Construyendo

gobiernos efectivos
Logros y retos de la gestin pblica para
resultados en Amrica Latina y el Caribe
Jorge Kaufmann, Mario Sangins y
Mauricio Garca Moreno
Editores

BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO

Sector de Instituciones para el Desarrollo
Divisin de Capacidad Institucional del Estado

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Construyendo gobiernos efectivos

GRFICO 1.2 | Pilares del ciclo de gestin

Planificacin
orientada
a resultados
Sistemas de
seguimiento
y evaluacin

CICLO GESTIN
POLTICAS
PBLICAS

Gestin de programas
y proyectos

Presupuesto por
resultados

Gestin
financiera pblica

Fuente: Elaboracin propia.

GRFICO 1.3 | Niveles de anlisis del SEP

Pilares (5)
Anlisis del ciclo de gestin
Componentes (16)
Elementos clave para la implementacin de los pilares
Indicadores (37)
Medicin del desempeo de los componentes
Requisitos (142)
Caractersticas de las normas, los sistemas, procesos e instrumentos
Fuente: Elaboracin propia.

mbito de la administracin nacional central; por lo tanto, no indaga sobre las

entidades autnomas, las empresas pblicas o los gobiernos subnacionales.

Conceptualizacin de los cinco pilares del sistema de evaluacin

de la gestin para resultados
A continuacin se presentan los principales conceptos que guiaron el desarrollo de cada uno de los cinco pilares del SEP.

Aspectos conceptuales y metodolgicos

Planificacin orientada a resultados

La planificacin es el instrumento que el gobierno utiliza para definir la
carta de navegacin del pas, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, un
pas debe responder a tres preguntas bsicas: dnde estamos?, adnde
queremos ir? y cmo podemos llegar? Para contestar a la primera pregunta se realiza un anlisis de la situacin social y econmica del pas mediante
el uso de informacin estadstica confiable. La respuesta a la segunda pregunta se relaciona con los objetivos del gobierno vigente, convenientemente respaldados por el Poder Legislativo y las OSC. Contestar a la tercera
pregunta conlleva analizar distintas opciones para lograr los objetivos, y
elegir aquellas que se muestren ms pertinentes y eficientes.
Por tanto, la planificacin orientada a resultados debe ser estratgica,
participativa y operativa. Estratgica porque las respuestas a la pregunta
adnde queremos ir? deben partir de una visin clara del futuro, por lo
menos a mediano plazo, y plantear un conjunto de objetivos que se han priorizado y jerarquizado a partir de un anlisis riguroso de los factores polticos,
econmicos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratgicos
aquellos planes formulados con innumerables objetivos y metas, pues no
permiten focalizar los esfuerzos y recursos gubernamentales en las reas
o aspectos ms importantes. Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la pregunta adnde queremos ir? es la formulacin de
una visin de largo plazo, pues esto permite que los pases establezcan
un consenso nacional en torno a los desafos que los gobiernos deberan
emprender durante los siguientes 20 o 25 aos. Aunque las visiones de
largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, parten de un
pronstico bien documentado sobre las tendencias socioeconmicas del
pas y su entorno, y presentan metas generales a lograr en cada una de las
reas estratgicas.
La decisin de hacia dnde ir y cmo hacerlo debe tomarse considerando la opinin de la mayora de los actores del pas, pues es la nica manera de
asegurar la apropiacin y la credibilidad de un plan de gobierno. No se pueden
lograr resultados si la mayora de los involucrados en la tarea de obtenerlos
no est explcitamente de acuerdo. Cuanto mayor sea el grado de participacin de los actores relevantes de la sociedad, ms posibilidades habr de que
el plan se cumpla y de que sus logros sean sostenibles en el tiempo. As, la
participacin del Congreso asegura una discusin pluralista de las polticas

