tica e coproduo de servios pblicos: uma

fundamentao a partir de Habermas

Ethics and coproduction of public services: a rationale from Habermas
Clenia De Mattia

Marcello B. Zappellini

Resumo
A produo de bens e servios pblicos um processo que pode ser organizado de diferentes formas na sociedade,
sendo necessrio determinar formas que satisfaam no apenas interesses individuais, mas tambm coletivos. A
coproduo uma estratgia em que a definio dos bens e servios a serem produzidos pela administrao pblica
exige um processo democrtico e participativo que envolva os cidados. Uma reviso histrica do conceito de
coproduo feita, visando definir suas caractersticas e seu funcionamento, destacando-se o carter procedimental do
mesmo. Nesse sentido, a organizao dos esforos dos cidados deve obedecer a regras morais, e este artigo tem por
objetivo buscar um fundamento tico para a coproduo. Como tal, a tica discursiva de Habermas debatida como
uma forma de nortear os procedimentos de coproduo. O carter democrtico da tica discursiva e da coproduo
discutido no sentido de demonstrar a congruncia entre as duas teorias. O artigo, elaborado na forma de um ensaio
terico, conclui que, embora existam aspectos na teoria de Habermas que no sejam inteiramente adequados ao
conceito de coproduo, as possibilidades de sua aplicao so elevadas, justificando discusso mais ampla sobre o
tema.

Palavras-chave: Administrao pblica. tica da discusso. Coproduo.

Abstract
The production of public goods and services is a process that can be organized in different ways in society, and it is
necessary to determine ways that satisfy not only individual but also collective interests. The co-production is a strategy
in which the definition of goods and services to be produced by the Public Administration requires a democratic and
participatory process involving citizens. A historical review of the concept of co-production is made in order to define their
characteristics and its operation, highlighting its procedural character. In this sense, the organization of citizens efforts
must obey moral rules, and this article has as its objective to search for an ethical foundation to coproduction. As this
foundation, Habermass discursive ethics is discussed as a way to guide co-production procedures. The democratic
character of discursive ethics and co-production is discussed to demonstrate the congruence between the two theories.
The article, written in the form of a theoretical essay, concludes that, although there are aspects of Habermas' theory that
are not entirely adequate to the concept of co-production, the possibilities for its application are high, justifying further
discussions on the subject.

Keywords: Public Administration. Discursive ethics. Co-production.

Artigo submetido em 30 de dezembro de 2013 e aceito para publicao em 23 de julho de 2014.

DOI: http://dx.doi.org/10.1590/1679-395114417
1

Doutoranda em Administrao pela UFSC; Mestre em Administrao pela UFSC. Endereo: CPGA/CSE-UFSC, Campus
Universitrio, Trindade, CEP 88040-900, Florianpolis - SC, Brasil. E-mail: cleniademattia@gmail.com
Doutor em Administrao pela UFBA; Professor Assistente da Esag/Udesc. Endereo: Av. Madre Benvenuta, 2037,Itacorubi, CEP
88035-001, Florianpolis - SC, Brasil. E-mail: mbzapelini@hotmail.com

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Introduo
A tarefa deste artigo buscar uma fundamentao tica para o conceito de coproduo de servios pblicos.
Compreende-se a coproduo como uma forma de produo do bem pblico que envolve a participao ativa
do cidado, o qual deve tomar parte nos processos de definio e gerao desse bem conforme suas
necessidades e anseios, que podem assumir diferentes formas e configuraes. Ainda embrionrio, o
conceito se mostra promissor quando se tem em mente a ideia de uma administrao pblica voltada
efetivamente para a satisfao dos desejos e da vontade dos cidados.
Como qualquer conceito de administrao, a coproduo envolve questes ticas que dizem respeito, por
exemplo, a como se deve processar essa participao e como se pode definir o bem pblico. Uma formulao
ou teoria tica que faa frente a tais desafios precisa partir de princpios, haja vista ser a coproduo tanto
processo quanto resultado, devendo, portanto, ter um contedo deontolgico. Nesse sentido, proposto como
fundamento o conceito de tica do discurso ou da discusso de Habermas, que se preocupa com os processos
de definio de imperativos ticos capazes de nortear e organizar uma coletividade, e que se mostra eficiente
instrumento para lanar a discusso sobre uma viso tica da coproduo, uma vez que a bibliografia sobre o
tema se mostra distante ou evasiva.
Assim, este artigo examina, inicialmente, o conceito de coproduo para, em seguida, trabalhar com a
definio e os elementos centrais da tica em Habermas, buscando, com isso, a congruncia entre essas
concepes distintas. Em complemento, ver-se- sua formulao sobre a democracia, que guarda relao
com o tema deste estudo.
Em suas consideraes finais, este artigo (que deve ser considerado um ensaio terico cujos insights so
produzidos a partir de reviso de literatura) sintetiza as possibilidades e desafios a serem enfrentados por
uma reflexo tica sobre a coproduo.

O Conceito de Coproduo
A ideia de coproduo surge da constatao de estudiosos de que a produo unilateral de servios de
segurana pblica, realizada pelo Estado, no era to eficiente quanto quela feita em conjunto com quem
recebia os servios (BRANDSEN e PESTOFF, 2006). O termo atribudo a Elinor Ostrom para descrever o
relacionamento potencial que pode haver entre os agentes pblicos3 e os usurios do servio. Para essa
autora, a coproduo um processo que envolve indivduos que no so servidores pblicos na produo de
bens e servios oferecidos pelo governo. Assim, a coproduo ento pensada como uma forma de aumentar
a eficincia e a eficcia dos servios pblicos (e no apenas de melhorar sua qualidade) tanto quanto de
diminuir gastos do governo, j que cidados voluntrios atuariam junto com agentes pblicos na prestao de
servios.
Alguns autores proeminentes dessa concepo de coproduo, na perspectiva da economia, segundo Salm e
Menegasso (2010), so Alford (2002), Brudney e England (1983), Schneider (1987) e Whitaker (1980).
Como esclarecem Schommer, Andion, Pinheiro et al. (2011, p. 42), a coproduo vista dessa forma busca
lidar com restries fiscais e com dificuldades do Estado para responder diversidade de demandas dos
cidados/consumidores. Desse modo, pode-se afirmar que uma perspectiva mais alinhada teoria da nova
gesto pblica (new public management), cujo principal objetivo absorver valores e tcnicas de empresas

Na literatura internacional, sobretudo de lngua inglesa, usada frequentemente a expresso produtores regulares ou
profissionais. Para facilitar e adequar ao contexto brasileiro, ao longo deste artigo, ser utilizada a expresso agente pblico para
identificar aquelas pessoas que trabalham na administrao pblica, sejam servidores pblicos, empregados pblicos, concursados
ou em cargo comissionado e agentes polticos.

