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Presidente de la Nacin
Dr. Nstor Carlos Kirchner
Jefe de Gabinete de Ministros
Dr. Alberto ngel Fernndez
Subsecretario de la Gestin Pblica
Dr. Juan Manuel Abal Medina
Director Nacional Alterno del Proyecto
de Modernizacin del Estado BIRF 4423 - AR
Lic. Christian Asinelli
Directora de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin
Arq. Carmen Porqueres de Sycz
Director de Planeamiento y Reingeniera Organizacional
Lic. Alfredo Ossorio
ISBN: 978-987-9483-15-2
1. Gestin pblica
CDD 320.6
Produccin integral:
Unidad de Comunicacin Institucional
Oficina Nacional de Innovacin de Gestin
Subsecretara de la Gestin Pblica
Av. Roque Senz Pea 511 - Ciudad Autnoma de Buenos Aires
www.sgp.gov.ar
enero 2007
NDICE
Prlogo............................................................................
Presentacin....................................................................
Introduccin....................................................................
11
13
25
33
43
55
69
81
8. Glosario........................................................................
89
9. Bibliografa..................................................................
101
ndice
Prlogo
La Gestin por Objetivos y Resultados forma parte de la agenda
pblica desde que se produjeron importantes transformaciones en la relacin entre el Estado y la sociedad en las ltimas dcadas. Sin embargo, no
existe ni un modelo ni un modo de implementacin unvoco de los distintos instrumentos. Y es precisamente en estas diferencias donde se expresan el tipo de Estado que pretendemos y el compromiso que, en tanto servidores pblicos, asumimos con los ciudadanos.
Desde la Subsecretara de la Gestin Pblica venimos trabajando para
instalar en la agenda poltica la Gestin por Objetivos y Resultados, y hemos
alcanzado nuestros mayores logros en dos planos complementarios e igualmente importantes. Por un lado, y a diferencia de otras concepciones sobre
este tema, hemos adoptado un enfoque sistmico para comprender e implementar nuevas formas de responsabilizacin (sobre todo en los niveles intermedios) y de administracin, todas ellas orientadas por la gestin estratgica.
Esta tarea ha implicado consensuar un nuevo vocabulario, no solamente en
los foros acadmicos y profesionales donde se debaten estos temas, sino tambin en el interior de nuestras propias organizaciones pblicas.
Por el otro, hemos sabido capitalizar las distintas experiencias con los
organismos para lograr que ellos sean los principales referentes en la comunicacin y generalizacin de una nueva cultura organizacional, donde el respeto por las normas y procedimientos, aunque necesario, no es el nico criterio para evaluar la calidad de una gestin. En este marco, la planificacin
estratgica y operacional es un instrumento esencial, ya que a travs de ella
se pueden definir objetivos y comprometerse con resultados especficos que
tengan un impacto social concreto, cuyo grado de cumplimiento pueda ser
medido. Sin embargo, nada de esto es sencillo, e implica un trabajo diario de
concientizacin de los actores acerca del valor del sistema y sus herramientas para mejorar el funcionamiento de la Administracin Pblica.
Esta publicacin, que tengo el placer de prologar, ofrece una semblanza de los fundamentos tericos e histricos del sistema de Gestin por
Objetivos y Resultados, y el modo en que fue incorporado en el proceso de
modernizacin del Estado argentino. Pero, como no somos meramente
observadores sino tambin actores comprometidos con el proceso en
curso, formula una propuesta para consolidar y profundizar el camino
recorrido a travs de un anlisis de las experiencias de asistencia tcnica
en las que hemos participado. La teora informa a la accin, pero la accin
es tambin el sustento de nuevas formas de pensar y comprender el funcionamiento de la administracin pblica. No es sino sta la aspiracin de
Carlos Matus para las Ciencias del Gobierno.
Deseamos que esta publicacin contribuya a difundir los distintos procesos de modernizacin de la Gestin que esta Subsecretara impulsa, y que
de esta manera podamos construir entre todos un mejor Estado para todos.
prlogo
Presentacin
La Oficina Nacional de Innovacin de Gestin (ONIG) de la
Subsecretara de la Gestin Pblica tiene como objetivo principal el diseo de la propuesta y la implementacin de la poltica de modernizacin
del Estado. El fundamento de sus acciones se expresa en tres grandes
lneas estratgicas: el fortalecimiento de las capacidades de gestin institucional; la equidad y desarrollo de capacidades de los servidores pblicos, y la transparencia y participacin ciudadana.
El propsito al que apuntan sus acciones es fortalecer las capacidades institucionales de los organismos del sector pblico y contribuir a la mejora continua de los servicios pblicos en el marco de las
polticas de recuperacin del Estado.
El Sistema de Gestin por Objetivos y Resultados, que aqu se presenta en sus aspectos conceptuales y con testimonios de experiencias de
aplicacin, es la herramienta con la que cuenta la Subsecretara de la
Gestin Pblica para establecer nuevas formas de administracin y gestin
de acuerdo con los actuales requerimientos de la agenda poltica.
El sistema, donde cada uno de los componentes interacta en
relaciones de interdependencia, prev la sinergia de funcionamiento
entre las dependencias y organismos de la Administracin Pblica, vinculndolos entre s y con la ciudadana, como un medio para superar la
fragmentacin de decisiones y acciones que pudieran obstruir la eficacia
y eficiencia de sus prestaciones e incorporar las activas sugerencias de
los usuarios de las organizaciones estatales.
En tal sentido enfatiza la necesidad de establecer herramientas de
Alta Direccin tales como el planeamiento estratgico, la programacin
presupuestaria, la reingeniera de procesos, la peticin y rendicin de
cuentas, los estmulos o incentivos al desempeo, y postula la necesidad
de elevar el "techo" de responsabilidades de los servidores pblicos. No
se trata pues, exclusivamente, de aspectos metodolgicos y tcnicos sino
de aqullos que, como los de la responsabilizacin, deben apoyarse y
garantizarse mediante la institucionalizacin de sistemas que exijan el
fiel cumplimiento de los compromisos pblicos.
