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universitaria

La potica del mejoramiento:

Hacia dnde nos han trado
las polticas de calidad de la
educacin superior?
Jos Miguel Salazar Zegers*
Peodair Leihy**
RESUMEN

El presente estudio revisa, desde el prisma del anlisis histrico de las polticas, la evolucin del aseguramiento de la calidad en la educacin superior chilena. Para eso, divide el periodo 1990-2012 en tres etapas diferentes (1990-1998; 1999-2002; 20032012), adems de contextualizarlo con el rgimen de examinacin de instituciones
privadas iniciado en 1981. Asimismo, analiza los factores estructurales y la accin de
los actores que incidieron directamente en el diseo e implementacin de los distintos
instrumentos asociados a esta lnea de poltica. En fin, el artculo concluye con una
revisin de las consecuencias que estos instrumentos han tenido en la configuracin
de las dinmicas sectoriales, y los aprendizajes que deja esta experiencia, globalmente
considerada. Todo ello con miras a apoyar la revisin que comienza sobre futura
configuracin del sistema de aseguramiento de la calidad.
ABSTRACT

This study examines, through historical analysis of policies, the development of quality assurance in Chilean higher education. To that end, it divides the period 19902012 into three different stages (1990-1998, 1999-2002, and 2003-2012). Having
contextualized the examination system initiated for private institutions in 1981, the
study analyses the structural factors and actions of those involved in the design and
implementation of the various instruments used in developing and pursuing this line of
policy. Finally, the article concludes with a review of the impact that these instruments
have had in shaping sectoral dynamics, and of lessons to be gleaned from this experience. The intention is to support a process of review as to the future configuration of
systems of quality assurance.
*

Ha sido Secretario Ejecutivo del Consejo Superior de Educacin y actualmente se desempea con Director
General de la Divisin Acadmica de la Universidad de Valparaso. Es abogado de la Universidad Diego
Portales y desarroll su tesis doctoral en la Universidad de Melbourne, Australia, en anlisis de polticas en
educacin superior.
** Es investigador de educacin superior, y actualmente trabaja en la Divisin Acadmica de la Universidad de
Valparaso. Estudi historia, relaciones laborales, sociologa y lenguajes en las universidades de Melbourne
y Oxford. Su tesis doctoral se centra en el anlisis de desarrollo histrico y social de los sistemas de
educacin superior.

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1. Introduccin
Desde un prisma de anlisis social de polticas, este artculo desarrolla su argumento en dos partes. Sugiere, por una parte, una trayectoria,
fases e hitos fundamentales de las polticas de aseguramiento de la calidad (AC) en la educacin superior chilena durante ms de dos dcadas.
Para eso, describe el diseo e implementacin del licenciamiento, la
acreditacin de carreras y la acreditacin institucional, as como las funciones que han cumplido estos instrumentos de poltica en Chile en tres
etapas: de 1990 a 1998, de 1999 a 2002, y de 2003 a 2012. Para ello,
presta especial atencin a los actores principales que participaron en
esos procesos (expertos/gobierno/directivos) y las condiciones estructurales bajo las cuales ellos operaron (expansin/competencia), en la
medida que ambos contribuyeron decisivamente a la configuracin del
actual estado de cosas.
Por otra parte, revisa el funcionamiento de estos instrumentos, caracteriza sus implicancias desde el punto de vista de la evolucin poltica que
les dio origen y constata las diferentes ideas de calidad que hay tras cada
uno de ellos, a la vez que demuestra cmo esas ideas convergen con los
intereses de quienes estuvieron tras la introduccin del licenciamiento y la
acreditacin. A partir de esos anlisis, el captulo explora las posibilidades
del AC ante un probable giro ideolgico de la poltica sectorial. El estudio
se apoya en documentos de poltica, reportes y en entrevistas con profesionales del AC que uno de los autores llev a cabo a propsito de la
realizacin de su tesis doctoral1 con directivos universitarios, gestores
pblicos y polticos que han participado en las instancias clave para su formulacin, implementacin y cambio.
El artculo concluye con una reflexin sobre las posibilidades que tiene el aseguramiento de la calidad para continuar aportando al desarrollo
de la educacin superior chilena. Algunos de los factores incluidos en este
anlisis podran incidir en el espacio que ocuparn los actuales instrumentos dentro de la arquitectura de la poltica sectorial.

1 Public policy for higher education in Chile: a case study in quality assurance
(Salazar, 2013).

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2. Cmo llegamos aqu? La narrativa del AC en Chile

(1990-2012)
a. El preludio del aseguramiento
Tradicionalmente, la educacin universitaria y las polticas y regulaciones que aplican a ella se vincula a la excelencia, a la posibilidad de
alcanzar una calidad superior a travs de la educacin y la investigacin.
Aunque fue radicalmente innovadora en muchos sentidos, la agenda de
educacin superior del rgimen militar no persigui un cambio en esa nocin tradicional de los fines de la universidad, que contina siendo entendida como la cspide de todo el sistema educacional. La pieza fundamental
de la reforma de 1980 (el DFL 1/80) se apoya en esa misma aspiracin
para definir la universidad, criterio que tambin se aplica a la creacin de
nuevas universidades privadas. Para que alcancen rpidamente ese ideal,
el gobierno crea un sistema de acompaamiento a travs del cual las nuevas universidades deban ser apoyadas por instituciones ms consolidadas durante las primeras etapas de su desarrollo. Ms que un sistema de
control y castigo, la examinacin serva para que nuevas organizaciones
adoptaran el currculo de las universidades tradicionales y aprendieran a
aplicar sus estndares para la evaluacin del progreso curricular de los
estudiantes: en la medida que lograban esos objetivos, quedaban liberadas
de cualquier control externo.
La temprana proliferacin de nuevas instituciones privadas, las dificultades que experimenta la operacin de las recientes universidades
derivadas2 y las severas limitaciones al financiamiento universitario que
impone la crisis econmica de 1982, instalan una renovada preocupacin por la calidad. El sistema de examinacin se demostr ineficiente
para institucionalizar las prcticas tradicionales asociadas al pregrado en
las nuevas universidades3.
Ya en 1983, el gobierno comienza a desconfiar de que todas las
universidades puedan o quieran orientarse a la bsqueda de una calidad
superior en todos los planos de su quehacer. Por eso comienza la bsqueda de instrumentos de poltica que permitan alcanzar un nivel basal
de calidad para todo el sistema. La fallida propuesta de contrarreforma
2 Universidades que se crean por ley a contar de 1981, fundamentalmente a partir de
la reorganizacin y en algunos casos fusin de las sedes regionales de la Universidad
de Chile y la Universidad Tcnica del Estado.
3 Para una crtica del sistema de examinacin ver Muga (1990, pp. 95-100).

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de la Ministra Madariaga, apunta a fortalecer los controles para la operacin de las universidades (Cox, 1989). Entre otras medidas, la comisin
que ella form para integrar toda la regulacin de la educacin superior
en un solo texto, propuso la creacin de dos agencias pblicas el consejo nacional de educacin superior y la superintendencia de educacin
superior para resolver el problema de la calidad. Mientras la primera
estara a cargo de llevar a cabo procesos de acreditacin institucional
y programtica para todas las instituciones de educacin superior, a la
segunda le correspondera la instalacin de un sistema de informacin
sobre la educacin superior y controlar la veracidad de las comunicaciones de las mismas instituciones.
Aunque tal propuesta nunca fue implementada producto de la resistencia de los economistas neoliberales que controlaban las polticas
sectoriales dentro del gobierno, ella instal una temprana preocupacin sobre el problema de la calidad en la educacin superior a propsito de la configuracin del nuevo marco regulatorio (Cox, 1989). Sin
parlamento electo y con partidos polticos proscritos, el dilogo sobre
las polticas educacionales se localiz en los centros acadmicos independientes (Brunner, 1985). En ellos convergen acadmicos y polticos
que representan diferentes perspectivas ideolgicas. Aunque se organiza sobre los ejes de autorregulacin y de control externo, la discusin
sobre la calidad apunt, en este marco, a establecer cul era el mejor
mecanismo para velar por la calidad del sistema: el control estatal directo o la adopcin de un sistema de control descentralizado parecido a la
acreditacin norteamericana. Poco se saba, no obstante, del contenido
especfico de esta ltima opcin.
El programa del gobierno del presidente Aylwin preparado en
1989 por la coalicin poltica que aglutin a la mayor parte de las
fuerzas de oposicin al rgimen militar aspir a situar la calidad del
sistema educacional dentro de sus preocupaciones prioritarias. El contenido de esta nocin, no obstante, resulta bastante inespecfico y ms
bien parece reflejar una preocupacin epistemolgica por la distribucin del conocimiento. Por eso, el programa indica que esta nueva
orientacin supone situar al centro de la preocupacin pblica el saber transmitido por las instituciones educacionales, los lenguajes a que
ellas dan acceso y su pertinencia y significacin social (Concertacin
de Partidos por la Democracia, 1989, p. 22). A ello agrega una preocupacin por el sitial que poseen las organizaciones formadoras en la
trama social y la capacidad de stas para incrementar la productividad

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de la economa, facilitar la participacin ciudadana, y permitir que las

personas sean actores activos de la modernidad. Es interesante notar,
sin embargo, que el programa postula a la acreditacin institucional y a
la evaluacin de programas como mecanismos especficos destinados
a colocar a Chile en una posicin de liderazgo regional.
El nuevo marco constitucional de 1980 impuso la necesidad de contar
con un estatuto para la educacin, en todos sus niveles. La Ley Orgnica
Constitucional de Enseanza refleja la perspectiva del rgimen militar sobre el problema de la calidad en la educacin superior. Su desarrollo tom
toda una dcada, y slo pudo ser concluido el ltimo da del rgimen. Cox
(1989) ha descrito las variaciones que tuvo el proyecto de ley entre 1987
y 1989 y que ilustran las significativas diferencias que existan hacia fines del
rgimen para regular la calidad de la educacin superior. El texto final4 da
cuenta de un giro hacia el control de la calidad de los nuevos proveedores de educacin superior. La examinacin es abandonada en pos de la
acreditacin. Adems de entregar al Consejo Superior de Educacin la
agencia pblica y autnoma que se crea para la administracin de la acreditacin el poder de aplicar sanciones a las nuevas instituciones, el nuevo
sistema expande las posibilidades de supervisin desde la evaluacin de
los estudiantes a principales dimensiones de la organizacin, incluyendo: la
docencia, el currculo, los recursos docentes y didcticos, la infraestructura
fsica y tecnolgica, y el financiamiento.
La preocupacin sobre la calidad de la educacin superior reaparece
en el Informe para el Desarrollo de la Educacin Superior en la Dcada
de los Noventa, de 1991. Presentado por la Comisin de Estudio de
la Educacin Superior instancia creada por el gobierno del presidente
Aylwin, el informe propone un nuevo marco de poltica para el sector.
Especficamente, apunta a estimular a las universidades para introducir sistemas de evaluacin continua y fijar metas de mejoramiento y de mayor
efectividad, a travs de mecanismos de regulacin pblica como la acreditacin y la evaluacin, que incentivan la autoevaluacin (Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, p. 25). Reconociendo la experiencia
comparada, la propuesta aspira a que estos mecanismos de evaluacin
externa incluyan expertos externos y el uso de indicadores de calidad. El
foco se coloca en la calidad de la enseanza de pregrado y, por extensin,
en los profesores a los que se ha confiado su desarrollo, en trminos de
su suficiencia y dedicacin (Comisin de Estudio de la Educacin Superior,
4 Ley 18962, de 10 de marzo de 1990.

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1991, p. 27). Con todo, las recomendaciones en materia de calidad se

concentran en un conjunto de medidas puntuales que apuntan a estimular
la calidad de las universidades y otras organizaciones de formacin terciaria de una manera ms amplia5.
La evidencia sugiere una cierta trayectoria que permite caracterizar cmo se desarrolla la conversacin sobre la calidad (y su regulacin) en el periodo inmediatamente anterior al revisado en este
estudio. Por una parte, el lenguaje asociado al AC adquiere prominencia durante la primera dcada desde la reforma de 1980. Influidos por sus primeras aproximaciones a la regulacin norteamericana
y la resonancia que sta empieza a tener en Europa, los analistas
de poltica logran una temprana convergencia sobre la importancia
de asegurar la calidad en las universidades6. Para ellos, la acreditacin
aparece como la solucin especialmente apta para enfrentar este
desafo: frente a la alternativa del control directo del Estado, proponen usar la acreditacin como un mecanismo moderno, funcional y
descentralizado para proteger la calidad sin afectar la autonoma de
las universidades. No obstante, la idea misma de calidad (y sus connotaciones) an parecen difusas al inicio de los 90, como se aprecia
de las asociaciones que los documentos de poltica hacen sobre ella.
La idea de acreditacin parece concebirse en su sentido ms amplio
posible como un control externo e integral de la calidad sin consideracin de las caractersticas especficas que ella tiene en Estados
Unidos7. Era, por eso, una discusin apoyada en antecedentes muy
generales, que apuntaba a instalar las bases de la poltica sectorial
futura. Con importantes variaciones, tal situacin se repite en varias
naciones a propsito de la proliferacin de sistemas de aseguramiento durante los siguientes aos (ver, por ejemplo, Billing, 2004).
5 En sus recomendaciones especficas sobre calidad, el informe sugiere la formacin por
ciclos en el pregrado, la preparacin sistemtica y perfeccionamiento de los docentes
universitarios, la realizacin de estudios de seguimiento y satisfaccin de egresados
y empleadores, el desarrollo selectivo del posgrado, la creacin de becas para el
financiamiento de la formacin inicial docente, y la introduccin de la evaluacin
peridica de los acadmicos como un mecanismo ordenador de la carrera acadmica
(Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, pp. 28-34).
6 Ver, por ejemplo, Neave (1988) y Garrido (2011).
7 Eso explica, por ejemplo, que el sistema de supervisin inicial parecido al licensing
que practican muchos estados de la unin para las universidades que operan en su
territorio haya tomado inicialmente en Chile el nombre de acreditacin. Tal situacin
se mantuvo entre 1990 y 2006; concluye con la aprobacin de la ley de aseguramiento
de la calidad de la educacin superior.

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En Chile, la regulacin de la calidad y de los mecanismos a que

sta dio origen se ha desarrollado en tres etapas diferentes. Primero
emerge la acreditacin del Consejo Superior de Educacin que, entre
1990 y 1998, se instala en el centro de la agenda de calidad. Posteriormente, un conjunto de iniciativas experimentales desarrolladas entre
1999 y 2002 por la Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado y la
Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado permiten la formacin
de un sistema nacional integrado para el aseguramiento de la calidad de
la educacin superior. Finalmente, la tercera y ltima etapa se proyecta
desde 2003 hasta 2012; desde la discusin legislativa para la creacin
del sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educacin
superior hasta la instalacin de la Comisin Nacional de Acreditacin
y su posterior crisis de legitimidad a propsito del encausamiento judicial de su vicepresidente. Desde ese momento, y a modo de coda, la
institucionalidad del aseguramiento de la calidad est a la espera de una
reforma profunda, que todava parece improbable.
Esta forma de entender la evolucin del AC en la educacin superior chilena se aleja de otros intentos de organizacin previos8. Tiene,
sin embargo, importantes ventajas. Por una parte, permite observar
la trayectoria completa de una serie de instrumentos de poltica que
ya han alcanzado su madurez: queda hoy poco por explorar en la
operacin del licenciamiento, la acreditacin de carreras y la acreditacin institucional, al menos desde el prisma de su formulacin inicial.
Al mismo tiempo, permite enfatizar el sentido incremental que tiene
esta evolucin y las consecuencias que se siguen de ello, prestando
especial atencin a los procesos que adquieren mayor visibilidad en
cada etapa mientras los dems siguen operando aunque con menor
incidencia en la agenda pblica. Facilita, tambin, observar los principales elementos que conforman cada proceso de transformacin y
la forma en que ellos interactan para gatillar cambios en las polticas
de educacin superior. Cada una de esas tres etapas se presenta a
continuacin. Ellas se organizan sobre una matriz comn. Primero, se
presentan algunos factores que condicionan la adopcin de la poltica.
Luego, a los actores que forman parte del proceso. Posteriormente,
se describe la poltica especfica que define el periodo y su proceso de
implementacin. En fin, se presentan las principales consecuencias y
desafos que emergen de cada periodo.
8 Ver, por ejemplo, Lemaitre (2004).

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b. Descubriendo el aseguramiento de la calidad:

la introduccin del licenciamiento (1990-1998)
La instalacin del Consejo Superior de Educacin (CSE)9 marca un
hito relevante en la ejecucin de polticas para la educacin terciaria en
Chile. Su forma de organizacin y su estrategia de legitimizacin han
sido imitadas por las agencias de aseguramiento de la calidad que le
siguieron (Salazar, 2013). El Consejo tambin contribuy a configurar
y sostener el eje de calidad dentro la arquitectura de polticas para este
nivel educativo. En fin, su labor cambi la forma en que las universidades definen y vigilan sus procesos internos ms significativos, con una
intensidad que slo se ha repetido en la aplicacin de los instrumentos
de financiamiento competitivo.
La robusta expansin de la demanda por educacin superior, la incapacidad del rgimen de examinacin para resguardar suficientemente la calidad
de la formacin de los estudiantes, y la rpida multiplicacin del nmero de
nuevos proveedores de educacin terciaria10 hicieron necesaria la introduccin de un nuevo sistema de supervisin inicial para operadores privados.
Exista consenso entre el gobierno saliente y las nuevas autoridades que
el nuevo sistema de acreditacin deba estar en manos de una agencia
pblica pero independiente del gobierno que goce de plena legitimidad
y prestigio frente a las comunidades institucionales de la educacin superior
(Comisin de Estudio de la Educacin Superior, 1991, p. 25).
Para el equipo del Presidente Aylwin, el Consejo Superior de Educacin fue una sorpresa: la ley que lo cre fue oficializada un da antes de
que ellos asumieran el control del gobierno. Dado su carcter dentro del
ordenamiento chileno, la nueva ley no poda ser cambiada sin un acuerdo
amplio con la oposicin poltica11. El gobierno apost por esa va: intentar
su reemplazo por un nuevo cuerpo legal que no tuviera los problemas de
legitimidad democrtica que enfrentaba la ley 18962.
Para eso, convoc a lderes y expertos de diferentes filiaciones
y simpatas polticas a participar en la Comisin de Estudio para la
9 Hoy Consejo Nacional de Educacin.
10 El nmero de proveedores se expandi particularmente entre 1987 y 1991, fruto
del trmino de las restricciones polticas para crear nuevas universidades, el trnsito
del rgimen militar a la democracia (que gatilla el desembarco de un importante
contingente de funcionarios desde el gobierno al sector privado), y la creciente
disposicin de las clases medias para pagar por la educacin superior de sus hijos
(Salazar, 2013).
11 Para una completa descripcin de la ley y sus caractersticas, ver Squella (1990).

