Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

Gua: Instrumentos de Gestin de la

Mancomunidad Municipal

Preparado por: Fidel Rodrguez Rivera

Consultora y Asistencia Tcnica para la Facilitacin de Procesos
en Planificacin, Presupuesto e Inversin Publica

Huaraz, Agosto 2015

P resen ta ci n
El presente documento, denominado Gua: Instrumentos de Gestin
de la Mancomunidad Municipal, ha sido elaborado dentro del marco
del proyecto Cuidando el Agua y los Medios de Vida en las
Montaas, ejecutado por el Instituto de Montaa, en alianza con la
Agencia de Desarrollo de los Estados Unidos de Norteamrica
USAID.
Ha sido dividido en tres Captulos, que se interrelacionan en cuanto al
enfoque que se propone, principalmente con la finalidad de tener
claridad sobre el verdadero rol de las mancomunidades municipales,
como entidad ejecutora de las Funciones delegadas, en el marco de
lo establecido en el Estatuto Social, especficamente en el objeto y
objetivos

institucionales

considerando

sus

especiales

particularidades como entidad pblica constituido por la voluntad

poltica de dos o mas municipalidades.

En el primer Captulo, se hace referencia al rol especfico de las

mancomunidades, considerando que estas entidades pblicas no
representan un nivel de gobierno y, por lo tanto, su accionar est
estrictamente sujeto a las delegaciones recibidas por parte de las
municipalidades socias.
En el segundo Captulo se presenta un marco general del proceso del
enfoque de Presupuesto por Resultado, como parte de la poltica de
modernizacin del estado peruano y, dentro del mismo, el rol que le
corresponden a las mancomunidades municipales, como una
estrategia para implementar polticas pblicas y contribuir a la
integracin y desarrollo territorial.
Finalmente, en el tercer

Captulo, se alcanza la propuesta referida

a los principales instrumentos estratgicos y operativos para estas

entidades, considerando que, las mismas, parten de la concepcin
y de lo establecido en

el principal instrumento normativo y rector:

el Estatuto Social.
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Contenidos
I.

Naturaleza, rol y responsabilidades de las Mancomunidades Municipales.... 4

II.

1.1.

Para qu se crean las Mancomunidades? ....4

1.2.

Cul es su naturaleza y rol? ..................................................................................... 5

1.3.

Para revisar el Rol de la mancomunidad ..6

Mancomunidades Municipales y la Gestin por Resultados .........................................6

2.1. Qu es la Gestin por resultados?.......................................................................... 6
2.2. Cules son los componentes esenciales en una Gestin por
Resultados?............................................................................................................... . 11
2.2.1. Susistema de Gestin
2.2.2. Subsistema de Compromiso de Desempeo
2.2.3. Subsistema de Monitoreo y Control
2.2.4. Subsistema de Desarrollo Personal

III. Instrumentos de Gestin de la Mancomunidad Municipal 15

3.1. Qu tipo de instrumentos de Gestin requiere una Mancomunidad?
3.2.

Articulacin de Planes de la mancomunidad con el Sistema de

Planeamiento Nacional Plan Estratgico de Desarrollo Nacional

3.3. Articulacin de Planes de la mancomunidad con los objetivos o

resultados de sus municipalidades socias
3.4. Plan Estratgico Institucional de la Mancomunidad Municipal
3.5. Procedimiento para la formulacin del Plan Estratgico Institucional
3.6. Procedimiento para la formulacin del Plan Operativo Institucional
IV.- Glosario de Trminos 32

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Naturaleza y Rol de las Mancomunidades

Municipales

Segn la Ley de Mancomunidad Municipal, las Municipalidades se unen voluntariamente

en una Mancomunidad para la prestacin conjunta de servicios, y la ejecucin de obras
promoviendo el desarrollo local, la participacin ciudadana, y el mejoramiento de la
calidad de los servicios a los ciudadanos.
Cul es el rol especfico que corresponde a la Mancomunidad en el logro de dicha
fina lid a d ?

Las mancomunidades municipales se crean para aprovechar

oportunidades d su
que los benefician en comn
tambin para resolver
habituales que los
afectan
por igual
asumiendo
la
compartida de la organizacin, ejecucin, monitoreo

entorno y/o potencialidades de sus

evaluacin

los bienes y servicios municipales

1.1 Para qu se crean las Mancomunidades Municipales ?

Las mancomunidades municipales potencian la gestin de las
municipalidades en determinadas materias y reas de gestin con el
propsito de obtener resultados efectivos e inclusivos que beneficien a
la poblacin de sus correspondientes circunscripciones.
La orientacin y regulacin de los servicios municipales queda en
manos de las municipalidades, en tanto las mancomunidades tienen
solo autonoma administrativa para la disposicin de sus recursos.
Las mancomunidades son formas asociativas de municipalidades que
pueden ser colindantes o no. Requieren, eso s, que se fijen con claridad
los objetivos y resultados que deben lograr, la organizacin y sus
rganos de gestin, el presupuesto, as como el conjunto de elementos
tcnicos administrativos que tienen que ser propios pero diferenciados
entre las municipalidades que lo integran.
Las mancomunidades aportan al desarrollo de los municipios al que
pertenecen en los temas especficos establecidos en sus
correspondientes estatutos.
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1.2.

Cul es su naturaleza y rol especifico?

La mancomunidad es una alianza estratgica de articulacin de la gestin

municipal en el mbito territorial de las municipalidades que lo conforman.
Se expresa organizacionalmente en una unidad operativa u ejecutora para
la gestin de proyectos y servicios municipales alineados a determinados
fines y propsitos comunes y/o compartidos, contribuyendo de esa manera al
desarrollo local sostenible y aportando al desarrollo regional y nacional.