Por otra parte, el texto que presentamos pone especial atencin en
el fortalecimiento de las coordinaciones intra e interinstitucional y analiza los
efectos negativos que se produciran con su ausencia o insuficiencia.
Propone, en este sentido, privilegiar sistemas transversales como nuevas formas de gestin que hagan posible superar las viejas tendencias al enclaustramiento y a la autorreferencialidad de las organizaciones pblicas.
La propuesta complementa la hasta ahora excluyente postulacin
de una gestin por normas y procedimientos, que mostr sus insuficiencias para gestionar con responsabilidades claras y contundentes, y la complementa con la inclusin de los resultados como premisa de calificacin
de los desempeos de las organizaciones pblicas y de sus agentes.
Para alcanzar la eficacia buscada en el sector pblico, resulta hoy
imperioso gestionar por objetivos y resultados, generar mecanismos que
aseguren la participacin ciudadana, introducir una cultura de evaluacin
del desempeo de las personas y las organizaciones, generar instancias de
coordinacin, optimizar las capacidades institucionales existentes y jerarquizar, involucrar y capacitar a los recursos humanos potenciando las competencias laborales y la calidad del empleo pblico.
presentacin
Para ello, las renovadas fuerzas con que se ha puesto en marcha este
sistema cuentan con la accin coordinada de las reas de programacin y
presupuestacin de la Administracin Pblica Nacional, como el medio ms
idneo para lograr una estrategia y prcticas de implantacin adecuadas.
En esa lnea se inscribe el presente trabajo, cuya finalidad es dar a
conocer el marco terico sobre el cual se basa este sistema, sus antecedentes y especifidades, compartir experiencias o prcticas de gestin que son
ilustrativas de los esfuerzos y logros alcanzados y, por ltimo, presentar
una propuesta de accin donde se sugieren instrumentos para mejorar el
sistema y su instrumentacin.
10
presentacin
Introduccin
Esta publicacin es el resultado del trabajo realizado en la
Direccin de Planeamiento y Reingeniera Oganizacional (DIPRO) que
forma parte de la Oficina Nacional de Innovacin de Gestin (ONIG) de la
Subsecretara de la Gestin Pblica. El objetivo es presentar al pblico en
general, y a los miembros de la Administracin Pblica Nacional en particular, nuestro abordaje del sistema de Gestin por Objetivos y Resultados.
Para ello hemos estructurado este libro en diversos captulos que abordan
los fundamentos tericos y epistemolgicos del modelo (cap.1), describen
el proceso histrico de su implementacin en la Argentina y otros pases
del mundo (cap. 2), dan cuenta de las caractersticas particulares del proceso de modernizacin en la Argentina (cap. 3), presentan los componentes del sistema y relatan las experiencias de implementacin de estos instrumentos coordinadas por nuestro equipo (cap. 4, 5 y 6), para finalizar con
una propuesta para avanzar en la concientizacin acerca de la importancia
de este enfoque para mejorar la gestin pblica. El texto se cierra con un
glosario explicativo y una bibliografa que contiene materiales de consulta
relevantes para quienes estn interesados en estas temticas.
La importancia del Sistema de Gestin por Objetivos y Resultados,
cuyo pilar es, a nuestro juicio, la planificacin estratgica, es esencial para
un proyecto poltico que tiene como meta transformar nuevamente al
Estado en un actor fundamental de la dinmica social y econmica de
nuestro pas. Pero tambin forma parte de una responsabilidad o contrato
poltico que asumen con los ciudadanos quienes ejercen funciones de alta
responsabilidad pblica: gestionar en forma ms eficiente y ms participativa. Por ello, este libro no es solo un compendio terico o un relato de
experiencias: tambin constituye una intervencin orientada a generar los
consensos sociales necesarios para tener una administracin pblica cada
vez ms cercana al ideal que todos deseamos.
introduccin
11
captulo 1
15
16
captulo 1
escindiendo lo tcnico de lo poltico. Esto se hace visible especialmente en las reformas implementadas en los pases de tradicin anglosajona, donde la formulacin de polticas fue separada de la ejecucin de
los programas para brindar mayor autonoma a las agencias ejecutoras en la utilizacin de los recursos. Con ello se pretendi evitar los
desvos considerados propios del modelo burocrtico, donde los intereses generales son reemplazados por los intereses particulares de los
funcionarios y grupos de presin corporativos que intentan cooptar el
aparato pblico.
Documentos de la OCDE (1995) advirtieron sobre la necesidad de
no interpretar la aplicacin de estos principios de manera unvoca y restringida, a modo de "receta" descontextualizada de las especificidades polticas y culturales de los mbitos de aplicacin, y sealaron una serie de
objetivos a los que debe apuntar la reforma de la gerencia pblica:
captulo 1
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18
captulo 1
En sntesis, tanto la teora como la implementacin del enfoque neoempresarial de la NGP han recibido diversas crticas. En el
primer aspecto, se ha puesto especialmente el acento en su intento
de fundamentarse en una racionalidad tcnica desvinculada de lo
poltico y en su desconocimiento de la diferencia entre la esfera
pblica y la privada, que impiden una asimilacin crtica del proceso
decisional de la empresa al mecanismo de elaboracin e implementacin de las polticas pblicas. En el segundo, ha quedado demostrado que la aplicacin de este modelo ha tenido resultados diferentes en los distintos contextos. Su xito ha dependido, entre otros
factores, del tipo de cultura organizativa e institucional preexistente
y de la forma en que se adaptaron las herramientas y tcnicas a las
caractersticas de la misma.