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Construyendo gobiernos efectivos

contenidas en el plan, y la participacin de las OSC y del sector privado le

aportan mayor legitimidad social4.
Por otro lado, la planificacin debe ser operativa y responder a la pregunta cmo podemos llegar? mediante el diseo de los productos y los
procesos, y el clculo de los insumos que se necesitarn para concretar
los objetivos propuestos en el ejercicio estratgico. Adems, se requiere
disponer y asignar los recursos econmicos necesarios para llevar a cabo
tales propuestas, y coordinar la accin de las instituciones y las entidades
involucradas. Este proceso conlleva el uso de metodologas que aseguren
que la planificacin operativa se base en razonamientos lgicos, y que aprovechen el conocimiento adquirido por la sociedad en cuanto al desarrollo
socioeconmico. El uso de la metodologa del marco lgico o de la cadena
de resultados permite ordenar adecuadamente las relaciones causa-efecto
que deben existir entre un objetivo estratgico, el programa que se llevar
a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones debern desarrollar
para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se requerirn. Tambin es necesario establecer las responsabilidades que los actores pblicos
y privados tendrn en el qu hacer y en el cmo hacerlo, de manera tal que
se distribuyan y se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se
pueda exigir la correspondiente rendicin de cuentas.
En resumen, la planificacin orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo estratgica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificacin debe plasmarse en un plan nacional de mediano plazo,
con sus respectivos objetivos, programas, metas e indicadores; este plan
debe estar integrado al presupuesto y a disposicin del pblico a travs de
Internet.

Presupuesto por resultados o basado en el desempeo

En Amrica Latina y el Caribe (ALC), la bsqueda de mayor eficiencia y
efectividad en la asignacin de los recursos pblicos motiv el inters por

4
La participacin de la sociedad civil en la GpRD es fundamental no solamente durante la etapa de definicin del rumbo del gobierno, sino tambin en otras etapas del ciclo
de gestin, como la formulacin del presupuesto, la gestin de los bienes y servicios,
el seguimiento y la evaluacin de programas y proyectos y, por supuesto, la rendicin
de cuentas. Para ello es muy importante que las instituciones del Estado pongan a
disposicin pblica toda la informacin relevante sobre los resultados de la gestin
gubernamental, y establezcan canales y procedimientos claros para la participacin de
las organizaciones de la sociedad civil (OSC) y del sector privado.

Aspectos conceptuales y metodolgicos

el presupuesto por resultados o presupuesto basado en el desempeo

(PpR o PBD)5 . El PpR cumple ese propsito, pues es un conjunto de procesos e instrumentos capaces de integrar sistemticamente el anlisis
sobre los resultados de la gestin pblica al proceso de asignacin de los
recursos.
La implementacin de un PpR requiere los siguientes elementos (Marcel, 2007): i) informacin comprehensiva sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de seguimiento y
evaluacin, ii) procedimientos explcitos debidamente formalizados sobre la
manera en que la informacin ser analizada y considerada en el proceso de
formulacin del presupuesto, iii) estructura de incentivos complementaria al
sistema presupuestario que motive a las instituciones pblicas a alcanzar mejores resultados, y iv) normas sobre administracin financiera que permitan
la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia sus
recursos para el logro de resultados.
La informacin sobre los resultados obtenidos en la ejecucin de los
recursos del presupuesto debe provenir de los indicadores de desempeo
elaborados para dar seguimiento a los programas. Estos indicadores deben
considerar no solo los productos (bienes y servicios) que generan los programas, sino tambin los efectos que tienen en la poblacin. Los anlisis
derivados de las evaluaciones de las polticas, los programas y los proyectos tambin constituyen un insumo esencial para el proceso presupuestario,
pues complementan los datos del sistema de seguimiento aportando criterios sobre los efectos y los impactos de la accin gubernamental.
El PpR requiere incorporar la informacin acerca de los resultados en el
proceso de toma de decisiones sobre la asignacin de los recursos, evitando
que esta se realice mediante los mecanismos tradicionales, que no toman
en cuenta la efectividad y la eficiencia del gasto pblico. Entre esos mecanismos, cabe destacar la asignacin clientelar de los recursos y la prctica
incrementalista, que consiste en aumentar la misma proporcin de recursos
a todos los ejecutores ao tras ao. Incorporar la informacin sobre los productos y los efectos en el proceso de asignacin de recursos es un reto
particularmente difcil en ALC, ya que la mayora de los sistemas presupuestarios solo consideran los datos relacionados con la ejecucin financiera y los
insumos empleados.

5
En Marcel, Sangins y Guzmn (2014), puede encontrarse un anlisis reciente sobre
la implementacin del presupuesto por resultados en ALC.

