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Resumo
O presente trabalho revisa a situao atual da qualidade da democracia paraguaia, analisando a maneira em que as diferentes dimenses procedimentais, substantivas e de resultado tm se fortalecido ou estagnado desde a abertura do regime em 1989. Desta
maneira, identificamos que a prestao de contas eleitoral e institucional instaurada desde
o processo de transio so as dimenses que registraram avanos mais claros em termos
de qualidade, enquanto a dimenso substantiva correspondente igualdade e a dimenso
de resultados apresentam grandes debilidades, criando as bases para o questionamento da
vigncia do regime no pas.
Palavras-chave: Paraguai; qualidade da democracia; partidos polticos; capacidade de
resposta do Estado; legitimidade.
Introduo
92
contedos e resultados da democracia, em que sero
levadas em conta a liberdade e igualdade produzidas,
alm da capacidade de resposta da democracia paraguaia. Finalmente, ser feita uma avaliao global sobre
as fraquezas persistentes nas dimenses analisadas e os
desafios consolidao de uma democracia de qualidade no Paraguai.
1. Qualidades procedimentais
1.1. Prestao de contas eleitoral
A prestao de contas eleitoral se apresenta como
a dimenso de maior estabilidade na democracia paraguaia e permite reconhecer a presena das condies
mnimas da poliarquia indicadas por Dahl (1971) no
sistema poltico do pas. Esta dimenso deriva sua fortaleza da regularidade e da previsibilidade na realizao
de eleies municipais desde 1991 e de eleies gerais
desde 1993, bem como da falta de contestao social
dos resultados obtidos nas urnas desde a abertura democracia em 1989. A Constituio de 1992 estabeleceu
as bases legais para a celebrao de eleies democrticas e para a substituio regular de chefes de Estado
sem possibilidade de reeleio, se bem que a alternncia
partidria frente do Poder Executivo aconteceu s em
2008, quando a eleio de Fernando Lugo pela Aliana
Patritica para a Mudana (APC)1 ps fim ao controle
contnuo da Presidncia da Repblica que a Associao
Nacional Republicana (ANR ou Partido Colorado)
mantinha havia 61 anos.
Desde 1995, o Tribunal Superior de Justia Eleitoral (TSJE) o responsvel pela organizao e realizao das eleies, pela direo e fiscalizao do registro
eleitoral e pela administrao dos recursos atribudos
no Oramento Geral da Nao para fins eleitorais. Este
organismo tem entre suas atribuies o controle e a
fiscalizao patrimonial dos partidos, movimentos polticos e alianas eleitorais, bem como a distribuio
entre eles dos aportes e subsdios do Estado. o nico
responsvel legal pelas eleies, e contra suas resolues
s cabe ao de inconstitucionalidade. Entretanto, sua
capacidade de atuar como rbitro imparcial tem sido
questionada devido a que sua estrutura est dominada
1 A Aliana Patritica para a Mudana constitui uma coalizo eleitoral de partidos de diversos posicionamentos ideolgicos conformada com
vistas s eleies gerais de 2008, cuja fora eleitoral derivou principalmente das bases do Partido Liberal Radical Autntico (PLRA).
2 Informe final: elecciones generales 21 de abril de 2013, Misso de Observao Eleitoral da Unio Europeia (MOE UE), disponvel em <http://
www.cej.org.py/files/InformeFinalMOEUEParaguay2013-FINAL.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015, e Informe final de la Misin de Observacin
Electoral de la OEA sobre las elecciones generales y departamentales: presidente y vicepresidente, senadores, diputados, parlamentarios del Mercosur, gobernadores y miembros de juntas departamentales celebradas en Paraguay el 20 de abril de 2008, Organizao dos Estados Americanos
(OEA), disponvel em
<http://scm.oas.org/doc_public/SPANISH/HIST_08/CP21159S04.doc>, acesso em 20 de jun. 2015.