Por ello, desde corrientes de pensamiento que plantean la
necesidad de revalorizar lo pblico y reorientar la accin del Estado
hacia un rol con capacidades de coordinacin y regulacin, se rescatan el uso de algunas de estas herramientas, como el Planeamiento
Estratgico, la Gestin por Resultados y el Presupuesto por
Programas, para modernizar la administracin pblica. En este
marco se plantea una relacin ms articulada entre la poltica y la
tcnica, y se postula una concepcin de la eficiencia que no se agota
en los sistemas contables y el equilibrio fiscal como valores en s
mismos. Desde una perspectiva neopblica, un Estado eficiente es
aqul que, manteniendo el equilibro en las cuentas pblicas, genera
mejores condiciones para el bienestar y el compromiso de la ciuda dana con las instituciones polticas.
1.2 De las corrientes neoempresariales al enfoque neopblico: el
impacto del modelo de Estado y la cultura organizativa en la modernizacin de la administracin pblica
Carles Rami Matas ofrece una semblanza del impacto del New
Public Management que, para comprender la distinta asimilacin de
las herramientas postuladas por este paradigma en los diferentes contextos sociopolticos, pone el nfasis en cinco problemas centrales: el
impacto de la Nueva Gestin Pblica en los modelos de Estado; los
problemas derivados de implementar estas estrategias en pases de
distinta tradicin administrativa; el efecto particular de la NGP en la
cultura administrativa de los pases latinos; las consecuencias negativas respecto del control privado de la agenda pblica y los problemas
potenciales de captacin y corrupcin, y la tensin entre la flexibilidad
que aporta este paradigma, en el plano terico, para instalar un modelo de gestin posburocrtico, y las potenciales derivaciones negativas
que pueda tener en culturas administrativas burocrticas poco arraigadas (Rami Matas 2001:1).
Desde este enfoque se puede plantear una cuestin fundamental en la que coinciden todos aquellos autores que comparten una
visin de la modernizacin de la gestin centrada en el valor de lo
pblico (Matus 1997: 86, 90-118): el punto de partida de toda innovacin debe ser el tipo de Estado con que se cuenta y el tipo de Estado
que se pretende. Cada modelo de Estado, teorizado de distinto modo
por diversos autores desde Weber hasta nuestros das, se fundamenta
en un tipo particular de vnculo entre lo pblico y lo privado que impli-
captulo 1
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captulo 1
1.3 La Gestin por Resultados y el Planeamiento Estratgico pensados desde y para lo pblico: la praxeologa y la teora del juego social
Hasta ahora hemos supuesto que entre las ciencias verticales y la
accin prctica slo media la accin misma. La teora simplemente se aplica, y no requiere una teora de la accin que haga de
puente entre las ciencias y la prctica. Entre ambas no hay teora,
slo hay un trnsito de una actividad a otra. Desde el mundo del
pensamiento hacia el mundo de la accin. Y si bien la filosofa se
ha preocupado por los conceptos de praxis y praxeologa, ellos no
han despertado suficiente inters, ni en el mundo de las ciencias
ni en el del hombre prctico. De este modo, la teora de la accin
es una mediacin sin objeto de uso. Es, por lo dems, una rama
del pensamiento bastante desconocida. Casi no ha tenido espacio
entre las ciencias tradicionales, y est negada en el mbito de accin
del hombre prctico. Carlos Matus, Teora del Juego Social (1999:3 )
captulo 1
21
La Teora de la Accin
Racional empez a
generalizarse en los
Estados Unidos luego
de la Segunda
Posguerra. Una de sus
Bsicamente reconocen
que la Ciencia y su
racionalidad tienen una
historicidad especfica,
que no est basada en
un paradigma unificado
e inmodificable, como
s sucede en el caso de
algunos tericos
estadounidenses de la
Teora de la Eleccin
Pblica o el Rational
Choice.
22
captulo 1
Tanto las nociones de estrategia y planificacin como la postulacin de la incertidumbre como un elemento insoslayable de toda decisin
poltica forman parte del acervo conceptual que Matus retoma de la escuela francesa, en particular de los textos de Beaufr. Este militar francs, que
actualiza la teora de Von Clausewitz a los requerimientos de la poltica y la
guerra en el siglo XX, adopta una perspectiva praxeolgica en clara consonancia con el planteo de Aron. Sobre todo, valora a la estrategia en su rol
capital para la toma de decisiones polticas, pone particular nfasis en la
planificacin situacional (que contempla tanto la prospectiva3 de escenarios futuros como las operaciones necesarias para lograr la situacin deseada), remarca la importancia de los factores psicolgicos y reconoce la
relevancia para los actores implicados de tomar conciencia del carcter
relativo de su libertad de maniobra (Beaufr 1965: 28-29, 31, 33, 41, 44, 4647, 58-59, 109). La distincin entre tctica (la aplicacin de los medios) y la
estrategia (la definicin de fines y objetivos) le permite poner en evidencia
la necesaria articulacin entre lo tcnico y lo poltico en acciones que implican al Estado como unidad poltica soberana. Si este modelo fue pensado
originalmente para las acciones blicas o las relaciones internacionales, no
significa que no pueda trasladarse, con las adaptaciones correspondientes,
al campo de las polticas pblicas, para reducir la brecha entre los escenarios
deseables y los que se identifican como escenarios posibles. Aunque el futuro sea abierto y no absolutamente previsible, el pensamiento prospectivo
hace uso estratgico de la informacin, el anlisis y la imaginacin para delimitar un horizonte de incertidumbre, seleccionar los futuros posibles y planificar acciones para intervenir sobre ellos en el logro de futuros deseables
(Neves Cristo 2002:4, Franois 1977:131-133). Por qu vincular entonces la
prospectiva con la planificacin estratgica y la teora del juego social?
"La Prospectiva, entonces, permite la incursin sistemtica en los
posibles escenarios futuros, no para predecir la ocurrencia de un determinado fenmeno sino ms bien para identificar las fuerzas que impulsan el
cambio social" (Medina Vsquez 1998:6).
