Caracterizacin del modelo de

universalizacin y focalizacin utilizado

en las polticas pblicas
Characterization of universal model and focus
used in the public policies
Patricia Home Arias

Magster en Polticas Pblicas de la Universidad del Valle. Especialista en Finanzas de

la Universidad del Valle y Economista. Docente de las Universidades Libre, del Valle
y Autnoma de Occidente en Macroeconoma I, Macroeconoma II, Teora y Poltica
Monetaria, Tcnicas de Medicin y Seminario de Trabajo de Grado. Docente en reas
econmicas y asesora de trabajo de grado de las Universidades del Valle
y Autnoma de Occidente en Administracin de Empresas
Modalidad Dual. E-mail: pharias2001@yahoo.com.

Resumen
El presente documento es un anlisis de las polticas pblicas implementadas a partir de 1980, como son los modelos de las polticas
sociales y su debate en torno a el universalismo y la focalizacin.
Esta ltima surge como una forma de llevar a cabo la poltica social
mediante la ejecucin de sistemas de seleccin de beneficiarios
direccionadas a una poblacin objetivo y se contrapone al dominio de la universalizacin que sustentaba los modelos de poltica
social de los aos setenta y ochenta, durante los cuales el derecho
al acceso se refiere a toda la poblacin o universo. Sin embargo, la
aplicacin de estos sistemas de identificacin y seleccin implican
la dificultad de garantizar la justicia y la equidad en la seleccin, lo
cual, necesariamente, lleva a una situacin de fragilidad en la misma
poltica del Estado. Se da, entonces, una relacin entre los modelos
poltico e ideolgico del Estado, su caracterizacin econmica y sus
consecuencias en las polticas sociales, lo cual explica la adopcin
de determinados modelos de poltica social. Esta situacin no fue
ajena al contexto de Amrica Latina y ello es bsico para entender
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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

Patricia Home Arias

no solo su evolucin sino la discusin en torno a la aplicacin de

polticas sociales centradas en polticas de corte universal frente a
polticas focalizadas.
En este escrito se presenta una caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin mediante la identificacin de las ventajas
y desventajas de cada uno de estos enfoques, desde la perspectiva
tanto de quienes lo defienden como de quienes lo critican, para,
finalmente, elaborar una matriz que permita hacer un paralelo entre
las diferencias concretas de cada uno de estos modelos.
Palabras clave: universalizacin, focalizacin, bien, pblico, poltica,
transferencia, poltica social, poblacin objetivo, Estado, identificacin, justicia, equidad.

Abstract
This document treats one of the main themes of the policies from
the 80s, such as models of social policies and their debate between
universalism and targeting. Focusing, emerges as a way to carry out
social policy through the implementation of systems of selection of
a target population addressed beneficiaries, that is at odds with the
domain of globalisation that had sustained the social policy models in
the 70s and 80s, where the law and/or access relates potentially to
the entire population or universe. However, the application and implementation of these systems for the identification and selection have
the great difficulty of ensuring justice and equity in the selection,
which necessarily leads to a situation of fragility in the same policy
of the State. Thats how, there is necessarily a relationship between
models political - ideological State, its economic characterization
and its consequences in social policies; which explains the adoption
of models of social policy. This situation was not different to the
context of Latin America, it is necessary to consider and understand
not only evolution, but the debate in relation to the implementation
of social policies focused on policies of cutting Universal vs. Targeted
policies. So, in the coming up text there is a characterization of the
model of universalization and targeting by identifying.
Keywords: Universalization, focusing, public property, public policy,
transfer, social policy, target population, State, identification, justice
and equity.
Fecha de presentacin: May. 18/2012

Universidad de San Buenaventura Cali

Fecha de aceptacin: Jun. 5/2012

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Caractersticas del modelo

de universalizacin
Las polticas sociales de tipo compensatorio de
un Estado dentro de las cuales se distingue la
universalizacin, buscan no solo la provisin
de bienes pblicos y el cubrimiento de necesidades, sino, ante todo, una mayor equidad1
y disminucin de la pobreza en la poblacin.
Esta concepcin universalista se identifica con
la garanta de los derechos humanos (Welfare
State y Human Right Approach), consideradas
polticas de naturaleza Estado-cntricas.2
La universalizacin significa garantizar a todos el acceso gratuito a determinado servicio
o bien, ya sea inversiones o compensaciones
(Paes de Barros, R y Cavalho M., 2003). As,
todos tienen acceso al mismo beneficio y
aquellos ms pobres representaran una mayor
proporcin del beneficio o bienestar que aquellos cuyas condiciones de vida sean mejores, lo
cual desde la visin del universalismo, permite
reducir la inequidad en los resultados de la
aplicacin de programas sociales.
Por otro lado, otros autores definen el universalismo bsico como una poltica orientada
por la cobertura universal de prestaciones y
riesgos esenciales, asegurando as el acceso
a transferencias, servicios y productos que
cumplan con estndares de calidad otorgados
sobre la base de los principios de ciudadana
(Filgueira, Molina, Papadpolus y Tobar, 2006.
p. 55). Esta afirmacin los lleva a concebir el

