Responsabilidade Civil do Estado

- Fundamentos da responsabilização:
Princípios: não são os mesmos da responsabilidade do direito civil;
tem princípios próprios.

O administrado não pode recusar / afastar a atuação do Estado -

então precisa de uma proteção a mais. É nessa idéia que se funda a
responsabilidade civil do Estado: proteção maior do que no direito
privado.

O Estado se submete a uma ordem jurídica una, sendo assim, não há

como não tratar o Estado como responsável. Se todos os causadores
de prejuízos são responsabilizados, assim como particular, o Estado
deve ser responsabilizado (nada mais justo). Não há como pensar que
o particular se submete e o Estado não! O ordenamento jurídico é
uno.

A responsabilidade, acima de tudo, é exercício do p. da isonomia -

administrado tem direito à indenização, por ex., por causa de um
prejuízo que sofreu diante de uma atuação do Estado que cause
benefício à coletividade.
Ex.: construção de um presídio ao lado de sua casa.
Restabelecimento do tratamento de isonômico - você não vai suportar
sozinho o prejuízo pela atuação estatal.

- Evolução da responsabilidade civil do Estado:

1. Teoria da Irresponsabilidade do Estado
No primeiro momento, o Monarca ditava as regras. Será que ele
iria reconhecer um erro seu? Uma regra errada? Era a teoria da
irresponsabilidade do Estado, que dizia que o Estado não responde
- a regra ditada pelo Monarca é a própria verdade, o Monarca não
errava nunca. Hoje os doutrinadores falam que o Brasil não passou
por esse momento.

2. Teoria da Responsabilidade Subjetiva

No segundo momento, o Estado começa a aparecer como sujeito
responsável. Inicialmente, somente em situações específicas - não
existia uma regra geral como temos hj.
Isso evoluiu e essas normas específicas que eram poucas foram
substituídas por uma teoria (é a primeira teoria): teoria da
responsabilidade subjetiva.

Teoria da responsabilidade subjetiva: adotada no Brasil com

Código Civil de 16 (art. 15). Estado como sujeito responsável, mas
com responsabilidade subjetiva.

Quatro elementos compõem a responsabilidade subjetiva:

a. Conduta
b. Dano

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 c. Nexo causal entre conduta e dano
d. Culpa ou dolo (elemento subjetivo).

Se o administrador só pode fazer o que a lei manda e agiu com, no

mínimo, imprudência, negligência ou imperícia, então a conduta é
ilícita. desta forma, só se fala em responsabilidade subjetiva em
conduta ilícita.

Desta forma, fundamento dessa responsabilidade é o p. da

legalidade.

É possível excluir essa responsabilidade? Se não existe qualquer

um dos elementos, há uma excludente da responsabilidade. A
responsabilidade pode, assim, ser afastada.
Nos primeiros tempos, a responsabilidade subjetiva dependia da
culpa ou dolo do agente (pessoa natural) - tinha que provar quem
foi o agente que agiu com dolo ou culpa. É muito difícil para o
administrado provar isso - ele sabe que sofreu prejuízo, dano, mas
como saber quem era o gente?

Houve evolução neste ponto: passa-se a admitir a culpa no serviço

- independentemente da pessoa natural. Basta provar que o
serviço não foi prestado, que o foi de maneira ineficiente ou de
forma atrasada - se souber quem é o agente, pode indicar (o que
for mais benéfico para a vítima). É a chamada culpa do serviço
ou culpa anônima.

3. Teoria da Responsabilidade Objetiva

O Estado evoluiu de novo e chegou o terceiro momento da
responsabilização: teoria da responsabilidade objetiva. No
Brasil, aconteceu na CR/46 - a responsabilidade objetiva passou a
ser a regra geral. A responsabilidade objetiva veio até hoje com
melhoramentos.

A CR/88 trouxe novidades em tema de responsabilidade, que é o

reconhecimento do dano moral causado pelo Estado. O Estado é
responsável tanto pelo dano material quanto pelo dano moral.