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Educacin Superior. El propsito de esta instancia era explcito. Deba

definir una nueva arquitectura de polticas y para sentar las bases para el
cambio legislativo. La Comisin desarroll un importante esfuerzo en
pos de alcanzar una amplia participacin y lograr, al mismo tiempo, un
alto grado de consenso (Brunner, 1991). El documento que resume su
trabajo contiene una propuesta para la formulacin de un nuevo marco
normativo para el sector. Dentro de sus recomendaciones, inclua
explcitamente la propuesta de crear un consejo nacional de educacin
superior que reemplazara al Consejo Superior de Educacin (Comisin
de Estudio de la Educacin Superior, 1991, pp. 71-75). Aunque el
Ministro de Educacin de la poca agradeci el informe y comprometi
su implementacin, el proyecto fue rpidamente olvidado: aun con el
grado de consenso que alcanz entre sus integrantes, era inviable en el
clima poltico de 1991 (Brunner, 2009).
Frente a ese escenario, la nica alternativa para el gobierno era
cumplir la ley y proseguir con la implementacin del Consejo. Antes
de revisar esta trayectoria, vale la pena detenerse en el grupo de
actores involucrados en la implementacin de esta nueva agencia:
sus valores e intereses, sus acciones y recursos, modelaron, en buena parte, la operacin del licenciamiento. Por una parte, los lderes
universitarios aspiraban a mantener su nivel de influencia y a asegurar la estabilidad regulatoria necesaria para el desarrollo de sus
propios proyectos institucionales. A su vez, quienes configuraron el
nuevo escenario normativo dentro del rgimen militar aspiraban a
proyectar su obra desde las universidades privadas que formaron
y mediante su influencia en los partidos polticos con representacin parlamentaria que apostaron por proteger la obra del gobierno
de Pinochet. En fin, quienes seguan el desarrollo de la educacin
superior desde los centros acadmicos independientes perseguan
revertir los efectos negativos de la desregulacin que las reformas de
1980 introdujeron en el sistema.
El relativo desinters que las federaciones de estudiantes y asociaciones de acadmicos tenan sobre la regulacin del sistema de educacin terciario, permiti que estos grupos de inters pudieran forjar el
rgimen de regulacin para los nuevos proveedores sin mayor competencia desde otros actores. La baja incidencia del nuevo cuerpo legal en el funcionamiento de las universidades tradicionales adscritas al
Consejo de Rectores, hizo que sus autoridades prestaran poca atencin
a la puesta en marcha del Consejo Superior de Educacin. La situa-

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cin era completamente distinta entre los propietarios y gestores de las

nuevas universidades privadas. Su futuro estaba estrechamente unido
al desarrollo del nuevo sistema de supervisin, si bien su posicin era
ambivalente: necesitaban de una mayor legitimidad social (que el licenciamiento poda traerles), pero al mismo tiempo se resistan a toda clase
de intervencin estatal. La falta de prestigio e influencia de sus instituciones en el sector su operacin era pequea y su cuerpo de estudiantes
estaba conformado por quienes no lograban acceder a las instituciones
tradicionales hizo que varios de ellos buscaran apoyo en la oposicin
poltica al gobierno del presidente Aylwin (Cox, 1996).
A travs de una extensa investigacin periodstica, Mara Olivia
Mnckeberg (2007) ha documentado el paso de destacados personeros
del rgimen militar a las nuevas universidades privadas. En su mayora
ocuparon puestos clave en el Ministerio de Educacin y/o estaban estrechamente asociados a los Chicago Boys12. Muchos de ellos, adems,
jugaron un rol clave en la aprobacin del nuevo marco legal y apostaban
por su preservacin. Para eso, se apoyaban en los fuertes vnculos que
tenan dentro de los partidos polticos de oposicin y al interior de influyentes movimientos religiosos conservadores. Aunque minora en el
parlamento, la oposicin contaba con un derecho de veto efectivo sobre cualquier cambio al nuevo rgimen jurdico para la educacin superior13 que aseguraba su invariabilidad. La principal preocupacin de este
grupo era evitar que el licenciamiento se convirtiera en una herramienta
punitiva del nuevo gobierno que pudiera poner en riesgo el desarrollo
de las nuevas universidades privadas.
El nuevo gobierno democrtico se apoy en los intelectuales y acadmicos de los centros acadmicos independientes para fijar su agenda
en educacin superior. Provenientes de la Corporacin de Promocin
Universitaria (CPU) y la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
12 Valds (1995) ha descrito la formacin y desarrollo de este grupo de economistas
entrenados a nivel de posgrado en la Universidad de Chicago.
13 Los altos qurums de votacin (4/7 de los senadores y diputados en ejercicio) exigidos
para modificar o reemplazar la ley orgnica constitucional de enseanza hacan
imposible cualquier cambio legislativo sin el concurso de la oposicin poltica. Aunque
tal legislacin ha experimentado importantes transformaciones durante la dcada
pasada, la posibilidad de introducir reformas siempre estuvo mediada por la resistencia
de los partidos de derecha, como se puede apreciar de la discusin parlamentaria
de la ley 20129 sobre acreditacin universitaria (Biblioteca del Congreso Nacional,
2006). Slo a contar de la eleccin parlamentaria de 2013 en que la representacin
parlamentaria de los partidos de derecha se redujo considerablemente ese derecho
a veto parece estar llegando a su fin.

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(FLACSO)14, ellos perseguan revertir la creciente desregulacin que observaban en el sector y los efectos que sta estaba teniendo en la calidad
de la educacin universitaria. Con el apoyo de la Fundacin Ford, haba
configurado y legitimado una propuesta para la transformacin del sistema
que se reflej en el programa del primer gobierno de la Concertacin de
Partidos por la Democracia, elegido en 1989. Con todo, la agenda de
estos grupos no se diriga a restablecer el sistema previo a la reforma de
1980. Ms bien, su posicin reflejaba una cierta ambigedad: por una parte, adheran a los valores tradicionales de la academia chilena; a la vez que
miraban con simpata algunos de los cambios como la mayor competencia entre universidades introducidos por las reformas de 1980. Por eso,
invitaban a la modernizacin de la educacin superior chilena (Brunner,
1988). Su perspectiva recoga la emergente literatura sobre educacin
superior y reformas que ella estaba inspirando en el Reino Unido y Holanda, bajo el lema del Estado Evaluador (ver Neave, 1988). Tambin
recoga la agenda de reformas que empezaban a impulsar las agencias
de cooperacin internacional. Ambas sugeran dirigir a las universidades
desde la distancia. En vez de controlar directamente su operacin mediante mecanismos que operan ex ante el gobierno coloca incentivos
o fija estndares para el desempeo de las instituciones de educacin
superior, pero no interfiere directamente en su funcionamiento. De esa
forma, refuerza la autonoma de las universidades y evita una intromisin
estatal innecesaria (Brunner, 1990). Al mismo tiempo, tal agenda supone
la existencia de una agencia externa de aseguramiento de la calidad y de
una robusta competencia entre universidades (Cox, 1989): ellos permiten
que el gobierno les entregue financiamiento en funcin de su desempeo
en las instancias externas de evaluacin.
El proceso de transicin a la democracia que se inicia en 1988
permite que la negociacin directa entre gobierno y oposicin sustituya
progresivamente la movilizacin social como medio de accin poltica
(Boeninger, 1997). Aunque ella jug un papel importante en el trmino
del rgimen militar, el nuevo escenario institucional demanda que los
partidos polticos concentren mayor capacidad transaccional. Por eso,
el elenco de actores involucrado en la definicin e implementacin de
las polticas se reduce sustantivamente hasta concentrarse en los niveles
14 Inicialmente, tal funcin fue asumida por Brunner. Posteriormente, Lavados cumpli
la misma labor (Consejo Superior de Educacin, 1998). Lemaitre fue designada
Secretaria Ejecutiva, para configurar el equipo tcnico a cargo de implementar las
decisiones del Consejo y planificar su accin.

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superiores de las directivas partidistas y sus equipos tcnicos. En paralelo,

los canales de circulacin y dilogo sobre polticas sectoriales se vuelven
ms estrechos. En representacin del gobierno, los acadmicos de CPU y
FLACSO estn a cargo de implementar el Consejo Superior de Educacin.
Las instituciones privadas disponen de una importante plataforma de
apoyo en los partidos de oposicin, lo que entrega a sus lderes una
efectiva capacidad de negociacin frente al gobierno. Las divergencias y
convergencias entre ambos grupos incidirn decisivamente en el futuro
de la evaluacin externa en la educacin superior chilena.
El Consejo Superior de Educacin fue constituido el 19 julio de 1990
(Consejo Superior de Educacin, 1998). Inicialmente, el nuevo gobierno
trat de evitar que ste iniciara operaciones. La dudosa legitimidad del
cuerpo legal que lo creaba y la aspiracin de introducir un nuevo marco
regulatorio que abordara los aspectos estructurales del sector, hizo que el
Ministerio de Educacin apostara por el dilogo sectorial. El fracaso de la
Comisin de Estudio para la Educacin Superior bloque esa posibilidad
y el gobierno tuvo que resignarse a implementar el CSE y el sistema de
licenciamiento. Esa tarea fue confiada al mismo grupo que lider el trabajo
de la Comisin de Estudio organizada en torno al equipo formado por
Jos Joaqun Brunner, Ivn Lavados y Mara Jos Lemaitre en una demostracin de la orientacin elitista que adopt la gestin de las polticas desde
1990, en el sentido que concentra en pequeos grupos un amplio poder
de decisin sobre el destino de las polticas sectoriales15. El gobierno cuid
especialmente la designacin de los dems miembros del CSE de modo
de asegurar su legitimidad en medios acadmicos (Salazar, 2013).
El primer desafo del Consejo fue convencer a las universidades de
que su licenciamiento era superior al rgimen de examinacin. Enfrentar
ese desafo era vital para posicionar a la agencia como un actor clave en la
regulacin de la educacin superior. La nueva legislacin entregaba a las
universidades privadas el derecho de optar entre el nuevo y el antiguo sistema de supervisin (Squella, 1990). La encrucijada era compleja. Por lo
pronto, la examinacin le entregaba a la institucin examinada el derecho
de elegir su examinadora, factor especialmente atractivo para instituciones
formadas por grupos religiosos conservadores que aspiraban a minimizar
la intervencin del gobierno entrante. Adems, el sistema se concentraba
15 Inicialmente, tal funcin fue asumida por Brunner. Posteriormente, Lavados cumpli
la misma labor (Consejo Superior de Educacin, 1998). Lemaitre fue designada
Secretaria Ejecutiva, para configurar el equipo tcnico a cargo de implementar las
decisiones del Consejo y planificar su accin.

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en los resultados acadmicos de los estudiantes, asegurando un amplio

nivel de independencia en la gestin estratgica. Sin embargo, la examinacin tambin impona restricciones importantes a las nuevas universidades: tenan que adherir al currculo de la institucin examinadora y deban
pagar los aranceles que stas les fijaran. En la medida que la examinacin
se expande a contar de 1988, su prestigio decae rpidamente. Bernasconi y Rojas (2004) han documentado que hacia fines de la dcada de
los 80 cinco universidades examinaban entre 20 y 32 carreras, dictadas
por 13 universidades diferentes. La gran expansin en el nmero de proveedores hizo que la oferta de examinadores se agotara rpidamente, al
punto de que algunas instituciones tradicionales fueron autorizadas por el
Ministerio de Educacin para examinar programas que ellas no ofrecan o
en los que tenan una experiencia limitada (Lemaitre, 1993).
Aunque algunas instituciones permanecieron bajo el rgimen de examinacin, la gran mayora de ellas se adscribi al licenciamiento. El menor
costo fue un elemento determinante para que la gran mayora de los nuevos proveedores privados tomara esa decisin. Adicionalmente, la labor
de convencimiento que el CSE llev a cabo con ellas fue efectiva: las primeras certificaciones de autonoma (de 1993) reforzaron la idea de que la
agencia no estaba gobernada por el poder poltico y que quera contribuir
verdaderamente a la legitimacin del nuevo sector privado.
Con todo, la principal tarea del CSE distaba de ser clara. El marco
legal demarcaba los elementos procesales clave foco, tiempos y resultados posibles de la acreditacin sin hacerse cargo de explicitar principios, objetivos, guas o modelos para implementar el nuevo mecanismo
de supervisin inicial. La regulacin le entregaba a la agencia el poder de
autorizar el funcionamiento de las nuevas universidades y de verificar su
desarrollo progresivo en un conjunto de variables clave16, por un plazo de
seis aos, renovable hasta por otros cinco. Al trmino del proceso, deba
pronunciarse por la autonoma o cierre de la respectiva institucin. Durante el plazo de verificacin, el CSE estaba facultado para aplicar sanciones
escaladas que podan conducir al cierre anticipado de las universidades en
licenciamiento. Sin mayores orientaciones para el desarrollo de su labor,
y sin contar con la asesora de quienes participaron en la aprobacin de la
ley orgnica constitucional de enseanza, el CSE asumi la tarea de definir
16 Aunque no son definidos legalmente, se incluyen aqu aspectos docentes, didcticos,
tcnico-pedaggicos, programas de estudio, recursos fsicos y de infraestructura, y
los medios econmicos y financieros necesarios para otorgar los ttulos y grados que
aspira a ofrecer la institucin respectiva (ley 18962, artculo 39).

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su modelo de evaluacin. A pesar de todo el tiempo invertido en preparar

orientaciones de poltica que postulaban la importancia de la evaluacin
externa de la calidad y de que ella fuera conducida por expertos independientes, muy poco saban los miembros del CSE del diseo y operacin
de la acreditacin (Salazar, 2013).
La agencia opt por la bsqueda de un modelo de evaluacin externa. La estrategia del CSE estuvo organizada sobre la base de tres
ejes: explorar las experiencias extranjeras de evaluacin en educacin
superior, desarrollar un modelo con participacin del sector, y efectuar
ajustes incrementales siguiendo el mismo patrn. El modelo resultante,
adems, deba ajustarse a las exigencias de procedimiento del marco
legal y a los objetivos perseguidos por el grupo que diriga el Consejo:
permitir la validacin social de las nuevas instituciones privadas. Su primer hallazgo fue descubrir que, en la experiencia comparada, el nombre del nuevo sistema difera del contenido que se le haba dado (Salazar, 2013). En vez de un sistema de autorizacin y monitoreo inicial,
la acreditacin de universidades de los Estados Unidos era un sistema
voluntario, permanente y peridico para evaluacin de todas las instituciones de educacin terciaria. El licenciamiento, por el contrario, era un
sistema obligatorio17, sujeto a un marco temporal limitado y disponible
nicamente para los nuevos proveedores, pues la misma legislacin estableci la autonoma plena de las instituciones adscritas al Consejo de
Rectores. Aunque posee una estructura similar al licensing18 que aplican
algunos estados norteamericanos a las universidades que operan en su
jurisdiccin, el licenciamiento del CSE evit seguir este modelo de regulacin. Guiar el desarrollo del nuevo sector privado la misin de facto
que asume el nuevo consejo requiere de instrumentos ms complejos
que la revisin administrativa de un conjunto de requisitos formales para
autorizar el funcionamiento de una nueva universidad. En su lugar, el
CSE apost por el sistema de autorregulacin que promova el experto
norteamericano Herbert Kells.
Hacia 1990, Kells era un nombre conocido en los circuitos internacionales de anlisis sobre la educacin superior que haban florecido
17 Para las universidades creadas despus de marzo de 1991 y para las que,
habiendo estado sujetas a la examinacin, hubieran optado voluntariamente por el
licenciamiento.
18 Para el caso del Estado de Arizona, por ejemplo, tal funcin es ejercida por el Arizona
State Board for Private Postsecondary Education: http://www.azppse.gov/licensure_
requirements.asp

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durante la dcada anterior. Invitado por el CSE, llega a Chile con la misin de contribuir a la configuracin de un sistema de licenciamiento.
Inicialmente, su trabajo se orienta a realzar la importancia de preocuparse de la calidad y a sugerir un mtodo para que las universidades
enfrenten ese desafo: la regulacin. Kells lo define como el proceso
informado y peridico a travs del cual un sistema, institucin, programa o procedimiento es ajustado a travs del tiempo a las expectativas
(sea que se expresen como intenciones, estndares o normas) mediante opciones y acciones que son validadas por el regulador como
resultado de un proceso de evaluacin (1992:17). Esta manera de
evaluar el funcionamiento de las universidades se vuelve autorregulacin, cuando ellas mismas se hacen responsables de su diseo e implementacin y del uso que se da a sus conclusiones. Puede, tambin,
perseguir propsitos diferentes. Si se orienta a analizar el cumplimiento de niveles mnimos de desempeo, la accin reguladora asume
la forma del aseguramiento de la calidad; si, en cambio, se dirige al
mejoramiento, la regulacin apunta a evidenciar niveles crecientes de
calidad. En ambas modalidades, sta permite el desarrollo de juicios
externos y globales sobre la calidad de una institucin universitaria o
de alguna de sus partes o procesos.
Tal ncleo bsico de ideas permiti dar vida al licenciamiento del
CSE. El nuevo marco legal permita que la autorizacin y funcionamiento inicial de las nuevas universidades fuera evaluada simultneamente
contra los compromisos que ellas asumen explcitamente y contra las
expectativas que la agencia tiene sobre el desempeo mnimo que debe
alcanzar una institucin de educacin superior. Mientras los primeros deban expresarse formalmente en un proyecto institucional, las segundas
se materializan en un conjunto de criterios de evaluacin. Introducidos
en 1993, tales criterios fue preparados directamente por Kells. Ellos cubren las doce dimensiones ms importantes del quehacer de una institucin de educacin superior19, definiendo varios niveles de desempeo
mnimos (de naturaleza cualitativa) que una universidad debe alcanzar
para obtener su autonoma y concluir as el proceso de licenciamiento
(Consejo Superior de Educacin, 1998).
19 Integridad, propsitos (y su nivel de realizacin), gobierno institucional, progresin y
logro acadmico, servicios para los estudiantes, acadmicos, programas de formacin,
investigacin, servicios a la comunidad, recursos educacionales, administracin
financiera y recursos, e infraestructura.

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El licenciamiento tuvo una exitosa implementacin. En eso incidi

su cuidado diseo, pero tambin una hbil estrategia de legitimacin y
un conjunto de circunstancias favorables. Por lo pronto, el grupo detrs
del CSE enfrent estratgicamente las circunstancias. Los canales para la
formulacin de polticas se volvieron ms selectivos en la medida que el
gobierno electo apost por acotar la discusin dentro de los niveles jerrquicos superiores del aparato pblico y de los partidos polticos. Las
personas detrs del CSE adquieren una especial incidencia en la definicin
del curso que tendr el licenciamiento en la medida que simultneamente se coordinan institucionalmente con el Ministerio de Educacin, se
legitiman a travs de su trayectoria en los centros acadmicos independientes, y se apoyan en sus conexiones dentro de las lites de los partidos.
De la misma manera, las nuevas universidades gestionadas por antiguos
funcionarios y asesores del rgimen militar tambin establecen un slido
canal de comunicacin con los partidos de oposicin, lo que les permite
amplificar sus dudas sobre la forma que ir adoptando el nuevo sistema y
hacer resonar sus quejas frente a resultados que les parecen injustos.
Con diferentes grados de influencia quienes estn en el aparato pblico poseen un obvio dominio sobre la agenda, ambos grupos capturan
la implementacin del licenciamiento, si bien tambin se benefician de la
baja prioridad que la regulacin de las universidades privadas tiene entre
las prioridades del gobierno del presidente Aylwin. La ausencia de necesidades adicionales de financiamiento estatal para la operacin del nuevo
sistema, la inviabilidad de introducir cambios legales y la escasa competencia que las nuevas universidades ofrecen a las instituciones estatales tambin permiten evitar que otros actores dentro del sector pblico incidan
en la configuracin del licenciamiento.
Por otra parte, quienes dirigen el CSE logran convencer a todos
los miembros del Consejo de que su funcin demanda un alto nivel de
independencia, tanto del gobierno como de las universidades. Es difcil no
ver aqu la influencia de Kells20. Por una parte, el Ministro de Educacin
declina ejercer la presidencia del Consejo. La direccin de la nueva
agencia queda entregada a un vicepresidente elegido por los consejeros.
La presencia del Ministerio en el Consejo se reduce a un representante
designado por el Ministro, labor que generalmente recay en el Jefe de
20 Entre otras condiciones para la instalacin de la regulacin en la educacin superior
chilena, Kells aconseja una adecuada proteccin del sistema en relacin con las
fuerzas polticas (1993 p. 31).

