droit de sattendre.
Lobligation de publier une dclaration de services a incit les ministres et les organismes
dlimiter leurs clientles et mieux dfinir leurs produits et services et a contribu
renforcer chez les employs le souci doffrir des services de qualit.
Le Secrtariat estime que les dclarations de services devraient tre mises jour rgulirement et quelles devraient galement bnficier dune plus large diffusion.
Les ministres et les organismes sapproprient progressivement divers mcanismes de gestion de la qualit.
Ils ralisent de plus en plus de sondages pour mieux cerner les besoins, les attentes et le
niveau de satisfaction des citoyens, mais leur porte demeure encore souvent limite.
cette fin, le Secrtariat du Conseil du trsor a mis leur disposition, en juin 2005, lOutil
qubcois de mesure, un instrument standardis qui permet notamment dvaluer plusieurs
types de services et de cerner les facteurs qui ont le plus deffet sur le degr de satisfaction
des citoyens, tout en sadaptant aisment aux diffrents contextes. Les ministres et les
organismes ont galement t invits participer une enqute multiservice, dont la premire
dition doit tre ralise lhiver 2006 en utilisant lOutil qubcois de mesure. Cette
enqute sera rcurrente et portera sur un panier de plusieurs services, ce qui permettra
particulirement de suivre lvolution des taux de satisfaction lchelle gouvernementale.
Ils ont mis en branle divers projets damlioration des services concernant les aspects
de la qualit reconnus comme tant les plus importants par les citoyens. Sur un total de
66ministres et organismes assujettis ou dsigns et offrant des services directs aux citoyens,
une trentaine ont dpos leur plan damlioration des services. Limportance de dposer un
plan damlioration des services, tel que demand par le gouvernement, sera rappele aux
ministres et aux organismes, afin dassurer leur dpt auprs du Conseil du trsor.
Les ministres et les organismes ont aussi adopt diffrents moyens pour renforcer la culture
de service chez les employs. Ils ont notamment mis sur linformation et la consultation des
employs, sur la formation du personnel et sur la mise en place de diffrentes mesures pour
reconnatre la performance des employs. Des efforts supplmentaires doivent toutefois
tre faits pour implanter vritablement lvaluation du rendement par attentes signifies.
xii
Sommaire
Bien que lvaluation globale, lchelle gouvernementale, des effets de la Loi sur ladministration publique reste partielle, il est clair quelle a agi comme un dclencheur pour lamlioration de la qualit des services dans les ministres et les organismes et comme un acclrateur
chez ceux qui taient dj engags dans cette dmarche. Elle a entran le dveloppement
de nouvelles pratiques de gestion de la qualit des services et favoris le renforcement de la
culture de service. Il sagit maintenant dactualiser les dclarations de services aux citoyens, de
favoriser lutilisation doutils de mesure de la satisfaction des citoyens lgard des services publics et de gnraliser llaboration et la mise en uvre de plans damlioration des services.
Par ailleurs, les projets gouvernementaux majeurs comme la cration de Services Qubec
et du Centre de services partags du Qubec, ou encore llargissement de loffre de services
dveloppe dans le cadre du gouvernement en ligne, tels le changement dadresse sur Internet
et la transmission lectronique de la dclaration de revenus, contribueront aussi latteinte des
objectifs noncs dans la Loi et dans le Plan de modernisation 2004-2007.
Cadre de gestion axe sur les rsultats
La Loi sur ladministration publique instaure un nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats.
Elle exige la publication dun plan stratgique tenant compte des orientations gouvernementales,
dun plan annuel de gestion des dpenses tmoignant de laffectation des ressources et dun
rapport annuel de gestion rendant compte des rsultats atteints lgard des objectifs fixs. Elle
sappuie sur le principe de la transparence et sur une imputabilit accrue de lAdministration
gouvernementale devant lAssemble nationale.
Les ministres et les organismes se sont conforms aux exigences de la loi, mais des ajustements demeurent ncessaires.
La planification stratgique est considre comme structurante par les ministres et les
organismes, car elle favorise une meilleure prise en compte des attentes et des besoins de la
population et permet de mieux informer les citoyens et les parlementaires, tout en orientant
et en encadrant laction ministrielle. Les ministres et les organismes indiquent aussi que
lexercice de planification stratgique a facilit la mobilisation du personnel. Lanalyse des
plans stratgiques rvle toutefois que le modle uniforme actuel ne permet pas toujours
de prendre en compte les ralits de certains ministres et organismes. La taille et la mission
de certains dentre eux, le fait quils soutiennent des rseaux ou encore leurs fonctions de
gouverne plutt que de services directs la population sont autant de facteurs qui peuvent
affecter leur capacit satisfaire les exigences uniformes de la loi. Le Secrtariat estime
ncessaire que des ajustements soient apports afin dassouplir le modle actuel et de
ladapter aux ralits des diffrentes organisations.
Le plan annuel de gestion des dpenses ne permet toujours pas, malgr plusieurs
modifications, dtablir clairement les liens entre les priorits stratgiques et les choix
budgtaires, notamment en raison de la structure budgtaire qui est tablie sur la base
des programmes ministriels. Pour cette raison, il est propos de remplacer le plan annuel
de gestion des dpenses par un plan de dpenses essentiellement consacr aux choix
budgtaires effectus en regard de lallocation des ressources.
Limplantation du cadre de gestion axe sur les rsultats a pour sa part permis de rduire
les contrles traditionnels effectus par le Conseil du trsor, bien quelle ne semble pas avoir
entran le renforcement attendu des pratiques internes en matire de suivi et de contrle de
gestion. Afin de renforcer les activits de contrle de la performance et de mesure de la
qualit de la gestion, le Secrtariat souhaite favoriser le recours systmatique lvaluation
xiii
de programme, la vrification interne et lusage dindicateurs de performance pertinents

comme le cot de revient des produits et services.
Lapproche des services partags pourrait aussi tre encourage afin de permettre aux
petites organisations dappliquer ces saines pratiques de gestion. Cette orientation sinscrit
dans la continuit du Plan de modernisation 2004-2007, dont la cration du Centre de
services partags du Qubec un lment-cl.
La reddition de comptes
Les rapports annuels de gestion ne fournissent gnralement pas toute linformation souhaite
par les parlementaires et donnent peu dindications sur lamlioration des services aux
citoyens et sur la performance des ministres et des organismes. Ils mettent encore souvent
laccent sur les activits ralises et sur les moyens utiliss plutt que sur le degr datteinte
des objectifs fixs dans le plan stratgique, la satisfaction des attentes des citoyens et
lutilisation optimale des ressources. De nouvelles lignes directrices seront tablies pour que
les rapports annuels de gestion offrent une meilleure reddition de comptes aux citoyens
et aux parlementaires. Le contenu des rapports devrait aussi tre allg afin de fournir des
informations claires et fiables sur le niveau de performance de lorganisation. Enfin, tout
comme pour la planification stratgique, lexercice de reddition de comptes devrait tre
adapt aux diffrentes ralits des organisations.

La Loi sur ladministration publique exige des ministres et des organismes quils dposent
leur rapport annuel lAssemble nationale dans les quatre mois de la fin de leur anne
financire ou, si lAssemble ne sige pas, dans les quinze jours de la reprise de ses travaux.
La reddition de comptes peut donc porter sur une information datant de plus de huit mois,
puisque la plupart des ministres et des organismes dposent leur rapport la session
dautomne. Il est donc propos de dposer le rapport directement auprs du prsident de
lAssemble nationale, afin de rduire ces dlais.
Par ailleurs, la Commission de ladministration publique souhaite que des mesures soient prises
afin dassurer la reddition de comptes des rseaux tant donn limportance des budgets qui
leur sont consacrs, particulirement dans les domaines de la sant et des services sociaux
et de lducation. Le Secrtariat du Conseil du trsor, en collaboration avec les ministres qui
soutiennent ces rseaux, examinera cette problmatique et en valuera les implications.
Quant au rle des parlementaires lgard de laction gouvernementale et leur contribution
lamlioration des services aux citoyens, quatre sous-ministres et dirigeants dorganismes
ont t entendus par la Commission de ladministration publique, au cours des cinq dernires
annes, sur une possibilit de prs de 80 ministres et organismes dont la reddition de
comptes globale aurait d faire lobjet dauditions annuelles. Il y a donc lieu de revoir les
processus daudition des sous-ministres et des dirigeants dorganismes par la Commission
de ladministration publique. Celle-ci envisage certaines solutions qui devront tre values
en relation avec le projet de rforme parlementaire.
Le Secrtariat du Conseil du trsor ritre son adhsion limplantation dun cadre de
gestion qui met laccent sur latteinte des rsultats. Il estime ncessaire de renforcer son action
pour soutenir les ministres et les organismes dans cette dmarche. Cest pourquoi, tel que
mentionn dans le Plan de modernisation 2004-2007, une politique de gestion de la performance sera dpose, avec pour objectifs: 1) lamlioration de la qualit des services aux
citoyens; 2) lutilisation discipline, diligente et rentable des deniers publics; 3) le respect de la
transparence, de lthique et des saines valeurs de gestion.
xiv
Sommaire
La gestion des ressources

La Loi sur ladministration publique vise lallgement des rgles de gestion des ressources
humaines, budgtaires, matrielles et informationnelles.
Gestion des ressources humaines
De faon gnrale, les changements apports en matire de gestion des ressources humaines
au sein de la fonction publique ont eu des effets bnfiques.
Les ministres et organismes ont t associs llaboration du cadre de gestion qui leur
est applicable en matire de gestion des ressources humaines, la haute direction tant
consulte par lentremise dun comit consultatif en gestion des ressources humaines et
les ministres et les organismes tant invits faire leurs commentaires sur les projets de
politiques, rglements et directives avant leur approbation par le Conseil du trsor.
Des amendements la Loi sur la fonction publique ont aussi t apports lors de ladoption
de la Loi sur ladministration publique. Ils avaient notamment pour buts de rendre plus
efficace le processus dappel des fonctionnaires devant la Commission de la fonction publique,
dassouplir les mcanismes de constitution de rserves de candidatures, et de permettre la
dlgation de la vrification et de la dclaration daptitudes la promotion sans concours.
Quant aux organismes et socits dtat viss par larticle 37 de la Loi sur ladministration
publique, soit ceux dont le personnel nest pas nomm suivant la Loi sur la fonction publique,
le Conseil du trsor a dcid de nimposer aucune condition relative la dtermination de
la rmunration, des avantages sociaux et des autres conditions de travail de leur personnel
cadre et non syndiqu. En contrepartie, ces organismes doivent transmettre au Secrtariat
du Conseil du trsor toutes modifications de leurs rglements, et celui-ci fait rapport au
Conseil du trsor.
Les membres du personnel des organismes publics soumis la Loi sur la fonction publique
sont rgis par un corps complet de normes dthique applicables en vertu de cette loi.
Ceux qui ne sont pas soumis cette loi ne sont rgis par aucune norme dthique, sauf
celles que lon retrouve dans la loi constitutive de leur organisme respectif et qui se limitent
gnralement la question des conflits dintrts, ainsi que celles tablies par certains de
ces organismes sur une base strictement volontaire. Il y aurait lieu de corriger cette dernire
lacune et de prvoir lobligation, pour les organismes de lAdministration publique dont le
personnel nest pas rgi par la Loi sur la fonction publique, dadopter un code dthique et
de dontologie applicable leurs employs et comportant des obligations quivalentes
celles prvues pour les membres de la fonction publique, dfaut de quoi sappliqueraient
les normes dthique et de discipline tablies en vertu de la Loi sur la fonction publique.
La gestion des ressources budgtaires
En matire de gestion des ressources budgtaires, de faon gnrale, les ministres et
les organismes jugent satisfaisantes les marges de manuvre prvues avec les six
assouplissements lis la gestion des crdits. Les principales amliorations souhaites,
tiennent plutt la simplification des modalits dapplication.
La gestion des contrats et des ressources matrielles
Quant la gestion des contrats et des ressources matrielles, le Secrtariat du Conseil du
trsor a mis en place des mcanismes permettant dinformer le Conseil du trsor sur les
activits contractuelles du gouvernement et sur certains lments relis lapplication de
xv
la rglementation. Des outils dinformation statistique au regard de la gestion des contrats

ont t dvelopps et ports la connaissance des ministres et les organismes. Un guide
sur les risques et les contrles dans la gestion des contrats a galement t prpar pour
soutenir les dirigeants dans lexercice de leurs fonctions de contrle. Enfin, un programme
de vrification interne a t mis en place afin de sassurer du respect de la rglementation
par les ministres et les organismes.
La gestion des ressources informationnelles
De faon gnrale, les efforts consacrs pour favoriser la concertation entre les ministres
et les organismes ont permis lavancement de plusieurs travaux, tels la normalisation des
technologies de linformation et des communications ainsi que le dveloppement de
lArchitecture dentreprise gouvernementale et des services communs.
Le soutien du Secrtariat du Conseil du trsor visait surtout accrotre la cohrence
gouvernementale dans loffre de services des ministres et des organismes. Ce soutien sest
traduit par la mise en place dinfrastructures, par un accompagnement pour la ralisation de
projets stratgiques, par le financement par fonds et par la ralisation de guides, doutils, de
programmes de formation et dinformation.
Les efforts pour hausser le niveau de scurit dans les systmes gouvernementaux ont
t encadrs par la Directive sur la scurit de linformation numrique et des changes
lectroniques dans lAdministration gouvernementale ainsi que par le dveloppement de
services de certification et dauthentification.
La Loi sur le ministre des Services gouvernementaux a transfr celui-ci certaines fonctions auparavant dvolues au Secrtariat du Conseil du trsor, notamment le dveloppement
des orientations, lencadrement et la coordination gouvernementale en matire de ressources
informationnelles. Ainsi, la loi a confi au ministre la fonction dlaborer et de proposer au
Conseil du trsor une stratgie globale de gestion destine assurer lutilisation optimale des
technologies de linformation et des communications et la scurit de linformation. Le Ministre donne galement son avis au Conseil du trsor sur toute question relative aux ressources
informationnelles.
La convention de performance et dimputabilit et lentente de gestion
La loi prvoit galement quau-del des mesures applicables tous les ministres et les
organismes, une unit administrative peut aussi bnficier dune convention de performance
et dimputabilit. La convention de performance et dimputabilit constitue un engagement
volontaire entre le ministre et le dirigeant dune unit administrative. Elle indique les objectifs
damlioration de service partir de cibles de qualit des services et de productivit que le
responsable de lunit sengage atteindre. En contrepartie, le ministre ou lorganisme auquel
elle appartient sengage lui fournir des marges de manuvre adaptes sa situation particulire
et aussi soutenir lunit administrative dans la poursuite de ses cibles de performance.
Parmi les units qui ont opt pour ces conditions particulires, il appert que les plus performantes sont celles qui bnficient la fois des assouplissements en matire budgtaire et
en matire de gestion des ressources humaines. La performance dpend galement, de faon
variable, de plusieurs autres facteurs tels que le niveau dautofinancement et la capacit de
gnrer des revenus, le type de clientle, la prsence dun comit consultatif, lobligation de
dvelopper et de suivre les rsultats laide dindicateurs, et mme la Dclaration de services
aux citoyens.
xvi
Sommaire
Le rsultat de lanalyse des ententes de gestion en vigueur milite en faveur de leur maintien. Une intervention adapte la situation de chaque organisation demeure cependant le
meilleur moyen pour rpondre aux besoins des ministres et des organismes et pour concilier
les orientations du gouvernement.
Conclusion
Les actions qui seront prises et les outils qui seront mis en place la lumire des constats
raliss dans ce rapport permettront de contribuer latteinte des objectifs de la modernisation
de ltat, en amliorant lefficacit des services publics, leur qualit et en les rapprochant des
vritables besoins de la population. Ils contribueront aussi mieux valuer les rsultats obtenus
par les ministres et les organismes et informer les citoyens des amliorations apportes
la qualit des services publics.
Certaines modifications lgislatives doivent tre apportes la Loi sur ladministration publique pour mettre en uvre certaines des pistes nonces dans ce rapport et permettre la
Loi de produire pleinement ses effets. Un projet de loi sera dpos en ce sens au printemps
2006.
xvii
C hapi t re
Introduction
u fil des cinq dernires annes, la mise en uvre de la Loi sur ladministration publique
sest effectue dans un contexte qui a lui-mme volu considrablement. Le dploiement du Plan de modernisation 2004-2007, qui constitue un lment central de laction du
gouvernement actuel, rejoint et complte en effet la dmarche issue de la loi, en tablissant
plusieurs mesures visant offrir une meilleure prestation de services aux citoyens.
Les deux dmarches, en ce sens, se rejoignent entirement dans leurs objectifs. Ainsi, dans la
Loi sur ladministration publique, on indique clairement que: La prsente loi affirme la priorit
accorde par lAdministration gouvernementale, dans llaboration et lapplication des rgles
dadministration publique, la qualit des services aux citoyens; elle instaure ainsi un cadre de
gestion ax sur les rsultats et sur le respect du principe de la transparence.
De mme, le Plan de modernisation stipule clairement que cette vaste opration de
renouvellement des faons de faire de ltat comporte un objectif premier: Il sagit en fait de
faire bnficier les citoyens de meilleurs services, assurs par un tat plus efficace. Cest dans
ce contexte quinterviennent des mesures comme la mise en place de Services Qubec, le
dploiement du gouvernement en ligne, la cration du Centre de services partags du Qubec
et la rvision des structures et des programmes gouvernementaux.
Conformment ce que stipule la Loi sur ladministration publique, le prsent rapport vient
en tablir un premier bilan densemble, cinq ans aprs son entre en vigueur. On y propose
galement de nouvelles pistes susceptibles de bonifier la loi et son application, en fonction des
constats mis au jour par ce bilan et aussi de lvolution du contexte.
Cette valuation de lapplication de la loi et des mesures qui en dcoulent tient compte,
dans tous les sujets abords, de trois aspects de la question:
Le respect des dispositions prvues dans la loi;
Les effets produits par lapplication de la loi sur la qualit des services et sur les pratiques
de gestion des ministres et des organismes;
Les amliorations proposes pour renforcer la gestion axe sur les rsultats et pour
accrotre la performance de lAdministration gouvernementale.
tabli selon une mthodologie reposant la fois sur lanalyse des informations fournies par
les ministres et les organismes et sur des travaux de recherche complmentaires, le bilan fait
tat des engagements pris par les ministres et les organismes dans les dclarations de services
aux citoyens quant au niveau et la qualit des services. Il dcrit les pratiques de gestion de la

