A Participao Subordinada: Instituies Participativas

locais no sistema federativo brasileiro

Visto que os dois princpios sobre os

quais repousa toda a ordem social, a
Autoridade e a Liberdade, por um lado,
so contrrios um ao outro e
perpetuamente em luta, e que por outro
lado no podem nem anular-se nem
fundir-se, uma transao entre eles
torna-se inevitvel (...). Todos os
governos de fato, sejam quais forem os
seus motivos ou reservas, reconduzemse assim a uma ou outra destas duas
frmulas: Subordinao da Autoridade
Liberdade, ou Subordinao da
Liberdade Autoridade.
(Proudhon, Do Princpio Federativo)

Apesar de muito rica emprica e teoricamente, a literatura

dedicada democracia participativa e anlise das instituies
participativas no Brasil, no incorpora, seno marginalmente, o
processo de subordinao das unidades subnacionais pelo governo
central percebido com maior clareza em anlises de polticas pblicas,
principalmente, aquelas que tomam o sistema federativo como varivel
explicativa. E no difcil imaginar que o desempenho de instituies
participativas funcionando em nvel local em um sistema federativo
complexo no pode ir alm dos limites dados pela autonomia (ou falta
de) das unidades federadas: em municpios destitudos de autonomia
poltica e financeira, mesmo quando so designados como entes
federados como o caso dos municpios brasileiros, subsistiro
instituies participativas, necessariamente, tambm destitudas de
autonomia. Trata-se de uma limitao que burocrtica e legal, mas,

sobretudo, de uma iniludvel condio lgica. Nesse sentido, o

presente ensaio, depois de discorrer sobre traos histricos da relao
entre o poder local e o central no federalismo brasileiro e a autonomia
poltica e financeira dos municpios, questiona o carter da participao
popular possvel no contexto das atuais relaes, argumentando que
na

presente

configurao

do

arranjo

federativo,

dada

sua

centralizao, no existe espao seno para uma participao

subordinada.

Federalismo e Autonomia Municipal

De incio, registre-se que a repblica federativa que sucedeu o

imprio brasileiro em 1891 no foi formada de baixo para cima, com
as unidades locais pactuando uma associao maior e cedendo parte
de seus poderes para a garantia de interesses comuns. Pelo contrrio,
o processo de instituio da federao no Brasil se desenvolve de
cima para baixo, correspondendo ao que estudiosos denominam
como federalismo centrfugo que resulta de um Estado unitrio que
cede parte de seus poderes para provncias ou regies, as quais
assumem a condio de Estados-membros da federao sem ter vivido
a condio de Estado independente. No fosse este vcio de origem a
determinar a superioridade do poder central no federalismo brasileiro,
h que se considerar que Stepan (1999), por exemplo, prefere adotar a
distino entre federalismo para unir e federalismo para manter a
unio em lugar de centrfugo e centrpeto, parecendo indicar com
isso que, ao contrrio do que se poderia pensar, em ambos os casos o
que est em jogo a supremacia do poder central: criado para unir,
ou para manter a unio, o resultado do federalismo tende a ser a
existncia (mantida ou instituda) de um poder central superior e a
dependncia poltica e econmica das unidades bsicas.
No o intento neste trabalho saber se tal vcio de origem
incurvel; se a centralizao do poder em regimes federativos
inevitvel, ou se possvel evit-la com o aprimoramento das
instituies, ou como queria Proudhon (2001), com o estabelecimento

de um pacto de outro tipo; um pacto por intermdio do qual a comuna

preserva uma parte da soberania maior do aquela abdicada em favor
da federao. Nesse momento, o que interessa mais diretamente
registrar que a prevalncia do poder central sobre os locais uma
constante ao longo de toda a histria do Brasil republicano. De modo
muito particular, segue-se aqui, invertendo o sinal, a sugesto de
Kugelmas e Sola (1999) que chamam a ateno para a continuidade
de alguns elementos prticos e institucionais, fator fundamental para
compreender o movimento de centralizao e descentralizao que
caracteriza a histria da relao entre poder central e municipal no
Brasil. Assim, possvel verificar que sem definies precisas na
Constituio Federal, a sorte do municpio durante a Primeira
Repblica dependia poltica e financeiramente da vontade da elite
regional

no

poder:

