Maria Raquel Freire

Repensar poltica externa:

uma perspetiva ps-positivista.
O caso da Federao Russa

Lio apresentada no mbito das Provas de

Agregao na rea de Relaes Internacionais
(especialidade de Histria e Teoria das
Relaes Internacionais)

Universidade de Coimbra, 2012

Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

Introduo: o regresso aos clssicos e a rejeio do racionalismo positivista

Poltica externa pode ser entendida como o conjunto de objetivos, estratgias e
instrumentos que decisores dotados de autoridade escolhem e aplicam a entidades
externas sua jurisdio poltica, bem como os resultados no intencionais dessas
mesmas aes (Freire e da Vinha, 2011: 18). Este entendimento de poltica externa
distancia-se de uma conceptualizao meramente estatocntrica e racionalista,
assumindo que a agenda, atores, instrumentos e objetivos de poltica externa no se
reduzem ao porqu de determinada deciso ou ao, mas antes exigem, pela sua
complexidade, respostas ao como e para quem. A desconstruo de leituras
tradicionais racionalistas de poltica externa abre novos caminhos analticos onde a
complexidade associada aos processos de modelao, deciso e implementao de
poltica externa enquadrada em referenciais normativos e multinvel. Deste modo, esta
lio visa trs objetivos principais. Primeiro, explicitar um quadro de anlise pspositivista onde o regresso aos clssicos e a sua leitura atualizada permite a adio de
elementos de anlise ideacionais s tradicionais questes materiais. Segundo, atravs de
uma abordagem multinvel e da discusso que com esta interage relativa relao
agente/estrutura, este estudo explora as dinmicas subjacentes inter-relao
domstico/internacional e como esta, no necessariamente de forma simtrica, contribui
para o debate de poltica externa. E, por fim, esta proposta terica ilustrada com o caso
da Federao Russa, em particular aps Vladimir Putin assumir a presidncia em 2000.
A Rssia um ator tradicionalmente definido como prosseguindo interesses
marcadamente de realpolitik, num sentido terico de leitura das Relaes
Internacionais, mas cuja anlise de poltica externa exige uma compreenso mais lata de
decises e aes, como desenvolvido nesta lio.
A poltica externa russa expresso das suas polticas internas centradas na
administrao presidencial e nas burocracias que a apoiam (Freire, 2011a). Estas
manifestam-se no processo de deciso de poltica externa, atravs do reforo de meios
de atuao, de estratgias de ao e de ideais de grandeza, acompanhando a sua
implementao, ora de forma mais cooperativa ora mais competitiva, assente nos
objetivos russos de reafirmao no sistema internacional como grande potncia. Este
processo insere-se na interao constante entre diferentes nveis de agncia, bem como a

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nvel estrutural, num quadro onde a construo de entendimentos e percees tem lugar
tanto a nvel interno como externo. A poltica constituda pela linguagem, ideias e
valores (Hill, 2003: 9) que conferem aos seus aspetos materiais uma dimenso
imaterial, e que assistem na anlise do carcter co-constitutivo da poltica externa, que
deve ser lido em contexto (nveis de anlise e natureza evolutiva da poltica). Por isso, a
anlise de poltica externa deve ser multinvel e multifacetada para poder lidar com a
sua natureza e condies complexas (Neack, 2008: 6). Os princpios subjacentes ao
discurso de poltica externa russa refletem esta conjugao das dimenses estrutural,
material e ideacional.
Esta lio segue uma abordagem ps-positivista no estudo da poltica externa,
procurando responder s questes do como e para quem. Assim, esta anlise visa
avanar para alm da questo mais tradicional do porqu, uma vez que a poltica
externa mais do que competio e cooperao por influncia e poder, bem como a
simples procura de relaes de causa-efeito na anlise do processo de deciso, ou
mesmo uma concentrao nos resultados de determinada poltica. Alm do mais,
enquanto o positivismo prope regras de avaliao claras que permitam que a cincia
seja verdadeiramente um ato pblico de uma comunidade acadmica genuna (Welch,
2005: 20), uma leitura ps-positivista desconstri grelhas quantificadoras rgidas, com
base em pressupostos de que o conhecimento evolutivo e h formas alternativas de o
interpretar, dado tratar-se de uma realidade socialmente construda (Freire, 2012a). Kal
Holsti (1971: 171) explcito na forma como descreve esta orientao positivista nos
estudos de poltica externa nas dcadas de 1960 e 1970, em particular, ao afirmar que
as grandes preocupaes dos tericos na ltima dcada tm sido a explorao de
problemas especficos, a formulao de hipteses ou generalizaes explicando
fenmenos de alcance limitado, e particularmente a obteno de informao que permita
testar essas hipteses. No entanto, o conhecimento no tem necessariamente valor
absoluto (Vertzberger, 1990: 9), dadas as condicionantes associadas ao acesso a
informao, percees e interpretaes que se fazem em cada momento, o que torna a
racionalidade limitada (Simon, 1984: 1972). Alis, o desvirtuamento de leituras e
interpretaes podem resultar em contextos diferenciados, pelo que Richard Ned Lebow
(1981) refora a urgncia de integrar diferentes perspetivas psicolgicas, bem como

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lidar com os vrios nveis de anlise, individual, burocrtico-organizacional e nacional.

Hudson (2007: 7) acrescenta que na interligao entre as dimenses material e
ideacional, o indivduo enquanto decisor e ator fundamental de poltica externa surge
como ponto de interseo nas determinantes fundamentais do processo de modelao,
deciso e implementao. Olhando a poltica externa como um processo, aqui
argumentado que o estudo da poltica externa deve ir alm de assunes estritamente
positivistas, e de algum modo retornar s suas razes.
Os trabalhos de referncia que marcaram e influenciam ainda hoje os estudos de
poltica externa, como os de Margaret e Harold Sprout (1956), Kenneth Boulding
(1956), Snyder, Bruck e Sapin (1962), James Rosenau (1966) e Robert Jervis (1976),
entre outros, j discutiam as percees dos agentes sobre o mundo (percees que se
diferenciavam, bem como as identidades que lhes estavam associadas), e alternativas
para agir em matria de poltica externa, onde permanecem constrangimentos sociais e
normativos (Kowert, 2010). Contudo, as anlises behavioristas que dominavam a
agenda de investigao neste perodo marcaram profundamente os estudos nesta rea,
desvirtuando alguns dos contributos iniciais e que este trabalho procura recuperar.
Margaret e Harold Sprout (1956) desenvolvem a sua teorizao sobre poltica
externa em torno da relevncia que os contextos objetivo e subjetivo implicam para a
tomada de deciso, avanando uma viso inovadora em termos da complementaridade e
mesmo influncia mtua em termos contextuais para a compreenso dos processos
complexos de poltica externa, onde a questo cognitiva assume claramente
importncia. Kenneth Boulding (1956) discute a questo da intersubjetividade do
conhecimento e a forma como este e as suas mensagens devem ser contextualizadas no
tempo e no espao. O entendimento de como o indivduo molda as suas vises do
mundo e as altera, e o modo como isso se reflete no seu comportamento so fatores
centrais sua anlise. Boulding refere que no s a imagem que faz a sociedade, a
sociedade continuamente reformula a imagem (1956: 64). Esta uma anlise que
introduz claramente variveis no quantificveis, como a questo cognitiva e percetiva,
bem como a questo do social como fundamental na elaborao e interpretao de
polticas.