qualit adoptes, donne des informations sur les diffrents projets damlioration lancs dans
lAdministration gouvernementale et fournit quelques donnes sur lamlioration de la qualit
des services. Il prsente les actions qui permettront de ritrer la priorit accorde la qualit
des services et de soutenir les ministres et organismes dans une dmarche damlioration
continue.
Le bilan cherche galement prciser dans quelle mesure les ministres et les organismes
se sont appropri le nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats. Il prsente ainsi une
analyse des exercices de planification stratgique et de planification des ressources budgtaires.
Il examine lutilisation qui a t faite des outils de gestion dont la pertinence est dj reconnue
dans un contexte de gestion axe sur les rsultats et il sintresse la pertinence de la
reddition de comptes. Le rapport tmoigne galement de limputabilit de lAdministration
gouvernementale devant lAssemble nationale et de lexamen de la gestion administrative des
ministres et les organismes par la Commission de ladministration publique.
Aprs avoir prsent ltat de la situation en matire dallgement des rgles de gestion des
ressources humaines, budgtaires, matrielles et informationnelles, le rapport fait galement
le point sur la performance des units qui ont eu recours au mcanisme de la convention de
performance et dimputabilit et, pour certaines units, de lentente de gestion.
La ralisation de ce premier bilan dapplication de la loi a galement permis dtablir des
perspectives dvolution du cadre de gestion axe sur les rsultats, des propositions relatives
la mise en place de nouvelles pratiques de gestion visant accrotre la performance de ltat et
amliorer la reddition de comptes auprs des citoyens et des parlementaires. Ces propositions
feront lobjet de discussions et de consultation auprs de la communaut gouvernementale
pour prciser les orientations retenir.
C hapi t re
Mthodologie
e rapport sappuie en partie sur les analyses des divers documents exigs par la loi, soit
les dclarations de services aux citoyens, les plans stratgiques, les plans annuels de gestion des dpenses et les rapports annuels de gestion. Ces analyses ont t effectues par les
organismes centraux responsables de la mise en uvre de la Loi sur ladministration publique
au cours des dernires annes. Outre le Secrtariat du Conseil du trsor, il sagit du ministre
du Conseil excutif pour la coordination de lexercice de planification stratgique et de lancien
ministre des Relations avec les citoyens et de lImmigration1 pour la coordination de lamlioration de la qualit des services.
Les rsultats des enqutes annuelles effectues auprs des ministres et organismes assujettis
la loi ou dsigns par leur ministre responsable ont galement t considrs. Ces enqutes
ont t ralises annuellement depuis 2001 au moyen du questionnaire intitul Tableau de bord
sur la modernisation: Des rsultats attendus 2001-2005 et ont servi la prparation des rapports
annuels de la prsidente du Conseil du trsor et ministre responsable de lAdministration
gouvernementale sur la mise en uvre de la loi.
Le prsent bilan se fonde galement sur des travaux de recherche spcifiques qui ont t
confis des experts externes.
Une premire recherche a t confie lcole nationale dadministration publique (ENAP)
en raison de lexpertise de ses chercheurs sur les pratiques ayant cours dans la fonction
publique qubcoise. Cette enqute2 visait recueillir le point de vue des acteurs-cls3 de
la fonction publique qubcoise concernant les effets de la loi sur la qualit des services, sur
limplantation du cadre de gestion axe sur les rsultats, sur la gestion des ressources ainsi
que sur les rapports entre les organismes centraux et les ministres et les organismes. Cette
enqute visait galement recueillir auprs des mmes acteurs des pistes damlioration
1. Lunit administrative responsable du mandat reli la qualit des services au ministre des Relations avec les citoyens et
de lImmigration, le Centre dexpertise sur la prestation de services aux citoyens, a t transfre au Sous-secrtariat la
modernisation de ltat du Secrtariat du Conseil du trsor, en juin 2004.
2. Lenqute a t ralise au moyen dun questionnaire de recherche et de la tenue de huit groupes de discussion.
3. Les groupes qui ont t consults sont les suivants: sous-ministres, sous-ministres adjoints et associs, dirigeants dorganismes,
Table des rpondants sur la qualit des services, Table des rpondants la mise en uvre de la Loi sur ladministration
publique, Forum des agences, Groupe des responsables en planification stratgique, Groupe des responsables en analyse
et valuation de programmes, Comit des responsables en vrification interne, Comit consultatif de la gestion du
personnel au gouvernement du Qubec, Groupe daction en gestion financire, Association des gestionnaires en ressources
matrielles, Conseil des responsables de linformatique du secteur public, Forum des responsables des communications au
gouvernement du Qubec, Conseil des directrices et directeurs gnraux de ladministration et les Confrences rgionales
administratives.
pouvant permettre une meilleure atteinte des objectifs poursuivis. Les rsultats sont
prsents dans le rapport intitul Les effets de la Loi sur ladministration publique sur la qualit
des services et sur la gestion dans les ministres et les organismes.
Une deuxime recherche a t confie au Centre interuniversitaire de recherche en analyse
des organisations (CIRANO). Celle-ci portait sur les units ayant conclu une convention de
performance et dimputabilit et, le cas chant, une entente de gestion ainsi que sur les
units autonomes de services. Les rsultats sont prsents dans le rapport intitul Analyse
valuative des units conventionnes et des units autonomes de services.
Au moment de faire un bilan aprs cinq ans dapplication et dapporter ventuellement des
modifications la loi, il a sembl ncessaire dexaminer les pratiques adoptes par dautres
administrations en matire de gestion de la performance. Une troisime recherche a donc
t confie lObservatoire de ladministration publique de lENAP en raison des travaux
de veille que celui-ci conduit sur les pratiques de gestion adoptes par les administrations
publiques modernes. Les rsultats sont prsents dans le rapport intitul tude comparative
sur les politiques de gestion de la performance.
Dautres travaux raliss par le Secrtariat du Conseil du trsor ont t considrs dans le
cadre de la prparation de ce rapport. Notamment, les rsultats dune enqute et de la tenue
de groupes de discussions avec des responsables du budget et du plan annuel de gestion des
dpenses dans les ministres et organismes. Ces travaux ont permis de prciser lapprciation
des ministres et des organismes en ce qui a trait aux assouplissements lis la gestion des
crdits et ceux lis au niveau de leffectif ainsi qu la prparation du plan annuel de gestion
des dpenses.
Le Secrtariat du Conseil du trsor sest galement assur de la collaboration spciale
de divers intervenants de haut niveau runis au sein dun groupe de rflexion et qui ont t
associs de trs prs la mise en uvre de la loi. Des consultations ont aussi t tenues avec
divers autres intervenants de la fonction publique.
Les rapports du Vrificateur gnral du Qubec ainsi que ses recommandations concernant
la mise en uvre de la Loi sur ladministration publique ou la gestion des ressources ont t
bien sr pris en compte. Les proccupations exprimes par la Commission de ladministration
publique lors des diffrentes auditions portant sur la mise en uvre de la loi ainsi que les
recommandations formules dans ses diffrents rapports sur limputabilit des sous-ministres
et des dirigeants dorganismes ont galement inspir le contenu de ce rapport.
C hapi t re
Rappel des objectifs gnraux

et des dispositions de
a mise en uvre de la Loi sur ladministration publique rpond une critique de la gestion
publique traditionnelle:
Faible connaissance du niveau de satisfaction des usagers;

Absence de vrification systmatique du degr datteinte des objectifs fixs;
Absence de sentiment de responsabilit de la part des acteurs concerns, menant une
reddition de comptes plutt prudente et parfois confuse;
Ignorance des cots dtaills et des prix de revient de la part des gestionnaires;
Difficult pour les lus dexercer pleinement leur rle et dinterpeller la gestion de lAdminis
tration gouvernementale.
La Loi sur ladministration publique est axe sur une plus grande autonomie de gestion,
lutilisation doutils qui amliorent lefficacit et lefficience gouvernementale, le suivi et la mesure
des rsultats ainsi quune meilleure reddition de comptes auprs des lus.
La loi affirme en tout premier lieu la priorit accorde la qualit des services aux citoyens.
Elle mise sur une meilleure connaissance des attentes et du niveau de satisfaction des citoyens,
sur lamlioration de la qualit des services, sur un suivi rigoureux des rsultats atteints et sur
le renforcement de la culture de service dans lAdministration gouvernementale. Elle exige
cet effet que les ministres et les organismes qui offrent directement des services aux citoyens
rendent publique une dclaration de services aux citoyens prcisant le niveau et la qualit des
services offerts.
En instaurant un nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats, elle vise le renforcement
des pratiques de gestion internes, laccroissement de la performance des organisations et une
plus grande cohrence dans la gestion gouvernementale. Pour ce faire, elle exige la publication
dun plan stratgique tenant compte des orientations gouvernementales, dun plan annuel de
gestion des dpenses tmoignant de laffectation des ressources et dun rapport annuel de
gestion rendant compte des rsultats atteints lgard des objectifs fixs.
La loi poursuit galement des objectifs dallgement des rgles de gestion des ressources
humaines, budgtaires, matrielles et informationnelles pour lensemble des ministres et
des organismes. Elle favorise ainsi une plus grande marge de manuvre pour les ministres

et les organismes, comptant sur cette flexibilit pour optimiser la gestion des ressources.
Cest dans cette perspective quelle modifie notamment la Loi sur la fonction publique et la
Loi sur ladministration financire. La loi prvoit en outre des mcanismes optionnels qui, en
contrepartie dun engagement atteindre des rsultats prdfinis, permettent une unit
administrative de bnficier dassouplissements lgard de lapplication de diffrentes rgles
administratives. Ces units doivent conclure une convention de performance et dimputabilit
et, selon le cas, une entente de gestion avec le Conseil du trsor.
Les principes de transparence et dimputabilit accrue de lAdministration gouvernementale
devant lAssemble nationale constituent galement des assises importantes de la loi. On y
prvoit cet effet que la commission parlementaire pertinente puisse entendre le ministre
ou le sous-ministre ou le dirigeant dorganisme responsable afin de discuter de leur gestion
administrative. Elle reconnat ainsi le rle des parlementaires lgard de laction gouvernementale
et leur contribution lamlioration des services aux citoyens.
Le chapitre I de la Loi sur ladministration publique prcise que celle-ci sapplique lAdminis
tration gouvernementale lexception de quelques organismes explicitement exclus. La loi
prvoit galement que le chapitre II concernant les exigences relies au cadre de gestion4
sapplique aussi tout autre organisme de lAdministration gouvernementale sil est dsign
cette fin par le ministre dont il relve et dans la mesure que celui-ci dtermine. Cette dernire
disposition a t utilise par certains ministres, et 11 organismes non budgtaires ont ainsi t
dsigns, ce qui porte prs de 80 le nombre total dentits concernes par lapplication de
la Loi sur ladministration publique.
4. Ce chapitre exige notamment des ministres et organismes quils produisent une dclaration de services aux citoyens sils
offrent des services directs, un plan stratgique et une reddition de comptes publique. Cest galement dans ce chapitre
que la possibilit de conclure une convention de performance et dimputabilit ou une entente de gestion est dcrite.
C hapi t re
La qualit des services aux citoyens

et aux entreprises
amlioration de la qualit des services est au cur des changements instaurs par la loi.
Cette proccupation est aussi centrale dans laction du gouvernement visant la modernisation de ltat.
Amliorer la qualit de la prestation des services suppose dabord que les ministres et les
organismes connaissent et ciblent mieux leurs clientles. Cela suppose aussi quils mesurent
le niveau de satisfaction et les attentes de ces dernires et quils sengagent, sur la base de ces
informations, dans un processus damlioration continue de la qualit des services.
De lavis des ministres et des organismes qui ont rpondu lenqute conduite par lENAP,
le constat gnral qui se dgage de la mise en uvre des dispositions de la loi quant la qualit
des services est que la Loi sur ladministration publique a agi comme un dclencheur pour
lamlioration de la qualit des services dans les ministres et les organismes et comme un
acclrateur chez ceux qui taient dj engags dans cette dmarche.
Une meilleure qualit de service suppose aussi que lon pose des gestes structurants pour
favoriser laccs aux services et adapter ceux-ci aux attentes des citoyens. Les efforts dploys
dans le gouvernement en ligne et la mise en place de Services Qubec sont deux illustrations
de la volont claire du gouvernement de sinscrire dans la philosophie de la loi, soit celle dune
gestion axe sur lamlioration de la qualit des services aux citoyens.
4.1 La dclaration de services aux citoyens
La Loi sur ladministration publique exige quun ministre ou un organisme, qui fournit
directement des services aux citoyens rende publique une dclaration de services aux citoyens
contenant ses objectifs quant au niveau et la qualit des services offerts (art. 6). Cette
disposition vise faire en sorte que les citoyens et les entreprises disposent dune meilleure
information sur loffre de services gouvernementale et quils sachent davantage quoi sattendre
en matire de qualit des services.
4.1.1 La publication des dclarations de services
Au 1er septembre 2005, tous les ministres et organismes qui rendent des services aux citoyens,
quils soient assujettis ou dsigns, se sont conforms aux exigences de la Loi sur ladministration
publique quant lobligation de rendre publique une dclaration de services aux citoyens. Cette
disposition a mme eu un certain effet dentranement puisque, sur un total de 84 dclarations
de services, 18 ont t publies par des organisations qui ntaient ni assujetties, ni dsignes.