universalismo no solo como una garanta del

acceso a servicios o bienes, sino tambin a
considerar al beneficiario como un receptor
no solo de derechos sino tambin de deberes.
Sin embargo, en la realidad se dan diferencias
marcadas entre la calidad del servicio del sector pblico y la del sector privado, por lo cual
se plantea que esta diferencia de calidad en
el servicio al que acceden los pobres y los no
pobres genera impacto tanto en la igualdad
de oportunidades como en la reduccin de
la inequidad, que finalmente es una de las
principales estrategias de la poltica pblica
universal (Paes de Barros, R y Cavalho M,
2003, p.10). Lo anterior, explica cmo aquellos individuos clasificados como no pobres,
preferirn acceder a servicios de tipo privado
e incluso a planes adicionales prepagados que
les ofrezca una mejor calidad en cuanto a atencin, ampliacin de servicios, disponibilidad de
personal, tiempo etc., como se evidencia en el
caso de la salud en Colombia.
Por tanto, la va para igualar estas oportunidades es mediante el mejoramiento de la calidad
del servicio del sector pblico, lo cual implica
aumentar el financiamiento del Estado por medio de reforma tributarias que involucran una
mayor carga tributaria sobre aquellos quienes
perciben ms ingresos, fenmeno conocido
como Sistemas tributarios progresivos3 y
que, precisamente, se convierte en otra de las
caractersticas del modelo de universalizacin,

1. Amartya Sen (1995) plantea que: algunos tipos de seleccin son partes ineludibles de la contundencia y la coherencia
de la poltica econmica, incluida la de la eliminacin de la pobreza (p.12). Donde necesariamente dicha eliminacin de
la pobreza conlleva a condiciones de equidad. Aqu se entiende la equidad como el acceso a bienes pblicos a travs de
los programas sociales dirigidos a una poblacin focalizada que se convierte en el objeto de intervencin de la poltica
pblica, lo cual significa no solo el cubrimiento de necesidades sino tambin la inclusin y ampliacin de derechos.
2. Las polticas Estado-cntricas, conocidas dentro de los modelos de proteccin social como redistributivas, se caracterizan
por una cobertura universal. Los destinatarios son los ciudadanos, la prestacin es extensa, poseen un financiamiento
de tipo fiscal y su requisito fundamental es la ciudadana y residencia en el mbito local o nacional.
3. Un sistema tributario progresivo es aquel en el cual los individuos situados en los niveles de ms altos de ingresos,
pagan un porcentaje mayor de sus rentas que aquellos cuyo nivel de ingreso es ms bajo. Por lo tanto, la tasa promedio
de impuestos aumenta en la medida en que aumenta el ingreso.

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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

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sealada como una desventaja por parte de

opositores de este modelo de poltica social.

Caractersticas del modelo

de focalizacin
Hasta finales de los aos setenta y principios
de los ochenta, el paradigma dominante era
el universalismo, del cual se esperaba que
ampliara progresivamente el sistema de proteccin social incorporando a la poblacin que
se encontraba por fuera del sistema tradicional
asociado a un mercado laboral de tipo informal
(poblacin marginada): subempleados, campesinos, mujeres cabeza de hogar etc.
Sin embargo, la evidencia demostr una cobertura que se expandi de arriba hacia abajo
y solo beneficiaba a aquellos englobados en el
sistema formal de trabaj, el cual garantizaba
sus necesidades de salud mediante un rgimen contributivo, pero dejaba de lado a los
desempleados y a los trabajadores informales.
Lo anterior es producto de la flexibilidad de la
poltica laboral presente a partir de los aos
ochenta en pases de Amrica Latina y relacionada con el modelo de globalizacin.
La aguda crisis fiscal y financiera de principios
de los aos ochenta signific la coyuntura
adecuada para la aplicacin de polticas de estabilizacin econmica y de ajuste estructural
en Amrica Latina, basadas en los principios
del Consenso de Washington. Los componentes
centrales de las reformas estructurales en la
regin se enfocaron en recuperar los equilibrios macroeconmicos y la disciplina fiscal,
reducir la participacin del Estado mediante
la privatizacin y la desregulacin y fomentar
la apertura comercial. Estas reformas fueron

parcialmente exitosas al facilitar la creacin de

una institucionalidad macroeconmica fuerte.
Al corriente de esa lgica, a partir de la Ley 50
de 1990 se flexibiliza en Colombia la legislacin laboral y luego en virtud de la Ley 100 de
seguridad social de 1993 se privatiza parcialmente la poltica asistencial, preventiva y de
seguridad pblica, mediante la modificacin
del monopolio que tena el ISS sobre las pensiones y el surgimiento de los fondos privados.
Lo anterior conlleva el surgimiento de criterios
basados en la asignacin de recursos a los ms
necesitados a travs de la implementacin de
la focalizacin, la cual consiste en identificar
los potenciales beneficiarios de programas
sociales del Estado gracias a la entrega de
transferencias monetarias de tipo condicionado o no, as como el otorgamiento de bienes
o servicios que atienden necesidades bsicas.
Para ello se recurre a instrumentos que facilitan la identificacin con la mayor precisin
posible a la poblacin que debe ser atendida;
ejemplo de ello es el Sisbn en Colombia, el
cual funciona como sistema de identificacin
de potenciales beneficiarios a programas sociales del Estado.
En Colombia, la focalizacin se define en
principio mediante el artculo 30 de la Ley 60
de 1993 como el proceso mediante el cual se
garantiza que el gasto social se asigne a los
grupos ms pobres y vulnerables,4 de acuerdo
con los criterios que establezca el Conpes para
la identificacin y seleccin de beneficiarios
por parte de los entes territoriales.
Posteriormente, la Ley 715 del 2001 define la
focalizacin como el proceso mediante el cual
se garantiza que el gasto social se asigne a los
grupos de poblacin ms pobre y vulnerable.