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Snyder, Bruck e Sapin (1962) trabalham na sua obra o papel do decisor humano em
poltica externa, e como o elemento subjetivo que lhe est implcito central nas
dinmicas associadas definio, deciso e implementao em poltica externa. O
reconhecimento da agncia em termos da identificao do papel central do indivduo na
poltica externa assumido pelos autores como trazendo uma dimenso de subjetividade
que confere dinamismo e simultaneamente complexidade s anlises. James Rosenau
(1966) argumenta em termos da necessidade de uma abordagem multinvel e
multicausal de poltica externa, de modo a que a anlise corresponda efetivamente
complexidade associada aos processos de deciso e resposta em poltica externa. Nas
suas palavras, as pessoas planeiam e agem parcialmente com base nas suas atitudes
para com e percees relativas s circunstncias com as quais esto a tentar lidar, e
assim qualquer interpretao de porque se comportaram de uma forma e no de outra
que ignore o ambiente psicolgico ser inadequada (Rosenau, 1976: 17). Apesar da
proposta avanada, Rosenau no se consegue distanciar do positivismo ao pretender que
esta abordagem siga metodologias de anlise rigorosas com identificao de variveis a
estudar neste contexto. Robert Jervis (1976) num estudo inovador avana com a
discusso relativa a perceo e erros de perceo na poltica externa, entrando numa
dimenso cognitiva de anlise que foca no nvel da agncia. Explicitando a capacidade
dos lderes face a processos de deciso onde muitas vezes as condies para a tomada
de posio so incompletas, distorcidas ou mesmo dominadas por presso, Jervis aborda
questes psicolgicas e imateriais na base do processo de deciso em poltica externa.
Estes estudos, que marcaram profundamente esta rea de estudo, revelam um carcter
inovador no contexto em que surgem, escapando ao estatocentrismo dominante, e
abrindo espao a anlises multinvel, onde a agncia e a estrutura ganham relevncia.
Kowert (2010) argumenta ainda que estas abordagens encaixam no enfoque
construtivista sobre a constituio social dos agentes (isto , identidade) e a regulao
do seu comportamento (isto , normas). Ou seja, as ideias e as normas no so
independentes do discurso identitrio e da forma como este percecionado
internamente, bem como no quadro mais alargado de insero internacional. No so
criadas como automatismo, mas antes parte da forma como se define a sociedade
internacional (Neumann, 1996). Este regresso aos clssicos pressupe claramente uma

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leitura dos processos de deciso e implementao de poltica externa crtica, onde a

complexidade associada a questes por vezes desenhadas como de simples aquisio ou
controlo de poder e influncia, tm na sua base contornos bem mais complexos,
constituindo-se atravs de interaes que envolvem elementos materiais, mas tambm
ideacionais. Esta combinao obriga a uma leitura mais abrangente e de natureza pspositivista destes mesmos processos. Se as ideias importam nos assuntos
internacionais, temos de descer do nvel estatal para identificarmos a unidade de anlise
que pode criar estas ideias e ser persuadida pelas ideias de outros, e que pode ainda ser
motivada a agir ou mesmo mudar a sua ao com base nessas ideias (Hudson, 2002:
16). As ideias esto, assim, interligadas com o modo como os indivduos percecionam
oportunidades e constrangimentos e nelas que assentam as diferentes vises do mundo
e crenas relativamente possibilidade de mudana (ver neste contexto Neack, 2008:
64).
De facto, Judith Goldstein e Robert Keohane (1993: 12) argumentam que as ideias
servem como guia de ao sendo institucionalizadas quando transformadas em regras e
normas. Apesar do argumento dos autores prosseguir numa lgica de crtica ao
reflexivismo, a relao de causalidade que se pretende no sentido de as ideias
permitirem resultados mais eficientes, no fica suficientemente explanada, dados os
prprios constrangimentos que os autores identificam em termos da forma como estas
podem ser guiadas, desvirtuadas, influenciadas. Alexander Wendt (1992: 392) refere,
nesta matria, que os reflexivistas partilham uma conceo cognitiva e intersubjetiva
de processo, segundo a qual as identidades e os interesses so endgenos interao,
diferentemente da abordagem racionalista-behaviorista onde estes so exgenos.
Assim, a questo ideacional assume claramente relevncia na anlise de poltica
externa, ao complementar e contribuir para entendimentos no s mais abrangentes, mas
tambm mais profundos, dos processos em estudo.
Olhar a questo do como implica discutir dois aspetos fundamentais: primeiro, a
relao interno/externo e o modo como esta tem implicaes no processo de formao,
deciso e implementao em poltica externa (como atingir os objetivos), e segundo, um
input normativo na anlise atravs do estudo dos processos de socializao e do modo
como estes tm efeito na poltica externa. A questo relativa ao quem refere-se

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essencialmente aos estados como principais agentes da criao da poltica externa, mas
no enquanto agentes exclusivos. Entidades infra-estatais, como as burocracias, elites
ou opinio pblica, naes sem estado, organizaes internacionais, organizaes no
governamentais, empresas multinacionais (ver Webber e Smith, 2002: 2), podem de
forma direta ou indireta ser objeto do processo de poltica externa, produzindo e/ou
assimilando inputs e resultados.
No excludente, este exerccio ajuda a explicar a multiplicidade de aspetos que
sublinham a deciso em poltica externa, chamando a ateno para aspetos nomateriais que complementam a anlise das dinmicas e tendncias na poltica externa.
Partindo deste quadro conceptual, a poltica externa russa analisada como caso prtico,
procurando compreender como as ligaes entre o interno e o externo tm lugar no
processo de construo poltica, olhando em particular processos de socializao e
adaptao normativa, e os atores envolvidos no processo (quem est envolvido no
processo, ora limitando-o ora projetando-o). Deste modo, procura-se clarificar a relao
interno/externo e o impacto da socializao de normas na poltica externa, face aos
vrios agentes envolvidos. O caso da poltica externa russa visa, neste contexto,
demonstrar a relevncia desta abordagem para a compreenso das dinmicas, muitas
vezes reduzidas a variveis de poder, e como estas interagem no curso de reafirmao
da Rssia, ampliando a anlise para incluir as dimenses estrutural, material e
ideacional, presentes no processo de formao e formulao da poltica externa russa.