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Construyendo gobiernos efectivos

Los incentivos constituyen un elemento central del PpR, pues permiten

crear sinergia entre los intereses de las personas e instituciones y los intereses del pas expresados en los objetivos estratgicos gubernamentales. Los
incentivos que se aplican en el sector pblico pueden ser monetarios o no
monetarios, e incluyen: i) acreditacin de la calidad de una institucin, lo que
conlleva reconocimiento social y estimula la pertenencia institucional de los
funcionarios, ii) premios a la excelencia, individual o institucional, otorgados
por las autoridades pblicas u organizaciones no gubernamentales (ONG),
iii) empoderamiento o traspaso de responsabilidades de niveles superiores a
inferiores, iv) difusin de los resultados de la gestin institucional, y v) reconocimientos econmicos individuales (salarios diferenciales o bonos anuales)
o institucionales (fondos concursables) (Marcel, 2007).
Para implementar un presupuesto por resultados es necesario contar
con algunas condiciones previas en el proceso de gestin del presupuesto.
Estas condiciones son las siguientes:
1. Elaborar el presupuesto sobre la base de polticas: el proceso presupuestario debe considerar los resultados establecidos por el gobierno
mediante el ejercicio de planificacin estratgica y que constan en un
documento oficial, como un plan nacional o planes sectoriales. Por ello,
uno de los retos principales para implantar un PpR consiste en articular
la planificacin con el presupuesto, procesos que en la mayora de los
pases de ALC son ejecutados por distintas instituciones con poca coordinacin entre s.
2. Contar con una perspectiva presupuestaria de mediano plazo: el PpR
funciona mejor si se cuenta con un horizonte de la poltica fiscal que
trascienda el presupuesto anual, mediante la proyeccin de los ingresos
y de los gastos para un perodo de tres aos o ms. Para ello se utiliza el
marco fiscal de mediano plazo (MFMP), que permite que el presupuesto
anual sea elaborado con una visin ms estratgica de mediano plazo.
3. Contar con reglas que fomenten la estabilidad fiscal: otro elemento que
contribuye a sentar las bases para la implementacin de un PpR son las
reglas de estabilidad fiscal, pues fijan lmites, expresados en forma cuantitativa o cualitativa, que se imponen a ciertas variables que se desea
controlar, como el endeudamiento, el dficit fiscal o el gasto pblico. Por
lo general, esas reglas consisten en leyes especiales, conocidas como
leyes de responsabilidad fiscal. La estabilidad fiscal es una condicin importante para la implementacin del PpR porque genera previsibilidad en
los recursos y gastos.

Aspectos conceptuales y metodolgicos

Adems, cabe mencionar que la implementacin del PpR tambin requiere que exista una cultura institucional que fomente el uso transparente de los
recursos pblicos, y que el proceso presupuestario se realice de manera slida.
Entre estas condiciones, hay que considerar particularmente las siguientes (Schick, 2008):

Se debe contar con un presupuesto creble y realista que se ejecute

sin desviaciones significativas de los montos autorizados.
Los fondos pblicos deben gastarse solamente para los propsitos
autorizados.
Debe haber una correspondencia entre los gastos reportados y los
gastos reales.
Debe existir certidumbre sobre los fondos de que dispondrn los
ejecutores del gasto durante el ao fiscal.
Debe garantizarse un alto nivel de transparencia en las finanzas
pblicas.
Debe haber un bajo nivel de corrupcin en las erogaciones pblicas.
Debe fomentarse una cultura gerencial que promueva la observancia de las reglas formales.
Debe contarse con un servicio civil profesional.

Un estudio realizado por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE, 2007) sobre las prcticas presupuestarias de
sus pases miembros clasific al PpR en tres tipos, segn la funcin que
cumpla la informacin sobre el desempeo en el proceso de elaboracin del
presupuesto. Las tres funciones son: i) informar sobre el desempeo con el
propsito de rendir cuentas y establecer el dilogo con el Poder Legislativo y
la ciudadana, ii) sustentar las decisiones de asignacin de fondos en la informacin sobre el desempeo y otras variables, y iii) asignar fondos basndose
exclusivamente en la informacin sobre el desempeo y mediante frmulas
previamente establecidas.

Gestin financiera pblica, auditora y adquisiciones

Este pilar est formado por tres componentes interrelacionados: la gestin
financiera pblica (GFP), la auditora y las adquisiciones. La GFP es el conjunto de elementos administrativos de las organizaciones pblicas que hacen
posible la captacin de recursos y su aplicacin para la concrecin de los
objetivos y las metas del sector pblico. Est conformada por los principios,

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las normas, los organismos, los recursos, los sistemas y los procedimientos
que intervienen en las operaciones de programacin, gestin y control necesarias tanto para la captacin como para el gasto de recursos (Makn, 2000).