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privadas na administrao pblica visando reduzir custos e melhorar a qualidade dos servios para os
consumidores (DENHARDT, 2012).
Passado o auge de tal olhar gerencial para a gesto pblica, estudiosos tm buscado atualmente uma
perspectiva mais poltica, que priorize a democracia e participao.4 Aliados a esse novo olhar, percebe-se
que muitos autores atribuem uma nova caracterstica para a coproduo, compreendendo-a como um
processo que busca o envolvimento do cidado, no apenas para eficcia e reduo de custos para o Estado,
mas como direito e dever subjetivo de participar da vida pblica em busca de um bem comum. No Brasil,
essa a viso de coproduo compreendida pela maioria dos estudiosos do assunto, a qual se alinha
concepo do Novo Servio Pblico.
Enquanto os primeiros trabalhos sobre coproduo buscavam entender sua contribuio para a eficincia,
eficcia e reduo de custos na prestao de servios pblicos, estudos posteriores fizeram novas indagaes
acerca do tema. Alford (2002), por exemplo, procura investigar o que induz as pessoas a contribuir com seu
tempo e esforo para coproduo. Primeiro de tudo, ele deixa claro que est falando dos clientes do servio e
no de voluntrios ou cidados, pois h diferenas entre essas trs categorias:
a) a coproduo de clientes envolve aquelas pessoas que consomem diretamente o servio (produtoras e
consumidoras);
b) coprodutores voluntrios so pessoas que contribuem na prestao de servios pblicos, mesmo no
sendo necessariamente consumidores;
c) cidados se diferem de clientes, pois seu relacionamento com o governo se baseia no entendimento
de que envolve direitos e obrigaes. Enquanto os clientes recebem valores privados (e individuais),
o cidado recebe valores pblicos (e coletivos).
No Brasil, os estudiosos da coproduo no costumam separar essas categorias, sobretudo, porque se observa
que aqui o entendimento de coproduo est mais alinhado com a proposta do Novo Servio Pblico. Desse
modo, o usurio do servio pblico sempre considerado cidado, o que traz uma ligao mais forte entre
ele e o governo, j que no se trata de mero consumidor. Denhardt (2012, p. 265) esclarece que, nessa
perspectiva:
Os servidores pblicos no respondem meramente a demanda de consumidores, mas se
concentram na construo de relaes de confiana e na colaborao com e entre os
cidados. [...] A cidadania concebida no como um status legal, mas como uma questo
de responsabilidade e moralidade.

Em seu estudo, Alford (2002) procura identificar alguns fatores motivacionais para a coproduo. Ele
conclui que quando indivduos coproduzem, no o fazem necessariamente visando maximizar seu interesse
prprio. Por isso, fatores como sanes e recompensas materiais so ineficientes para incentivar a
coproduo. Na verdade, a maior motivao est em recompensas no materiais, como socializao e valores
expressivos. Entretanto, observa-se que, alm da disposio para coproduzir, importa a capacidade do
indivduo para a realizao de uma tarefa coprodutiva (ALFORD, 2002; PORTER, 2012 apud
VERSCHUERE, BRANDSEN e PESTOFF, 2012). Para Alford (2002) uma maneira de ultrapassar essa
barreira, contribuindo para o estmulo da coproduo, facilitar as tarefas para o indivduo, e para isso a
tecnologia pode ser uma grande aliada. Meijer (2012 apud VERSHUERE, BRANDSEN e PESTOFF, 2012)

Novos modelos para administrao pblica vm surgindo como resposta a esse olhar tecnicista, como Governana Pblica e Novo
Servio Pblico. Ver mais em Bevir (2010) e Rhodes (1996) para Governana Pblica e Denhardt e Denhardt (2003) para o Novo
Servio Pblico.

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tambm defende que a tecnologia pode ajudar no processo coprodutivo. No entanto,argumenta que isso pode
depender da poltica em questo e da situao institucional da existncia de cidados capazes de vincular
coproduo com a tecnologia.
Embora a coproduo tenha duas atribuies principais (original: envolver o cidado para diminuir os custos
do servio prestado; recente: envolver o cidado buscando valores democrticos), percebe-se que, mesmo
sob o olhar mais recente, so utilizadas algumas metodologias consagradas por atores que trabalharam
segundo a perspectiva da coproduo original. o caso das tipologias de Whitaker (1980) e Brudney e
England (1983).
Whitaker (1980) foi o primeiro a delinear uma tipologia para a coproduo (SALM e MENEGASSO, 2010),
usando como critrio a forma de participao do cidado. Para o autor, existe atividade coprodutiva quando o
cidado solicita assistncia para prestao de servio, quando coopera voluntariamente prestando o servio
junto aos agentes pblicos ou, ainda, quando h interao entre cidados e agentes pblicos com a
participao ativa de ambos, ajustando suas expectativas em relao ao servio.
J Brudney e England (1983) definem tipos de coproduo segundo o modo de organizao das pessoas.
Esse modo cria uma hierarquia de atividades coprodutivas conforme seus benefcios. Essa hierarquia
estabelecida verificando-se o grau de sobreposio entre cidados e servidores pblicos. Os tipos so:
a) coproduo individual: consiste no envolvimento individual nas atividades coprodutivas. Em geral,
trata-se de um pequeno esforo coprodutivo cujos benefcios so maiores para o indivduo do que
para a sociedade;
b) coproduo de grupo: trata-se de vrios cidados cujas atividades coprodutivas envolvem trabalho
voluntrio e participao ativa. Alm disso, esse grupo pode requerer mecanismos de coordenao
formal no relacionamento entre cidados e servidores pblicos. O benefcio, apesar de ser para um
maior grupo de cidados, ainda se restringe a uma comunidade;
c) coproduo coletiva: aquela em que h envolvimento de vrios cidados, e a produo do bem ou
servio um benefcio de todos, independente de quem participe. O grau de envolvimento entre
servidores pblicos e cidados alto assim como os benefcios que essa atividade coprodutiva gera.
Bovaird (2007), com o objetivo de tentar prever como agentes pblicos e cidados podem interagir, cria um
quadro comparativo para verificar a relao entre usurios do servio/comunidade e os agentes pblicos na
prestao dos servios pblicos. O caso de total coproduo acontece quando ambos, servidores e cidados,
interagem tanto no planejamento quanto na prestao do servio.
A literatura mais recente de coproduo entende que esta no acontece apenas na prestao do servio, mas
tambm na formulao, monitoramento e avaliao desses servios (BOVAIRD, 2007). Ribeiro, Salm e
Menegasso concordam com essa viso, pois para eles, a coproduo do bem pblico envolve a participao
ativa e direta do cidado nos processos de elaborao, desenho, implementao e avaliao das polticas
pblicas voltadas ao interesse pblico e, em ltima instncia, construo do bem comum (2007, p. 232).
Bovaird (2007) usa o exemplo brasileiro do oramento participativo de Porto Alegre (1989) como uma
experincia de coproduo em que milhares de cidados se envolveram nas decises de planejamento da
cidade.
Ao longo dos anos, a ideia de coproduo foi ganhando maior interesse por parte dos estudiosos da
administrao pblica, e, sendo um tema relativamente recente, seu conceito ainda se encontra em fase de
construo. Entre pesquisas tericas e empricas, os pesquisadores de coproduo buscam delinear um
arcabouo terico que se encarregue de produzir uma compreenso do fenmeno.