4. Se entiende por vulnerables a mujeres cabeza de hogar desempleadas o abandonadas, nios menores de siete aos
cuyos padres estn desempleados, ancianos indigentes o en condiciones de extrema pobreza y personas discapacitadas
desempleadas o con salarios inferiores al mnimo.
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Esta norma concibe la focalizacin no como

una poltica social, sino como un instrumento
que faculta que determinados programas
sociales destinados a grupos especficos de
la sociedad, sean efectivamente aplicados, a
estos grupos objetivo, adoptando para ello el
Sisbn.
Sin embargo, a finales de los noventa se agudiza el debate entre la conveniencia de aplicar
polticas universales o focalizadas. Quienes
plantearon que lo ideal era lograr un consenso
exponan:
La focalizacin no se contrapone a la universalizacin de los derechos sociales y mucho
menos significa desmontar los derechos conquistados, sino que se trata de una (forma) de
discriminacin positiva de grupos especiales de
la poblacin que estn demandando atenciones
especiales para permitir su efectiva inclusin en
el acceso a la riqueza y a los bienes y servicios
socialmente producidos, capaces de situarlos
en un estadio de dignidad (Da Silva e Silva,
2001, p. 14).

Por otro lado, autores como Ocampo (2001)

plantean que La focalizacin debe considerarse un instrumento para que los servicios
sociales tengan una cobertura universal y
nunca como un sustituto de la universalidad (p.14).
Es as como una caracterstica fundamental
del cambio de reforma de poltica social en
los aos noventa fue la focalizacin, la cual
implic un salto de objetivo de la poltica
social, al pasar de un receptor por derecho
caracterstico del universalismo a un grupo
objetivo como receptor estratgico, hecho
que enmarca la focalizacin y el acceso a
programas sociales por parte del Estado de
poblacin que pese a la universalidad queda
por fuera de dichos programas. Por tanto, el
modelo de focalizacin convierte:
[.] en merecedores de la asistencia social solo
a grupos o categoras sociales especficos que
por sus caractersticas de residencia o ubicacin
geogrfica, condicin social caractersticas

funcionales, son considerados pobres susceptibles de intervencin, llamados tcnicamente

poblacin objetivo con el fin de solucionar
un problema o una necesidad (Andrenacci, L. y
Repetto, F., 2006, p. 14).

Lo anterior sustenta la finalidad de las

polticas focalizadas, la cual se centrar en
ciertos grupos de poblacin con caractersticas de vulnerabilidad, de acuerdo con
variables como caracterizacin sociodemogrfica (caractersticas del hogar, vivienda
y antecedentes sociodemogrficos), nivel
de ingresos, ubicacin geogrfica del hogar
en las ciudades y tipo de afiliacin a salud,
entre otros, como en el caso de Colombia a
travs de la ficha de clasificacin Sisbn. Al
respecto, Lo Vuolo (1994) seala: las polticas focalizadas permiten llegar de forma
ms eficiente a los sectores ms pobres y
necesitados de proteccin social corrigiendo
inequidades distributivas y favoreciendo una
mayor eficacia en la asignacin y prestacin
de recursos (pp. 137, 244).

Contraste entre los modelos de

universalizacin y focalizacin
de las polticas pblicas
A partir del siglo XXI, se ha recrudecido la
polmica entre la poltica social universalista
frente a polticas sociales focalizadas, motivo
por el cual es necesario llevar a cabo una comparacin entre ellas a fin de ilustrar acerca de
sus ventajas y desventajas.
La importancia del debate responde a un problema real y latente de Colombia y de los pases
latinoamericanos como es el crecimiento de los
niveles de pobreza. En este mbito la discusin
entre universalizacin y focalizacin proviene
del enlace que se posea con la toma de decisiones y la intervencin sobre la prctica social
de la poltica pblica.
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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

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Ventajas y desventajas de la
aplicacin de los modelos en la
poltica pblica social
Cabe sealar que a pesar de elucidar las ventajas y desventajas que se plantean alrededor
de la aplicacin de polticas sociales universalistas frente a polticas sociales focalizadas, es
importante establecer que los Estados actuales
han efectuado una complementariedad entre
la universalizacin y la focalizacin en la
aplicacin de polticas sociales
Alrededor de la universalizacin se tienen los
siguientes argumentos a favor:
Se sustenta en la idea de un Estado que debe
garantizar de manera efectiva los derechos
bsicos, al distribuir los recursos disponibles
entre los ciudadanos mediante la recuperacin por va tributaria de quienes poseen
mayores ingresos. Ello hace esta poltica
ms deseable en trminos de igualdad de
derechos y legitimidad del Estado a travs
de la garanta de un Estado social de derecho.
Las polticas pblicas universales poseen
una fundamentacin tica, poltica y prctica soportada en la experiencia de pases
europeos en donde la pobreza se ha combatido mediante la aplicacin de polticas
centradas en una cobertura universal, lo
que permiti una reduccin ostensible de
los niveles de pobreza.
Es ms viable crear incentivos para la autoidentificacin de quienes estn dispuestos a
pagar por servicios por encima del estndar
universal, dado que desde el punto tcnico
y poltico, es ms correcto inclinarse por la
autoidentificacin de los ricos que por la
identificacin de pobres.
Desde el punto de vista tico respecto del
ejercicio de los derechos de los individuos,
y del poltico desde la visin de legitimidad
universal del Estado, la universalizacin eviUniversidad de San Buenaventura Cali

