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Resumo
O presente trabalho investiga as possibilidades da aplicao dos mecanismos
de accountability, no sentido de aprofundamento do processo democrtico e
de, em conseqncia, obter um abrandamento das tenses Estado versus
sociedade. A concluso geral alcanada aponta uma perspectiva de fragilidade
desse mecanismo, sinalizando que a accountability, no estgio atual de
desenvolvimento, no deve ser tomada como um mecanismo que pode resolver
a proposta inicial de abrandar as tenses entre Estado e sociedade. No entanto,
mostrado que um caminho poderia ser percorrido com a ampliao da idia de
A. Przeworski de controles circulares, algo que poderia ser denominado
accountability circular.
Palavras-chave
Estado; sociedade civil; accountability.
Abstract
This work investigates the possibilities of the application of accountability
mechanisms, seeking to go deeper into the democratic process and, in
consequence, to soften the tensions State versus society. The general conclusion
points to the perspective of fragility of such mechanism, indicating that
accountability, in the current level of development, should not be taken as a
* Este artigo foi desenvolvido como pr-requisito para avaliao do Seminrio Avanado de
Teoria Poltica do Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
** O autor expressa seus agradecimentos Professora Celi Pinto pelas observaes emitidas, bem como aos colegas Enas de Souza, Vanessa de Oliveira e Andr Luiz Reis da
Silva, ressaltando que os exime de qualquer responsabilidade nos problemas (ou erros)
por acaso existentes.
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mechanism able to solve the initial proposal of softening the tensions between
State and society. However, it indicates a way to be possibly followed by the
enlargement of A. Przewoskis idea of circular controls, something that could be
denominated as circular accountability.
Key words
State; civil society; accountability.
Classificao JEL:
H, H11.
Introduo
Pretende-se desenvolver, ao longo do presente artigo, uma reviso bibliogrfica exploratria, que contemple a busca de uma alternativa para abrandar as
tenses e/ou os conflitos entre a dinmica do Estado, de uma parte, e a sociedade civil, de outra, tendo por substrato o apelo ampliao do processo democrtico, aqui entendido no sentido alargado de participao poltica, ou seja,
para alm da questo do ato de votar ou de expressar opinio.
Ao desenvolver a argumentao, ter-se- como pano de fundo a
concepo de Cohen e Arato (2000), que admitem a possibilidade da dinamicidade
da sociedade civil separada do Estado e da economia, alcanando o que esses
autores denominam modelo de trs partes. Nessa perspectiva, a sociedade civil
tem uma trajetria singular, autocentrada e independente da lgica econmica e
do domnio estatal. No se trata de negar o Estado vis--vis sociedade civil ou
de supervalorizar esta na comparao com aquele, mas admitir que as aes
do primeiro devem ser limitadas por uma postura da segunda, tornando o aparato administrativo estatal mais democrtico e transparente, como defende Young
(2000). Para efetivar esse propsito, examinar-se-o diversas formulaes que
analisam o mecanismo de accountability como um procedimento que pode
viabilizar o controle das aes do Estado ao impulsionar o gestor pblico (eleito
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Uma exaustiva anlise da penetrao do Estado em relao sociedade civil est em Cohen
e Arato (2000), tendo como pano de fundo as experincias estatais do Leste Europeu, as
ditaduras na Amrica Latina, bem como o Welfare State europeu. Todas essas trajetrias
produziram relaes assimtricas, causando uma dimenso negativa da
sociedade civil.
Fraser (1996) tambm trabalha com a idia da multiplicidade de esferas pblicas, as quais
viabilizariam a emisso de discursos alternativos, sendo que esses espaos seriam ocupados por grupos sociais denominados subaltern counterpublics.
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Sobre a ausncia de um termo correspondente em portugus, Campos especula na seguinte direo: Na verdade, o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos
da palavra em nosso dicionrio (Campos, 1990, p. 31).
Nesse sentido, ver, por exemplo, Bresser Pereira (1997). Loureiro e Abrucio (2003)
discutem o processo de reforma fiscal, levando em considerao os mecanismos de
accountability.
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3 - Accountability vertical
Para Manin, Przeworski e Stokes (1999), a accountability vertical ocorre
em duas situaes: quando o eleitor vota na expectativa de que o representante
agir para maximizar os desejos e as aspiraes da populao, ou quando o
representante seleciona um conjunto de polticas necessrias para a reeleio.