Por tanto, el pensamiento prospectivo es, sobre todo, una actitud,
un proceso intelectual, un estado del espritu orientado hacia la accin,
que emplea tcnicas particulares ms o menos sofisticadas para hacer
expresar los deseos inconscientes, que una vez puestos al da modifican
el presente, y por ende actan sobre el futuro. En este sentido, el enfoque es copartcipe de una teora de la prctica orientada al cambio y la
innovacin organizacional.
La Teora del Juego Social es la que permite introducirnos en el
universo complejo de la decisin pblica, y la que nos exige ampliar nuestra perspectiva para dar cuenta de los motivos y cursos de accin de los
actores y optimizar nuestras intervenciones, en pos de generar el necesario intercambio de problemas que posibilita el cambio y la innovacin en
la gestin pblica (Matus 1999 parte I. sesin I II y VI, Matus 1997:59).
En ese sentido, el conocimiento juega un rol importante ya que,
aunque no todo puede conducirse a partir de un sistema preconcebido de
antemano, es posible proyectar a travs del planteamiento de escenarios
futuros (prospectiva).
Es por ello que desde este planteo se propone romper las fronteras
de desconfianza entre la prctica poltica y el conocimiento, y reconocer
que la planificacin no solo es un instrumento adecuado para resolver problemas de gestin sino que tambin constituye un elemento importante en
la formacin de los funcionarios, polticos y ciudadanos que intervienen en
captulo 1
Luego de la Segunda
Guerra Mundial,
comienzan a aparecer
estudios de prospectiva
orientados a superar los
esquemas de la planificacin tradicional. En
los aos 60 se instituyen como centros de
referencia de estudios
prospectivos la Rand
Corporation y, poste riormente, el Hudson
Institute, con figuras
como Herman Kahn y
Anthony J. Wiener.
Factores importantes
para esta proliferacin
fueron la crisis de 1973
y la necesidad de modificar el rol del Estado
en la planificacin econmica (Neves Cristo,
2002:2). En Argentina,
Jos Luis de Imaz
(1968), Agustn Merello
(1973), y Jorge
Beinstein (1990) son
tres referentes importantes de la prospectiva.
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captulo 1
captulo 2
Si se sigue la clasifica-
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captulo 2
Modelo de
Estado preexistente
EE.UU.
Objetivo de
la Reforma
Herramientas
de gestin
Logros
Dificultades
Residual. Adminis-
Flexibilizacin de
Disparidades en la
tracin burocrtica
gestin.
sos; medicin de
los procesos de
asignacin de recur-
resultados; compromi-
gestin .
sos y en la presta-
flexible.
sos institucionales;
cin de servicios a
separacin de la ges-
los ciudadanos.
tin y el control.
Nueva
Zelanda
Residual ampliado.
Mejorar el finan-
Privatizacin; gestin
Autonomizacin de
ciamiento pblico
las agencias.
y el control.
Reino
Unido
Residual amplia -
Mejorar el finan-
Reduccin de la plan-
Diversificacin de
Relacin de tensin
do. Burocrtico
ciamiento pblico
ta de personal;
centralizado.
y reducir el apara-
gestin financiera;
ponsabilizacin.
controladoras y las
to estatal.
niveles de responsa-
ejecutoras.
bilizacin.
Australia
Residual amplia -
Flexibilizar los
Gestin financiera
Mayor flexibilidad
Ineficiencia y dispa-
do. Burocrtico
procedimientos
en la toma de deci -
ridad en la asigna-
semiflexible.
de gestin.
cin de recursos.
los recursos.
descentralizacin de
las instancias de
toma de decisin.
Mxico
Mixto patrimo -
Mejorar la eficiencia
Planeamiento
Incorporacin de
Discrecionalidad en
nial-burocrtico.
gubernamental.
Estratgico y
una cultura de la
la asignacin de
Presupuesto por
medicin.
recursos y en la
Programas.
Racionalizacin del
toma de decisiones.
sistema de presupuestacin.
Chile
Mixto patrimo -
Adecuar la admi -
Falta de coordina-
nial-burocrtico,
nistracin al
asociada al presupueto
herramientas geren-
pero ms solida -
modelo econmi -
pblico; Planeamiento
mientas empleadas.
mente institucio-
co y poltico.
Estratgico; Compro-
lecimiento institu-
nalizado en tr-
misos institucionales y
cional y burocrtico.
minos polticos.
Brasil
captulo 2
Mixto patrimo -
Reemplazar una
Privatizacin y terciari-
Responsabilizacin
nial-burocrtico.
cultura burocrtica
les de gestin y
el marco institucional
contratos.
de cultura organizati-
adoptadas. Falta de
definicin respecto al
municipal.
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30
captulo 2
captulo 2
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32
captulo 2
captulo 3
Mente y medida
35
El anlisis presentado se
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captulo 3
A partir de esta configuracin de actividades, el proceso de modernizacin del Estado en la Argentina se desarrolla bajo un abordaje sistmico
que combina reformas de tipo vertical o institucional (actividades-fines )
con otras de tipo horizontal o transversal (actividades-medio ) (grfico 1).
Grfico 1
Las transformaciones en
la gestin pblica
Las transformaciones verticales o institucionales tienen por objeto optimizar la gestin de cada organizacin estatal en funcin de su
misin institucional. Los cambios buscados se orientan a incrementar la
productividad y mejorar la calidad de los servicios que presta.
Las llamadas reformas horizontales o transversales producen
cambios en los sistemas de apoyo global. La optimizacin y consolida cin de estos sistemas horizontales permiten alcanzar mayor eficacia,
eficiencia y efectividad en los organismos de la APN.
De la integracin, coherencia y articulacin entre estos dos conjuntos de actividades interrelacionadas depende que se logre eficiencia
y eficacia en el funcionamiento de las organizaciones pblicas.
captulo 3
37
38
captulo 3
Grfico 2
Los principios rectores
de la gestin por objetivos y resultados
captulo 3
39
Grfico 3
La gestin operativa en
el sistema por objetivos
y resultados
10
responsabilizacin
(accountability) es
entendida aqu como un
valor (o meta valor) que
debe guiar a los gobier nos democrticos: la
rendicin de cuentas a la
sociedad." (Consejo
Cientfico del CLAD
2000:2).