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la Divisin de Educacin Superior. A su vez, los miembros del CSE se

convencen de que ellos no representan a las instituciones que los han
designado21 sino que participan de l como integrantes de una agencia
independiente que no debe someterse a los intereses de otros actores
dentro o fuera del sistema de educacin superior, aislando efectivamente
al Consejo de toda interferencia no buscada. Solo las cortes de justicia y
los organismos de control administrativo tendrn tuicin sobre el CSE,
a propsito de reclamaciones hechas por instituciones en licenciamiento
que se multiplicaron durante el inicio de su funcionamiento.
Adems de estas decisiones fundamentales, el CSE invirti sustantivamente en tiempo y recursos para socializar su quehacer entre los directivos de las universidades y para cimentar las bases de una cultura afn a la
regulacin. Kells (1993) ha documentado la larga lista de actividades que el
CSE llev a cabo en sus primeros aos para crear un ambiente favorable
para la instalacin del licenciamiento: talleres, seminarios, presentaciones
y una gran cantidad de actividades formativas. Esta lnea de accin, sin
embargo, estuvo lejos de ser bidireccional. No se trataba de articular un
modelo pluralista lo que puede parecer razonable considerando la falta
de experiencia en evaluacin institucional en el pas sino de socializar
los principios y metodologas que se estaban estrenando para evaluar la
calidad (Salazar, 2013). Su labor, como sugiere el mismo Kells, no habra
sido muy efectiva si la agencia no hubiera tenido un mandato legal para el
desarrollo del nuevo sistema.
Un diseo innovador y simple, un equipo cohesionado, influyente
y orientado al logro de los mismos objetivos, y una cuidada implementacin que mezcla en iguales proporciones cooptacin y capacitacin,
cierres y autonomas, estn en la base del xito del CSE. Esto le permiti
asegurar una supervisin inicial efectiva para las nuevas universidades
(muchas veces aun en contra de la opinin de stas), ayudando con ello
a disipar los temores asociados a un rpida expansin del nuevo sector
privado. Por eso, Cox (1996) ha sostenido que el CSE se convirti en la
principal agencia reguladora de la educacin superior chilena durante los
noventa. En ello contribuy tambin la oportunidad en que desarroll su
21 Tal funcin fue ejercida por las universidades estatales (un consejero), las universidades
privadas autnomas (un consejero), los institutos profesionales autnomos (un
consejero), las academias del Instituto de Chile (un consejero), las fuerzas armadas y
de orden (un consejero), la Corte Suprema de Justicia (un consejero), y el Consejo
Superior de Ciencias y el Consejo Superior de Desarrollo Tecnolgico (ambos
designan conjuntamente un consejero).

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accin: la gran mayora de las nuevas universidades fueron creadas entre

1988 y 1990. Sus modelos de gestin estratgica y acadmica se fueron
forjando a la par de su participacin en el licenciamiento y en funcin
de los requerimientos del CSE y de la competencia que enfrentaban
desde otras instituciones. Adems de regular su quehacer, las exigencias
del Consejo enfatizaron la necesidad de que cada universidad contara
con una misin y un proyecto educativo, lo que les permiti definir de
mejor manera su identidad y su espacio competitivo en el emergente
mercado de la educacin superior. Con ello, el CSE contribuy como
se lo propuso a la legitimacin del sector privado y de algunas de sus
instituciones ms emblemticas.
Hacia 1998, la accin del CSE mostraba resultados significativos
(Consejo Superior de Educacin, 1998). 7 instituciones obtuvieron su
autonoma, mientras otras 11 perdieron el reconocimiento oficial del Estado; 13 obtuvieron su autorizacin de funcionamiento, mientras otras
14 fallaron en el intento. 157 visitas de comisiones de pares evaluadores
fueron realizadas y ms de 24.000 estudiantes adscritos a instituciones no
autnomas fueron examinados externamente. Con todo, an quedaba
mucho trabajo por hacer: 31 universidades e institutos profesionales permanecan en licenciamiento hacia 1998.
Luego de ocho aos de operacin, el licenciamiento tambin estaba mostrando sus lmites. Las alternativas al trmino del proceso autonoma o cierre no eran satisfactorias en el caso de instituciones que
presentaban un nivel intermedio de maduracin: no estaban en una
posicin terminal, pero tampoco cumplan con los niveles de desempeo necesarios para que alcanzaran su autonoma. En algunos casos,
era evidente que el plazo mximo de duracin del licenciamiento (once
aos) no era suficiente para que una universidad llegara a un estado
de madurez que le permitiera operar libremente sin poner en riesgo
la calidad basal de la educacin superior chilena. A su vez, la radical
transicin entre un control integral (licenciamiento) y la total libertad
(autonoma) produjo que algunas instituciones perdieran su capacidad
de desarrollarse responsablemente, lo que se tradujo en las expansiones explosivas que sufri la matrcula a propsito de la proliferacin de
sedes regionales hacia fines de la dcada (Zapata et al., 2003). Por otra
parte, el desarrollo de la autorregulacin fue mucho ms dbil de lo
previsto y no sirvi para la instalacin de una cultura en pro del mejoramiento de la calidad entre los nuevos proveedores (Lemaitre, 2004).
Muchas de las nuevas instituciones participaban del licenciamiento con

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el nico propsito de obtener su autonoma y su motivacin no cambi

a lo largo del proceso. En muchos casos, la evaluacin externa no dio
origen a un dilogo en condiciones de igualdad, sea porque los equipos de evaluacin externa fueron enfrentados con prejuicios o porque
sus miembros trataron de modelar las nuevas instituciones segn sus
propias experiencias, desatendiendo el proyecto educacional de cada
una de ellas. En fin, los procesos de cierre de universidades privadas
fueron traumticos y, muchas veces, sus estudiantes quedaron sin una
adecuada proteccin, lo que hizo que el Consejo fuera especialmente
reticente a aplicar esta medida.
Sin embargo, las instituciones que alcanzaron su autonoma a travs del licenciamiento obtuvieron una importante validacin social.
Eso las ayud a forjar una reputacin que fue clave para que pudieran
competir en el exigente mercado de la educacin superior chilena. A
su vez, pudieron desarrollar capacidades bsicas para operar como
instituciones autnomas. Tambin el licenciamiento contribuy a generar y diseminar buenas prcticas de gestin en el sector. Es importante notar, sin embargo, que estos resultados positivos comenzaron
a diluirse con el tiempo. Las nuevas instituciones privadas comenzaron
a dominar las reglas del licenciamiento. Sus planes de desarrollo y sus
objetivos fueron reducidos al mnimo para evitar que las evaluaciones
externas incluyeran elementos adicionales. Quizs por esa razn, se
expandi la percepcin de que el CSE aplicaba sus criterios de evaluacin de manera menos rigurosa en cada nuevo ciclo de anlisis para
fines de autonoma (Lemaitre, 2004).
Hacia fines de la dcada, los principales actores que contribuyeron a forjar el licenciamiento estaban terminando su participacin en el
CSE. Brunner abandona el Consejo en 1996. Lavados har lo mismo
en 1998, ao en que renueva a la totalidad de sus miembros. Lemaitre
abandona el CSE un ao ms tarde. Las universidades privadas ms influyentes especialmente las vinculadas al gobierno militar adquieren una
a una su autonoma hacia el fin de la dcada, lo que reduce la influencia
de las instituciones que permanecen en licenciamiento entre los partidos
opositores. Ellas intentarn, en lo sucesivo, bloquear las medidas que les
afecten a travs de acciones jurisdiccionales.

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c. Los experimentos en acreditacin: haciendo de la calidad una preocupacin central de la educacin superior
(1999-2002)
En la medida que la influencia regulatoria del CSE comienza a disminuir, el debate sobre el aseguramiento de la calidad se trasladar desde
el acompaamiento de las nuevas universidades hacia la operacin del
sistema de educacin superior en su conjunto. Para las personas detrs
del licenciamiento, era evidente que si la introduccin del aseguramiento
de la calidad funcion para los nuevos proveedores, era bueno y conveniente expandir su aplicacin a las universidades ms consolidadas para as
contribuir a su mejoramiento. Por otra parte, el modelo de regulacin que
Kells ayud a legitimar se avena mejor con la evaluacin de instituciones
autnomas, que cuentan con mejores capacidades para asumir ms cmodamente la responsabilidad de llevar a cabo ejercicios de autoevaluacin efectivos. En fin, la agenda de modernizacin que comienza a tomar
forma hacia fines de los 9022 supona la existencia y funcionamiento de
mecanismos de evaluacin peridica que permitieran justificar una mayor
inversin en un sector que parece clave para la modernizacin de la economa, en los planes del gobierno.
El escenario en que esta operacin va a tener lugar es muy distinto
de aqul en que se implant el licenciamiento. Varias condiciones estructurales de la educacin superior chilena experimentaron cambios en el
nterin. La matrcula se haba expandido sostenidamente y las universidades haban asumido que enfrentaban un contexto de alta competencia, tanto por recursos, estudiantes y reputaciones (Brunner, 2009). La
desregulacin en que muchas de ellas operaban les permiti enfrentar el
escenario con medidas drsticas. Varias optaron por una rpida expansin
de sus actividades. Proliferaron sedes regionales y programas especiales,
a la vez que el uso de publicidad en los medios se intensificaba. Mientras
algunas universidades crecen aceleradamente, otras toman medidas para
protegerse de los nuevos competidores. La educacin superior chilena
comienza a moverse hacia un estado de ferviente actividad.
Entre los jvenes de 18 a 24 aos, la participacin en la educacin
superior se expande rpidamente: entre 1990 y 2000, pasa de 15,9 a
22 por ciento, segn los resultados de las encuestas de Caracterizacin
22 Ver Ministerio de Educacin (1997; 1998).

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Socioeconmica Nacional (CASEN) del Ministerio de Desarrollo Social23

aplicadas en esos mismos aos. Incluso la presencia de los ms pobres en
el sector gana terreno, y salta de un 4,4 a un 7 por ciento en el primer
quintil de ingreso. Aunque la distribucin territorial, de gnero y por reas
de conocimiento de la matrcula se mantiene relativamente constante, un
cuerpo de estudiantes ms grande implica importantes desafos de calidad
en la medida de que el sector se vuelve menos selectivo.
La cantidad de nuevos proveedores, sin embargo, se contrae en
un sexto en el mismo periodo: de 302 a 250. Aunque algunas instituciones son creadas, 40 centros de formacin tcnica y 16 institutos
profesionales desaparecen, muchos de ellos como resultado de la supervisin inicial. En ese contexto, son las universidades quienes lideran
la expansin del sistema.
Mucho de lo anterior se explica por el rgimen de financiamiento. La
contribucin del gobierno a la educacin superior crece a una tasa inferior
a la de la expansin de la matrcula. Aunque parte de una base muy disminuida24, el subsidio fiscal a las universidades pasa de 124 mil millones a 262
mil millones en dinero constante durante los 90. La gran mayora de los
recursos se distribuye entre las universidades tradicionales: slo un 1,39%
del aporte estatal llega a los nuevos proveedores privados. La expansin
de ese sub-sector se financia prioritariamente a travs de las familias de
clase media, que estn dispuestas a invertir en educacin superior para sus
hijos. Eso hace que la oferta acadmica de las nuevas universidades sea
elstica. En muchas de ellas, la demanda determina el nmero de cupos y
el tipo de programas ofrecidos.
En este nuevo escenario, el mapa de influencia de la educacin
empieza a experimentar cambios. Entre las universidades tradicionales
y el grupo de nuevos proveedores en licenciamiento, las universidades privadas autnomas comienzan a ocupar un lugar prominente. Ellas
concentran el crecimiento de la matrcula. Aspirando ganar visibilidad
y prestigio, su creciente liquidez les permite invertir en infraestructura,
cuerpo acadmico y, especialmente, en marketing. Aunque an no estaban en posicin de competir en reputacin con el sector tradicional,
estas universidades avanzan hacia una rpida legitimacin como actores
relevantes del sector. Comienzan a ser consultadas por el gobierno en
23 Antes, Ministerio de Planificacin y Cooperacin.
24 Fruto de la crisis econmica que Chile experiment entre 1982 y 1987 y que tuvo un
impacto significativo en el producto interno bruto y en las finanzas pblicas (FfrenchDavis, 1999).

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diversas materias a la vez que consolidan crecientes lazos con las dirigencias polticas. Es frecuente, tambin, que autoridades de gobierno
ocupen cargos importantes en universidades privadas luego del cese en
sus funciones pblicas.
Al igual que en el sector tradicional, algunas concentran mayor influencia que otras. Universidades grandes como la Universidad Andrs
Bello, la Universidad Diego Portales y la Universidad Mayor lideran este
grupo. Instituciones ms pequeas y de orientacin elitista (como la Universidad Adolfo Ibez y la Universidad de los Andes), tambin alcanzan
posiciones destacadas en este segmento. Vinculadas al gobierno a travs
de sus lazos con algunos partidos oficialistas, otras universidades (como la
Universidad Central y la Universidad ARCIS) tendrn una importante capacidad para hacer valer sus puntos de vista en el Ministerio de Educacin
(Monckeberg, 2007). Las instituciones ms estrechamente vinculadas a los
partidos de oposicin (como la Universidad Finis Terrae y la Universidad
del Desarrollo) tambin contaban con el aparato comunicacional de stos
para difundir sus puntos de vista ante cualquier iniciativa que signifique
mayor regulacin.
Las universidades privadas autnomas forman asociaciones y organizaciones gremiales para que las representen en materias de comn inters. As, la Corporacin de Universidades Privadas y el Consejo Nacional
de Instituciones Privadas de Educacin Superior (CONIFOS) han logrado
transferir peridicamente al gobierno las preocupaciones de sus asociados, aunque su influencia en el sector es muy menor comparada con la
del Consejo de Rectores.
Por otra parte, el equipo que lider la instalacin del CSE pudo
consolidar su influencia en el sector durante los 90 (Dickhaus, 2009). La
efectividad del licenciamiento facilit que sus ideas tuvieran una mayor llegada dentro de las universidades tradicionales que no tenan una agenda
alternativa para el mejoramiento de la gestin universitaria sin afectar su
relacin con los lderes de los partidos polticos. Por otra parte, forjaron
una importante red de contactos dentro de las universidades privadas autnomas, que luego sern claves para la puesta en marcha de los pilotos
de acreditacin de carreras.
Pocos grupos (dentro o fuera del sector) tienen mayores niveles de
incidencia en la accin pblica para la educacin superior que Brunner,
Lavados y Lemaitre. Ellos posean, simultneamente, gran credibilidad poltica y acadmica (Geoffroy, 2012:62). Mientras Brunner estaba inmerso
en la lite poltica que guiaba la transicin a la democracia (fue Ministro

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Secretario General de Gobierno en el mandato del Presidente Frei), Lavados coordinaba una red de directivos de universidades iberoamericanas
a travs del Centro Interuniversitario de Desarrollo (CINDA). Lemaitre,
por su parte, presida la primera red internacional de agencias de aseguramiento de la calidad de la educacin superior (INQAAHE) y era una
participante activa en el dilogo global sobre metodologas de evaluacin
externa de la calidad, lo que la converta en la mayor experta nacional en
este campo, en la opinin de varios lderes universitarios.
La influencia de los expertos del CSE se proyecta durante toda la
dcada en el Ministerio de Educacin, sin que el cambio de administracin de 1994 afecte este estado de cosas. Pronto, ellos sern convocados por el gobierno del presidente Frei a liderar el desarrollo de una
nueva poltica de calidad que propender a la instalacin de la acreditacin en Chile, y que ellos conducirn desde una nueva agencia: la
Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado (CNAP). Obviamente,
tal resultado no era accidental. Brunner, Lavados y Lemaitre se haban
asegurado que tal convocatoria existiera a travs de su participacin en
la negociacin de un prstamo del Banco Mundial para el desarrollo de
la educacin superior en Chile, en 1997 (Salazar, 2013). Antes, tambin
haban colaborado con el Ministro Arellano en la preparacin de una
nueva poltica sectorial que, entre otras cosas, enfatizaba la necesidad
de introducir un sistema de acreditacin para universidades autnomas
(Ministerio de Educacin, 1997). El mismo documento de poltica luego
se us para justificar la creacin del Programa para el Mejoramiento de
la Calidad y la Equidad de la Educacin Superior (MECESUP), puesto en
marcha en 1999 con el apoyo del Banco Mundial.
El MECESUP permite al Banco Mundial una influencia directa sobre la
accin gubernamental en educacin superior. No slo participa de la definicin de las reas en que se invertir, los montos que se asignan a cada
una de ellas, los instrumentos de financiamiento que sern usados, los
tipos de proyectos que sern financiados y los procedimientos administrativos para su concrecin y seguimiento (Ministerio de Educacin, 1998).
Adems, monitorea permanentemente la accin de la unidad ejecutora
del proyecto, participa de la evaluacin de las iniciativas a ser financiadas y
supervisa su implementacin. En un escenario de mltiples y frecuentes
oportunidades para incidir en la trayectoria de las polticas sectoriales, el
banco sugiere cursos de accin y soluciones (a travs de su Coordinacin
para la Educacin Superior) que inciden en la accin del Ministerio de
Educacin y de las mismas universidades.

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Luego de pasar la primera parte de la dcada fortaleciendo el desarrollo de la educacin escolar, el Ministerio de Educacin decide prestar
una atencin preferente a la educacin universitaria durante el gobierno
del Presidente Frei (Ministerio de Educacin, 1997). En vez de insistir en
la reforma del marco legal del sector, la administracin Frei advierte que
puede hacer un mejor uso de la herramienta fiscal para moldear la accin
de las universidades. Adems de regular el flujo y el uso de los recursos
que se transfieren anualmente al sector, decide apostar por una agenda
ms ambiciosa, definiendo un nuevo marco de poltica que se aparta significativamente del curso seguido hasta el momento (Salazar & Leihy, 2013):
ya no se trata de avanzar hacia un crecimiento cualitativo del sistema tradicional mientras se controla el desempeo de nuevos proveedores privados. Desde ahora, se prioriza consolidar la expansin del sistema mediante un mayor financiamiento a la demanda. En paralelo, se expande el
aseguramiento de la calidad y se invierte selectivamente en investigacin.
La labor del gobierno se despliega a travs de agencias descentralizadas:
la Coordinacin del MECESUP, la CNAP y la CONAP25. Tales agencias se
coordinan a travs de la Divisin de Educacin Superior.
A diferencia de las organizaciones estudiantiles que observaron con
desinters las polticas de calidad durante los 90 los administradores universitarios vieron en el aseguramiento de la calidad una oportunidad: un
instrumento para avanzar hacia la profesionalizacin de la gestin. En la
medida que las universidades se someten a una competencia ms exigente, requieren de una nueva clase profesional capaz de implementar modelos sofisticados de gestin estratgica. Estos profesionales estn a cargo
de operar nuevos sistemas de informacin, necesarios para que las universidades subsistan y se desarrollen en entornos cambiantes y competitivos. Entusiastas adherentes de la planificacin estratgica, ellos proveern
la plataforma institucional necesaria para la prctica de la autoevaluacin y
la preparacin de informes para la acreditacin.
Los lderes institucionales, en contraste, no tuvieron una posicin
comn para enfrentar la expansin del aseguramiento de la calidad. La
aproximacin a la acreditacin de los rectores estuvo mediada por las
posibilidades de conservar, expandir o perder prestigio. Entre las universidades ms selectivas, se apost por sumarse a la acreditacin y as consolidar su posicin dominante. Algunas universidades tradicionales, y muchas
25 Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado, creada por el Ministerio de
Educacin en 1999.