tara la diferenciacin entre calidad e igualdad de oportunidades, ante la presencia de

sistemas de salud o educativo destinados
a pobres y financiado por el sector pblico
frente a sistemas destinados a clases medias y altas son financiados directamente
por ellos o compartidos, lo cual generara
diferencias sociales entre la poblacin.
Segn Lo Vuolo (1995), la universalidad
implica normas vlidas para toda la comunidad que rescatan valores comunes que
justifican la constitucin de la comunidad,
los cuales hacen que personas diferentes
compartan un inters en convivir en un
mismo cuerpo social. Es as como en las
polticas pblicas de corte universal, participan todos aquellos que son portadores
de la categora de ciudadanos sujetos de
derechos sociales y polticos a travs del
compromiso con valores e intereses compartidos en condiciones de igualdad.
La propuesta del universalismo bsico se
basa en cuatro ejes fundamentales: i) el
nfasis asignado al fortalecimiento de la
ciudadana; ii) el lugar central que ocupa
la equidad como valor irrenunciable y como
dimensin que permea todo el proceso de
formacin de las polticas sociales; iii) una
visin articuladora e integral de las intervenciones sociales, anclada en el enfoque
de derecho social y en la ruptura de los
crculos viciosos de la pobreza, que sea a la
vez promotora de desarrollo; y iv) el papel
determinante que le asigna al Estado como
garante de las prestaciones bsicas (Molina,
C. G.; 2006).
Atena el problema de estigmatizacin y
competencia entre beneficiarios potenciales
de las polticas sociales las cuales contribuyen a la consolidacin de imaginarios
de igualdad y solidaridad ciudadana entre
sectores y territorios (Andrenacci, L. y
Repetto, F, p. 16).

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Entre sus desventajas se encuentran las siguientes:

Las polticas sociales universales exigen
recursos tributarios en demasa, lo que
sumado a los escasos presupuestos pblicos
se traducen en altos costos y bajo impacto.
Es evidente, entonces, que una oferta que
atienda igualmente a todos resultar muy
onerosa y lograr un ajuste en relacin con
los recursos de que se dispone sera a costa
de la calidad de las prestaciones (lo que
deteriorara el efecto positivo del programa
sobre los beneficiarios) o bien se recorta
la universalidad con base en criterios no
transparentes que orientan los servicios
hacia un grupo ms restringido.
Dado que los programas sociales universales
demandan una cantidad considerable de
recursos pblicos, aunado ello a la fragilidad de la estructura tributaria de los pases
latinoamericanos, el peso tributario recae
sobre impuestos de carcter indirecto, lo
cual ha llevado a estos pases a consolidar
sistemas de tributacin regresivos que han
generado mayor inequidad en la poblacin
menos favorecida.
No es admisible por razones ticas (el ejercicio de los derechos) y polticas (la legitimidad universal del Estado), la existencia de
un sistema educativo o de salud destinado a
los pobres financiado por el sector pblico
y otros sistemas destinados a las clases
medias y altas y financiado directamente
por ellas (Vargas, J. F., 2000).
La poltica social universalista es inseparable de estrategias de poltica econmica
capaces de democratizar el acceso a oportunidades en el mercado de trabajo formal.
Sin embargo, en la realidad ha sido incapaz
de mantener dicho nexo, pues en los pases
latinoamericanos y en Colombia en particular, crece cada vez ms la informalidad.
Por otro lado, respecto a la poltica social de
focalizacin se alega a su favor:

Busca consistencia entre la necesidad de racionalizar el gasto pblico y el logro de una

poltica social que favorezca efectivamente
a los ms pobres, mediante la creacin de
un elemento como es el sistema de identificacin de beneficiarios.
Parte del reconocimiento de las difciles
condiciones que genera para los sectores
populares la estrategia de apertura y reestructuracin de las economas latinoamericanas. Cualquier propuesta de retorno a
las antiguas polticas con un afn universalistas se dificulta por la fuerte limitacin
de los recursos disponibles para inversiones
de tipo social y el incremento de las necesidades insatisfechas de la poblacin.
Nace de la necesidad de concentrar los
beneficios de la poltica social en quienes
ms lo necesitan. Se trata de reconocer a
la poblacin ms vulnerable y mejorar los
niveles de equidad. Por tanto, Sen (1995)
plantea que la economa poltica de focalizacin tiene que preocuparse no slo con
los problemas econmicos de la seleccin, la
informacin y los incentivos, pero tambin
con el apoyo poltico y la viabilidad de, con
el objetivo pblico poltica especficamente
a la eliminacin de la privacin de determinados grupos (p.11).
Su nivel de eficiencia es mayor dado que
concentra los recursos en los que ms lo
necesitan, lo que se traduce en un efecto
deseado a menor costo y en la reduccin
de desigualdades de oportunidades. Dicha
eficacia contribuye a aumentar el impacto
de los programas sobre la poblacin objetivo
y hacer ms favorable la relacin costobeneficio; as como mejorar el diseo de
los programas al facilitar la identificacin
del problema y al mismo tiempo, precisar
la formulacin de las acciones diferenciadas para su atencin segn el perfil de la
poblacin que resulta beneficiada o el tipo
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de demanda que se desea resolver (Candia,