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O ideal de coproduo representa o envolvimento do cidado (ou grupos de cidados), o Estado e at mesmo
atores do mercado que, numa relao de confiana, compartilham responsabilidades ao produzir juntos um
bem ou servio pblico. Ribeiro, Salm e Menegasso (2007) agregam mais caractersticas coproduo
como: esforos coletivos, processo colaborativo, resultados que beneficiam a todos, promoo da cidadania e
aprendizado coletivo. Alm desses elementos valorativos que compem a coproduo, para Nadir, Salm e
Menegasso, funo da coproduo mobilizar diversas instncias da sociedade em torno da soluo de um
problema de interesse pblico cujo enfrentamento ultrapassa a capacidade de ao isolada do estado (2007,
p. 65).
Uma observao feita por Rocha, Spaniol, Schommer et al. (2012, p. 6) que ajuda a esclarecer o conceito
que ao participar, o cidado passa a acessar e a se utilizar do aparato institucional, o que permite, tambm,
redefinir suas concepes de bem pblico e ampliar sua capacidade de contribuir para servios de melhor
qualidade. A coproduo do bem pblico, ento, pode ser considerada uma estratgia. No simplesmente
uma estratgia para reduzir gastos do governo, mas, sobretudo, uma estratgia que una Estado e cidado,
fazendo com que, alm de produzirem bens e servios pblicos, fomentem a democracia.
possvel, com base em alguns estudos j feitos, reconhecer algumas caractersticas bsicas da coproduo.
Uma delas a existncia obrigatria de dois atores-chave: o governo e a sociedade. O conceito de
coproduo traz o entendimento de que a qualidade dos servios pblicos ser maior se houver a participao
da sociedade, em vez de o governo ser o nico produtor. Assim, como afirmam Ronconi, Debetir e De
Mattia (2011, p. 55), na coproduo desaparece a concepo tradicional do Estado como ncleo exclusivo
da formulao e implementao das polticas pblicas; cidados passam a ser coprodutores e parceiros na
perspectiva de compartilhamento de responsabilidades.
vital ter em mente que a coproduo no exclui o Estado da produo do bem pblico. Uma barreira inicial
ao conceito seria a resistncia por parte de agentes pblicos no compartilhamento de poder, seja porque no
confiam nos outros coprodutores a ponto de lhes dar responsabilidades, seja porque simplesmente no sabem
trabalhar em colaborao (BOVAIRD, 2007). Mas esse justamente o papel da coproduo: criar uma
atmosfera de confiana e compartilhamento de responsabilidade, agregando atores.
O outro ator chave do processo coprodutivo o cidado, desde que seu papel seja de uma participao ativa
e no passiva. Em muitas definies do conceito de coproduo possvel observar essa caracterstica da
existncia de participao ativa. Para Ostrom (1996, p. 1073), coproduo implica que cidados podem
desempenhar um papel ativo na produo de bens e servios pblicos. Para Schommer, Bueno e Kunler
(2010, p. 4) possvel considerar que um bem ou servio pblico coproduzido quando envolve a
participao ativa e conjunta entre cidados e agentes pblicos, abrangendo ou no organizaes privadas
associativas ou empresariais.
Brudney e England (1983, p. 59) j consideraram a importncia desse papel ativo, quando conceituaram
coproduo como um conceito emergente do processo de prestao de servios que prev a participao
direta dos cidados na concepo e na prestao de servios da cidade com os agentes de servios
profissionais. Uma vez que a participao do cidado de importncia crucial para a coproduo, Salm e
Menegasso (2010), como contribuio para o debate, desenvolveram cinco modelos conforme o nvel de
participao dos cidados:

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Quadro1
Modelos de coproduo do bem pblico a partir de tipologias de participao
Modelos de
coproduo

Caracterizao do modelo

Modelo de
coproduo
nominal

Produo dos servios pblicos por meio do compartilhamento de

responsabilidades entre pessoas da comunidade, preferencialmente
voluntrios, e o aparato administrativo pblico do Estado, com o propsito,
apenas, de tornar eficientes esses servios. Participao: no h participao
efetiva e de poder do cidado sobre o Estado.

Modelo de
coproduo
simblico

Envolvimento dos cidados na produo dos servios pblicos para

demonstrar a presena do Estado. Participao: carter manipulativo de
participao.

Modelo de
coproduo
funcional

Utilizado pelo aparato pblico do Estado para produzir os servios pblicos

de maneira mais eficiente e eficaz, com a participao do individuo, do grupo
ou da coletividade. Participao: pela solicitao dos servios de assistncia
ao Estado ou por um ajuste mtuo com este.

Modelo de
coproduo
representativa
com
sustentabilidade

Resultado da sinergia estabelecida na realizao dos servios pblicos de que

participam os cidados, as organizaes da comunidade e o aparato
administrativo do Estado que, no seu conjunto, interagem em prol do bem
comum. Participao: interao do cidado com o aparato administrativo do
Estado e da delegao de poder pelo Estado. O empowerment e a
accountability so essenciais, requerendo o engajamento cvico do cidado e
da comunidade.

Modelo de
coproduo para a
mobilizao
comunitria

Realizao dos servios pblicos com a participao detoda a comunidade,

orientada por princpios ticos e pela democracia normativa, visando manter
a sociedade permanentemente mobilizada. Participao: permanente
mobilizao da comunidade e superao da organizao burocrtica.

Fonte: Adaptado de Salm e Menegasso (2010).