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de las privadas nuevas, observaron esta agenda con inquietud y apostaron por defender su autonoma. Entre ambos grupos, las universidades
privadas ms consolidadas tambin apoyan la nueva agenda, si bien con
menor entusiasmo que las instituciones lderes. Con el paso del tiempo,
sin embargo, las posiciones ms reticentes hacia la acreditacin cedern.
Salvo por un pequeo grupo de universidades que evitarn el riesgo de
la acreditacin a toda costa, la mayora de las instituciones considerar
que el costo de someterse a la acreditacin y trabajar para su obtencin
es aceptable si se considera que ste abre la posibilidad de contar con un
sistema de financiamiento estatal para sus estudiantes.
El desarrollo de pilotos de acreditacin de carreras y programas
tendr lugar en este contexto. Dos procesos convergen en sus orgenes. Por una parte, una preocupacin por la calidad que se expanda
rpidamente hacia fines de los 90. Esta preocupacin no era infundada.
Un grupo de instituciones privadas comenz a ampliar rpidamente su
oferta de pregrado una vez que alcanz su autonoma. Otro grupo de
universidades tradicionales de origen regional les sigui. El nmero de
sedes regionales se multiplic rpidamente a la par con la explosin de
programas especiales (Zapata et al., 2003). stos se orientan a la formacin profesional de adultos preferentemente empleados fiscales y
municipales a travs de programas abreviados y con menores exigencias acadmicas que, frecuentemente, se ofrecan fuera de los recintos
universitarios y con limitado acceso a laboratorios, talleres y recursos
bibliogrficos (Brunner, 2009). La rpida expansin de estas actividades
no pas inadvertida. En el gobierno y las universidades tradicionales
cunde la idea de que la calidad del sistema de educacin superior (y,
en consecuencia, del valor social de sus diplomas) comienza a estar en
riesgo (Ministerio de Educacin, 1997). Sin embargo, la legislacin no
entregaba ninguna herramienta al gobierno para intervenir directamente
en el sector o para lograr que las universidades pusieran ms nfasis en
la gestin para la sustentabilidad de largo plazo en vez de concentrarse
en sus resultados inmediatos.
Por otra parte, las universidades del Consejo de Rectores haban
comenzado a desarrollar experiencias de regulacin y autorregulacin
desde la mitad de la dcada de los 90. La Asociacin de Facultades de
Medicina (ASOFAMECH) intent avanzar hacia la realizacin de pilotos
para la acreditacin de formacin mdica. Con el apoyo de Herbert Kells,
la Universidad de Concepcin y la Universidad de Chile avanzaron en
introducir procesos de autoevaluacin en sus unidades acadmicas (Silva

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et al., 1997; Villavicencio, 1998). El propio Consejo de Rectores impuls

la creacin de la Comisin de Autorregulacin Concordada, en 1995, a
fin de evaluar los proyectos de nuevas carreras de las universidades miembros y limitar, por esa va, la rpida proliferacin de la oferta de programas
de pregrado (Ossandn, 1998).
La implementacin de la nueva agenda fue muy cuidadosa. Un primer paso fue implementar el proyecto MECESUP bajo una coordinacin
dependiente del Ministerio de Educacin. Aunque comprometan un bajo
nivel de gasto26, las acciones asociadas al aseguramiento de la calidad se
desarrollan en varios frentes: la creacin de un sistema de informacin
sobre la educacin superior, la revisin del licenciamiento y la introduccin
de la acreditacin programtica. La primera y la segunda se mantuvieron
al alero de la coordinacin; la tercera fue encomendada a dos comisiones
diferentes la CNAP y la CONAP, una para el pregrado y otra para el
posgrado. Visto as, la accin de la CNAP parece restringida a un plano
especfico, mientras la coordinacin del MECESUP vela por la integracin
de todas las acciones comprometidas en el proyecto. En la prctica, sin
embargo, el papel de la CNAP fue mucho ms importante. Comprometa
la principal funcin de las universidades y, por eso, el gobierno desplegaba
aqu su mejor equipo. En contraste, la acreditacin de posgrado era una
tarea de menor impacto, que bien poda resolverse a travs del dilogo
de una pequea comunidad de especialistas. La imposibilidad de avanzar
directamente hacia un cambio legislativo implicaba que la CNAP deba
seducir y cooptar a las universidades (y sus facultades) para poder avanzar
hacia el logro de su misin. De su xito dependa el desarrollo de la agenda del aseguramiento de la calidad en los prximos aos.
Aunque el estatus de la CNAP era el de una comisin asesora del Ministro de Educacin lo que reforzaba su carcter temporal y provisorio,
Brunner, Lavados y Lemaitre optaron por repetir el modelo de organizacin del CSE. Se aseguraron de que el consejo de la agencia estuviere integrado por prestigiosos acadmicos que representaran a las instituciones
ms importantes y que, a la vez, fueran proclives a la frmula que ellos
impulsaban. Al mismo tiempo, se preocuparon de proteger la independencia de la agencia, tanto de las universidades como del gobierno. Su
liderazgo, tanto en lo estratgico como en lo operativo, les aseguraba el
control de la accin de la comisin.
26 El crdito, por 241 millones de dlares y a ejecutarse en 5 aos, destinaba a temas
de calidad el 2,2% de los recursos comprometidos (Ministerio de Educacin, 1999).

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Si bien el gobierno quera inicialmente que la CNAP preparara una

propuesta legislativa, esa labor fue descartada por la agencia. En su diagnstico, era prematuro avanzar hacia una legislacin cuyo contenido an
deba ser definido y validado desde la prctica (Salazar, 2013). Con el apoyo del Ministerio de Educacin, la comisin decide avanzar hacia el desarrollo de experiencias piloto de acreditacin de programas de pregrado.
Ellas deban focalizarse en disciplinas prestigiosas. A su vez, las asociaciones
disciplinarias respectivas deban tener un especial inters en avanzar hacia
la acreditacin. La acreditacin de las carreras de Medicina cumpla con
ambas exigencias. El tradicional prestigio de los mdicos no haba sido
afectado por la rpida expansin de la educacin profesional en la medida
que el nmero de carreras de Medicina y de vacantes apenas creca. Por
otra parte, la ASOFAMECH estaba decidida a avanzar hacia la acreditacin
de los programas de Medicina antes que la rpida expansin del sector
pusiera en riesgo la formacin mdica.
Tomando ventaja de la creciente demanda por evaluacin externa, la CNAP apost por una estrategia inductiva y participativa, donde
tambin convergen capacitacin y socializacin. Evidentemente, no se
trataba de partir desde cero. La agencia contaba con un plan estructurado que haba ido forjando paulatinamente desde el CSE. Su experiencia en INQAAHE permiti a Lemaitre apreciar crticamente modelos
de evaluacin externa de programas. Desde ah pudo conformar una
propuesta que, en opinin de la CNAP, se adecuaba a las caractersticas y necesidades del pas. Estratgicamente, la agencia logr que ese
modelo no fuera explcitamente propuesto, sino ms bien que l se
manifestara paulatinamente, como una respuesta natural al conjunto de
requerimientos y sugerencias que planteaban los representantes de las
facultades que queran acreditar sus programas (Salazar, 2013). Visitas
de estudio a agencias de acreditacin y a oficinas universitarias de anlisis
institucional en Estados Unidos no slo sirvieron para que las universidades chilenas observaran de primera mano cmo se gestionaba la
acreditacin de programas en la prctica, sino que tambin permitieron
la conformacin de redes nacionales de profesionales de la evaluacin.
Dada la necesidad de evitar trabajar con los evaluadores externos que
form el CSE para el desarrollo del licenciamiento pues su enfoque
pareca muy fiscalizador para un proceso que deba empezar por las
universidades ms prestigiosas del pas, la CNAP reclut en estas visitas
a las primeras generaciones de evaluadores externos y a quienes lideraran la instalacin de la evaluacin externa dentro de las universidades.

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El equipo de profesionales conformado por Lemaitre para la operacin de la agencia llev a cabo talleres de induccin y capacitacin
a lo largo de todo el pas. Sin embargo, la amplia popularidad de los
pilotos de acreditacin programtica est ligada a tres definiciones clave (Salazar, 2013). Primero, la CNAP logra convencer a las universidades de que la acreditacin operara como un sello de calidad,
ayudndoles a distinguir su oferta acadmica dentro de la creciente
competencia. De esa manera, la acreditacin aspira a operar como
un instrumento posicional que reforzara el prestigio de quienes contaran con ella (Dickhaus, 2009). Para maximizar el estatus de la acreditacin, la agencia realiza una cuidadosa seleccin. No slo opta por
comenzar por los programas ms respetados en las universidades ms
prestigiosas. Tambin decide entrenar equipos de evaluacin externa
altamente respetados dentro de cada disciplina. Desde el prisma de
la agencia, la acreditacin debe ser un club selectivo al que los dems
aspiren a ingresar. Segundo, logra que las universidades adviertan que
la acreditacin podra conllevar posibilidades adicionales de financiamiento. No slo de mayor financiamiento pblico en el marco del
MECESUP sino que tambin ella mejorara la posicin negociadora
interna de los programas acreditados, a propsito del financiamiento
de los planes de mejora que deben ejecutar para mantener su acreditacin en el futuro. Al mismo tiempo, un mayor prestigio tendra
el efecto potencial de aumentar la demanda de postulantes en los
cursos acreditados, mejorando su selectividad y asegurndoles niveles
de matrcula que garanticen su sustentabilidad econmica. Finalmente,
la CNAP y el gobierno fueron categricos y consistentes en establecer
que la acreditacin era un objetivo prioritario de la poltica sectorial.
De esa manera, las universidades comenzaron a observar que el establecimiento de un sistema permanente y obligatorio de acreditacin
para la educacin superior sera slo cosa de tiempo. Ellas tambin
aprecian un patrn comn: quienes participaban voluntariamente en
los pilotos de acreditacin reciban un trato ms benigno y flexible que
aquellas instituciones y programas que se adscriban posteriormente al
nuevo sistema. As, por lo dems, haba ocurrido inicialmente con el
licenciamiento, que haba sido implementado por el mismo equipo.
Estas estrategias demostraron ser altamente efectivas aunque tambin
convergieron con otros procesos. La asociacin de Chile al MERCOSUR
permiti, por ejemplo, que el pas se sumara a los esfuerzos regionales
para alcanzar estndares comunes en la formacin universitaria. La

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suscripcin del MEXA27 fue el paso siguiente de esta agenda. La evidente

afinidad entre esta labor y las tareas que la CNAP estaba llevando a cabo,
hizo que el gobierno confiara esta funcin a la agencia, la que tambin
pas a formar parte de la red de agencias nacionales de aseguramiento de
la calidad (RANA) de la regin. La decisin no slo reforz la importancia
que se daba a la acreditacin, sino que tambin hizo patente que ella sera
un aspecto insalvable de la poltica regional de integracin.
El diseo de un modelo de acreditacin para programas de pregrado
consideraba distintas restricciones. La poltica ministerial exiga que desarrollara sobre una base voluntaria y que tuviera un carcter cclico (Ministerio de Educacin, 1998). Adems, deba dirigirse a programas ofrecidos por instituciones autnomas. El proceso deba considerar una amplia
participacin de los acadmicos y no poda discriminar entre instituciones
pblicas y privadas. El mecanismo resultante se centraba en el nivel de
logro de perfiles de egreso conjunto de atributos que dan cuenta del resultado que debe alcanzar la formacin de pregrado en cada disciplina y
el cumplimiento de un conjunto de criterios relativos a las funciones y
procesos que debe llevar a cabo toda unidad acadmica que administra un
programa de pregrado28. La evaluacin se ajustaba al patrn general para
estos procesos e inclua el desarrollo de una autoevaluacin participativa
en que se compila y analiza informacin de diversas fuentes y se consultan distintos grupos de inters, dentro y fuera de la institucin, con el
propsito de establecer un diagnstico compartido sobre el desempeo
del programa en un momento determinado y de sugerir un conjunto de
acciones para su mejora. El informe resultante serva de insumo para un
comit de evaluacin integrado por cultores de la disciplina que se desempean en otras universidades (nacionales y extranjeras), quienes estn a
27 El Mecanismo Experimental de Acreditacin para carreras de grado (MEXA) fue
introducido por el MERCOSUR en 2002 con el fin de permitir el reconocimiento
regional de las acreditaciones hechas por las agencias nacionales a fin de facilitar
la circulacin acadmica de los graduados. Posteriormente, fue reemplazado el
Sistema de Acreditacin Regional de Carreras Universitarias (ARCU-SUR) para el
reconocimiento regional de la calidad acadmica de las titulaciones en el MERCOSUR
y pases asociados.
28 Los criterios incluan las siguientes dimensiones: resultados acadmicos (incluyendo
competencias de egreso, resultados acadmicos y vinculacin con el medio),
condiciones operacionales (como estructura organizacional, recursos humanos,
efectividad de la enseanza y el aprendizaje, recursos e infraestructura), y capacidad
de autorregulacin (rtulo bajo el cual se incorporan al proceso de evaluacin los
propsitos institucionales, la integridad que demuestra la institucin, y el proceso
de autoevaluacin y el informe resultante) (Comisin Nacional de Acreditacin de
Pregrado, 2007:56).

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cargo de evaluar la calidad del informe del programa, la pertinencia de sus

conclusiones y el nivel de cumplimiento de los criterios de evaluacin que
el programa presenta, mediante una visita. El informe de los expertos externos sirve de base para que la agencia se pronuncie sobre los niveles de
consistencia interna (desempeo evaluado contra las orientaciones que la
misma institucin aspira a satisfacer) y externa (las expectativas de la sociedad y la comunidad disciplinaria a que adscribe) que presenta el programa
en acreditacin. Slo las carreras que cumplirn simultneamente ambos
criterios alcanzaran la acreditacin. Para distinguir el desempeo de los
diferentes programas, y a peticin de las universidades, los resultados de la
acreditacin fueron graduados: desde dos a siete aos29 segn los niveles
de logro que ellos alcancen en cada ciclo de evaluacin.
Para asegurar la legitimidad de los perfiles de egreso, la agencia convoc comits disciplinarios para la definicin de las competencias que deberan ser incluidas en cada una de ellas30. Frecuentemente, tales comits
incluyeron practicantes destacados y decanos de facultades prestigiosas,
todos ellos seleccionados por los equipos tcnicos de la CNAP. En la medida que tales comits repiten elementos comunes, gana popularidad dentro de la agencia la idea de un perfil de egreso genrico. Adicionalmente,
la agencia prepar completas guas y materiales para el desarrollo de los
procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa que fueron ampliamente difundidos y socializados entre los programas en evaluacin.
El resultado fue impresionante. La aplicacin del mtodo elitista para
el diseo e implementacin de la acreditacin de programas surti pleno
efecto. Posiblemente, reflej en buena medida la estructura jerrquica que
existe entre universidades y, dentro de ellas, entre facultades (ver Brunner
& Uribe 2007:261). El limitado tamao del sector tradicional contribuy a
exacerbar esta situacin: es muy probable que gestores de una institucin
o programa conozcan en detalle a todos sus competidores directos y las
trayectorias de quienes estn a cargo de su conduccin. En la medida
de que las facultades ms prestigiosas acreditaron sus programas de pregrado, aquellas que seguan en la cadena de prestigio quisieron imitarlas.
El efecto fue una gran demanda por la acreditacin de carreras que la
29 El plazo mximo fue fijado en funcin de la duracin de los programas de medicina,
que tiene una duracin terica de siete aos.
30 Hacia 2006, la agencia haba logrado establecer perfiles de egreso para los siguientes
programas de pregrado: administracin pblica, auditora, agronoma, arquitectura,
bioqumica, derecho, enfermera, ingeniera civil, ingeniera comercial, farmacia,
ingeniera forestal, medicina, medicina veterinaria, obstetricia, odontologa, psicologa
y tecnologa mdica (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007:35).

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CNAP apenas estaba en condiciones de atender. Desde el comienzo de

los pilotos en 2001 y hasta 2007 cuando la agencia cesa su actividad se
acreditaron 364 programas, que representaban (a 2007) un 15% de la
matrcula de pregrado a nivel nacional (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007:43).
Adicionalmente, para proyectar su labor, la agencia prepar una
propuesta para la creacin de un sistema nacional de aseguramiento
de la calidad. Aunque formaba parte de su mandato original, 2002 no
pareca el momento propicio para iniciar esa tarea: los pilotos para la
acreditacin de programas recin estaban comenzando y su visibilidad
dentro del sistema an era limitada. No obstante, el gobierno que haba cambiado recientemente luego de la eleccin del presidente Lagos
en 1999 pareca no tener otra opcin: sin una propuesta de la CNAP
y el respaldo de las universidades no pareca posible intentar un cambio
en la regulacin para institucionalizar la acreditacin, un compromiso
que formaba parte de la agenda MECESUP y que deba ser cumplido durante el mandato presidencial. A l tambin se vinculaban otras
iniciativas prioritarias que el gobierno quera impulsar, como un nuevo
sistema universal de ayudas estudiantiles operado a travs de la banca
comercial: aqu la acreditacin era un requisito de elegibilidad que tenan
que cumplir las instituciones en que se matricularan los beneficiarios del
nuevo mecanismo de financiamiento.
A diferencia del trabajo participativo que llev a cabo la CNAP para
la puesta en marcha de los pilotos de acreditacin de programas, la
propuesta fue desarrollada internamente por la comisin. Una vez completada, fue presentada a la CONAP. Esa agencia que haba logrado establecer y operar un sistema de acreditacin de programas de magster
y doctorado que contaba con el respaldo de la comunidad de investigadores manifest su conformidad con la orientacin de la propuesta y
co-suscribi el documento.
Presentada al gobierno en 2002, la propuesta refleja, en buena medida,
lo avanzado que estaba el diseo del sistema antes de la puesta en marcha
de los pilotos. La CNAP y la CONAP proponan la conformacin de un
sistema nacional de aseguramiento de la calidad para la educacin superior
que integraba distintas funciones: un sistema de informacin pblica (a
cargo del Ministerio de Educacin); la funcin de licenciamiento (bajo la
responsabilidad del CSE); una funcin de acreditacin de instituciones
bajo el alero de una nueva agencia (que reemplaza a las comisiones asesoras
existentes), la que a la vez supervisa la accin de acreditadores privados

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para los programas de pregrado; una funcin de habilitacin profesional

(que deba surgir de una consulta amplia del gobierno con el sector), y
una funcin de coordinacin que rene al Ministerio de Educacin con las
agencias reguladoras (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado &
Comisin Nacional de Acreditacin de Posgrado, 2002).
Un poco menos visibles fueron las opciones ideolgicas que ambas
agencias asumieron en su propuesta. Por una parte, se entenda que la calidad de una institucin o programa de educacin superior era una funcin
de sus niveles de consistencia interna (frente a sus propias orientaciones)
y externa (frente a las demandas del sector y la sociedad). Asimismo, recomendaba vincular directamente la acreditacin y el nuevo sistema de
crditos estudiantiles, como una forma de facilitar la integracin del emergente marco regulatorio y de garantizar la relevancia de la acreditacin
dentro del marco de poltica pero al costo de debilitar la voluntariedad
del sistema (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado & Comisin
Nacional de Acreditacin de Posgrado, 2002).
Luego de presentar su propuesta, la CNAP y la CONAP seguirn
operando como un sistema de acreditacin de facto que contaba con
una alta legitimidad dentro de la comunidad de la educacin superior, que
participaba con entusiasmo en su funcionamiento. Aunque un grupo de
universidades influyentes se opuso en silencio, el trabajo de la agencia
permiti ir configurando una organizacin jerrquica de las universidades y
sus programas en funcin de su calidad acreditada. La efectiva implementacin de los pilotos de acreditacin hizo que la agenda para la creacin
de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad ganara legitimidad y
respaldo en el sector. Ahora el gobierno poda avanzar en el parlamento
con sus proyectos para cambiar la regulacin de la educacin superior.