Selon les participants aux groupes de discussion lors de lenqute conduite par lENAP, cest
linterne que les effets des dclarations de services ont t importants: dveloppement de
lapproche clientle, engagements de service plus prcis, dfinition de standards, sensibilisation
et mobilisation du personnel, etc.5.
4.1.2 Les engagements publics dans les dclarations de services
Lanalyse des dclarations de services permet de constater que celles-ci prsentent une
information pertinente sur les services offerts par les ministres et les organismes et sur le
niveau de qualit auquel les citoyens peuvent sattendre.
Dune faon gnrale, les dclarations de services prcisent la raison dtre de lorganisation,
mentionnent les clientles concernes et prsentent les produits et les services offerts. Elles
contiennent des engagements concernant les principaux aspects de la qualit de la prestation de
services, notamment quant laccueil et au comportement du personnel et quant aux dlais de
rponse aux demandes. Elles prcisent galement quel endroit sadresser pour obtenir les services
ou encore pour formuler une plainte ou un commentaire. Les rpondants lenqute conduite par
lENAP ont dailleurs mentionn que la Loi sur ladministration publique a incit les ministres et
les organismes dlimiter leurs clientles et mieux dfinir leurs produits et services6.
Mme si les engagements portent gnralement sur les aspects essentiels du service, certaines
cibles damlioration7 nont pas reu toute lattention ncessaire. Afin de combler ces lacunes et
de soutenir les ministres et les organismes dans la prise dengagements de qualit, un nouveau
Guide sur la prparation des dclarations de services aux citoyens8 a t diffus en juin 2005.
Les engagements pris par les ministres et les organismes prsentent galement une grande
diversit, notamment quant aux dlais annoncs pour le traitement dune demande. cet gard,
il convient de rappeler que, lors de ladoption de la loi, ltablissement de normes de service
communes avait t rejet en raison de la grande diversit des services offerts, des diffrents
modes de prestation et de la capacit organisationnelle variable dune organisation lautre. La
Commission de ladministration publique convenait dailleurs elle-mme plus tard que la diversit
des besoins des citoyens rendait galement difficile ladoption de normes de qualit communes9.
Bien que les ministres et organismes aient fait des efforts pour faire connatre les dclarations
de services, celles-ci nont pas toute la notorit souhaite. Dailleurs, plusieurs rpondants
lenqute conduite par lENAP concluent que les dclarations de services sont en gnral peu
connues des citoyens10. Des efforts devraient donc tre faits pour assurer une meilleure diffusion
des engagements pris par les ministres et organismes dans les dclarations de services.
5. Les effets de la Loi sur ladministration publique sur la qualit des services et sur la gestion dans les ministres et les organismes,
ENAP, septembre 2005, p. 12.
7. Peu de ministres et dorganismes ont pris des engagements quant lamlioration des services tlphoniques, quant
ladaptation des services aux besoins spcifiques des personnes ayant des incapacits et quant la comptence du
personnel. Il est vraisemblable que les ministres et les organismes aient prfr mettre dabord en place des mesures
damlioration avant de prendre des engagements formels lgard des cibles mentionnes.
8. Guide sur la prparation des dclarations de services, Secrtariat du Conseil du trsor, juin 2005.
9. Onzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes publics, Commission de ladministration
publique, dcembre 2003.
La qualit des services aux citoyens et aux entreprises
4.1.3 La mise jour des dclarations de services

Le Secrtariat estime quil est ncessaire de renouveler les engagements, en matire de qualit
de service, pour tenir compte du renouvellement de la prestation de services, notamment
du dploiement du gouvernement en ligne. La Loi sur ladministration publique ne prcise
toutefois pas que les dclarations de services doivent tre mises jour. ce jour, seulement
12ministres et organismes sur les 66 assujettis ou dsigns qui offrent des services directs
aux citoyens ont renouvel leurs engagements en publiant une nouvelle dclaration de services,
et une vingtaine dautres planifient den faire autant. Les nouvelles dclarations de services
fournissent souvent plus de renseignements sur la faon daccder aux services (notamment
en mettant en vidence les services lectroniques disponibles), contiennent des engagements
plus prcis et, dans certains cas, annoncent des dlais de rponse plus courts.
PISTE DAMLIORATION
Mettre jour et diffuser rgulirement les dclarations de services aux citoyens.

Ces dclarations constituent un outil dinformation pertinent pour faire connatre loffre
de services gouvernementale et le niveau de qualit auquel la population est en droit de
sattendre.
4.2 La gestion de la qualit des services dans les ministres

et les organismes
lautomne 2002, le Vrificateur gnral du Qubec a effectu une vrification portant sur
la gestion de lamlioration des services aux citoyens dans prs dune quinzaine de ministres
et dorganismes11. La Commission de ladministration publique a ensuite entendu la sousministre du ministre des Relations avec les citoyens et de lImmigration sur le mme sujet12
tant responsable de cette fonction pendant cette priode. En rponse la demande de la
Commission, un rapport spcifique faisant tat des efforts dploys par lensemble des ministres
et des organismes pour amliorer les services aux citoyens a t produit en octobre 200413.
La prsente section vise illustrer dans quelle mesure les ministres et les organismes se sont
appropri la gestion de la qualit des services. Les donnes fournies sappuient principalement
sur lanalyse dune soixantaine de rapports annuels de gestion de ministres et dorganismes
offrant des services directs aux citoyens14 et dune trentaine de plans damlioration de la
qualit des services. Un tableau rcapitulatif est prsent lannexe 1.
Les ministres et organismes sapproprient progressivement divers mcanismes de gestion
de la qualit.
Ils ralisent de plus en plus de sondages pour mieux cerner les besoins, les attentes et le
niveau de satisfaction des citoyens, mais des efforts importants restent encore faire.
11. Rapport lAssemble nationale pour lanne 2002-2003, tome I, chapitre 3: Gestion de lamlioration des services aux
citoyens.
12. Onzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes publics, Commission de ladministration
publique, dcembre 2003.
13. Les efforts dploys par lensemble des ministres et organismes pour amliorer les services aux citoyens, Secrtariat du Conseil
du trsor, octobre 2004.
14. Il sagit des rapports produits pour les exercices 2001-2002, 2002-2003 et 2003-2004. Les rapports pour lanne 2004-2005
ntaient pas encore disponibles au moment de la prparation du prsent rapport.
Ils ont mis en branle divers projets damlioration des services. Sur 66 ministres et
organismes assujettis ou dsigns et offrant des services directs aux citoyens, une trentaine
ont dpos leur plan damlioration des services.
Ils ont mis en place diffrentes mesures qui ont permis de renforcer chez les employs le
souci doffrir des services de qualit, mais lvaluation du rendement par attentes signifies
nest pas encore vraiment implante.
4.2.1 La connaissance des besoins, des attentes et du niveau

de satisfaction des citoyens
Dans son dernier rapport, la Commission de ladministration publique ritre son appui
lobjectif fondamental de la loi, soit lamlioration des services aux citoyens. Elle estime que
ltape essentielle pour les organisations dsireuses dappliquer la loi serait donc de prendre
toutes les mesures pour bien connatre ce que les citoyens attendent en termes de niveau et de
qualit de service15. De lavis mme des ministres et les organismes, il y a lieu de dvelopper
davantage la connaissance des attentes, des besoins et du degr de satisfaction des usagers16.
Lanalyse des rapports annuels de gestion des ministres et les organismes permet de
constater que, mme si des efforts sensibles ont t faits dans ce sens, la porte des enqutes
ou des sondages raliss est encore souvent limite un seul ou quelques services au cours
dune mme anne. Les ministres et les organismes ne possdent donc pas toutes les donnes
qui leur permettraient de mieux connatre les attentes et surtout le niveau de satisfaction des
citoyens. Ils ne disposent pas non plus de linformation ncessaire pour orienter lamlioration
des services en fonction des facteurs qui ont le plus dincidence sur le niveau de satisfaction.
Dans cette perspective, lOutil qubcois de mesure a t rendu disponible en juin 2005. Il sagit
dun instrument standardis qui permet dvaluer plusieurs types de services, sadapte aisment
aux diffrents contextes et facilite ltalonnage. Il permet aussi de cerner les facteurs qui ont le plus
deffet sur le degr de satisfaction des citoyens pour en tenir compte dans les priorits daction.
Les membres de la Commission de ladministration publique se sont dits satisfaits de la
mise en place de cet outil, qui contribuera notamment amliorer la reddition de comptes en
matire de satisfaction de la clientle quant la qualit des services.
PISTE DAMLIORATION
Favoriser lutilisation de nouveaux outils de mesure de la satisfaction dans les ministres

et les organismes.
Pour ce faire, les ministres et les organismes offrant des services aux citoyens seront
incits utiliser lOutil qubcois de mesure et seront soutenus dans cette dmarche.
Les ministres et les organismes seront galement invits participer une enqute
multiservice, dont la premire dition doit tre ralise lautomne 2005 en utilisant
lOutil qubcois de mesure. Cette enqute portera sur un panier de plusieurs services
et sera rcurrente, ce qui permettra de suivre lvolution des taux de satisfaction, de faire
un certain talonnage et de jeter les assises dun portrait gouvernemental de la qualit
des services et de la satisfaction des usagers.
15. Quatorzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes publics, Commission de ladministration
publique, juin 2005.
10
En outre, le Secrtariat du Conseil du trsor souhaite entamer avec les ministres et les
organismes des travaux permettant daller encore plus loin en matire dvaluation de la
satisfaction des clientles en adaptant les outils disponibles afin daller mesurer les attentes
des citoyens quant aux divers aspects de la prestation de service. De porte plus gnrale
parce que ne se limitant pas aux seuls utilisateurs de certains services spcifiques, ces travaux
permettront denrichir le processus damlioration continue des services.
Les ministres et les organismes se proccupent galement de la satisfaction des citoyens
en montrant une plus grande sensibilit lgard des plaintes qui leur sont adresses. Lenqute
ralise rcemment par le Protecteur du citoyen auprs de 29 ministres et organismes
tmoigne dailleurs dune augmentation de la cration de services de traitement des plaintes
depuis 2001. Les rsultats de cette enqute sont disponibles dans le Portrait des services de
traitement des plaintes dans les ministres et organismes.
4.2.2 Les plans damlioration des services
Le plan damlioration des services se situe au cur de la gestion axe sur les rsultats. Il
permet dtablir les objectifs damlioration jugs prioritaires en sappuyant principalement
sur les rsultats dj obtenus et sur le niveau de satisfaction et les attentes des citoyens
lgard des services concerns. Il comprend des projets damlioration portant autant sur des
aspects spcifiques de la qualit des services que sur loptimisation des processus internes qui
soutiennent la prestation de services. Il prcise les indicateurs partir desquels il sera possible
dvaluer les progrs raliss. Le plan damlioration des services est ainsi indispensable dans
une approche damlioration continue des services.
Des plans damlioration des services ont t exigs des ministres et des organismes
afin quune attention particulire soit accorde aux priorits gouvernementales en cette
matire pour favoriser ladoption dune dmarche damlioration continue. Le Plan daction
gouvernemental damlioration des services aux citoyens 2002-2003 prcisait que les plans
devaient tre labors avant le mois de mars 2003.
Le pourcentage de ministres et
dorganismes dots dun plan damlioration
des services a atteint 46,6% en 2004-2005
(voir graphique ci-contre). De plus, une
dizaine de ministres travailleraient toujours
la planification ou llaboration dun tel
plan, alors que dautres ont indiqu avoir
plutt inscrit diverses mesures damlioration
des services dans leur plan daction annuel.
Ministres et organismes dots

dun plan damlioration des services
au 31 mars 200517 (en pourcentage)
50
Pourcentage
47,0 %
40
46,6 %
36,7 %
30
Il est maintenant ncessaire de rappeler

limportance des plans damlioration dans
25,0 %
20
une approche damlioration continue de la
2001-2002 2002-2003
2003-2004 2004-2005
qualit des services. Ces plans seront dailleurs
analyss par le Secrtariat du Conseil du
trsor afin de dgager et de diffuser les
meilleures pratiques auprs de lensemble de la communaut gouvernementale, notamment
auprs des membres de la Table sur la qualit des services, laquelle regroupe des reprsentants
des ministres et organismes engags dans la dmarche damlioration des services.
17. Donnes recueillies lors des enqutes annuelles sur lapplication de la Loi sur ladministration publique.
11
Plusieurs rpondants lenqute de lENAP croient dailleurs que les organismes centraux
devraient intervenir notamment dans lanalyse comparative des pratiques ministrielles afin de
dgager et de diffuser les meilleures pratiques18. Des actions seront poursuivies en ce sens.
PISTE DAMLIORATION
Assurer le dpt des plans damlioration des services des ministres et organismes.
Les ministres et organismes offrant des services aux citoyens devront dposer un plan
damlioration de la qualit des services au Conseil du trsor.
Au-del des projets ministriels proprement dits, il faut rappeler ici deux projets gouverne
mentaux majeurs mis en place pour amliorer les services aux citoyens, lesquels ont dj t
annoncs dans le Plan de modernisation 2004-200719, soit:
Services Qubec, qui repensera les modes traditionnels de livraison des services selon une
approche moderne et novatrice, en lien avec les besoins des citoyens et des entreprises, tout
en tenant compte des particularits rgionales. Cest en modifiant sa structure de livraison
des services que lAdministration gouvernementale pourra offrir un guichet multiservice et
multimode (Internet, tlphone, comptoir et courrier) qui permettra un accs simplifi aux
services publics;
Le dveloppement du gouvernement en ligne, o des nergies considrables ont t
consacres pour acclrer le dveloppement de projets porteurs, capables de simplifier la
vie des citoyens et des entreprises. Au cours de lanne 2004-2005, plusieurs initiatives lies
au dveloppement du gouvernement en ligne ont t ralises, avec des effets bnfiques
pour de nombreuses clientles. Le Service qubcois de changement dadresse et le Portail
gouvernemental de services aux entreprises sont quelques exemples de ralisation. Dailleurs,
cette dernire ralisation sinscrit galement dans le plan daction gouvernemental, adopt
en aot 2004, visant respecter les engagements du gouvernement en matire dallgement
rglementaire et administratif pour les entreprises et, plus particulirement, pour les PME.
Ministres et organismes offrant des programmes et des services en ligne20
(en pourcentage)
85 %
79 %
80 %
74 %
68 %
70 %
75 %
62 %
Information en ligne
2004-2005
2003-2004
2002-2003
2001-2002
56 %
37 %
39 %
32 %
Formulaires en ligne
Transactions en ligne
19. Moderniser ltat Pour des services de qualit aux citoyens, mai 2004.
20. Donnes recueillies laide du Tableau de bord de la modernisation, lors des enqutes sur lapplication de la Loi sur
ladministration publique.
12
4.2.3 Le renforcement de la culture de service

La Commission de ladministration publique a dj manifest certaines proccupations quant
lassociation du personnel aux rsultats attendus et quant au renforcement de la culture de
service. Dans leur rapport annuel de gestion, la plupart des ministres et des organismes ont
fait tat de diverses activits visant mobiliser le personnel autour des engagements pris dans
la dclaration de services.
Les principaux moyens utiliss pour associer les employs aux rsultats et dvelopper chez
eux le souci doffrir des services de qualit sont: linformation et la consultation des employs,
la formation, la valorisation et la reconnaissance du travail et de la performance du personnel
et lvaluation du rendement par attentes signifies.
En matire dvaluation du rendement par attentes signifies, au 31 mars 2005, le
pourcentage de ministres et dorganismes ayant mis en place un processus dvaluation du
rendement par attentes signifies tait de 71,2% comparativement 56,7% en 2003-2004.
Malgr cette hausse, encore moins de la moiti des organisations dotes dun tel processus
remettent leur personnel une fiche dvaluation portant sur le degr datteinte des attentes
qui leur avaient t signifies.
4.3 Les effets de la loi
Il est difficile dvaluer directement dans quelle mesure la Loi sur ladministration publique
aurait eu un effet sur lamlioration de la qualit des services ou sur laugmentation du taux de
satisfaction des citoyens et des entreprises. En effet, aucune donne gouvernementale globale
nest disponible ce moment-ci, pas plus quau moment de la mise en vigueur de la loi. Les
seules donnes auxquelles il est possible de se rfrer proviennent des rapports annuels de
gestion des ministres et des organismes et des rsultats de lenqute conduite par lENAP
auprs de ladministration publique sur les effets de la loi.
En raison mme de la porte limite des sondages faits par les ministres et les organismes,
lesquels concernent souvent un seul service ou un seul produit, les rapports annuels de gestion
fournissent des donnes qui demeurent trs partielles et qui ne peuvent tre gnralises de
quelque manire que ce soit. Les taux de satisfaction mentionns lgard des services ayant
fait lobjet dune valuation sont toutefois en gnral trs levs: ils se situent trs souvent
entre 92% et 97%.
Dans lenqute ralise par lENAP, les rpondants qui proviennent dorganisations qui offrent
directement des services aux citoyens sont davis que la Loi sur ladministration publique a sans
doute permis une amlioration de la qualit des services, alors que ceux qui appartiennent
dautres types dorganisation hsitent se prononcer21. Les changes avec les groupes de
discussion ont permis dapporter les prcisions suivantes:
[Les participants] notent des avances non seulement en matire daccessibilit, de diligence et de rapidit,
mais mme en matire de simplification []. Par ailleurs, ils insistent sur le rle jou cet gard par les
technologies de linformation et la communication. Selon eux, ces dernires ont permis, entre autres, les
gains suivants: un accs plus rapide et plus direct linformation et aux services; des services plus intgrs;
des transactions moindre cot; des dlais de rponse plus courts22.
21. Parmi les rpondants, 16,2% des rpondants dclarent ne pas savoir si la loi a entran une amlioration notable de la qualit
de la prestation de services.
13
Il faut disposer de meilleures donnes concernant les effets de la Loi sur ladministration
publique sur la qualit des services. Lapplication de lOutil qubcois de mesure, notamment
dans le contexte de la ralisation dune enqute multiservice regroupant plusieurs ministres
et organismes, contribuera fortement renforcer ce point.
14
C hapi t re
Le cadre de gestion axe