Inter-relao interno/externo, socializao de normas e questes identitrias

O princpio de que fatores internos e externos se combinam em poltica externa
amplamente assumido na bibliografia de referncia (Saideman e Ayres, 2007; Alons,
2007; Rosenau, 2006; Hill, 2003; Putnam, 1988; Katzenstein, 1976). De facto, segundo
Hill (2003: 28), o processo de poltica externa um processo complexo de interao
entre vrios atores, envolvidos diferentemente num conjunto alargado de estruturas
vrias. A sua interao um processo dinmico, levando evoluo constante dos
atores e das estruturas. Este processo, designado como two-level game (Putnam, 1988)
implica uma articulao nem sempre fcil na procura de equilbrios entre o nvel
domstico e todos os atores que este envolve, e o nvel internacional onde se projetam

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as polticas (ver Breuning, 2007: 13), e cuja complexidade em termos de atores e da

forma como estes interagem e interferem na tomada de deciso em poltica externa, no
deve ser descurada. Alm do mais, o estado em poltica externa pode assumir diferentes
variaes nas dinmicas da agncia versus estrutura, quer assumindo-se como agente
quer como estrutura de forma simples, se olhamos a interligao do estado com o
sistema internacional assumimos o estado como agente, mas quando localizamos a
agncia nas elites, burocracias, ou opinio pblica, por exemplo, ento o estado torna-se
a estrutura. Assim, o estado pode no ser agente de todo, mas apenas estrutura
(Wight, 1999: 136). Estas inter-relaes que tm lugar no processo de construo da
poltica externa so fundamentais na modelao, formulao e implementao de
polticas. Adicionalmente, quando lidamos com a agncia e a estrutura, e assumindo
esta relao como co-constitutiva, mesmo que por vezes assimtrica, embora nunca num
sentido de subservincia ou hierarquizado, concordamos que as estruturas constituem
atores em termos dos seus interesses e identidades, mas as estruturas so tambm
produzidas, reproduzidas, e alteradas pelas prticas discursivas dos agentes. () as
estruturas existem apenas atravs da interao recproca dos atores (Copeland, 2006:
3).
No processo de modelao e formulao da poltica externa a relao
interno/externo muitas vezes assimetricamente bi-direcional. Isto significa que estas
duas dimenses esto proximamente interconectadas, e permanecem co-constitudas na
sua essncia, embora com pesos diferenciados. O interesse nacional, a definio
identitria e as percees sobre ns e o outro sobrepem-se a dinmicas externas, no
sentido em que os estados conferem primazia aos objetivos nacionais na formulao da
poltica externa, mas no esto imunes a dinmicas domsticas e externas que obstruem
ou promovem o prosseguimento destes (ver Saideman e Ayres, 2007: 191). Esta
assimetria tem sido visvel na poltica externa russa, como analisado mais frente, onde
claramente a dimenso domstica tem um peso essencial na formulao e projeo da
poltica externa.
Este processo de interao, enquadrado no debate mais amplo agncia/estrutura,
permite um entendimento reforado das suas interligaes, incluindo esta dualidade nos
nveis domstico e internacional. Por outras palavras, a nvel externo temos interaes

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recprocas entre o sistema internacional e os estados, enquanto internamente temos estas

mesmas relaes de reciprocidade entre a estrutura poltica domstica e as suas
unidades, incluindo as burocracias e a sociedade civil. Os fluxos constantes que tm
lugar dentro e entre as relaes agente/estrutura, como processos de interao que levam
a maior ou menor cooperao, so foco de anlise. Assim, este entendimento implica o
pressuposto de que a agncia e a estrutura e a relao interno/externo so dimenses de
anlise que se entrecruzam e que no so dissociveis relativamente ao processo de
formulao e deciso em poltica externa (Fearon, 1998). Este processo est inserido
num quadro normativo, independentemente de como este contribui para a interao
entre os atores.
A vida internacional regulada por normas que visam a definio de limites,
fronteiras e cdigos de conduta com o objetivo de enquadrar as relaes entre os
diferentes atores, bem como de equilibrar vises diferenciadas e objetivos
contraditrios. As normas constituem, deste modo, um aspeto fundamental da vida
internacional, afetando os processos de deciso global ora condicionando ora
estimulando decises e atitudes. Como parte da vida internacional, os atores seguem
normas o que implica que tambm esperam determinado comportamento a ser seguido,
de acordo com um compromisso e entendimento partilhados. As normas internacionais
surgem da iniciativa de atores internacionais, e a sua interpretao e implementao
depende deles.
Contudo, o efeito das normas no pode ser reduzido ao de constrangimentos ou
incentivos no sentido em que as normas favorecem ou reduzem os custos de
determinados modos de comportamento, ou seja, as normas tm um efeito constitutivo
e regulador, no sentido em que elas legitimam objetivos e assim definem os interesses
dos atores (Klotz, 1995: 26). No entanto, e como Hurrell (2003) sublinha, o
enquadramento de interesses em linguagem normativa pode ser puramente instrumental
no sentido de promover polticas e prticas interessadas e parciais. Claramente, estas
constituem um efeito desviante dos objetivos universais ou regionais teoricamente
implcitos nas normas internacionais, mas a este nvel ou mesmo num nvel local, os
problemas resultam menos das normas em si mesmas, do que da sua implementao.
Isto significa que entre o acordo e assinatura de determinado princpio normativo e a sua

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observncia e operacionalizao, a distncia por vezes quase inultrapassvel. O efeito

da maior ou menor regulao, traduzido em nveis de implementao, tem
consequncias claras ao nvel da poltica externa, ora permitindo a promoo de
determinados pressupostos e interesses ora constrangendo os mesmos.
O efeito das normas resulta de processos de socializao, definidos por Checkel
(2005: 804) como processos de induo dos atores nas normas e regras de determinada
comunidade. A socializao e abordagens, como por exemplo nas relaes Unio
Europeia (UE)-Rssia, tem sido essencialmente um processo desigual, com a UE a
procurar externalizar um conjunto de normas e valores que definem os seus princpios
de aproximao de polticas e modus operandi, enquanto a Federao Russa tem vindo
a resistir a um processo de Europeanizao, evitando socializar concees que entende
como contrrias aos seus prprios princpios. Isto tem sido demonstrado, por exemplo,
na reticncia de Moscovo em relao proposta da Europa Alargada (European
Commission, 2003) e s suas prticas a nvel domstico, independente e desconfortvel
face ao que descreve como interferncias externas, em particular em relao s crticas
sobre prticas democrticas e questes de direitos e liberdades fundamentais. Neste
sentido, interessante notar com Sakwa (2012) que a principal crtica da Rssia
agenda universalista de direitos humanos e standards democrticos no que estes so
inapropriados, mas antes que tm sido apropriados pelas potncias hegemnicas e
aplicados de forma seletiva. A dimenso cognitiva de anlise e a leitura diferenciada
que a informa com base em imagens construdas ajudam a compreender as vises
distanciadas entre as partes.
Neste quadro relacional, a Rssia exige um processo onde uma verdadeira parceria,
baseada em princpios de igualdade deva ser tornada operacional e tornar-se o motor da
cooperao UE-Rssia em vrios domnios, que dever ter expresso no novo
documento que enquadra as relaes bilaterais que est em negociao, e que substituir
o Acordo de Parceria e Cooperao (APC), j ultrapassado no tempo. Ns avisamos
francamente os nossos parceiros: no caso de esta [a poltica de vizinhana da UE]
adicionar um novo termo ao conceito de estado tampo, ou limtrofe, que apareceu
pela primeira vez h 100 anos atrs, nada resultar disto, como a histria j nos
mostrou (Chizhov, 2007: 85). A institucionalizao de uma relao baseada em