Las mancomunidades municipales no sustituyen a las municipalidades ni son

instancia de gobierno, sino que por encargo de las municipalidades que la
integran, ejecutan acciones que explcitamente le son asignadas, porque su
condicin de unidad operativa le debe proporcionar mejores condiciones para
un mejor desempeo de su gestin.
Las
mancomunidades
municipales
se
crean
aprovechar
las oportunidades y
potencialidades
de
territorios, a fin de resolver
problemas
comunes
que
diversos factores no pueden ser resueltos
por las municipalidades que la integran. En tal
cumplen
un
rol ejecutor de los bienes y

En qu se diferencia la gestin mancomunada de la gestin individual de

una municipalidad?
Una mancomunidad municipal permite la articulacin de polticas y
recursos, el apoyo mutuo y la colaboracin permanente entre dos o ms
municipalidades, potenciando su actuacin y consecuentemente sus
resultados en la provisin de los bienes y servicios pblicos municipales.
La mancomunidad municipal, tiene la posibilidad de lograr con mayor
eficiencia y eficacia el cumplimiento de los objetivos que se propone, al
sumar recursos, esfuerzos y tener una visin mayor que integre y aproveche
su ubicacin en cuencas, corredores econmicos, roles territoriales
complementarios, as como potencialidades que se encuentran ubicados en
varios de ellos y los pueden aprovechar de mejor manera.

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Tambin tienen la oportunidad de acceder a beneficios especiales en los

presupuestos participativos, fondos concursables, programas de desarrollo
de capacidades, financiamiento, etc.
En la gestin de proyectos de inversin, evita la atomizacin de
presupuestos y en ese marco tiene mayores posibilidades de dotarse de la
infraestructura de soporte al desarrollo econmico y social, que los lleve a
tener territorios competitivos, facilitando las condiciones apropiadas para
atraer la inversin privada y el desarrollo econmico local.
Cabe sealar que, por las tendencias burocrticas que se han acumulado en
los sistemas administrativos y la cultura organizacional que caracteriza a la
administracin municipal en particular, y la gestin pblica en general de
nuestro pas, las
municipalidades presentan serias debilidades para
realizar una gestin efectiva.
Estas debilidades o limitaciones se expresan en un planeamiento formal,
poco efectivo; con personal sin mayor capacidad tcnica y experiencia y
bajas remuneraciones, presupuestos escasos, con una legislacin uniforme
para municipios con realidades diferentes, muchos de ellos alejados de los
centros urbanos con
mayor desarrollo. La caracterizacin de la
problemtica que las afecta es estructural y su fortalecimiento pasa por
una reforma de involucre a los tres niveles de gobierno y se cambie el
modelo burocrtico de operar.
La situacin de las municipalidades pequeas y rurales, por su tamao y
ubicacin es ms grave y complicada, por consiguiente enfrentan mayores
dificultades para desempear una gestin eficiente y eficaz, afectndose
seriamente la atencin de los servicios que prestan en desmedro de la
Poblacin, por su baja calidad o por no tener la cobertura suficiente para
atender a la poblacin demandante.
De all que la conformacin de las mancomunidades son una oportunidad,
para que gradualmente vayan mejorando la prestacin de los servicios
municipales. En ese sentido, las instancias rectoras de los diferentes
sistemas administrativos tienen la obligacin de desarrollar propuestas
creativas y simplificadas que faciliten la labor de las mancomunidades,
como parte de una estrategia que avance en construir un modelo de gestin
por resultados que toque el inters de los ciudadanos, superando
desigualdades y enfocndose especialmente en los sectores de mayor
pobreza.
1. 3. Revisin y precisin del rol de la Mancomunidad
Si definimos el rol de la mancomunidad como el papel que le toca
jugar en el desarrollo territorial;
dicho rol podr expresarse
en
una definicin general
de su quehacer (misin de la
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mancomunidad), pero tambin podr evidenciarse en la revisin de

los siguientes aspectos:

C mo define las necesidades y problemas territoriales de l a s cuales se hace c a r

go?

Las mancomunidades surgen para atender necesidades y problemas

territoriales que ya han sido identificados por las municipalidades que lo
conforman y que han sido analizados en los diagnsticos estratgicos
existentes y han sido priorizados en los PDC (en algn nivel).

Las necesidades y problemas que atiende la mancomunidad no

surgen de nuevos diagnsticos territoriales mancomunados, ms
aun las mancomunidades no realizan nuevos diagnsticos
territoriales, a no ser que se haga para profundizar el conocimiento
de problemas ya priorizados desde las mancomunidades.

Si identifica con claridad a que objetivos estratgicos t e r r i t o r i a l e s c o n t r i b u

ye

Dado que la accin de la mancomunidad se sustenta en los planes

estratgicos municipales existentes, su propsito u objetivo
estratgico, est directamente vinculado a los ejes u objetivos de
prioridad para las municipalidades. Este vnculo debe ser claro pues
se convertir en un lineamiento estratgico para su gestin.

Qu tipo
de objetivos o resultado se propone alcanzar c o m o
institucin?

Las mancomunidades se crean para mejorar la provisin

de los
bienes y servicios pblicos municipales. Por ello sus objetivos
institucionales son precisos y expresan esta provisin de manera
clara y concreta, sin perder de vista su articulacin a objetivos de
mayor alcance.

C ules son los instrumentos de gestin que usa y aplica?

Tal como hemos sealado la mancomunidad tiene un carcter

ejecutor, por tanto no requiere de todos los instrumentos de gestin
que operan en las instancias de gobierno. Por ejemplo no requiere
un plan estratgico territorial, porque se sustenta en los PDC de las
municipalidades que rene. No se le exige un MOF y ROF por que
cuenta con un Estatuto, etc.
Si bien, aun la legislacin no ha sido clara en el tratamiento
de
los instrumentos de gestin adecuados a este rgano pblico, es
preciso no confundir su naturaleza y establecer clara diferencia con
el tratamiento de la gestin gubernamental.
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La Mancomunidad Municipal y la Gestin por

Resultados

La Gestin por Resultados, propone un enfoque de gestin de los recursos pblicos

centrada en los resultados, y en una mayor responsabilidad de los funcionarios por el
logro de estos.
En qu consiste este enfoque y qu implicancias tienen su implementacin en la
gestin de una Mancomunidad Municipal?

2. 1.

Qu es la Gestin por resultados?