J.M., 1998, p. 122).
Sin embargo, la aplicacin de programas sociales formulados e instrumentados en pases de
Amrica Latina ha llevado a la identificacin
de debilidades y problemas de tipo tcnicooperativo inherentes a la focalizacin:
Sen (1995) expone que la focalizacin
genera costos relacionados con distorsin
de la informacin, distorsin de incentivos,
estigma social, costos administrativos y sustentabilidad de la poltica y mantenimiento
de la calidad. La distorsin de incentivos
aparece, entonces, cuando el subsidio puede afectar el comportamiento econmico de
las personas. Por ejemplo, la perspectiva de
perder el subsidio si uno gana demasiado
puede ser un impedimento a las actividades
econmicas Sen (1995, p. 3); produciendo
efectos que no buscan la focalizacin, como
reduccin en el nmero de horas trabajadas, preferencia por trabajos poco estables,
fingir un menor ingreso o disminuir el
incentivo por mejorar el ingreso del hogar;
as como la subdeclaracin de los bienes y
las condiciones en las que se vive para ser
beneficiario del subsidio. Todo lo anterior,
se convierte en obstculo para liberar la
capacidad productiva de las personas y
resulta contraproducente en la lucha contra
la pobreza. En segundo lugar, el estigma
social que ocurre cuando la calificacin
de pobres asociada con la identificacin y
seleccin de programas focalizados puede
afectar el autorrespeto y la consideracin
social de las familias focalizadas, unido a la
prdida de intimidad y autonoma individual
que implica la necesidad de revelar una
gran cantidad de informacin de su hogar.
Por otro lado, en relacin con los costos

administrativos, el costo es mayor cuando

se anda a la caza de informacin al tiempo
que se generan situaciones de corrupcin
cuando la seleccin de los posibles beneficiarios depende de procedimientos poco
transparentes o disponibles para quienes
analizan estos programas. Finalmente, el
mantenimiento de la calidad, que depende
de un seguimiento continuo para evitar que
los servicios que se prestan a los pobres
se conviertan, precisamente, en servicios
pobres.
La focalizacin estimula la pobreza, dado
que los programas focalizados pueden
agudizar la propia situacin de vulnerabilidad social con el fin de postular, acceder
y permanecer en el sistema de proteccin,
todo lo cual entra en oposicin con el objetivo de convertirse en un instrumento de
superacin de la pobreza. En esta lgica,
quienes se presentan como potenciales beneficiarios y buscan acceder a los beneficios
que entraa su inclusin, conocen las respuestas necesarias (respuesta estratgica)
para optar por la condicin beneficiario, lo
cual lo convierte en una condena actuada.
Lo Vuolo (1995) determina que cualquier
tratamiento focalizado crea su propia
demanda, por tanto, los programas focalizados no siempre llegan a quienes ms los
necesitan, sino a quienes mejor presenten
la necesidad. De esta condena actuada
tambin forman parte los profesionales o
quienes juegan un papel en el proceso de
identificacin y seleccin, dado que son
el agente social que juzga la legitimidad y
otorga o no el beneficio en funcin de esa
evaluacin (Castel, R., 1997, p. 475).
Los mecanismos de focalizacin presentan
el trade-off 5 entre el error tipo I y el error

5. El trade-off se conoce como una situacin de intercambio o sustitucin entre dos situaciones, en este caso entre preferir
incurrir en el error tipo I (excluir del sistema a quienes realmente lo necesitan) o en el error tipo II (incluir al sistema a
quienes no lo merecen o no lo necesitan).
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tipo II, dado que al minimizar la exclusin

se maximizan los errores de inclusin y
al minimizar los errores de exclusin se
maximizan los de inclusin. Gonzlez, J.A.
Sarmiento y L.A. Rodrguez (1999) enfatizan
en que una de las mayores dificultades de
la seleccin de beneficiarios de programas
sociales sobre los cuales se sustenta la focalizacin, es permitir el error tipo II. Pero ms
que la presencia de personas favorecidas sin
merecerlo, el problema radica en descuidar
el cubrimiento de la poblacin beneficiaria
por controlar el error tipo II, por lo cual el
acento debe ponerse en minimizar el error
tipo I (dejar pobres por fuera) y no el tipo
II. En la medida en que los mecanismos de
seleccin sean ms exigentes para crear
barreras a quienes no lo merecen, se dejarn
ms pobres por fuera, generndose as un
problema tico conocido como la existencia
de colados. Por tanto, la focalizacin en
muchos casos conlleva el incremento del
error tipo II (evitar que los no pobres se
filtren en el sistema) lo cual genera inconvenientes dado que la tributacin puede
verse desestimulada si los contribuyentes
perciben que los recursos de la sociedad se
focalizan en quienes no corresponde.
En lo que toca al problema de la inclusin
y de la exclusin, Vuskovic (1996) plantea
que al combinar acciones focalizadas con la
disminucin del gasto social y altos grados
de privatizacin de servicios esenciales, los
ms perjudicados son los estratos sociales
que se sitan por encima de los grupos de
pobreza ms aguda, dado que en la realidad de Amrica Latina es un hecho que las
mayoras sociales han cado en una espiral
de empobrecimiento progresivo. Por ello, la
definicin de la poblacin objetiva siempre
ser transitoria y llevar a plantearse interrogantes como: cada cunto evaluar?;
cmo saber exactamente si los recursos
que destina el Estado a estos programas

