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Manual de Derecho

Administrativo
u

Manual de Derecho
Administrativo
u

3ra edicin actualizada y ampliada

Carlos F. Balbn

Balbn, Carlos
Manual de derecho administrativo / Carlos Balbn. 3a ed ampliada. - Ciudad Autnoma de Buenos Aires:
La Ley, 2015.
864 p.; 24 17 cm.
ISBN 978-987-03-3001-1
1. Derecho Administrativo. 2. Administracin Pblica. 3. Derecho. I. Ttulo.
CDD 342

2 Edicin actualizada 2013


3 Edicin actualizada 2015
Carlos F. Balbn, 2015
de esta edicin, La Ley S.A.E. e I., 2015
Tucumn 1471 (C1050AAC) Buenos Aires
Queda hecho el depsito que previene la ley 11.723
Impreso en la Argentina
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Tirada: 1200 ejemplares
ISBN 978-987-03-3001-1
SAP 41892027

Argentina

ndice

general

Pg.

Captulo 1

Las Bases del Derecho Administrativo


I.

La gnesis del Derecho Administrativo........................................... 1

II.

El desarrollo del principio de divisin de poderes.......................... 2

III. El modelo del doble derecho............................................................ 4


IV.

El desarrollo del Derecho Administrativo....................................... 5

V.

Las bases histricas en el modelo argentino................................... 6

VI.

Las bases actuales del Derecho Administrativo.............................. 6

Captulo 2

El Marco Constitucional del Derecho


Administrativo
I.

El principio de divisin de poderes o separacin de funciones.... 9

II.

El principio de divisin de poderes en el marco constitucional


argentino............................................................................................ 12
II.1.

Las competencias materialmente administrativas del


Poder Ejecutivo................................................................... 12

II.2.

Las competencias materialmente legislativas del Poder


Ejecutivo.............................................................................. 13

II.3.

Las competencias materialmente judiciales del Poder


Ejecutivo.............................................................................. 13

III. Los principios instrumentales de la divisin de poderes: la legalidad y la reserva legal....................................................................... 14


IV.

Los casos ms controvertidos sobre el principio de divisin de


poderes............................................................................................... 16
IV.1.

El alcance de las sentencias............................................... 16

Carlos F. Balbn

Pg.

IV.2.

El caso de los tribunales administrativos. El ejercicio de


facultades judiciales por el Poder Ejecutivo y sus rganos
inferiores............................................................................. 17

V.

Los nuevos trazos del principio de divisin de poderes................. 20

VI.

El principio constitucional de los derechos fundamentales. El otro


pilar bsico del Derecho Administrativo......................................... 22
VI.1.

El principio de autonoma de las personas...................... 22

VI.2.

El reconocimiento de los derechos civiles y polticos..... 23

VI.3.

El reconocimiento de los derechos sociales. Los nuevos


derechos.............................................................................. 23

VI.4.

El reconocimiento normativo de los derechos en nuestro


pas....................................................................................... 24

VI.5.

La exigibilidad de los derechos......................................... 25

VI.6.

El reconocimiento judicial de los derechos sociales y los


nuevos derechos................................................................. 27

VI.7. Conclusiones...................................................................... 28
VII. Los otros principios constitucionales.............................................. 29
VIII. El nuevo paradigma del Derecho Administrativo........................... 29
VIII.1. Las bases del nuevo paradigma del Derecho Administrativo....................................................................................... 31
VIII.2. El nuevo paradigma del Derecho Administrativo. Los
avances inconclusos y la necesidad de su reformulacin...................................................................................... 35

Captulo 3

El Concepto de Derecho Administrativo


I.

Hacia una aproximacin del concepto de Derecho Administrativo......................................................................................................... 39


I.1.

Las funciones estatales segn el criterio objetivo............ 40

I.2.

Las funciones estatales segn el criterio subjetivo.......... 43

I.3.

Las funciones estatales segn otros criterios. Los criterios


mixtos.................................................................................. 43

I.4.

Las funciones estatales administrativas. Alcance y consecuencias jurdicas........................................................... 44

I.5.

Las ventajas y desventajas de los diferentes criterios...... 46

I.6. Conclusiones...................................................................... 47

Manual de Derecho Administrativo

XI

Pg.

I.7.
II.

El criterio en el derecho positivo....................................... 48

El concepto de Derecho Administrativo.......................................... 49

Captulo 4

Los Caracteres del Derecho Administrativo


I.

El Derecho Administrativo como derecho autnomo. Su relacin


con las otras ramas del derecho....................................................... 55

II.

El Derecho Administrativo como derecho local............................. 56

III.

El Derecho Administrativo como instrumento de ejecucin de las


polticas pblicas............................................................................... 58

IV.

Los mayores dficits del Derecho Administrativo clsico.............. 59


IV.1.

El desconocimiento del Derecho Constitucional............ 59

IV.2.

La interpretacin de las leyes administrativas................. 60

IV.3.

El concepto de inters pblico.......................................... 60

V.

La prctica administrativa y su disociacin con el Derecho Administrativo vigente............................................................................... 63

VI.

La huida del Derecho Administrativo.............................................. 64

VII. El Derecho Administrativo comunitario y global............................ 65


VIII. Los desafos del Derecho Administrativo actual............................. 66
VIII.1. La eficiencia estatal. La informatizacin en el mbito
administrativo: la Administracin electrnica................. 69
VIII.2. La transparencia en el sector pblico............................... 70
IX.