La gestin por resultados es un modelo que busca crear valor pblico

(Resultado), en la gestin del proceso del bien o servicio pblico.
Se enfoca en el cumplimiento de las acciones estratgicas establecidas
por las polticas pblicas para atender las demandas de inters de la
sociedad como centro de atencin de la gestin.
El bien o servicio pblico a obtener, debe estar en correspondencia a
una meta claramente establecida, un perodo de tiempo determinado,
unos insumos identificados, unos procesos y sus actividades
debidamente organizadas, el costo real e integrado, el financiamiento
adecuado, el presupuesto equilibrado, sistemas de seguimiento y
evaluacin funcionales, y sobre todo; equipos de gestores pblicos
competitivos y emprendedores.
La interaccin de estos elementos constitutivos de la gerencia pblica,

La gestin por resultados tiene como funcin facilitar a

entidades pblicas
la direccin efectiva e integrada del
de creacin de valor pblico
(resultados) a fin de optimizar asegurar la mxima efectividad del desempeo

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manejados con eficiencia y eficacia debe conseguir los resultados

esperados que requiere la sociedad como oportunidades que mejorar
su calidad de vida.
Es importante por ello la mejora continua de los procesos productivos de las
instituciones gubernamentales, adecuando los procesos internos a los
objetivos de la institucin y su operacin diaria.
En consecuencia, es necesario tener procedimientos, rutinas operativas e
instancias de coordinacin entre las distintas reas de una organizacin
pblica.

Este conjunto de actividades, conocidas usualmente como

reingeniera de procesos, es el otro pilar sobre el que descansa la
implantacin de un modelo de gestin por resultados, porque posibilita
orientar los procesos internos al logro de los productos Identificados
como prioritarios del plan estratgico.
Las mancomunidades Municipales, como organismos pblicos, responsables de la
produccin de bienes y servicios (productos) destinados a la consecucin de
objetivos de poltica pblica (resultados), requieren ordenar y focalizar
adecuadamente sus prioridades, identificando y jerarquizando procesos, productos
y beneficiarios, en una tecnologa del proceso productivo y la definicin de
indicadores de desempeo gerencial y resultados.

Otro eslabn importante para la gestin por resultados es la planificacin

estratgica porque permite elaborar acciones estratgicas, eje de resultado
y colocar a la gerencia operativa bajo una direccin clara y de mediano y
largo plazo.
En ese sentido, los sistemas de evaluacin de productos y de resultados,
tienen distintas connotaciones, mientras la medicin de productos puede
asociarse a un proceso continuo al interior de las organizaciones, el
segundo tiene consecuencias que trascienden el mbito de una institucin.
La implementacin eficaz de la gestin por resultados, que busca facilitar
la direccin efectiva del proceso de creacin de valor pblico se sostiene en
tres pilares fundamentales:

Una planificacin estratgica,

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La articulacin eficiente de los diferentes elementos de la gestin

pblica (metas , tiempos, costos, insumos,
equipo de gestores,
sistemas de monitoreo y evaluacin etc.) y,
En la reingeniera de los procesos productivos al interior de la Municipalidades.

El objetivo ltimo de la gestin por resultados es habilitar a las

organizaciones pblicas para que logren, mediante la gestin del
proceso de creacin de valor pblico, los resultados consignados en las
polticas pblicas.

Ante esta situacin se hace necesario actuar con creatividad e innovacin,

buscando desarrollar modelos que aporten a mejorar la gestin pblica de
manera que se atienda adecuadamente las demandas sociales de la
poblacin.
La nocin de resultado est asociada al cambio en las condiciones de vida
de las personas producido por la accin del Estado, y no solamente
asociado a las actividades o los productos que contribuyen a ese cambio,
que con frecuencia son tomados como parmetros para evaluar la accin
gubernamental.

As, por ejemplo, el resultado de la gestin de las entidades responsables de

la educacin no se medir solamente por la cantidad de escuelas construidas,
el nmero de docentes capacitados o, incluso, el nmero de nios
promovidos de ao, sino por los aprendizajes que efectivamente hayan logrado
los alumnos y, a largo plazo tener la oportunidad de acceder a empleos de
calidad gracias a la educacin recibida y por consiguiente gozar de una buena
calidad de vida

2.2. Cules son los componentes esenciales de una gestin por

resultados?
La aplicacin de un sistema de gestin por resultados, implica que las
instituciones pongan atencin a diversos componentes que les permitan:

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a.

Orientar claramente sus acciones, estructuras, recursos y

responsabilidades internas hacia resultados preestablecidos de
corto, mediano y largo plazo.

b.

Definir sus resultados mediante un proceso permanente

de planificacin estratgica, los sustenten en planes
operativos consolidados y los alineen con las necesidades y
demandas de la ciudadana.

c.

Funciones con un alto nivel de eficiencia en la administracin de

sus recursos.

d.

Calcular los recursos a ser asignados en el presupuesto con base a

los resultados comprometidos y a los productos requeridos para
alcanzarlos

El sistema de gestin por resultados identifica por lo menos 4 componentes

o subsistemas de gestin

1. Subsistema de gestin
Rene las variables organizacionales y de gestin que posibilitan la orientacin
a los resultados. Est compuesto por:

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P laneamiento estratgico y o perativo

Permite obtener un diagnstico preciso y compartido de la situacin

actual de la organizacin y definir las vas ms apropiadas para avanzar
hacia la resolucin de los puntos crticos detectados. A partir de la
primera formulacin del plan, el "reclculo permanente" de la situacin
permite conocer los obstculos y desviaciones que se presentan y optar
por medidas de contingencia.
El proceso queda expresado en:

El plan estratgico, que define los resultados perseguidos, su factibilidad y

las operaciones necesarias para alcanzarlos.

El plan operativo, que estructura las acciones en tiempo y espacio y define

los responsables.

Arquitectura o r g a n i z a c i o n a l

Las estructuras de organizacin son instrumentos y no fines en s mismos y, por lo

tanto, su diseo y reingeniera deben relacionarse con el plan estratgico de la
organizacin, de modo tal que permitan viabilizar las decisiones estratgicas.

Programacin p r e s u p u e s t a r i a

El Presupuesto Anual es un instrumento de gestin idneo para exponer el

correlato financiero del Plan Estratgico, ya que permite expresar en trminos
fsicos y monetarios las operaciones previstas en el Plan.