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contatos regulares e na assinatura de acordos no tem sido acompanhada pela partilha

de valores, normas e princpios sobre procedimentos polticos. Neste sentido, a
socializao de estados (os que so socializados e os que socializam) e em particular a
Federao Russa tem encontrado resistncia com base numa leitura desigual dos
processos e das normas a serem socializadas (Kratochvil, 2008). Assim, as expetativas
associadas a um determinado processo de socializao podem ser frustradas. No
entanto, de ressalvar que os processos de socializao no tm nem devem ser
absolutos.
De facto, e no caso da Federao Russa nas suas relaes com organizaes
europeias, o registo de socializao de princpios considerados vantajosos e onde a
partilha de pressupostos real, enquanto mantendo uma postura mais seletiva face a
outros princpios cujos pressupostos no acarretam esta dimenso de benefcio to clara,
ou seja, incluindo uma dimenso de escolha racional pautada por fatores ideacionais que
resultam das leituras de poltica externa na interligao entre o interno e o externo, e em
consonncia com processos de socializao, com uma dimenso normativa substantiva.
Por exemplo, a Federao Russa aderiu Parceria para a Paz no quadro da Aliana
Atlntica, ratificou o Acordo de Parceria e Cooperao no mbito da UE e membro do
Conselho da Europa, exemplos de processos de socializao da Rssia no quadro
referencial da Europa ocidental. Apesar dos limites conhecidos em termos da
operacionalizao de princpios, o facto dos processos de socializao no serem
simplesmente sinnimo de confrontao, mas ao invs revelarem partilha de algo em
comum, relevante na potencializao das relaes existentes, bem como na
(re)definio de aes de poltica externa.
Este tema traz a questo da identidade para um lugar central no estudo da poltica
externa, uma vez que podemos explicar alguma parte do comportamento em termos
das preocupaes particulares de um pas (e por extenso dos seus decisores polticos),
derivados do seu sentido de si mesmo, que est, por seu turno, ligado sua histria,
aos seus valores, e mesmo sua atitude para com a honra (Hill, 2010). Nesta linha, o
trabalho de Andrei Tsygankov e Matthew Tarver-Vahlquist (2009), considerando que a
honra e o prestgio podem conduzir a uma alterao no comportamento em direo a
uma abordagem mais confrontacionista, como demonstrado no caso da Gergia (guerra

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no vero de 2008), relevante. As imagens que so construdas do eu e do outro,

com base em consideraes identitrias, so fundamentais para a definio de opes
internas e externas, quer promovendo quer constrangendo polticas a seguir (ver
Roxanna, 2007: 138 e Houghton, 2007: 42-43). Deste modo, a definio identitria dos
atores, a diferentes nveis (em particular ao nvel estatal e infra-estatal) fundamental
no processo de construo da poltica externa, como o caso da Rssia demonstra de
modo muito claro.

Poltica externa russa: fatores estruturais, materiais e ideacionais

As questes sobre identidade nacional juntamente com percees domsticas e externas
sobre as capacidades e reafirmao da Rssia no espao ps-sovitico, estendidos ao
seu posicionamento no sistema internacional, sublinham a poltica externa do pas. A
definio e afirmao da sua identidade nacional aps anos de governao sovitica e
um passado imperial, no tem sido simples. A Rssia de hoje j no a Unio
Sovitica, nem a Rssia imperial dos czares, uma nova Rssia, definida por novas
fronteiras geopolticas, prosseguindo um modelo prprio de desenvolvimento, com uma
identificao de si prpria ainda muitas vezes definida pela negativa, opondo-se a uma
identidade liberal ocidental, ou mesmo socialista de mercado, como na China (ver
Ivanov, 2001: 7-8). A Rssia ps-sovitica perceciona-se como pertencendo Europa,
embora o debate interno sobre identidade, com reflexo na sua poltica externa, no
esteja esgotado (ver por exemplo Light, 2003). Como refere Richard Sakwa (2012), [a]
Rssia olha as normas e padres que prevalecem em pases de modernidade avanada;
ao mesmo tempo procura enraizar o processo adaptativo em discursos e prticas
prprias. Deste modo, as polticas e prticas identitrias russas tm seguido o seu
prprio modelo de desenvolvimento, descrito como democrtico, mas implicando uma
poltica forte, centralizada a nvel domstico de modo a assegurar ordem e estabilidade.
Esta a denominada democracia soberana,1 que se pretende plural e evitando a
ingerncia de terceiros nos assuntos internos. Adicionalmente, a dimenso eurasitica
muitas vezes mencionada como parte da histria russa e da sua autodefinio. Na

Conceito introduzido pelo Assessor da Presidncia Russa Vladislav Surkov, citado em Averre (2007:
180).

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mesma linha, as vises externas sobre a Rssia tambm divergem, com implicaes nas
anlises interpretativas da sua poltica externa.
A Federao Russa tem sido identificada como uma grande potncia e como uma
potncia fragilizada em declnio (Kanet, 2012; Blank, 2012), como tendo
essencialmente influncia regional e como tendo um alcance mais alargado,
reafirmando a sua posio no sistema internacional. As leituras diferenciadas feitas fora
da Rssia tm implicaes na forma como os atores interagem com Moscovo, no
processo de construo das suas relaes, nos nveis multilateral e bilateral. Tambm,
estas leituras acarretam expetativas sobre (re)aes que podem no ser coincidentes com
o processo de formulao de poltica externa na Rssia. Este , assim, um quadro
complexo onde as conexes interno/externo so simultaneamente catalisadoras de
mudana e obstculo a progresso. Em relao primeira, o curso domstico reformista,
especialmente dinamizado aps a chegada de Vladimir Putin presidncia em 2000,
responde aos interesses diferenciados das elites polticas e militares, com base em
pressupostos econmicos e reformistas; a par da procura de um discurso legitimador
perante a populao (sendo que a sociedade civil russa tem pouca expresso real), e por
exemplo a sua manifestao no cumprimento dos critrios para integrao em
organizaes multilaterais, so exemplo (ver Bukkvoll, 2003; Averre, 2008).
Relativamente segunda, os obstculos ao progresso tm sido revelados nas
divergncias polticas das foras no poder (com a confrontao interna no Kremlin de
vozes mais liberais, nacionalistas e de continuidade centralizadora) e na procura de
reconhecimento de estatuto em termos internacionais (Freire, 2011b; Buckley, 2002:
35-39), dentro de quadros normativos nem sempre em linha com as perspetivas russas.
A explicitao do nvel da agncia torna-se assim clara: a nvel infra-estatal, o estado
enquanto estrutura controla a opinio publica, organizaes no governamentais, e
outras vozes da sociedade civil, evitando que o poder central seja questionado. Num
quadro em que o estado assume o papel de agente face ao sistema internacional, a
amplitude de ao russa menor, e a gesto de possibilidades e limites tem sido
prosseguida de forma pragmtica, articulando aspetos materiais com elementos
intersubjetivos e ideacionais. Este alinhamento, permitindo o desenvolvimento de
percees na Rssia face ao contexto internacional e tambm a relativamente Rssia,

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recuperando Jervis (1976), ajuda a compreender as diferentes vises do mundo que

resultam desta interao. Estas discrepncias tornam muitas vezes difcil a construo
de uma base comum para ao, como referido por Neack (2008: 64). Nestes processos,
as dificuldades em combinar abordagens diferenciadas, que por vezes so quase
irreconciliveis, como por exemplo o prosseguimento de uma poltica de cooperao
mas tambm de conteno relativamente aos Estados Unidos da Amrica, posicionou a
poltica russa no ps-guerra fria face a dilemas de integrao/autonomia e de
internalizao de normas.
Um sistema de adaptao dual e parcial emergiu, no qual o envolvimento da Rssia
na sociedade internacional foi moderado por apelos a estratgias de construo do
estado contemporneo e cultura poltica russa. Assim, a adaptao russa a normas
internacionais

hegemnicas

relaes

de

poder

foi

parcial,

enquanto

simultaneamente modelada e constrangida por tentativas anteriores de adaptao.