La participacin de las personas en la Administracin Pblica.... 72


IX.1.

La democratizacin de la Administracin Pblica y su


justificacin......................................................................... 72
IX.1.1.

El modelo democrtico y el fenmeno de la


centralidad del Poder Ejecutivo........................ 72

IX.1.2.

El derecho de defensa en el marco de los procedimientos administrativos (el debido proceso


adjetivo).............................................................. 75

IX.1.3.

La motivacin fundada de las decisiones discrecionales del Poder Ejecutivo........................ 75

IX.1.4.

La eficacia, eficiencia y economa de las decisiones estatales................................................... 76

IX.1.5.

La publicidad y transparencia de los actos de


gobierno.............................................................. 76

XII

Carlos F. Balbn

Pg.

X.

IX.2.

Los tipos de participacin.................................................. 76

IX.3.

El acceso a la informacin como presupuesto esencial


de la participacin.............................................................. 77

IX.4.

El bloque normativo sobre el derecho de participacin.


Sus dficits. La crisis del modelo y la necesidad de su
reformulacin..................................................................... 81

IX.5.

Las tcnicas de participacin en particular (el decreto


1172/03)............................................................................... 83

IX.6.

Otras tcnicas de participacin......................................... 85

El nuevo Derecho Administrativo como mixtura del derecho pblico y privado.................................................................................... 85

Captulo 5

Las Fuentes del Derecho Administrativo


I. Introduccin...................................................................................... 89
II.

Los principios generales................................................................... 91

III. La constitucin.................................................................................. 93
IV.

V.

VI.

Los tratados internacionales............................................................. 96


IV.1.

Los tratados internacionales con jerarqua constitucional


y las reglas de aclaracin, interpretacin y aplicacin por
los rganos competentes en el marco internacional....... 97

IV.2.

Los tratados sin rango constitucional............................... 104

IV.3.

Los tratados de integracin............................................... 106

La ley y el reglamento........................................................................ 108


V.1.

La ley. Los principios de legalidad y de reserva legal...... 108

V.2.

El reglamento...................................................................... 110

La potestad reglamentaria del poder ejecutivo............................... 111


VI.1.

Los tipos de decretos.......................................................... 112

VI.2.

Los decretos autnomos. La zona de reserva de la Administracin............................................................................ 112

VI.3.

Los reglamentos internos................................................... 115

VI.4.

Los reglamentos de ejecucin. El criterio de distincin


entre el campo regulatorio legislativo y reglamentario.
La dispersin subjetiva del poder regulatorio reglamentario...................................................................................... 115

VI.5.

Los reglamentos delegados............................................... 120

Manual de Derecho Administrativo

XIII

Pg.

VI.6.

Los decretos delegados en la jurisprudencia de la Corte


luego de 1994...................................................................... 135

VI.7.

Los decretos de necesidad y urgencia.............................. 141

VI.8.

Los decretos de necesidad en la jurisprudencia de la


Corte.................................................................................... 152

VI.9. Conclusiones...................................................................... 161


VII. La potestad regulatoria de los rganos administrativos y entes
autrquicos. Las normas reglamentarias de rango inferior (decisiones, resoluciones y comunicaciones)......................................... 163
VIII. La potestad regulatoria de los entes autnomos............................. 165
IX.

La regulacin por el sector privado.................................................. 166

X.

El derecho dbil................................................................................. 166

XI.

Los precedentes................................................................................. 167

XII. La jurisprudencia............................................................................... 169


XIII. La doctrina......................................................................................... 170
XIV. La costumbre...................................................................................... 170

Captulo 6

La interpretacin jurdica y el Derecho


Administrativo
I. Introduccin...................................................................................... 173
II.

Los criterios y reglas hermenuticas en el Derecho Pblico......... 173

III. La definicin del bloque del Derecho Administrativo.................... 175


III.1.

El sentido de distinguir entre dos subsistemas jurdicos. 179

III.2.

El modelo del Derecho nico............................................ 181

III.3.

Los obstculos en la construccin de un Derecho


nico................................................................................... 184

III.4.

El modelo del Doble Derecho (subsistemas jurdicos)... 185

III.5.

Las dificultades en la construccin del Doble Derecho


(subsistemas)...................................................................... 187

III.6.

El rechazo del modelo de Derecho nico: la razonabilidad


de los subsistemas (doble derecho).................................. 187

III.7.

La distincin entre el Derecho Administrativo Federal y


Provincial. El bloque del Derecho Administrativo Federal......................................................................................... 189

XIV

Carlos F. Balbn

Pg.

III.8.
IV.

La integracin del Derecho Administrativo.................................... 191


IV.1.

Las contradicciones. Las tcnicas de resolucin de tales


conflictos............................................................................. 193

IV.2.

Las otras inconsistencias................................................... 194

IV.3.

V.

El Estado y el Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo Privado........................................................... 190

IV.2.1.

Las vaguedades................................................... 195

IV.2.2.

Las ambigedades.............................................. 196

IV.2.3.

Las redundancias............................................... 198

IV.2.4.

La resolucin de las vaguedades, ambigedades


y redundancias................................................... 198

Las lagunas del Derecho Administrativo.......................... 198


IV.3.1.

La analoga.......................................................... 201

IV.3.2.

La subsidiariedad............................................... 204

IV.3.3.

