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23/08/2011
125
SEGUNDA TURMA
INTDO.(A/S)
E M E N T A: CRIANA DE AT CINCO ANOS DE IDADE ATENDIMENTO EM CRECHE E EM PR-ESCOLA - SENTENA QUE OBRIGA O
MUNICPIO DE SO PAULO A MATRICULAR CRIANAS EM UNIDADES DE ENSINO
INFANTIL PRXIMAS DE SUA RESIDNCIA OU DO ENDEREO DE TRABALHO DE
SEUS RESPONSVEIS LEGAIS, SOB PENA DE MULTA DIRIA POR CRIANA NO
ATENDIDA - LEGITIMIDADE JURDICA DA UTILIZAO DAS ASTREINTES
CONTRA O PODER PBLICO DOUTRINA JURISPRUDNCIA - OBRIGAO
ESTATAL DE RESPEITAR OS DIREITOS DAS CRIANAS - EDUCAO INFANTIL DIREITO ASSEGURADO PELO PRPRIO TEXTO CONSTITUCIONAL (CF, ART. 208,
IV, NA REDAO DADA PELA EC N 53/2006) - COMPREENSO GLOBAL DO
DIREITO CONSTITUCIONAL EDUCAO - DEVER JURDICO CUJA EXECUO SE
IMPE AO PODER PBLICO, NOTADAMENTE AO MUNICPIO (CF, ART. 211,
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ARE 639.337 AgR / SP
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ARE 639.337 AgR / SP
de
super-los
mediante
opes
por
determinados
valores,
em
detrimento de outros igualmente relevantes, compelindo, o Poder
Pblico,
em
face
dessa
relao
dilemtica,
causada
pela
insuficincia de disponibilidade financeira e oramentria, a
proceder a verdadeiras escolhas trgicas, em deciso governamental
cujo parmetro, fundado na dignidade da pessoa humana, dever ter em
perspectiva a intangibilidade do mnimo existencial, em ordem a
conferir real efetividade s normas programticas positivadas na
prpria Lei Fundamental. Magistrio da doutrina.
- A clusula da reserva do possvel que no pode ser
invocada, pelo Poder Pblico, com o propsito de fraudar, de
frustrar e de inviabilizar a implementao de polticas pblicas
definidas na prpria Constituio - encontra insupervel limitao
na garantia constitucional do mnimo existencial, que representa, no
contexto de nosso ordenamento positivo, emanao direta do postulado
da essencial dignidade da pessoa humana. Doutrina. Precedentes.
- A noo de mnimo existencial, que resulta, por
implicitude, de determinados preceitos constitucionais (CF, art. 1,
III, e art. 3, III), compreende um complexo de prerrogativas cuja
concretizao revela-se capaz de garantir condies adequadas de
existncia digna, em ordem a assegurar, pessoa, acesso efetivo ao
direito geral de liberdade e, tambm, a prestaes positivas
originrias do Estado, viabilizadoras da plena fruio de direitos
sociais bsicos, tais como o direito educao, o direito
proteo integral da criana e do adolescente, o direito sade, o
direito assistncia social, o direito moradia, o direito
alimentao e o direito segurana. Declarao Universal dos
Direitos da Pessoa Humana, de 1948 (Artigo XXV).
A
PROIBIO
DO
RETROCESSO
SOCIAL
COMO
OBSTCULO
CONSTITUCIONAL FRUSTRAO E AO INADIMPLEMENTO, PELO PODER PBLICO,
DE DIREITOS PRESTACIONAIS.
- O princpio da proibio do retrocesso impede, em tema
carter
social,
que
sejam
de
direitos
fundamentais
de
desconstitudas as conquistas j alcanadas pelo cidado ou pela
formao social em que ele vive.