2. Subsistema de compromisos de desempeo

C ompromiso para instrumentar una gestin por resultados

El organismo se compromete a instrumentar la Gestin por Resultados, y
se establecen los rganos responsables de cada producto en base a un
Plan.

Compromiso con elCiudadano

Lo firma el organismo, a travs de su titular. El organismo asume ante sus
usuarios compromisos de calidad de servicios y estndares de prestacin.

3. Subsistema de monitoreo, control y e v a l u a c i n

El enfoque de Gestin por Resultados exige la adopcin de un sistema de
indicadores que permita evaluar el curso de las operaciones definidas en el
componente de planeamiento estratgico. Este subsistema especfico,
obtiene e interpreta esa informacin en funcin de la toma de decisiones.
Sus componentes son:

Monitoreo:

genera la informacin

bsica requerida por el sistema.

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Control y evaluacin: realiza el seguimiento y evaluacin peridica de la informacin

que arroja el monitoreo. Contrasta lo realizado y lo

planeado, con el fin de medir las diferencias entre ambos y definir los cursos
de accin pertinentes.
4 . Subsistema de desarrollo de p e r s o n a l
Este subsistema se orienta al conocimiento y desarrollo de las competencias
necesarias en los gestores, en aspectos institucionales, gerenciales y tcnicos para la
implementacin de la Gestin por Resultados.
Sus componentes son:

Capacitacin y competencias e.
Incentivos

2.4. Cmo opera el proceso de gestin por resultados?

Las polticas pblicas son decisiones y acciones que dan respuesta a las
necesidades y problemas de la poblacin. Estas constituyen los
elementos estratgicos que a travs de los planes territoriales,
sectoriales e intersectoriales, definen resultados de carcter multianual
que orientan la provisin de bienes y servicios pblicos.
En el grafico siguiente hemos situado este nivel de planificacin estratgica,
como el marco de referencia en el cual se ubica la planificacin operativa, que
en este caso le compete a la mancomunidad.

Los planes operativos constituyen

los instrumentos
que
permitirn organizar la accin el proceso productivo para lograr los
resultados previstos.
En este nivel de accin, se trata de identificar las actividades, los
recursos e insumos que permitirn lograr los productos necesarios para
el logro de resultados.
La eficiencia lograda en esta etapa operativa depender de la forma
en que se combinen los recursos (humanos, presupuestales,
materiales), se estimen los costos y se obtenga el financiamiento, para
el cumplimiento de las actividades.
El proceso productivo ser optimizado a partir de un adecuado
monitoreo de las acciones y presupuesto.
El proceso operativo de gestin
realizado a
nivel de la
mancomunidad municipal aportara un primer nivel de logro: los
productos. La suma de productos, producirn resultados que generaran

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

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efectos e impactos (oportunidades

condiciones de vida de la poblacin).

de cambios sostenibles en las

La medida de eficacia de este proceso est directamente relacionada

al logro de los resultados previstos, la cual puede ser medida a travs
de indicadores de calidad y cobertura.

Planeamien
to

estratgic
o

P o lticas pblicas:
Econmicas, sociales, ambientales
institucionales.

Planes, programas, proyectos estratgicos y

presupuesto (articulado sectorial y
territorialmente)
Objetivos, metas (indicadores claves/ prioritarios
/monitoreo y evaluacin)

Planes o perativos:

Proceso productivo
Resultados

GESTIN

- Costos
- Financiamiento

3 . P roductos
4 . E fectos
5 . Im pactos

cobertura)(calidad,Eficacia

2 . Recursos e insumos

(desempeo)Eficiencia

- Metas
- Requerimientos
- Monitoreo y evaluacin

Territorio/poblacin

1 . A ctividades

DescentralizadasPblic
asEntidades

PRO RESULTADOS

Gestin de bienes y servicios

Ciudadanos con oportunidades

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

14

Principales Instrumentos de Gestin de la

Mancomunidad Municipal
La Planificacin de la Mancomunidad en el Marco del Sistema
de Planeamiento Nacional

"La planificacin se define como un proceso de toma de decisiones para

alcanzar un futuro deseado, teniendo en cuenta la situacin actual y los
factores internos y externos que pueden influir en el logro de los resultados
previstos.
Cmo se articula la planificacin en los diferentes niveles y sectores del
gobierno para alcanzar el logro de estos resultados?

La Mancomunidad es un rgano ejecutor de proyectos y servicios que requiere de una

planificacin gil y operativa que le permita cumplir de manera eficiente y eficaz los
encargos especficos efectuados por las municipalidades que agrupa, sin embargo, su
accin no puede estar divorciada de los intereses y prioridades del desarrollo
territorial, pues sirve a los fines y propsitos estratgicos establecidos. Por ello en esta
seccin nos referiremos a algunos elementos que permitirn situar el marco de
referencia de los planes mancomunados.

Una de las finalidades de la Mancomunidad Municipal es promocionar y

ejecutar proyectos que por su monto de inversin y magnitud de
operacin superen el mbito jurisdiccional y las posibilidades particulares de
cada gobierno local.
Cmo debe ser la planificacin de dichos proyectos para que su
ejecucin aporte de manera efectiva al desarrollo de los mbitos
territoriales de las municipalidades que conforman la Mancomunidad?
A diferencia de las Municipalidades que requieren contar con un Plan de Desarrollo
Concertado - PDC para orientar el gobierno de un territorio, la Mancomunidad por
su carcter ejecutor y operativo requiere de instrumentos
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

15

de planeamiento estratgico y operativo que sin perder de vista su orientacin

esencial que es atender necesidades de los territorios que aglutina, pueda
establecer una gestin ms gil ajustada a la naturaleza de su rol y tareas.