sem

nenhum

direito

de

arrecadao

constitucionalmente garantido, os municpios normalmente eram

administrados por dirigentes nomeados pelos presidentes das
provncias, e mesmo onde eram escolhidos por eleies, o eram em
processos eleitorais corrompidos que alm de excluir a grande maioria
da populao adulta, eram distorcidos por manobras fraudulentas
amplamente conhecidas que caracterizaram as disputas eleitorais
daquele perodo, tais como o o voto de cabresto e o bico de pena,
institutos tpicos do sistema poltico batizado de coronelismo por Vitor
Nunes Leal (1975).
Com a derrocada da Repblica Velha e a ascenso do governo
revolucionrio em 1930 a situao dos governos locais se altera
consideravelmente. A Constituio de 1934 estabelece pela primeira
vez

competncia

tributria

municipal

independente

das

determinaes estaduais e atribui aos municpios os impostos sobre a

propriedade territorial urbana, diverses pblicas, renda de imveis
rurais, licenas e as taxas por servios municipais. Sabiamente aquela
Carta previa tambm que novos impostos criados pelos Estados
deveriam ter parte do valor arrecadado repassado para a Unio e aos
municpios. Este texto inaugura um princpio de autonomia poltica
municipal no Brasil, definindo, pela primeira vez, a eletividade de

prefeitos e vereadores (SILVA, 2002; PINTO, 2002). Muito breve,

entretanto, a eletividade seria suspensa pelo regime centralizado do
Estado Novo, e a nova Constituio outorgada criaria a figura dos
Interventores Federais incumbidos de governar os Estados, os quais
passaram a ter a competncia para escolher e nomear os Prefeitos
Municipais. E a recentralizao que ocorre naquele momento no
apenas poltica. Estudos do sistema tributrio apontam que em
decorrncia de legislao infraconstitucional e a criao de novos
impostos e tributos, em 1944, quando comparado a 1930, os
municpios apresentavam uma reduo relativa de aproximadamente
um tero das suas receitas, caindo de 11,6% para 7,2% a participao
destes no total da arrecadao tributria (Ver SILVA, 2002, tabela 4.2).
A Carta Constitucional de 1946 que substitui a legislao
autoritria do Estado Novo conferiu maior autonomia administrativa,
poltica e financeira ao Municpio. No obstante, um observador da
evoluo poltica municipal pode notar que as leis orgnicas municipais
continuaram a ser impostas aos municpios por governos e
assembleias legislativas estaduais. Segundo Dria (1992, p. 36), s os
municpios do Rio Grande do Sul e algumas capitais tiveram leis
orgnicas elaboradas internamente e as eleies para prefeito das
capitais tambm dependiam de leis estaduais. Do ponto de vista das
finanas pblicas, a Constituio de 1946 no implantou nenhuma
reforma profunda na estrutura tributria, apenas instituiu um sistema de
transferncias de impostos que dava Unio maior capacidade para
exercer seu papel de coordenao fiscal como forma de enfrentar o
antigo problema brasileiro da disparidade inter-regional. Com a
promulgao da Emenda Constitucional n5, de 1961, a Unio passou
transferir aos municpios 10% da arrecadao do imposto sobre
consumo e 15% do imposto sobre renda e proventos, sempre em
partes iguais, fato que de acordo com um especialista gerou impactos
assimtricos e favorveis s unidades locais de menor renda
(VARSANO, 1996, p. 5). O mesmo analista nota, porm, que a criao
das transferncias foi acompanhada por restries utilizao dos
recursos e receitas foram vinculadas ao desenvolvimento do sistema
de transporte e a empreendimentos ligados indstria petroqumica, e
ainda que, pelo menos metade dos recursos do IR recebidos pelos
municpios deveria ser aplicada em benefcios de ordem rural

(VARSANO, 1996, p. 6). Ao final, governo federal e municpios

perderam participao no conjunto da receita e a previdncia mais as
autarquias federais se fortaleceram, refletindo a opo governamental
hegemnica no perodo que atribuiu a estas um papel de relevo na
gesto da economia nacional.
A precria autonomia dos municpios ainda seria fortemente
atingida pelo golpe militar de 1964. J o primeiro Ato Institucional da
ditadura recm-instalada confere ao governo central poderes para
suspender os direitos polticos e cassar mandatos legislativos, federais,
estaduais e municipais, revelia de qualquer processo legal. Pelo Ato
Institucional n3, AI-3, os governadores dos estados passaram a ser
escolhidos em processo de eleies indiretas pelas assembleias
legislativas