Esses modelos mostram que h diferentes graus de participao do cidado, os quais, por sua vez, definem
diferentes nveis de coproduo segundo este quesito. Ao considerarmos um tipo ideal de participao,
correspondendo ao modelo de coproduo para a mobilizao comunitria, possvel concordar que sua
prtica auxilia a formulao e a implementao de polticas pblicas conforme as necessidades do cidado,
alm de garantir maior transparncia e accountability, ampliando a confiana no governo (KLEIN, SALM,
HEIDEMANN et al., 2012).
Embora durante muitos anos se tenha vinculado o conceito com o envolvimento de agentes pblicos e
cidados, hoje, h estudiosos que afirmam que ele abrange tambm a participao de organizaes do
terceiro setor. Para Brandsen e Pestoff (2006), trata-se de elevar o foco da coproduo do nvel micro da
sociedade para os nveis meso e macro. Eles se baseiam em Osborne e McLaughlin (2004, apud
BRANDSEN e PERSTOFF, 2006) para afirmar que no Reino Unido a coproduo vem sendo usada para
analisar organizaes de voluntrios e comunitrias no fornecimento de servios pblicos. Nas pesquisas que
fizeram, Brandsen e Pestoff (2006) concluem que o envolvimento do terceiro setor transforma a prestao de
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servio pblico num processo dinmico. Pestoff (2011), em seu estudo sobre a participao dos pais nos
servios pr-escolares da Europa, observa que o terceiro setor contribui efetivamente para fomentar a
coproduo, uma vez que os pais se mostraram mais dispostos a coproduzir quando aquele se envolve na
prestao do servio.
Uma vez definido que a coproduo pode ser uma grande estratgia no simplesmente para eficincia
econmica do Estado, mas tambm como promotora da democracia e maior envolvimento da sociedade nas
questes de interesse pblico, algumas caractersticas valorativas que provm da coproduo podem ser
identificadas. Uma delas a confiana. Para Ribeiro, Salm e Menegasso (2007), sentimentos como confiana
afloram nas trocas sociais que acontecem na coproduo. Bovaird (2007) defende que na coproduo tanto
representantes da sociedade quanto do poder pblico assumem riscos, por isso seu relacionamento deve ser
baseado na confiana de um no outro. Para este autor, a viabilidade poltica e prtica da coproduo requer
que os servidores pblicos confiem mais nas decises tomadas pelos cidados. Salm e Menegasso (2010)
chamam ateno para a sugesto de Levine de que o Estado deve adotar mecanismos que possibilitem o
envolvimento do cidado, no por motivos econmicos, mas para que promova a confiana na administrao
pblica. A coproduo entendida por este autor como uma estratgia para envolver e chamar o cidado para
participar da esfera pblica.Klein, Salm, Heidemann et al.(2012) concordam, acrescentando que a prtica da
participao possibilitada pela coproduo do bem pblico contribui para uma maior confiana pblica no
governo.
Para Schommer, Bueno e Kunzler (2010), quanto maior a confiana entre os atores, melhor ser o trabalho
conjunto. Os autores, contudo, ressalvam que uma maior confiana no elimina os conflitos nem a
diversidade de opinies, pois possibilita um ambiente democrtico, ao qual se adiciona uma relao de
confiana, resultando num terreno frtil para a construo de redes. As redes, por sua vez, vm se tornando
cada vez mais relevantes j que so uma forma de administrar polticas e projetos que envolvem problemas
complexos, recursos escassos, diversos atores e a interao de agentes pblicos e privados (RONCONI,
2008). Elas tambm favorecem a horizontalidade, cabendo observar que, conforme argumenta Ostrom
(1996), a sinergia entre governo e cidados acontece quando h relaes horizontais entre esses atores e que
o sucesso da coproduo depende justamente disso.
Nessa perspectiva, alguns autores estabelecem forte relao entre os conceitos de coproduo e redes,
conforme se percebe em Schommer, Andion, Pinheiro et al. (2011, p. 40): entende-se produo do bem
pblico como estratgias de produo de bens e servios pblicos em redes e parcerias, contando com
engajamento mtuo de governos e cidados, individualmente ou em torno de organizaes associativas ou
econmicas.
A coproduo pressupe a formao de redes quando o envolvimento dos diversos atores tal que h
conflito de interesses, mas tambm h valores compartilhados que vo alm de objetivos particulares, o que
predispe negociao e ajuste dos interesses a favor de um bem comum (KISSLER e HEIDEMANN, 2006;
RONCONI, 2008).
Outra caracterstica indissocivel do conceito de coproduo a da responsabilidade compartilhada. Na
coproduo, o envolvimento de dois ou trs setores (Estado e mercado, Estado e sociedade ou Estado,
mercado e sociedade) gera uma expectativa entre esses atores sobre a quem cabe, afinal, a responsabilidade
pelos resultados da produo do bem pblico. Os estudiosos entendem que ela deve ser de todos os
coprodutores, pois na relao entre os atores do Estado e da sociedade na produo do bem pblico h riscos,
como mencionado por Bovaird (2007). Como afirmam Schommer, Andion, Pinheiro et al. (2011, p. 40) a
coproduo pressupe prticas compartilhadas (que tornam os cidados) corresponsveis pelas polticas
pblicas. Esse comprometimento pressupe um envolvimento do cidado nas questes de interesse
pblico;tendo-se em conta a sua deciso subjetiva de participar.
Um tema bastante estudado por pesquisadores de administrao pblica a questo da accountability. No
caso da coproduo do bem pblico que valoriza aspectos democrticos, de participao e responsabilidades,
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ela se tornou um elemento fundamental. No entanto, para entender essa perspectiva na coproduo preciso
seguir a sugesto de Denhardt (2012, p. 267) e reconhecer que accountability no simples. No caso do
Brasil, o problema ainda maior ao se verificar, conforme constatou Pinho e Sacramento (2009),que o termo
no existia no pas at o final do sculo XX. Nesse sentido, no se trata apenas de no possuir uma traduo
da palavra em portugus, mas tambm de no existir uma cultura de accountability no pas (CAMPOS,
1990).
Ana Maria Campos, ao publicar em 1990 Accountability: quando poderemos traduz-la para o portugus?,
trouxe a questo tona no Brasil. Passados vinte anos, Pinho e Sacramento (2009) perguntaram se j
podemos traduzi-la para o portugus, e apesar de no haver uma resposta definitiva, esses autores mostram
os avanos do pas em direo accountability.
Outros autores chegaram mesma concluso, como Rocha, Spaniol, Schommer et al. (2012), que a veem
como uma categoria poltico-cultural dificultada pela relao histrica entre Estado e sociedade e pela frgil
cultura poltica no pas. Nessa mesma direo caminham as prticas de coproduo no pas, e para alguns
autores os conceitos de coproduo e accountability, embora sempre em fase de construo, esto interrelacionados, conforme constatam Schommer, Bueno e Kunzler (2010, p.5):
Ao envolver corresponsabilizao pelo processo e pelos resultados, o conceito de
coproduo relaciona-se com o debate sobre accountability, no apenas no sentido do
acesso a populao a informaes sobre os servios e oportunidades e canais para
question-las, mas principalmente porque exige a responsabilizao contnua dos
envolvidos nas decises e na execuo dos servios.

Rocha, Spaniol, Schommer et al. (2012, p. 5) afirmam que a produo de informaes confiveis essencial
para a accountability, ao mesmo tempo em que essa produo um desafio que depende da ao de rgos
e mecanismos de controle estatais e de mecanismos de controle social, os quais podem interagir entre si em
maior ou menor grau. Os autores concluem que justificvel, ento, fazer a coproduo do controle para
promover a accountability. Pode-se, assim, constatar que coproduo e accountability se promovem
mutuamente. Bovaird (2007), no entanto, alerta que a coproduo pode, na verdade, diluir a accountability
pblica por conta das divises de poder, autoridade e controle entre o Estado e os grupos de cidados.
Em resumo, pode-se compreender a coproduo do bem pblico como uma estratgia que nasceu para, alm
de reduzir gastos do governo, melhorar a qualidade dos servios pblicos com a contribuio de seus
usurios/cidados. Nos ltimos anos esse conceito tem se ampliado, visando unir atores do governo e da
sociedade que, para alm de produzir bens e servios pblicos, fomentem valores democrticos. A partir
disso, os estudiosos constataram, sobretudo por meio de estudos de caso, que com a coproduo possvel
caminhar para uma abordagem mais humanizada da administrao pblica, resgatando um aspecto poltico
do interesse pblico. Assim, so vislumbradas algumas caractersticas da coproduo, tais como participao
de atores do governo que compartilham experincias, conhecimento e poder com coprodutores; participao
ativa (e no passiva) de atores da sociedade, sejam eles cidados, grupos de cidados e/ou terceiro setor;
confiana na relao entre esses atores; criao de redes de coproduo; o compartilhamento de
responsabilidades e a accountability.