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captulo 3
Grfico 4
Los componentes del
sistema de gestin por
objetivos y resultados
captulo 3
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11
"La responsabilizacin
captulo 4
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Grfico 5
La cadena de acuerdos
para lograr resultados
46
captulo 4
Grfico 6
Las dimensiones gerenciales fortalecidas por
los CDI
captulo 4
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captulo 4
El valor del Compromiso de Desempeo Institucional como instrumento de administracin radica en que tiene que formularse y expresarse en
una forma tal que permita a cada uno de los responsables mximos de las
organizaciones pblicas conocer claramente su responsabilidad en el cumplimiento de los objetivos concretos y cul es el conjunto orgnico de acciones correspondientes, as como encontrar en l una verdadera gua de
accin que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.
La estrategia de implementacin de los compromisos de desempeo institucional puede esquematizarse en dos momentos; en el corto plazo, conocer la situacin real de cada uno de los organismos, con el fin de generalizar, en el largo plazo, los compromisos de desempeo institucionales a
todos los organismos de la APN (grfico 7).
Grfico 7
Metodologa de
implantacin
de los CDI
captulo 4
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Grfico 8
Los CRG como trama
de compromisos
50
captulo 4
captulo 4
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captulo 4
Grfico 9
Carta Compromiso con
el Ciudadano
captulo 4
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13
54
derechos se potencian, se hacen efectivos. Pero para que sea posi ble el ejercicio de una ciudadana activa que coparticipe de la ges tin de gobierno, estos compromisos no deben ser una vaga declaracin de intenciones sino tener un efecto operativo, cuyo desarrollo implica tanto un reconocimiento explcito de los derechos de los
ciudadanos en su carcter de usuarios de servicios pblicos como
un compromiso claro de las organizaciones para prestarlos con
determinados niveles de calidad.
La manera de evitar la vaguedad en las CCC es la obligacin de
hacer pblicos los diferentes estndares de calidad que la organizacin
se compromete a ofrecer en cada uno de los servicios que presta. Ello
implica un verdadero contrato administracin/ciudadano que obliga a
la organizacin y genera credibilidad. Se trata de un contrato que tiene
un sentido antes poltico que jurdico, y representa un mecanismo
claro de ampliacin del mbito de ejercicio de los derechos de ciudadana a los niveles ms cotidianos de la gestin de gobierno13.
Como puede observarse en el desarrollo de este captulo,
todos los elementos o componentes del subsistema de responsabili zacin tienen un doble objetivo. Por un lado, favorecen la generali zacin de pautas acordes con una nueva cultura administrativa
orientada al logro de resultados y a la asuncin de responsabilidades operativas y no solo normativas, y, por el otro, promueven una
concepcin diferente de la tarea de gobierno, donde la articulacin
entre gobernabilidad y gobernanza fortalece la institucionalizacin
cotidiana de las prcticas polticas democrticas.
captulo 4
captulo 5
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Grfico 10
El tringulo de gobierno:
representacin de los
componentes fundamen tales del clculo que precede y preside la accin
El proyecto de gobierno define los objetivos, identifica los problemas, selecciona el conjunto de operaciones para su resolucin y arbitra los
recursos necesarios para su ejecucin.
La gobernabilidad del sistema identifica el peso de aquellas variables, relevantes y pertinentes al proyecto de gobierno, que controla un
actor con relacin a uno o varios actores. A mayor influencia o control del
actor sobre esas variables, mayor ser la gobernabilidad del sistema. Por
el contrario, cuanto menor decisin tenga el actor sobre las distintas variables, menor ser su grado de libertad.
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captulo 5
Grfico 11
La metodologa del planeamiento estratgico
captulo 5
59
En el momento explicativo se realiza la indagacin y construccin conceptual de la situacin problemtica. Los actores intervinientes explican la realidad respondiendo a las siguientes pre guntas: cmo fue? cmo es?
El anlisis situacional se caracteriza por la capacidad del
actor social para percibir la naturaleza de los problemas que debe
afrontar, y reconocer quin o quines estn por detrs del mismo. El
actor elabora una representacin o construccin mental de la reali dad con el fin de responder a las siguientes preguntas: qu nos est
pasando? por qu?
Con relacin al tiempo, las situaciones pueden ser clasificadas como situacin inicial, punto de partida de un plan estratgico
en el que se comprenden las causas complejas que generan los problemas, y como situacin objetivo, que es la situacin deseada que
se pretende alcanzar a travs del plan: es el futuro imaginado, pretendido por los actores.
A partir de esta clasificacin, se puede definir al problema como la
brecha que existe entre la situacin deseada y la situacin actual. La brecha siempre muestra sntomas de insuficiencia e incapacidades del presente. La importancia metodolgica de describir un problema es que permite
evitar que los trminos enunciados como problemticos tengan mltiples
interpretaciones por parte de los actores; ayuda a precisar las causas al
enumerarlas, explicarlas y relacionarlas, y hace posible monitorear su
comportamiento o evolucin futura, al disponer de descriptores que precisan los problemas y permiten en una segunda instancia evaluar el impacto del plan.
El momento normativo prefigura cmo debe ser la realidad una
vez realizada la accin, y trata de responder a las preguntas: cmo
debe ser la realidad? cmo deseamos que sea? (grfico 12) . Una serie
de elementos componen este momento.
El primero, la misin, es la razn de ser de una organizacin.
Est formalizada en los antecedentes jurdicos de su creacin (decreto,
resolucin, inscripcin en el registro de personas jurdicas). En el proceso de planeamiento estratgico est presente como un elemento
conceptual al que habr que recurrir para comparar lo que formal mente debe ser la organizacin y lo que ella es y hace en realidad.