La aplicacin directa.......................................... 205

La interpretacin del Derecho Administrativo............................... 206


V.1.

El criterio formalista........................................................... 206

V.2.

El criterio finalista. Los principios generales del derecho....................................................................................... 207

V.3.

Las otras herramientas interpretativas............................. 209

V.4.

Los mtodos interpretativos. El criterio judicial y legal.. 210

V.5.

La valoracin de los hechos............................................... 212

V.6.

La respuesta jurdica correcta........................................... 213

V.7.

La distincin entre interpretacin jurdica y discrecionalidad..................................................................................... 214

Captulo 7

El Ejercicio Discrecional o Reglado


de las Funciones Administrativas
I.

El principio de divisin de poderes.................................................. 217

II.

El vnculo entre el Congreso y el Poder Ejecutivo........................... 219

III. El origen histrico de las potestades regladas y discrecionales..... 220


IV.

Las potestades discrecionales y regladas......................................... 220

V.

El acto estatal como mixtura de aspectos reglados y discrecionales........................................................................................................ 222

Manual de Derecho Administrativo

XV

Pg.

VI.

El criterio de potestades regladas o discrecionales segn el desarrollo de las reglas.............................................................................. 224

VII. El contenido de la discrecionalidad estatal. Los elementos del acto


administrativo.................................................................................... 225
VIII. El alcance de la discrecionalidad. La oportunidad, mrito o conveniencia............................................................................................ 226
IX.

Las reglas inespecficas: el bloque jurdico y los principios generales del derecho................................................................................ 227

X.

La obligatoriedad de la motivacin de los actos discrecionales.... 228

XI. Los conceptos excluidos de la discrecionalidad estatal: los conceptos jurdicos indeterminados y la discrecionalidad tcnica. Su
relatividad........................................................................................... 229
XII. El control judicial de la discrecionalidad estatal............................. 231
XIII. Anlisis de la jurisprudencia de la Corte sobre la discrecionalidad...................................................................................................... 234
XIV. El alcance del control judicial........................................................... 239

Captulo 8

La Organizacin Administrativa
I. Introduccin...................................................................................... 243
II.

Las competencias estatales............................................................... 246


II.1.

Las competencias expresas................................................ 247

II.2.

Las competencias implcitas............................................. 247

II.3.

La teora de la especialidad............................................... 249

II.4.

Las clusulas generales de apoderamiento...................... 250

II.5.

El criterio propuesto........................................................... 251

III. Los tipos de competencia................................................................. 252


IV.

Los conflictos de competencias....................................................... 253

V.

Breve distincin entre las personas jurdicas pblicas y privadas.


Diferencias entre las Personas jurdicas pblicas estatales y no
estatales.............................................................................................. 254

VI.

Los modelos de organizacin estatal............................................... 257

VII. El desarrollo del modelo. Las estructuras estatales........................ 259


VIII. Los rganos estatales......................................................................... 260

XVI

Carlos F. Balbn

Pg.

IX.

Los entes estatales............................................................................. 264

X.

Las tcnicas de distribucin de competencias. La desconcentracin y la descentralizacin................................................................ 266

XI.

Las tcnicas de redistribucin de competencias. La delegacin y


la avocacin........................................................................................ 268

XII. El anlisis de los rganos constitucionales en particular. El rgano


Presidente, el rgano Jefe de Gabinete y el rgano Ministro.......... 270
XII.1.

El rgano Presidente.......................................................... 270

XII.2.

El rgano Jefe de Gabinete de ministros........................... 272

XII.3.

La relacin entre el Presidente y el Jefe de Gabinete....... 273

XII.4.

El rgano ministro. La relacin entre el Jefe de Gabinete


y los ministros..................................................................... 274

XIII. Una nueva construccin dogmtica. La incorporacin de los entes


autnomos......................................................................................... 275
XIV. El anlisis de casos puntuales de entes autnomos....................... 278
XIV.1. Las Provincias..................................................................... 278
XIV.2. Los municipios................................................................... 281
XIV.3. El caso de la Ciudad de Buenos Aires............................... 285
XIV.4. Las Universidades Pblicas............................................... 287
XV. Los entes descentralizados con fines industriales o comerciales.. 289
XV.1.

El desarrollo histrico. Los regmenes vigentes............... 289

XV.2.

Las nuevas Sociedades del Estado.................................... 292


XV.2.1. Los casos de ADIF y Operadora Ferroviaria..... 292
XV.2.2. El caso de TELAM............................................... 293
XV.2.3. El caso de Casa de la Moneda........................... 293
XV.2.4. El caso Radio y Televisin Argentina................ 293

XV.3.

Un cambio de rumbo: las sociedades annimas de propiedad del Estado............................................................... 294


XV.3.1. El caso Servicio Oficial de Correo..................... 295
XV.3.2. El caso ENARSA.................................................. 295
XV.3.3. El caso AR-SAT.................................................... 296
XV.3.4. El caso Agua y Saneamientos Argentinos......... 297
XV.3.5. El caso Aerolneas Argentinas........................... 298
XV.3.6. El caso YPF.......................................................... 298

Manual de Derecho Administrativo

XVII

Pg.

XV.3.7. Otros casos de sociedades de propiedad estatal......................................................................... 299


XV.3.8. Conclusiones...................................................... 299
XV.4.