Gestin financiera pblica

La GFP est integrada por los siguientes subsistemas: i) administracin del
presupuesto, ii) contabilidad, iii) administracin de la deuda (crdito pblico),
iv) administracin del efectivo (Tesorera) y v) administracin tributaria. Para
ser efectivos, estos componentes deben estar integrados, lo que supone
dos condiciones: i) deben actuar de forma interrelacionada, bajo la direccin
de un rgano coordinador con competencia para su reglamentacin y ii) sus
principios, normas y procedimientos deben ser coherentes entre s e interrelacionarse automticamente a travs de medios electrnicos. La falta de
integracin en materia de administracin financiera provoca, entre otros problemas, informacin fragmentada y duplicada, dificultad para usar los datos
en los procesos de planificacin y de administracin del presupuesto y transacciones fiscales ocultas, todo lo cual resta transparencia a los procesos y
propicia los actos de corrupcin. Por ello, la integracin de los sistemas de la
administracin financiera es un requisito clave para la GpRD.
Adems de estos componentes que forman el ncleo principal de la administracin financiera, conviene que los Sistemas Integrados de Administracin Financiera (SIAF) estn conectados con otros subsistemas afines, como
los de inversin pblica, adquisiciones, recursos humanos y patrimonio. Tambin es importante que estn integrados otros sistemas del ciclo de gestin,
como la planificacin, el control, el seguimiento y la evaluacin (Seco, 2010).
De esta forma, se garantiza la integracin normativa e informtica de todos
los componentes que forman parte de la GpRD.
Por ltimo, cabe resaltar que el subsistema de contabilidad es una pieza
esencial de la GFP, pues provee de informacin til, oportuna y confiable
a los otros subsistemas. As, hace posible la realizacin de los informes financieros y permite calcular los costos de los productos que ejecutan los
programas, ambos insumos fundamentales para el PpR. Tambin se requiere
que la clasificacin contable sea un espejo de la clasificacin programtica
del presupuesto, de manera tal que haya unidad taxonmica entre el plan, el
presupuesto y la contabilidad.

Auditora: control interno y externo

Desde la perspectiva de la GpRD, los controles internos y externos tienen
una gran importancia para la gestin institucional, y constituyen instrumentos

Aspectos conceptuales y metodolgicos

clave para asegurar la transparencia y la rendicin de cuentas del sector pblico. El control interno debe ser un proceso efectuado por la gerencia y el
personal de las entidades pblicas para proporcionar una seguridad razonable
acerca de que la organizacin: i) se apega a ley, a las regulaciones y a las
directrices gerenciales, ii) promueve la economa, la eficiencia y la eficacia
de las operaciones y logra los resultados esperados, iii) salvaguarda los recursos contra el fraude, el desperdicio, el abuso y su mal uso, iv) proporciona
productos de calidad y servicios consistentes con su misin, y v) desarrolla y
mantiene datos financieros e informacin gerencial confiables, y los presenta
de forma oportuna (INTOSAI, 2004).
Por su parte, el control externo es un mecanismo regulador que debe
sealar oportunamente las desviaciones normativas y las violaciones de los
principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas
convenientes en cada caso. El rgano externo de control no pertenece a la
estructura de la institucin que debe ser controlada, sino que conforma una
Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), que debe gozar de independencia financiera y administrativa para cumplir cabalmente sus funciones.
Por otro lado, el control puede efectuarse de manera ex ante o ex post.
El control ex ante se basa en un sistema de revisin y aprobacin de los gastos por parte de un ente exterior a la organizacin ejecutora antes de que se
comprometan los recursos. El control ex post se fundamenta en un sistema
en el que la gerencia de la organizacin toma decisiones de asignacin de
recursos financieros y no financieros cuyos resultados son examinados posteriormente por un ente externo.
Tradicionalmente se ha privilegiado el control externo ex ante, el cual
a pesar de su escasa eficacia es relativamente seguro, pues vigila
que los recursos se empleen segn los procedimientos establecidos antes
de que se realicen las inversiones, pero sin constatar el resultado que se
obtiene de ellas. El nfasis en este tipo de control proviene de un modelo
de administracin pblica que intenta vigilar detalladamente las decisiones que toma la burocracia con el propsito de evitar la corrupcin y la
ineficiencia administrativa. Sin embargo, la experiencia ha demostrado que
cuanta ms reglamentacin se crea, mayor control tiene el poder informal
sobre el sector pblico, y ms irracional se torna el funcionamiento del
sistema (CLAD, 1998).
La tendencia actual en los pases desarrollados es implementar un
modelo de acuerdo con el cual la responsabilidad del control ex ante recaiga en la propia organizacin (control interno), y se fortalezca el control