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Ano
Participao
efetiva
Total de votos
emitidos
Cdula Eleitoral
Nacional
Votos emitidos
/ populao em
idade de votar
Populao em
idade de votar
Populao total
2013
68,24%
2.399.626
3.516.275
58,15%
4.126.948
6.623.252
2008
65,48%
1.874.127
2.861.940
49,86%
3.759.034
6.669.086
2003
64,02%
1.539.800
2.405.108
47,47%
3.243.812
5.884.491
1998
80,48%
1.649.419
2.049.449
59,38%
2.777.725
5.137.440
3 Informe final: elecciones generales 21 de abril de 2013, MOE UE, disponvel em <http://www.cej.org.py/files/ InformeFinalMOEUEParaguay2013-FINAL.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
4 The political culture of democracy in the Americas, 2012: towards equality of opportunity, United States Agency for International Development
(USAID), disponvel em <http://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2012/AB2012-comparative-Report-V7-Final-Cover -01.25.13.pdf>, acesso em 20 de
jun. 2015.
Soc. e Cult., Goinia, v. 18, n. 2, p. 91-102, jul./dez. 2015.
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Partidos
Senadores
Deputados
19
44
13
27
Frente Guasu
Avana Pas
Paixo Chaquenha
caracterizado desde o sculo XIX por um bipartidarismo protagonizado pelos partidos Colorado e Liberal,
os quais mantm escassa diferenciao ideolgica ou
programtica. Este bipartidarismo ainda se reflete em
ambas as cmaras do Poder Legislativo (Tabela 2).
A entrada na competio por cargos eletivos deve
estar antecedida por eleies internas nos partidos e
alianas que pretendem pugnar por cargos pblicos. As
eleies internas celebradas desde a abertura para a democracia no pas em 1989 tm estado caracterizadas
pelas denncias de fraude5 e de outras prticas eleitorais
que no chegaram a ser advertidas.
No que se refere ao financiamento partidrio, a atividade eleitoral se encontra subsidiada parcialmente pelo
Estado, e est permitido o financiamento privado ilimitado, com a ressalva de que os fundos no podem vir de
fora do pas, de entidades pblicas, associaes sindicais,
empresas transnacionais ou vinculadas a jogos de azar.
O subsdio estatal destinado aos partidos polticos de
acordo com o nmero de votos obtidos nas ltimas eleies parlamentares. Apesar disso, o mesmo subsdio no
outorgado a movimentos ou alianas eleitorais. No
existem limites nem controle dos gastos de campanha.
De acordo com o relatrio mais recente da Misso de
Observao Eleitoral da Unio Europeia no Paraguai,
as regras sobre financiamento de partidos e da campanha eleitoral no garantiram um regime equilibrado e
5 Um caso paradigmtico foi a admisso de fraude cometida pelo senador colorado Juan Carlos Galaverna nas eleies internas do Partido Colorado em 1992, que tiveram Juan Carlos Wasmosy como vencedor. A confisso de Galaverna em declaraes imprensa, acontecida em 8 de
janeiro de 2008, ficou arquivada e impune.
6 Informe final: elecciones generales 21 de abril de 2013, MOE UE, p. 22, disponvel em <http://www.cej.org.py/files/ InformeFinalMOEUEParaguay2013-FINAL.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
7 Anlisis estadstico: Homicidio doloso en el Paraguay 2010-2015, Ministrio do Interior (MDI), disponvel em
<http://www.mdi.gov.py/images/Observatorio_files/Denuncias%20y%20v%C3%ADctimas%20de%20Homicidio%20Doloso%202010-2015.
pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
8 International narcotics control strategy report, 2008, Departamento de Estado dos Estados Unidos, disponvel em <http://www.state.gov/documents/organization/102583.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
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Taxa
1998
2008
2009
2012
2013
2014
74,7
96,3
99,5
116,1
136,5
157,7
2. Qualidades de contedo
2.1. Liberdade
Ao analisar a qualidade da democracia desde a perspectiva do respeito s liberdades individuais, percebe-se
que os direitos polticos so os mais respeitados no pas,
enquanto se apresentam falncias no respeito dignidade pessoal e aos direitos civis, apesar das salvaguardas
legais. Observa-se a violao sistemtica de direitos de
certos grupos sociais, como so as comunidades indgenas, camponeses sem terra, comunidades rurais prximas a plantaes de soja ou pessoas em situao de
extrema pobreza (CODEHUPY, 2009, p. 44). Desta
maneira, os nveis de proteo ou segurana garantidos
desde o Estado variam segundo o lugar de residncia, o
estrato socioeconmico ao que se pertence, a profisso,
a preferncia sexual ou o gnero da pessoa.