A tica da Discusso em Habermas

Jrgen Habermas, filsofo alemo nascido em 1929, sem dvida nenhuma, um dos pensadores mais
discutidos e comentados do sculo XX. Como no objetivo deste artigo recuperar sua trajetria intelectual,
cumpre apresentar os principais elementos de seu pensamento no campo da moral e da tica, em relao
qual, segundo Dutra (2002), suas preocupaes foram determinar o sentido de enunciados normativos e a
Cad. EBAPE.BR, v. 12, n 3, artigo 2, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2014.

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Habermas

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Marcello B. Zappellini

possibilidade de sua formulao. Alm disso, relevante trabalhar com seu conceito de democracia, pois o
mesmo tem relao estreita com sua reflexo tica e pode ser relacionado coproduo.
Dupeyrix (2012) afirma que, para Habermas, possvel distinguir duas formas de racionalidade: a
instrumental e a moral prtica ou discursiva. O primeiro tipo baseado num paradigma de conhecimento
cientfico que aciona uma relao sujeito-objeto e gera um saber materializante em que o objetivo utilizar e
tirar proveito do conhecimento. Schneider e Ingram (1997) a definem como aquela em que os melhores
meios disponveis so utilizados para se alcanar metas objetivamente definidas. No entanto, ressalvam que
tal racionalidade desumanizadora e prejudicial s crenas morais e filosficas da sociedade, colocando
obstculos democracia ao criar uma sociedade hierrquica onde os especialistas predominam. De acordo
com Vizeu (2006), essa racionalidade se materializa em aes estratgicas, objetivas e no dialgicas.
J a racionalidade discursiva encontra seu lugar na comunicao e busca estabelecer o entendimento, a
partilha e a cooperao. Ela possibilita que as questes morais sejam construdas e abordadas pela
linguagem, permitindo ainda que sejam tratadas racionalmente, sendo por isso necessria a construo de
uma tica da discusso (DUPEYRIX, 2012). A racionalidade discursiva ou comunicativa se refere tentativa
de atingir o entendimento entre pessoas que buscam compreender umas s outras, em vez de se controlarem
ou dominarem. Como se conclui a partir de Vizeu (2009), em Habermas, a linguagem permite conferir
significado ao mundo em que se vive, e este significado permite orientar as aes. Logo, pode-se aferir que a
ao moral depende do que se quer dizer com moral (SCHNEIDER e INGRAM, 1997). uma ao que
satisfaz os critrios de validade propostos por Habermas (conforme SCHNEIDER e INGRAM,
1997;VIZEU, 2005), ou seja, verdade proposicional, retido, sinceridade e inteligibilidade. Pegoraro (2006)
considera que a tica da discusso (ou discursiva) pode ser sintetizada na construo de um ponto de vista
moral em que seja possvel realizar um juzo tico universal e imparcial.
Dupeyrix (2012) afirma que nessa tica Habermas pressupe que deve haver uma simetria entre o
interlocutor e o locutor, que se respeitam mutuamente e se reconhecem como pessoas responsveis, alm de
se descentrarem de seus interesses. Sobre esse ltimo ponto de vista, Habermas (1999) afirma que no
apenas preciso generalizar normas e mximas, mas tambm que os interlocutores abandonem o contexto
social e histrico em que vivem (e o de suas comunidades), adotando o ponto de vista de todos os indivduos
potencialmente afetados. Ainda assim, preciso considerar questes como as distores comunicativas
(VIZEU, 2009), cuja origem possivelmente est na predominncia de uma racionalidade econmica nas
relaes entre os membros da comunidade lingustica. Essa predominncia pode decorrer da motivao dos
agentes, da veracidade do que dito (no caso da fala ser baseada em conhecimentos falsos), da falta de
legitimidade ou da prpria falta de clareza na comunicao. Nas palavras do prprio Habermas (2007), a
ordem moral definida pela tica da discusso ou discursiva possui um teor de respeito indistinto e de
responsabilidade com cada pessoa. Para constru-la, os interlocutores estariam em uma situao ideal de
palavra, na qual esses pressupostos se verificam e da qual Habermas extrai dois princpios:
a) princpio D (discusso): a norma ser vlida se todas as pessoas que podem estar envolvida
concordam ou podem concordar com ela enquanto participarem de uma discusso prtica sobre sua
validade;
b) princpio U (universalidade): a norma vlida deve satisfazer condio de que suas consequncias e
efeitos colaterais para a satisfao dos interesses de cada um, resultantes da sua observao por
todos, possam ser aceitas por todas as pessoas envolvidas (DUPEYRIX, 2012; HABERMAS, 1989).
Para Dupeyrix (2012), os princpios D e U permitem distinguir as normas vlidas das no vlidas. Enquanto
U um princpio de argumentao, D estabelece o vnculo entre a racionalidade moral e a discusso prtica.
O princpio U, de acordo com Pegoraro (2006) representa um consenso universal construdo a partir do
debate argumentativo livre entre todos os participantes, no uma norma fixa e suprema. Por sua vez, o
princpio D permite resolver por meio da discusso (e imparcialmente) os eventuais conflitos de interesse
que possam ocorrer dentro de uma sociedade, a partir das normas ticas existentes. Rouanet (1989) observa:
Cad. EBAPE.BR, v. 12, n 3, artigo 2, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2014.

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o princpio U permite fundamentar discursos prticos, pois cada pessoa que se engaja em uma discusso livre
est obrigada a observ-lo, o que implica admitir que, na discusso moral, todos os interesses devem ser
debatidos, sendo ilegtimo excluir quaisquer deles, bem como injustificvel coagir ou excluir participantes,
vedando-lhes ou cerceando-lhes o acesso ao debate. Assim, os princpios no somente fornecem regras para
o processo, mas tambm produzem sua legitimidade.
Habermas (2007) afirma que a ordem moral no deve ser considerada suposta, pois construda pelos
agentes racionais que discutem. Ela se caracteriza por ser deontolgica (pois se apoia em normas),
cognitivista (sua preciso normativa um objeto do conhecimento), formalista (produzida por meio de
procedimentos, em que, antes de se interessar pelo contedo da norma, o analista deve verificar at que
ponto ela foi produzida corretamente) e universalista porque deve obter o acordo de todos os que
participaram de sua formulao (DUPEYRIX, 2012). Entretanto, como observou Vizeu (2009), preciso que
se entenda que as palavras e os conceitos fazem sentido em uma determinada comunidade lingustica cujos
membros compartilham do mesmo significado, o que leva concluso de que uma regra moral no pode ser
exportada de uma comunidade para outra, a menos que ambas concordem com seu significado. Para Dutra
(2002), o cognitivismo e o formalismo prprios da tica da discusso apontam para o reconhecimento de que
esta no prope normas positivas, e sim define os procedimentos e mtodos que as criem e justifiquem: cada
sociedade, em cada momento histrico, produz as normas morais que julga aplicveis a sua realidade.
Pegoraro (2006) refora esse ponto de vista ao afirmar que a tica discursiva no trata dos pontos de vista
morais normalmente aceitos em uma sociedade.
Habermas (1989; 1999) utiliza a perspectiva do desenvolvimento moral construda pelo psiclogo
cognitivista Lawrence Kohlberg, que distinguiu trs nveis e seis estgios nesse desenvolvimento, conforme
o quadro2 a seguir:
Quadro 2
O desenvolvimento moral
Nvel

Estgio
1. punio e obedincia

Pr-convencional
2. projeto instrumental individual e de permuta

Convencional

3. expectativas interpessoais e mtuas, relaes e

conformidade
4. manuteno da conscincia e do sistema social

Ps-convencional

5. primeiros direitos, contrato social ou utilidade

social
6. princpios ticos universais

Fonte: Dupeyrix (2012, p. 59).