La participacin del Estado en las sociedades annimas....................................................................................... 305


XV.4.1. El caso Aeropuertos Argentina 2000................. 306
XV.4.2. El caso del Anses................................................ 306

XVI. Los trazos del nuevo modelo de organizacin estatal.................... 306

Captulo 9

El Rgimen de Empleo Pblico


I. Introduccin...................................................................................... 309
II.

Cuestiones previas en el mbito del empleo pblico..................... 310


II.1.

Consideraciones previas.................................................... 310

II.2.

El carcter reglamentario o contractual del vnculo........ 311

III. Los regmenes de empleo pblico................................................... 312

IV.

V.

III.1.

El rgimen marco de empleo pblico............................... 312

III.2.

Los convenios colectivos de trabajo.................................. 316

III.3.

La Ley de Contrato de Trabajo.......................................... 320

III.4.

El decreto 2345/08.............................................................. 321

III.5.

Los estatutos especiales..................................................... 321

El derecho a la estabilidad en la relacin de empleo pblico. Otros


derechos y obligaciones.................................................................... 322
IV.1.

Concepto y alcance............................................................ 322

IV.2.

Un caso judicial paradigmtico......................................... 324

IV.3.

El quiebre del derecho a la estabilidad. Las contrataciones sin solucin de continuidad. El criterio actual de la
Corte.................................................................................... 326

Los dficits del empleo pblico en nuestro pas............................. 331


V.1.

La falta de planificacin de polticas pblicas................. 331

V.2.

El problema del ingreso y ascenso.................................... 332

V.3.

Las contrataciones temporarias........................................ 333

V.4.

Los sistemas de perfeccionamiento.................................. 334

VI. La responsabilidad de los agentes pblicos. La responsabilidad


penal, civil y administrativa.............................................................. 335

XVIII

Carlos F. Balbn

Pg.

Captulo 10

El Control de la Administracin Pblica


I. Introduccin...................................................................................... 337
II.

El control de legalidad y oportunidad de las decisiones estatales.


El caso del Defensor del Pueblo....................................................... 338

III. El modelo de control estatal sobre los aspectos legales, econmicos, financieros y de gestin del estado........................................... 339
III.1.

El control externo. La Auditora General de la Nacin.... 339


a) El Plan de accin............................................................ 343
b) El carcter autnomo de la AGN.................................. 343

III.2.
IV.

El control interno. La Sindicatura General de la Nacin. 344

El control de los agentes pblicos por comisin de delitos o irregularidades en el ejercicio de sus funciones................................... 345
IV.1.

La Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas........................................................................................ 345

IV.2.

La Oficina Anticorrupcin................................................. 346

IV.3.

La ley de tica Pblica........................................................ 347

Captulo 11

Los Bienes del Dominio Estatal


I.

El Concepto de bienes del dominio pblico. Los bienes del dominio privado. El poder regulatorio..................................................... 349

II.

La afectacin y desafectacin........................................................... 352

III. Los caracteres y privilegios............................................................... 353


IV.

El uso de los bienes del dominio pblico........................................ 355

Captulo 12

Las actividades estatales de intervencin


I. Introduccin...................................................................................... 357
II.

Regulacin estatal, servicio pblico y fomento: su rgimen constitucional............................................................................................ 361

III. El poder de regulacin y ordenacin. Evolucin histrica. Desarrollo conceptual............................................................................... 364

Manual de Derecho Administrativo

XIX

Pg.

IV.

El Poder de regulacin y ordenacin. Su dispersin entre los poderes estatales.................................................................................... 369

V.

Los lmites del poder estatal de regulacin y ordenacin.............. 370

VI.

Los deberes y obligaciones............................................................... 372

VII. Los medios de polica en tiempos de normalidad.......................... 373


VII.1.

Las regulaciones. Prohibiciones temporales, suspensiones y reducciones materiales. Las rdenes...................... 373

VII.2.

Las restricciones sobre el derecho de propiedad............. 375


VII.2.1. Las servidumbres............................................... 376
VII.2.2. La ocupacin tempornea................................. 377
VII.2.3. La expropiacin.................................................. 378

VII.3.

Las sanciones administrativas. Las bases constitucionales


y legales. Los principios. El procedimiento. Las relaciones
especiales de sujecin........................................................ 383

VII.4.

La coaccin estatal............................................................. 392

VII.5.

Un caso paradigmtico: La Ley de Abastecimiento......... 392

VIII. Las excepciones al poder de polica estatal. Las vas de escape.... 397
VIII.1. Las tcnicas de habilitacin............................................... 397
VIII.2. La desregulacin y las tcnicas de autorizacin por silencio................................................................................... 398
IX.

El poder de regulacin y ordenacin en situaciones de emergencia.


El criterio legislativo y judicial. El alcance del control.................... 399

Captulo 13

El Servicio Pblico
I.

Las distinciones entre el poder estatal de regulacin y los servicios


estatales.............................................................................................. 407

II.

Las funciones estatales. Los servicios sociales y los servicios pblicos................................................................................................... 408

III. El desarrollo histrico del concepto de servicio pblico. Los


elementos constitutivos. Su crisis. Su rescate: el reconocimiento
normativo........................................................................................... 409
IV.

Los fundamentos del servicio pblico............................................. 410


IV.1.

La titularidad del Estado.................................................... 411

IV.2.

El monopolio...................................................................... 413

XX

Carlos F. Balbn

Pg.

IV.3.