- Responsabilidade objetiva:
1. Elementos:
a. Conduta
b. Dano
c. Nexo Causal entre conduta e dano

Se é objetiva, não precisa de elemento subjetivo (culpa ou dolo) -

então essa responsabilidade objetiva pode decorrer tanto de conduta
lícita ou ilícita.

2. Fundamento da responsabilização

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Fundamento para esta responsabilidade, em se tratando de conduta
lícita, é p. da isonomia. Se, na legalidade, há dever de indenizar,
quanto mais na ilegalidade - então, na conduta ilícita, o fundamento
da responsabilidade é o p. da legalidade.

Conduta ilícita  p. legalidade

Conduta lícita  p. isonomia

3. Como se afasta responsabilidade objetiva?

Exclui-se a responsabilidade objetiva afastando a conduta, o dano ou
o nexo - ou, em suma, afastando-se o nexo (pq se não tem conduta
ou dano, não tem nexo).

4. Teorias: há duas teorias – teoria do risco integral e teoria do risco

administrativo.

Teoria do risco integral: Teoria do risco administrativo:

- Sempre que existir dano,
o Estado tem que indenizar
- não se admite excludente
quando há dano.
- Não é a teoria que o Brasil
adota, de acordo com a
doutrina mais moderna.
Mas, atenção, pq HLM acha
que o Estado responde na
t. do risco integral se for
material bélico ou
substância nuclear
(cuidado: essa opinião cai
em prova!!!).
- É possível excludente (regra no
Brasil) - afastando conduta, dano ou o
nexo.
Mas a doutrina brasileira traz um rol
exemplificativo (com isso, vai afastar
a conduta o dano ou nexo):
• Culpa exclusiva da vítima,
• Caso fortuito e força maior
Outros casos:
• Ato de multidão: se quem causou
foi terceiro, não existiu conduta do
Estado, ele não será
responsabilizado (embora não
esteja na "Listinha" da doutrina ).
• Culpa concorrente da vítima: o
Estado responde, mas o valor da
indenização será reduzido
(proporcional à participação do
Estado).

5. Tipos de responsabilidade:

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Uma mesma conduta do agente pode gerar várias responsabilizações
diferentes: civil, administrativa, penal.
a. Responsabilidade civil - ajuíza ação civil. Ilicitude civil.
b. Responsabilidade penal - ajuíza ação penal. Ilicitude de penal.
c. Responsabilidade administrativa - processo administrativo
disciplinar. Infração.

Pode gerar resultados diferentes, condenar em um e absolver o outro

– p. da independência das instâncias.
Mas, excepcionalmente, há comunicação entre as instâncias:
• Há uma hipótese importante, que leva à absolvição automática :
sujeito absolvido no processo penal por inexistência do fato ou
por negativa de autoria será automaticamente absolvido
tanto na instância cível quanto na administrativa.
Ver art. 126 da Lei 8112/90; art. 935 CC; art. 65 e sgts CPP.

• Tb se admite comunicação, mas não leva absolvição total, em

outro caso: se o sujeito é absolvido pelo reconhecimento de
uma excludente, isso faz coisa julgada no cível e no
administrativo - ou seja, não se discute mais a existência da
excludente. Mas, não quer dizer que haverá absolvição total -
pode, por ex., responder na esfera cível pelos excessos na
excludente.

- Responsabilidade civil no Brasil hoje:

É uma responsabilidade extracontratual, não decorre de contrato.
Fundamento é o art. 37, § 6º da CR/88:
Art. 37, § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Principais Elementos:

1. Qto ao sujeito:

a. Quem pode ser sujeito? Quem se submete à regra do art. 37, § 6º?
• PJ de direito público: União, Estados, DF, Municípios +
autarquias, fundações públicas de direito público.

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 • PJ de direito privado: EP, SEM, fundação pública de direito
privado.
Qualquer EP ou SEM pode ser sujeito?
NÃO, somente quando prestadora de serviço público.
 O mesmo vale para a fundação pública de direito privado.
• Concessionárias e permissionárias de serviço público.
• Entes de cooperação quando prestam serviços públicos .

b. Quem pode ser o "agente" o que o art. 37, § 6º fala?