d. El incierto futuro del aseguramiento de la calidad

(2003-2012)
Desde la perspectiva de un observador desinteresado, seguramente
los problemas que emergen durante la ltima fase de la saga del
aseguramiento de la calidad reflejan una paradoja: por qu un proceso
tan exitoso culmin en un fracaso tan significativo en slo seis aos?
La respuesta dista de ser simple o unvoca e involucra la convergencia
de procesos que haban estado madurando de manera ms o menos
independiente por largos periodos. A su vez, supone que los principales
agentes asociados al diseo e implementacin de las polticas de

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aseguramiento cambiaron drsticamente sus agendas y polticas de

alianzas, lo que afect el mapa de influencia que se haba configurado
previamente. Tambin parece indicar que la aplicacin de los instrumentos
para la evaluacin externa de la calidad efectivamente legitimados en
la fase anterior no han servido, hasta ahora, para satisfacer todas las
expectativas asociadas a su operacin. El efecto de esta situacin parece
consolidar un creciente escepticismo acerca del papel que esta lnea de
poltica podra cumplir para la actualizacin de la arquitectura poltica de
la educacin superior. Igualmente, plantea serias dudas sobre el rol que
puede cumplir el Estado en la gobernanza de un sistema estructurado
sobre la base de una competencia cerrada por escasos recursos
simblicos, econmicos y tecnolgicos disponibles y que son esenciales
para asegurar la sustentabilidad de muchos proyectos universitarios.
Al trmino de la fase anterior, la evaluacin del gobierno sobre
la acreditacin de carreras era positiva y optimista. En la opinin del
Ministro de Educacin de la poca, esta nueva herramienta permitira
avances concretos y sustantivos en la calidad de la formacin universitaria y profesional (Bitar, 2005). Sin embargo, era insuficiente para
cumplir con la ambiciosa agenda del gobierno para fomentar la expansin del sector (Salazar, 2013). Por una parte, su avance era ms
rpido en el plano simblico que en el nmero de programas acreditados a pesar de la amplia demanda de evaluacin externa, slo
143 carreras estaban participando del proceso de acreditacin hacia
2002 (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado & Comisin
Nacional de acreditacin de Posgrado, 2002), lo que impeda que
una parte significativa del sector se sometiera a procesos de evaluacin
externa en el corto plazo. Eso era un obstculo importante para poder
avanzar con la segunda parte de la agenda del presidente Lagos: la
creacin de un sistema universal de crdito estudiantil que funcionara
con recursos del sector financiero y una garanta estatal. Para proteger
la integridad del nuevo sistema y evitar posibles fraudes, se necesitaba
un mecanismo adicional que se enfocara en evaluar integral y peridicamente la operacin de las universidades. La acreditacin institucional, que haba estado en la agenda de polticas desde 1997, pareca el
mejor instrumento para el logro de ese fin.
La CNAP fue reticente en avanzar en esa direccin an no exista
suficiente experiencia en el plano internacional y los instrumentos disponibles no haban probado su efectividad pero no pudo sustraerse
de la agenda modernizadora del Ministerio y colabor con el diseo y

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pilotaje de un mecanismo de evaluacin de alcance institucional. Esta

circunstancia, quizs modesta en la operacin de la nueva estructura de
poltica, marca un cambio en el liderazgo de la agenda. La independencia
de la CNAP para definir su propio programa de trabajo se subordina
ahora a las necesidades de las autoridades polticas en una apuesta por
transformar el marco regulatorio de la educacin superior; una apuesta
que deba terminar de configurarse en el poder legislativo, donde los
expertos de la agencia no posean una influencia significativa, a pesar
de sus vnculos con los lderes de los partidos mayoritarios y su cercana
relacin con el gobierno.
Distintos factores inciden en este estado de cosas. Por otra parte, el
impacto de la acreditacin en la competencia sectorial hizo que las universidades presionaran por contar nuevos sellos de calidad que les permitieran diferenciar su oferta acadmica de otros competidores menos
prestigiosos. Mientras la competencia entre proveedores se intensificaba,
otros indicadores de prestigio institucional perdan su tradicional valor. La
importancia de la autonoma decreca como elemento diferenciador en la
medida que el nmero de instituciones privadas autnomas se multiplicaba. La membresa en el club de las universidades tradicionales tambin
disminuy su valor luego de las experiencias de expansin descontrolada
que enfrentaron algunos de sus integrantes por medio de la creacin de
sedes regionales (Zapata et al., 2003). Aunque la acreditacin se explotara
intensamente a travs de la publicidad de las universidades, el foco en la
calidad de los programas acreditados no alcanzaba a reflejar la calidad de
toda una organizacin, especialmente tratndose de universidades que
dispersan su quehacer en numerosas actividades y programas.
Adicionalmente, las universidades estaban adoptando modelos de
gestin para enfrentar los desafos derivados de la expansin de sus actividades en un entorno competitivo, algo que la Pontificia Universidad
Catlica ya haba comenzado a implementar a contar de 1985 (Bernasconi, 2005). Adems de compilar y estudiar distintos tipos de informacin estratgica, el desarrollo de unidades de anlisis institucional facilit la
participacin de las universidades en experiencias de evaluacin externa,
algo que la propia CNAP apoy explcitamente en la primera parte de
la dcada. Por otra parte, la mayora de los nuevos proveedores haban
adoptado un estilo de gestin empresarial en que la informacin y la toma
de decisiones se concentran en los niveles superiores de la organizacin.
Muchas universidades tradicionales tambin estaban transitando hacia modelos de gestin ms profesional a propsito del diseo e implementacin

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de proyectos asociados al programa MECESUP que tambin facilitaban el

desarrollo de procesos de autoevaluacin y de evaluacin externa.
Todo esto ocurre en una etapa de gran dinamismo y contradicciones.
Aunque la contribucin pblica al financiamiento de las universidades se
haba expandido de manera incremental desde fines de los 90, eso no
merma la competencia entre las universidades por atraer nuevos estudiantes para alcanzar mayores niveles de financiamiento privado. La matrcula total se expande desde 452 mil a 876 mil estudiantes entre 2000
y 2009. Las universidades siguen concentrando los mayores niveles de
participacin en la matrcula, si bien sta cae de 70,5% a 65,8% durante
el mismo periodo debido al crecimiento de algunos institutos profesionales. En paralelo, el nmero de proveedores privados se reduce y se
concentran crecientemente en organizaciones de naturaleza empresarial
(Monckeberg, 2007). En el ao 2000, Sylvan International Universities
que luego se llamar Laureate Education Inc. toma el control de la Universidad de las Amricas, que haba obtenido su autonoma en 1997. Tres
aos ms tarde, el mismo grupo adquiere el control de la Universidad Nacional Andrs Bello y del Instituto Profesional AIEP, tambin autnomos.
En 2005, el Grupo Halcn compra una participacin minoritaria que le
asegura el control de la universidad, el instituto profesional y el centro de
formacin tcnica Santo Toms por los prximos aos. Todas estas instituciones expandieron su matrcula significativamente en los aos siguientes,
al punto que hoy se encuentran entre las 15 organizaciones con mayor
matrcula a nivel nacional, concentrando un poco ms del 18% de los
estudiantes, segn la publicacin estadstica INDICES 2013, del Consejo
Nacional de Educacin31.
En este mismo periodo, el aseguramiento de la calidad crece en
importancia para la educacin superior en la medida que nuevos problemas de calidad comienzan a ser evidentes. Algunas universidades cobran
aranceles equivalentes a los de sus competidores, pero entregan una
formacin que se desarrolla con menos (o peores) recursos docentes,
didcticos y de infraestructura. La falta de familiaridad con la labor de las
universidades y una marcada orientacin hacia la obtencin de diplomas profesionales que subestima la importancia del proceso formativo hace que muchos estudiantes y sus familias no estn en condiciones
de advertir la menor calidad de la formacin que reciben. Tal estado de
31 Disponible en: http://cned.cl/public/Secciones/SeccionIndicesEstadisticas/indices_
estadisticas_BDS.aspx

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cosas sufre un cambio temporal a propsito de un reporte de la CNAP

alert sobre las deficientes condiciones de calidad en que varias instituciones universitarias estaban expandiendo su oferta acadmica a lo largo
del pas (Zapata et al., 2003).
Su repercusin fue amplia, en la medida que documentaba que la
expansin del sistema estaba efectivamente poniendo en riesgo su calidad. La creencia de que todas las universidades tenan un nivel mnimo
de calidad aceptable dej de tomarse por descontado, fortaleciendo la
demanda por mayores niveles de escrutinio externo en su operacin.
La segmentacin entre los programas ms consolidados y aqullos de
dudosa calidad aument significativamente (Lemaitre, 2004). Aunque es
difcil no observar que el contenido del informe converge con la agenda
de la agencia, l permiti que el Ministerio de Educacin y el Consejo
de Rectores avanzaran coordinadamente hacia el desmantelamiento
de estas iniciativas que, en opinin de muchos lderes universitarios,
estaban comprometiendo la integridad del sector. A su vez, el fracaso
del proyecto Nehuen que aspir a instalar las bases de un sistema de
informacin pblica sobre la educacin superior (Allard, 1999) hace
que las universidades tradicionales comiencen a observar que la solucin a este tipo de problemas puede provenir de un mecanismo de
acreditacin institucional.
Por otra parte, el desarrollo de un sistema nacional de aseguramiento de la calidad deba someterse a la aprobacin del Parlamento,
que est sujeto a reglas que apuntan a mantener la estabilidad institucional dificultando los cambios legislativos cuando la oposicin no
logra imponer sus condiciones. El sistema electoral binominal permite
una representacin paritaria de las fuerzas polticas en el legislativo
por medio de la sobre representacin de los partidos minoritarios
ms importantes. Algunas leyes como las que gobiernan las bases
del sistema educacional estn sometidas a qurums especiales para
su aprobacin y cambio que fortalecen el poder de veto de la minora.
Combinadas, ambas condiciones hacen que el trmite de los proyectos de ley sea propenso a la fragmentacin, en la medida que los
gobiernos deben alcanzar acuerdos en cada una de las etapas del proceso legislativo, multiplicando sus focos de negociacin con el bloque
opositor, pero tambin con miembros individuales del Parlamento a fin
de asegurar la mayora necesaria para su aprobacin. Usualmente, los
proyectos ms emblemticos se negocian voto a voto a fin de lograr
mayoras circunstanciales que permitan su avance legislativo. En reas

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de fuerte carga ideolgica como la educacin, el proceso se vuelve

especialmente lento y engorroso, primero para encontrar puntos de
consenso. Adems, el proceso legislativo exige que cada proyecto sea
discutido en lo general y en lo particular de cada una de sus disposiciones, tanto en la comisin respectiva como en el pleno de cada cmara (el Senado y la Cmara de Diputados), lo que agrega importantes
niveles de incertidumbre sobre los resultados de la accin legislativa
y que demanda distintas esferas de conciliacin (comisiones mixtas,
ratificaciones plenarias) si existen discrepancias entre estas instancias.
Tal entramado legislativo incidi en la falta de reformas de importancia
al marco legislativo de la educacin superior durante los 90.
Durante esta fase, el nmero de actores involucrados en la adopcin de un nuevo marco regulatorio se multiplica en lnea con la evolucin que experiment a travs de las fases anteriores en la medida
que el aseguramiento de la calidad transita desde la periferia al centro de
la operacin de la educacin superior. En paralelo, crece el espacio que
ste ocupa dentro de la agenda de polticas sectoriales, especialmente
una vez que los nuevos instrumentos pasan, uno tras otro, del diseo a
la implementacin (el licenciamiento, la acreditacin de programas y la
acreditacin institucional operan simultneamente durante estos aos).
Otros instrumentos en operacin, como la asignacin de proyectos de
mejoramiento del MECESUP, comienzan a apoyarse en los resultados
de la acreditacin para asignar recursos financieros adicionales a las universidades, aumentando, de paso, la prioridad de estas acciones de evaluacin externa dentro de la agenda sectorial.
El gobierno obvio actor en este proceso parece priorizar inicialmente la agenda que hereda del presidente Frei para luego enfocarse
en su propia agenda legislativa sobre la base del xito que alcanzan los
experimentos de acreditacin impulsados en la fase anterior. Adems de
ejecutar el MECESUP en los trminos convenidos con el Banco Mundial, aspira a introducir cambios legales para orientar el desarrollo de la
educacin superior hacia una masificacin creciente en base a la expansin del nuevo sector privado. A fin de que eso sea posible, debe expandir la contribucin pblica a la educacin superior. Confa en contar con
la acreditacin para controlar posibles problemas de calidad, mientras
el sector se organiza en base a la competencia de las instituciones para
atraer estudiantes y recursos y para incidir en la orientacin de las polticas. Para esta nueva etapa, el Presidente Lagos designa Ministro de Educacin a Sergio Bitar, quien contina la ejecucin de la agenda trazada

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durante los aos de Mariana Aylwin, y mantiene a Pilar Armanet como

Jefe de la Divisin de Educacin Superior. Ambos, Armanet y Bitar, son
experimentados polticos profesionales que cuentan con slidas redes
de influencia dentro del sistema poltico y, especialmente, dentro del
Parlamento. Aunque de manera intuitiva, ambos tambin comparten los
principios que inspiran el New Public Management (NPM)32 y que sirvieron para estructurar el MECESUP y articular sus propias ideas sobre el
tipo de desarrollo que deba experimentar la educacin superior. Como
se demuestra en la seccin anterior, ellos se asocian tempranamente, a
travs de Armanet, con los lderes que impulsaban la acreditacin desde
la CNAP, lo que les permitir asimilar la narrativa que esos expertos
haban desarrollado para justificar su agenda, dndole un aura de legitimidad tcnica a sus iniciativas. Eso les ser de gran utilidad para avanzar
consistentemente con su agenda legislativa.
Aunque implic la llegada de nuevas autoridades sectoriales, el cambio de gobierno de 2006 tuvo un magro efecto en la direccin de la agenda de aseguramiento de la calidad. En un raro caso de plena continuidad
de polticas, la prioridad del nuevo gobierno estuvo en completar e implementar la agenda legislativa del presidente Lagos. Dado que la Ministra
Provoste tena un perfil muy distinto al de sus antecesores, la conduccin
de la agenda gubernativa en educacin superior se radic en el Jefe de la
Divisin de Educacin Superior, que provena del mismo ministerio.
Quizs los actores ms prominentes en esta tercera fase sean el
Parlamento y los parlamentarios. Por distintos motivos, muchos eran
reticentes a la idea de la acreditacin universitaria. Mientras la izquierda
tradicional dudaba de su capacidad para moderar las fuerzas del mercado al interior del sistema de educacin superior, la derecha se opona a
limitar la operacin del mercado dentro de la educacin superior. Entre
otras razones, su posicin se fundaba en la evidente afinidad ideolgica
y el alto nivel de vinculacin que mantenan con algunas universidades
privadas. Incluso dentro del oficialismo, varios pensaban que la acreditacin no permitira avanzar hacia la solucin de problemas estructurales
del sistema. A lo anterior se suma la potente red de influencias cultivada
desde las universidades privadas al gobierno y los partidos polticos de
gobierno desde el retorno a la democracia (ver Monckeberg, 2007).
Ella ser usada intensamente para proteger los intereses sectoriales y
minimizar el impacto de la nueva regulacin en el gobierno universitario
32 Para una revisin de los principios fundamentales del NPM, ver Hood (1991).

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y en las finanzas institucionales a travs de la defensa de la autonoma

de cada universidad. Un lenguaje abstracto que se apoya en categoras
organizacionales raramente usadas dentro de las universidades chilenas
dificulta que los parlamentarios logren capturar cabalmente la operacin
y efectos de la acreditacin. Esto limita las posibilidades de negociacin
entre operadores parlamentarios y condiciona un proceso de discusin
de lento avance y que atrae poco inters entre los principales grupos
polticos. Con todo, un pequeo grupo de parlamentarios que representaban a todos los partidos y coaliciones parlamentarias tom el
desafo de negociar el proyecto de ley. Unos para apoyar la accin del
gobierno, otros para contener lo ms posible sus alcances.
Las universidades jugaron un papel clave en la configuracin e implementacin del nuevo marco para la regulacin de la calidad, pues consideraban que ste afectara sustantivamente la competencia dentro del sector
y limitara la autonoma institucional. Con todo, tambin les ofreca la posibilidad de incrementar su prestigio y de expandir su operacin a travs
del nuevo sistema de crdito con aval del Estado. Mientras la mayora de
las universidades del Consejo de Rectores pensaba en fortalecer su ventaja competitiva y en mejorar su acceso a nuevas lneas de financiamiento
estatal, muchas privadas nuevas observan una oportunidad para ampliar
su operacin a nivel nacional. Las privadas ms selectivas, en cambio, se
encontraron con un instrumento que podra facilitar que su carcter elitista fuera traducido en prestigio, fortaleciendo su capacidad para competir
con las tradicionales. Varias universidades apostaron por influir el proceso
legislativo en todos sus niveles a fin de lograr que la legislacin resultante
cautelara su posicin dentro del sector. Otras, de menor estatus y recursos, slo pudieron comenzar a prepararse para enfrentar un nuevo
escenario. En la prctica, muchas universidades enfrentaron la posibilidad
de un nuevo marco regulatorio con extremo pragmatismo: la Universidad Andrs Bello, por ejemplo, fue una de las primeras organizaciones
en participar activamente en los pilotos de acreditacin que conduca la
CNAP mientras, en paralelo, ejerca un fuerte lobby en el Parlamento para
bloquear aspectos clave de la nueva legislacin.
Al igual que en las etapas previas de esta evolucin poltica, los lderes
de la CNAP jugaron un papel importante en la configuracin de la nueva
regulacin. No slo generaron las bases del modelo de aseguramiento
propuesto, sino que adems lograron que ste contara con una amplia y
creciente legitimidad dentro del sector a travs de las experiencias piloto
de acreditacin, cuya configuracin fue definida en las negociaciones que