(Sakwa, 2012)

Assim, a escolha e formulao de poltica externa tem sido um processo em definio

que, particularmente aps Vladimir Putin assumir a presidncia em 2000, tem sido
gerido de modo a posicionar a Rssia como grande potncia no sistema internacional.
Sublinhando este objetivo geral, o processo de modelao e formulao de poltica
externa resulta de vrios fatores, incluindo a conjugao de percees a nvel domstico
e externo: percees diferenciadas entre grupos de elite no Kremlin, com olhares
distintos para a dimenso internacional, nomeadamente para leste e oeste, tm sido
fundamentais nos alinhamentos polticos, e com uma leitura interna de poltica externa
assente em pressupostos de modernizao, tecnocratas e nacionalistas (Entrevista com
oficial russo snior, 2011), revelando a capacidade negocial que a presidncia
representa, e traando claramente a relao entre possibilidades e limites no quadro
interno, com expresso a nvel internacional. Esta dualidade leste/oeste no significa,
contudo, que o oriente e o ocidente so opes mutuamente excludentes na agenda
russa. De facto, esta no tanto uma questo de escolha, mas antes de como lidar com o
que por vezes so cursos polticos ambivalentes de uma forma consistente, promovendo
os interesses russos de forma coesa, enquanto projetando o pas no quadro internacional

14

Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

normativo, o que permite amplo apoio interno para uma atuao robusta a nvel externo.
De notar neste contexto o lugar particular que o espao ps-sovitico ocupa na agenda
de afirmao regional russa, como rea de influncia prioritria.
Torna-se, assim, fundamental compreender a identidade russa como um aspeto no
material que ajuda a explicar a natureza por vezes conflituosa da sua orientao poltica.
O legado do passado histrico da Rssia tem marcado profundamente as tradies e
percees culturais russas. Estas tambm acarretam com elas o entendimento de
identidade do meio que a Rssia assume ainda hoje, combinando elementos euroasiticos, e fazendo a ligao entre ocidente e oriente, entre Europa e sia. Uma
definio intimista que se torna muito clara nas polticas domsticas e nas suas
expresses externas. As divises internas na Rssia incluem os Atlantistas que
favorecem ligaes mais prximas aos Estados Unidos da Amrica e Europa. Incluem
ainda os Eurasianistas que olham a dimenso oriental em busca de alianas estratgicas,
incluindo a China e a ndia nos seus horizontes (ver Freire, 2009b; Katz, 2006;
Neumann, 1996). E ainda uma estratgia Rssia-primeiro afirmando o poder da Rssia
com base no legado imperial do pas (e privilegiando todo o espao ps-sovitico neste
quadro), na sua fora poltica, influncia e recursos econmicos. Deste modo
simplificado, o cenrio domstico revela um discurso multidimensional que tem
implicaes na poltica externa (ver por exemplo Porter, 1996: 121; Lowenhardt, 2000:
167-174; Charap, 2007). A definio multivetorial da poltica externa russa acomoda as
diferenas existentes ao nvel das elites polticas, permitindo a externalizao de uma
mensagem coerente, assente em trs pressupostos fundamentais: reconhecimento da
Rssia enquanto grande potncia, no interferncia nos seus assuntos internos e desenho
de uma ordem internacional multipolar.
O papel das elites polticas e a sua lealdade para com o poder central tem sido um
elemento fundamental na histria russa. O controlo de vozes dissidentes, a punio de
movimentos de oposio, e a observao apertada de movimentos propagandsticos
constituam prtica comum no tempo dos czares, sob o regime sovitico e so ainda
visveis na Rssia de hoje. A Rssia ainda melhor entendida como rede de relaes
interligadas patro-cliente. Esta uma razo para o porqu da Rssia ps-sovitica ter
tanta dificuldade em gerar o seu prprio sentido de comunidade cvica (Hosking, 2003:

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

6). A institucionalizao de um poder centralizado, com apoio da elite poltica prxima

da presidncia garante controlo poltico e social. Esta governao forte, assente em
segurana em detrimento de liberdade, angariou apoio alargado incluindo ao nvel da
populao. Contudo, de notar a crescente contestao de movimentos cvicos e de
grupos de oposio que se tem vindo a evidenciar na Rssia, embora com expresso
limitada. Esta , de forma clara, uma demonstrao de que os elementos de
democratizao experimentados na Rssia ps-guerra fria se tm mantido sob escrutnio
apertado das autoridades centrais, que procuram deles retirar o mximo benefcio
(Freire, 2012b). Isto , afirmando-se democrtica, a Rssia justifica polticas repressivas
a nvel interno com a necessidade de ordem, permitindo assim um sistema de
governao centralizado com base no princpio de manuteno de estabilidade. A
realizao de processos eleitorais como expresso mxima de um pas democrtico
completa a imagem (ver Feklyunina, 2008). Contudo, esta postura das autoridades no
invalida a existncia de contestao interna. Consideremos o quadro mental da maioria
dos decisores chave de poltica externa. uma combinao bizarra de f na tradio (o
modelo clssico de poder ao estilo Romanov), e do reconhecimento de realidades
econmicas (globalizao ao estilo Gazprom), com fraquezas relativamente a
construes virtuais, ps-modernas (graas aos tecnocratas polticos empregues pelos
administradores do Kremlin) (Trenin, 2008). Um quadro complexo para a formulao
de polticas, onde elementos estruturais, materiais e ideacionais se conjugam num
exerccio onde a Rssia procura atravs da consolidao de poder a nvel domstico
alcanar projeo externa enquanto grande potncia, sendo reconhecida como tal pelos
seus pares.

Poltica externa russa: um modelo multinvel de anlise

A primeira dcada ps-guerra fria ficou marcada pela procura de acomodao russa
num contexto diferenciado aps o fim da Unio Sovitica, de um modo geral
prosseguindo uma postura no-confrontacionista, procurando gerir equilbrios entre
objetivos diferenciados de poltica externa e o contexto internacional em que estes eram
projetados. Esta dcada permitiu a clarificao dos objetivos de poltica externa russa,
apesar de vrios ajustes, resultando na reviso e adoo de documentos fundamentais,