Los servicios de inters pblico........................................ 413

IV.4.

Las public utilities............................................................... 413

IV.5. Conclusiones...................................................................... 414


V.

El concepto de servicio pblico. Sus propiedades ms relevantes........................................................................................................ 415

VI.

El rgimen jurdico del servicio pblico.......................................... 421

VII. Los caracteres del servicio pblico.................................................. 423


VIII. El rgano competente para crear, regular, explotar y extinguir el
servicio............................................................................................... 424
IX.

X.

XI.

La gestin del servicio pblico......................................................... 426


IX.1.

La gestin estatal y mixta................................................... 426

IX.2.

Las privatizaciones............................................................. 427

IX.3.

El proceso de reestatizaciones........................................... 428

Los marcos de regulacin. El control de los servicios pblicos


privatizados........................................................................................ 428
X.1.

El marco regulatorio........................................................... 429

X.2.

Los entes reguladores......................................................... 433

Las concesiones de los servicios pblicos....................................... 436

XII. Las tarifas de los servicios. Las tarifas sociales................................ 440


XIII. La renegociacin de los contratos de privatizacin de los servicios
pblicos.............................................................................................. 445
XIV. La situacin del usuario. Sus derechos............................................ 447
XV. La participacin en los servicios pblicos....................................... 451

Captulo 14

La Actividad de Fomento
I.

Las actividades de fomento. Su delimitacin. La multiplicidad de


tcnicas y regmenes......................................................................... 455

II.

El rgimen jurdico bsico. La distorsin de la competencia......... 457

Captulo 15

El Acto Administrativo y el Reglamento


I. Introduccin...................................................................................... 461

Manual de Derecho Administrativo

XXI

Pg.

II.

El acto administrativo........................................................................ 462


II.1.

El concepto.......................................................................... 462

II.2.

El anlisis de otros actos estatales y su calificacin jurdica...................................................................................... 466

III. Los elementos del acto administrativo............................................ 469


III.1.

Los elementos esenciales del acto.................................... 470


III.1.1. Competencia...................................................... 472
III.1.2. Causa................................................................... 473
III.1.3. Objeto.................................................................. 474
III.1.4. Procedimiento.................................................... 475
III.1.5. Motivacin.......................................................... 476
III.1.6. Finalidad............................................................. 481
III.1.7. Forma.................................................................. 482
III.1.8.

IV.

V.

III.2.

Los elementos accesorios del acto.................................... 488

III.3.

La notificacin del acto...................................................... 491

Los caracteres del acto administrativo............................................. 491


IV.1.

La presuncin de legitimidad............................................ 492

IV.2.

El carcter ejecutorio del acto........................................... 495

IV.3.

El carcter no retroactivo................................................... 497

Los modos de extincin del acto administrativo............................ 498


V.1.

VI.

Los otros elementos del acto. La voluntad del


agente.................................................................. 482

La revocacin del acto administrativo.............................. 498


V.1.1.

La revocacin de los actos ilegtimos (regulares


e irregulares) en la LPA...................................... 499

V.1.2.

La revocacin de los actos estatales por inoportunidad, falta de mrito o inconveniencia....... 502

V.2.

La caducidad del acto administrativo............................... 504

V.3.

Las nulidades del acto administrativo.............................. 504

El rgimen de nulidades de los actos administrativos.................... 504


VI.1.

El rgimen de las nulidades en el Derecho Civil (viejo


Cdigo Civil) y en el nuevo Cdigo Civil y Comercial..... 505

VI.2.

El rgimen de nulidades en el Derecho Pblico.............. 508

XXII

Carlos F. Balbn

Pg.

VI.2.1.

Los actos administrativos nulos de nulidad


absoluta y los actos anulables de nulidad relativa....................................................................... 509

VII. Los vicios del acto administrativo.................................................... 512


VII.1.

Los vicios en el elemento competencia............................ 512

VII.2.

Los vicios en el elemento causa......................................... 513

VII.3.

Los vicios en el elemento objeto....................................... 514

VII.4.

Los vicios en el elemento procedimiento......................... 517

VII.5.

Los vicios en el elemento motivacin............................... 518

VII.6.

Los vicios en el elemento finalidad................................... 523

VII.7.

Los vicios en el elemento forma........................................ 524

VII.8.

Los vicios en la voluntad.................................................... 524

VIII. El principio bsico sobre las nulidades........................................... 526


IX.

Los efectos de las nulidades.............................................................. 527

X.

El saneamiento y conversin del acto administrativo.................... 527

XI.

El plazo de prescripcin de las acciones de nulidad de los actos.. 528

XII. Las nulidades manifiestas y no manifiestas.................................... 529


XIII. La distincin entre el derecho privado y pblico............................ 531
XIV. El hecho administrativo.................................................................... 533
XV. Las vas de hecho............................................................................... 534
XVI. El silencio y las omisiones estatales................................................. 535
XVII. El acto administrativo de alcance general....................................... 537
XVII.1. El concepto de acto administrativo de alcance general y
su distincin con el acto de alcance particular................ 537
XVII.2. El procedimiento de elaboracin de los actos de alcance
general (reglamentos)........................................................ 538
XVII.3. El rgimen jurdico de los reglamentos............................ 539
XVII.3.1. La inderogabilidad singular de los reglamentos........................................................................ 539
XVII.3.2. La aplicacin de la LPA a los reglamentos........ 540
XVII.3.3. La impugnacin de los reglamentos................. 540
XVII.3.4. La legitimacin en el trmite de impugnacin
de los reglamentos............................................. 541
XVII.3.5. Los efectos de la revocacin y declaracin judicial de nulidad de los reglamentos................ 541

Manual de Derecho Administrativo

XXIII

Pg.