(devidamente

expurgadas

de

oposicionistas)

os

mandatrios estaduais assim escolhidos tinham o direito de indicar os

prefeitos das capitais de seus respectivos estados. Depois, pela Lei n
5.449 de 04 de junho de 1968, tambm os prefeitos dos municpios
considerados reas de segurana nacional passaram a ser indicados
pelos governadores dos estados e nomeados diretamente pelo
presidente da repblica. E por intermdio do famigerado AI-5, os
militares determinaram o fechamento do Congresso Nacional por
tempo indeterminado e atriburam ao presidente da repblica,
repblica, secundado por um Conselho de Segurana Nacional, o
poder de cassar mandatos de membros dos legislativos federal,
estaduais e municipais e colocar em recesso assembleias legislativas e
cmaras de vereadores.
Com a reforma tributria realizada pela aprovao em 1965 da
Emenda

Constitucional

n18,

os

municpios

passaram

ter

exclusividade sobre dois impostos, o IPTU, Imposto sobre a

Propriedade Predial e Territorial Urbana e o ISS, Imposto sobre
Servios de Qualquer Natureza. A mesma emenda efetiva o poder
redistributivo do governo central no interior da federao como
instrumento para corrigir as evidentes desigualdades regionais e altera
o sistema de transferncias e participaes: como os municpios e
seus

dirigentes

no

eram

considerados

capazes

de

aplicar

adequadamente os recursos sua disposio, boa parte destes

recursos foi vinculada a fins especficos, no escolhidos pelos

governos locais, mas determinados pelo poder central. Como resultado
destes procedimentos, ao final do regime militar, durante o perodo
chamado de abertura poltica, prefeitos de diversas regies do pas
iniciaram uma srie de marchas a Braslia reivindicando alteraes no
Fundo de Participao e o fim das vinculaes das transferncias
(prtica novamente muito exercitada nos dias atuais com objetivos
semelhantes). O professor Edgar Neves Silva (1995, p. 28) considera
aquele movimento dos prefeitos como anunciador do carter
municipalista da nova Constituio que seria outorgada aps o fim do
regime militar.
Na nova Constituio promulgada em 1988 os municpios
brasileiros passariam a gozar de uma autonomia poltica e financeira
jamais desfrutada. Livres para elaborar suas prprias leis orgnicas e
constituir seus poderes legislativo e executivo em eleies diretas, os
municpios mantiveram do sistema tributrio anterior a gesto do IPTU
e do ISS e receberam, em acrscimo, duas novas fontes de receitas: o
Imposto de Transmisso de Bens Imveis e o Imposto sobre a Venda a
Varejo de combustvel lquido e gasoso. O grande ganho dos
municpios, entretanto, foi a nova composio do Fundo de
Participao dos Municpios por meio do qual 22,5% do total
arrecadado com o Imposto sobre Produtos Industrializados e com o
Imposto de Renda passou a ser distribudo aos municpios em base
proporcional ao nmero de habitantes. Outro indicativo da nova
condio de autonomia foi o desaparecimento das vinculaes, exceto
pela obrigatoriedade de aplicao de 25% das receitas em educao.
Antes de continuarmos bom deixar claro que quando se diz
que aquele movimento dos prefeitos no final da ditadura anunciava as
mudanas que seriam consumadas na nova Carta, no se est
atribuindo unicamente a ele as conquistas consumadas no novo
arranjo federativo nacional. Embora o poder central houvesse sido
sequestrado pelos militares e tambm por isso mesmo o poder
local permaneceu como espao acessvel que seria ocupado por
movimentos sociais e associaes de defesa dos mais diversos