De acordo com Dupeyrix (2012), o nvel ps-convencional o que interessa a Habermas, pois permitiria
reconstruir as normas da vida social a partir da perspectiva moral que ele defende, bem como analisar
criticamente as sociedades existentes. Desse modo, seriam criadas as condies para deixar de lado as
perspectivas egostas e autocentradas que as norteiam, o que se conseguiria pelo aprendizado e o
desenvolvimento moral,sendo assim estabelecidas as normas universais que organizariam todo o
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mundo.Alm disso, nesse nvel, seria possvel despertar (atravs do princpio U) interesses gerais ou
generalizveis que, segundo Dutra (2002), devem ser considerados como aqueles passveis de
universalizao.Se for considerado que os juzos morais, conforme Habermas (1999), so fundamentados nas
regras morais e produzem a obrigao de um determinado comportamento, tem-se que no estgio psconvencional as pessoas sejam capazes de aplicar regras e normas morais em aes que visariam ao interesse
coletivo. importante observar ainda, como faz Pegoraro, que as teorias do bem e da justia, para Habermas,
no devem ser consideradas opostas nem tampouco concorrentes, devendo cada uma delas desempenhar um
papel na vida social:
[...] a justia legal em nada se ope ao bem quando critica os modelos abstratos e
universalistas justamente para manter um horizonte geral que possa garantir a validade do
discurso particular sobre o bem e o destino das pessoas e das comunidades particulares.
(PEGORARO, 2006, p. 137)

De especial interesse a viso habermasiana de democracia. Como observa Dupeyrix (2012), Habermas
trabalha com a perspectiva de que as normas sociais devem ser submetidas a um teste de moralidade que
verifique se so universais e racionais. Para tanto, precisam ser submetidas deliberao discursiva,
formando, assim, um modelo de democracia procedimental. Em seu ensaio Trs modelos normativos de
democracia, Habermas (2007) reconhece dois modelos e prope o seu prprio, que podem ser descritos
como segue:
a) modelo liberal: o processo democrtico utilizado para programar o Estado, compreendido
como aparato de administrao pblica, para que atenda ao interesse da sociedade, visualizada com
um sistema de circulao de pessoas em particular e de seu trabalho estruturado conforme as leis do
mercado. Um aparato estatal de uso do poder poltico deve conjugar e impor os interesses sociais
conforme os fins coletivos;
b) modelo republicano: a poltica possui uma funo coletivizante e deve ser vista como uma reflexo
sobre uma forma tica de vida pela qual os indivduos se conscientizam de sua interdependncia,
formando relaes de reconhecimento mtuo e se percebendo como livres e iguais. A solidariedade
uma forma de integrao social, tanto quanto o poder administrativo do Estado e o interesse prprio
do mercado. A formao da opinio pblica deve seguir um paradigma de interlocuo. No entanto,
os compromissos em torno dos interesses a serem promovidos dependem de aes estratgicas, em
vez de um discurso racional capaz de neutralizar o poder;
c) modelo procedimental: uma poltica deliberativa permite incorporar diferentes discursos sobretudo,
de grupos marginalizados que vo contra os consensos da maioria da sociedade, mas que precisam
ser compensados de alguma forma. Deve-se buscar um equilbrio entre os interesses divergentes e
conseguir um acordo e uma fundamentao moral. Assim, condies adequadas de comunicao e
procedimentais devem estar disponveis para que se possa formar a vontade e as opinies, sendo
essas condies de comunicao a base do terceiro modelo de democracia. Este incorpora elementos
dos modelos anteriores, de modo a garantir coeso interna entre negociaes, discursos sobre a
justia e de autoentendimento. A poltica democrtica exige auto-organizao da sociedade, fazendo
com que o Estado (como aparato de administrao pblica) no seja o promotor do bem-estar da
sociedade.

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tica da Discusso e Coproduo: as Possibilidades de Dilogo

O conceito de coproduo, como visto em seo anterior,tangencia diferentes dimenses da vida humana em
sociedade para propor uma nova forma de produzir o bem pblico, compreendendo necessariamente a
participao do cidado e a mobilizao de suas energias para esse fim. Um dilogo entre o conceito e a tica
se faz necessrio, haja vista que se trata de um empreendimento coletivo, em que as relaes entre os seres
humanos envolvidos devem ser pensadas e descritas a partir de motivaes para sua construo e a tica
pode fornecer uma dessas motivaes, que ser explorada aqui.
Em primeiro lugar, percebe-se que a coproduo compreendida no plano terico como um processo. No
h uma definio prvia de bem pblico a ser produzido atravs desse modelo, e, sim, a preocupao de que
ela possa gerar, por meio da participao e do envolvimento, os bens e servios que satisfaam s
necessidades da populao. Da mesma maneira, Habermas entende que a tica da discusso no serve para
validar normas morais existentes, e sim produzir aquelas que possam nortear a vida em sociedade a partir da
discusso sobre como as pessoas devem viver. Dessa forma, no plano terico, ambos os modelos so
basicamente procedimentais.
Em seguida, preciso mencionar a contribuio de Alford (2002) ao observar que a motivao para a
coproduo no provm somente da busca pelo interesse prprio, pois a socializao e a promoo de
valores se mostram motivaes para a ao bastante importantes para o funcionamento do modelo. Isto ,
percebe-se, nessa concepo, que a coproduo representa uma estratgia de produo do bem pblico em
que a promoo dos interesses pessoais apenas uma das razes para uma pessoa se envolver. Da mesma
forma, observa-se que o contato com outras pessoas, a possibilidade de comparar seus pontos de vista e seus
interesses com elas, bem como a busca por um consenso em relao aos valores a serem promovidos na
sociedade, desempenham papel importante no engajamento nessa prtica. Ora, esse contato precisa do
reconhecimento, como observou Habermas, de que o outro agente envolvido um ser humano racional,
capaz de expressar e debater seus pontos de vista e defender seus valores. possvel, tambm, observar que
a correta motivao na coproduo (isto , a produo de um bem pblico e no do bem particular) pode
reduzir, na construo desse processo, os riscos de uma distoro comunicativa,tal como apontado por Vizeu
(2009).
A coproduo, conforme se entende aqui, deve se processar no que Habermas chama de mundo da vida.
Esse mundo pode ser descrito, segundo Queirs (2011), como o cotidiano da sociedade civil, diferenciado
dos subsistemas econmico e poltico, em que o dinheiro e o poder do as cartas. Entretanto, h uma
dificuldade muito grande em conseguir dissociar a produo do bem pblico, empiricamente, de ambos os
subsistemas: embora o interesse na coproduo deva ser o coletivo, muito difcil evitar o surgimento de
interesses privados. Na situao ideal da tica discursiva, em que os agentes envolvidos na discusso so
racionais, capazes de compreender e argumentar, e participam do debate em situao de igualdade com os
demais, seria possvel supor que todos esto aptos a discernir entre o que serve aos interesses do subsistema
do dinheiro e ao do poder. Isso, no entanto, conforme j observado, trata-se de um ideal. Pode-se afirmar que
o conceito de coproduo depende de uma cidadania deliberativa, que Habermas construiu em 1995 e
Tenrio (1998) j definia como uma cidadania que adota um procedimento democrtico e deliberativo em
que se pode construir destinos sociais.
A preocupao de Habermas de que a norma moral seja definida a partir da comunicao, da interao e da
discusso entre todos os agentes racionais na sociedade para que possa ser considerada vlida pode ser
comparada com a perspectiva da coproduo. A tipologia de Brudney e England (1983), em que se progride
de uma perspectiva individual para a coletiva, mostra-se bastante interessante nesse sentido. Os autores
consideram necessrio envolver, aqui, vrios cidados na busca da produo de um bem ou servio que
beneficie a todos; da mesma forma, a norma moral produzida pela tica da discusso deve ser aplicvel a
todos na sociedade. Schneider e Ingram (1997) demonstram como os critrios de validade podem ser
adaptados para um ambiente institucional, de modo que o uso da ao comunicativa em escala social na
coproduo no se torne um problema. Alm disso, como demonstra a complementao feita por Bovaird
Cad. EBAPE.BR, v. 12, n 3, artigo 2, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2014.