- A clusula que veda o retrocesso em matria de direitos
a prestaes positivas do Estado (como o direito educao, o
direito sade ou o direito segurana pblica, v.g.) traduz, no
processo de efetivao desses direitos fundamentais individuais ou
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ARE 639.337 AgR / SP
A C R D O
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23/08/2011
SEGUNDA TURMA
AGDO.(A/S)
PROC.(A/S)(ES)
INTDO.(A/S)
INTDO.(A/S)
R E L A T R I O
negar
seguimento
ao
recurso
extraordinrio,
manifestamente
deciso,
por
mim
proferida,
est
assim
ementada
(fls. 1.763/1.765):
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ARE 639.337 AgR / SP
2)
no
podero
demitir-se
do
mandato
constitucional, juridicamente vinculante, que lhes foi
outorgado pelo art. 208, IV, da Lei Fundamental da
Repblica, e que representa fator de limitao da
discricionariedade poltico-administrativa dos entes
municipais, cujas opes, tratando-se do atendimento
das crianas em creche (CF, art. 208, IV), no podem
ser exercidas de modo a comprometer, com apoio em juzo
de simples convenincia ou de mera oportunidade, a
eficcia desse direito bsico de ndole social.
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ARE 639.337 AgR / SP
o relatrio.
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ARE 639.337 AgR / SP
V O T O
SENHOR
MINISTRO
CELSO
DE
MELLO
(Relator):
No
com
integral
fidelidade,
diretriz
jurisprudencial
Com
efeito,
tal
como
ressaltado
na
deciso
ora
contra
acrdo,
que,
proferido
pelo
E.
Tribunal
de
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ARE 639.337 AgR / SP
sede
recursal
extraordinria
teria
transgredido
preceitos
RE
436.996-AgR/SP,
Rel.
Min.
CELSO
DE
MELLO,
v.g.),
deferida
educao
a
todos
que
(CF,
representa
art.
205),
constitucional
prerrogativa
notadamente
crianas
(CF,
mais
direitos
de
expressivos,
segunda
subsumindo-se
gerao
ou
dimenso
noo
(RTJ
categoria
164/158-161),
dos
cujo
desincumbir
titulares
desse
criando
mesmo
condies
objetivas
direito,
acesso
que
propiciem,
pleno
ao
aos
sistema
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ARE 639.337 AgR / SP
O
Constituinte,
p.
eminente
in
saudoso
Revista
de
PINTO
FERREIRA
Informao
(Educao
Legislativa,
vol.
e
92,
irrepreensvel:
Para
CELSO
LAFER
(A
Reconstruo
dos
Direitos
exprime,
de
um
lado,
no
plano
do
sistema
jurdico-
assero
de
que
dignidade
humana,
enquanto
valor
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ARE 639.337 AgR / SP
impregnado
de
centralidade
em
nosso
ordenamento
poltico,
se
alto
significado
social
irrecusvel
valor
obrigado
proporcionar
concretizao
da
educao
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ARE 639.337 AgR / SP
infantil
em
sua
rea
de
competncia
(WILSON
DONIZETI
LIBERATI,
constitucional,
que
tem,
no
aparelho
estatal,
seu
precpuo destinatrio.
Cabe
FERREIRA
referir,
(Educao
neste
ponto,
Constituinte
in
observao
Revista
de
de
PINTO
Informao
que
carter
meramente
retrico
das
proclamaes
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ARE 639.337 AgR / SP
ser
implementado
mediante
adoo
de
polticas
pblicas
como
Ao
julgar
ADPF
45/DF,
Rel.
Min.
CELSO
DE
MELLO,
DE
DESCUMPRIMENTO
DE
PRECEITO
ARGIO
FUNDAMENTAL. A QUESTO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL
DO CONTROLE E DA INTERVENO DO PODER JUDICIRIO EM
TEMA DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS, QUANDO
CONFIGURADA HIPTESE DE ABUSIVIDADE GOVERNAMENTAL.
DIMENSO
POLTICA
DA
JURISDIO
CONSTITUCIONAL
ATRIBUDA AO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INOPONIBILIDADE
DO ARBTRIO ESTATAL EFETIVAO DOS DIREITOS SOCIAIS,
ECONMICOS E CULTURAIS. CARTER RELATIVO DA LIBERDADE
DE CONFORMAO DO LEGISLADOR. CONSIDERAES EM TORNO DA
CLUSULA DA RESERVA DO POSSVEL. NECESSIDADE DE
PRESERVAO, EM FAVOR DOS INDIVDUOS, DA INTEGRIDADE E
DA INTANGIBILIDADE DO NCLEO CONSUBSTANCIADOR DO
MNIMO
EXISTENCIAL.