interesses pblicos e tambm por diferentes setores de elite em

crescente conflito com o poder central autoritrio que se mostrava
incapaz

dar

respostas

adequadas

para

problemas

sociais

progressivamente agravados por uma severa crise econmica. no

nvel local, portanto, que nos estertores da ditadura militar, novos e
velhos atores protagonizariam uma prtica poltica renovadora. A
atuao no dirigida para o poder central seria uma das caractersticas
marcantes do que na academia se convencionou chamar de novos
movimentos sociais, incluindo a o novo sindicalismo (SADER, 2001;
KRISCHKE, 1987) e experincias administrativas inusitadas surgiriam
tanto nas periferias das grandes metrpoles, a exemplo dos conselhos
populares de sade criados em So Paulo ainda nos anos 1970
(COUTINHO, 1999; BGUS, 2003), como nas prefeituras de cidades
como Lages/SC, Boa Esperana/ES, Diadema/SP e Recife/PE
(ALVES, 1988; SOUZA, 1992). Todo este conjunto de fatores conflui
para a edio em 1988 de uma nova Constituio que, em alguma
medida, refletia aspiraes descentralizadoras difundidas por amplos
segmentos da sociedade. O novo texto colocou o Municpio ao lado
dos Estados e da Unio

como

ente federado autnomo e

autogovernado, com executivo e legislativo prprios e independentes, e

limitou o poder de interveno das unidades superiores sobre as locais,
condicionando este tipo de ao razes concretas sob o juzo do
legislativo. Tudo isto coroado com uma nova partilha da receita fiscal
entre os diferentes nveis de governo que aumentou a receita dos
municpios para um patamar indito na histria: especialistas calculam
que nos primeiros anos da dcada de 1990 a parcela da arrecadao
tributria nacional destinada aos municpios passou a ser duas vezes
maior que no incio da dcada anterior (Cf. ALMEIDA & CARNEIRO,
2003; SILVA, 2002).
Diante do arranjo federativo pactuado na Constituio de 1988,
alguns chegaram a acreditar que a descentralizao vislumbrada
naquele texto propiciaria base para uma prtica poltica democrtica
renovada. Um grande indicativo dessa crena o fato de que mais de
1300 municpios foram criados naquele perodo (cf. CARVALHO

FILHO, 2001). Por diferentes razes, entretanto, muito cedo novos

mecanismos de restrio autonomia dos governos municipais
comeariam operar. Conforme observou Almeida (2005, p. 35), j em
meados da dcada de 1990, comeou a ganhar fora entre analistas e
os decisores federais a ideia de que a autonomia dos governos
subnacionais deveria ser restringida, especialmente a autonomia para
definir despesas e alocar recursos e o consenso que havia imperado
durante

assembleia

constituinte

sobre

as

virtudes

da

descentralizao deixava de existir. O governo federal passou, ento, a

reduzir ao mximo as transferncias no obrigatrias, cortando
subvenes e desguarnecendo as polticas sociais que haviam se
tornado tambm responsabilidades dos Estados e dos Municpios
(BERCOVICI, 2002).
Pela lente da teoria econmica neoliberal, hegemnica naquele
final de sculo, dentro do quadro de crise fiscal estabelecido, quando o
governo federal percebe o aumento das despesas estaduais e
municipais, tal aumento interpretado como m gesto, demandando
medidas de controle federal sobre os gastos dos entes subnacionais
com o objetivo de controlar o dficit pblico e combater a inflao
(BORCOVICI, 2002, p. 21). A partir da, medidas com objetivo de
promover um equilbrio fiscal foram impostas de cima para baixo,
seguindo orientaes dos organismos financeiros internacionais e no
livremente negociadas entre os entes federados. Um estudioso do
perodo relaciona entre as medidas patrocinadas pelo governo federal
que contriburam para um severo enfraquecimento fiscal e financeiro
dos entes subnacionais a partir de meados de 1990, a renegociao
das dvidas dos municpios junto ao Governo Federal; a criao de
novos impostos e contribuies por iniciativa do Governo Federal,
cujas receitas no so compartilhadas com Estados e Municpios, entre
eles a CPMF, A CIDE e o Cofins; e a Lei Kandir que isenta as
exportaes de bens do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios e compensa os estados pelas perdas. (AMARAL FILHO,
2004, pp. 18-9). Outra medida que teve forte impacto na limitao do
poder dos entes subnacionais foi a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n 101, de 04/05/2000) que imps um rigoroso controle