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ellos condujeron con las principales universidades. Su limitada experiencia

en acreditacin institucional no fue obstculo para que su diseo estuviera
en el centro de la discusin, lo que quizs se explica por la incapacidad de
las universidades para sugerir un modelo alternativo viable. A pesar de su
vasta experiencia y su consolidado reconocimiento en el sector, ellos tenan una baja influencia entre los legisladores, lo que incidi en su creciente marginalizacin en el debate parlamentario. La limitada incidencia que
logran en el Parlamento es balanceada por la posicin de liderazgo que el
gobierno consolida en la gestin de la agenda legislativa. Es posible que tal
situacin ayude a explicar que no sean considerados ni por el gobierno o
el sector para la implementacin de la nueva agencia nacional.
Esta tercera etapa en la evolucin de las polticas de aseguramiento
se define en funcin de dos procesos fundamentales. Por una parte, el
desarrollo y operacin de los pilotos de acreditacin institucional y, por
la otra, la discusin parlamentaria e implementacin de la propuesta del
gobierno para la instalacin de un sistema nacional de aseguramiento que
articulara y proyectara el conjunto de iniciativas de evaluacin externa
de la calidad que se estaban llevando a cabo. Como era predecible, tal
propuesta segua muy de cerca el modelo elaborado por la CNAP y la
CONAP en funcin de sus experimentos en evaluacin externa. Ambos
procesos coexistirn entre 2003 y 2006, reforzndose mutuamente: la
discusin legislativa se apoyar en las exitosas experiencias de evaluacin
institucional y, especialmente, en su capacidad para discernir universidades
de buen y mal desempeo. Por su parte, los pilotos usarn la discusin
legislativa para justificar la necesidad de avanzar hacia una mejor institucionalizacin en estas experiencias.
El pilar que sostiene esta lnea de poltica pblica es el alto grado de
legitimidad que alcanza la accin de la CNAP hacia 2003 (Salazar, 2013).
Directivos superiores y administradores universitarios se apoyan en ella
para reforzar la coordinacin central de las universidades y, de esa forma, mejorar los sistemas de gobierno institucional. Tambin les facilita la
gestin estratgica: los diagnsticos sobre las necesidades de mejora y los
respectivos planes de accin son validados externamente, lo que evitaba
la necesidad de lograr su aprobacin a travs de distintas instancias colegiadas. El pblico reciba por primera vez informacin oficial y comparable
sobre la calidad de la oferta acadmica de las instituciones de educacin
superior. El gobierno contaba con un instrumento razonablemente objetivo para guiar su inversin en el sector. La acreditacin no slo era efectiva
sino que adems evidenciaba que, no obstante algunas excepciones, la

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educacin superior era un sector capaz de trabajar coordinadamente en

pos de una mejor regulacin de su quehacer. El proceso tambin era
participativo, en la medida que la agencia consultaba con las universidades
la regulacin de las experiencias piloto y la ajustaba incrementalmente en
funcin de la retroalimentacin que reciba. La capacitacin de cientos de
evaluadores externos y la activa participacin de las facultades y las asociaciones profesionales en la definicin de los perfiles de egreso asociados
a la acreditacin de programas permite canalizar las preocupaciones de
otros grupos de inters dentro del proceso.
Apoyndose en la experiencia depositada en sus redes internacionales, la agencia pudo avanzar hacia un modelo de evaluacin integral
en poco tiempo. Las primeras experiencias piloto de acreditacin institucional fueron desarrolladas en 2003. A diferencia de la acreditacin
de programas que se centra en los niveles de logro que alcanza un
proceso formativo sistemtico a partir de un perfil de egreso dado, la
acreditacin institucional se defina como una auditora acadmica que
se focaliza en la aplicacin sistemtica de polticas y mecanismos que
permiten que una universidad monitoree sus propios niveles de calidad
en reas clave (Comisin Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007).
Con todo, la acreditacin programtica y la institucional replicaban la
misma mecnica en tres reas esenciales: ambas son un ejercicio de
evaluacin integral que sigue la secuencia fijacin de criterios y estndares de evaluacin/autoevaluacin/evaluacin externa/juicio de acreditacin; ambas entienden la calidad como el nivel de consistencia interna
y externa que exhibe una institucin, parte de ella o sus procesos; y
ambas gradan la vigencia de la acreditacin en funcin del desempeo
exhibido en el proceso de evaluacin (algo que, sin embargo, tiene ms
que ver con la necesidad del gobierno de diferenciar entre instituciones
acreditadas que con el diseo original de la CNAP, que contemplaba un
plazo nico de acreditacin para todas las instituciones).
La CNAP consult su modelo con el sector, aunque el proceso se
focaliz en un grupo de instituciones lderes (Salazar, 2013). Una vez
ms, el enfoque elitista adoptado por los responsables de la agencia fue
aplicado con xito. Como resultado, algunas adecuaciones se hicieron
al modelo original. Del diseo original se mantuvo que la acreditacin
se focalizara en reas esenciales gestin institucional y docencia de
pregrado y los pilotos estaran disponibles para todas las instituciones
de educacin superior autnomas, fueran tradicionales o no. Adems,
se mantuvieron las condiciones de elegibilidad definidas, incluyendo:

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una declaracin formal de misin y fines institucionales; la existencia de

polticas y mecanismos institucionales de aseguramiento de la calidad
que operen en diferentes niveles de la organizacin; la produccin de
evidencia de que tales polticas y mecanismos operan en consistencia
con los propsitos institucionales; la capacidad para ajustar la operacin
para avanzar hacia el logro de los objetivos institucionales (Comisin
Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007). No obstante, tambin
se introdujeron cambios a propsito de estos dilogos. Se permiti la
acreditacin en reas optativas como la vinculacin con el medio, la
infraestructura, la investigacin y el posgrado para que las universidades
pudieran reflejar en la acreditacin sus dimensiones ms fuertes.
Los pilotos de acreditacin institucional se organizaron por ciclos. El
primero de ellos fue por invitacin de la agencia a un grupo de 14 instituciones lderes. Tal como haba ocurrido con los pilotos de acreditacin
de programas en su momento, en este primer ciclo destilaba una gran
densidad en prestigio institucional. Todas ellas son acreditadas (Comisin
Nacional de Acreditacin de Pregrado, 2007). El resultado multiplica la
demanda por acreditarse, tanto por el deseo de instituciones menos
prestigiosas de alcanzar similares niveles de reconocimiento como por el
temor de muchas universidades de experimentar bajas en su matrcula si
tenan que competir con instituciones acreditadas.
En los dos ciclos siguientes, el nmero de instituciones acreditadas
aument significativamente. Al trmino de su labor, la CNAP haba acreditado 55 organizaciones que representaban el 73,4% de la matrcula nacional. Ms importante an fue que algunas universidades tradicionales
y nuevas fracasaran en su intento de obtener la acreditacin. Evidentemente su prestigio se resinti, pero ello permiti fortalecer la credibilidad
pblica de la acreditacin. El destacado uso que se dio a la acreditacin en
la publicidad masiva de las universidades tuvo el efecto de multiplicar su
importancia estratgica.
Aunque siempre se pens como un proceso voluntario, las presiones
competitivas y de acceso a ms financiamiento pblico hicieron que la
acreditacin fuera obligatoria en la prctica. Las distinciones que hace la
acreditacin institucional se amplifican luego en la competencia por nuevos
estudiantes. Eso facilita la concentracin de la matrcula en las instituciones
privadas ms grandes y mejora los niveles de selectividad de las universidades ms prestigiosas, a expensas de las dems. Con todo, la necesidad
de ajustar la vigencia de la acreditacin en funcin del nivel de desempeo
de las universidades hizo que el proceso de decisin fuese muy complejo

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(Salazar, 2013). La agencia no slo deba ajustar sus decisiones en funcin

del desempeo especfico de una institucin en cada rea evaluada sino
que tambin deba preocuparse para que sus decisiones fueran consistentes con otras evaluaciones hechas previamente.
En paralelo a los pilotos de acreditacin institucional que conduca
la CNAP, el gobierno haba estado trabajando en un proyecto de ley de
aseguramiento de la calidad sobre la base de la propuesta de la CNAP y la
CONAP. Al modelo original que inclua el licenciamiento de nuevas instituciones (en manos del CSE), la acreditacin institucional (a cargo de una
nueva agencia nacional que reemplazara a las dos agencias acreditadoras
existentes), la acreditacin de programas de pregrado (a desarrollarse mediante agencias privadas sometidas a la supervisin de la agencia nacional),
la acreditacin de programas de posgrado (responsabilidad de la agencia
nacional), y el desarrollo de un sistema de informacin pblica (bajo la
responsabilidad del Ministerio de Educacin) se le agrega una instancia
de coordinacin entre las agencia pblicas y el Ministerio de Educacin, y
se concentra todo el licenciamiento en el CSE.
A diferencia de las etapas previas, el impulso de esta agenda legislativa no es entregado a los expertos de la CNAP. Aunque es muy
posible que su influencia en el sector encontrara pocos contrapesos,
ellos no posean igual ascendiente entre los miembros del Parlamento.
Por eso, su rol se transforma: con el peso de la agenda en manos del
Ministerio de Educacin, pasarn a prestar apoyo tcnico a los operadores polticos a cargo de la negociacin parlamentaria. A pesar de la
reticencia inicial de los diputados para avanzar en el estudio del proyecto, las profundas divergencias ideolgicas y la fuerte influencia de
las universidades privadas en las bancadas parlamentarias, los primeros
resultados obtenidos sugieren que la estrategia de Armanet y Bitar estaba dando los frutos esperados (Salazar, 2013). Vincular la existencia
de un nuevo sistema universal de ayudas estudiantiles a la acreditacin
institucional haca el segundo proyecto inevitable para que lo primero
pudiera ser realidad. En enero de 2004, la Cmara de Diputados despacha el proyecto aprobado luego de ocho meses de intenso trabajo
incluyendo numerosas audiencias con expertos, lderes universitarios y
representantes de mltiples grupos de inters. El avance en el Senado
se pronostica ms sencillo en la medida que el menor nmero de
legisladores podra facilitar las negociaciones.
Sin embargo, el resultado fue muy diferente. El Senado se tom dos
aos completos (desde febrero de 2004 a enero de 2006) revisando el

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proyecto aprobado por la Cmara de Diputados. Luego del compromiso

adoptado para la aprobacin del nuevo sistema de ayudas estudiantiles
en el sentido que la existencia del nuevo sistema universal se condiciona a la aprobacin de la acreditacin institucional, el debate ideolgico
asociado a la introduccin del aseguramiento de la calidad tiende a apaciguarse. El principal problema ahora ser la manera de acomodar mltiples
y diversos intereses sectoriales. Luego de una rpida discusin general
sobre las ideas del proyecto, se pasa al anlisis pormenorizado de sus
disposiciones. Los grupos de presin no dejan pasar esta oportunidad. Las
universidades privadas, en especial, movilizan sus redes en el Senado y, en
pocos das, logran que el proyecto sea objeto de varios cientos de indicaciones. Ellas apuntan, en su mayora, a restringir el poder de decisin de la
nueva agencia, a travs de una mayor especificacin y objetivacin de los
criterios de evaluacin y de la introduccin de nuevos controles para evitar sesgos en la evaluacin externa. El gobierno rechaz las indicaciones
pues ellas rigidizan en exceso la operacin del sistema y entregan mucho
control a las universidades evaluadas sobre el proceso de acreditacin. Bitar y Armanet tuvieron que extremar su cuidado y monitorear que la gran
mayora de ellas fueran rechazadas. No pudieron evitar, sin embargo, que
algunas salvaguardias adicionales fueran incluidas en la nueva legislacin,
especialmente en lo relacionado con las inhabilidades e incompatibilidades
que afectan a los miembros de una agencia y los mecanismos de seleccin
de pares evaluadores (Biblioteca del Congreso Nacional, 2006).
Finalmente, el Senado aprob la nueva legislacin en enero de
2006. En pocos das, Bitar y Armanet dejan el gobierno a propsito de
la expiracin del mandato del presidente Lagos. Como la versin del
Senado difiere de la aprobada por la Cmara de Diputados, el futuro del
proyecto debe definirse a travs de una comisin mixta, integrada por
diputados y senadores. El gobierno entrante encomendar esta ltima
etapa del proceso legislativo al nuevo Jefe de la Divisin de Educacin
Superior, Julio Castro. La comisin mixta concordar la versin final de la
legislacin en julio de 2006, que slo entrar en vigencia en noviembre
de ese ao. Con eso, concluye la agenda legislativa de educacin superior del presidente Lagos. Para esa poca, el nuevo sistema de crdito
con aval de Estado ya se encontraba plenamente operativo luego de
haber sido aprobado por la legislatura en mayo de 2005.
La implementacin de la nueva agencia nacional correspondi a la
Divisin de Educacin Superior. Por qu no se entreg esa funcin a los
expertos de la CNAP? Ellos seguan siendo un grupo muy influyente dentro

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del sector. Adems, su xito en la implementacin del licenciamiento y de

los pilotos de acreditacin era universalmente reconocido.
Convergen aqu varias situaciones (Salazar, 2013). Por una parte, la
educacin superior no estaba dentro de las prioridades del nuevo gobierno. El gobierno anterior haba logrado importantes xitos en este campo
que delineaban claramente las orientaciones de poltica que deba aplicar
su sucesor. El nuevo gobierno no dispona de una agenda alternativa ni
esperaba una escalada de conflictos en el sector. La implementacin del
nuevo sistema de aseguramiento era, en esa lgica, un asunto de segundo orden que bien poda resolver directamente la Divisin de Educacin
Superior. Asimismo, las nuevas autoridades del Ministerio estaban fuera
del rea de influencia de los expertos de la CNAP. Aunque contaba con
una larga trayectoria como dirigente poltico regional, la nueva ministra
Provoste no provena del circuito de la lite de los partidos polticos ni
posea mayores contactos con los grupos de profesionales dentro del
gobierno que delineaban las polticas pblicas. Los equipos tcnicos que
la acompaan se formaron profesionalmente en el mismo ministerio y,
bajo la nueva administracin, accedan por primera vez a posiciones de
liderazgo. La calidad de su gestin, por otra parte, estuvo en entredicho
durante todo el mandato de la presidenta Bachelet. Al igual que sus
antiguos jefes, ellos tenan algunas reticencias sobre el modus operandi
de la CNAP: el nivel de autonoma institucional, poltica y tcnica con
que funcionaba no les permita influir en sus decisiones, limitando una
mejor convergencia de agendas dentro del sector pblico. Finalmente,
es importante reconocer tambin la fuerte capacidad de lobby que las
universidades haban ido consolidando dentro del Ministerio de Educacin. Gobierno tras gobierno, muchos de los profesionales y directivos
de las universidades privadas fueron reclutados directamente desde esa
secretara de Estado. En la medida que ellas se expanden, la voz y el
mensaje de las universidades privadas se vuelven ms poderosos. Su
red de influencia fue usada intensamente para convencer al gobierno
que no deba confiar en los expertos de la CNAP para la implementacin de la nueva agencia. Aunque reconocan los logros en la instalacin
del nuevo sistema, un grupo de influyentes universidades privadas no
parecan estar dispuestas a someterse al juicio del mismo grupo de expertos que, en su opinin, les haba dado un trato no equitativo durante
el licenciamiento. Su argumento tambin resonaba entre los equipos
ministeriales. Deba evitarse que la Comisin Nacional de Acreditacin
(CNA) gozara de la misma autonoma que el CSE o la CNAP, pues eso

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causaba incertidumbre a las universidades y disminua la incidencia de las

autoridades ministeriales.
Castro opta por esta lnea de accin y logra designar como presidente de la CNA al rector de una pequea universidad pblica regional.
Brunner, Lavados y Lemaitre no son invitados a participar en la nueva
agencia. La designacin de los dems integrantes sigue la misma lgica.
La estrategia de Casto no encuentra resistencias en el gobierno y, por
primera vez, los expertos de la CNAP no logran dar con un canal dentro
del gobierno para expresar su oposicin. Muchos de sus contactos dentro
de la lite de los partidos ya tampoco estn en posiciones de poder.
La configuracin de la nueva agencia sigue, en consecuencia, una
ruta nueva. Con un liderazgo ms dbil, tanto el gobierno como las universidades mejoran su capacidad de influir en las decisiones de la agencia. La tradicional autonoma de las agencias pblicas de aseguramiento
de la calidad es sustituida por una pugna soterrada entre el gobierno y
distintos grupos de instituciones por configurar la agenda de la CNA. El
marco regulatorio de la agencia se vuelve clave para acomodar estos
intereses contrapuestos, slo para revelar las numerosas inconsistencias
y vacos que presenta, producto de una accidentada tramitacin legislativa. La evidente influencia que ejerce la Divisin de Educacin Superior
sobre el Presidente de la CNA hace que la agencia evite aprender y proyectar la experiencia de la CNAP. Aunque carece de una visin propia
sobre el desarrollo del sistema de aseguramiento de la calidad, la CNA
apuesta por forjar su propia trayectoria.
Sin plan claro ni instrumentos para apoyar su gestin, la labor de
la CNA comienza a ser objeto de crticas desde el sector. Por decisin
propia, ni siquiera dispone de la red de expertos creada al alero de la
CNAP para apoyar su labor. La imposibilidad de desarrollar una narrativa
que proyecte su quehacer y la falta de experiencia en evaluacin externa hacen que muchas de sus decisiones de acreditacin no cuenten
con una buena justificacin y, por ello, parezcan arbitrarias. Adems de
imprevisto, este mal funcionamiento causaba un problema serio en la
operacin de las polticas sectoriales. Ni el pblico ni la agencia creada
para la administracin del nuevo sistema de crdito universal contaban
con un instrumento alternativo para discernir las universidades serias de
proveedores ms dudosos.
Por otra parte, algunos problemas de diseo comienzan a
manifestarse gradualmente. La acreditacin es clave para establecer el
estatus que poseer cada universidad en la competencia por nuevos

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estudiantes. Adicionalmente, de la acreditacin institucional depende

su acceso al financiamiento para los estudiantes. Ambas circunstancias
hacen que las universidades se enfrenten a ella con una actitud
decidida: el incentivo que ellas tienen para lograr la mejor acreditacin
posible es demasiado poderoso. Con varias instituciones dispuestas a
obtener resultados positivos a cualquier costo, crecen rpidamente las
posibilidades de corrupcin.
Los reclamos sobre el desempeo de la agencia se multiplican en
el corto plazo. Su credibilidad cae rpidamente. Desde el sector observan que los estndares aplicados a los procesos de evaluacin no son
consistentes ni rigurosos. Tambin se aprecia una influencia creciente de
algunas universidades en los procesos de toma de decisiones. Pronto, la
autonoma de la agencia estar en duda. Es interesante notar, sin embargo, que estas situaciones comienzan a aparecer lentamente. Ni el informe
del Consejo Asesor Presidencial para la Educacin Superior en 2008 ni el
informe preparado por la OECD durante el ao siguiente evidenciaron
problemas mayores en la operacin inicial de la CNA (Consejo Asesor
Presidencial para la Educacin Superior, 2008; OCDE & Banco Mundial,
2009). Slo a contar del 2012, un informe adicional preparado por la
OECD para evaluar la operacin de las polticas de aseguramiento de la
calidad conclua que el sistema de acreditacin haba fallado en producir
los resultados esperados, producto de un cuerpo legislativo mal diseado,
una inadecuada dotacin de recursos y la falta de una visin sobre los
objetivos a cumplir (OECD, 2012:9). Por eso, recomendaba un cambio
radical y urgente del actual sistema.
Dos aos despus y luego de serios escndalos de corrupcin en
la operacin de la agencia que han culminado en la justicia criminal an
no existe una agenda de poltica para la reconfiguracin del sistema de
aseguramiento de la calidad de la educacin superior, a pesar de los
esfuerzos del gobierno del Presidente Piera de avanzar hacia una revisin del marco legal. La evidente falta de consenso sobre el rol de la
CNA y la incertidumbre sobre el modelo a seguir para la gestin de la
acreditacin han entorpecido el diseo de una solucin que permita
que el aseguramiento de la calidad sea funcional a las necesidades de la
educacin superior chilena.