Se o agente foi nomeado de forma ilegal, o Estado responde -
aplicação da t. da aparência.
Então, o Estado responde se for agente ou se parecer agente.

c. A responsabilidade pode ser primária ou subsidiária.

Primária Subsidiária
É primária quando a PJ É subsidiária quando a PJ
responde por ato de responde por ato de agente que
agente SEU. não é seu.

 Responsabilidade subsidiária:
Se o Estado é chamado à responsabilidade para responder
por ato de agente de autarquia, por ex., é responsabilidade
subsidiária.
Lembrar que é serviço público e, como tal, deveria ser
prestado pelo Estado (é dever, obrigação do Estado) - ele
não pode se eximir se transferiu serviço.

Na responsabilidade subsidiária tb existe uma ordem de

preferência - primeiro, PJ paga; se não tiver como pagar, aí
chama Estado.

Mas, em alguns casos, a lei já reconhece a

responsabilidade solidária do Estado - o que exclui essa
ordem de preferência.
A regra é ser subsidiária - no Brasil há solidariedade em PPP
(Lei 11.079/04 que estabelece o compartilhamento dos
riscos).

 O fato de a responsabilidade ser subsidiária ou solidária

não exclui o fato de ser responsabilidade objetiva ou ser
subjetiva.

2. Quanto à conduta lesiva:

- O Brasil aceita, de forma harmônica, as duas teorias:

responsabilidade objetiva e subjetiva. Em regra, ela será objetiva.

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A conduta lesiva pode se dar por:

a. AÇÃO (conduta comissiva).

Nesse caso, a responsabilidade do Estado é objetiva - seja por atos
jurídicos ou atos materiais.
Ex.: simples ato material - implosão de prédio, qdo está caindo,
gera dano - responsabilidade objetiva.
A conduta pode ser lícita ou ilícita - tanto faz, vai ser
responsabilidade objetiva.

b. OMISSÃO (conduta omissiva)

A conduta lesiva tb pode se dar por omissão.
Se o Estado tinha o dever de prevenir / evitar o prejuízo, responde
Ex.: preso que suicida com a arma que entrou em um bolo.

A responsabilidade é subjetiva.

O Estado responde O Estado NÃO responde

O Estado responde
apenas se havia dever
legal de prevenir / evitar
o prejuízo e o dano era
evitável.
Se prestou serviço no padrão
normal e se o dano era inevitável, o
Estado não responde - ver ADPF 45
(p. da limitação da reserva do
possível).

Então, além da ilicitude tem que analisar:

• Se havia o dever legal de prevenir / evitar o resultado;
• Se o serviço foi prestado no padrão normal e
• Se o dano era evitável ou não.

 Risco criado pelo próprio Estado:

• Ex.: Estado coloca presídio dentro da cidade, no centro - preso
foge e entra numa casa.
É ação, criação de RISCO (assumir o risco maior) - e então, a
responsabilidade é OBJETIVA.

• E se presídio estava a 100 quilômetros da cidade, o preso fugiu,

roubou carro e foi para a cidade?
Nesse caso, o Estado só responde pela omissão (o preso fugiu) -
responsabilidade SUBJETIVA.

• E se um preso mata o outro no presídio?

O Estado responde - em regra, deveria ser subjetiva, teria que
provar a omissão. Mas a jurisprudência já reconhece
responsabilidade objetiva, pois colocam muitos presos na
mesma cela.

• Estado que armazena material bélico - cria risco maior, logo, a

responsabilidade é OBJETIVA.

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 3. Quanto ao dano:

Para ser possível a responsabilização do Estado, o dano tem que ser:

a. Jurídico
Para ter responsabilidade civil do Estado, não basta um dano
qualquer. Não basta ser dano econômico - precisa de um dano
jurídico!
A conduta tem que gerar lesão a um DIREITO do particular (dano
jurídico).

Ex.: o Estado faz um museu - vários comerciantes se estabelecem

ao redor - o Estado tira o museu de lá - os comerciantes vão à
falência.
Não há responsabilização do Estado nesse caso pq há apenas dano
econômico.