nos gastos pblicos estabelecendo limites rgidos para despesas com
pessoal e endividamento do setor pblico em todos os nveis,
submetendo todas as unidades da federao a metas fiscais tambm
no negociadas. Ao fim e ao cabo, um analista podia anunciar, no
sem certa grandiloquncia, A Derrota da Federao e o colapso
financeiro dos Estados e Municpios (BARROSO, 2000).
Enquanto a condio financeira da Unio era remediada com a
criao de novas Contribuies Sociais no compartilhadas com
estados e municpios, estes ltimos se viam cada vez mais incapazes
de custear o cumprimento suas atribuies constitucionais. Essa
condio permitiu ao governo federal incrementar uma poltica de
transferncias voluntrias, por intermdio de programas e polticas
especficos sob a forma de fundos rigorosamente controlados. Almeida
(2005) observou que tais transferncias passaram a sustentar uma
nova trama complexa de relaes intergovernamentais. Escrevendo
no incio do novo sculo, a pesquisadora percebeu que ainda no
governo Fernando Henrique Cardoso, sob a justificativa de evitar a
instrumentalizao clientelista dos programas pelas elites locais, a
criao de novos programas e polticas centralizados no governo
federal

reintroduziu

centralizao

da

deciso,

recursos

implementao na esfera federal e que esta prtica permanecia

inalterada nos primeiros anos do Governo Lula (ALMEDA, 2005; p. 38).
Como se viu depois, tal prtica no apenas foi mantida, como foi
aprofundada

durante

as

seguidas

gestes

do

Partido

dos

Trabalhadores.
Em sentido semelhante, tambm Arretche (2003) sugere que
durante todo o processo de redemocratizao a autoridade do poder
central para legislar em todas as reas das polticas pblicas
permaneceu

intocada,

inclusive,

na

capacidade

de

alterar

arrecadao e os gastos das unidades subnacionais, sem que estas

pudessem sequer exercer algum poder de veto. Destaque-se que o
poder de veto dos membros uma das condies bsicas para a
formao de uma federao (cf. RODDEN, 2005). E as pesquisas de

Arretche (2003, 2012) e Arretche e Vasquez (2010) nos informam que,

de fato, muito embora os municpios tenham se tornado executores de
importantes polticas em reas como sade bsica, educao
fundamental, assistncia social, coleta de lixo, transporte pblico e
infraestrutura urbana, o poder de normatizao e superviso do
governo federal, aliado sua condio privilegiada na distribuio dos
recursos tributrios, torna a compreenso das aes da unio
essencial para entender a dinmica local das polticas pblicas. Para
esta autora, a autonomia do municpio no Brasil grande quando
comparada a outras federaes no cenrio mundial, mas, ainda assim,
trata-se de uma autonomia limitada execuo: As regras
constitucionais,

autoridade

dos

ministrios

federais

para

regulamentar e supervisionar as polticas executadas, bem como o

poder de gasto da Unio, so fatores explicativos centrais da agenda
dos governos subnacionais, afetando diretamente o estabelecimento
das prioridades de gasto e a implementao de polticas pelos
municpios. (ARRETCHE, 2012, p 20. Grifos meus.)

Centralizao e Participao

O movimento efetuado no sentido de limitar a autonomia

financeira e poltica das unidades federadas foi acompanhado, de
modo aparentemente contraditrio, por uma decidida poltica de
institucionalizao de instituies participativas no desenho da gesto
das polticas pblicas, notadamente, na chamada rea social. Como
resultado desta ao, na virada do milnio, momento em que a poltica
de (re)centralizao aparece consumada aos olhos dos analistas, mais
de 26 mil Conselhos Gestores municipais eram mapeados em todo o
pas, perfazendo uma mdia de quase cinco conselhos por municpio,
de modo que a existncia de instituies participativas desse tipo era
verificada em quase todos os municpios da federao, independente
do seu porte ou localizao e nas mais deferentes reas de governo
(DOMBROWSKI, 2007, e 2008). Outras instituies participativas que
se consolidam no perodo foram as Audincias e Consultas Pblicas.