Mesmo que se estabelea constitucionalmente que
ningum pode ser detido sem ordem escrita seno em
flagrante delito, efetivos da Polcia Nacional praticam
detenes ilegais e arbitrrias com fins extorsivos e/
ou para justificar procedimentos ou casos em que no
podem identificar ou deter os responsveis dos fatos
investigados (Martens, 2014, p. 397). A deteno prolongada ou sem juzo13 de pessoas um grave flagelo do
sistema penal do pas. Embora a priso preventiva deva
ser revogada quando sua durao superar ou for equivalente ao mnimo da pena prevista, no existe vigilncia
do Estado para o cumprimento desta norma. Ademais,
as prises do pas no tm registro informtico da entrada de detentos, constando motivos e datas em que
indefectivelmente devero recuperar sua liberdade. So
registrados tambm casos de delinquentes juvenis que
cumpriram suas penas em penitencirias de adultos
(USAID, 2009). Estas situaes resultam em condies
de superlotao entre a populao penitenciria, que
tem aumentado consistentemente (Tabela 3).
9 Dura crtica al Poder Judicial en congreso, ABC Color, 8 de jul. 2013, disponvel em<http://www.abc.com.py/edicion-impresa/suplementos/
judicial/dura-critica-al-poder-judicial-en-congreso-592799.html>, acesso em 20 de jun. 2015.
10<?> ndice Integrado 1995-2013, Latinobarmetro, disponvel em <http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp>, acesso em 20 de jul. 2015.
11 11,3% dos assalariados no chegam a receber o salrio mnimo vigente de Gs. 1.824.055 (US$ 364, pela taxa de cmbio de abril de 2015),
segundo a Enquete Permanente de Lares relativa a 2013, da Direo Geral de Estatsticas, Enquetes e Censos (DGEEC), Paraguai. No que respeita
ao setor privado, esta proporo chega a 50,9%.
12 De acordo com informe de 2011 do Latinobarmetro, 60% dos paraguaios inquiridos consideram que a corrupo um dficit da democracia.
13 Em 2009 foram libertadas pessoas que estavam presas ilegalmente por at 11 anos e outras que estavam presas mesmo sem contar com a
ordem de um juiz competente.
Soc. e Cult., Goinia, v. 18, n. 2, p. 91-102, jul./dez. 2015.
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Esto constitucionalmente proscritas a escravido,
as servides pessoais e o trfico de seres humanos, ao
tempo que existiram avanos nos mbitos administrativo e judicial para zelar por seu cumprimento. Porm,
continuam sendo registrados casos de condies anlogas escravido e trfico de pessoas, especialmente entre menores de idade de escassos recursos e provenientes de comunidades indgenas (Bachero, Leguizamn
e Fernndez, 2014). O delito de trfico de mulheres
indgenas jovens cometido usualmente por capatazes que aproveitam seu poder frente necessidade de
outorgar/manter fontes de emprego de mulheres que
necessitam trabalhar ou das irms dos jovens trabalhadores (Caputo, 2012, p. 357). O Estado paraguaio no
conta com mecanismos de proteo adequados para
pessoas ou grupos que costumam sofrer discriminaes,
e reconhecida a existncia de casos de discriminao
por parte das foras da ordem pblica com travestis,
trabalhadoras sexuais, pessoas de escassos recursos, bem
como dirigentes sociais, que so sujeitos a detenes
ilegais e arbitrrias em todo o pas (Martens e Orrego,
2009, p. 131).
O Paraguai mantm status de pas parcialmente livre para a Freedom House desde 200414. Embora haja
grande variedade de meios de imprensa escrita, redes
comerciais de televiso e emissoras de rdio, a propriedade dos meios de comunicao est concentrada em
sete grandes conglomerados empresariais. Mesmo no
existindo casos de censura por parte do Estado nem
mecanismos formais de censura nos meios privados, os
jornalistas no tm a possibilidade de fato de exercer
plenamente sua liberdade de expresso, pois so pressionados informalmente para no refletir posturas que
vo contra os interesses de seus empregadores, partidos
polticos ou autoridades estatais15.