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Construyendo gobiernos efectivos

externo ex post, que consiste en examinar la calidad de la informacin sobre el desempeo institucional y analizar el proceso de gestin estratgica
(OCDE, 2007).
La premisa orientadora del control ex post de los resultados es la confianza limitada y no la desconfianza total en la actuacin de los funcionarios
pblicos. Esto obliga a la organizacin a definir claramente sus objetivos, y a
examinarlos en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. As, la evaluacin de la gestin pblica se hace principalmente a travs
del anlisis del cumplimiento o del incumplimiento de metas, y no a partir
del respeto de reglas que, en muchas ocasiones, son autorreferidas (CLAD,
1998).

Adquisiciones pblicas
El sistema de adquisiciones gubernamentales es el conjunto de principios,
normas, organismos, recursos y procedimientos que, mediante su operacin, permiten que el Estado adquiera los bienes, las obras y los servicios
que necesita para la gestin de las organizaciones, en la calidad y la oportunidad adecuada y en las mejores condiciones de mercado (Makn, 2000).
Un sistema de adquisiciones apropiado y gil permitir que las instituciones que ejecutan los programas provean bienes y servicios de calidad, a
tiempo y a un costo razonable, todo lo cual redunda en mayor eficacia en
la gestin.
Los contratos y las adquisiciones estn presentes en un sinnmero de
actividades relativas al complejo proceso de creacin de valor pblico, e involucran una cantidad considerable de recursos pblicos, ya que el Estado es
uno de los principales compradores en los pases de la regin. Si estos recursos, que siempre son escasos, se emplean en contratos mal concebidos y
administrados, los ciudadanos resultarn perjudicados. Adems, puesto que
los procesos de adquisiciones pblicas suelen ser proclives a la corrupcin,
son objeto constante de escrutinio por parte de la opinin pblica. El uso de
sistemas electrnicos modernos, regulados por un marco normativo adecuado, permite transparentar estos procesos, reduce la corrupcin y estimula la
competencia.
La incorporacin de buenas prcticas en las adquisiciones pblicas es
un elemento clave para asegurar un uso eficaz, eficiente y transparente de
los recursos del Estado. La competencia abierta para la adjudicacin de los
contratos ha demostrado ser la mejor base para lograr eficiencia en la adquisicin de insumos, y precios razonables en lo que respecta a la prestacin de
servicios y la ejecucin de programas pblicos.

Aspectos conceptuales y metodolgicos

Gestin de programas y proyectos

La gestin de programas, proyectos y servicios est en el centro de la creacin
de valor pblico y, por tanto, de la GpRD, pues es el medio a travs del cual el
Estado produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos establecidos en el plan de gobierno. As, el objetivo de mejorar la calidad de vida
de los nios se logra mediante la entrega de servicios de salud, la provisin
de una educacin adecuada y el brindar acceso a mecanismos administrativos
o jurdicos que protejan sus derechos cuando sean vulnerados. Sin atencin
hospitalaria, servicios educativos, administracin de justicia o seguridad ciudadana, la sociedad no podra funcionar y el Estado no justificara su existencia.
A ello se destina la mayor parte de los recursos del Estado, y los procesos de
planificacin, gestin presupuestaria y financiera, adquisiciones, auditora, y
seguimiento y evaluacin se concretan en la entrega de los bienes y servicios
que producen las instituciones, los programas y los proyectos.
Desde la perspectiva de la GpRD, es importante que los ministerios que
tienen a cargo la gestin de los programas y proyectos cuenten con un plan
sectorial de mediano plazo, alineado con los objetivos y las estrategias del
plan nacional, para orientar los esfuerzos y recursos institucionales. Asimismo, se requiere que los planes establezcan metas plurianuales y anuales de
provisin de bienes y servicios, y que indiquen quines son los funcionarios
y las unidades responsables de cumplirlas.
Puesto que muchos bienes y servicios se producen a travs de programas
y proyectos especficos con una duracin determinada, es indispensable que
se realicen anlisis sobre su pertinencia y sus beneficios potenciales antes de
financiarlos. Para ello, el sector pblico cuenta con un instrumento apropiado:
la evaluacin ex ante de los proyectos. Adems de revisar la factibilidad social,
econmica y ambiental de las propuestas, este examen debe establecer si
aquellas contribuirn al logro de los objetivos establecidos en el plan de gobierno y si son congruentes con las estrategias que all se plantean. Solamente los
proyectos con una evaluacin positiva deberan obtener el financiamiento para
su ejecucin.
Por otro lado, la produccin de los ministerios sectoriales debera enmarcarse en contratos de gestin y desempeo acordados entre la autoridad del
ministerio o la secretara en cuestin y los gerentes pblicos, a fin de fijar explcitamente la cantidad, las condiciones y la calidad de los bienes y servicios
que se producirn anualmente. Esto supone establecer una cartera de bienes y
servicios en cada institucin, con especificaciones claras acerca de sus objetivos, las normas de acceso, sus costos y estndares de calidad, aspectos todos