En ocasiones los organismos incorporan, a travs del tiempo y de
hecho, actividades que no estn previstas en sus bases constitutivas. Lo
hacen como respuesta a una percepcin coyuntural de necesidades. Estos
agregados funcionales deben ser materia de revisin en el proceso de planeamiento con el fin de establecer la conveniencia de su continuidad y
optar por su redefinicin o cancelacin.
Al anlisis de la misin formal debe contraponerse la descripcin
de la misin futura, lo que la organizacin debera hacer para alcanzar la
plenitud. El riesgo de desplazamiento y reajuste de la misin, que puede
desvanecer su situacin normativa, su capacidad de orientar la accin,
establece la necesidad de redireccionar el rumbo hacia la situacin deseada. Se requiere de un espacio de referencia slido, confiable y convocante.
Este espacio es una idea fuerza, la visin. La visin es un objetivo idealizado que expresa en forma ptima la situacin deseada. En ella estn presentes las condiciones externas e internas anheladas en plenitud. Es un modelo aspirativo que puede provocar, sumado a la expresin de los valores, la
mstica de la organizacin.
60
captulo 5
Grfico 12
Los componentes del
momento normativo
El proceso de construccin de la misin futura y la visin organizacionales se alimenta de valores compartidos. Son juicios o criterios de
aceptacin comn que constituyen una matriz normativa de comportamientos, que inciden en la seleccin de problemas y prioridades y, en consecuencia, en el arco de decisiones posibles.
El momento estratgico se caracteriza por el diseo de la estrategia, articula el deber ser con el poder ser, y responde a la siguiente pregunta: cmo hacer que sea el deber ser? (grfico 13).
Para poder elaborar las estrategias a seguir se deben analizar los
escenarios presentes y los futuribles. El escenario es el contexto externo de
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Grfico 13
Las fases del
momento estratgico
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la situacin, en el que se articulan y despliegan los dems factores y actores sociales. Se lo puede definir tambin como el espacio significante
donde se sitan los planes de los diferentes actores sociales14 . La tarea de
la construccin de escenarios futuribles -los futuros posibles- constituye
una instancia especialmente creativa de la fase de formulacin estratgica.
Consiste en imaginar modelos de situaciones futuras y su evolucin en un
horizonte de tiempo determinado. Los escenarios son situaciones conjeturales o hipotticas, que se ubican entre la trayectoria que va desde la situacin actual hasta la situacin objetivo. La razn de ser de los escenarios es
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La proyeccin de escena-
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La arquitectura de la organizacin consiste en un conjunto de unidades orgnicas dispuestas en orden decreciente de acuerdo con los grados de autoridad y responsabilidad conferidos a los agentes pblicos. Se
trata de una divisin del trabajo que pauta las lneas de comunicacin
(horizontales, verticales y transversales) y las relaciones jerrquicas y funcionales que estructuran la organizacin.
En las formas tradicionales de organizacin las estructuras orgnicas se establecen por dos mtodos. La factorizacin consiste en la descomposicin del objetivo global en objetivos particulares contribuyentes, y de
stos, a su vez, en subobjetivos, hasta llegar por esta va a los medios
necesarios para alcanzarlos en cada nivel. El mtodo de agregacin consiste en una integracin sucesiva de tareas elementales que se agrupan por
afinidad hasta configurar las funciones.
Los nuevos criterios de organizacin, aunque no desplazan en
forma absoluta a los mtodos mencionados, vinculan a la arquitectura de
la organizacin con las operaciones, que constituyen el conjunto de acciones y subacciones complementarias tendientes a revertir los problemas
identificados para alcanzar los objetivos del plan estratgico y operativo.
En este caso, las unidades orgnicas resultan de la distribucin de responsabilidades: son unidades de responsabilidad. Cada titular de una unidad
deber responder por resultados -la sumatoria de productos e impactos de
la entidad- o por los productos terminales o intermedios de la red de pro-
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desempeo, en especial de
indicadores de impacto; se
concentraron bsicamente
los esfuerzos en indicadores de produccin de
bienes y servicios rela cionndolos con los
requerimientos de
recursos reales y financieros. Todo ello afect
(...) la evaluacin de la
ejecucin presupuesta ria" (Makon 2006:10).
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Grfico 14
La correlacin entre la
programacin presupuestaria y la estructura
organizacional
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La evaluacin se vale de un conjunto de indicadores cuantita tivos y cualitativos, que permite medir el grado de obtencin de una
meta, de la misma forma que un conjunto de metas permiten medir
el logro de un objetivo (grfico 15).
Grfico 15
El monitoreo y la evaluacin de resultados
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Grfico 16
Nuevo modelo de
asignacin de recursos
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Nos referimos
a Jorge Sbato.
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En el caso particular que nos sirve de ejemplo, el autor formula una propuesta:
"La puesta en marcha de mecanismos de articulacin y
coordinacin horizontales efectivos debe partir de una visin conceptual que comprenda la necesidad de un trabajo gubernativo de
mayor flexibilidad, de una orientacin por objetivos multisectoriales y de entender el costo de la duplicacin de funciones y del choque de atribuciones.
"En este sentido, pensar en instancias de coordinacin
horizontal efectivas, supone la configuracin de verdaderas orga-
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Accin:
Movimiento diferenciado en el seno
de una operacin. Su establecimiento
permite desagregar un mdulo operacional en componentes y movimientos bsicos orientados a alcanzar los
objetivos de una operacin.
Accin Estratgica:
1. Disposicin de la organizacin, las
personas o los recursos por parte de un
actor social, a partir de un juicio estratgico en un contexto de clculo interactivo, para propiciar posiciones ventajosas
en las negociaciones y desarrollos operativos del juego estratgico propio. 2.
Conducta definida en base a un juicio
acerca de la viabilidad de un proyecto u
operacin en un escenario determinado, a partir del anlisis de los vectores
de peso o fuerza acumulada por los
diferentes actores sociales.
Actitud:
Disposicin de nimo positiva o negativa
que se refleja en la actuacin, el sentir o
el decir respecto de los acontecimientos,
las circunstancias y las personas. Est
ligada a valores y motivaciones de las
personas y de las instituciones.