2.2. Igualdade
A qualidade da igualdade resultante da experincia
democrtica paraguaia um de seus pontos mais fracos, dada a exgua destinao populao de recursos
97
1997
1998
1999
2000
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
2001
Total
Pas
51,6
52,6
52,1
62,7
52,5
48,9
44,2
55,3
51,8
37,9
35,1
34,7
32,4
26,9
23,8
22,6
rea
urbana
36,1
37,3
36,8
49,7
44,0
41,3
38,6
43,7
41,2
30,2
24,7
24,7
23,9
16,5
17,0
16,2
rea
rural
22,5
24,0
23,7
39,7
37,4
35,5
34,4
35,3
33,6
48,8
49,8
48,9
44,8
42,1
33,8
32,0
2006
2000-1
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Total
Pas
0.538
0.533 0.546
0.520
0.487
0.510
rea
urbana
0.496
0.480 0.515
0.487
0.423
0.460
rea
rural
0.520
0.567 0.561
0.538
0.554
0.571
Contudo, apesar de o guarani ser o idioma predominante em 59% dos lares18, h generalizada discriminao lingustica com os falantes nativos desse idioma.
Programas educacionais e documentos oficiais so redigidos, em geral, s em espanhol, a informao transmitida pelos meios de comunicao comercial est,
principalmente, em espanhol, e falar guarani em lugar
do espanhol chega a funcionar como fator de excluso,
j que implica no ter acesso educao superior ou a
bons empregos.
A discriminao de gnero est muito presente em
todos os mbitos da vida social, refletida no ndice de
Desigualdade de Gnero de 0.457 para o Paraguai, segundo o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD)19. A presena de mulheres nas instncias representativas limitada. Como resultado das
ltimas eleies gerais, as mulheres se limitam a 20% da
composio do Senado, 15% da Cmara dos Deputados,
18 Resultados finales del Censo Nacional de Poblacin y Viviendas, 2013, DGEEC, disponvel em <http://www.dgeec.gov.py/Publicaciones/Biblioteca/Web%20Paraguay%20Total%20Pais/1%20Presentacion20Total.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
19 Paraguay: Human Development Indicators, PNUD, disponvel em <http://hdr.undp.org/en/countries/profiles/PRY>, acesso em 20 de jul. 2015.
20 Informe final: elecciones generales 21 de abril de 2013, MOE UE, disponvel em <http://www.cej.org.py/files/ InformeFinalMOEUEParaguay2013-FINAL.pdf>, acesso em 20 de jun. 2015.
21 Nuevo siglo, viejas disparidades: brechas de ingresos por gnero y etnicidad en Amrica Latina y el Caribe, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), disponvel em
<http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=37204140>, acesso em 20 de jun. 2015.
Soc. e Cult., Goinia, v. 18, n. 2, p. 91-102, jul./dez. 2015.
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Tabela 6: Principais indicadores de sade da populao por ano, segundo rea de residncia
2010
2012
2013
2014
71,9
69,7
73,8
80,3
76,1
75,4
79,6
83,1
66,0
63,0
66,4
76,9
3. Qualidade de resultados:
capacidade de resposta
A qualidade dos resultados da democracia no Paraguai resulta afetada pelo fato de que o reconhecimento
formal dos direitos dos cidados no est acompanhado
de polticas pblicas para sua implementao ou do investimento de recursos econmicos a fim de solucion-los. A desateno do Estado paraguaio s necessidades
da populao, apoiada em fatores objetivos que limitam
a capacidade de resposta em um contexto de democracia, dificulta a realizao de mudanas estruturais e
determina a baixa qualidade da dimenso em geral.
A quantidade de recursos do Estado disponveis
para implementar as polticas pblicas no condiz com
as necessidades sociais no pas, j que o gasto pblico
social representou 17,9% do PIB de 2012, sendo que
4,2% corresponderam a sade, 4,66% a educao, 7,3%
a seguridade social e 0,5% a moradia e outros26. Ao limitado alcance do Estado paraguaio se soma sua escassa
fora extrativa em impostos, pois, em 2011, os ingressos
tributrios representaram s 13,35% do PIB (Rodrguez, 2012). A qualidade eminentemente regressiva da
estrutura impositiva paraguaia, sustentada pelo imposto
ao consumo27, incide, por sua vez, na persistncia da
desigualdade econmica entre a populao.