Previstas na Constituio Federal de 1988 e devendo ocorrer para

subsidiar a elaborao ou aprovaes de leis e projetos, ou para a
prestao de contas pelo Poder Executivo ou Legislativo estes
instrumentos foram inclusos com destaque no Estatuto das Cidades
(Lei Federal n. 10.257 de 2001) que tornou obrigatria sua realizao
para a aprovao do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes
Oramentria e do Oramento Anual dos municpios. De modo que seu
uso foi disseminado desde ento, em todo o territrio nacional e em
municpios de grande, mdio e pequeno porte. Pesquisa realizada
junto a um pequeno municpio com populao estimada em 11.800
habitantes no estado do Rio Grande do Sul (CUNHA, 2012), permite
estimar que, em mdia, sete audincias pblicas foram realizadas por
ano ao longo da primeira dcada do sculo.
A disseminao de IPs no perodo posterior Constituio de
1988 um fato que vem sendo explicado por diferentes fatores,
incluindo a presso de movimentos sociais e de setores progressistas,
por um lado, e a sua adequao agenda neoliberal por outro, mas,
como pode ser visto na estruturao das principais polticas vigentes
nas reas de assistncia social, sade e educao, um fenmeno
que dificilmente pode ser devidamente explicado sem que se considere
a relao entre os governos central e locais e a posio subordinada
dos municpios na estrutura federativa. Se o desempenho de uma
instituio guarda alguma relao com a sua origem, este fato deve
permanecer no das anlises que procuram dimensionar a efetividade
das IPs. E o processo de limitao das unidades subnacionais,
percebido na literatura dedicada anlise de polticas pblicas
referenciadas no arranjo federativo como varivel que impacta
diretamente a vida poltica dos entes federados, ainda no foi
devidamente considerado pela anlise das instituies participativas
(IPs).
No

correr

do

processo

de

implantao

de

instituies

participativas os ocupantes do poder central no demonstraram

disposio para abrir mo de parte de seu poder como forma de
combater os velhos vcios da democracia representativa. Pelo
contrrio, sempre pareceram mais interessados em sustentar o sistema
oligrquico e clientelista, desde que este permanecesse sob seu

controle. Em vez de efetuar uma transferncia efetiva de poder

decisrio do governo central para as esferas subnacionais, na forma de
autonomia administrativa e financeira, escudada por instituies
participativas capazes de impedir que tal poder fosse apropriado
exclusivamente pela elite dominante local, o que se viu foi um processo
de forte reverso da partilha do montante arrecadado em favor do
poder central em detrimento das unidades municipais, tornando o nvel
local destitudo de poder onde a participao deveria operar, anulando
com isso os anseios democrticos expressos na Carta de 1988 que
reconheciam a participao poltica elemento fundamental do processo
democrtico.
Parece

um

trusmo,

mas

necessrio

reafirmar

que

desempenho de instituies participativas instaladas em nvel local em

um sistema federativo no pode ir alm dos limites dados pela (falta
de) autonomia daquelas unidades: em municpios destitudos de
autonomia financeira e poltica, apesar de constitucionalmente
designados como entes federados, as IPs nascem limitadas pelos
mesmos parmetros. A abertura para a participao tende a ser
incua, porque o prprio o municpio, lcus da participao, na maioria
das vezes possui uma capacidade extremamente limitada de
interferncia nos desenhos das principais polticas pblicas; como diz
Arretche,

no

alcana

condio

de

policy

decision-maker.

Impossibilitada de criar e reduzida ao controle burocrtico da execuo

de tarefas definidas em outro nvel, o que vigora uma participao
subordinada. Subordinada porque ocorre em um nvel subordinado da
estrutura poltica, mas tambm, porque no pode estabelecer seus
prprios fins, nem eleger seus meios e deve acontecer dentro de
limites estabelecidos por outros. uma participao poltica que no
representa o exerccio da liberdade do cidado, pelo contrrio, trata-se
de uma evidente reafirmao da autoridade.
Na chave proposta por Proudhon (2001) em seu Do Princpio
Federativo, a histria dos municpios no Brasil pode ser lida como
captulos da eterna luta entre a autoridade, consolidada no governo
central, e a liberdade, criao do esprito humano, possvel apenas

diretamente e, portanto, em nvel local. E nesse sentido, a participao

de que falamos, alm de subordinada, tambm subordinadora: por
seu intermdio o cidado em vez de se afirmar como sujeito autnomo
do processo poltico trabalhando na realizao dos seus interesses, se
coloca em posio subalterna e cumpre um papel que lhe
determinado pelas elites detentoras do poder central. uma
participao que no cumpre o papel de submeter os governos aos
cidados aumentando a sua liberdade em detrimento da autoridade.
Em vez disto, ela subordina o cidado, restringindo e dirigindo sua
ao para o exerccio de tarefas previamente definidas pelo governo
central.

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