focalizados llegan realmente a quienes los

necesitan?; qu caractersticas sociodemogrficas debe tener un hogar para ser
considerado pobre?; cmo garantizar que
los mecanismos de seleccin e identificacin sean justos? Son, entre otros, interrogantes que deben plantearse alrededor de
la aplicacin de sistemas de identificacin
y seleccin.
Otro problema tcnico-operativo est relacionado con la participacin como filtro.
La focalizacin, ms all de promover y
propagar capacidades que acrecienten la
autonoma en los individuos, ha confluido
en el aumento de prcticas clientelistas y
en la consolidacin de grupos con intereses
particulares. Por tanto, se produce un sesgo
hacia aquellos que poseen capacidad de
presin y accin colectiva, quienes no necesariamente son los ms pobres, dado que
poseen bajos grados de organizacin. (Tanaka, M y Trivelli C., 2001) sealan, adems,
que las autoridades que implementan programas focalizados pueden caracterizarse
por polticas de privilegio, constituyndose
en una base de apoyo poltico. Es as, como
se termina privilegiando a aquellos que
forman parte de las redes ms cercanas
al poder de turno generndose patrones
clientelares de relacin.
Andrenacci, L. y Repetto, F. (2006), sealan
que dado que la focalizacin deriva a
nuevas formas de estigmatizacin social de
los receptores o denominados tcnicamente
poblacin objetivo; esto conlleva la configuracin de una sociedad de segmentos
estanco asistidos que no poseen una perspectiva de integracin social ampliada ya
sea a travs de los mecanismos del Estado
o por mecanismos de proteccin social lo
cual, puede convertir a la focalizacin como
improcedente al funcionar como una nica
forma de asignar recursos sociales hacia
poblacin vulnerable.
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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

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Autores como Lo Vuolo, 1995) plantean

que el problema del estigma no solo se
relaciona con conductas discriminatorias
que se derivan de una poltica que marca o
registra a los pobres, sino de un problema
operativo: la vergenza de ser sealado
como pobre desestimula el reclamo del
beneficio y acenta la condicin de pobreza.
Por tanto, la focalizacin no es una poltica
contra la exclusin social sino que, antes
bien, la consolida.
La focalizacin parte de dos ideas: la idea
de gravedad y la idea de diferenciacin. Se
hace necesario ser diferente que los dems
(y gravemente diferente) para acceder a
las ayudas de los programas y permanecer
como beneficiario. Duschatzky, S. y Rendondo (2000) denotan que los programas
sociales focalizados contribuyen a consolidar procesos de fragmentacin en cuanto
fijan fronteras de separacin y conservan
agrupaciones paralelamente homogneas;
lo cual ms que promover espacios para la
diversidad, parece consolidar procesos de
desigualdad (pp. 124-134).

Universalizacin y focalizacin.
Anlisis y diferenciacin de las
polticas sociales a la luz de la
reestructuracin del Estado y el
debate de la poltica social
Sobre la base de que las polticas sociales son
aquellas que tienen por objeto los problemas
de la sociedad que se abordan mediante intervenciones que pasan por campos relacionados
con la socializacin de los ciudadanos; as
como la proteccin a sujetos en situaciones
de riesgo o el acceso a servicios que mejoren
el bienestar en mbitos como el empleo, la
educacin, la salud, los sistemas de seguridad
social y la asistencia social, sobresalen dos
concepciones dentro del marco de intervenUniversidad de San Buenaventura Cali

ciones consideradas como poltica social: el

universalismo y la focalizacin (Cuadro 1).
Las polticas de corte universalista surgen a
finales del siglo XIX y principios del XX. Sus
principales frentes fueron la educacin, con
sistemas educativos cuyas funciones se enfocaban a la socializacin cultural y la instruccin prctica de los individuos, las cuales posteriormente harn parte del mercado laboral;
la salud pblica, cuya finalidad era garantizar
un mnimo de prestaciones y cuidados bsicos
a los ciudadanos e intervenir en programas
de prevencin de epidemias, vacunacin,
higiene pblica, programas de sensibilizacin
en mbitos como la drogadiccin, la planificacin familiar, el cuidado al neonato etc.; y
la provisin pblica de infraestructura, como
condiciones de vivienda, transporte, seguridad
y saneamiento bsico, entre otros. Lo anterior
llev al Estado a proveer y regular, a partir de
fines del siglo XIX, un conjunto de servicios que
formaran parte de las polticas sociales que
englobaran al mayor nmero posible de los
ciudadanos. Estas polticas universales toman
fuerza dado el esfuerzo del Estado para generalizar una oferta de bienes y servicios igual
para todos que permita no solo la igualdad,
sino la cohesin social (Franco R., 1996, p. 8).
Por otro lado, las polticas de focalizacin (o
asistencialismo) son un conjunto de mecanismos para transferir de bienes y servicios
a los pobres; es decir, aquellos individuos
o grupos de la sociedad que presentan dificultades especficas para acceder a las
condiciones de vida bsicas garantizadas
por las polticas universales. La focalizacin
debe considerarse un instrumento para que
los servicios sociales tengan una cobertura
universal y no como un sustituto de la universalidad (Ocampo, J.A., 2000, pp. 14-26).
Se plantea, pues, en el contexto nacional el
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin como objetivo primordial del Estado

107
Cuadro 1
Paralelo entre las polticas sociales universalistas y asistencialistas
Polticas universalistas
Sistema de polticas sociales centralizado,
sectorizado, con aspiracin de universalidad
y administrado estatalmente. Es de corte
keynesiano-beveridgiano.