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

como o Conceito de Poltica Externa, o Conceito de Segurana Nacional e a Doutrina

Militar (2000). Estes documentos consolidam as direes, opes e objetivos da poltica
externa de Moscovo com a delineao de reas preferenciais de atuao bem como da
necessidade de um curso afirmativo e mais assertivo em termos domsticos e
internacionais.
A poltica externa russa no perodo Putin/Medvedev tem oscilado de acordo com
vrios fatores, de natureza endgena e exgena, apesar dos princpios estruturantes psguerra fria permanecerem. O que tem efetivamente mudado tem sido a conjugao de
meios e oportunidades na definio e prossecuo de interesses, como resultado do
processo contnuo de interao que resulta de dinmicas internas de natureza poltica,
econmica e social, bem como de desenvolvimentos regionais e internacionais. [A]s
motivaes de lderes individuais por um lado, e as oportunidades e constrangimentos
do contexto internacional, por outro podem ser vistos como competitivos, mas
tambm como complementares (Breuning, 2007: 11). De facto, na anlise da poltica
externa russa interessante notar as alteraes que acompanharam o seu processo de
insero a nvel internacional e como estas refletem o prprio entendimento da Rssia
sobre si mesma.
De entusiasta acolhedora de normas no incio dos anos 1990, em finais dos anos
2000 a Rssia tornou-se impositiva de normas, procurando a reviso de Helsnquia,
e de forma mais ampla, do universalismo como processo ocidental de modo a tornlas mais compatveis com uma interpretao mais pluralista do sistema de poder
Europeu. () A Rssia pretende assegurar que a arena normativa tem capacidade
para incorporar diversidade civilizacional e diferena cultural. Assim, a Rssia
avana com uma abordagem pluralista aplicao do universalismo, um programa
que est na essncia do seu neorevisionismo. (Sakwa, 2012)

Assentando num entendimento pragmtico relativamente s possibilidades e limites

russos, Vladimir Putin, na presidncia entre 2000 e 2008 (reeleito em maro de 2012)
conferiu substncia ao conceito de poltica multivetorial, o que permitiu continuidade e
estabilidade s relaes externas da Rssia ao incluir a Comunidade de Estados
Independentes (CEI) como rea prioritria, bem como as dimenses ocidental e asitica

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

na agenda (Freire, 2011a). Deste modo, Putin conseguiu ainda combinar vozes distintas
no Kremlin e aumentar a projeo dos interesses russos. Contudo, ao alargar o mbito
de atuao, Putin alcanou tambm maior margem de manobra, jogando com estas
dimenses diferenciadas no seu melhor interesse e no quadro mais alargado de projeo
de poder numa ordem internacional crescentemente interdependente (Freire, 2008).
Os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos da Amrica
aceleraram o processo de afirmao da primazia norte-americana, no no sentido de
quebrar com alinhamentos prvios, mas antes de reforar a sua posio hegemnica e
alcanar legitimidade atravs do discurso associado guerra global contra o
terrorismo. Esta estratgia unilateral, que se tornou global na sua expresso levou a
reaes diferenciadas num contexto internacional de transio pouco claro. Este deve-se
essencialmente falta de reconhecimento de uma nova distribuio de poder no sistema
internacional, bem como a vises competitivas sobre estas mesmas dinmicas. A
Federao Russa foi ambivalente nesta matria, quer no seu entendimento da relao
eu/outro, quer na sua autodefinio de poder, num contexto internacional voltil. A
sua resposta primazia e postura revisionista norte-americana ps-11 de setembro
oscilou entre cooperao e competio, num esforo de afirmao num contexto
desfavorvel (onde a China e a ndia so potncias em ascenso). Contudo, a guerra na
Gergia no vero de 2008 marcou tambm um ponto de acelerao, desta vez nas
polticas russas.
A guerra na Gergia provavelmente o momento mais difcil nas relaes da Rssia
com o ocidente, aps vrios desenvolvimentos que contriburam para constranger a
cooperao, incluindo a poltica de porta aberta da Aliana Atlntica e o seu
alargamento a leste, os planos dos Estados Unidos da Amrica de desenvolvimento do
escudo de defesa antimssil, ou o tema da independncia do Kosovo. As aes armadas
russas na Gergia resultaram de um entendimento de que o momento era o mais
apropriado para a interveno, constituindo uma oportunidade para demonstrar o seu
descontentamento face a desenvolvimentos na repblica do Cucaso do Sul, bem como
de um modo mais abrangente, relativamente ao que entendia como um tratamento
desigual no contexto internacional. Alm do mais, as relaes ao nvel das lideranas
eram tensas, quer em termos polticos quer militares. No primeiro caso, a animosidade

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

entre o presidente georgiano Mikhail Saakashvili e Vladimir Putin eram claras e com
historial. No segundo caso, as bases militares russas e uma presena alargada no
Cucaso do Sul sempre foram entendidas como estrategicamente fundamentais. A
revoluo das rosas (2003) na Gergia e a subsequente poltica ocidental do
presidente georgiano Saakashvili constituram fonte de tenso entre as autoridades em
Tbilisi e Moscovo, ainda mais face ao facto de a reintegrao dos territrios da Abczia
e Osstia do Sul ser um objetivo de Saakashvili desde que assumiu a presidncia do
pas.
Estes desenvolvimentos tiveram lugar num contexto de frico, como mencionado,
que permanece central ao entendimento dos acontecimentos, em particular
relativamente discusso sobre o possvel alargamento da Organizao do Tratado do
Atlntico Norte (OTAN) Ucrnia e Gergia que irritou profundamente as elites
polticas e miliares russas, que entendiam o mesmo como uma poltica de cerco.
Tambm, as negociaes relativas ao projeto de defesa antimssil com a Polnia e a
Repblica Checa que previam a instalao de equipamento militar nestes pases, foram
entendidas na Rssia como hostis. Entre outros, estes so exemplo de desenvolvimentos
a nvel internacional com implicaes no quadro normativo regulador das relaes
internacionais que pressionou a poltica domstica russa a no seguir simplesmente os
eventos, mas a reagir e a assumir uma postura de pr-atividade face aos mesmos uma
questo de honra assente numa definio fortalecida do eu.
A interveno armada na Gergia constituiu a concretizao de uma ao esperada.
Nas palavras do Ministro dos Negcios Estrangeiros Lavrov, no surpresa () que a
Rssia tenha respondido a este assalto sobre os nossos cidados atravs do incio de
uma incurso militar na Osstia do Sul. Nenhum pas no mundo ficaria meramente a
observar enquanto os seus cidados so mortos e forados a deixar as suas casas. A
Rssia avisou repetidamente Tbilisi que protegeria os seus cidados atravs do uso da
fora, se necessrio, e as suas aes so inteiramente consistentes com o direito
internacional, incluindo o artigo 51 da Carta das Naes Unidas sobre o direito
autodefesa (Lavrov, 2008). O ento presidente Dmitry Medvedev acrescentou que era
necessrio ter em ateno a vontade dos povos da Osstia do Sul e da Abczia, que no
pretendem permanecer no estado que a Gergia (Medvedev, 2008a). De facto, a