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3. Qu pistas entrega la trayectoria de la poltica

de aseguramiento de la calidad sobre la evolucin
y configuracin actual de la educacin superior
chilena?
Aunque sea evidente a estas alturas, es importante recalcar que la
trayectoria incremental en que se desarrolla el aseguramiento de la calidad en Chile posee varias dimensiones: abarca un nmero creciente de
instituciones, cubre progresivamente un mayor nmero de reas, y sus
consecuencias se multiplican en la operacin del sector. Inicialmente, se
focaliza en la creacin y seguimiento de los nuevos proveedores privados
para luego expandirse a las universidades autnomas, sean stas privadas, tradicionales o estatales. Aunque originalmente se despliegan con
algunas ambigedades33 en el plano institucional, luego se proyectan a
dimensiones ms especficas, como la operacin de los programas de
estudio y las reas complementarias de la acreditacin institucional. En
fin, sirven en un primer momento para coartar el desarrollo de proyectos no sostenibles pero, posteriormente, se proyectan a determinar las
condiciones en que todas las instituciones competirn para reclutar ms
(o mejores) estudiantes y al acceso que ellas tendrn a distintas fuentes
de financiamiento estatal. En su trnsito desde la periferia al centro de la
poltica sectorial, el aseguramiento se va validando como una batera de
mecanismos de evaluacin externa que contribuyen al mejoramiento de
la calidad o de las reputaciones institucionales.
A medida que el aseguramiento de la calidad se expande, su
operacin tambin refleja las dinmicas y procesos que han contribuido
significativamente a modelar la fisonoma y tamao de la educacin superior
chilena. Es difcil comprender que la acreditacin tenga una vigencia
variable en funcin de los resultados de cada proceso de evaluacin, si
uno no considera la necesidad que las instituciones tienen por diferenciarse
positivamente de sus competidores, dada la competencia que enfrentan
para mantener o mejorar su participacin en la matrcula. El foco prioritario
33 Dado que el aseguramiento tiene su origen en los procesos de examinacin,
podra sostenerse que el foco inicial del sistema eran los resultados acadmicos de
los estudiantes. Tambin podra agregarse que el diseo inicial del licenciamiento
consider tanto el plano institucional como la examinacin de los estudiantes. No
obstante, hay que tener en consideracin que el licenciamiento slo se convierte en
aseguramiento de la calidad en la medida que el CSE usa la estructura legal que tiene
a su disposicin para instalar un sistema de regulacin de la calidad inspirado en el
modelo de Kells, que en un primer momento se focaliza en el plano institucional.

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en la calidad del pregrado y la preocupacin por desarrollar perfiles de

egreso para carreras del mismo tipo, tambin se explican por los efectos
de la constante expansin del nmero de estudiantes y a propsito de la
rpida proliferacin de una oferta formativa flexible pero de dudosa calidad
(ver Zapata et al., 2003). En fin, la posibilidad de que las instituciones
elijan reas optativas de acreditacin da cuenta de la envergadura que
estn alcanzando las instituciones ms grandes y que les permite mayores
niveles de diferenciacin funcional en la medida que avanzan hacia un
modelo organizacional integrado de escala nacional.
Los instrumentos de aseguramiento de la calidad no slo dan testimonio de estas tendencias en la educacin superior chilena. En cuanto
actan directamente sobre estas dimensiones funcionales del sistema,
ellos moderan y exacerban los efectos que stas han propendido a producir. Un buen ejemplo de ambos tipos de efectos se encuentra en el
vnculo entre acreditacin y financiamiento. La gran demanda por acreditacin que enfrentaron la CNAP y la CNA se explica, en buena medida,
en que sta era condicin de elegibilidad institucional del nuevo sistema
de crdito universal. Una universidad no acreditada, en consecuencia,
tena que concentrar forzosamente su oferta acadmica y dirigirla hacia
las familias con capacidad financiera para invertir en la educacin de sus
hijos, segmento en que enfrentaba una ardua competencia de otros
proveedores en la misma condicin. Incluso dentro de ese grupo, ellas
no podan competir con las universidades acreditadas, pues stas entregaban crditos a la gran mayora de sus estudiantes y les aseguraba un
estatus profesional que las primeras no estaban en condiciones de igualar. Por eso, ellas estaban condenadas a recibir los escasos candidatos
dentro de este mismo grupo que no pudieron cumplir con las exigencias
de selectividad que las instituciones acreditadas les imponen.
Una universidad que quiere crecer, consolidarse y proyectar su
desarrollo no puede, en consecuencia, evitar acreditarse. As lo entendieron las universidades, que asumieron que aunque fuera formalmente
voluntaria, en la prctica la acreditacin institucional era obligatoria. Este
mecanismo efectivamente profundiz la importancia que la acreditacin ha tenido en la operacin del marco de poltica sectorial que se
configura desde 2006. Sin embargo, es muy probable que este efecto
tambin haya tenido consecuencias adversas. Salazar (2013) ha documentado que este mismo dispositivo ha servido posteriormente para
limitar las opciones disponibles que la agencia nacional tiene al decidir
sobre la acreditacin de una universidad. Ya no se trata como en la

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primera acreditacin institucional de dar acceso al crdito universal sino

lo contrario, de cerrarlo abruptamente. En cada proceso de acreditacin la agencia y la universidad en evaluacin tienen plena conciencia de
que la opcin de retirar la acreditacin implica, frecuentemente, frenar
bruscamente su acceso al financiamiento, lo que puede desestabilizar su
posicin financiera y arrastrarla al cierre, proceso que tiene evidentes
connotaciones polticas y que tensiona la operacin del sector en su
conjunto. Por lo mismo, la CNA ha tendido a evitar tomar medidas
de ese orden, especialmente durante su ciclo inicial de operacin. Sin
embargo, al proceder de esa forma, la agencia ha faltado a su primer
deber: discriminar efectivamente los buenos de los malos proveedores,
poniendo as en riesgo la credibilidad del sistema de acreditacin y aumentando los costos de la competencia publicitaria entre universidades,
que produce una mayor indiferenciacin.
Desde el punto de vista del proceso poltico, es interesante constatar la interaccin de varios actores que, condicionados con un conjunto
de condiciones estructurales propias de la evolucin del sistema chileno, va facilitando la instalacin de distintos instrumentos de poltica que
progresivamente van configurando el sistema de aseguramiento de la
calidad de la educacin superior. El lugar destacado que l ocupa dentro
de la arquitectura poltica del sector es apenas inferior al lugar que ocupa
el financiamiento pblico de la educacin superior. Evidentemente, los
instrumentos de financiamiento han sido los mecanismos ms confiables
que han tenido los gobiernos para afectar la morfologa de un sector
que se regula, en lo fundamental, a travs de la competencia. A medio
camino entre la regulacin directa y los incentivos econmicos, el aseguramiento de la calidad ha sido efectivo cuando facilita la diferenciacin
entre distintos tipos de proveedores y esa diferenciacin impacta el desempeo de cada universidad en la competencia por estudiantes y recursos. Por el contrario, cuando el elemento diferenciador que entrega
el licenciamiento o los distintos tipos de acreditacin se pierde, ello ha
tendido a que las universidades busquen otros recursos usualmente,
publicidad o precios para diferenciar su oferta acadmica respecto de
la de otros competidores.
Es complejo establecer con precisin si el aseguramiento de la
calidad ha servido para mejorar el funcionamiento y el desempeo
agregado de las universidades chilenas. En el plano comparado, Harvey (2006) y Stensaker (2008) han sintetizado algunos de esos efectos;
uno desde el prisma de la operacin de las agencias y el otro aplicando

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el anlisis organizacional. Ambos casos sugieren que es difcil apreciar

impactos ntidos, en que no confluyan significativamente otros factores
como la aplicacin de la regulacin sectorial y el volumen del financiamiento pblico. En el mbito regional, Torre y Zapata (2012) han
documentado diferentes percepciones sobre el impacto de los sistemas de aseguramiento en el nivel de la regulacin sectorial, la gestin
institucional y el proceso de enseanza y aprendizaje. En el caso chileno, es difcil no tener en cuenta que los impactos de la acreditacin
y el licenciamiento han estado mediados por la intensidad que adopta
la competencia entre instituciones y entre programas. No obstante,
Lemaitre (2012) ha descrito el desarrollo de buenas prcticas en las
universidades a propsito de los procesos de aseguramiento, particularmente en gestin y planificacin institucional y financiera. Tambin,
ha advertido la creciente formalizacin de polticas e instrumentos de
gestin universitaria.
Quizs este estudio aporta nueva evidencia que permite sugerir
que las polticas de aseguramiento producen buenos resultados cuando las universidades necesitan certificaciones de calidad confiables para
mejorar su desempeo competitivo. Aunque eso haga evidente su
potencial sesgo pro mercado, es probable que los procesos de evaluacin externa que conducen a las certificaciones de calidad tengan
el poder de instalar ntidamente algunas prioridades de mejoramiento
en la agenda interna de cada institucin. En la medida que esa conversacin se hace recurrente (y se proyecta a travs de los ciclos de
evaluacin), es tambin probable que los recursos que se destinen al
mejoramiento sean mayores. En esa perspectiva, el principal efecto de
los procesos de aseguramiento sera mediato y dependera de las necesidades de diferenciacin y/o de imitacin que tengan las universidades para proyectar su desarrollo institucional y asegurar su sustentabilidad. Es muy probable que la funcin que tales mecanismos cumplen
en sistemas de educacin superior donde la competencia es menor
sea muy distinta o es derechamente reemplazada por mecanismos
de coordinacin directa a cargo del gobierno o de agencias pblicas
autnomas, particularmente en trminos de rendicin de cuentas o
accountability, lo que agrega dificultades adicionales para comparar el
desempeo del sistema chileno contra la realidad de otros pases.
Una caracterstica especialmente curiosa del caso chileno es el uso
de procedimientos de evaluacin muy similares en el licenciamiento, la
acreditacin de programas y en la auditora acadmica. En la opinin de

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ms de un observador, en Chile se ha privilegiado una metodologa de

evaluacin que ha sido replicada en todos los niveles del sistema (Salazar, 2013). Probablemente, su mayor utilidad se obtiene en procesos de
evaluacin acotados (como ocurre con la acreditacin de programas) y
en instituciones de baja complejidad (como las que enfrentan el proceso
de licenciamiento). Pero no ocurre lo mismo con los procesos de evaluacin que afectan integralmente a instituciones complejas y de gran
envergadura, como se plantea en el caso de las instituciones autnomas
que se someten a la acreditacin institucional. Ni la CNAP ni la CNA
ajustaron sus procedimientos para enfrentar la evaluacin de instituciones cuya accin no puede resumirse en los promedios de unos pocos
indicadores ni reflejarse en una breve y apretada visita de un equipo
muy limitado de evaluadores. Esta caracterstica del sistema chileno refleja que, efectivamente, el modelo implementado en 2003 careca de
la madurez necesaria para capturar la complejidad de las instituciones
ms consolidadas del sistema o para reflejar las importantes diferencias
funcionales y organizacionales que existan entre las universidades, los
institutos profesionales y los centros de formacin tcnica. Al mismo
tiempo, ella da cuenta de las dificultades del modelo nacional para irse
ajustando a un escenario cambiante, en que las universidades son cada
vez ms difciles de evaluar como un todo.
Lo anterior no implica sugerir que el modelo chileno no ha sido
flexible a lo largo de su trayectoria. La evidencia sugiere que sin mayores
cambios en la operacin de los instrumentos de evaluacin externa se
han ido enfatizando diferentes focos para la evaluacin a travs de las
distintas etapas de esta evolucin poltica. Uno en las condiciones iniciales
de funcionamiento y autorregulacin (licenciamiento), otro en el logro de
resultados formativos mnimos (acreditacin de programas), y un tercero
en la operacin de macro procesos clave que estructuran el quehacer de
las universidades (acreditacin institucional). Estos focos se corresponden
con las necesidades observadas, en cada fase, por un pequeo grupo
de personas a cargo de operar las polticas de aseguramiento. Apoyados
en el liderazgo que les daba su competencia tecnolgica, su insercin en
comunidad epistmica global de la regulacin de la calidad, sus vnculos
en el gobierno y su red de influencia en las universidades, ellos fueron
adaptando la tecnologa de evaluacin disponible y ajustando el marco
institucional existente, en dilogo con los dems actores y grupos de
inters, y en funcin de las principales condiciones estructurales que
observaban en la educacin superior.

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universitaria

El proceso de implementacin, sin embargo, refleja que el xito que

obtuvieron con el licenciamiento y la acreditacin de programas no pudo
ser repetido con la acreditacin institucional. Es posible que la apreciacin de los operadores de los mecanismos de aseguramiento sobre los
elementos estructurales del sector evolucionara ms lento que los vertiginosos cambios que experimentaba la educacin superior, alterando
la capacidad de influencia relativa de los distintos grupos de inters sectoriales. En la medida que fortalecen su tamao e incidencia sectorial,
las universidades privadas nuevas expanden su red de influencia hacia el
gobierno y el sistema poltico. Su incidencia en la conformacin y funcionamiento de la CNA es quizs la primera manifestacin ostensible del
nuevo lugar que ocupan dentro del sistema. Es muy probable que fuera
inevitable: desde la introduccin del sistema de crdito con aval del Estado, la acreditacin institucional ha sido el mecanismo clave para asegurar
el desarrollo y proyeccin de las universidades privadas ms masivas,
todo ello con cargo al financiamiento pblico a los estudiantes. Adems,
ese proceso fue facilitado por la estructura de gobierno de la agencia,
que se apoyaba en un mecanismo descentralizado para la nominacin de
los consejeros de la CNA34 que, en teora, deba proteger la autonoma
de la agencia enfrente de la administracin central del Estado como una
condicin para su legitimidad sectorial y por el dbil liderazgo que han
tendido a mostrar sus presidentes.
Como Kells (1992) ha ilustrado en una mirada comparada,
los patrones de distribucin del poder en los sistemas de educacin
superior inciden en la definicin de las polticas que cada sistema posee.
Inspirado por el clebre tringulo de coordinacin de Burton, Kells
advierte que el gobierno, los lderes institucionales y los profesores
poseen distintos niveles de influencia en diferentes sistemas, afectando
la morfologa de sus polticas y los mecanismos a travs de los cuales el
Estado interviene en el sector. En el caso de Chile, habra que sumar a
los expertos en aseguramiento de la calidad, que contribuyeron directa
e indirectamente a dar una nueva orientacin al marco de polticas
durante ms de dos dcadas. Sin embargo, en la medida que la agenda
para la modernizacin de la educacin superior impulsada por el Banco
Mundial pierde mucho de su atractivo dentro de las universidades, su
34 La ley 20129, que crea la CNAP, estableci que los consejeros de la comisin
seran designados por distintos grupos de inters: el gobierno, distintos grupos de
universidades e instituciones de educacin post secundaria, la institucionalidad para
investigacin cientfica, el sector productivo y los estudiantes.

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influencia se disipa rpidamente. Desde la instauracin de la CNA, la

poltica sectorial parece cambiar de orientacin en la medida que se
consolida el liderazgo de las autoridades universitarias y de los dirigentes
estudiantiles, actores fundamentales en el modelo de educacin superior
latinoamericano que Bernasconi (2008) ha descrito.
Skolnic (2010) ha sugerido que los propsitos que persiguen los
sistemas de aseguramiento estn directamente relacionados con el
proceso poltico que les da origen y con la incidencia que tienen en
l diferentes actores. Por eso, no es difcil que las polticas resultantes
tiendan a reflejar los intereses de los actores ms influyentes. Es probable que ello ocurra particularmente en dos planos: los propsitos
que sirve cada instrumento y la manera en que se ajusta la forma de
entender la calidad a propsito de su accin. Cuatro ejemplos tomados
del caso chileno ilustran la evolucin que han tenido los objetivos que
persigue el aseguramiento a travs del tiempo, a la vez que sugieren la
trayectoria que ha experimentado la nocin de calidad a propsito de
su accin. Sobre esa base, es posible notar que la proliferacin de ideas
fundamentales dentro de un mismo marco permite una diferenciacin
funcional que es probablemente til para un modelo multinivel, pero
que hace ms evidente la difcil cohesin conceptual que tienen los
sistemas de aseguramiento.
Previo a la introduccin del licenciamiento, el aseguramiento de la
calidad era un problema de recursos que deba ser resuelto entre el gobierno y los lderes universitarios. Los rectores definan sus presupuestos en funcin de sus necesidades ms urgentes. Sobre la base de las
propuestas de las universidades y en funcin de su capacidad financiera
disponible, el gobierno distribua su contribucin a la educacin superior
por bloques, sin diferenciar los usos que tendran esos recursos. La calidad
del sector aumentaba o disminua en funcin de la magnitud de estos flujos
globales mientras que el proceso de asignacin aseguraba altos niveles de
autonoma a las universidades. En la poca inmediatamente anterior a la
introduccin del aseguramiento de la calidad, tal definicin era funcional a
la proteccin de la autonoma institucional. Dado el carcter global de las
transferencias financieras del Estado a las universidades, stas mantenan
la capacidad de distribuir sus ingresos conforme a las prioridades institucionales. Tal nfasis en los insumos pone la responsabilidad por la calidad
en manos del gobierno en el marco de la discusin parlamentaria del
presupuesto nacional a la vez que asegura a los lderes universitarios el
control de su propia agenda.

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La introduccin del licenciamiento trae consigo una lgica diferente. Aqu el foco estaba puesto en asegurar condiciones bsicas para el
funcionamiento de una organizacin universitaria. En la perspectiva del
CSE, era necesario asegurar condiciones mnimas para que las nuevas
universidades pudieran desarrollar su labor de manera sostenible y, as,
se convirtieran en actores legtimos del sector. Eso se lograba mediante la implementacin de sistemas de gestin estratgica que permiten
identificar y proyectar las necesidades de financiamiento, monitorear los
flujos de recursos obtenidos, y coordinar acciones para el logro de las
metas de gestin. En la medida de que tales modelos de gestin se
institucionalizan, las nuevas universidades fortalecen sus capacidades de
gobierno y autorregulacin. Si, por el contrario, la operacin de la institucin colapsa, es debido a que el modelo de gestin estratgica no
pudo instaurarse o no pudo operar correctamente.
Como es evidente, el licenciamiento se orienta a monitorear la
operacin del sistema de gestin estratgica de los nuevos proveedores
en diferentes dimensiones currculo, docencia, estudiantes,
instalaciones, gestin, entre otras y, por tanto, enfoca su capacidad
analtica en determinar si polticas, planes, procesos y rutinas ha sido
establecidos y estn operando correctamente. Falla, por lo mismo, en
estimular ms activamente el desarrollo de una cultura institucional que
refleje consistentemente los valores, normas y prcticas de la profesin
acadmica, que son los elementos definitorios del carcter especfico
de las universidades respecto de otros tipos de organizaciones. Este
nfasis en la maduracin de procesos se responde con el inters de
quienes han organizado y controlan la propiedad del nuevo proveedor.
El licenciamiento les entrega informacin adicional sobre la consolidacin
institucional y el desempeo de la gestin que es clave para el monitoreo
que ellos realizan sobre la accin de sus administradores. Al perseguir
la profesionalizacin de la gestin de los nuevos proveedores, el CSE
no slo contribuy a la legitimacin del nuevo sector privado, sino que
tambin facilit un control ms directo de la gestin en beneficio de
los organizadores. Al certificar la autonoma de una universidad, el CSE
establece oficialmente que su operacin alcanza los niveles mnimos
de desempeo para que sea considerada una organizacin madura
y sustentable, lo que (sumado a una conveniente liberacin de toda
supervisin) pudo contribuir a que diversos inversionistas se interesaran
precisamente en universidades privadas autnomas para invertir en el
sector (Monckeberg, 2007).