Para que a accountability se viabilize, torna-se necessrio ocorrer uma avaliao retrospectiva, ou seja, os eleitores manipulam informaes que possam
estabelecer um padro de evoluo positiva ou negativa das aes empreendidas pelo governante durante o mandato. Nessa perspectiva, se a situao do
eleitor melhorar, o governante ser reeleito; em sentido contrrio, se a situao
piorar, ocorrer a troca do representante. O pressuposto fundamental nessa
hiptese que o eleitor possua todas as informaes necessrias e tenha
conhecimento e/ou capacidade para efetuar a avaliao. Esses autores apontam como problemtica a assimetria de informaes. Enquanto os eleitores no
possurem todas as informaes (ou tiverem dificuldades para process-las),
os representantes sabem o que devem fazer para serem reeleitos. Em suma, o
modelo de accountability vertical apresenta fragilidades quando as informaes
so incompletas.
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que (...) o controle dos polticos pelos eleitores enfrenta problemas de informao, monitoramento e execuo (Maravall, 1999, p. 159).10
J em Dunn (1999), tem-se o exame do papel das burocracias no eleitas,
tendo em vista que esses atores podem impactar decisivamente as polticas
pblicas. A tese de Dunn assenta-se na concepo de que o governante deve
envolver a burocracia na implementao das polticas pblicas, emitindo idias
claras, estabelecendo responsabilidades e objetivando extrair responsividade11
dos funcionrios pblicos, o que desenvolve mecanismos de accountability. Nesse
processo de envolvimento, tem papel importante a presena de um staff capaz
de mediar as relaes entre o lder e a burocracia, traduzindo e esclarecendo as
propostas do primeiro.
A proposio de Cheibub e Przeworski (1997) examinar, de um lado, a
presena de responsabilidade dos governantes por parte dos governados e, de
outro, a eleio como o meio em que essa responsabilidade garantida, tendo
como pano de fundo o desempenho econmico. Na viso desses formuladores,
para que ocorra a responsabilizao dos governantes, os eleitores devem ter a
possibilidade e a capacidade de estimar (...) se os governantes esto agindo de
acordo com os seus interesses e sancion-los apropriadamente, de forma que
os governantes que satisfazem os cidados permanecem em seus postos, e
aqueles que no os satisfazem perdem suas posies (Cheibub; Przeworski,
1997, p. 50). Aps analisar empiricamente a trajetria de vrios governos em
135 pases, esses autores concluem enfaticamente que (...) a sobrevivncia
de presidentes, por sua vez, parece ser completamente independente do desempenho econmico (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 52). Apontam ainda que a
nica varivel econmica relevante na manuteno do governante no cargo diz
respeito ao crescimento do nvel de emprego. Esse quadro assumido como
surpreendente (tanto quanto como desalentador), pois a sobrevivncia dos
governantes deveria ser sensvel s boas trajetrias econmicas, e os dados
mostram que no . Qual a razo para tal constatao?
A hiptese examinada por Cheibub e Przeworski seria aquela na qual uma
configurao institucional peculiar deveria surgir para criar as condies para a
emergncia da responsabilidade poltica.12 No entanto, princpios institucionais
prejudicam a perspiccia dos eleitores em avaliar e punir os governantes, como,
por exemplo, o governo de coalizo. Para que a responsabilizao possa aflorar,
deve ocorrer uma clareza de responsabilidades, ou seja, o quadro institucional
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No original, responsiveness.
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deve criar as condies para isso. Diante dessas constataes, eles concluem
que (...) a afirmao de que a democracia induz responsabilidade , no mnimo, ampla demais (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 53). O passo seguinte duvidar do bvio, ou seja, de que o (...) elo terico entre democracia e responsabilidade poltica se produz via eleies (Cheibub; Przeworski, 1997, p. 53). vista
disso, o movimento seguinte avaliar a conexo entre processo eleitoral e responsabilidade (accountability).13 A concluso inequvoca, ou seja, a eleio
um processo controlado pelos polticos e ratificado pelos eleitores. Alm disso,
esses autores destacam a presena de limitaes constitucionais impeditivas
s reeleies, resultando na impossibilidade de reconduo ao cargo do
governante com bom desempenho econmico, no presidencialismo, ou, ainda,
no parlamentarismo, na atuao de um primeiro-ministro que no foi eleito, mas,
sim, escolhido entre companheiros de faco.14
Tem-se ainda a hiptese de ODonnell (1991) de que as democracias representativas, em seus vrios tipos e variaes, especialmente aquelas recm-instaladas (Brasil, Argentina, Polnia, dentre outras), contemplam o conceito
de poliarquia, mas so, na realidade, democracias delegativas. No so democracias consolidadas, todavia so duradouras. A democracia delegativa decorre
de uma autorizao para governar e da melhor forma possvel. Nesse sentido, o
mandatrio passa a ser a sntese da nao. Ou, como afirma ODonnell, O que
ele faz no governo no precisa guardar nenhuma semelhana com o que ele
disse ou prometeu durante a campanha eleitoral ele foi autorizado a governar
como achar conveniente (ODonnell, 1991, p. 30). Em sendo correta a hiptese
desse pensador, a accountability vertical (ou poltica) no ocorreria nas democracias delegativas.