VIABILIDADE
INSTRUMENTAL
DA
ARGIO DE DESCUMPRIMENTO NO PROCESSO DE CONCRETIZAO
DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS CONSTITUCIONAIS DE
SEGUNDA GERAO).
Salientei,
Tribunal
Federal,
em
ento,
considerada
tal
dimenso
deciso,
poltica
que
da
Supremo
jurisdio
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ARE 639.337 AgR / SP
constitucional
gravssimo
sociais
outorgada
encargo
esta
tornar
de
culturais,
que
se
Corte,
no
pode
demitir-se
efetivos
os
direitos
identificam
enquanto
do
econmicos,
direitos
de
integridade e a
violao
que,
assim
no
for,
restaro
comprometidas
negativa
inaceitvel
se
inrcia
do
estatuto
governamental
constitucional
no
adimplemento
motivada
de
por
prestaes
inconstitucionalidade
por
omisso,
por
mais
de
uma
vez
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ARE 639.337 AgR / SP
ordinariamente,
Judicirio
no
nas
mbito
desta
das
funes
Suprema
Corte,
institucionais
em
especial
do
embora
excepcionalmente,
ao
Poder
Judicirio,
se
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ARE 639.337 AgR / SP
que
sobre
comprometer,
com
eles
tal
incidem
em
carter
comportamento,
impositivo,
eficcia
Municpios
podero
semelhana
demitir-se
do
das
demais
mandato
entidades
constitucional,
polticas)
no
juridicamente
do
Poder
Pblico,
cujas
opes,
tratando-se
de
face
da
jurisprudncia
que
se
formou,
no
Supremo
Tribunal
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ARE 639.337 AgR / SP
Nem
contexto
ora
se
em
atribua,
exame,
uma
indevidamente,
(inexistente)
ao
Judicirio,
intruso
em
no
esfera
criao
necessidade
Repblica,
de
jurisprudencial
fazer
muitas
prevalecer
vezes
do
direito),
primazia
transgredida
da
inclui-se
Constituio
da
desrespeitada
por
pura,
objetivem
Poderes
do
restaurar
Estado,
nada
Constituio
mais
faz
violada
seno
pela
cumprir
inrcia
sua
dos
misso
sede
jurisdicional,
notadamente
quando
emanada
desta
Corte
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ARE 639.337 AgR / SP
Constituio,
no
pode
se
reduzir
uma
posio
de
pura
passividade.
que
se
cuide
de
omisso
parcial
derivada
da
insuficiente
fundada
na
Carta
Poltica
refletem
comportamento
p.
Manual
1988,
230/232,
de
Direito
Coimbra
item
n.
5,
1986,
Constitucional,
Editora;
J.
J.
GOMES
Max
tomo
Limonad;
II/406
CANOTILHO
JORGE
e
409,
VITAL
efetivas
as
imposies
constitucionais
traduz
inaceitvel
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ARE 639.337 AgR / SP
somente
nos
pontos
que
se
mostrarem
convenientes
aos
do
gesto
infiel
do
Poder
Pblico
que
transgride,
por
depositrio,
por
efeito
de
expressa
determinao
(JOS
AFONSO
DA
SILVA,
Aplicabilidade
das
Normas
DA
CUNHA
FERRAZ,
Processos
Informais
de
Mudana
da
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ARE 639.337 AgR / SP
constitucional,
pois
reflete
inaceitvel
desprezo,
por
fenmeno
instaurao,
da
no
eroso
mbito
da
do
conscincia
Estado,
de
constitucional,
um
motivado
preocupante
pela
processo
de
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ARE 639.337 AgR / SP
LEGISLAO
E
DEVER
CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSRIA EXISTNCIA
DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE.