Recordemos que el planeamiento es un mtodo de intervencin para

producir un cambio en el curso tendencial de los eventos. Tambin es una
herramienta de gestin que permite formular y establecer objetivos de
carcter prioritario, establecer los cursos de accin y asignar recursos para
alcanzar los resultados en un contexto de cambios y altas exigencias.
El planeamiento se realiza en todas las instituciones pblicas, su carcter y
alcance tendr que ver con el rol que le compete frente al desarrollo
(entidad de gobierno entidad de servicios).
3. 1. Qu tipo de planificacin requiere hacer una mancomunidad ?
Si la Mancomunidad no es
entidad
ejecutora
que

una entidad de gobierno, sino una

respondeaprioridadesconcertadas

intergubernamentalmente (entre varias municipalidades), no necesita realizar otro

planeamiento territorial pues la visin y objetivos para los territorios que agrupa se
encuentran ya definidos por cada entidad de gobierno.

Ser necesario que definido su rol, sea capaz de realizar un planeamiento

estratgico institucional y operativo que se oriente a responder a los
objetivos estratgicos y /o resultados territoriales priorizados
colectivamente por las entidades de gobierno que le han delegado encargos
de proyectos y servicios. Estas delegaciones estn establecidas en el
Estatuto Soci al de la Mancomunidad Municipal, que viene a constituirse en
el principal instrumento de gestin de este tipo de entidades pblicas.
Para ejecutar y operativizar las acciones que se requieran, para el
cumplimiento de los objetivos establecido en el Estatuto Social, se han
propuesto dos tipos de instrumentos de planificacin:

La Mancomunidad debe realizar un planeamiento estratgico institucional y

operativo que responda a los objetivos priorizados colectivamente por las

municipalidades que la conforman. No requiere un planeamiento territorial

porque cada una de dichas instancias ya cuenta con sus Planes de Desarrollo
Concertado.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

16

3. 2. Cmo se articula la planificacin de la mancomunidad al Sistema

Nacional de Planificacin?
Como sealamos anteriormente, el Plan Bicentenario es un instrumento de
poltica nacional que busca articular el sistema de planificacin en su
conjunto. Los sectores del gobierno nacional y las regiones deben alinear sus
prioridades de poltica a dicho plan de largo plazo.
Asimismo las Municipalidades provinciales y distritales, debern articular y
alinear su planeamiento territorial a los planes estratgicos.

3. 3. Cmo se articula la planificacin institucional de la Mancomunidad con

los objetivos o resultados territoriales de las municipalidades que agrupa?
Las mancomunidades nacen para contribuir a la resolucin de problemas
que las municipalidades no pueden atender de manera individual. Es por ello
que la planificacin que realizan est estrechamente vinculada a la atencin
de las necesidades y problemas que han sido priorizados desde los Planes de
Desarrollo Concertado Municipales.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

17

La Mancomunidad es un rgano ejecutor de proyectos y servicios que requiere de

una planificacin gil y operativa que le permita cumplir de manera eficiente y eficaz
los encargos especficos efectuados por las municipalidades que agrupa, sin
embargo, su accin no puede estar divorciada de los intereses y prioridades del
desarrollo territorial, pues sirve a los fines y propsitos estratgicos establecidos. Por
ello en esta seccin nos referiremos a algunos elementos que permitirn situar el
marco de referencia de los planes mancomunados.

El desarrollo territorial se refiere a los procesos de transformacin productiva

y organizativa, en cuyo marco el conjunto de actores sociales, presentes en
un determinado territorio, aprovechan colectivamente potencialidades
endgenas para mejorar la calidad de vida de la poblacin.
3. 3. 1. Los Planes de Desarrollo Concertado local y su articulacin a
resultadoscon enfoque territorial .
Como ya he hemos mencionado, desde la perspectiva de desarrollo territorial
las municipalidades constituyen agentes de primera importancia para el
desarrollo. La Ley Orgnica de Gobiernos Locales establece como mandato
una planificacin concertada para el desarrollo territorial a nivel local.
La planificacin concertada, entonces, es un proceso fundamental que adquiere
cada vez mayor importancia y relevancia, especialmente porque gran parte del xito
o fracaso de la gestin edil se encuentra relacionado con la capacidad de
administrar eficientemente los recursos y con la manera cmo se asumen las
atribuciones en el nivel local, as cmo se prevn escenarios futuros.

El proceso de transferencia de funciones, realizada como parte del proceso

de descentralizacin, ha obligado con mayor razn a reordenar la gestin
municipal a partir de una planificacin ms tcnica que incorpore las nuevas
responsabilidades de los Gobiernos Locales en coordinacin y articulacin
intergubernamental e intersectorial.
El PDC es una herramienta de planificacin elaborada de manera
participativa y constituye una gua para la accin a largo plazo. Est
orientada a convocar y enfocar recursos y esfuerzos individuales e
institucionales, para alcanzar una imagen colectiva de desarrollo, construida
en base al consenso de todos los individuos y actores de un territorio
predeterminado.
Los planes de desarrollo cuentan con una VISIN de desarrollo territorial y
OBJETIVOS ESTRATGICOS que responden a una problemtica identificad
para un espacio territorial especfico pero que a la vez deben estar alineados
a los objetivos estratgicos nacionales y regionales.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

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Dicho en otras palabras, el objeto de la Mancomunidad es ejecutar proyectos

y servicios de inters comn de las municipalidades que la conforman.
Dichos proyectos y servicios responden a necesidades y problemas existentes
en los territorios y que han sido recogidos en los planes concertados de
desarrollo, ya sea como un eje, objetivo, estrategia o proyecto.
El plan de la mancomunidad debe hacer explcita esta relacin de vinculacin
o articulacin en sus lineamientos de gestin estratgica.
3. 3.2. Articulacin entre el Plan Es tratgico de Desarrollo Nacional y el
Presupuesto Pblico.
Desde el 2017,, con el fin de facilitar la articulacin de los planes
estratgicos de desarrollo de nivel regional y local, con el plan nacional, con
los planes estratgicos institucionales y con los respectivos presupuestos, el
Estado ha definido un conjunto de programas presupuestales estratgicos
que responden a problemas prioritarios del pas, dentro del marco del
Presupuesto por Resultados..
El Presupuesto por Resultados es una estrategia de gestin pblica que vincula la
asignacin de recursos a productos y resultados medibles a favor de la poblacin,
que requiere de la existencia de una definicin de los resultados a
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

19

alcanzar, el compromiso para alcanzar dichos resultados por sobre otros

objetivos secundarios o procedimientos internos, la determinacin de
responsables, los procedimientos de generacin de informacin de los
resultados, productos y de las herramientas de gestin institucional, as como
la rendicin de cuentas.