Reforando a concepo de democracia delegativa, Przeworski (2001)
conjectura, ceticamente, no sentido de que os eleitores delegam poderes aos
mandatrios por (...) no confiar em seus prprios julgamentos (Przeworski,
2001, p. 339). Em outras palavras, afirma que os eleitores sabem que no sabem.15
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Cheibub e Przeworski situam ainda duas hipteses para a no-reconduo dos governantes:
a primeira seriam outros fatores (que no citam) alm do campo da economia; e a segunda
poderia abarcar o desejo de mudana dos eleitores.
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Ao encerrar-se a presente seo, preciso salientar que praticamente todos os autores examinados, em especial Przeworski, defendem que, para a
viabilizao da ocorrncia da accountability vertical, deve afluir informao aos
eleitores em amplitude completa e aberta.
4 - Accountability horizontal
O ponto de partida de ODonnell (1998) para desenvolver o mecanismo de
accountability horizontal como alternativa accountability vertical centra-se na
viso de que as condies de ocorrncia desse mecanismo tm uma dimenso
fraca e intermitente, seja em algumas democracias mais antigas, seja naquelas
mais jovens. As razes para isso derivam do fato de que os instrumentos
polirquicos so frgeis, pois os partidos polticos possuem baixa estruturao,
posicionamento voltil dos eleitores, pobreza na definio das polticas pblicas, bem como reverses polticas inesperadas. A fragilidade polirquica decorre, na viso de ODonnell, do modo como ocorreu a condensao de processos
distintos nas democracias jovens, em termos liberais (direitos individuais),
republicanos (obrigaes na esfera pblica) e democrticos (participao), tendo como pano de fundo as relaes sociais mediadas em um ambiente capitalista. Salienta ainda a necessidade de capturar corretamente o papel do Estado
nas experincias recentes dessas democracias, j que desenvolveram um
sistema de leis e ostentam burocracias com expressivos recursos de poder.
Os vetores que viabilizariam os processos de accountability horizontal
seriam um conjunto de agncias estatais com delegao para supervisionar,
controlar, punir e/ou retificar aes ilcitas, dispostas estruturalmente em forma
de rede, tendo como cume tribunais para as ltimas decises comprometidas
com esse mecanismo de responsabilizao. Cabe salientar que ODonnell percebe o processo de accountability como tendo deficincias, especialmente em
termos das injunes republicanas. Esse pensador no aponta com clareza os
argumentos, mas pode-se arrazoar, conforme a linha argumentativa da obra
analisada, que essas deficincias podem estar relacionadas questo das fronteiras com baixa distino entre a dimenso liberal as opes do indivduo
e a dimenso republicana as obrigaes da esfera pblica. Outra questo a
problematizar o processo relaciona-se com a prtica monstica da democracia,
na qual o Poder Executivo, a partir de um senso comum delegativo, usurpa as
outras agncias para elimin-las, coopt-las ou neutraliz-las, havendo uma
preponderncia desse poder. Por ltimo, tem-se a questo do federalismo, que
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favorece poderes perifricos e o uso instrumental das normas legais, fragmentando as instncias estatais.