- O direito legislao s pode ser invocado pelo
interessado, quando tambm existir - simultaneamente
imposta pelo prprio texto constitucional - a previso
do dever estatal de emanar normas legais. Isso
que
o
direito
individual
atividade
significa
legislativa do Estado apenas se evidenciar naquelas
estritas hipteses em que o desempenho da funo de
legislar refletir, por efeito de exclusiva determinao
constitucional, uma obrigao jurdica indeclinvel
imposta ao Poder Pblico. (...).
(RTJ 183/818-819, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
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ARE 639.337 AgR / SP
direitos
Repblica,
bsicos
mas
assegurados
cujo
exerccio
pela
estava
prpria
sendo
Constituio
inviabilizado
da
por
omisso
governamental
essenciais,
viabilizando
dando-lhes
acesso
cuja
fundamentais,
das
pessoas
realizao
efetividade
conferiu
real
concreo
e,
desse
fruio
de
direitos
sendo
negada,
prtica
plena
lhes
estava
modo,
fato
que
tenho
por
relevante
consiste
no
que
compem,
no
plano
institucional,
organizao
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ARE 639.337 AgR / SP
Ao
recorrente,
as
destinatrios,
expectativas
contrrio
normas
sob
nele
do
que
pretende
programticas
pena
de
depositadas
vinculam
Poder
pela
o
e
Pblico,
coletividade,
Municpio
obrigam
fraudando
os
ora
seus
justas
substituir,
de
Extremamente
oportunas,
alm
de
precisas,
as
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ARE 639.337 AgR / SP
No
deixo
de
conferir,
no
entanto,
assentadas
tais
dos
direitos
de
segunda
gerao
(direitos
econmicos,
vnculo
financeiro
subordinado
possibilidades
no
se
poder
razoavelmente
exigir,
ento,
considerada
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ARE 639.337 AgR / SP
limitao
material
referida,
imediata
efetivao
do
comando
manipulao
de
sua
atividade
financeira
e/ou
poltico-
de
preservao,
frustrar
em
favor
de
da
inviabilizar
pessoa
dos
estabelecimento
cidados,
de
condies
DE
(AI
583.136/SC),
em
tudo
aplicvel,
por
identidade
de
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ARE 639.337 AgR / SP
No
pblicos,
se
sempre
desconhece
to
que
dramaticamente
destinao
escassos,
de
recursos
instaurar
faz
definidas
texto
constitucional,
quer,
tambm,
com
prpria
da
resultando
encargo
de
super-los
mediante
opes
por
determinados
de
disponibilidade
financeira
oramentria,
1978;
GUSTAVO
ALMEIDA
PAOLINELLI
DE
CASTRO,
Direito
Direitos
Trgicas
sobre
Sociais
Restries
Universalizao,
v.g.),
em
Financeiras:
deciso
Escolhas
governamental
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ARE 639.337 AgR / SP
real
intangibilidade
do
efetividade
normas
mnimo
existencial,
programticas
em
ordem
positivadas
a
na
Mnimo
Existencial,
in
Comentrios
Constituio
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ARE 639.337 AgR / SP
Cabe
dificuldades
resultante
que
ter
podem
necessidade
presente,
derivar
de
bem
da
Poder
por
isso,
escassez
Pblico
de
consideradas
recursos
ter
de
as
a
com
realizar
as
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ARE 639.337 AgR / SP
denominadas
escolhas
trgicas
(em
virtude
das
quais
alguns
sempre,
insupervel
limitao
na
exigncia
contexto
de
nosso
ordenamento
positivo,
emanao
direta
do
25
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155
ARE 639.337 AgR / SP
desse
significativo
conforma
postulado
vetor
inspira
essencial
interpretativo,
todo
(CF,
art.