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

Rssia usou esta oportunidade para demonstrar o seu desacordo face a vrias aes que
descreveu como provocadoras, no apenas da parte da Gergia, mas tambm, e em
grande medida, dos seus parceiros ocidentais. Deste modo, Moscovo demarcou linhas
de influncia e interferncia, enfraquecendo a Gergia, mas tambm, e em grande
medida, reforando a sua poltica de conteno do envolvimento dos Estados Unidos da
Amrica na Eursia, e sublinhado o estatuto de poder que pretende ver reconhecido no
sistema internacional (Freire e Simo, 2008; Freire, 2009a). Procurou ainda, neste
contexto, aumentar a sua influncia nos processos de socializao em curso, travando
desenvolvimentos que entendia como contrrios aos seus interesses, e procurando
socializar o ocidente nas suas polticas e prticas em relao a uma rea descrita como
de importncia estratgica. A consolidao do poder do presidente um fator relevante
da opo militar e que vem reforar a leitura co-constitutiva da relao interno/externo.
contudo fundamental mencionar que apesar das dificuldades que a violncia
armada implicou, durante os dias mais quentes da guerra, as administraes
presidenciais russa e norte-americana mantiveram canais de dilogo considerando que
manter comunicao em aberto era essencial para encontrar uma via poltica para
negociar. Por exemplo, o ministro russo dos Negcios Estrangeiros, Sergei Lavrov
referiu que a Rssia era um parceiro do ocidente () no Mdio Oriente, Iro e Coreia
do Norte, sublinhando tambm alinhamento noutros contextos, e o presidente norteamericano George W. Bush afirmou que uma relao contenciosa com a Rssia no
do interesse da Amrica, e uma relao contenciosa com a Amrica no do interesse
da Rssia (Bush, 2008). A reforar esta postura, o papel da UE nas negociaes do
acordo de cessar-fogo muito relevante, servindo de mediadora e facilitando o processo
de apaziguamento da violncia. Apesar da radicalizao da tenso com o ocidente aps
a interveno armada, a normalizao das relaes no demorou muito a ter lugar a
nvel bilateral e nos contextos multilaterais, como relativamente ao reincio das
negociaes com a UE para um novo acordo refundador da relao, e no quadro da
OTAN, no mbito das sesses do Conselho OTAN-Rssia. Esta postura demonstra o
reconhecimento de ambas as partes de que nada tm a ganhar com a quebra do dilogo.
A guerra na Gergia representa tambm um ponto de viragem no sentido em que a
Rssia tem vindo a promover uma ordem internacional multipolar, essencialmente

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

numa lgica de oposio hegemonia dos Estados Unidos da Amrica (Monaghan,

2006), o que de acordo com o ento presidente Medvedev, e particularmente aps a
guerra na Gergia, mudou tendo dado lugar a um novo entendimento sobre a ordem
internacional. Essencialmente, esta est a ajustar-se a um novo contexto onde a
multipolaridade j uma realidade (Makarychev, 2010; Lukyanov, 2010), e onde a
Rssia se localiza como ator fundamental e reconhecida enquanto tal. No segundo
mandato de Vladimir Putin enquanto presidente (2004-2008), esta autoconfiana de
Moscovo ganhava j fora.
Face ao que entende como um novo mundo emergente que apresenta uma nova
verso do nacionalismo de estado (grande-potncia) a liderana russa exala
confiana. Para alm do antigo espao sovitico, a Rssia v a influncia dos EUA a
diminuir gradualmente e considera a UE uma unidade econmica, mas no poltica
ou militar, que permanecer auto-absorvida por algum tempo. Moscovo admira o
progresso chins e, de forma cuidada, mas no temendo o seu vizinho gigante,
coopera cada vez mais proximamente com Pequim; e considera a mais distante ndia
como no problemtica. (Trenin, 2006)

Os padres em mudana nas relaes poltico-econmicas e estratgicas tm aberto

novas avenidas de cooperao e competio. Esta uma demonstrao das ligaes
entre as dimenses interna e externa da poltica externa. A poltica externa deve
servir a poltica domstica, o que inclui primeiramente o estabelecimento de segurana
efetiva, o aumento dos nveis de vida e o desenvolvimento da sociedade civil. (...) A
preocupao com problemas econmicos e sociais internos um modo mais efetivo de
proteger os interesses nacionais e assim tornar a Rssia verdadeiramente um grande pas
sem ter que depender do velho conceito de Grande Rssia (Selezneva, 2003: 26-27).
O curso afirmativo da poltica russa , assim, resultado quer de processos inside-out
quer outside-in, seguindo uma abordagem multinvel visvel em polticas duras em casa
e num curso assertivo nos assuntos internacionais. Com Vladimir Putin, este foi,
contudo, construdo sobre um entendimento assimtrico da dicotomia interno/externo,
com um enfoque claro na dimenso interna e na necessidade de consolidao domstica
e estabilidade como base para um curso assertivo de poltica externa. Este objetivo foi

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

prosseguido no simplesmente com base numa leitura simplista de power politics, mas
num quadro mais complexo onde processos de socializao tiveram lugar e elementos
normativos subjaziam a discursos e polticas, dotando a poltica externa russa de uma
nova dimensionalidade cuja anlise essencial na desconstruo de aes e reaes.
A eleio de Dmitry Medvedev como presidente da Rssia a 2 de maro de 2008,
apesar de implicar continuidade, trouxe uma nova abordagem aos temas econmicos
(ver Antonenko, 2008). Uma mudana muito necessria expressa numa poltica de
diversificao de investimentos, e no desenvolvimento de outras reas setoriais (noenergticas) de forma a ultrapassar problemas econmicos estruturais que resultam de
uma excessiva concentrao nos recursos energticos, apesar dos interesses explcitos
particularmente das elites econmicas no necessariamente concordando com esta
abordagem. A demasiada dependncia num setor econmico tornou a economia russa
extremamente vulnervel com ajustamentos necessrios para evitar flutuaes
inesperadas nos preos do petrleo e gs natural, como aconteceu na altura da crise
financeira de 2008 que atingiu fortemente os setores econmico e financeiro, com
consequncias diretas no desempenho da economia russa. Atualmente, a Rssia
regressou a um nvel de crescimento do seu PIB, registando 4.3% em 2010 e 2011,
estando a recuperar da quebra de -7.8% registada em 2009 (World Economic Outlook,
2012). Contudo, esta recuperao mantm-se ainda assente e muito dependente do preo
do petrleo nos mercados internacionais, prevendo-se no entanto que apesar de um
ligeiro abrandamento o crescimento se mantenha na casa dos 4% para 2012 (3.9% para
2013) (World Economic Outlook, 2012).
Medvedev definiu as prioridades da sua poltica externa no Conceito de Poltica
Externa (Foreign Policy Concept, 2008), e sumariou-as em cinco pressupostos
fundamentais. Estes incluem os princpios fundamentais do direito internacional, uma
ordem internacional multipolar, uma poltica no-confrontacionista e no-isolacionista,
a proteo de disporas, e o reconhecimento de reas de interesse privilegiado para a
Rssia, nomeadamente a sua vizinhana prxima (Medvedev, 2008b). Um novo vetor
foi adicionado poltica russa, que atravessa as reas geogrficas definidas, incluindo
investigao, inovao e desenvolvimento tecnolgico, refletindo uma poltica de
modernizao domstica com projeo ao nvel da cooperao internacional

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

pretendendo o reforo da posio da Rssia no sistema internacional. As palavras de

Medvedev no dia aps ter assumido a presidncia tornam claro o legado de Putin e uma
poltica de continuidade a ser seguida. Sabemos o quanto o presidente Putin fez para
fortalecer a sua soberania, para fortalecer a segurana do nosso pas. Tambm sabemos
como a posio internacional da Rssia mudou fundamentalmente. De modo simples, a
Rssia voltou a ser respeitada (Medvedev citado em Arnold, 2008). O regresso de
Putin presidncia russa na primavera de 2012 traz uma nova postura s polticas
domstica e externa, marcadamente mais centralizadora, sendo que permanecer a
relao assimtrica nas leituras entre o interno e o internacional, com o primeiro a
fornecer as bases para o segundo. Tal prosseguido segundo o entendimento de que
uma Rssia forte e coesa internamente pode assumir com solidez o seu papel de grande
potncia numa ordem internacional multipolar.