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(2007) tipologia, uma coproduo total exige a interao entre servidores e cidados no apenas na
produo, mas tambm no planejamento, indicando aqui um grau elevado de abertura para a participao.
Este, por sua vez, implica reconhecer que a coproduo exige interaes bastante profundas entre os sujeitos
envolvidos. Implica admitir que a discusso entre esses sujeitos pode seguir regras de liberdade e incluso
como as que Habermas preconiza em sua situao ideal de fala, como a simetria entre os interlocutores e o
reconhecimento e respeito mtuos.
Essa proposio, entretanto, padece de um problema srio. Enquanto Habermas exige que todos os que
possam ser afetados na sociedade participem, os autores que tratam da coproduo no defendem o
envolvimento de toda a populao. Assim, estamos diante de uma situao no ideal: ou se admite que
somente uma parcela da populao ir efetivamente se envolver na discusso sobre como prestar os servios
pblicos o que seria suficiente para os tericos da coproduo (mas no para satisfazer as condies de
Habermas), ou se abandona as pretenses envolvidas nos princpios D e U. Como uma soluo para o
problema, pode-se propor que as estruturas de produo de bens e servios pblicos que utilizam o modelo
da coproduo fomentem e estimulem o mximo possvel de participao, abrindo a possibilidade para que
todos os cidados se envolvam, pavimentando o caminho para a satisfao da condio imposta por
Habermas. essencial, portanto, que a possibilidade de participao dos diferentes cidados que possam,
de uma forma ou de outra, ser afetados pela proviso do bem ou servio pblico seja compatvel com estes.
Assim seriam criadas condies para que o processo se aproxime dos procedimentos habermasianos.
A teoria da coproduo enfatiza o papel do cidado individual na produo do bem pblico. Em princpio, a
tica da discusso se fundamenta na participao desses cidados em um debate cujo produto deve ser a
satisfao de interesses coletivos. Rouanet (1989) afirma que essa tica no individualista, pois os seres
humanos esto ocupando um espao (o mundo da vida) intersubjetivamente compartilhado, o que, entretanto,
no implica uma tutela do indivduo pela comunidade. A interao entre os indivduos pressupe o
reconhecimento da dignidade e da integridade de cada um. Alm disso, seus direitos individuais (que,
segundo Rouanet, no devem ser considerados simplesmente como direitos de cidadania, mas tambm como
direitos humanos, em geral) no podem ser cancelados ou substitudos por direitos da comunidade. Tenrio,
Villela, Dias et al. (2008) afirmam que a cidadania deliberativa, moldada a partir da obra de Habermas,
legitima as decises polticas a partir de processos de discusso orientados pela incluso, a igualdade
participativa, a autonomia, o pluralismo e o bem comum. Uma vez garantidos esses princpios, encontra-se
terreno frtil para a coproduo.
Isto posto, a tica da discusso manda um recado claro aos estudiosos da coproduo: embora as decises de
produo do bem pblico sejam coletivas e tomadas por conjuntos de cidados, essas decises no podem
ameaar os direitos individuais, nem pressupor uma precedncia a priori dos anseios da comunidade sobre
os individuais. Em outras palavras, no se pode alcanar o bem da coletividade ao custo do bem individual.
Outro elemento que pode ser trabalhado na associao entre a coproduo e o pensamento de Habermas est
na relao com a democracia. Como mencionado anteriormente, a viso original da coproduo enfatizava a
reduo de custos que esta poderia promover no setor pblico, mas os modelos mais recentes trabalham com
a perspectiva de envolver os cidados em procedimentos democrticos. Habermas propunha um conceito
mais profundo de democracia do que os modelos clssicos (liberal e republicano), em que diferentes
discursos podem ser incorporados, especialmente, no que tange aos grupos sociais marginalizados.
Em princpio, essa ideia poderia ser incorporada ao conceito de coproduo sem maiores dificuldades, posto
que este pode perfeitamente conviver com a perspectiva de envolver o mximo possvel de cidados e grupos
de cidados no processo de produo. Habermas, de acordo com Consani (2010), manifesta seu temor de
que, num modelo deliberativo, os direitos fundamentais do indivduo poderiam ser ameaados. Entretanto,
no momento em que esses direitos sejam considerados garantidores do exerccio das liberdades
comunicativas, esse problema desaparece. Apesar de tal garantia ser til para o modelo de coproduo, h
um fator que limita o dilogo entre esta e a democracia procedimental: o papel previsto para o aparato
estatal.
Cad. EBAPE.BR, v. 12, n 3, artigo 2, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2014.