verdadeiro
ordenamento
1,
III)
valor-fonte
constitucional
que
vigente
em
se
assenta,
entre
ns,
ordem
republicana
democrtica
reconhecido
jurisprudncia
desta
Suprema
Corte,
cujas
(JOS
AFONSO
DA
SILVA,
Poder
Constituinte
Poder
Advogados;
Costumes
IMMANUEL
Outros
KANT,
Escritos,
Fundamentao
2004,
Martin
da
Metafsica
Claret;
LUIZ
dos
ANTONIO
doutrina
jurisprudncia,
2002,
Saraiva;
LUIZ
EDSON
26
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156
ARE 639.337 AgR / SP
noo
de
mnimo
existencial,
que
resulta,
por
revela-se
capaz
de
garantir
condies
adequadas
de
geral
de
liberdade
tambm,
e,
prestaes
positivas
bsicos,
tais
como
direito
educao,
direito
assistncia
social,
direito
moradia,
direito
dos
Direitos
da
Pessoa
Humana,
promulgada,
em
Paris,
27
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157
ARE 639.337 AgR / SP
do
dolosamente,
constitucionais,
notadamente
cumprimento
quando,
dessa
de
suas
conduta
obrigaes
governamental
constitucionais
impregnados
de
um
sentido
de
essencial
fundamentalidade.
da
pessoa
humana
pe
em
destaque
social
notadamente
das
particular
nfase,
possam
ser
melhoria
classes
a
da
menos
propsito
eventualmente
qualidade
favorecidas,
de
opostos
ao
obstculos
de
vida
de
todos,
assinalando,
com
governamentais
que
adimplemento
dessa
obrigao
28
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158
ARE 639.337 AgR / SP
de
inviabilidade
econmica
ou
de
falta
de
normas
de
regulamentao (grifei).
possa
resultar,
paradoxalmente,
com
base
em
simples
ilustre
magistrada
MARIA
CRISTINA
DE
BRITO
LIMA,
em
obra
Cabe
referir,
ainda,
neste
ponto,
ante
extrema
FRISCHEISEN,
ilustre
Procuradora
Regional
da
Repblica
29
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159
ARE 639.337 AgR / SP
(Polticas
Ministrio
Pblicas
Pblico,
p.
Responsabilidade
59,
95
97,
do
2000,
Administrador
Max
Limonad),
cujo
tema
de
concretizao
das
polticas
pblicas
constitucionais,
assinala:
30
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160
ARE 639.337 AgR / SP
face
da
jurisprudncia
que
se
formou,
no
Supremo
Tribunal
AURLIO
AI
475.571/SP,
Rel.
Min.
MARCO
AURLIO
Cumpre
destacar,
neste
ponto,
por
oportuno,
ante
31
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161
ARE 639.337 AgR / SP
para
constitucionais,
no
observncia
cabendo
irrestrita
tergiversar
dos
ditames
mediante
escusas
pela
formao
autorizado
INOCNCIO
social
magistrio
MRTIRES
Hermenutica
em
que
ele
doutrinrio
COELHO
(GILMAR
PAULO
Constitucional
vive,
consoante
adverte
FERREIRA
MENDES,
GUSTAVO
Direitos
GONET
BRANCO,
Fundamentais,
Direito
Constitucional
Teoria
da
Constituio,
32
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162
ARE 639.337 AgR / SP
p.
40,
2002,
consideraes
em
Fabris
torno
Editor;
do
INGO
contedo,
W.
SARLET,
eficcia
Algumas
efetividade
do
negativa
prestacional
(como
pertinente
o
direito
aos
direitos
educao
sociais
e
de
sade,
natureza
p.
ex.),
uma
vez
atingidos,
venham
ser
ulteriormente
Lapidar,
sob
todos
os
aspectos,
magistrio
de
33
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ARE 639.337 AgR / SP
trabalhadores,
direito
assistncia,
direito
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ARE 639.337 AgR / SP
Bem
por
isso,
Tribunal
Constitucional
portugus
a
j
inconstitucionalidade
conquistadas
em
tema
de
de
ato
estatal
direitos
que
revogara
prestacionais
de
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ARE 639.337 AgR / SP
da
criana
in
administrativa,
administrativa,
cidado,
do
RT
descaso
incapacidade
adolescente
749/82-103),
governamental
de
gerir
os
que
com
discricionariedade
a
direitos
recursos
ineficincia
bsicos
do
pblicos,
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166
ARE 639.337 AgR / SP
pblicos
na
concretizao
das
imposies
constitucionais
governamental
importar
em
grave
vulnerao
um
direito
educao,
cuja
amplitude
conceitual
abrange,
na
Cabe
observar,
de
outro
lado,
que
multa
diria
Vale
salientar
jurdico-processual
pblico
(como
que
utilizao,
Municpio
de
So
inexiste
contra
Paulo),
obstculo
qualquer
entidades
da
multa
de
direito
cominatria
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ARE 639.337 AgR / SP
consoante
(LEONARDO
JOS
adverte
CARNEIRO
DA
autorizado
CUNHA,
magistrio
Algumas
doutrinrio
Questes
sobre
as
As
461
Astreintes
do
CPC
Processo
outras,
p.