sur les rsultats
a Loi sur ladministration publique met de lavant la gestion axe sur les rsultats qui vise
concourir, entre autres, une utilisation optimale des ressources.
Une illustration concrte de cette approche est la mise en place, par le gouvernement, du
Centre de services partags du Qubec qui vise optimiser la gestion des services de soutien
administratifs pour lensemble de lAdministration gouvernementale.
La loi a instaur, par ailleurs, un nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats qui met
laccent sur latteinte dobjectifs et de cibles fixs et connus davance ainsi que sur une reddition
de comptes.
5.1 Le cadre de gestion axe sur les rsultats
La Loi sur ladministration publique sappuie sur les principes de la transparence et de
limputabilit de lAdministration gouvernementale devant lAssemble nationale et instaure
un nouveau cadre de gestion axe sur les rsultats. Cette nouvelle philosophie de gestion met
laccent sur trois fonctions essentielles:
Le plan stratgique qui permet de dterminer les orientations et les rsultats stratgiques
viss par lorganisation ainsi que les effets les plus importants de lintervention du ministre
ou de lorganisme auprs de sa clientle;
Le plan annuel de gestion des dpenses qui doit prsenter les choix budgtaires dans
lallocation des ressources et leurs liens avec les orientations stratgiques;
Le rapport annuel de gestion qui rend compte, partir dindicateurs fiables et vrifiables,
des rsultats obtenus par rapport aux objectifs prvus par le plan stratgique.
Les ministres et les organismes sont responsables de fournir toute linformation pertinente
aux parlementaires pour leur permettre dexercer leur rle de contrle.
5.1.1 La planification stratgique
La Loi sur ladministration publique exige que chaque ministre et organisme tablisse un
plan stratgique qui orientera son action sur une priode de plusieurs annes et dont il devra
rendre compte dans son rapport annuel de gestion (art. 8). La loi tablit le contenu de ces
plans (art. 9).
15
Il convient de mentionner que cest le ministre du Conseil excutif qui assure la coordination
de la planification stratgique gouvernementale. Il en est donc lacteur principal et il lui appartient
dencadrer le processus, conformment au mandat dencadrement gnral confi par dcret au
Comit des priorits23. Le Secrtariat du Conseil du trsor collabore avec le ministre du Conseil
excutif pour la coordination de la planification stratgique gouvernementale, en particulier eu
gard aux aspects budgtaires, la gestion du personnel et la modernisation de ltat.
Les ministres estiment que la planification stratgique a t structurante, pour eux, car elle
favorise une meilleure prise en compte des attentes et des besoins de la population et permet
de mieux informer les citoyens et les parlementaires, tout en orientant et en encadrant laction
ministrielle24. Ils indiquent aussi que lexercice de planification stratgique [] a facilit la
mobilisation du personnel25.
Les rsultats dcoulant des exercices de planification stratgique
Deux exercices de planification stratgique ont t conduits depuis ladoption de la loi. En 2001,
la majorit des ministres et organismes assujettis ou dsigns ont dpos un plan lAssemble
nationale. Au 30 octobre 2005, tous les ministres et quatre organismes avaient dpos leur
plan rvis lAssemble nationale.
Lors du premier exercice, llaboration des plans a t ralise sur une courte priode,
soit de novembre 2000 janvier 2001. Lanalyse de ces plans a rvl des carts entre les
orientations prsentes dans certains plans stratgiques et les grands enjeux et dfis auxquels
les ministres et les organismes concerns taient alors confronts. Lexercice na donc pas
toujours permis de prciser les priorits retenir parmi les orientations nonces.
Des problmes darrimage sont aussi apparus entre les plans des ministres et des
organismes et laction gouvernementale. Ainsi, les plans stratgiques auraient normalement
d reflter les choix densemble du gouvernement et contribuer latteinte des rsultats
attendus par ce dernier, ce qui ne fut pas toujours le cas. Lexercice de lpoque ne prvoyait
pas lobligation darticuler les plans entre eux et na donc pas russi compenser labsence
dun plan gouvernemental. Par ailleurs, les documents produits au cours de ce premier exercice
taient relativement volumineux et souvent crits dans un langage qui ne facilitait pas leur
comprhension. De plus, la prcision des effets attendus tait insuffisante.
Pour le second exercice, ralis en 2005, linstauration de lignes directrices gouvernementales
visait clairement rehausser la qualit des documents en fixant les objectifs suivants:
Ancrer les plans ministriels dans un plan gouvernemental;
Accrotre lutilit de ces plans comme outils de vision et de gouverne;
Augmenter la nature stratgique et la pertinence du contenu des plans;
Introduire dans le processus de rflexion stratgique ministriel des lments favorisant la
cohrence gouvernementale et les initiatives transversales;
Rendre compte des principales priorits du ministre et du ministre pour concrtiser la
vision gouvernementale.
23. Cette responsabilit tait assume, en 2000, par le Secrtariat du Comit des priorits, puis, depuis 2002, par le Secrtariat
aux priorits et aux projets stratgiques du ministre du Conseil excutif.
ENAP, septembre 2005.
25. Idem, p. 23.
16
Le cadre de gestion axe sur les rsultats
Lanalyse effectue par les organismes centraux rvle que les plans stratgiques de
deuxime gnration prsentent des amliorations significatives par rapport ceux de la
premire gnration. Il y a eu une amlioration importante de la concision et de la prcision des
plans, facilite notamment par linclusion dun tableau schmatique permettant de comprendre
rapidement la vision et les stratgies mises de lavant.
Les enjeux et les dfis majeurs du gouvernement exprims dans le document Briller parmi
les meilleurs26 ont t davantage circonscrits et pris en compte. cet gard, le renforcement
de lencadrement, laccompagnement par les organismes centraux, linsistance sur la ncessit
de la concertation interministrielle et lappropriation politique ont eu un effet positif sur
lamlioration des plans de deuxime gnration.
La difficult dapplication dun cadre de planification uniforme
La planification stratgique demeure un outil de gouverne important dans le contexte dune
gestion axe sur les rsultats. Malgr les amliorations dmontres pour la seconde gnration
des plans stratgiques, certaines difficults subsistent et justifient de poursuivre les rflexions
afin dajuster le processus de la planification stratgique.
Le modle actuel ne permet pas toujours de prendre en compte les ralits de certains
ministres et organismes. La taille et la mission de certains dentre eux, le fait quils soutiennent
des rseaux ou encore leurs fonctions de gouverne plutt que de services directs la popu
lation sont autant de facteurs qui peuvent affecter leur capacit satisfaire les exigences
uniformes de la loi.
Par exemple, pour de petits organismes, lapplication dun modle uniforme, qui ne tient
pas toujours compte des ressources et des mandats qui leur sont confis, nentrane pas
ncessairement de valeur ajoute pour lensemble du processus.
Par ailleurs, les ministres qui soutiennent des rseaux doivent rendre compte de rsultats
qui dpendent dautres intervenants, telles les commissions scolaires. En effet, ces ministres27
sengagent relativement aux orientations, aux normes de service et aux objectifs que leurs
rseaux doivent respecter. Enfin, les ministres dont la mission a trait la gouverne28 prouvent
de la difficult rendre publiques des stratgies et des cibles mesurables de rsultats en lien
avec leurs enjeux et dfis rels.
PISTES DAMLIORATION
Actualiser le modle actuel des plans stratgiques afin de mieux ladapter aux diffrentes
ralits des ministres et organismes.
cet gard, les organisations de petite taille ou dont la mission ne sy prte pas pourraient
tre exemptes de lobligation de dposer un plan stratgique. Il en est de mme pour
les ministres qui exercent des fonctions de gouverne. De plus, la planification stratgique
des ministres qui soutiennent des rseaux pourrait tre mieux adapte leur situation
afin de prendre en compte les responsabilits et limputabilit respectives du ministre et
des rseaux.
Tous ces lments seront examins avec les intervenants concerns pour dfinir la faon
de concrtiser cette orientation.
26. Briller parmi les meilleurs La vision et les priorits daction du gouvernement du Qubec, 2004.
27. Ministre de lducation, du Loisir et du Sport, ministre de la Sant et des Services sociaux, ministre de la Scurit publique
et ministre des Affaires municipales et des Rgions.
28. Ministre du Conseil excutif, Secrtariat du Conseil du trsor et ministre des Finances.
17
5.1.2 Les choix budgtaires et le plan annuel de gestion des dpenses

En vertu de larticle 46 de la Loi sur ladministration publique, les plans annuels de gestion des
dpenses sont dposs lAssemble nationale et doivent prsenter les choix effectus dans
lallocation des ressources et les actions envisages pour lanne financire concerne, et ce,
en lien avec les objectifs fixs dans les plans stratgiques.
Lexprience dmontre quil est difficile dintgrer le plan annuel de gestion des dpenses au
processus gouvernemental de gestion de faon ce quil constitue un apport la planification
stratgique et la reddition de comptes en situant lallocation des ressources en regard des
objectifs stratgiques.
En pratique, il est difficile de traduire les choix budgtaires, tablis par programmes, dans
une rpartition des ressources prsente en fonction des orientations stratgiques. De plus,
les actions envisages pour atteindre les objectifs fixs dans le plan stratgique sont difficiles
associer un poste budgtaire particulier et les systmes de comptabilit disponibles ne
peuvent pas toujours soutenir efficacement les besoins dinformation.
Linformation caractre budgtaire contenue dans le plan annuel de gestion des dpenses
contribue cependant expliquer le budget de dpenses du gouvernement, aussi convient-il de
continuer le publier.
PISTE DAMLIORATION
Il est propos de remplacer le plan annuel de gestion des dpenses par un plan de
dpenses essentiellement consacr aux choix budgtaires effectus en regard de
lallocation des ressources.
5.1.3 Des outils indispensables pour renforcer la gestion axe

sur les rsultats
Depuis plus dune dizaine dannes, diffrentes rformes administratives conduites ici et
dans plusieurs pays occidentaux ont men vers une gestion axe sur la performance et une
augmentation de limputabilit de ladministration publique devant les parlementaires. Ces
rformes ont entran une transformation de la fonction de contrle.
Une partie de la responsabilit et du contrle des ressources et des rsultats a t transfre
des organismes centraux vers les ministres et les organismes. Les contrles, qui taient auparavant
principalement caractre financier et exercs a priori par les organismes centraux, tendent de
plus en plus devenir des contrles internes, financiers et non financiers, jumels des contrles
a posteriori et une reddition de comptes renforce afin de favoriser une meilleure gestion.
Puisque les organismes centraux exercent moins de contrle a priori, il devient dautant plus
important de mettre laccent sur limputabilit et la reddition de comptes afin de minimiser les
risques lchelle gouvernementale.
Le contrle que doivent exercer les ministres et les organismes constitue essentiellement
un outil de soutien la gestion et limplantation dun cadre de gestion axe sur les rsultats. Il
permet une organisation de grer ses risques et de fournir une assurance raisonnable quant
la ralisation de ses objectifs.
Le contrle englobe de nombreux aspects de la gestion, tels la gestion des risques,
ltablissement des objectifs et la mesure des rsultats en regard de cibles et dindicateurs de
performance. Ainsi, lactivit de contrle implique ncessairement lanalyse de divers lments,
18
dont lutilisation des ressources, des systmes, les processus et les activits en appui la
ralisation des objectifs de lorganisation.
La mise en uvre de la Loi sur ladministration publique et du cadre de gestion axe sur les
rsultats a permis une rduction des contrles traditionnels par le Conseil du trsor.
Toutefois, cette situation na pas entran, dans les ministres et les organismes, un
renforcement suffisant du contrle et des fonctions de vrification interne et dvaluation de
programme ncessaire pour remplacer les contrles traditionnels et permettre ces fonctions
de soutenir adquatement lvolution du cadre de gestion gouvernemental.
Trois activits en particulier retiennent lattention et auront besoin dtre renforces:
La dmarche intgre de contrle et de gestion des risques;
Lvaluation de programme;
La vrification interne.
Contrle et gestion des risques
Ministres et organismes ayant adopt
une dmarche intgre de contrle et
de gestion des risques29 (en pourcentage)
40
33,9 %
Pourcentage
Bien quen hausse, la proportion de minis

tres et dorganismes ayant adopt une
dmarche intgre de contrle et de
gestion des risques durant la priode 20012005 demeure peu leve (34%; voir
graphique). Les membres de la Commission
de ladministration publique ont dailleurs
exprim leur proccupation devant le faible
pourcentage de ministres et dorganismes
ayant entrepris une dmarche intgre de
contrle et de gestion des risques.
30
25,8 %
20,6 %
20
15,9 %
10
Depuis ladoption de la loi, des travaux

2001-2002 2002-2003
2003-2004 2004-2005
ont t entrepris pour outiller les ministres
et les organismes afin quils soient en mesure
dexercer un contrle adquat. Ainsi, un Programme type de contrle de gestion a notamment t
labor par un groupe de travail compos de gestionnaires de la haute fonction publique.
Lvaluation de programme
Lvaluation de programme sintresse plus particulirement la pertinence des objectifs et
latteinte des rsultats viss. Cette fonction porte notamment sur les impacts des programmes
et des activits du ministre ou de lorganisme.
En mai 2002, des orientations du Conseil du trsor relatives la fonction dvaluation de
programme ont remplac les dispositions de la Directive concernant lanalyse de programme et
la vrification interne, de faon reflter la contribution attendue de lvaluation de programme
latteinte des objectifs de la Loi sur ladministration publique. Le Secrtariat a galement
labor et diffus un document pour sensibiliser les dirigeants la dmarche dvaluation
de programme et leur rle cet gard30. Ce document souligne le caractre essentiel de
lvaluation de programme dans un contexte de gestion axe sur les rsultats et son apport
la gestion pour tre en situation de contrle.
29. Donnes recueillies lors des enqutes annuelles sur lapplication de la Loi sur ladministration publique.
30. Lvaluation de programme document destin aux dirigeants et dirigeantes de ministres et dorganismes.
19
Il faut toutefois aller plus loin pour appuyer les travaux dvaluation de programme des
ministres et des organismes et mettre en place les conditions qui permettront de mieux
valoriser la mesure des rsultats des organisations.
La vrification interne
Par ailleurs, les scandales financiers survenus dans les secteurs priv et public ont dmontr
limportance de la vrification interne et suscit un regain dintrt lendroit de cette fonction
mconnue mais essentielle dans toute organisation moderne et performante.
La vrification interne peut contribuer de manire significative amliorer la gestion dune
organisation et latteinte de ses objectifs. Elle savre une fonction importante pour appuyer les
sous-ministres et les dirigeants dorganismes dans lexercice de leur rle. cet effet, la fonction
de vrification interne permet dexaminer et dvaluer, de manire indpendante et objective,
les systmes de gouvernance, de contrle, de gestion des risques et dinformation ainsi que les
processus et les activits du ministre ou de lorganisme. Elle permet, entre autres, de vrifier
la fiabilit de linformation de gestion et de reddition de comptes, lconomie, lefficacit et
lefficience des oprations et leur conformit aux lois, rglements, politiques et procdures.
En juin 2005, le Vrificateur gnral du Qubec publiait un rapport portant sur la vrification
interne au gouvernement du Qubec. Le Vrificateur a fait ressortir que la vrification interne
tait exerce de faon ingale dune entit lautre et que des lacunes subsistaient au niveau de
la planification des activits de vrification interne. Il concluait aussi que la vrification interne
ne joue que partiellement le rle quelle devrait normalement exercer, notamment parce
que la haute direction ne lui accorde pas toute limportance requise. De plus, il ajoutait que
le Secrtariat du Conseil du trsor nassurait pas le leadership ncessaire cet gard.
Dans la philosophie mme de la loi, la dmarche doit tre entreprise dans le respect
de limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes, qui doivent demeurer les
premiers responsables du contrle dans leur organisation. Il leur appartient notamment de
planifier les activits de vrification interne et dvaluation de programme. Ils doivent galement
prendre les moyens ncessaires pour effectuer une reddition de comptes pertinente et
clairante, autant pour les citoyens que pour les parlementaires.
Le Secrtariat entend tout de mme agir pour appuyer la fonction de vrification interne.
Tel quannonc dans le Plan de modernisation 2004-2007, le gouvernement entend dposer
prochainement une politique de vrification interne. Les grandes orientations de la politique, qui
ont dj fait lobjet de consultations auprs dassociations de gestionnaires de lAdministration
gouvernementale et de personnes ayant une expertise reconnue dans le domaine, visent :
Permettre la mise en place dune fonction de vrification interne de qualit;
Sassurer de lindpendance et de lobjectivit tant de lunit de la vrification interne que
du comit de vrification interne;
Sassurer de lapplication de normes et de cadres de rfrence reconnus dans lexcution
de la fonction de vrification interne.
20
PISTES DAMLIORATION
Favoriser lutilisation accrue, par les ministres et les organismes, de lvaluation de