3.4. En qu consiste el Plan Estratgicos Institucional de una Mancomunidad?

El Plan Estratgico Institucional es el instrumento de planificacin de la

mancomunidad que le permitir a esta definir su poltica u orientacin a
seguir y las prioridades a atender, de acuerdo al Objeto y Objetivos
Estratgicos establecidos en su Estatuto Social.

Este instrumento define la ruta de accin estratgica a seguir, por parte de la

mancomunidad municipal. Este Plan (PEI) seala una orientacin y una
programacin multianual (puede ser para cuatro o cinco aos) y se implementa
a travs de los Planes Operativos Institucionales, que son de carcter anual. En
el caso de mancomunidades municipales tengan ms de un Objeto, y de acuerdo
a la complejidad de su concepcin, es recomendable que se formulen Planes
especficos para cada Objeto, que sirvan de insumos para el PEI.
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

20

1.

La identificacin clara de
sern atendidos

mediante

necesidades
la accin

y problemas que

colectiva de

la

mancomunidad.

2.

La definicin de los ejes y/o resultados estratgicos que

permitan enfrentar los problemas priorizados

3.
La definicin clara de la misin de la Mancomunidad

4.

El anlisis FODA institucional que permitir evaluar la capacidad

de la Mancomunidad para asumir los resultados propuestos. Este
anlisis permitir incorporar algn objetivo de fortalecimiento
institucional

3.5. Cul es el procedimiento para la construccin del Plan Estratgico

Institucional PEI?
a. Identificar las necesidades y problemas

El primer momento de la planificacin siempre est asociado a identificar

problemas y necesidades que desean ser atendidos colectivamente desde la
mancomunidad.
En el caso de la mancomunidad esta tarea es ms sencilla, pues partimos de
diagnsticos territoriales pre-existentes que han sido diseados por cada
gobierno local, a travs de sus respectivos Planes de Desarrollo Concertado
PDC. En algunos casos, existen municipalidades que, tambin, cuentan con el
Plan Estratgico Institucional (PEI), de los que se pueden incorporar los
Lineamientos de Poltica Local que coincidentes con el Objeto u Objetivos
Estratgicos de la mancomunidad municipal.
Para los casos de mancomunidades municipales, cuyos Objeto y Objetivos
institucionales son de una concepcin ms compleja, como por ejemplo,
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21

aquellas que se aboquen a la implementacin de polticas pblicas

relacionadas a la adaptacin al cambio climtico, requerira de un Plan de
Adaptacin al Cambio Climtico.

b) Verificar articulacin y alineamiento de la Mancomunidad a los

objetivos priorizados territorialmente.
Es necesario identificar en los PDC de cada municipal cul es el lineamiento, objetivo o estrategia
propuesto para atender dicha necesidad. La verificacin de este aspecto permitir

Para definir aquellos problemas de inters para la Mancomunidad, los

Alcaldes deliberarn en base a los diagnsticos estratgicos territoriales
existentes en los PDC, priorizando uno, dos o ms problemas comunes que
desean ser atendidos desde la accin colectiva.
explicitar y evidenciar la articulacin entre la planificacin de la mancomunidad y la
planificacin territorial ya existente. Para ello podemos utilizar una matriz de doble
entrada, en la cual recogeremos la manera cmo cada municipalidad ya prioriz la
atencin de dicho problema.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

22

Ver el ejemplo siguiente:

Matriz para la Articulacin del Plan de la Mancomunidad con los PDC

La misin identifica el propsito, alcance y lmite de la

mancomunidad, es decir, la declaracin fundamental que le da el
carcter constitutivo a la mancomunidad y a su accin.

C) Definir

el Rol y la Misin especifica

Habiendo constatado la existencia de problemas comunes y habiendo identificado

la prioridad que tales problemas tienen para cada localidad en sus planes
territoriales, la Mancomunidad podr definir cul ser su Rol y/o misin en la
resolucin de dichos problemas
Como se observa en el grfico siguiente, la Mancomunidad al igual que la
Municipalidad acta y cumple un rol frente al desarrollo. Ambas orientan su accin
hacia visiones de desarrollo. Sin embargo su rol y misin es diferente al de la
municipalidad:

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

23

Para construir una misin habr que responder a las siguientes preguntas:

Cul es el rol que cumplir

frente a los problemas priorizados
por las municipalidades?
Cul es el propsito y finalidad?

Qu harn para cumplir con el propsito? Cules

son los

principales productos y/o servicios que generar?

De qu manera lo har?
Quin ser la poblacin objetivo?

Con quienes lo har? Tendr aliados?

La misin de una mancomunidad es su razn de ser, el motivo, el propsito y el

fin por el cual existe.

El diagnstico institucional tiene como objetivo efectuar el

Anlisis del Entorno General y Especfico de la Mancomunidad, a
fin de obtener la mayor cantidad posible de informacin.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

24

Ejemplo:
Somos una asociacin de municipios de la zona norte
del pas que nos hemos constituido como
Mancomunidad para enfrentar de manera conjunta los
problemas d infraestructura vial y de desarrollo humano
d nuestro territorios con equidad, transparencia y
solidaridad.
Nuestro propsito es dotar a nuestros territorios de
infraestructura vial moderna que permita dinamizar
nuestra economa y mejorar el nivel educativo y
nutricional de nuestras poblaciones de 0 a 16 aos.
Para ello estableceremos alianzas estratgicas con
organizaciones pblicas y privadas locales y con el
Gobierno regional, a fin de lograr la ejecucin de los