Polticas asistenciales soportadas en instrumentos de focalizacin

Gestin y administracin de programas sociales
caracterizados por la descentralizacin, cuyo
objetivo es llegar a los sectores ms pobres y
necesitados de proteccin social. Es de corte
neoliberal.

Polticas de provisin de servicios de salud,

educacin e infraestructura social por regulacin o gestin directa del Estado. Buscan la
satisfaccin de las necesidades bsicas y estn
fundamentadas en los principios de ciudadana.
Sustentadas en los principios de libertad e
igualdad que establecen que los derechos
primarios liberales son imperativos morales y
naturales destinados a contribuir a la consolidacin de imaginarios de igualdad y solidaridad.

Polticas de transferencia de bienes, servicios

o ingresos monetarios, dirigidas a la poblacin
vulnerable y en situacin de riesgo social,
econmico o poltico. Se identifican por instrumentos que permiten evidenciar condiciones
sociodemogrficas y mbitos de residencia
considerados pobres y susceptibles de intervencin.
Es una forma de discriminacin positiva de
grupos especiales de la poblacin que faculta
no solo el acceso sino tambin la inclusin
efectiva.

Sus objetivos se centran en el ciudadano como

receptor obligado, pues conciben los servicios
sociales como derechos que a la vez generan
deberes.

Se centra en aquellos merecedores de asistencia social que por mbitos de residencia o

caractersticas funcionales son considerados
pobres y susceptibles de intervencin.

La universalidad implica normas que rescatan

los valores comunes y hacen que personas
diferentes tengan inters por convivir en un
mismo cuerpo social. Engloba a todos aquellos
portadores de la categora de ciudadano, la
cual da lugar a la constitucin de identidades
colectivas que presuponen cierta igualdad.

La focalizacin se sustenta sobre valores que

hacen diferente al grupo. Crea subcomunidades
y normatiza lo diferente.
El ciudadano objetivo de estas propuestas,
aparece ms como un consumidor de la oferta
de los programas, que como sujeto de derechos
sociales y polticos.

(artculo 366 de la Constitucin Poltica), cuya

herramienta bsica para su consecucin es la
focalizacin en el cual: [] busca dirigir el
gasto social hacia los sectores de la poblacin
que ms lo necesitan con el fin de maximizar
su impacto social, [] es un medio de lucha
contra la pobreza y la desigualdad (Andrenacci
y Repetto, 2006, p.3).
Dado lo anterior, es necesario sealar la
evolucin histrica de las polticas sociales y

su relacin con la transformacin del Estado

como gestor y ejecutor de la poltica social en
Amrica Latina, con base en la denominada
poltica social moderna que comienza a partir
de la segunda mitad del Siglo XIX.
La poltica social moderna presenta en Amrica
Latina tres perodos histricos (Andrenacci y
Repetto, 2005). Una primera fase denominada
poltica social del Estado capitalista clsico
Revista Ciencias Humanas - Volumen 9, No. 1. Julio-diciembre de 2012. ISSN: 0123-5826

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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

Patricia Home Arias

que se desarrolla entre mediados del siglo XIX y

la dcada de 1930, en el cual la poltica social
se sustenta en la expansin de la economa
capitalista y la creacin de un mercado de
trabajo. Un segundo momento abarca desde
1930 hasta 1970, caracterizado por una
poltica social articulada con la constitucin
del estatus de los asalariados y los mnimos
universales de calidad de vida garantizados
por la poltica social del Estado. Finalmente,
un tercer perodo llamado por algunos poltica social del estado capitalista neoclsico
se extiende desde 1970 hasta nuestros das y
en l priman la gestin de la flexibilizacin y
la precarizacin del empleo formal y las condiciones de trabajo. Los seguros sociales y las
instituciones universales se transforman de
en cuasimercados6 estratificados por ingresos,
se multiplican los instrumentos de deteccin
y se interviene sobre grupos poblacionales en
situacin de riesgo.
Cabe sealar que la transformacin de la
poltica social de Amrica Latina apunta no
solo a la estructura poltica de los pases, sino
tambin a su estructura econmica. Estos cambios se reflejan en las dinmicas del mercado
de trabajo, las cuales han pasado de relaciones
salariales de tipo formal a incrementos en los
niveles de desempleo, informalidad, desmejoramiento de las condiciones ya de por s
precarias de contratacin, bajos niveles de
vida y aumento de los niveles de pobreza y
desigualdad.
El esquema de Andrenacci y Repetto refleja
claramente las funciones de la poltica social
en relacin con la poltica del trabajo, de
servicios universales y polticas asistenciales,

as como su desarrollo en los tres perodos

anteriormente sealados (Cuadro 2).