programme, afin dinstaurer une vritable culture dvaluation continue au sein de
lAdministration gouvernementale.
Faire en sorte que la vrification interne joue entirement le rle quelle doit nor
malement exercer et renforcer cette fonction qui constitue un outil essentiel de
gestion de la performance. cette fin, dposer une politique de vrification interne
qui encadrera lactivit des ministres et des organismes.
Demander aux ministres et aux organismes de dposer annuellement au Conseil du
trsor leur plan dvaluation de programme et de vrification interne et den rendre
compte par la suite.
5.2 Les services partags
Dans lesprit dune gestion plus efficace et axe sur les rsultats, on incitera les petites entits
privilgier une approche de partage de services. Ceci leur permettra de bnficier des
fonctions de vrification interne et dvaluation de programme sans quelles aient simposer
un fardeau additionnel trop important.
Cette orientation sinscrit dans la continuit du Plan de modernisation 2004-2007. La cration
du Centre de services partags du Qubec est en effet un lment-cl de la modernisation et
un outil de premier plan dans ltablissement de la gestion axe sur les rsultats.
Le Centre de services partags du Qubec, pice matresse dun modle de gestion en
services partags, permettra de regrouper et de rationaliser les services de soutien administratif
en vue den rduire les cots, tout en tant davantage lcoute des besoins des ministres
et organismes. Ces derniers pourront ainsi se recentrer sur leur mission et amliorer leur
performance dans latteinte de leurs rsultats.
Cette dmarche de dcloisonnement permettra daccrotre lefficience de lAdministration
gouvernementale et ainsi de dgager des marges de manuvre qui, terme, faciliteront la
livraison de services aux citoyens en favorisant la mise en commun des technologies.
Dautres organisations gouvernementales ayant dj mis en place un modle de services
partags en ont retir des conomies de lordre de 10% 20% sur une priode de deux
trois ans. Cela pourrait reprsenter pour le Qubec des conomies minimales de lordre de
30 millions de dollars annuellement.
5.3 La ncessit de rendre compte de sa performance
Chaque ministre dpose lAssemble nationale le rapport annuel de gestion de son ministre
ainsi que des organismes et units administratives relevant de sa responsabilit, dans les quatre
mois suivant la fin de lanne financire ou, si lAssemble ne sige pas, dans les quinze jours
de la reprise de ses travaux.
La Loi sur ladministration publique consacre le rapport annuel de gestion comme pice
majeure de la reddition de comptes puisquil a essentiellement pour objectif de communiquer
aux parlementaires et aux citoyens, dans un langage comprhensible et dans les dlais opportuns,
une information significative, complte, comparable et fiable sur les rsultats atteints par rapport
aux engagements pris pour lanne coule. Le rapport annuel de gestion remplace ainsi le
rapport annuel dactivit, qui tait davantage centr sur les moyens utiliss par les ministres
et les organismes dans laccomplissement de leur mission.
21
5.3.1 La conformit et la qualit des rapports annuels de gestion

La transparence est essentielle afin de poser un jugement clair sur les stratgies, les actions
ralises et les rsultats obtenus. Cette transparence est tributaire de la qualit de la reddition
de comptes des ministres et des organismes, laquelle devrait permettre de juger:
de lefficacit de laction gouvernementale;
de lconomie et de lefficience de lutilisation des ressources;
de lapplication de saines pratiques de gestion et de contrle;
de la satisfaction des citoyens lgard des services rendus;
des rsultats obtenus par les sous-ministres et les dirigeants dorganismes au regard des
programmes et des ressources dont la gestion leur est confie.
Afin de soutenir les ministres et organismes, le Secrtariat du Conseil du trsor a dailleurs
diffus le Guide sur le rapport annuel de gestion ainsi que diffrents documents de soutien visant
faire connatre les bonnes pratiques en matire de reddition de comptes31.
Les participants qui ont rpondu lenqute ralise par lENAP sont davis que la Loi sur
ladministration publique a cr les conditions ncessaires pour une meilleure gestion publique
en exigeant notamment un plan stratgique et un rapport annuel de gestion. Ils estiment que
le rapport annuel de gestion [] semble bien jouer son rle: centr sur les rsultats atteints
plutt que sur les activits ralises, il favorise une reddition de comptes comprhensible32,
et ils indiquent avoir ralis des progrs dans ce sens.
Quant la Commission de ladministration publique, en juin 2005, elle estimait pour sa part quil
est encore ncessaire damliorer la prsentation et la qualit de linformation sur la performance
contenue dans les rapports annuels de gestion33. Elle ritrerait en ce sens une proccupation dj
exprime dans son Onzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes
publi en dcembre 2003. Elle avait alors insist notamment sur la ncessit de prsenter les
ressources humaines et financires consenties lamlioration de laccessibilit et de la qualit des
services aux citoyens. Elle dsirait galement que le Secrtariat du Conseil du trsor effectue
une valuation continue de la qualit des rapports annuels de gestion pour que les ministres
et les organismes apportent les amliorations leur reddition de comptes tout en privilgiant la
production dune information pertinente et concise, notamment en matire de formation.
Lanalyse des rapports annuels de gestion ralise par le Secrtariat du Conseil du trsor
dmontre que globalement les ministres et les organismes se conforment aux dispositions de la
loi concernant la reddition de comptes relative au plan stratgique, le dlai de dpt du rapport et
lobligation dy inclure une dclaration du sous-ministre ou du dirigeant dorganisme attestant de la
fiabilit des donnes contenues et des contrles affrents. Les ministres et les organismes rendent
galement compte, dans une grande majorit, des autres exigences lgislatives et gouvernementales34
nonces au Guide sur le rapport annuel de gestion et aux documents de soutien annuels.
31. Il convient toutefois de prciser que ces documents ne contiennent que des rfrences sommaires sur les outils visant
appuyer les ministres et les organismes dans la gestion de leur performance, comme lvaluation de programme et le cot
de revient.Toutefois, le Secrtariat a galement publi un Guide sur la gestion axe sur les rsultats, un Guide sur les indicateurs
et un Guide sur lvaluation de programme.
33. Quatorzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes, Commission de ladministration
publique, juin 2005.
3 4. On compte actuellement sept exigences de cet ordre: application de la politique linguistique; protection des renseignements
personnels; code de dontologie et thique; programme daccs lgalit; suivi des recommandations du Vrificateur gnral
du Qubec (amorc en 2003-2004); bilan des moyens pris pour actualiser la politique concernant la sant des personnes
au travail; engagements et ralisations concernant lallgement rglementaire et administratif pour les entreprises.
22
Lanalyse rvle cependant que, au plan du contenu, un nombre important de rapports

annuels de gestion prsentent encore des lacunes puisquils ne permettent pas toujours de faire
tat de latteinte des objectifs fixs, ni de la performance de la gestion dans les organisations.
Ainsi, par exemple, en matire de qualit des services, la reddition de comptes tmoigne
encore souvent du respect des engagements pris dans la dclaration de services plutt que de
la satisfaction de la clientle lgard des services rendus.
Compte tenu de son rle primordial dans le cadre de la gestion axe sur les rsultats, il
apparat que la reddition de comptes devrait tre amliore puisquelle ne permet pas toujours
de faire tat adquatement de latteinte des objectifs fixs, ni de la performance des ministres
et des organismes.
PISTES DAMLIORATION
Amliorer la reddition de comptes aux citoyens et aux parlementaires travers les

rapports annuels de gestion. Dans la perspective dun meilleur contrle parlementaire,
quatre grands volets doivent tre renforcs dans les rapports annuels de gestion des
ministres et des organismes:
Qualit de la reddition de comptes (ex.: prsence dindicateurs de rsultats et
non dactivits, tablissement du cot de revient, systmatisation des donnes
comparatives sur une base pluriannuelle, comparaison avec la performance dautres
administrations);
Connaissance des attentes et mesure de la satisfaction de la clientle (ex.: enqutes
sur la satisfaction de la clientle);
Efficacit des programmes (ex.: accrotre lutilisation de lvaluation de programme
et faire connatre les rsultats);
Qualit de la vrification interne et application de saines pratiques de gestion et de
contrle.
De nouvelles lignes directrices relatives la production du rapport annuel de gestion
seront tablies afin que les ministres amliorent leur reddition de comptes aux citoyens
et aux parlementaires et prsentent des rsultats sur la mesure des attentes et de la
satisfaction de la clientle.
Allger le contenu des rapports annuels de gestion afin que ceux-ci conservent leur
finalit premire, qui est de fournir des informations fiables et claires sur les rsultats
atteints par rapport aux objectifs des plans stratgiques afin de faire tat du niveau de
performance de lorganisation.
Dans cette optique, des alternatives seront examines afin, par exemple, de prsenter les
autres lments actuellement prescrits ou exigs (code de dontologie et thique, application de la politique linguistique, accs linformation et protection des renseignements
personnels) dans les rapports annuels de gestion des ministres et des organismes qui
ont la responsabilit dassurer lapplication des lois relatives ces lments ou encore
dans un document distinct.
Adapter lexercice de reddition de comptes aux diffrentes ralits des organisations,
tout comme cela pourrait tre fait pour la planification stratgique.
23
5.3.2 La reddition de comptes auprs des parlementaires

La Loi sur ladministration publique reconnat explicitement le rle des parlementaires lgard
de laction gouvernementale et leur contribution lamlioration des services aux citoyens. En
consquence, elle prvoit laccs par lAssemble nationale une information pertinente sur
les activits de lAdministration gouvernementale (art. 2).
Larticle 29 de la loi prvoit que la commission parlementaire comptente doit entendre au
moins une fois par anne le ministre, si celui-ci le juge opportun, et, selon le cas, le sous-ministre
ou le dirigeant dorganisme afin de discuter de leur gestion administrative.
La Commission de ladministration publique peut notamment discuter cette occasion des
documents rendus publics par les ministres et les organismes: dclaration de services aux
citoyens, plan stratgique, plan annuel de gestion des dpenses et rapport annuel de gestion.
Dans son Onzime rapport sur limputabilit des sous-ministres et des dirigeants dorganismes
publics, en juin 2003, la Commission de ladministration publique faisait tat dune premire
rflexion sur lapplication des obligations de reddition de comptes devant lAssemble nationale
et de ses implications.
Tout en traant un bilan positif des auditions, elle jugeait ncessaire dapporter certains
changements dans les faons de faire. Elle formulait alors diffrentes recommandations, dont
les suivantes:
Que larticle 26 de la Loi sur ladministration publique soit modifi pour faire en sorte que
les rapports annuels de gestion soient accessibles aux parlementaires dans le dlai de quatre
mois prescrit en prvoyant la transmission de ces rapports au prsident de lAssemble
nationale ou son secrtaire gnral, lorsque lAssemble ne sige pas, plutt que dans les
quinze jours de la reprise des travaux;
Que larticle 29 de la Loi sur ladministration publique soit modifi ainsi: La commission
parlementaire de lAssemble nationale comptente en la matire examine au moins une
fois par anne les rapports annuels de gestion et entend au moins une fois tous les trois
ans le ministre, si celui-ci le juge opportun, et, selon le cas, le sous-ministre ou le dirigeant
dorganisme afin de discuter de leur gestion administrative.
Elle formulait galement diffrentes recommandations concernant le Rglement de lAssemble
nationale ainsi que lorganisation des travaux de lAssemble nationale. Ces recommandations
pourront tre considres dans le contexte de la rforme des institutions dmocratiques.
La Commission de ladministration publique compte sur la mise en uvre de ses recomman
dations pour assumer pleinement et efficacement son rle car, sur une possibilit de prs
de 80 ministres et organismes dont la reddition de comptes aurait d faire lobjet dune
audition annuelle par la Commission de ladministration publique, seulement quatre sousministres et dirigeants dorganismes publics ont pu tre entendus ce sujet, au cours des cinq
dernires annes. La Commission de ladministration publique soulve galement la ncessit
de renforcer limputabilit devant les parlementaires des rseaux, tels celui de la sant et des
services sociaux et celui lducation.
cet gard, il faut tenir compte des propositions de rforme parlementaire dposes
en juin 2004 par le leader parlementaire du gouvernement et ministre dlgu la Rforme
des institutions dmocratiques. Ces propositions visent notamment revoir lorganisation du
processus de reddition de comptes et de contrle des dpenses et des orientations budgtaires
du gouvernement, afin dassurer une meilleure cohsion du travail parlementaire.
24
5.3.3 La disponibilit des rapports annuels de gestion

Larticle 26 de la Loi sur ladministration publique exige des ministres et des organismes quils
dposent leur rapport annuel lAssemble nationale dans les quatre mois de la fin de leur anne
financire ou, si lAssemble ne sige pas, dans les quinze jours de la reprise de ses travaux. La
reddition de comptes peut donc porter sur une information datant de plus de huit mois puisque
la plupart des ministres et des organismes dposent leur rapport la session dautomne.
PISTE DAMLIORATION
Il est propos de dposer le rapport annuel de gestion directement auprs du prsident

de lAssemble nationale plutt qu celle-ci.
Une telle procdure permettrait aux parlementaires dentreprendre plus rapidement
ltude des rapports annuels de gestion, car ceux-ci seraient disponibles dans un dlai
maximum de quatre mois aprs la fin de lanne financire, mme lorsque lAssemble
ne sige pas au moment du dpt.
25
C hapi t re
a Loi sur ladministration publique reprend ou rvise, selon une approche dallgement, les
rgles de gestion des ressources humaines, budgtaires, matrielles et informationnelles
applicables lAdministration gouvernementale. Elle vise ainsi ladaptation et lassouplissement
des rgles en vue dassurer une plus grande flexibilit de gestion et une utilisation optimale
des ressources.
6.1 La gestion des ressources humaines
Avant ladoption de la Loi sur ladministration publique, la Loi sur la fonction publique rgissait
fondamentalement la gestion des ressources humaines dans la fonction publique. En 2000,
certains pouvoirs du Conseil du trsor cet gard ont t transfrs au chapitre III de la Loi
sur ladministration publique. En outre, des assouplissements sous forme damendements la
Loi sur la fonction publique ont aussi t apports.
Il est important aussi de souligner que ladoption de la Dclaration de valeurs de ladministra
tion publique qubcoise, dpose le 21 novembre 2002 lAssemble nationale, a nonc les
valeurs privilgies pour guider la prise de dcisions dans un contexte de marge de manuvre
accrue dcoulant de lassouplissement des rgles. Ces valeurs sont la comptence, limpartialit,
lintgrit, la loyaut et le respect.
6.1.1 Llaboration du cadre de gestion
Larticle 30 prcise que le Conseil du trsor associe les ministres et les organismes dont le
personnel est nomm suivant la Loi sur la fonction publique llaboration du cadre de gestion
qui leur est applicable.
Les ministres et les organismes ont t associs llaboration du cadre de gestion qui
leur est applicable en matire de gestion des ressources humaines. Les moyens privilgis pour
ce faire sont les suivants:
Llaboration des normes avec des intervenants en gestion des ressources humaines;
La consultation sur des projets de politiques, de rglements, de directives auprs des
ministres et des organismes avant leur approbation par le Conseil du trsor;
La consultation de la haute direction de la fonction publique par lentremise dun comit
consultatif en gestion des ressources humaines.
27
6.1.2 Ltablissement de politiques de gestion des ressources humaines