Concluso
Este trabalho procurou recuperar conceitos e ideias explanadas pelos autores clssicos
de referncia na rea da poltica externa, que se perderam num quadro marcadamente
positivista ao longo das dcadas de sessenta e setenta, em particular. Esta abordagem
manteve-se como modelo dominante at ao incio dos anos noventa, quando num
quadro ps-guerra fria foi possvel repensar e questionar as relaes internacionais para
alm da rivalidade bipolar e do cariz poltico e de segurana militar que as caraterizava
e limitava. Esta abordagem ps-positivista, no implicando o desenho de um novo
modelo de anlise de poltica externa, refora uma leitura mais abrangente e alternativa
da poltica externa, nas suas componentes estruturais, materiais e ideacionais. A
incluso destes elementos permite o regresso de pressupostos j presentes nos autores
de referncia mas que se tornaram invisveis em grande parte dos estudos dado o carter
dominante dos modelos behavioristas, mas que so essenciais para a anlise da poltica
externa no quadro de complexidade atual. Elementos como identidade e percees
assumem centralidade na explicitao dos processos de modelao, deciso e
implementao de poltica externa na Rssia, quebrando com linhas de estudo de cariz
essencialmente behaviorista e de procura de relaes de causalidade, evidenciando
claramente a maior complexidade que est presente no processo.

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

Sem desmerecer os estudos de poltica externa que seguem este alinhamento

positivista, parece claro que estes se revelam demasiado rigidificados e constrangedores
relativamente ao desenvolvimento de anlises mais normativas, inclusivas no que
concerne a agenda e atores, e alternativas, focalizando em aspetos intersubjetivos com
carter central para o entendimento de dinmicas, por vezes pouco visveis, mas
fundamentais no processo de formulao e implementao de poltica externa. No caso
da Rssia, esta leitura fora de um quadro analtico com fronteiras bem delimitadas,
revela elementos subjetivos relativos ao processo de socializao de normas, ao
posicionamento internacional e s leituras internas e externas do mesmo, que s numa
matriz ps-positivista que combine estes aspetos possvel analisar. Alm do mais, os
elementos estruturais subjacentes aos processos de poltica externa revelam-se
essenciais, no quadro internacional, regional ou nacional. De facto, a poltica externa,
que uma poltica interna, ora constrangida ora projetada pela combinao destes
vrios elementos estruturais e ideacionais. Estes equilbrios so fundamentais nas
leituras de poltica externa na interligao agente/estrutura, como analisado. Mais uma
vez, no caso da Rssia, esta combinao revela a assimetria entre o interno e o externo e
como a combinao entre o processo e as estruturas fundamental na formulao e
implementao da poltica externa.
De facto, a poltica externa russa tem revelado elementos de continuidade, com um
curso assertivo a sublinhar a sua poltica e implementao da mesma. O curso assertivo
russo tem sido resultado de opes polticas internas, combinando uma forte construo
de percees e confiana domstica ao nvel da governao, assente num discurso de
estabilidade, e operacionalizado na estabilizao domstica e no crescimento
econmico. Este contexto interno robustecido permite projeo de poder almfronteiras, com base no consentimento popular quanto reafirmao da Rssia como
grande potncia, em linha com o seu passado histrico, e procurando acomodao face a
um presente em mudana. Mas tal como esta busca por reafirmao necessita de apoio
interno, est tambm interligada a desenvolvimentos internacionais e forma como
outros veem a Rssia, i.e. o estatuto (em termos de identidade e influncia) que lhe
atribuem. Isto demonstra a interconexo prxima entre as dimenses interna e externa
do processo de formulao de poltica externa, e a relevncia de um apoio interno forte

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

para uma expressividade externa assertiva. Este curso tem sido prosseguido
essencialmente de forma proativa, nas presidncias de Putin e Medvedev. Contudo, uma
vez que os decisores de poltica externa tentam satisfazer a nvel domstico o
eleitorado, e simultaneamente imperativos internacionais, o que muitas vezes exige um
exerccio delicado de equilbrio (Breuning, 2007: 13), a opo pela centralizao torna
o curso definido mais pragmtico em termos da sua operacionalizao.
De facto, a Rssia tem seguido um curso colaborativo e competitivo, o que confere
um sentido de ambiguidade sua poltica externa. Colaborao como forma de
preservar a segurana internacional, de acordo com o modelo russo, assinando acordos e
definindo o nvel de envolvimento ocidental no espao ps-sovitico, a que a Rssia
apenas anui quando conveniente. Competio sempre que Moscovo entende os seus
interesses como estando sob ameaa, usando alavancagem poltica e econmica e
recorrendo a presso concreta como forma de inverter tendncias desfavorveis. O
discurso que subjaz promoo de uma ordem internacional multipolar, e a sua insero
normativa, de forma mais implcita ou explcita, reflexo da negociao constante entre
abordagens cooperativas e a tentativa de evitar perdas competitivas que possam por em
causa a busca de primazia por Moscovo.
Alm do mais, a Rssia tem lutado internamente com ambiguidade, procurando lidar
com uma evoluo nas atitudes e prticas, e um contexto domstico e internacionais
mudados, enquanto procura lidar com o seu passado histrico e o legado herdado de
sculos de governao autocrtica e estatuto imperial. Uma mistura de tendncias
diferenciadas que se revelam nas aes russas, demonstrando as dificuldades que o
estado tem enfrentado na definio da sua prpria identidade, fundamental para
legitimar tendncias e opes. Estas dificuldades internas tm expresso a nvel
internacional. O curso de reafirmao no sistema internacional como o espelho da
imagem domstica da Rssia, um reflexo de uma postura de consolidao de poder e
afirmao de estatuto. Contudo, apesar de esta estratgia revelar alguns resultados em
termos do posicionamento da Rssia no sistema internacional, tem sido construda sob
fundaes frgeis incluindo desarticulao domstica entre diferentes vises no seio
da elite poltica dominante, problemas de quebra demogrfica srios, e mesmo a
excessiva dependncia dos recursos energticos em termos econmicos , conferindo-

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

lhe o contorno de uma poltica forte, mas contendo ingredientes ao nvel das prticas
polticas no corroborados por uma base tambm ela slida, que a podero tornar
inconsistente. A conjugao de elementos estruturais, materiais e ideacionais torna-se,
assim, fundamental na definio da poltica externa russa e na compreenso das
ambivalncias que lhe tm estado associadas, apesar de um discurso forte e
aparentemente assente em pressupostos de realpolitk. Contudo, a anlise mais profunda
dos processos e a identificao de dinmicas identitrias, normativas e de socializao,
trazem um novo olhar sobre a velha aparncia que a grande Rssia procura projetar.

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Repensar Poltica Externa: Uma Perspetiva Ps-Positivista

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