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Construyendo gobiernos efectivos

ellos poco desarrollados en el sector pblico. Adems, las organizaciones deben disponer de una estrategia para el mejoramiento continuo de los bienes y
servicios, basada siempre en las necesidades de los usuarios o clientes. Paralelamente, se espera que en la gestin de los recursos humanos se utilicen
mecanismos de evaluacin del desempeo que incentiven al personal para que
trabaje en funcin de la obtencin de resultados personales e institucionales.
La satisfaccin de los usuarios es un aspecto primordial para lograr una
buena gestin. Por ello, los gerentes pblicos deben recoger peridicamente
la opinin de los usuarios y emplearla para identificar los elementos que requieran correcciones o deban perfeccionarse. En un mbito ms general, se
debe disponer de mecanismos de consulta a las OSC, con el fin de incorporar
la voz de los ciudadanos al momento de disear o ajustar las estrategias y los
productos de la gestin.
Finalmente, una buena gestin de la produccin de bienes y servicios descansa en sistemas de informacin que den cuenta de la cantidad, la calidad y
los costos de lo que se produce. Este instrumento permite a los directivos y
a los funcionarios pblicos tomar decisiones basadas en informacin sobre la
marcha institucional. Adems, los datos que generan estos sistemas deben ser
la fuente principal para nutrir al sistema de seguimiento y evaluacin.

Seguimiento y evaluacin de la gestin pblica

En el marco de la GpRD, el sistema de seguimiento es un instrumento que
contribuye a la gestin del sector pblico mediante un conjunto de indicadores que permiten verificar el cumplimiento de los objetivos gubernamentales
y sectoriales y de sus expresiones cuantitativas: las metas. Un sistema tradicional de seguimiento de la ejecucin se distingue de uno basado en resultados en el hecho de que este ltimo incorpora indicadores que dan cuenta
de los resultados obtenidos por los programas y los proyectos, mientras que
el primero contiene indicadores que informan sobre la ejecucin financiera
(insumos) y, a veces, sobre la ejecucin fsica (actividades y productos), pero
sin fijarse si con ellos se logran o no los objetivos propuestos (resultados). El
seguimiento busca conocer el avance en la consecucin de los objetivos y de
las metas del gobierno que, en la mayora de los casos, estn consignados
en un plan nacional que se ejecuta con los recursos del presupuesto pblico.
Por tanto, la funcin de seguimiento est estrechamente ligada a las de planificacin y de presupuesto.
Por otro lado, el sistema de seguimiento debe dar cuenta del desempeo
de las instituciones, las polticas, los programas o los proyectos. En el mbito