O Município que muda um bairro residencial para bairro misto - tb

não há responsabilização do Estado pq não lesa direito.

b. Certo
O dano tb tem que certo, que é aquele determinado ou
determinável.

c. Anormal
Ainda, o dano tem que ser anormal.
Ex.: pessoa que sai de casa 2h antes para uma reunião no centro -
não consegue chegar por causa do congestionamento – perde o
contrato pq o cliente vai embora. Estado não responde pq entende
que congestionamento é dano normal .

d. Especial
O dano tb tem que ser especial, ou seja, vítima particularizada.
Ex.: lei que prejudica toda a sociedade - não há dano especial.

- Ação:
A vítima que sofre prejuízo, ajuíza ação em face do Estado.
Responsabilidade do Estado é, em regra, OBJETIVA - mas, o Estado
pode ajuizar ação autônoma de regresso contra o agente.

Jurisprudência hoje entende que para Estado ajuizar ação de regresso

contra o agente, o Estado tem que ter sido condenado na ação
movida pela vítima, mas não precisa de sentença transitada em
julgado.

A responsabilidade na ação regressiva é SUBJETIVA - art. 37, § 6º,

parte final CR.

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 Objeti
va
víti Estado
ma

Subjetiva

agente

 Jurisprudência: responsabilidade objetiva é para beneficiar a vítima

(responsabilidade objetiva face Estado) - mas, se ela quiser, pode
abrir mão desse benefício e ajuizar apenas contra agente – só que
nesse caso, tem que provar culpa ou dolo do agente
(responsabilidade subjetiva).
E pode tb cobrar do Estado + agente em litisconsórcio, só que nesse
caso, é com base em culpa ou dolo, quem dita a regra é
responsabilidade subjetiva.

Ver art. 70, III CPC.

Art. 70. A denunciação da lide é obrigatória:
III - àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em
ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda.
2 entendimentos:

Administrativistas: STJ:
não tem denunciação possível denunciação
Para o direito Para o STJ, a denunciação é possível.
administrativo não se A denunciação é exercício do p. da
admite denunciação economia e celeridade. É aconselhável,
no Brasil. O regresso não obrigatória - então, segundo STJ é
deve ser por meio de decisão facultativa da AP.
ação autônoma. Sendo assim, se o Estado não faz, não há
nulidade alguma para o processo e o
Denunciação Estado tb não perde direito de regresso
representa para o (embora o art. 70 fale "obrigatória", não
processo trazer a perde, pois o direito de regresso é
discussão de culpa ou constitucional - o CPC não pode impedir).
dolo, o que vai
tumultuar ou Vimos que são excludentes de
procrastinar o responsabilidade:
processo. • culpa exclusiva
• caso fortuito e força maior
Exclusão da responsabilidade do Estado
frente à vítima.

Se Estado denunciar a lide, reconhece a

culpa ou dolo do agente, então não vai
poder alegar excludente frente à vítima!
Por isso, a jurisprudência entende que tem

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 que ser facultativo, pois ao denunciar o
agente, o Estado está "assumindo" que
houve dano causado pelo agente. Então, a
denunciação é benéfica para a vítima!
Há algumas decisões que entendem tb que
só pode haver denunciação se a vítima
tiver tocado nesse assunto (culpa ou dolo
do agente) - senão, é fato novo.

- Prazo prescricional:
Vítima x Estado Estado x Agente:
• Ação ajuizada face PJ de direito Prazo prescricional para
público: majoritário é que o prazo Estado cobrar do agente -
é de 5 anos (Decreto 20.910/32), aplica-se o art. 37, § 5º da
prescrição qüinqüenal. CR. Não há prescrição, pode
ser cobrada a qualquer
• Ação ajuizada face PJ de direito tempo.
privado: a maioria entende que se
aplica prazo do Código Civil para a
reparação de danos - 3 anos (art.
206, § 3º, V NCC).

 JSCF: tanto PJ de direito público qto

privado: 3 anos.