Larticle 31 de la Loi sur ladministration publique prcise que le Conseil du trsor tablit des
politiques de gestion des ressources humaines de la fonction publique en tenant compte des
objectifs de la Loi sur la fonction publique indiqus larticle 3 de cette dernire, qui lui-mme
stipule galement que le mode dorganisation des ressources humaines doit aussi favoriser
latteinte des objectifs de la Loi sur ladministration publique.
cet gard, des amendements ont t apports la Loi sur la fonction publique. Ils avaient
pour buts, notamment, de rendre plus efficace le processus dappel des fonctionnaires devant
la Commission de la fonction publique, lors de la tenue de concours de promotion et de la
constitution de rserves de candidatures la promotion, dassouplir les mcanismes de tenue
de concours et de constitution de rserves de candidatures et de rendre plus responsables
et imputables les ministres et les organismes en dlguant la vrification et la dclaration
daptitudes la promotion sans concours. De faon gnrale, ces changements ont eu des
effets bnfiques.
De plus, larticle 31 de la Loi sur ladministration publique mentionne que le Conseil du trsor
doit favoriser llaboration par les ministres et les organismes dun plan de dveloppement
des ressources humaines et dun plan de relve. Le plan de modernisation 2004-2007 prvoit
un exercice gouvernemental de planification de la main-duvre. Des plans de formation et
de relve pourront notamment faire suite cet exercice.
6.1.3 Le niveau de leffectif
Larticle 32 de la Loi sur ladministration publique prvoit que le Conseil du trsor peut tablir
le niveau deffectif dun ministre ou dun organisme de la fonction publique.
Le Conseil du trsor a adopt, en mai 2002, des modalits dtablissement du niveau de
la fonction publique. En plus de prvoir la dtermination annuelle dune enveloppe deffectif
rgulier et total par le Conseil du trsor, ces modalits comprennent quatre assouplissements.
Ces assouplissements visent accorder plus de latitude aux ministres et aux organismes
concernant la gestion de leur enveloppe deffectif (voir lannexe 2).
Tous les ministres, organismes et fonds spciaux peuvent recourir aux assouplissements
lis leffectif. Les ministres et les organismes qui se sont prvalus de lun ou lautre de ces
assouplissements doivent faire rapport au Secrtariat du Conseil du trsor avant le 15 avril
suivant la fin de lexercice financier.
Lusage de ces assouplissements a t limit dans le cadre de la mise en uvre du plan
de rduction de la taille de ltat, annonc dans le Plan de gestion des ressources humaines
2004-2007. Ce dernier prvoit quun seul dpart la retraite sur deux sera combl.
6.1.4 Les programmes daccs lgalit
Larticle 29 de la Loi sur ladministration publique prvoit que la Commission parlementaire
de ladministration publique peut notamment discuter des rsultats obtenus par les ministres
et les organismes par rappor t aux objectifs dun programme daccs lgalit ou dun
plan dembauche pour les personnes handicapes et par rapport aux objectifs dembauche
dtermins par le Conseil du trsor, lgard des diffrentes composantes de la socit
qubcoise. Les programmes daccs lgalit sont tablis par le Conseil du trsor en vertu
de larticle 35.
28
Pour donner suite aux recommandations de la Commission de la fonction publique publies

dans un rapport couvrant lanne budgtaire 2003-2004, le Secrtariat a prpar, avec la
collaboration de quelques ministres et organismes, un guide visant amliorer la reddition de
comptes en cette matire.
Il convient de souligner que, depuis juin 1999, les rsultats dembauche pour les com
munauts culturelles, les autochtones et les anglophones ont progress de 5% 12,9%. En
ce qui concerne les personnes handicapes, toutefois, aucune progression na t observe
puisque le taux de reprsentation est pass de 1,1% 0,9%.
Malgr les effets positifs des assouplissements dj apports aux lois, des allgements
additionnels peuvent tre soumis pour faciliter la gestion. Dans cette optique, de nouvelles
propositions de simplification seront prsentes au printemps 2006 dans le cadre de
modifications la Loi sur la fonction publique.
6.1.5 La gestion des ressources humaines dans les organismes

et socits dtat dont le personnel nest pas nomm suivant

la Loi sur la fonction publique
Larticle 37 de la Loi sur ladministration publique a pour objectif de redfinir le pouvoir
de contrle du Conseil du trsor en matire de gestion des ressources humaines dans les
organismes et les socits dtat35 dont le personnel nest pas nomm suivant la Loi sur la
fonction publique et dassouplir, de manire significative, son intervention. Ainsi, le contrle du
Conseil du trsor peut sexercer de manire plus stratgique et plus axe sur les rsultats.
Ce dernier a dcid de nimposer aucune condition relative la dtermination, par ces
organismes, des avantages sociaux et des autres conditions de travail de leur personnel cadre
et non syndiqu. En contrepartie, ces organismes doivent transmettre au Secrtariat du Conseil
du trsor toutes modifications de leurs rglements pour que celui-ci fasse rapport au Conseil
du trsor.
Jusqu maintenant, lapplication de larticle 37 a permis certains organismes gouverne
mentaux, aux prises avec des problmes dattraction ou de fidlisation de leur personnel
cadre et non syndiqu, de se doter de politiques de rmunration et de conditions de travail
concurrentielles. Par ailleurs, pour une bonne majorit dorganismes, la rmunration et les
autres conditions de travail du personnel non syndiqu ont volu au mme rythme que celles
du personnel du secteur public.
La rvision du rle du Conseil du trsor en matire de gestion des ressources humaines
dans les organismes gouvernementaux sinscrit trs bien dans la dmarche de modernisation
de ladministration publique. Les balises qui ont t fixes permettent au Conseil du trsor
dexercer un rle de vigie et dintervenir, si la situation le ncessite, pour imposer des conditions
aux organismes.
6.1.6 Lapplication des rgles dthique
Dans le chapitre de son rapport 2004-2005 portant sur le suivi de sa vrification concernant
lthique au sein de ladministration gouvernementale qubcoise, le Vrificateur gnral du
Qubec soulignait que le corps commun de rgles dthique ne vise pas le personnel qui
nest pas assujetti la Loi sur la fonction publique. En rponse ce constat, le gouvernement
a indiqu quil accentuerait son intervention en matire dthique auprs des organismes dont
le personnel nest pas rgi par la Loi sur la fonction publique.
35. Quelque 46 organismes sont viss par larticle 37 de la Loi sur ladministration publique.
29
PISTE DAMLIORATION
Gnraliser lapplication de normes dthique et de discipline quivalentes celles

prvues dans la Loi sur la fonction publique.
Il y aurait donc lieu de prvoir lobligation, pour les organismes de lAdministration publique dont le personnel nest pas rgi par la Loi sur la fonction publique, dadopter un code
dthique et de dontologie applicable leurs employs. Ce dernier devrait comporter
des obligations quivalentes celles prvues pour les membres de la fonction publique,
dfaut de quoi sappliqueraient les normes dthique et de discipline tablies en vertu
de la Loi sur la fonction publique.
6.2 La gestion des ressources budgtaires
Larticle 44 de la Loi sur ladministration publique prcise que le Conseil du trsor dtermine
le processus dlaboration du budget de dpenses. De manire gnrale, la prparation du
budget de dpenses est labore en trois tapes conduisant son adoption:
Prvision triennale du cot de reconduction des programmes;
changes avec les ministres et les organismes en vue de ltablissement des enveloppes de
dpenses;
Prparation des crdits dtaills et laboration du budget de dpenses.
Au cours de ce processus, le Conseil du trsor est charg de soumettre au gouvernement
un projet de budget de dpenses en considrant les implications budgtaires des propositions
des ministres et des organismes. En vertu des traditions parlementaires, il est prvu que le
dpt du budget de dpenses soit effectu avant le 1er avril.
6.2.1 Les assouplissements lis la gestion des crdits budgtaires
En matire budgtaire, la Loi sur ladministration publique a introduit six assouplissements lis
la gestion des crdits afin daccorder une plus grande flexibilit de gestion aux ministres et
aux organismes en vue dune meilleure allocation des ressources. Ces assouplissements, dcrits
lannexe2 du prsent rapport, sont le report de crdit, le crdit au net, le crdit portant sur une
priode de plus dun an, le transfert de crdits entre programmes dun mme portefeuille, les
services rendus entre ministres et enfin lobtention de crdits la suite de la disposition de biens.
De faon gnrale, les ministres et les organismes jugent satisfaisantes les marges de
manuvre permises par ces assouplissements. Les amliorations recherches, lorsquil en est,
concernent les modalits dapplication.
Dans le cas du report de crdit, le nombre de programmes avec report de crdits a
plus que doubl, de 2001-2002 2004-2005, de mme que les montants reports, qui sont
passs de 38,7 millions de dollars, en 2001-2002, 87,6 millions de dollars en 2004-2005. Cet
assouplissement est jug utile, malgr la rcupration dune partie des crdits reports survenue
lors des deux rcents budgets de dpenses en raison du contexte budgtaire difficile. Toutefois,
des rserves ont t exprimes concernant certaines modalits dapplication, notamment la
limite uniforme de 3% des crdits vots par programme et limpossibilit de reporter des
crdits la suite dun recours au Fonds de supplance.
30
En ce qui a trait au crdit au net, la principale problmatique souleve concerne la difficult,

dans certains cas, de prvoir prcisment le niveau du crdit au net lorsque les dpenses et les
revenus ne sont pas imputs dans le mme exercice financier. Quant au processus dautorisation
des transferts de crdits entre programmes dun mme portefeuille, la principale amlioration
souhaite vise lassouplir davantage. Finalement, en ce qui a trait aux services rendus entre
ministres, la principale amlioration souhaite consiste relever la limite actuelle de 500000dollars
par anne financire des services ne requrant pas lautorisation du Conseil du trsor.
PISTE DAMLIORATION
Simplifier les modalits dapplication des assouplissements budgtaires.

Lexprience des cinq premires annes dapplication de ces mcanismes de gestion
montre quils doivent tre maintenus mais quil y aurait lieu den simplifier les modalits
dapplication, et ce, dans le but den amliorer la gestion administrative, lefficacit et la
comprhension quant aux possibilits dutilisation.
6.3 La gestion des contrats et des ressources matrielles
Le chapitre V de la Loi sur ladministration publique reprend en substance quelques dispo
sitions existantes de la Loi sur ladministration financire et introduit un certain nombre
dassouplissements en matire de gestion des contrats et des ressources matrielles. La Loi sur
ladministration publique vise ainsi assurer une certaine flexibilit pour les ministres et les
organismes dans la gestion des contrats et des ressources matrielles, tout en permettant la
mise en place de mcanismes de contrle assurant une saine gestion des ressources.
Larticle 58 prcise que le gouvernement peut, par rglement, sur recommandation du
Conseil du trsor, dterminer notamment les conditions des contrats.
Les conditions des contrats sont tablies principalement dans le Rglement sur les contrats
dapprovisionnement, de construction et de services des ministres et des organismes publics.
Ce rglement a t adopt par le Conseil des ministres en aot 2000 et est en vigueur
depuis le 1eroctobre 2000. Bien que celui-ci ait t adopt en vertu de lancienne Loi sur
ladministration financire, il tient compte des principes qui ont rgi la Loi sur ladministration
publique adopte au mme moment, soit la transparence, lallgement des rgles de gestion et
la responsabilisation accrue des ministres et des organismes.
Outre les pouvoirs que lui confie la Loi sur ladministration publique, lorsquil estime quune
question est dintrt gouvernemental, le Conseil du trsor peut adopter une directive sur la
gestion des ressources, dont la gestion des ressources matrielles. Cette directive doit tre
approuve par le gouvernement (art. 74).
PISTE DAMLIORATION
Tout comme en matire de gestion des ressources informationnelles, permettre au

Conseil du trsor dadopter des rgles ou des mesures relatives la gestion des
contrats et des ressources matrielles.
Pour une plus grande efficacit et efficience des processus touchant la gestion des contrats et
des ressources matrielles traite au chapitre V de la loi, il serait appropri, limage de ce qui
est prvu au chapitre VI portant sur la gestion des ressources informationnelles (art. 66), dy
ajouter des dispositions permettant dadopter des rgles ou des mesures relatives la gestion
des contrats et des ressources matrielles. Comme ces dernires seront gnralement de
nature administrative ou technique, elles pourraient tre adoptes par le Conseil du trsor.
31
6.3.1 Les mcanismes de contrle quant la gestion des contrats

et des ressources matrielles
Le Conseil du trsor peut tablir des mcanismes de contrle afin de sassurer de lapplication
de la Loi sur ladministration publique et de latteinte de ses objectifs (art.75).
Dans le contexte de ladoption de la Loi sur ladministration publique, les rgles de gestion
des contrats ont t allges et, entre autres, certains pouvoirs dautorisation ont t dlgus
aux sous-ministres et aux dirigeants dorganismes avec, en contrepartie, lobligation de faire
rapport annuellement des cas ayant fait lobjet dune autorisation. Le Secrtariat du Conseil du
trsor a galement requis des ministres et des organismes, dans une optique de reddition de
comptes, des informations statistiques complmentaires celles dj disponibles, principalement
en ce qui a trait aux contrats conclus sans avoir pralablement procd des appels doffres.
partir de ces donnes sur les contrats, le Secrtariat du Conseil du trsor a prsent au
Conseil du trsor un tat de la situation sur les activits contractuelles du gouvernement pour
lexercice financier 2003-2004. Ce document a permis dinformer le Conseil du trsor sur
certains comportements des ministres et des organismes dans la gestion de leurs contrats et
sur les principaux carts constats pour certains dentre eux.
la suite de cet examen, le Conseil du trsor a demand au Secrtariat du Conseil du
trsor de dvelopper et de porter la connaissance des ministres et des organismes certains
outils dinformation statistique au regard de la gestion de leurs contrats. En ce sens, le Portrait
comparatif de lactivit contractuelle fournit dornavant chaque dirigeant des donnes relatives
sa propre organisation ainsi que celles des ministres et des organismes dont le volume de
contrats ou la nature des activits est comparable. Chacun des sous-ministres, ou dirigeants
dorganismes, est ainsi en mesure de porter un jugement sur le comportement contractuel de
son organisation et, au besoin, de mettre en place les mesures appropries.
Les mcanismes prcdents tant limits par le caractre gnral et restreint des donnes
statistiques, dautres mesures ont t paralllement mises en place pour favoriser le respect de
la rglementation sur les contrats. Ainsi, afin de soutenir les dirigeants dans lexercice de leurs
fonctions de contrle, le Secrtariat du Conseil du trsor a labor et diffus la communaut
gouvernementale vise un guide intitul Les risques et les contrles dans la gestion des contrats.
Ce guide identifie les principaux risques encourus dans la gestion des contrats et, afin de les
minimiser, certains mcanismes de contrle permettant de sassurer que les acquisitions qui
sont effectues respectent les principes dune saine gestion contractuelle et se ralisent en
conformit avec la rglementation applicable.
Enfin, un programme de vrification interne a t mis en place, dans le secteur des contrats,
afin de sassurer du respect de la rglementation par les ministres et organismes.
6.4 La gestion des ressources informationnelles
Certaines actions poses par le Secrtariat du Conseil du trsor en matire de ressources
informationnelles visaient adapter des rgles de gestion pour fournir une plus grande
flexibilit aux ministres et aux organismes. Dautres consistaient rpondre des objectifs
spcifiques du domaine des ressources informationnelles, savoir: contribuer la simplification
et laccessibilit des services aux citoyens et aux entreprises36, favoriser la concertation entre
les ministres et les organismes; utiliser de faon optimale les possibilits des technologies de
linformation et des communications.
36. Cet aspect a dj t trait au chapitre 4, dans la section concernant les projets damlioration des services.
32
En juin 2005, la Loi sur le ministre des Services gouvernementaux est venue modifier la
Loi sur ladministration publique. Les principales modifications visent, entre autres, confrer au
ministre des Services gouvernementaux certaines fonctions auparavant dvolues au Secrtariat
du Conseil du trsor, notamment le dveloppement des orientations, lencadrement et la
coordination gouvernementale en matire de ressources informationnelles.
6.4.1 Ladoption du Cadre de gestion des ressources informationnelles
Ladaptation des rgles en matire de gestion des ressources informationnelles a t ralise
principalement par ladoption du Cadre de gestion des ressources informationnelles, en janvier
2002. Dune part, le Cadre de gestion officialisait les mcanismes de gouverne et prcisait les
rles et les responsabilits des diffrents intervenants et, dautre part, il adoptait des mcanismes
administratifs allgs dans le respect de la responsabilisation et de limputabilit des ministres
et des organismes.
Le Cadre de gestion remplaait en grande partie les autorisations pralables du Conseil
du trsor par la production, par les ministres et les organismes, dun Plan annuel en gestion
des ressources informationnelles. Ce plan tablit le portefeuille des projets de dveloppement,
prcise les liens entre les projets et les objectifs stratgiques de lorganisation et fixe les besoins
en ressources ainsi que les modalits de financement. titre de reddition de comptes, les
ministres et les organismes produisent un Bilan annuel en ressources informationnelles. Le
Secrtariat du Conseil du trsor doit pour sa part, partir des documents ministriels, prparer
un Plan gouvernemental en gestion des ressources informationnelles ainsi quun bilan consolid
quant aux ressources utilises.
Le soutien du Secrtariat du Conseil du trsor a vis accrotre la cohrence gouverne
mentale dans loffre de services des ministres et des organismes. Ce soutien sest traduit par la
mise en place dinfrastructures, un accompagnement pour la ralisation de projets stratgiques,
le financement par fonds ainsi que la ralisation de guides, doutils, de programmes de formation
et dinformation.
Les efforts consacrs pour favoriser la concertation entre les ministres et les organismes
ont permis lavancement de plusieurs travaux. titre dexemple, il convient de citer les
travaux de normalisation des technologies de linformation et des communications ainsi que
le dveloppement de lArchitecture dentreprise gouvernementale et des services communs.
Un projet de cadre commun dinteroprabilit, regroupant un ensemble de normes et de
standards visant harmoniser entre eux les diffrents systmes dinformation des ministres
et des organismes, a galement t produit.
Les ministres et les organismes souhaitent tout de mme un rinvestissement dans le
soutien qui leur est dispens afin de permettre de poursuivre le virage clientle et limplantation
de la gestion axe sur les rsultats. Le nouveau ministre des Services gouvernementaux sest
dailleurs vu confier le dveloppement du gouvernement en ligne, autrefois au Secrtariat
du Conseil du trsor, ainsi que le mandat de favoriser la mise en place de services partags
destins aux ministres et aux organismes dans la gestion, notamment, de leurs ressources
informationnelles.
6.4.2 La scurit dans lutilisation des ressources informationnelles
Depuis fvrier 2000, les effor ts pour hausser le niveau de la scurit dans les systmes
gouvernementaux ont t encadrs par la Directive sur la scurit de linformation numrique et
des changes lectroniques dans lAdministration gouvernementale ainsi que par le dveloppement
de services de certification et dauthentification.
33
Dans le cadre de la mise en uvre de la directive, un tat de la situation annuel est