Aspectos conceptuales y metodolgicos

de las polticas pblicas, el desempeo se define como la medida en que una

intervencin para el desarrollo o una entidad que se ocupa de fomentar el desarrollo acta conforme a criterios, normas y directrices especficos, u obtiene
resultados de conformidad con las metas o los planes establecidos (OCDE,
2002). Por tanto, los indicadores para medir el desempeo debern dar cuenta
de dos aspectos clave de las intervenciones para el desarrollo: i)los resultados
establecidos en la planificacin (productos, efectos e impactos), y ii) los criterios, las normas y las directrices que guan la intervencin de las entidades.
Conviene aadir que el seguimiento es una funcin transversal del ciclo
de gestin, pues cada uno de los pilares desempea un papel en su ejecucin. As, por ejemplo, el pilar de planificacin se encarga de establecer los
objetivos de gestin, el de PpR participa en el establecimiento de metas,
y la GFP provee informacin. Por su parte, el sistema de seguimiento se
ocupa de proporcionar informacin sobre el desempeo de los distintos
mbitos de la gestin pblica: los servicios, los programas, las instituciones y las polticas. Las caractersticas de transversalidad y de integralidad
imponen retos muy exigentes a la construccin del sistema de monitoreo,
los cuales solo pueden enfrentarse mediante una labor continua de perfeccionamiento y de mejora que necesariamente trasciende varios perodos
gubernamentales.
Por su parte, la evaluacin es la apreciacin sistemtica y objetiva de un
proyecto, programa o poltica en curso o concluido, de su diseo, su puesta
en prctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro
de los objetivos, as como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. Una evaluacin deber proporcionar informacin
creble y til, que permita incorporar las enseanzas aprendidas en el proceso
de toma de decisiones (OCDE, 2002).
La diferencia fundamental entre el seguimiento y la evaluacin radica en
que el primero ofrece informacin sobre la situacin relativa al cumplimiento
de los objetivos y los efectos de una poltica, programa o proyecto. En cambio, la evaluacin explica por qu esos objetivos o efectos se estn logrando
(o se han logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los
beneficiarios y en la sociedad. Mediante un proceso sistemtico de recoleccin y de anlisis de informacin relevante, la evaluacin emite juicios sobre
las causas y las razones de los resultados, examina resultados no buscados,
estudia el proceso que se ha seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones futuras.
Cabe sealar que los datos que nutren el sistema de seguimiento y
evaluacin (SyE) provienen, en gran parte, de los sistemas institucionales

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Construyendo gobiernos efectivos

de informacin que disponen los ministerios sectoriales. Por otro lado, el

control ex post, tal como se ha sealado en el apartado correspondiente,
tambin se alimenta de la informacin de dichos sistemas, a la vez que aprovecha los datos de SyE.

Aplicaciones del SEP

El SEP se aplic por primera vez entre los aos 2007 y 2009 en 25 pases
de ALC: Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Hait, Honduras,
Jamaica, Nicaragua, Mxico, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana,
Surinam, Trinidad y Tobago, y Uruguay. El resultado de los estudios efectuados
en estos pases se public en el libro La Gestin para Resultados en el Desarrollo: avances y desafos en Amrica Latina y el Caribe (Garca Lpez y Garca
Moreno, 2010).
La segunda ronda de aplicacin del SEP se realiz principalmente durante el primero y segundo semestres de 2013 en todos los pases en los que
se haba realizado la primera ronda, con excepcin de Bolivia, por lo cual el
nmero de pases se redujo a 24. El anlisis comparativo que se lleva a cabo
en este libro se basa en los datos recopilados de esos pases, razn por la
que los lectores encontrarn algunas diferencias entre los promedios aqu
publicados y los consignados en 2010.
La fecha de corte de la informacin de la primera ronda no fue uniforme en todos los pases, pues, como se indic anteriormente, el perodo de
aplicacin del instrumento dur tres aos. En cambio, la fecha de corte de
los informes de la segunda ronda es la misma para todos los casos: el 31 de
diciembre de 2012. Por eso, el perodo de estudio vara de pas a pas y va de
cuatro a seis aos.
Durante las dos rondas de aplicacin del SEP, los diagnsticos se realizaron en cuatro etapas secuenciales. En la primera se analiz el marco
legal e institucional que sustenta el funcionamiento y la interrelacin entre
los pilares, y se examinaron los diagnsticos existentes y otras fuentes secundarias. En la segunda etapa se efectuaron entrevistas a funcionarios de
gobierno de las principales reas de gestin para completar la informacin
sobre los pilares. En la tercera etapa se asignaron valores a las variables con
base en la informacin y la documentacin obtenidas, y se elabor un borrador de informe que fue sometido a una revisin entre pares. Finalmente,
el cuarto paso fue la validacin de los informes con las autoridades del pas
respectivo.