d) Breve diagnstico institucional

Teniendo claridad sobre la misin que cumplir la Mancomunidad, ser deseable
que la organizacin realice un breve diagnstico a partir del anlisis FODA para
identificar las posibles oportunidades que se ofrecen y que pueden favorecer el
logro de su misin, identificar las amenazas existentes en el entorno y evaluar las
capacidades y las debilidades de influencia en el funcionamiento institucional.
El contenido de la informacin del diagnstico debe ser suministrado por las
diferentes dependencias municipales que se encuentran en la jurisdiccin de las
mancomunidades. Otras estadsticas provienen de los institutos descentralizados
e instituciones pblicas y privadas que se encuentran en el marco de las
municipalidades distritales y provinciales, as como de las oficinas regionales y
sectores pblicos de la zona.
Tambin se considera conveniente la revisin de documentos de poltica
importantes para la comprensin de los aspectos de la realidad que busca
priorizar la Mancomunidad. Estos pueden ser los planes nacionales sectoriales o
intersectoriales sobre la infancia y adolescencia, situacin de la mujer, los adultos
mayores y la discapacidad, etc.
El FODA
Sin duda la tcnica FODA se constituye en un sistema que nos permite formular y
ejecutar estrategias adecuadas en las decisiones adoptadas por el gerente de la
Mancomunidad.
FODA es una sigla que significa Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas. Es el anlisis de variables controlables (las debilidades y fortalezas que
son internas de la organizacin y por lo tanto se puede actuar sobre ellas con
mayor facilidad) y de variables no controlables (las oportunidades y amenazas
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

25

presentan el contexto y la mayor accin que podemos tomar con respecto a

ellas para preverlas y actuar a nuestra conveniencia).
Para una mejor comprensin de dicha herramienta estratgica definiremos las
siglas de la siguiente manera:
F ortalezas.- Son todos aquellos elementos que
me diferencian de la competencia.
Oportunidades.- Son situaciones que se generan en
el medio y que estn disponibles para todas las
empresas que se convertirn en oportunidades de
mercado para la empresa cuando esta las identifique y las
aproveche en funcin de sus fortalezas.

Debilidades.- Son los problemas presentes que una

vez identificados y desarrollando una adecuada
estrategia pueden y deben eliminarse

Amenazas. - Son situaciones o hechos externos a la

empresa o institucin y que pueden llegar a ser
negativos para la misma.
El anlisis de esta herramienta consiste en evaluar las FORTALEZAS Y
DEBILIDADES que estn relacionadas con el ambiente interno (recursos
humanos, tcnicos, financieros, tecnolgicos,etc.) y OPORTUNIDADES Y
AMENAZAS que se refieren al entorno externo (microambiente: proveedores,
competidores, los canales de distribucin, los consumidores y macroambiente:
economa, ecologa, demografa, etc.)
La importancia en la realizacin de este anlisis consiste en poder determinar
de forma objetiva en qu aspectos la mancomunidad tiene ventajas respecto
de su competencia y en qu aspectos necesita mejorar para ser competitiva.
En tal sentido, el anlisis FODA es una herramienta que se utiliza para
comprender la situacin actual de una organizacin. El objetivo de esta
herramienta es ayudarlo a diagnosticar para pronosticar y decidir

Con el FODA se podr detectar:

Las fortalezas de su organizacin

Los recursos y las destrezas que ha adquirido su organizacin, aquello
en lo que tiene una posicin ms consistente en la Mancomunidad.

Las oportunidades en el entorno

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26

Variables que estn a la vista de todos pero que si no son reconocidas

a tiempo significan la prdida de una ventaja competitiva.

Las debilidades de la organizacin

Aquellos factores en los que se encuentra en una posicin

desfavorable que afecta a la Mancomunidad.

Las amenazas en el entorno

Variables que ponen a prueba la supervivencia de la organizacin y
que, reconocidas a tiempo, pueden esquivarse o ser convertidas en
oportunidades.

Los lineamientos u objetivos son los propsitos o fines

esenciales que la Mancomunidad pretende alcanzar para lograr
la misin que se ha propuesto en el marco de su estrategia.

e) Formulacin de lineamientos generales de gestin

Teniendo claridad en los problemas que busca atender la mancomunidad, de
la misin a cumplir y del diagnstico estratgico institucional, la
Mancomunidad podr delinear su lineamiento estratgico (u objetivo) y/o
resultados a alcanzar. Son por definicin objetivos de mediano plazo y deben
ser expresados trminos cualitativos y susceptibles de medicin a travs de
indicadores de resultado. Se asocian principalmente a un programa funcional,
el cual debe ser concreto y reflejar claramente los propsitos que en materia
de servicios institucionales desarrollar la unidad operativa y/o dependencia
orgnica de la mancomunidad para los aos previstos en el plan.
Se enuncian teniendo en cuenta la misin, los problemas priorizados y tambin el
anlisis FODA institucional. Para ello les proponemos describir en una matriz el
problema o necesidad, el lineamiento (u objetivo) de gestin y los resultados
esperados. Un lineamiento puede contener uno o ms resultados esperados.

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27

Lineamiento

Gestin y Resultados

f) Complementacin de los lineamientos estratgicos de gestin

A partir del anlisis FODA institucional, estaremos en condiciones de identificar
tambin las ESTRATEGIAS y los RESULTADOS .

Las estrategias permitirn viabilizar el Plan.

Las estrategias sealan el cmo se implementara el plan

teniendo en cuenta los factores del entorno y del interno
de la Mancomunidad.

Constituyen los propsitos de los sub programas o

proyectos y expresan la situacin que se desea alcanzar o
modificar en el periodo.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

28

Como ya mencionamos anteriormente las estrategias definirn: cmo

aprovechar las oportunidades ms importantes identificadas, cmo neutralizar
las amenazas ms crticas, qu debilidades se deber superar y cmo,
finalmente qu fortalezas que debe consolidar o potenciar
Los Resultados
Son por definicin aspiraciones de mediano plazo que contribuirn al logro del
lineamiento general. Deben ser expresados en trminos cualitativos y
susceptibles de medicin a travs de indicadores de resultado. Se formularn
resultados para todos los lineamientos que contempla la mancomunidad.
Finalmente para cada resultado se identificaran los proyectos y/o servicios
especficos en respuesta a cada problema.