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O modelo procedimental de democracia defendido por Habermas no parece de todo adequado para a
coproduo, uma vez que ele parece incorporar uma superao do Estado como produtor do bem na
sociedade (Habermas [2007] chega a falar em uma poltica contra o Estado como uma resultante desse
modelo). Assim, no que diz respeito aplicao do modelo habermasiano coproduo, as possibilidades de
dilogo com sua teoria da democracia esto prejudicadas. No entanto, isso no significa descartar
completamente esse modelo, pois pode ser interessante incorporar algumas de suas caractersticas ideia de
coproduo, como, por exemplo, a participao de diferentes agentes sociais na formao de uma vontade
coletiva. Nesse sentido, a discusso em torno da democracia deliberativa pode ser til e relevante, j tendo
sido, inclusive, debatida no seio de uma administrao pblica modificada.
Por exemplo, Paula (2005) v na moderna viso participativa de democracia (a democracia deliberativa),
diretamente influenciada pelo pensamento habermasiano, uma forma de incorporar a participao da
sociedade civil na regulao da vida coletiva, em que a esfera pblica concebida como uma arena aberta
discusso, em um processo dialgico, dos diferentes grupos sociais. Nessa esfera, o uso pblico da razo,
conforme Tenrio (apud PAULA, 2005) exige condies sociais e arranjos institucionais que permitam um
dilogo livre e aberto entre os cidados. As relaes com o modelo habermasiano so evidentes, indicando
que seu pensamento sobre a democracia pode ser incorporado a uma perspectiva de participao e
deliberao democrticas que permitam ao aparato administrativo do Estado prestar servios e produzir o
bem pblico de acordo com as efetivas demandas e necessidades da sociedade. Consani (2010) v nas teorias
da democracia deliberativa a possibilidade de conciliar a soberania popular com os direitos individuais, os
interesses individuais de mercado e a participao poltica visando ao interesse coletivo.
A coproduo tende a ganhar bastante se a lgica proposta por Tenrio (1998) para a gesto social for
incorporada. De acordo com este autor, a gesto social se efetivar quando os governos adotarem polticas
pblicas que no se refiram ao cidado como uma meta, um cliente ou um resultado, mas como participante
ativo no processo de sua elaborao. Isto , o aspecto procedimental da tica e da democracia se preserva e
pode ser adaptado lgica da coproduo.
Para viabiliz-la, acredita-se ser fundamental construir o que Vizeu (2006) chama de espaos de participao
direta do cidado. Estes devem articular a cidadania em torno de uma noo de produo do bem comum, em
que a interao entre a sociedade civil, os subsistemas poltico e econmico se d de forma a satisfazer
interesses coletivos, em vez de privados. Ou seja, em que a ao estratgica seja substituda por uma ao
coletiva informada pelo consenso discursivamente construdo. Alm disso, critrios como os expostos por
Tenrio, Villela, Dias et al. (2008) podem ser adaptados para analisar e compreender processos de
coproduo.
Finalmente, cabe discutir at que ponto a coproduo seria um processo legtimo de prestao de servios
pblicos. Sua adoo em uma comunidade democrtica exigiria a participao dos interessados em tais
servios tanto quanto daqueles que, mesmo no se beneficiando diretamente dos mesmos, podem ser
afetados pela sua disponibilidade. Nem todos os servios pblicos produzem o bem para todos os cidados;
ou seja, nem todos poderiam ser considerados universalmente bons no que diz respeito satisfao das
necessidades individuais. Entretanto, mesmo que um servio no seja consumido por um determinado
indivduo, nada impede que este o considere necessrio e relevante para o bem-estar social. Por exemplo,
uma pessoa que no seja beneficiria de uma poltica de cotas para o ingresso no ensino superior pblico
pode argumentar favoravelmente a respeito de sua instituio por consider-la justa ou necessria para o
bem-estar social. Da mesma forma, uma pessoa pode ter opinies contrrias e desejar discuti-las quando do
debate sobre a implantao de tal poltica.
O aspecto fundamental reside em no excluir tais pessoas do processo pblico de deliberao em torno da
oferta, ou no, do servio pblico em tais bases. Tal discusso, racionalmente conduzida dentro dos
pressupostos defendidos por Habermas, pode levar ao consenso quanto adoo da poltica de cotas, mesmo
que ela no satisfaa direitos individuais especficos. Na verdadeira coproduo, o bem pblico decidido
consensualmente e no imposto.
Cad. EBAPE.BR, v. 12, n 3, artigo 2, Rio de Janeiro, Jul./Set. 2014.

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Consideraes Finais
Neste artigo, procurou-se, em primeiro lugar, traar um conceito de coproduo a partir da recuperao de
sua evoluo histrica e da definio de suas caractersticas. Resta demonstrado, por meio desses elementos,
que a coproduo consiste numa forma de prestao de servios pblicos que estimula e fomenta a
participao de agentes sociais, de cidados, num processo democrtico, participativo e deliberativo em que
diferentes interesses precisam ser debatidos e considerados dentro do quadro mais amplo do bem de uma
coletividade. Portanto, a coproduo precisa ser vista como um processo. Embasada na comunicao e no
debate, a coproduo deve ser resguardada de distores comunicativas, motivo pela qual deve ser
trabalhada em um contexto de igualdade, em que o poder pblico se envolva por meio de servidores e
funcionrios aptos construo colaborativa do bem pblico, e em que as empresas de mercado se envolvam
somente naquilo em que possam efetivamente servir s necessidades e interesses de uma coletividade.
O processo de coproduo envolve a interao entre os indivduos e, portanto, precisa de regras ticas que o
norteiem e o limitem, estabelecendo condies ideais de participao e envolvimento das pessoas. Props-se
aqui que essas regras ticas sigam a formulao de Habermas e que a tica da discusso seja a bssola a
orientar os esforos de coproduo do bem pblico. Justifica-se tal escolha pelo fato de tal tica ser voltada
para a promoo de normas gerais atravs da discusso livre entre indivduos racionais, que se reconhecem
mutuamente como tais e se engajam livremente no debate sobre regras morais vlidas para todos o que,
evidentemente, induz a consider-las como de acordo com os interesses dos agentes. Da mesma maneira, os
servios pblicos devem ser produzidos no interesse de todos, contemplando as necessidades de cada um.
Finalmente, ao seguir uma racionalidade comunicativa e ao romper a racionalidade instrumental, ela
emancipa o cidado (TENRIO, 2009), condio fundamental para sua efetiva participao em um processo
voltado para produzir autntico bem pblico
Ademais, a formulao habermasiana produz uma viso de democracia deliberativa que se ajusta ao processo
de coproduo. O engajamento dos cidados no debate e no processo de tomada de deciso sobre os bens a
serem produzidos, sua distribuio e utilizao por todos na coletividade, deve seguir regras que podem ser
deduzidas ou adaptadas dos princpios da discusso (D) e universalizao (U) propostos pelo filsofo
alemo. Assim, no apenas se dispe de regras prticas, como tambm de critrios de legitimao dos
resultados, facilitando a tarefa dos cidados e agentes pblicos envolvidos na coproduo.
Evidentemente, existem aspectos a serem considerados nessa questo, pois o modelo de Habermas no est
isento de crticas. No h, entretanto, espao neste estudo para lidar adequadamente com elas. Assim, devem
ser consideradas as principais contribuies deste artigo a proposio de um campo de estudos e, tambm, a
definio de uma ideia a ser debatida e avaliada por uma comunidade de acadmicos e profissionais da
administrao pblica que estejam interessados em viabilizar o modelo da coproduo como estratgia de
produo do bem pblico numa comunidade democraticamente organizada.

Referncias
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