Captulo 16

Los Contratos Administrativos


I. Introduccin...................................................................................... 543
II.

El concepto de contrato administrativo........................................... 545


II.1.

El criterio general............................................................... 545

II.2.

Nuestro criterio................................................................... 547

III. Las clusulas exorbitantes................................................................ 547


IV.

Los contratos privados del Estado.................................................... 551

V.

El nuevo perfil de los contratos administrativos............................. 553

VI.

Los principios en materia contractual............................................. 554

VII. El rgimen jurdico de los contratos en el Derecho Positivo.......... 559


VII.1.

El rgimen general y los regmenes especiales................ 559

VII.2.

Los contratos excluidos del Derecho Administrativo...... 563

VIII. Los elementos de los contratos........................................................ 564


VIII.1. La competencia y capacidad en el mbito contractual... 564
VIII.1.1. La competencia.................................................. 564
VIII.1.2. La capacidad....................................................... 565
VIII.2. El objeto de los contratos................................................... 566
VIII.2.1. Las facultades y deberes del Estado contratante.......................................................................... 567
VIII.2.2. Los derechos y deberes del contratista............. 568
VIII.3. El procedimiento contractual............................................ 571
VIII.3.1. Los pasos en el procedimiento contractual..... 571
VIII.3.2. La redaccin de los pliegos................................ 571
VIII.3.3. El procedimiento de seleccin.......................... 574
VIII.3.4. El llamado........................................................... 580
VIII.3.5. La presentacin de las ofertas........................... 580
VIII.3.6. La apertura de las ofertas................................... 582
VIII.3.7. La preadjudicacin............................................. 582
VIII.3.8. La adjudicacin.................................................. 583
VIII.3.9. El perfeccionamiento del contrato................... 584
VIII.4. La causa y motivacin de los contratos............................ 584
VIII.5. La finalidad de los contratos.............................................. 586

XXIV

Carlos F. Balbn

Pg.

VIII.6. Las formas de los contratos............................................... 586


IX.

X.

XI.

La ejecucin de los contratos y sus efectos respecto de terceros... 588


IX.1.

Las clusulas exorbitantes en el trmite de ejecucin de


los contratos........................................................................ 588

IX.2.

La interpretacin de los contratos..................................... 590

IX.3.

El cumplimiento de las obligaciones................................ 592

IX.4.

La direccin del contrato................................................... 593

IX.5.

La excepcin de incumplimiento contractual................. 593

IX.6.

El rgimen sancionador..................................................... 595

IX.7.

La modificacin del contrato por razones ajenas a las


partes (revisin contractual)............................................. 596
IX.7.1.

El hecho del prncipe......................................... 596

IX.7.2.

La teora de la imprevisin................................ 597

IX.7.3.

La modificacin del contrato por el Estado


contratante (ius variandi).................................. 600

La extincin de los contratos............................................................ 604


X.1.

La resolucin contractual por caso fortuito o fuerza


mayor................................................................................... 605

X.2.

La resolucin del contrato por actos del Estado no contratante (hecho del prncipe)............................................. 607

X.3.

La resolucin del contrato por hechos naturales (imprevisin).................................................................................. 608

X.4.

La revocacin por razones de oportunidad, mrito o


conveniencia....................................................................... 608

X.5.

La revocacin por razones de ilegitimidad...................... 610

X.6.

La rescisin por incumplimiento de las obligaciones del


contratista........................................................................... 611

X.7.

La rescisin del contrato por razones imputables al Estado...................................................................................... 612

X.8.

El pacto comisorio en el Derecho Pblico........................ 613

X.9.

Las otras causales de extincin......................................... 615

La impugnacin de los contratos..................................................... 616

XII. La participacin en los procedimientos contractuales.................. 617


XIII. La transparencia y eficiencia en las contrataciones del Estado..... 618

Manual de Derecho Administrativo

XXV

Pg.

Captulo 17

La Responsabilidad del Estado


I. Introduccin...................................................................................... 621
II.

Breve explicacin sobre la ley 26.944............................................... 623

III. Las omisiones del legislador federal (el caso administrativo no


previsto). Su resolucin por aplicacin analgica del Cdigo Civil
y Comercial........................................................................................ 625
IV.

Breve explicacin de la responsabilidad estatal en el sistema jurdico interamericano.......................................................................... 626

V.

Los presupuestos de la responsabilidad del Estado por sus actividades ilcitas....................................................................................... 629

VI.

V.1.

El fundamento de la responsabilidad estatal (la falta de


servicio)............................................................................... 630

V.2.

El factor de imputacin de las conductas daosas.......... 632


V.2.1.

La teora del rgano........................................... 632

V.2.2.

La titularidad o guarda de las cosas.................. 634

V.3.

El dao o lesin resarcible................................................. 636

V.4.

El nexo causal...................................................................... 638

V.5.

El factor de atribucin........................................................ 644

V.6.

El caso especial de las omisiones estatales....................... 648

El criterio de la Corte sobre la responsabilidad estatal y su evolucin..................................................................................................... 649


VI.1.