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La acreditacin de programas trajo consigo otra lgica y otra manera de entender la calidad. El nuevo problema que el aseguramiento de la
calidad pretende resolver a travs de este mecanismo es la proliferacin
descontrolada de programas de formacin profesional en un marco de
creciente masificacin de la enseanza universitaria. Para eso, la CNAP
se focaliza en los resultados del proceso formativo o, en el lenguaje de
la acreditacin, en el nivel de logro de los perfiles de egreso definidos
para distintas ocupaciones profesionales. Esta preocupacin preferente
por los resultados del proceso formativo (y su contraste con niveles
ideales de desempeo) permite identificar y diferenciar a los programas
que efectivamente logran sus objetivos educacionales, facilitando una
mejor discriminacin de la oferta formativa del sector. A travs del proceso de evaluacin externa, tambin se destacan aspectos que necesitan
ser reforzados, lo que a su vez mejora la posicin de las unidades que
administran programas acreditados frente a las autoridades centrales,
particularmente para la asignacin de recursos adicionales orientados a
la superacin de las observaciones ms relevantes.
No es difcil observar que la acreditacin de programas beneficia especialmente a las autoridades acadmicas locales. Adems de mejorar su
posicin competitiva en el medio externo, tambin aumenta su poder
de negociacin intra-institucional. Su influencia dentro de la profesin se
consolida a propsito del reconocimiento que adquieren como centros
formadores legitimados. Del mismo modo, el gobierno gana en ellos un
aliado dentro de las universidades para promover la acreditacin.
Al igual que en la fase previa, existe una evidente convergencia entre
la idea de calidad que est detrs de las experiencias piloto en acreditacin
programtica y el inters del principal grupo que se beneficia de ellas.
Despus de todo, la acreditacin programtica emerge gracias a la presin
que las asociaciones de facultades y organizaciones gremiales ejercieron
sobre el gobierno y la CNAP para distinguir la oferta ms consolidada
dentro de un contexto de creciente indiferenciacin. El desarrollo de un
mecanismo de evaluacin externa centrado en los resultados de la formacin permite que los grupos acadmicos detrs de los programas lderes
obtengan un reconocimiento especial por su labor que, en algn sentido,
restablece su primaca en la formacin profesional, consolida su liderazgo
dentro de la profesin y refuerza la selectividad de sus carreras.
Durante la etapa final de esta saga, tal atributo es reforzado. La introduccin de la acreditacin institucional permite mayores niveles de diferenciacin entre proveedores que compiten cada vez ms intensamente

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por estudiantes, recursos y prestigio. El nuevo instrumento se concentra

en mediar el acceso de las universidades a importantes fuentes de financiamiento y a un mejor posicionamiento institucional. En este contexto, la calidad se entiende como un aura de prestigio global que alcanza a una universidad completa. Al igual que el licenciamiento, la acreditacin institucional se
enfoca en los mecanismos que cada universidad tiene para autorregularse
y gobernarse. A diferencia de l, aplica una metodologa ms superficial
en organizaciones ms complejas y multidimensionales que facilita que
las instituciones puedan gestionar el proceso con una lgica de relaciones
pblicas. La posibilidad de elegir el nmero y reas que abarcar el proceso
tambin refuerza el poder de las universidades para incidir en los resultados
de la acreditacin. Por eso, la idea de calidad adquiere una connotacin
ms difusa que en las etapas previas. Se aplica, al mismo tiempo, a insumos,
procesos y resultados aunque con nfasis variables. Tambin, asocia los
resultados del proceso a vigencias diferidas de acreditacin, produciendo
una estratificacin oficial de las instituciones que antes haba sido probada (a
menor escala) en la acreditacin de los programas. Por todo eso, es difcil
no apreciar que la idea de calidad que est en la base de la acreditacin institucional es la de prestigio, por lo que no resulta extrao que los resultados
de acreditacin tiendan a ratificar las percepciones que existen dentro de la
educacin superior sobre el prestigio de cada universidad.
Quines se benefician de la acreditacin institucional? Por lo pronto,
el gobierno cuenta con informacin oficial que le permite justificar la distribucin de su contribucin al financiamiento del sector. Los estudiantes
de las instituciones acreditadas acceden al crdito con el aval del Estado o
retienen su derecho a seguir beneficindose de l. Con todo, el principal
beneficiario de este instrumento son los directivos de las universidades.
No slo validan las estrategias de desarrollo que ellos han puesto en marcha, sino que tambin fortalecen su posicionamiento interno y externo
en la medida que el prestigio institucional es validado oficialmente. Eso
explica el importante y sostenido esfuerzo que desplegaron en incidir en
el funcionamiento de la CNA. Su xito debe apreciarse en el nmero de
instituciones acreditadas y, especialmente, en la expansin progresiva de la
vigencia de la acreditacin de cada universidad. Al mismo tiempo, su logro
es reflejo de las debilidades del mismo instrumento. Si la gran mayora de
las universidades expande su prestigio a propsito de sus resultados de
acreditacin, la capacidad del instrumento para ofrecer una ordenacin
oficial de los prestigios institucionales decae, debilitando su utilidad para el
gobierno y los directivos universitarios.

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Qu alternativas surgen para enfrentar esta situacin en el marco de

un sistema de educacin superior masificado y que se concentra crecientemente a propsito del aumento de la participacin en la matrcula de las
principales universidades privadas? Una posibilidad es el trabajo liderado por
el actual presidente de la CNA luego de la crisis de corrupcin que enfrent
la agencia en 2011. Subir los niveles de exigencia para que la CNA acredite a
las universidades hace que el valor diferenciador de la acreditacin se reposicione. Con todo, un marcado nfasis en factores asociados a la viabilidad
financiera de las universidades, ha postergado hasta ahora el desarrollo
de un modelo de evaluacin que realce y valide el quehacer propiamente
acadmico y pedaggico de la educacin superior, mbitos en que muchas
instituciones todava parecen necesitar de un acompaamiento ms intenso
para satisfacer las expectativas que la comunidad nacional deposita en ellas.
Es muy probable que la falta de un trabajo ms intenso en este campo por
parte de las agencias, haya incidido en el limitado desarrollo de la naturaleza
propiamente acadmica de las instituciones privadas que han orientado su
accin a la consolidacin de una matrcula masiva.
Por otra parte, aunque han sido formalmente revisados, persiste la
necesidad de refinar criterios y procedimientos de evaluacin interna y
externa, de manera de capturar con mayor nitidez y precisin el nivel de
maduracin y sustentabilidad de las universidades ms grandes y complejas. La falta de experiencia en el pas en este campo hace difcil avanzar en
esta direccin. Otra alternativa consiste en avanzar hacia nuevos instrumentos que permitan esa diferenciacin. Los ejercicios de evaluacin de
la investigacin cientfica que se desarrollan en Australia y el Reino Unido,
por ejemplo, han permitido un anlisis ms exhaustivo del desempeo de
las universidades y de sus unidades acadmicas que, a la vez, tiene un rdito significativo en prestigio para las instituciones ms consolidadas, en la
medida de que los resultados de tales actividades evaluativas son pblicas
(Hare, 2003; Moed, 2008).
Con todo, para el diseo de los ajustes que puedan introducirse
al sistema de aseguramiento de la calidad, vale prestar atencin al
singular sentido incremental que ha tenido su desarrollo. Hoy, el
licenciamiento, la acreditacin de programas y la acreditacin institucional operan simultneamente. Con la obvia excepcin del licenciamiento, la acreditacin programtica y la institucional fueron introducidas a propsito de nuevas necesidades que deban ser cubiertas
y en funcin del positivo impacto que alcanzaron los instrumentos
de aseguramiento ya implementados. Sin embargo, el sentido incre-

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mental de esta trayectoria no sugiere un sistema de aseguramiento

en creciente consolidacin.
En buena medida, eso se debe a que cada instrumento ha desarrollado una trayectoria similar: una exitosa instalacin es seguida por una
decreciente importancia aunque su existencia formal persista. Si bien el
marco legal de 200635 sugiere la consolidacin de un sistema, los instrumentos de evaluacin externa han tenido, en la prctica, una aplicacin consecutiva. Es muy probable que ese patrn est asociado a las
principales transformaciones que ha experimentado la educacin superior chilena desde 1990. En un principio la explosin en el nmero de
proveedores justific la importancia del licenciamiento. Una vez que el
nuevo sector privado madura y muchas de las universidades nuevas se
liberan de la supervisin del CSE, el nmero de proveedores propende
a decrecer, especialmente entre los institutos profesionales y los centros
de formacin tcnica (Salazar, 2005). Entre las instituciones privadas que
subsisten se encuentran aqullas que lideran la expansin del sistema. Su
participacin en la matrcula aumenta rpidamente, propendiendo hacia
la creciente concentracin e integracin vertical que hoy enfrenta la educacin superior (ver Salazar, 2013). El ingreso de grupos empresariales al
sector est estrechamente unido a esta trayectoria (Monckeberg, 2007).
Que todos ellos hayan adquirido el control de instituciones autnomas,
evitando formar sus propias universidades, refuerza la percepcin de un
sector maduro. La intensificacin de la competencia entre proveedores ya
consolidados hace que la principal barrera de entrada (el licenciamiento)
tienda a inhibir la formacin de nuevas universidades. Al mismo tiempo,
eso hace decaer la incidencia del licenciamiento en la operacin de las
instituciones de educacin superior existentes.
Algo similar ocurre con la acreditacin de carreras. En un primer
momento, la falta de otros instrumentos de diferenciacin entre
universidades hace que ella sea muy popular. Sin embargo, el alto
costo asociado a acreditar todas las carreras de una misma universidad
(que supera largamente el costo de la acreditacin institucional), las
limitaciones para comparar los resultados de trabajo de las agencias
privadas de acreditacin36 y la falta de mejores incentivos hacen que ella
pierda importancia progresivamente. Adicionalmente, el informe sobre
sedes de instituciones de educacin superior que public la CNAP y el
35 Ley 20129.
36 Ver, por ejemplo, Domnguez y Meckes (2011).

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informe sobre la creacin de la carrera de Criminalstica de una comisin

especial investigadora de la Cmara de Diputados tuvieron el efecto
de moderar el acelerado crecimiento y diversificacin que afectaba
a la oferta acadmica de educacin superior atenuando la presin
por un mayor nivel de control sobre la proliferacin de programas
profesionales (Zapata et al., 2003; Biblioteca del Congreso Nacional,
2006). Desde entonces, la prominencia de la acreditacin de programas
ha declinado significativamente dentro del sector, particularmente entre
las universidades privadas autnomas no tradicionales.
La acreditacin institucional nace de la necesidad de contar con un
mecanismo para limitar el acceso de proveedores no consolidados al
nuevo sistema de ayudas estudiantiles. En la medida que las universidades logran franquear la barrera de la acreditacin, el problema se
invierte: la acreditacin no da acceso al crdito con aval del Estado sino
que ms bien permite revisar si las universidades que hoy gozan de l
deben mantener ese estatus o no. Aunque tal cambio de funcin no
tiene manifestaciones evidentes, afecta fundamentalmente la perspectiva
con que opera la agencia nacional. Ms que entregar acreditaciones,
ella debe decidir quines deben perder su acreditacin. Esto limita su
margen de accin es siempre ms fcil conceder que quitar al tiempo
que permite explicar el disminuido papel que la acreditacin tiene en
el funcionamiento de la educacin superior. Comparado con las altas
expectativas que el gobierno del presidente Lagos puso en la creacin
del sistema de aseguramiento de la calidad de la educacin superior37, el
resultado parece poco alentador.
Hoy existe un sistema de aseguramiento. Su operacin, no obstante,
da cuenta de su especial incapacidad para ajustarse a una educacin
superior en permanente transformacin. El licenciamiento parece
destinado a la extincin, mientras que la acreditacin de programas
se vuelve crecientemente irrelevante. La acreditacin institucional
conserva algo de su antigua relevancia, si bien la CNA cuenta con un
menor margen de maniobra para decidir sobre la acreditacin: es
difcil que no considere el impacto que puede tener sobre la matrcula
de una universidad el retiro de la acreditacin. Aunque la agencia ha
dado seales de un mayor rigor en sus evaluaciones, todava parece
poco realista esperar que un grupo significativo de universidades pierda
37 Ver la seccin Objetivos del Proyecto del mensaje del proyecto que dio origen a la
ley 20129.

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su acreditacin por razones que no sean de naturaleza financiera,

especialmente si ellas tienen una participacin significativa en la matrcula
a nivel nacional y poseen un alto estatus en el sector.
Qu papel cumple hoy el aseguramiento de la calidad? Probablemente, el ambiguo lugar que ocupa dentro de la actual arquitectura poltica
parece indicar, ms bien, que es necesario avanzar hacia su desmitificacin.
En el plano formal, el licenciamiento y los distintos tipos de acreditacin
tienen grandes consecuencias: conducen a la autonoma institucional, a
que una universidad pueda matricular estudiantes que pagarn por sus estudios con el crdito avalado por el Estado, y a que algunas carreras sean
elegibles para participar en los concursos del MECESUP o para el sistema
de becas de posgrado que administra Becas Chile. Al perder gradualmente su centralidad a propsito de la maduracin progresiva del sistema de
educacin superior que surgi con la reforma de 1980 su funcin resulta
hoy ms difusa. Las universidades y carreras aumentan y disminuyen sus
aos de acreditacin con algn dramatismo, aunque el principal efecto
del aseguramiento de la calidad tenga una naturaleza comunicacional y se
procese a travs de campaas de relaciones pblicas.
Quizs sea ms fructfera la estrategia de determinar lo que no es. Por
lo pronto, est lejos de cumplir la promesa de asegurar y, simultneamente,
mejorar la calidad de las universidades. Tal como sugiere Ewell (2009), es
muy probable que ello sea muy difcil de lograr puesto que el mejoramiento
y el aseguramiento de la calidad corresponden a paradigmas divergentes de
evaluacin, en trminos de sus objetivos, su lgica y el nivel en que actan.
Que los instrumentos disponibles se apoyen en procedimientos de evaluacin muy similares, agrega aun mayor dificultad al logro de tales objetivos en
el caso chileno. Si las polticas de aseguramiento de la calidad deben alcanzar
una mayor efectividad, parece importante entonces diferenciar claramente
aquellos instrumentos que se orientan a la garanta pblica de la calidad, de
otros que apuntan a promover y apoyar el mejoramiento continuo. No
slo en sus objetivos, sino tambin en las metodologas de evaluacin que
aplican y las perspectivas con que evalan sus resultados.
A pesar de lo innovadora que fue la experiencia de implementar el
sistema de aseguramiento de la calidad a travs de pilotos que legitimaron
rpidamente su operacin en la educacin superior, su funcionamiento
posterior ha evidenciado una preocupante incapacidad de las agencias
para detectar cambios en el entorno y para ajustar oportunamente sus
instrumentos. Esto ha sido particularmente crtico en las evaluaciones
institucionales. Transcurridos ms de 10 aos desde la introduccin de

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la acreditacin, los criterios y estndares de evaluacin externa no han

sufrido variaciones sustantivas. Los procedimientos asociados al licenciamiento apenas han sufrido revisiones en casi dos dcadas. Aunque ha sido
frecuente que las agencias pblicas pidan cambios legislativos para poder
ajustar su operacin, han tenido poco eco en el sistema poltico en general
y en el Ministerio de Educacin, en particular38.
Esta falta de revisin y ajuste de los instrumentos de poltica asociados al aseguramiento de la calidad revela un problema sistmico en la
mantencin de las herramientas que el gobierno tiene a su disposicin
para incidir estratgicamente en el funcionamiento de la educacin
superior. Es posible que esta situacin tenga su raz ms profunda en la
falta de adecuacin de la estructura misma del Ministerio de Educacin
y en las limitadas capacidades de su Divisin de Educacin Superior.
Sin embargo, el resultado permite ajustar la apreciacin sobre el rol
de Estado en la educacin superior: los problemas que experimentan los instrumentos aplicados para aumentar la rendicin de cuentas,
aumentan la incertidumbre sobre la efectividad de la mayor inversin
pblica que se ha canalizado hacia el sector a travs del nuevo sistema
de ayudas estudiantiles y los convenios de desempeo y los fondos
concursables del MECESUP.
Es probable que este estado de cosas cambie prximamente. La
crisis de legitimidad que enfrenta la CNA an no ha concluido. A las
denuncias por corrupcin en su funcionamiento, se suman crticas hacia la capacidad administrativa de la agencia para gestionar numerosos
procesos de evaluacin y para ir consolidando un modelo de acreditacin tcnicamente robusto y polticamente viable. El proceso de ajuste
a que debe someterse el sistema de aseguramiento de la calidad de la
educacin superior implica volver a revisar si la estructura organizacional
del sistema (que se basa en agencias descentralizadas pobremente coordinadas), los instrumentos de evaluacin (enfocados en evaluaciones
generales que se ajustan poco a la realidad y los modelos de gestin de
las universidades) y los incentivos asociados a ella (hoy situados en la
conservacin de un estatus ya adquirido, como se indic previamente
en esta seccin) en pos de un mejor logro de los objetivos que la acreditacin persigue. Todo eso en un sector que opera intensamente en
38 Ver, a modo de ejemplo, los documentos Ocho aos de Experiencia: 1990-1998
y Resumen de la Labor Realizada: 1990-2006, ambos del Consejo Superior de
Educacin (1998, 2006).

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un contexto competitivo de mercado, en que las universidades pujan

constantemente por mayores recursos (estudiantes, profesores, flujos
financieros, equipamiento e infraestructura) y por una mejor reputacin,
invirtiendo en ello no pocos recursos econmicos.
Un punto de partida de ese rediseo podra encontrarse en la organizacin bsica del proceso de evaluacin, tanto en el plano interno
como en el externo. Ambos propenden a organizar una conversacin
secuenciada en que participan estudiantes, profesores, directivos, gestores, egresados y actores del medio externo, a fin de establecer el nivel de
logro que presentan los objetivos perseguidos en funcin de la informacin disponible. En cuanto esa conversacin es igualitaria en el sentido
que involucra a diversos actores sin una jerarqua preestablecida permite ir construyendo un creciente nivel de consenso y legitimidad sobre el
diagnstico del estado de situacin y sobre la agenda de mejoras que son
necesarias para alcanzar mejores niveles de calidad. Al mismo tiempo,
tales procesos han demostrado ser flexibles, lo que les permite acomodar
distintas nociones de calidad y articular intereses de diversos actores, permitiendo convergencias que pueden ser claves para movilizar los recursos
institucionales disponibles.
La experiencia chilena sugiere que el nfasis en la rendicin de
cuentas no asegura mejores resultados en la operacin de los instrumentos de aseguramiento externo de la calidad. El sello de calidad que
administra el Estado en conjunto con la comunidad de la educacin
superior tampoco ha permitido que la ciudadana pueda discriminar
claramente entre universidades serias y proveedores dudosos, ni ha
contribuido a distinguir las trayectorias de instituciones que estn avanzando hacia su madurez de otras que no logran robustecer su quehacer.
La evidente falta de resultados en estas dimensiones esenciales deteriora la legitimidad social del sistema de aseguramiento y presiona por su
reforma. La gama de mecanismos de rendicin de cuentas disponibles
permite explorar otras alternativas para el logro de esta finalidad. Despojado de su carcter punitivo (y luego de una revisin completa de sus
procedimientos), el proceso de acreditacin parece una buena herramienta para orquestar una conversacin sobre el mejoramiento de la
calidad y para validar la agenda que emerja de ella.

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La potica del mejoramiento: Hacia dnde nos han

trado las polticas de calidad de la educacin superior?
estudios sociales N 122 - 2014
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