Durante la primera etapa, la poltica social

era privilegio de sectores especficos que
contaban con capacidad de accin y concentrados en reas urbanas, lo cual sumado al
protagonismo de la clase media, la sindicalizacin obrera y la prdida de legitimacin
poltica llev al Estado a la implementacin
entre 1930 y 1970, de una nueva forma
conocida como el Estado de bienestar, que
ampla el acceso de los individuos y grupos
a los beneficios emanados de las polticas
pblicas. Sin embargo, ello no logra romper
con las desigualdades en cuanto a la calidad
del acceso, el cual sigue estando en funcin
del estrato social.
Precisamente, dada la incapacidad de la
poltica social para solucionar los problemas
de desigualdad y exclusin de sectores considerables de la poblacin, junto con la precarizacin de las condiciones del trabajo, el
aumento de la informalidad, las dificultades
fiscales, un desarrollo econmico frenado y
altos niveles de pobreza en Amrica Latina,
se impone la necesidad de una reforma de
la poltica a partir de la segunda mitad de la
dcada de los ochenta.7 Surge as el Estado
neoclsico, que ms que resolver los problemas de asignacin de recursos econmicos y
sociales y disminuir la desigualdad mediante
la aplicacin de instrumentos focalizados y
polticas asistencialistas, gener un debate
en torno a su incompetencia para generar
capacidad productiva en los grupos objeto
de sus polticas, a la propagacin de formas
de estigmatizacin que los afectan y a la
constitucin de una sociedad segmentada,

6. En poltica social se denomina cuasimercados a los mercados donde las reglas de juego son reguladas y supervisadas
por el Estado, de tal forma que la relacin entre agentes y procesos no se rige por el libre mercado y las fuerzas de la
oferta y la demanda, como en el caso de los seguros sociales y el suministro de servicios pblicos en Amrica latina.
7. En Colombia estas reformas se dan a partir de 1990.

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Cuadro 2
Esquemas de la poltica social del Estado clsico, social y neoclsico

Estado neoclsico
(Desde 1970 hasta hoy)

Estado social
(Desde 1930 hasta 1970)

Estado clsico
(desde 1850 hasta 1930)

Funciones
Polticas de servicios
Perodo
Poltica del trabajo
universales
Consolidacin de un mercado Intervencin estatal para
de trabajo dual (urbano-rural). crear infraestructura social
Regulacin mnima de las
bsica. Profesionalizacin y
formas contractuales a fin de no asistencialismo de la sagarantizar la reproduccin de lud pblica en reas urbanas.
la fuerza de trabajo. Seguros Intervenciones para resolver
sociales mutualistas poco
problemas de infraestructura
regulados por el Estado y
social bsica producidos por
restringido a sectores urbanos. el crecimiento urbano.

Poltica asistencial
Aplicacin parcial de
polticas asistenciales
y convivencia de los
enfoques de caridad y
beneficencia.

Polticas de pleno empleo

y generalizacin de las
relaciones salariales formales.
Regulacin del contrato de
trabajo. Sistemas de seguros
sociales estratificados por
sectores.
Subsistencia de los sectores
rural y urbano-marginal.

Expansin universal del sistema de educacin pblica,

incluida la instruccin media
y superior.
Creacin de redes de salud
pblica subsidiada o provista
por el Estado.
Servicios de infraestructura
social bsica regulados y
gestionados por el Estado,
con alcance territorial restringido.

Estatizacin parcial
de la asistencia social
mediante programas
sociales (transferencia
de bienes o ingresos
monetarios) coyunturales a individuos
rurales y urbanos en
pobreza.

Gestin de un mercado de
trabajo con tendencia al
desempleo y la informalidad.
Polticas de desregulacin y
flexibilizacin contractual con
inclinacin a la reduccin de
costos salariales.
Remercantilizacin parcial
de la cobertura de los riesgos
de vida y creacin de una
estructura de seguros sociales;
cuasimercados de gestin
privada con regulacin del
Estado.

Descentralizacin del sistema

educativo que vive problemas
de financiacin.
Revisin de competencias
pblicas de salud en funcin
de los nuevos mercados.
Revisin de competencias
pblicas en infraestructura
social bsica: se descentraliza la gestin pblica y
se privatizan los servicios
pblicos.
Regulacin pblica dirigida a
garantizar tasas de ganancia
y controlar la calidad del
servicio.

Polticas de combate a
la pobreza dirigidas a
una poblacin objetivo. Multiplicacin de
programas sociales
focalizados dada la
escasa cobertura en
salud, educacin y
vivienda.

Fuente: Andrenaci y Repetto (2006), p.7.

Revista Ciencias Humanas - Volumen 9, No. 1. Julio-diciembre de 2012. ISSN: 0123-5826

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Caracterizacin del modelo de universalizacin y focalizacin utilizado en las polticas pblicas

Patricia Home Arias

consolidndose as un Estado paternalista

que no ha logrado disminuir los niveles de
pobreza y desigualdad.
Todo lo anterior ha fructificado en un conflicto
entre las polticas sociales universales y las
polticas de focalizacin; de ah la necesidad
de combinar instrumentos focalizados con
un universalismo de nuevo tipo. Esta mixtura
implica un Estado que acte estratgicamente
en pro de disminuir las desigualdades y garantizar prestaciones de calidad, altos niveles
de eficiencia y alcance universal, cumpliendo
as con las funciones de direccin, regulacin,
evaluacin y financiacin de los servicios.

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