Constituye una fuerza moral en una
organizacin, y es la columna vertebral
de sus capacidades de actuacin.
Actividad:
Accin o trabajo realizado para transformar insumos en productos como parte
de un proceso.
Actor Social:
Organizacin, grupo o persona con
capacidad para acumular fuerza, defender y desarrollar intereses y necesidades, y producir intencionalmente acontecimientos o influir en las situaciones.
Por la dinmica de poder que impulsa
sus actuaciones, tiende a instalar sus
demandas en la Agenda de Gobierno.
Agenda de Gobierno:
Conjunto de los problemas polticosociales que las autoridades polticas
toman en consideracin e incorporan a
su atencin por su peso poltico, por el
grado de conflictividad que encierra o
por afinidad de valores con los sustentados por el decisor poltico.
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Alta direccin:
Nivel de conduccin estratgica o jerarqua superior de la organizacin, que tiene
asignada la mxima autoridad y responsabilidad sobre sus resultados generales.
rbol de Objetivos:
Representacin grfica de la red de objetivos que se infiere de revertir en enunciados positivos los problemas establecidos
en el rbol de problemas (ver). Forma
parte del momento normativo (ver).
rbol de Problemas:
Representacin grfica de la red causal
jerarquizada de una situacin problemtica. Se utiliza para visualizar las relaciones
de causa-efecto entre los problemas identificados en el momento explicativo (ver).
Arquitectura Organizativa:
Conjunto de unidades orgnicas dispuestas en orden decreciente, de acuerdo con
los grados de autoridad y responsabilidad
conferidos en una organizacin a los agentes pblicos. La divisin del trabajo pauta
las lneas de comunicacin (horizontales,
verticales y transversales) y las relaciones
jerrquicas y funcionales. En los nuevos
criterios de organizacin, las unidades
orgnicas resultan de distribuir responsabilidades a partir de las operaciones de un
plan, y el titular de cada unidad debe responder por resultados o por productos terminales o intermedios, segn su jerarqua.
La organizacin deber privilegiar las relaciones de coordinacin que tienden a horizontalizarla.
Atributos de productos:
Los productos pueden ser, segn su posicin en el proceso de produccin, terminales o intermedios. Los terminales surgen
de la misin de los organismos, y refieren
a la especificidad de produccin de cada
organizacin pblica. Por ejemplo, las
regulaciones y los bienes y servicios son
los productos terminales de las instituciones. Las dimensiones del producto terminal son: externables (salen de la organizacin como productos finales), mensurables
(potencialidad de ser medidos en forma
cuantitativa) y costeables (pueder ser analizados desde la perspectiva del costo de su
produccin). Los productos intermedios
constituyen el soporte de actividades de
apoyo a las organizaciones pblicas.
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Capacidad de Gobierno:
Conjunto de capacidades cognitivas,
econmicas, organizativas, metodolgicas y tcnicas que posee un equipo de
gobierno. Est relacionada con el proyecto de gobierno y la gobernabilidad
del sistema (ver tringulo de Gobierno).
Categoras programticas:
Divisin lgica realizada en el seno
del presupuesto por programas desti nada a clasificar y direccionar a las
actividades por grado de importancia.
Las categoras son: Programa,
Subprograma, Actividad, Proyecto y
Obra. La apertura programtica debe
reflejar las actividades sustantivas y
las adjetivas de una institucin, y
posibilitar una lectura clara de la asignacin de recursos a centros de produccin institucional especficos,
estableciendo las diferencias entre los
productos terminales (programas) y
los restantes. No deben confundirse
las categoras programticas con las
unidades orgnicas del organigrama.
Compromiso:
Acto por el cual un actor, individual o
colectivo, asume la obligacin de realizar
ciertas acciones (programas, promesas,
votos, juramentos) cuyo cumplimiento o
incumplimiento puede ser verificado.
Compromisos con los ciudadanos:
Acuerdo de las autoridades polticas de la
Nacin y las organizaciones pblicas con
vistas a la mejora de la calidad de prestacin de los servicios pblicos, para brindar satisfaccin a los ciudadanos en sus
legtimas demandas. Enlaza los deberes y
derechos del Estado y de los usuarios en
activas relaciones de reciprocidad, cordialidad y espritu de colaboracin
Compromiso de Desempeo Institucional:
Acuerdo mediante el cual el titular de
una organizacin pblica asume ante
las autoridades polticas la responsabilidad de alcanzar determinadas metas
institucionales en un perodo definido.
Compromiso de Resultados de Gestin:
Acuerdo mediante el cual los gerentes o
directores asumen ante el titular de la
organizacin pblica la responsabilidad
de cumplir una meta, como parte de los
compromisos necesarios para establecer
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Explicacin Situacional:
Perspectiva desde la que un actor social
se relaciona con el escenario, y describe
e interpreta su circunstancia en funcin
del compromiso con su accin, aspiraciones y metas, y desde el lugar que
ocupa en la prctica social.
Gestin:
Conjunto de actividades de planeamiento, previsin, organizacin, evaluacin y
control destinados a alcanzar los propsitos en una organizacin.
Gestin estratgica:
Proceso de conduccin y accin enmarcados en la estrategia de la organizacin,
que enlaza con la gestin diaria los propsitos a corto, mediano y largo plazos.
Gobernabilidad del Sistema:
Relacin de peso entre las variables de
poder que controla y no controla un
actor social en relacin con su plan.
Imagen-Objetivo:
Prefiguracin de la situacin deseada escogida como objetivo de referencia, y est
ms all del horizonte de tiempo del plan.
Incentivos:
Mecanismo mediante el cual se distribuyen premios y sanciones al interior de la
organizacin. No solo debe contemplar
los de carcter monetario e individuales,
sino tambin los de otra naturaleza y los
vinculados a equipos de trabajo o reas
institucionales, segn las particularidades de cada organismo.