La irresponsabilidad del Estado (antes de 1933)............. 649

VI.2.

La responsabilidad del Estado en trminos indirectos y


subjetivos (1933 a 1985)..................................................... 650

VI.3.

La responsabilidad del Estado en trminos directos y


objetivos (1985 en adelante).............................................. 652

VI.4.

La responsabilidad del Estado por omisin. El factor


subjetivo en el pensamiento de la Corte........................... 655

VI.5.

La responsabilidad del Estado por omisin en el cumplimiento de sus deberes de seguridad vial.......................... 660

VII. La responsabilidad estatal por sus actividades lcitas.................... 663


VIII. El alcance de la indemnizacin. El dao emergente y el lucro
cesante................................................................................................ 668
IX.

La responsabilidad por actividad judicial....................................... 672

XXVI

Carlos F. Balbn

Pg.

IX.1.

La responsabilidad in procedendo. El caso de la prisin


preventiva............................................................................ 672

IX.2.

La responsabilidad in iudicando....................................... 676

IX.3.

La responsabilidad por demoras en la tramitacin de los


procesos judiciales............................................................. 679

IX.4.

El criterio legislativo........................................................... 680

Captulo 18

Las Situaciones Jurdicas Subjetivas


I.

La legitimacin. Las categoras clsicas. El criterio del Legislador....................................................................................................... 683

II.

La Legitimacin en el proceso judicial y en el procedimiento administrativo........................................................................................ 685

III. El criterio judicial............................................................................... 685


IV.

La Reforma Constitucional de 1994................................................. 686

V.

El criterio de la Corte: el caso Halabi y los fallos posteriores...... 686


V.1.

El caso Halabi.................................................................. 686

V.2.

Los casos posteriores a Halabi. El contorno y alcance


del criterio de la Corte respecto de los afectados y las
asociaciones intermedias.................................................. 689
Caso ADC (2010).............................................................. 689
Caso Cavalieri (2012)...................................................... 690
Caso PADEC (2013)......................................................... 690
Caso Roquel (2013)......................................................... 691
Caso Unin de Usuarios y Consumidores c. Telefnica
Comunicaciones Personales S.A. (2014).............. 692
Caso Universidad Nacional de Ro Cuarto (2014)........ 693
Caso Consumidores Financieros Asociacin Civil c. La
Meridional (2014)................................................... 694
Caso Consumidores Financieros Asociacin Civil c.
Prudencia Ca. Argentina de Seguros (2014)....... 695
Caso Kersich (2014)......................................................... 696

VI.

Los aspectos ms controvertidos del nuevo modelo...................... 698

VII. Nuestro criterio.................................................................................. 702


VII.1.

El aspecto objetivo.............................................................. 702

Manual de Derecho Administrativo

XXVII

Pg.

VII.2.

El aspecto subjetivo............................................................ 704

VII.3.

Los trazos del nuevo modelo............................................. 704

Captulo 19

El Procedimiento Administrativo
I. Introduccin...................................................................................... 707
II.

Procedimiento y proceso.................................................................. 708

III. Una nueva concepcin sobre el procedimiento en el marco del


estado social y democrtico de derecho.......................................... 708
IV.

El procedimiento general. La ley 19.549 y el decreto reglamentario........................................................................................................ 711

V.

Los procedimientos especiales......................................................... 712

VI.

Los aspectos del procedimiento....................................................... 713


VI.1.

Los principios..................................................................... 713


VI.1.1.

La impulsin e instruccin de oficio (inciso a).


La caducidad del procedimiento. La verdad
jurdica objetiva.................................................. 714

VI.1.2.

La celeridad, economa, sencillez y eficacia


(inciso b)............................................................. 715

VI.1.3.

El principio del informalismo a favor del particular (inciso c).................................................... 716

VI.1.4.

El debido proceso adjetivo (inciso f). El derecho


a ser odo. El patrocinio letrado. El derecho a
ofrecer, producir y controlar las pruebas. El
derecho a una decisin fundada. El derecho a
una decisin en tiempo razonable. El derecho
a recurrir las decisiones estatales. La teora de
la subsanacin.................................................... 717

VI.1.5.

Los otros principios............................................ 721

VI.2.

El rgano competente........................................................ 722

VI.3.

El expediente administrativo............................................. 722

VI.4.

VI.3.1.

El expediente administrativo, su inicio y las


reglas bsicas de tramitacin............................ 722

VI.3.2.

La presentacin de escritos en el trmite administrativo............................................................. 723

VI.3.3.

La firma y el domicilio........................................ 723

Las partes............................................................................ 723

XXVIII

Carlos F. Balbn

Pg.

VI.4.1.

Las partes: capacidad y legitimacin................ 723

VI.4.2.

La pluralidad de partes...................................... 727

VI.4.3.

La representacin de las partes......................... 727

VI.5.

Los plazos. La suspensin e interrupcin........................ 727

VI.6.

La prueba............................................................................ 730
VI.6.1.

La prueba documental....................................... 731

VI.6.2.

La prueba de informes....................................... 731

VI.6.3.

La prueba testimonial........................................ 732

VI.6.4.

La prueba pericial............................................... 733

VI.6.5.

La prueba confesional........................................ 733

VI.6.6.

Los alegatos......................................................... 733

VI.7.

La direccin del procedimiento........................................ 734

VI.8.

Las vistas y notificaciones en el procedimiento administrativo................................................................................... 734

VI.9.