3.6. Cul es el procedimiento para la construccin del Plan Operativo Institucional

(POI) ?
En este sentido, este tipo de plan est vinculado con el plan de accin que
prioriza las iniciativas ms importantes para alcanzar distintos objetivos y
metas. Por lo general, un plan operativo tiene una duracin de un ao, por eso
suele ser mencionado como plan operativo anual (POA).
El POA pone por escrito las estrategias que han ideado los representantes de
la Mancomunidad para cumplir con los objetivos y que suponen las directrices
a seguir por los empleados en el trabajo cotidiano.
Como toda clase de planes, un plan operativo permite el seguimiento de las
acciones para juzgar su eficacia; en caso que los objetivos estn lejos de ser
satisfechos el directivo tiene la posibilidad de proponer nuevas medidas.

3.6.1. Criterios para la formulacin del POIM

El plan operativo institucional (POIM) de la Mancomunidad se define como un
instrumento en el que cada organizacin establece los objetivos y las metas
que se pretende alcanzar en el plazo de un ao. Incluye tambin los
indicadores que permiten medir el grado de cumplimiento de los objetivos, as
como la estimacin de recursos humanos, materiales y financieros necesarios
para obtener los resultados durante un ejercicio econmico.
El POIM como instrumento de gestin debe basarse en los lineamientos de gestin
institucional, el diagnstico institucional elaborado (FODA) y establecer una
priorizacin y programacin anual teniendo en cuenta las prioridades que determine
la Mancomunidad, las que se instrumentarn con el conjunto de actividades
operativas, administrativas, de gestin, y/o inversiones organizadas
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

29

por productos, siempre en concordancia a los lineamientos y resultados

institucionales previstos en el Plan Estratgico Institucional. Como todo plan
debe estar costeado y se convierte en un instrumento para efectuar los
requerimientos presupuestales para un determinado ao.

Un plan operativo es un documento en el cual los responsables

de la mancomunidad establecen los objetivos que desean
cumplir y estipulan los pasos a seguir

3.6.2. Procedimiento para la elaboracin del POIM

Paso 1:
Realizar la programacin multianual en base a los lineamientos de
gestin institucional, especificando los resultados.

Si he previsto como RESULTADO FINAL la reduccin de la

desnutricin crnica en nios menores de cinco aos, puede ser que
los primeros dos aos se obtenga solo el PRODUCTO: diagnstico y
tratamiento oportuno de enfermedades diarreicas y
respiratorias agudas.
En el ao 3, el PRODUCTO mejora la calidad del agua, disponibilidad
de letrinas e instalacin de cocinas mejorada y recin en el ao 4: el
RESULTADO INTERMEDIO responde a la reduccin de las
enfermedades diarreicas y respiratorias en menores de 24 meses,

Paso 2:
La elaboracin del plan operativo consistir en la programacin anual de a
implementacin de cada resultado anual esperado. Cada resultado establecer a
su vez productos necesarios para cada resultado.

Los Productos
Son el conjunto de acciones que concurren en la operatividad y mantenimiento
de los servicios pblicos o administrativos de la Mancomunidad. Representan la
produccin de los bienes y servicios que la Mancomunidad lleva a cabo de
acuerdo a sus funciones. Son permanentes y continuas en el tiempo. El producto
puede lograrse a partir de uno o ms proyectos o acciones que debern ser
explicitados en la matriz de programacin.
Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

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Proyectos
Es el conjunto de intervenciones limitadas en el tiempo, con el fin de crear,
ampliar, mejorar, modernizar o recuperar la capacidad productora de bienes o
servicios y cuyos beneficios se generan durante la vida til del proyecto. Luego de
su culminacin generalmente se integran o dan origen a una actividad.
Responden a objetivos que pueden ser medidos cualitativa y cuantitativamente a
travs de indicadores de producto.
Indicadores para la medicin de los resultados son parmetros que permiten cuantificar
el grado de cumplimiento de un determinado objetivo. Proveen la base para el
seguimiento y evaluacin del resultado obtenido por las dependencias de la
Mancomunidad. Deben formularse precisando las fuentes de verificacin apropiadas, es
decir, fuentes de datos existentes, confiables y sostenibles. Los indicadores de medicin
de los resultados se formularn teniendo en cuenta lo siguiente:

Paso 3:
Redaccin del plan operativo. En base a la matriz construida se organizar un
documento de trabajo denominado plan operativo de la Mancomunidad que
contendr como mnimo los siguientes tems:
I. Antecedentes
II. Lineamientos de gestin institucional
III. Marco legal
IV. Resultados esperados para el ejercicio anual
V. Productos por resultados
VI. Proyectos y servicios
VII. Monitoreo y evaluacin

3. 7. Marco Legal de la Mancomunidad Municipal

Ley N 29029, Ley de la Mancomunidad Municipal.

Ley N 29341, Ley modificatoria de la Ley N 29029.
Decreto Supremo N 046 2010 PCM, Reglamento de la Ley de la
Mancomunidad Municipal.
Ley de Descentralizacin, Ley N 27783.
Ley Orgnica de Municipalidades, N 27972

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31

IV.- GLOSARIO DE TERMINOS

Resultado
Es un cambio en la situacin de las personas y las comunidades debidamente
comprobado y cuantificado, producto del accionar organizado e interrelacionado
de las acciones del estado. Los resultados se producen por inversiones
coordinadas e implementadas en el corto y mediano plazo.

Valor Pblico
El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes,
regulaciones y otras acciones .En una democracia, este valor es definido en ltima
instancia por el pblico mismo.
El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de
una variedad de medios y reflejados a travs de las decisiones de los polticos
electos. El concepto de valor pblico provee un punto de referencia con el cual
medir el desempeo de las polticas e instituciones pblicas, tomar decisiones
sobre la asignacin de recursos y seleccionar sistemas apropiados de entrega.

Incentivos
Conjunto de normas de gestin que tienen el propsito de estimular, a travs de
recompensas, la consecucin de los objetivos y metas por parte de los equipos de
trabajo de las unidades institucionales.

Competencia
mbito de actuacin material y territorial de la entidad, establecida mediante
mandato constitucional o legal. Ejemplos: salud (material) del distrito de Jimbe
(territorial).

Funcin
Son las actividades formalizadas en una norma que le da carcter obligatorio y
definen el campo de actuacin de una entidad, dentro del marco de sus
competencias.

Actividad
Conjunto de tareas necesarias para la consecucin de un resultado.

Asegurando el Agua y los Medios de Vida en las Montaas

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