A questo do (des)equilbrio entre os Poderes Executivo, Legislativo e
Judicirio examinada por Przeworski (1999). Esse autor expressa que um
governo que processa as polticas pblicas nos termos da lei (rule of law) deveria apresentar mecanismos de controle e avaliao (checks and balances) numa
composio do tipo circular. Assim, A controla B que fiscaliza C que supervisiona A. Nessa circularidade, haveria o pressuposto da existncia de um equilbrio nas relaes de fora poltica entre os poderes. Porm o sistema de separao de poderes apresenta trajetrias em que se constata a atuao de instncias no controladas (unchecked checkers), como, por exemplo, o Judicirio no
Brasil e na Espanha, onde (...) a independncia do Judicirio quase absoluta
pelo desenho constitucional (Przeworski, 1999, p. 330). Alm desse desequilbrio
na separao dos poderes, Przeworski tambm examina o tema do controle das
burocracias, que tm tarefas delegadas para cumprir, sendo que essa delegao inevitvel e representa um problema espinhoso. Essa disfuno decorre
do fato de que os instrumentos da prtica democrtica (...) possuem poucos
mecanismos que capacitam os cidados para sancionar a burocracia (Przeworski,
1999, p. 332). A atuao da burocracia relevante por, de um lado, ter a possibilidade de desenvolver, de modo insulado, um projeto distinto daquele dos
cidados e, de outro, manipular informaes relevantes e desenvolver aes
com baixa visibilidade.16
Tem-se em Figueiredo (2001) um esforo para entender o processo de
accountability horizontal ao analisar o Congresso Nacional brasileiro como agncia
de controle do Executivo, na expectativa de um adequado sistema de pesos e
contrapesos, tendo como sustentao da anlise uma pesquisa emprica.
A constatao de Figueiredo a de que h uma fuso entre Legislativo e Executivo, pois os (...) poderes de agenda e a capacidade de controlar o processo
legislativo fazem com que a ao coordenada do Executivo e dos lderes da
coalizo que o apia seja no s possvel, como eficaz (Figueiredo, 2001,
p. 691). Diante dessa fuso, aumenta a possibilidade de o Executivo impor propostas para aprovao, h um predomnio na formulao das polticas e o enfraquecimento do Legislativo como poder que contrabalana o Presidente. No
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5 - Accountability societal
Partindo da afirmativa de que o voto dos eleitores um mecanismo insuficiente de responsabilizao, Carneiro e Costa (2001) discutem o arranjo
institucional dos conselhos setoriais como uma possibilidade de accountability
societal. Percebe-se, nas formulaes desses autores, que a variante societal
representa:
(...) um mecanismo no eleitoral, que emprega ferramentas
institucionais e no institucionais (aes legais, participao em
instncias de monitoramento, denncias na mdia, etc.), que se baseia
na ao de mltiplas associaes de cidados, movimentos, ou mdia,
objetivando expor erros e falhas do governo, trazer novas questes
para a agenda pblica ou influenciar decises polticas a serem
implementadas pelos rgos pblicos (Carneiro; Costa, 2001,
p. 4-5).
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Concluso
O ponto de partida do presente artigo era investigar as possibilidades da
aplicao dos mecanismos de accountability no sentido do aprofundamento do
processo democrtico e, em conseqncia, obter um abrandamento das tenses Estado versus sociedade. Como passo inicial na resoluo desse propsito, foram situadas as diversas manifestaes de Avritzer (1994), Arato e Cohen
(1994) e Young (2000), os quais argumentam sobre a necessidade de estancar
os movimentos do Estado (e tambm da economia), criando alternativas para
evitar a preocupao habermasiana de colonizao do mundo da vida. A aplicao dos mecanismos de accountability surgiriam, nesse sentido, como uma
busca de aproximao entre sociedade e Estado, alm da ampliao da legitimidade das aes do governante.
Ao explorar a expresso, optou-se por utiliz-la em trs dimenses:
accountability vertical ou poltica, accountability horizontal e accountability
societal. Identificou-se que o mecanismo ostenta uma bidimensionalidade por
representar, de uma parte, uma capacidade de resposta e, de outra, uma possibilidade de punio. Alm disso, assume o carter de ao de avaliao retrospectiva. Postulou-se que uma possibilidade equivalente em portugus do mecanismo de accountability corresponderia a trs alternativas, que podem ocorrer
de modo concomitante: responsabilizao, transparncia e prestao
de contas.
No tocante accountability vertical, constatou-se que seu pressuposto
fundamental a existncia de informaes, condio bsica e necessria para
os eleitores executarem o processo de avaliao retrospectiva do governante.
Os autores examinados lanam dvidas acerca da viabilidade da accountability
vertical, tendo em vista que os eleitores no possuem todas as informaes
(assimetria informacional e manipulao), bem como tm dificuldades para
process-las. Alm disso, os governantes sabem o que devem fazer para obter
a reeleio. Desse modo, a eleio deve ser percebida muito mais como um
processo poltico de seleo de bons governantes do que um momento de sano ou punio para os maus governantes. Do conjunto de autores analisados,
merece destaque a contribuio de Cheibub e Przeworski (1997), que percebem
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Referncias
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