Civil
99/103,
Brasileiro:
item
n.
multa
3.5.4,
do
2004,
jurisprudncia
(RT 808/253-256
firmada
RF
pelos
370/297-299
Tribunais,
RE
cujas
495.740-TAR/DF,
decises
Rel.
Min.
784.188/RS,
Rel.
Min.
TEORI
ALBINO
ZAVASCKI
reconheceram
possibilidade
jurdico-processual
de
condenao
da
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ARE 639.337 AgR / SP
questo
constitui
tema
estranho
ao
objeto
da
controvrsia
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169
ARE 639.337 AgR / SP
No
se
aplica
ao
julgamento
do
recurso
extraordinrio, pelo Supremo Tribunal Federal, o
princpio jura novit curia.
(RTJ 147/994-995, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
No exame do recurso extraordinrio, no Supremo
Tribunal Federal, no aplicvel o princpio jura
novit curia (...).
(RE 99.978-ED/PR, Rel. Min. ALDIR PASSARINHO - grifei)
pelo
Supremo
Tribunal
extraordinrio,
apresenta-se
constitucional,
desde
que
Federal,
essencialmente
esta,
alm
de
em
sede
limitada
suscitada
de
recurso
pela
matria
nas
razes
explicitamente
prequestionada
(debatida,
portanto,
de
modo
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ARE 639.337 AgR / SP
Supremo
Tribunal
Federal,
cujo
julgamento,
no
entanto,
no
na
deciso
MAGALHES
recorrida
GOMES
(...)
FILHO
(ADA
ANTONIO
PELLEGRINI
SCARANCE
GRINOVER,
FERNANDES,
dar
suporte
esses
novos
fundamentos,
invocando,
para
So
Paulo,
ao
julgar
presente
causa,
fez
com
apoio
em
pelo
Municpio
ftica,
de
So
revela-se
Paulo,
incabvel
com
em
fundamento
sede
de
em
nova
recurso
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171
ARE 639.337 AgR / SP
fato
ou
RTJ 186/703).
matria
de
aspectos
que
fato
de
ndole
pronunciamento
reveste-se
de
probatria
do
inteira
(RTJ
Tribunal
soberania
161/992
quo
(RTJ
sobre
152/612
Sendo
assim,
tendo
em
considerao
as
razes
conseqncia,
por
seus
prprios
fundamentos,
deciso
ora
agravada.
o meu voto.
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172
SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 639.337
PROCED. : SO PAULO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : MUNICPIO DE SO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO MUNICPIO DE SO PAULO
AGDO.(A/S) : MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DE SO PAULO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE SO
PAULO
INTDO.(A/S) : PROMOTOR DE JUSTIA DA VARA DA INFNCIA E DA
JUVENTUDE DO FORO REGIONAL DE SANTO AMARO
INTDO.(A/S) : A C C E OUTRO(A/S)
Deciso: A Turma, por votao unnime, negou provimento ao
recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. Presidiu, este
julgamento,
o
Senhor
Ministro
Celso
de
Mello.
Ausentes,
justificadamente, o Senhor Ministro Ayres Britto e, licenciado, o
Senhor Ministro Joaquim Barbosa. 2 Turma, 23.08.2011.
Presidncia do Senhor Ministro Ayres Britto. Presentes
sesso os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes e
Ricardo Lewandowski. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro
Joaquim Barbosa.
Subprocurador-Geral
Vieira Sanseverino.
da
Repblica,
Dr.
Francisco
de
Assis
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documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o nmero 1419434