99
Tabela 7: Principais indicadores de educao da populao por ano, segundo rea de residncia
2010
2011
2012
2013
2014
6,1
5,4
6,0
5,3
5,4
7,7
8,1
8,1
8,4
8,5
97,1
97,3
97,8
98,5
98,1
94,7
95,8
95,6
96,5
96,4
3,4
3,1
3,1
3,1
2,9
8,8
9,3
9,3
9,6
9,7
98,6
98,4
97,3
98,7
98,7
97,8
97,7
97,1
97,5
97,7
10,5
9,2
10,8
8,9
9,4
6,0
6,3
6,2
6,6
6,6
95,6
96,1
98,3
98,3
97,4
91,1
93,5
94,0
95,2
94,9
Total
Urbana
Rural
1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Muito satisfeito
Bastante satisfeito
22
15
14
20
11
13
15
10
19
29
29
34
No muito satisfeito
44
59
40
47
31
28
35
33
44
37
31
39
44
48
40
48
Nada satisfeito
19
19
42
28
56
58
58
58
41
43
52
48
32
17
23
10
que 16,8% se manifestam indiferentes questo. Contudo, o Paraguai o pas em que maior quantidade de
pessoas entrevistadas prefere um regime autoritrio no
perodo 1995-2013, com uma mdia de 34%, segundo
os dados j citados do Latinobarmetro.
limitada capacidade de resposta do Estado paraguaio se soma a tradio cultural autoritria sempre
presente entre a populao paraguaia, que identifica a
eficiente resposta a suas necessidades com a gesto de
um governo repressor e refora o desencanto com a democracia como regime poltico. Os governos da ANR
posteriores queda de Stroessner atuaram para que os
100
excessos cometidos ao longo do perodo ditatorial, em
termos de violaes aos direitos humanos e utilizao
arbitrria do poder, continuassem sendo encobertos e
justificados discursivamente, ao mesmo tempo em que
eram exaltadas as obras de infraestrutura construdas
durante os perodos de bonana econmica da ditadura
e a percepo de baixa criminalidade predominante naquela poca29. O ideal de um governo com capacidade
de resposta continua estando vinculado de forma idlica
imagem da ANR como instituio fornecedora de
servios sociais, para grande parte da populao do pas.
Concluses
Embora o regime democrtico paraguaio tenha
apresentado avanos formais desde 1989 para se tornar
uma democracia de qualidade, principalmente no que
corresponde s dimenses de prestao de contas eleitoral e interinstitucional, a persistncia de dificuldades
no funcionamento do Estado de Direito e as dimenses
de contedo e resultados incidiram na valorizao essencialmente negativa que a populao tem do regime,
questionando a prpria validade da democracia no pas.
As persistentes debilidades representam riscos reais para
a continuidade democrtica no Paraguai, que convive
com a idealizao do autoritarismo que se mantm entre parte da populao.
No seu funcionamento atual, o regime paraguaio
apresenta todas as atribuies negativas expostas teoricamente por Morlino (2011), constituindo-se em
uma democracia mnima dado que nela predominam
as subverses das qualidades das dimenses analisadas. A
maior ateno que a classe poltica paraguaia da transio prestou ao aspecto procedimental da democracia,
durante um perodo histrico em que urgia dar sinais
concisos de um afastamento do modelo autoritrio
stronista em busca do apoio da comunidade internacional, se manifesta na afirmao das regras de jogo eleitorais como mecanismo de nomeao de autoridades,
no reconhecimento de direitos polticos da populao
e na concesso de maiores garantias liberdade individual, dimenses que aparecem com maiores nveis de
qualidade comparativa no caso paraguaio. A vigncia
previsvel destas dimenses na prxis poltica nacional
a base argumentativa para a definio democrtica
do regime, ideia perpetuada no discurso poltico paraguaio que obvia todas aquelas dimenses em que a
qualidade ainda baixa ou nas quais no se conseguiu
consolidao, como so a igualdade, o imprio da lei e
29 Apenas 52% da populao nacional manifesta que de nenhuma maneira apoiaria um governo militar, frente mdia regional de 66%, segundo informe de 2011 do Latinobarmetro.
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