dress en vue dtablir un plan gouvernemental de scurit. Ce dernier identifie des priorits
dintervention qui font lobjet de ralisations en matire de formation, dinformation, de
sensibilisation, de pratiques et doutils de gestion ainsi que de dveloppement de composantes
communes. La mise en place des mesures de scurit fait lobjet dune amlioration continue
dans les ministres et les organismes.
Des efforts ont t consacrs la conception et au dveloppement des services de
certification et dauthentification. En fvrier 2001, le ministre de la Justice et le Secrtariat
du Conseil du trsor dveloppaient lInfrastructure cl publique gouvernementale37. Depuis
fvrier 2002, cette infrastructure est implante et permet aux employs de ltat et aux
mandataires du gouvernement deffectuer des transactions lectroniques en toute scurit et
dchanger des informations confidentielles.
6.4.3 Les projets du ministre des Services gouvernementaux
La Loi sur le ministre des Services gouvernementaux a confi ce dernier la fonction dlaborer
et de proposer au Conseil du trsor une stratgie globale de gestion, des politiques, des
cadres de gestion, des standards, des systmes et des investissements en vue dune utilisation
optimale des technologies de linformation et des communications et en vue de la scurit de
linformation. Il donne galement son avis au Conseil du trsor sur toute question relative aux
ressources informationnelles.
cet gard, les projets du ministre des Services gouvernementaux, court et moyen
terme, se regroupent sous cinq thmes:
Un cadre de gouverne qui identifie les rles et les responsabilits en matire de dcision
et de gestion des ressources informationnelles en mettant laccent sur les principes et
les stratgies qui soutiennent laction du gouvernement, lArchitecture dentreprise
gouvernementale, les besoins daffaires et les investissements;
Lvolution de lArchitecture dentreprise gouvernementale qui dfinit les approches, les
principes, les modles ainsi que les normes et les standards en matire de processus daffaires
dinformation, dapplications et de technologies pour soutenir laction du gouvernement;
Un plan gouvernemental de scurit de linformation, dont lauthentification, comprenant
un cadre de rfrences, des standards, des directives, des pratiques et des outils conformes
aux orientations canadiennes et internationales;
Un plan et un bilan gouvernemental des ressources informationnelles visant connatre
les sommes planifies et alloues la mise en uvre du gouvernement en ligne par les
ministres et les organismes.
Un plan de mise en uvre du gouvernement en ligne et un bilan des ralisations pour la
rationalisation des efforts investis par les ministres et les organismes, la concrtisation des
orientations gouvernementales, laccroissement de lutilisation des infrastructures communes
mises en place par le Centre de services partags du Qubec et, enfin, une plus grande
cohrence dans loffre de service aux citoyens et aux entreprises par Services Qubec.
37. Jusquen fvrier 2005, le Secrtariat du Conseil du trsor assurait un rle dencadrement et dorientation pour
lInfrastructure cl publique gouvernementale. Cette responsabilit est maintenant dvolue au ministre des Services
gouvernementaux.
34
6.5 La convention de performance et dimputabilit

et lentente de gestion
compter de 1995, la mise en place dunits autonomes de services a permis dinstaurer le
premier jalon de la gestion axe sur les rsultats. Sinspirant du modle britannique des agences
(executive agencies), ce concept reposait sur ltablissement de cibles de qualit des services
et de productivit que le dirigeant de lunit sengageait atteindre en contrepartie dune
flexibilit de gestion accrue ainsi quune reddition de comptes sur les rsultats atteints. Ainsi,
15 units autonomes de services ont t cres, entre 1995 et 2000, et deux ont t abolies
en 1999 la suite du transfert de leurs activits dautres entits.
La Loi sur ladministration publique permet daller plus loin en prvoyant la possibilit de
conclure une convention de performance et dimputabilit. Essentiellement, la convention de
performance et dimputabilit vise:
Lamlioration de la performance sur la qualit des services et la productivit;
La transformation du cadre de gestion axe sur les rsultats en instaurant la mesure
des rsultats comme principal moyen de surveillance et de contrle de la gestion en
remplacement des contrles centraux sur les processus et les facteurs de production.
La convention de performance et dimputabilit prcise le cadre de gestion de lunit, qui
peut tre complt par une entente de gestion accordant dautres adaptations au cadre de
gestion, des conditions ou des obligations. La convention de performance et dimputabilit
constitue un engagement volontaire entre le ministre et le dirigeant dune unit administrative.
Elle indique les objectifs damlioration des services partir de cibles de qualit des services
et de productivit que le responsable de lunit sengage atteindre. En contrepartie, le
ministre ou lorganisme auquel elle appartient sengage lui fournir des marges de manuvre
(dlgation de pouvoirs et de responsabilits) adaptes sa situation particulire. Le ministre
ou lorganisme sengage galement soutenir lunit administrative dans la poursuite des cibles
de performance quelle a retenues. Pour complter le cadre de gestion de lunit administrative,
le ministre responsable peut conclure une entente de gestion avec le Conseil du trsor
comprenant des assouplissements et autres modalits dapplication particulires.
Au chapitre de la performance, une enqute mene en mars 2005 par le CIRANO dmontre
que les units les plus performantes sont celles qui bnficient dassouplissements la fois en
matire financire et en matire de gestion des ressources humaines. La performance dpend
galement, de faon variable, de plusieurs autres facteurs tels que le niveau dautofinancement
et la capacit de gnrer des revenus, le type de clientle, la prsence dun comit consultatif,
lobligation de dvelopper et de suivre les rsultats laide dindicateurs et mme la Dclaration
de services aux citoyens.
Par ailleurs, outre les assouplissements utiliss, plusieurs autres facteurs peuvent affecter
divers degrs la performance de lunit tels que le niveau dautofinancement et la capacit
de gnrer des revenus, le type de clientle, la prsence dun comit consultatif, lobligation
de dvelopper et de suivre les rsultats laide dindicateurs et mme le fait de prendre des
engagements dans une Dclaration de services aux citoyens.
En matire de reddition de comptes, la qualit de linformation contenue dans les rapports
annuels de gestion de certaines units pourrait tre amliore en montrant davantage de
comparaisons dans le temps et avec dautres organisations semblables. De mme, il y aurait
35
lieu damliorer les indicateurs du cot de revient des services, de la qualit des services et de
la satisfaction de la clientle de manire permettre de mieux apprcier la performance38.
Le rsultat de lanalyse des ententes de gestion en vigueur milite en faveur de leur maintien.
Une intervention adapte la situation de chaque organisation demeure cependant le
meilleur moyen pour rpondre aux besoins des ministres et organismes et pour concilier les
orientations du gouvernement.
38. Rapport du Vrificateur gnral du Qubec 2003-2004, chapitre 5:Agences et units autonomes de service: bilan de la
situation, paragraphe 5.40.
36
Conclusion
e faon gnrale, les constats raliss jusqu prsent permettent de conclure que la Loi
sur ladministration publique a produit des rsultats positifs.
La nouvelle philosophie de gestion instaure dans les ministres et les organismes grce la Loi
sur ladministration publique a eu un impact favorable sur la qualit de la prestation de services, le
cadre de gouvernance, la gestion des ressources et les rapports avec les organismes centraux.
Nanmoins, les consultations menes dans le cadre du prsent rapport, les recommandations
de la Commission de ladministration publique, celles du Vrificateur gnral du Qubec et les
propositions de rforme parlementaire soulvent la ncessit de poursuivre les efforts afin
datteindre pleinement les objectifs de la Loi. Les solutions sarticulent autour de trois axes
principaux.
En premier lieu, il apparat ncessaire, pour les ministres et les organismes, daller plus loin
dans leurs dmarches visant valuer les attentes et la satisfaction des citoyens lgard des
services publics et de corriger les lacunes identifies. On ne peut penser amliorer la qualit
de la prestation de services sans cette information.
En second lieu, il importe de miser sur de nouvelles pratiques de gestion afin daccrotre la
performance de ltat. cette fin, il est ncessaire de favoriser davantage lutilisation des outils
de gestion et de contrle, au sein des ministres et des organismes. que sont lvaluation de
programme et la vrification interne et dintgrer les rsultats de ces travaux dans la prise de
dcisions, notamment caractre budgtaire.
Finalement, il est ncessaire damliorer la qualit de la reddition de comptes auprs des
citoyens et des parlementaires dans un souci de transparence bien lgitime mais aussi afin de
disposer doutils, tels des indicateurs qui permettent dtablir des comparaisons avec dautres
organisations similaires afin damliorer lefficience et lefficacit au sein de ladministration
gouvernementale.
Ces outils seront partie intgrante de la politique de gestion de la performance qui sera
dveloppe, tel que prvu au Plan de modernisation 2004-2007, et qui inclura lvaluation
des fonctions dlaboration des politiques et des programmes assumes par les ministres
et les organismes et des indicateurs concernant la prestation de services publics. De plus,
cette politique inclura ltablissement dindicateurs et de cibles selon des critres reconnus,
notamment lanalyse des prix de revient et lvaluation du rapport cot-bnfice39.
39. Moderniser ltat Pour des services de qualit aux citoyens, Briller parmi les meilleurs, Plan de modernisation 2004-2007,
Gouvernement du Qubec, mai 2004.
37
Dautres pistes damlioration prsentes ici ont trait notamment lutilisation des
assouplissements budgtaires dans le contexte budgtaire actuel, ladaptation des documents
du cadre de gestion prvu dans la Loi sur ladministration publique, lapplication de normes
dthique et de discipline ainsi quau rle du Secrtariat du Conseil du trsor comme moteur
de changement par lappui accru quil apportera aux ministres et aux organismes dans la
perspective dune meilleure gestion publique.
Les actions qui seront prises et les outils qui seront mis en place la lumire des constats
raliss dans ce rapport permettront de contribuer latteinte des objectifs de la modernisation
de ltat, en amliorant lefficacit et la qualit des services publics, et en les rapprochant des
vritables besoins de la population. Ils contribueront aussi mieux valuer les rsultats obtenus
par les ministres et les organismes et informer les citoyens des amliorations apportes
la qualit des services publics.
Des modifications lgislatives doivent tre apportes la Loi sur ladministration publique
pour mettre en uvre certaines des pistes nonces dans ce rapport et permettre la Loi de
produire pleinement ses effets. Un projet de loi sera dpos en ce sens au printemps 2006.
38
Sommaire des pistes damlioration

Favoriser lutilisation de nouveaux outils de mesure de la satisfaction dans les
ministres et les organismes.
Pour ce faire, les ministres et les organismes offrant des services aux citoyens seront
incits utiliser lOutil qubcois de mesure et seront soutenus dans cette dmarche.
Le Secrtariat du Conseil du trsor a galement invit les ministres et les organismes
participer une enqute multiservice, dont la premire dition doit tre ralise
lautomne 2005 en utilisant lOutil qubcois de mesure. Cette enqute portera sur
un panier de plusieurs services et sera rcurrente, ce qui permettra de suivre lvolution des taux de satisfaction, de faire un certain talonnage et de jeter les assises dun
portrait gouvernemental de la qualit de service et de la satisfaction des usagers.
Mettre jour et diffuser rgulirement les dclarations de services aux citoyens.
Ces dclarations constituent un outil dinformation pertinent pour faire connatre loffre
de services gouvernementale et le niveau de qualit auquel la population est en droit
de sattendre.
Assurer le dpt des plans damlioration des services des ministres et organismes.
Les ministres et organismes offrant des services aux citoyens devront dposer un plan
damlioration de la qualit des services au Conseil du trsor.
Actualiser le modle actuel des plans stratgiques afin de mieux ladapter aux
diffrentes ralits des ministres et des organismes.
cet gard, les organisations de petite taille ou dont la mission ne sy prte pas
pourraient tre exemptes de lobligation de dposer un plan stratgique. Il en est de
mme pour les ministres qui exercent des fonctions de gouverne. De plus, la planification stratgique des ministres qui soutiennent des rseaux pourrait tre mieux
adapte leur situation afin de prendre en compte les responsabilits et limputabilit
respectives du ministre et des rseaux.
Tous ces lments seront examins avec les intervenants concerns pour dfinir la
faon de concrtiser cette orientation.
Il est propos de remplacer le plan annuel de gestion des dpenses par un plan de
dpenses essentiellement consacr aux choix budgtaires effectus en regard de
lallocation des ressources.
Favoriser lutilisation accrue, par les ministres et les organismes, de lvaluation de
programme, afin dinstaurer une vritable culture dvaluation continue au sein de
lAdministration gouvernementale.
Faire en sorte que la vrification interne joue entirement le rle quelle doit
normalement exercer et renforcer cette fonction qui constitue un outil essentiel de
gestion de la performance. cette fin, dposer une politique de vrification interne
qui encadrera lactivit des ministres et des organismes.
Demander aux ministres et aux organismes de dposer annuellement au Conseil
du trsor leur plan dvaluation de programme et de vrification interne et den
rendre compte par la suite.
39
Amliorer la reddition de comptes aux citoyens et aux parlementaires travers

les rapports annuels de gestion. Dans la perspective dun meilleur contrle parle
mentaire, quatre grands volets doivent tre renforcs dans les rapports annuels de
gestion des ministres et des organismes:
Qualit de la reddition de comptes (ex.: prsence dindicateurs de rsultats et
non dactivits, tablissement du cot de revient, systmatisation des donnes
comparatives sur une base pluriannuelle, comparaison avec la performance
dautres administrations);
Connaissance des attentes et mesure de la satisfaction de la clientle
(ex.: enqutes sur la satisfaction de la clientle);
Efficacit des programmes (ex.: accrotre lutilisation de lvaluation de programme
et faire connatre les rsultats);
Qualit de la vrification interne et application de saines pratiques de gestion et
de contrle.
De nouvelles lignes directrices relatives la production du rapport annuel de gestion
seront tablies afin que les ministres appliquent les critres reconnus en matire de
qualit de linformation sur la performance et prsentent des rsultats sur la mesure
des attentes et de la satisfaction de la clientle.
Il est propos de dposer le rapport annuel de gestion directement auprs du
prsident de lAssemble nationale plutt qu celle-ci.
Une telle procdure permettrait aux parlementaires dentreprendre plus rapidement
ltude des rapports annuels de gestion, car ceux-ci seraient disponibles dans un dlai
maximum de quatre mois aprs la fin de lanne financire, mme lorsque lAssemble
ne sige pas au moment du dpt.
Allger le contenu des rapports annuels de gestion afin que ceux-ci conservent
leur finalit premire, qui est de fournir des informations fiables et claires sur les
rsultats atteints par rapport aux objectifs des plans stratgiques afin de faire tat
du niveau de performance de lorganisation.
Dans cette optique, des alternatives seront examines afin, par exemple, de prsenter
les autres lments actuellement prescrits ou exigs (code de dontologie et thique,
application de la politique linguistique, accs linformation et protection des renseignements personnels) dans les rapports annuels de gestion des ministres et orga
nismes qui ont la responsabilit dassurer lapplication des lois relatives ces lments
ou encore dans un document distinct.
Adapter lexercice de reddition de comptes aux diffrentes ralits des organisations,
tout comme cela pourrait tre fait pour la planification stratgique.
Gnraliser lapplication de normes dthique et de discipline quivalentes celles
prvues dans la Loi sur la fonction publique.
Il y aurait donc lieu de prvoir lobligation, pour les organismes de lAdministration publique, dont le personnel nest pas rgi par la Loi sur la fonction publique, dadopter un
code dthique et de dontologie applicable leurs employs. Ce dernier devrait comporter des obligations quivalentes celles prvues pour les membres de la fonction
40
Sommaire des pistes damlioration
publique, dfaut de quoi sappliqueraient les normes dthique et de discipline tablies