VI.8.1.

Las vistas del expediente................................... 734

VI.8.2.

Las notificaciones............................................... 735

Las medidas cautelares en el marco del procedimiento. 737

VI.10. La conclusin del procedimiento. Los modos normales


y anormales. El desistimiento, la renuncia y la caducidad..................................................................................... 738
VII. Los procedimientos de impugnacin de las decisiones estatales. 740
VII.1.

Introduccin. Los principios en conflicto. El marco constitucional............................................................................. 740

VII.2.

El cuadro introductorio...................................................... 742

VII.3.

El principio general del agotamiento de las vas administrativas: el reclamo administrativo previo. Las excepciones........................................................................................ 743

VII.4.

Las pretensiones de impugnacin de los actos administrativos de alcance particular............................................ 746


VII.4.1. El rgimen general de los recursos................... 746
VII.4.2. El recurso de reconsideracin........................... 748
VII.4.3. El recurso jerrquico.......................................... 750
VII.4.4. El recurso de alzada........................................... 751
VII.4.5. El recurso de queja............................................. 753
VII.4.6. El recurso de revisin......................................... 754

Manual de Derecho Administrativo

XXIX

Pg.

VII.4.7. Los recursos extemporneos. La denuncia de


ilegitimidad......................................................... 755
VII.5.

Las pretensiones de impugnacin de los reglamentos... 757

Captulo 20

El Proceso Contencioso Administrativo


I.

II.

El proceso contencioso administrativo............................................ 759


I.1.

Concepto y Principios........................................................ 759

I.2.

El mayor obstculo al acceso judicial en el marco del


proceso contencioso: el carcter revisor del proceso...... 760

El rgimen jurdico aplicable............................................................ 761

III. Las cuestiones propias del proceso contencioso administrativo.. 763


III.1.

La legitimacin................................................................... 763

III.2.

La competencia contencioso administrativa................... 763

III.3.

La habilitacin de la instancia........................................... 765


III.3.1. El trmite de admisibilidad de las acciones
judiciales contra el Estado................................. 766
III.3.2.

El agotamiento de la va administrativa........... 768

III.3.3.

El plazo de caducidad........................................ 768

III.3.4.

El cmputo del plazo de caducidad.................. 769

III.3.5.

Los supuestos de suspensin e interrupcin de


los plazos............................................................. 770

III.4.

El plazo para oponer excepciones y contestar demanda. 771

III.5.

Las medidas cautelares...................................................... 772


III.5.1. El desarrollo en el marco de la Convencin
Americana de Derechos Humanos................... 772
III.5.2.

El marco jurdico anterior a la ley 26.854......... 773

III.5.3.

El rgimen jurdico vigente. Su inconstitucionalidad. Los aspectos ms relevantes (el mbito


de aplicacin; el juez competente; el pedido
cautelar; la provisionalidad y modificacin de
las medidas; la vigencia temporal; la aplicacin
del Cdigo Procesal Civil y Comercial)............. 773

III.5.4.

La aplicacin de la ley 26.854 al amparo. Las


medidas cautelares y la percepcin de las rentas pblicas. Las medidas cautelares sobre los
bienes o recursos del Estado............................. 779

XXX

Carlos F. Balbn

Pg.

III.5.5.

Las medidas cautelares y el agotamiento de las


vas administrativas. El pedido cautelar previo
y obligatorio ante la Administracin Pblica... 781

III.5.6.

La medida cautelar de suspensin de los actos


estatales............................................................... 782

III.5.7.

Las medidas cautelares de no innovar............. 786

III.5.8.

Las medidas cautelares innovadoras (medidas


positivas). Los requisitos. El carcter restrictivo
(el deber cierto y especfico; el incumplimiento
claro e incontrastable; y la posibilidad fuerte
sobre la existencia del derecho controvertido). 786

III.5.9.

Las medidas cautelares y su coincidencia con


la pretensin principal....................................... 789

III.5.10. El carcter unilateral o bilateral de las medidas


cautelares. El criterio legal. El informe previo
y su trmite. El plazo. Las excepciones. Las
medidas interinas............................................... 789
III.5.11. Las contracautelas. El Cdigo Procesal Civil y
Comercial. La ley especfica.............................. 791
III.6.

El trmite de ejecucin de sentencias contra el Estado.. 792


III.6.1.

El carcter declarativo de las sentencias condenatorias de dar sumas de dinero................... 792

III.6.2. El carcter ejecutivo de las sentencias que


condenan al Estado a dar sumas de dinero...... 792
III.6.3. Los mecanismos de restriccin del carcter
ejecutivo de las sentencias condenatorias....... 793
III.7.

Otras cuestiones procesales............................................... 797


III.7.1.

IV.

V.

La prueba............................................................ 797

Las acciones especiales..................................................................... 798


IV.1.

La accin de amparo.......................................................... 799

IV.2.

La accin de amparo por mora......................................... 801

IV.3.

La accin de lesividad........................................................ 804

IV.4.

Los recursos directos.......................................................... 804

Los medios alternativos de resolucin de conflictos...................... 806


V.1.

El arbitraje........................................................................... 806

V.2.

El arbitraje internacional................................................... 807

Manual de Derecho Administrativo

XXXI

Pg.

V.3.

La mediacin...................................................................... 808

Apndice
Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin ................. 811
Bibliografa general..................................................................................... 827

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