Incertidumbre:
Imposibilidad de predecir desde el presente el comportamiento futuro de los
escenarios y la evolucin de los acontecimientos que se presentan a la decisin
del actor social; ausencia de certeza ante
la amplitud del universo de posibilidades futuras, las fronteras imprecisas, la
informacin imperfecta, la acentuacin
de la pluralidad y la complejidad de los
escenarios futuros.
Indicador:
Medida cuantitativa o cualitativa que
permite conocer el comportamiento de
una variable.
Indicador de impacto:
Rasgo o caracterstica que expresa los
cambios positivos o negativos, direc tos o indirectos, que se producen en
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Momento:
Instancia repetitiva por la que pasa un
proceso encadenado y continuo que no
tiene principio ni fin definido.
Momento Estratgico:
Instancia reflexiva en la que el actor elabora el deber ser con el poder ser; establece
las viabilidades que debe construir, las
operaciones de consenso y conflictivas, y
disea la estrategia.
Momento Explicativo:
Indagacin y construccin conceptual de la
situacin problemtica. Los actores explican desde su punto de vista cmo fue,
cmo es y cmo tiende a ser la realidad.
Momento Normativo:
Instancia reflexiva en la que el actor disea
cmo debe ser la realidad en el futuro, en
contraste y contraposicin con la situacin
inicial, y a partir de la cual prefigura cmo
deber ser la situacin una vez realizadas
las acciones del plan.
Momento Tctico-operacional:
Instancia del hacer y recalcular, en la que
se produce la mediacin entre el conocimiento y la accin.
Monitoreo:
Seguimiento sistemtico y permanente
en el que se compara el proceso de
avance de los programas y proyectos de
una institucin con la trayectoria predeterminada en el plan.
Nudo crtico:
Problema prioritario que debe enfrentar
una organizacin y que liga un conjunto
de subproblemas o problemas subordinados que se relacionan causalmente
entre s. Fundamenta la eleccin del
objetivo estratgico (ver).
Objetivo especfico:
Conjunto de resultados particulares a
alcanzar por medio de acciones (planes,
programas o proyectos) que el organismo se propone realizar en un determinado perodo de tiempo para conseguir
los objetivos estratgicos. Constituyen
un nivel conceptual de agregacin
menor que los objetivos estratgicos, y
se prevn para un plazo ms prximo.
Objetivo estratgico:
Establecimiento de la situacin objetivo
(ver) que el organismo se propone para
superar los nudos crticos que encara la
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Producto:
Salidas o respuestas materiales o conceptuales que resultan del proceso de
conversin de los insumos en bienes y
servicios, y que una institucin brinda a
la comunidad o a otra institucin.
Prognosis:
Estudio de las tendencias y enunciado
de los escenarios futuros, de acuerdo
con mtodos de proyeccin de las variables que intervinieron en el pasado y en
la actualidad.
Programa:
Conjunto organizado de operaciones,
acciones y subacciones articuladas en
tiempo y espacio que, subordinado a un
plan y aplicado sobre la situacin inicial,
est destinado a modificarla orientndola hacia la situacin objetivo.
Prospectiva:
Actitud metodolgica que, a partir de
reconocer la creatividad del sujeto y la
pluralidad de futuros posibles, reflexiona desde el futuro deseado hacia el presente y programa una serie de acciones
escalonadas desde el presente hacia esa
situacin deseada, tomando en cuenta
los obstculos identificados y los probables cursos de accin.
Proyecto:
1. Conjunto de operaciones, personas y
recursos involucrados en propsitos
comunes. 2. Categora programtica
subordinada a la de subprograma y, por
esta mediacin, a la de programa.
Proyecto de Gobierno:
Contenido propositivo del programa o
del plan de gobierno donde se explicita
la Agenda Poltica (valores, ideologa,
principios, problemas asumidos y orientaciones generales).
Proyecto Estratgico:
Conjunto intencional, orgnico y selectivo de operaciones, acciones y acciones de regulacin que, por su impacto
totalizante, es capaz de impulsar el
cambio situacional en la direccin de
la situacin objetivo pretendida por el
planificador eficiente y significativamente.
Relacin de fuerzas:
Comparacin del peso o capacidad de
accin de dos o ms fuerzas respecto de
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Situacin:
Realidad autorreferencial observada
desde los deseos, intenciones y necesidades de un actor.
Situacin Inicial:
Punto de partida desde el cual se asume
como metodologa de conduccin y
gestin al planeamiento, cuya explicacin tiene por objeto comprender las
causas que generan los problemas (ver
momento explicativo).
Situacin Objetivo:
Situacin que se desea alcanzar con el
plan; no es una meta definitiva sino un
propsito pretendido en determinada
situacin inicial, por lo tanto alterable
en la medida que sta vare.
Situacin Problemtica:
Conjunto de problemas vistos desde
las perspectivas de cada uno de los
actores sociales.
Tctica:
Arte de disponer y emplear los recursos
para lograr un objetivo particular definido, necesarias para cumplir con los
objetivos definidos en un plan en el
marco de una estrategia.
Trayectoria:
Secuencia o itinerario de situaciones
o proyectos entre la situacin inicial y
la situacin objetivo.
Tringulo de Gobierno:
Representacin metafrica de la interrelacin de los tres componentes fundamentales del planeamiento estratgico situacional, el Proyecto de
Gobierno (nivel propositivo), las
Capacidades de Gobierno y la
Gobernabilidad del Sistema (ver). La
magnitud del desafo asumido por el
actor social en su Proyecto de
Gobierno condiciona tanto a las
Capacidades de gobierno como a la
Gobernabilidad del sistema: a mayores
retos, mayores exigencias en ambos
polos del tringulo.
Valores:
Conjunto de preferencias de un actor
social, de orden filosfico, ideolgico y
moral, que interviene generando perspectivas o puntos de vista en los anlisis situacionales del actor. Es un factor
importante en la formacin de actitu-
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