en vertu de la Loi sur la fonction publique.
Simplifier les modalits dapplication des assouplissements budgtaires.
Lexprience des cinq premires annes dapplication de ces mcanismes de gestion
montre quils doivent tre maintenus mais quil y aurait lieu den simplifier les modalits
dapplication, et ce, dans le but den amliorer la gestion administrative, lefficacit et la
comprhension quant aux possibilits dutilisation.
Tout comme en matire de gestion des ressources informationnelles, permettre au
Conseil du trsor dadopter des rgles ou des mesures relatives la gestion des
contrats et des ressources matrielles.
Pour une plus grande efficacit et efficience des processus touchant la gestion des
contrats et des ressources matrielles traite au chapitre V de la loi, il serait appropri,
limage de ce qui est prvu au chapitre VI portant sur la gestion des ressources informationnelles (art. 66), dy ajouter des dispositions permettant dadopter des rgles ou
des mesures relatives la gestion des contrats et des ressources matrielles. Comme
ces dernires seront gnralement de nature administrative ou technique, elles pourraient tre adoptes par le Conseil du trsor.
Conclusion
Lensemble de ces pistes, auxquelles sajoutent les nouvelles initiatives que constituent
Services Qubec, le gouvernement en ligne et le Centre de services partags, permettront
la Loi sur ladministration publique datteindre pleinement ses objectifs et de sinscrire dans
la dmarche de modernisation du gouvernement du Qubec.
41
A N N E X E
La gestion de la qualit
des services
analyse des rapports annuels de gestion dune soixantaine de ministres et dorganismes

offrant des services aux citoyens et celle dune trentaine de plans damlioration des
services permettent dobserver que les ministres et les organismes sapproprient progressivement la gestion de la qualit des services.
Pourcentage de ministres et organismes
faisant mention des sujets
Cibles damlioration
des services
Connaissance des attentes

de la clientle
Plans
damlioration
des services
Sondages,
enqutes
et mesure
de la satisfaction
Traitement
des plaintes
Accessibilit
linformation
et aux services
75%
60%
77%
Rapports
annuels
2001-2002
72%
70%
80%
Rapports
annuels
2003-2004
Actions mentionnes
par les ministres et les organismes
dans les plans damlioration
et dans les rapports annuels
de gestion
78%
Sondage, consultation du personnel de pre

mire ligne, questionnaire disponible dans le site
Internet, recours des groupes de discussion,
des tables de concertation du secteur concern
ou encore une consultation publique.
95%
Promotion de lunit de traitement des plaintes

dans diffrents documents (dclaration de
services aux citoyens, site Internet, dpliant,
tlphonie interactive et mme inscription dans
les pages bleues de lannuaire tlphonique).
Simplification des formalits ncessaires pour
le dpt dune plainte.
88 %
Meilleure diffusion des heures et des lieux

daccueil, amlioration des amnagements
physiques et des accs, activit de promotion
des services, tude sur lachalandage pendant
les heures daffaires, mise en commun de
services daccueil dans un mme immeuble,
optimisation des systmes de terminaux
servant de points de vente, nombre grandissant
dinformations et de services lectroniques.
43

Plans
damlioration
des services
Association du personnel latteinte

des rsultats
Cibles damlioration
des services (suite)
Amlioration
des services
tlphoniques
44
Accueil
et comportement
du personnel
Diligence
80%
77%
73%
Rapports
annuels
2001-2002
63%
45%
80%
Rapports
annuels
2003-2004
Actions mentionnes
de gestion
72%
Meilleure connaissance des attentes des

citoyens lgard des services tlphoniques,
soutien au personnel en service direct, outils de
rfrence communs, optimisation des systmes
dj en place (cration ou amlioration des
centres dappels, lignes tlphoniques sans
frais, rvision de larchitecture des systmes
de rponse vocale interactive, mesures pour
amliorer le taux et les dlais de rponse) et
meilleure gestion de la qualit des services
tlphoniques (projets damlioration spci
fiques, mesure de la qualit de la rponse
tlphonique, coute tlphonique, rvision
des processus de travail, rduction du nombre
de transferts des appels, suivi systmatique des
rapports sur la tlphonie).
60%
coute tlphonique, observation des entre

vues, production doutils lintention des
prposs laccueil, tels des aide-mmoire
ou des protocoles daccueil, sensibilisation et
formation du personnel.
90%
Diminution des dlais douverture des dos

siers, implantation dun outil de gestion
afin de rduire les dlais de rponse pour
chaque mode de prestation, amlioration du
cheminement des appels en vue de diminuer
le temps dattente.
48%
Planification et mise en place dune dmarche

intgre de simplification administrative,
laboration dun service personnalis daccompa
gnement, refonte des guides et des formulaires
dans un objectif dallgement pour le citoyen,
rduction du nombre de renseignements
demands.
Simplification
des dmarches
et des procdures
43%
Adaptation
aux clientles
particulires: ayant
un handicap, ges,
jeunes, femmes et
de communauts
culturelles
17%
(concerne
exclusivement
les personnes
ayant des
incapacits)
43%
82%
23%
37%
50%
Tourne dinformation, sensibilisation, ateliers

de rflexion, participation llaboration de
la planification stratgique et de la dclaration
de services.
95%
Accueil des nouveaux employs, identification

des besoins et mise en place dun plan de
formation continue (notamment pour le per
sonnel en service direct), approches dinter
vention auprs de clientles par ticulires,
communication crite et rdaction, formation
base sur les erreurs commises, formation sur
la protection des renseignements personnels,
formations lies lemploi et aux technologies
de linformation.
60%
Politique de reconnaissance au travail,

pratiques de reconnaissance au quotidien,
programme dattribution de cer tificats de
mrite reconnaissant la qualit exceptionnelle
du travail ralis et de lengagement dans
le milieu, parution darticles dans le journal
interne ou dans lintranet.
Information
et consultation
des employs
Formation
et soutien
au personnel
Valorisation
et mcanismes
de reconnaissance
70%
7%
33%
67%
12%
Accessibilit aux bureaux, production de

documentation spcifique, services tlphoniques
spcialiss pour malentendants, bulletin de
ressources destines des clientles spcifiques,
programme de formation interculturelle en
service la clientle, etc.
Annexe 1 La gestion de la qualit des services

Mesures et suivi des engagements
Association du personnel
latteinte des rsultats
(suite)
Plans
damlioration
des services
valuation
du rendement
par attentes
signifies
Indicateur
de mesure
Mcanismes
de suivi
7%
52%
70%
Rapports
annuels
2001-2002
Non
disponible
35%
38%
Rapports
annuels
2003-2004
32%
Actions mentionnes
de gestion
Attentes au regard des comportements, des
attitudes et de la qualit des services la
clientle, attentes formules au personnel, en
cohrence avec les objectifs stratgiques, une
autovaluation et des attentes signifies en
matire de savoir-faire et de savoir-tre.
50%
Dveloppement et mise en uvre dun

cadre de gestion de la productivit assorti
dindicateurs, laboration dindicateurs de
gestion et dfinition de cibles atteindre,
tableau de bord pour le suivi trimestriel
des indicateurs du plan stratgique et de la
dclaration de services aux citoyens.
53%
Mcanisme de suivi pour le traitement des

appels tlphoniques, des demandes par
courrier et des plaintes, dveloppement dun
tableau de bord de gestion et indicateurs
affrents.
Cadre de vrification comprenant une
politique ministrielle et un plan pluriannuel
de vrification interne, vrification incluant le
contrle dlments par sondages lappui
de montants et de donnes fournis dans les
informations financires.
Vrification interne
Non disponible
Non
disponible
30%
valuation des
programmes et
services
Non disponible
17%
50%
valuation de diffrents programmes spci

fiques.
45
A nnexe
Les assouplissements lis

la gestion des crdits budgtaires
et au niveau de leffectif
Gestion des crdits

Report de crdit
Gnralement, les crdits non dpenss par un ministre ou un organisme sont prims
la fin de lanne financire. Larticle 45 de la Loi sur ladministration publique confre au
gouvernement la responsabilit de dterminer, sur recommandation conjointe du ministre des
Finances et du prsident du Conseil du trsor, la proportion des crdits, inclure au budget de
dpenses, qui ne sera pas prime. Le budget de dpenses indique la mesure dans laquelle le
solde dun crdit ne sera pas prim.
Cette disposition vise notamment faciliter la planification de certaines dpenses en fin
danne et financer plus adquatement un projet ayant d tre retard.
Crdit au net
Lapproche en vigueur au gouvernement depuis 30 ans fait en sorte que les crdits autoriss
un ministre correspondent la dpense brute. Cette approche nincitait pas les ministres et
les organismes augmenter leurs revenus puisque tout dpassement du niveau des dpenses,
mme compens par des revenus additionnels, devait tre financ par lautorisation de crdits
additionnels.
Larticle 50 de la Loi sur ladministration publique prvoit que le montant des dpenses
imputables sur un crdit au net est gal au total du montant du crdit au net et de celui des
prvisions des revenus. Un crdit au net est le montant des prvisions des dpenses qui
excde le montant des prvisions des revenus selon ce qui apparat au budget de dpenses.
Le gouvernement dtermine, sur recommandation conjointe du ministre des Finances et du
prsident du Conseil du trsor, la nature des revenus pouvant faire lobjet dun crdit au net
ainsi que les modalits et les conditions dutilisation dun crdit au net.
Cet assouplissement a essentiellement pour objectif de permettre une meilleure intgration
du processus de budgtisation en tablissant une correspondance plus troite entre les cots
et les revenus relis certaines activits et une meilleure gestion du volume dactivit. Le
crdit autoris pour un programme peut augmenter lorsque les revenus associs au crdit au
net sont suprieurs ceux prvus. En contrepartie, lorsque les revenus sont infrieurs ceux
prvus, le montant imputable sur le crdit du programme doit tre diminu dautant.
47
Crdit portant sur une priode de plus dun an

Traditionnellement, les crdits sont soit vots par lAssemble nationale sur une base annuelle
ou encore autoriss sur une base permanente pour des besoins spcifiques. Les crdits portent
sur une anne financire et les besoins sont valus annuellement par le gouvernement.
Larticle 45 de la Loi sur ladministration publique prvoit quun crdit peut porter sur une
priode de plus dun an, sans toutefois excder trois ans. Le gouvernement dtermine, sur
recommandation conjointe du ministre des Finances et du prsident du Conseil du trsor, la
proportion des crdits, inclure au budget de dpenses, qui peut porter sur plus dun an.
Cette mesure a notamment pour objectif dviter davoir recours des lois de crdits
particulires pour le versement de prestations en dbut danne. Par ailleurs, il arrive que le
gouvernement doive verser des sommes des entits ayant des annes financires diffrentes
de la sienne. Le crdit portant sur une priode de plus dun an rend possible lharmonisation
dannes financires et simplifie le processus de budgtisation.
Transfert de crdits entre programmes dun mme portefeuille
LAssemble nationale alloue des sommes, savoir un crdit, par programme. Afin de prserver
lallocation des ressources dtermine par lAssemble nationale, le virement de crdits entre
programmes tait auparavant interdit.
Larticle 48 de la Loi sur ladministration publique reconnat au Conseil du trsor le pouvoir
dautoriser, sous certaines conditions, le transfert dune partie dun crdit dun ministre ou
dun organisme un autre crdit de ce ministre ou organisme.
Cette approche laisse une plus grande flexibilit aux ministres et aux organismes dans la
gestion de leur budget. De plus, elle peut viter certains recours au Fonds de supplance, voire
le vote de crdits supplmentaires en cours dexercice.
Services rendus entre ministres
En vertu de lactuel mode de budgtisation, les revenus provenant de la vente de services
dautres ministres doivent tre verss au Fonds consolid du revenu. Jusqu ladoption de
la Loi sur ladministration publique, une des options possibles, afin de permettre lchange de
services entre ministres, tait la cration, par loi, de fonds spciaux.
Larticle 55 de la Loi sur ladministration publique prvoit que, lorsquun ministre ou un
organisme fournit un service un autre ministre ou un autre organisme, les crdits affrents
pour payer ce service peuvent tre transfrs du ministre ou de lorganisme qui en bnficie
celui qui les fournit, dans les cas et selon les conditions prvues par le Conseil du trsor.
Cet assouplissement permet notamment le partage des cots, vite le recours des
procdures comptables inutilement lourdes et favorise une plus grande diffusion de lexpertise
gouvernementale.
Obtention de crdits la suite de la disposition de biens
Avant lentre en vigueur de la Loi sur ladministration publique, le processus de disposition de
biens excdentaires nentranait aucun bnfice pour les ministres et les organismes.
Larticle 49 de la Loi sur ladministration publique prvoit que le montant du produit de lalination
dun bien dun ministre ou dun organisme constitue, toutes fins, un crdit de ce ministre ou
de cet organisme pour lanne financire au cours de laquelle il est vers au Fonds consolid du
revenu. Ce montant sajoute au crdit qui servirait lacquisition dun bien semblable.
48
Annexe 2 Les assouplissements lis

la gestion des crdits budgtaires et au niveau de lef fectif
Cette pratique, qui permet un ministre ou un organisme de rcuprer la valeur de

disposition dun bien dclar excdentaire, vise crer les conditions favorables une plus
grande rigueur dans la gestion des actifs et inciter les ministres et les organismes disposer
des biens au moment opportun.
Effectif
Le Conseil du trsor a adopt, en mai 2002, des modalits dtablissement du niveau de la
fonction publique. En plus de prvoir la dtermination annuelle dune enveloppe deffectif
rgulier et total par le Conseil du trsor, ces modalits comprennent quatre assouplissements.
Ces assouplissements visent accorder plus de latitude aux ministres et aux organismes
concernant la gestion de leur enveloppe deffectif.
Un sous-ministre ou un dirigeant dorganisme peut se prvaloir dune marge de manuvre
de 3% de leffectif total autoris.
Leffectif total dun fonds spcial peut tre dpass en autant que le cot supplmentaire
de lembauche de cet effectif soit financ par une augmentation quivalente des revenus
autonomes du fonds. Cet assouplissement est entr en vigueur vers la fin des annes 1980 et
a t reconduit.
Leffectif rgulier autoris dun ministre ou dun organisme peut tre excd jusqu
concurrence de 10% du nombre de dparts la retraite anticips entre le 21 mai 2002 et le
31 mars 2007. Cet excdent temporaire doit cependant tre appliqu de faon dgressive afin
de revenir progressivement leffectif autoris. Un avis favorable du Secrtariat du Conseil du
trsor doit pralablement tre obtenu avant de se prvaloir de cet assouplissement.
Dans le cadre dune entente de gestion conclue en vertu de larticle 9 de la Loi sur ladmi
nistration publique, il est possible un ministre, un organisme ou un fonds spcial de se faire
autoriser une enveloppe deffectif rgulier et deffectif total sur une priode de plus dun an.
49

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Cinq annes de gestion

axe sur les rsultats

Cinq annes de gestion

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Dpt lgal 2005

Table des matires

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

6. La gestion des ressources.........................................................................................................................................27

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

La qualit des services aux citoyens

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

de programme, la vrification interne et lusage dindicateurs de performance pertinents

La gestion des ressources

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

la rglementation. Des outils dinformation statistique au regard de la gestion des contrats

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Rappel des objectifs gnraux

Faible connaissance du niveau de satisfaction des usagers;

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

La qualit des services aux citoyens

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

La qualit des services aux citoyens et aux entreprises

4.1.3 La mise jour des dclarations de services

Mettre jour et diffuser rgulirement les dclarations de services aux citoyens.

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Favoriser lutilisation de nouveaux outils de mesure de la satisfaction dans les ministres

La qualit des services aux citoyens et aux entreprises

Ministres et organismes dots

Il est maintenant ncessaire de rappeler

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

La qualit des services aux citoyens et aux entreprises

4.2.3 Le renforcement de la culture de service

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Le cadre de gestion axe

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Le cadre de gestion axe sur les rsultats

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

5.1.2 Les choix budgtaires et le plan annuel de gestion des dpenses

Le cadre de gestion axe sur les rsultats

Bien quen hausse, la proportion de minis

Depuis ladoption de la loi, des travaux

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Le cadre de gestion axe sur les rsultats

Favoriser lutilisation accrue, par les ministres et les organismes, de lvaluation de

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

5.3.1 La conformit et la qualit des rapports annuels de gestion

Le cadre de gestion axe sur les rsultats

Lanalyse rvle cependant que, au plan du contenu, un nombre important de rapports

Amliorer la reddition de comptes aux citoyens et aux parlementaires travers les

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

5.3.2 La reddition de comptes auprs des parlementaires

Le cadre de gestion axe sur les rsultats

5.3.3 La disponibilit des rapports annuels de gestion

Il est propos de dposer le rapport annuel de gestion directement auprs du prsident

La gestion des ressources

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

6.1.2 Ltablissement de politiques de gestion des ressources humaines

La gestion des ressources

Pour donner suite aux recommandations de la Commission de la fonction publique publies

Cinq annes de gestion axe sur les rsultats au gouvernement du Qubec

Gnraliser lapplication de normes dthique et de discipline quivalentes celles