Flavio Galvn Rivera

Quid Juris
Publicacin del Tribunal Estatal
Electoral de Chihuahua

Ao , Volumen 


Quid Juris

Consejo editorial:
Magdo. Jos Rodrguez Anchondo
Magda. Rosa Mara Gutirrez Pimienta
Magdo. Jos Miguel Salcido Romero
Responsable:
Magdo. Jos Miguel Salcido Romero

Publicacin del Tribunal Estatal Electoral

del Estado de Chihuahua
Calle 33 # 50
Colonia Santo Nio
Chihuahua, Chih.,
Tels. 43 069 y 43 6450
www.teecuu.org


Flavio Galvn Rivera

Contenido
Presentacin

Los retos de la democracia en Mxico rumbo

a las elecciones federales de 006.
Luis Carlos Ugalde

La revocacin del mandato: un breve acercamiento terico.

Aln Garca Campos.

5

Justicia electoral y democracia a casi cuatro

lustros de distancia.
Flavio Galvn Rivera.

4

Democracia, Libertad y Buen Gobierno. La

tarea poltica pendiente en la ptica del Partido
Accin Nacional.
Csar Jauregui Robles

65

Reforma federalistas del Estado

Poririo Muoz Ledo
Constitucin, Poltica Interior y Poltica Exterior.
Mario Moya Palencia

77

85

95
Facultad de investigacin de la Suprema Corte
de Justicia de la Nacin.
Jos Miguel Salcido Romero

3

Flavio Galvn Rivera

Quid Juris
Ao  Volumen 

se imprimi entre los das 8

y 3 de agosto de 005,
en el taller de impresin de
Ediciones del Azar A.C.
a cargo de Daro Estrada.
Sus acabados inales se realizaron
en Encuadernaciones ARI.
El tiraje comprende 00 ejemplares.

u
CUIDADo DE LA EDICIN:

Jos Miguel Salcido Romero

5

Prlogo
Cuando las instituciones pblicas arriban a etapas de su desarrollo en las que se hace palpable su evolucin, la sociedad es
la principal beneiciaria, pues a ella est dirigida su actividad.
La actividad del Tribunal Estatal Electoral, como institucin
pblica, no se agota en su participacin en los procesos electorales sino que, adems, est encaminada a ejecutar aquellas
atribuciones que le permiten participar en el impulso progresivo y efectivo de la democracia chihuahuense, promoviendo la
cultura jurdica y, particularmente en este caso, reuniendo las
opiniones y posturas que asumen los distinguidos autores de
los ensayos que comprenden esta compilacin.
El inters fundamental que releja esta obra es iniciar esa
etapa, que si bien es una obligacin, sta no habra cumplido sin
antes alcanzar el grado de madurez institucional del que ahora
goza el Tribunal Electoral.
La presente publicacin es la manifestacin material del
cumplimiento de una de sus obligaciones; fruto del esfuerzo
en primer trmino, de quienes dedicaron su tiempo y esfuerzo
para lograrlo, persuadiendo a los ensayistas de que colaboraran
en ella. Por supuesto, especial mencin merecen los ponentes
invitados, sin cuya participacin no habra sido posible la concrecin de la presente obra.
Como primera divulgacin acadmica que emana de la actividad de la Comisin de Capacitacin e Investigacin del Tribunal
Estatal Electoral, se busc abordar temas que no abandonan
la escena nacional y por tanto siempre actuales, desarrollados
por distinguidos acadmicos que comparten sus relexiones y
anlisis sobre los mismos, y que conocen desde la prctica los
5

Quid Juris

temas sobre los que escriben, ya sea desde la funcin pblica o

de la participacin activa en los diversos partidos polticos en
los que militan.
Convecido de la continuidad que habr de mantener el
Tribunal en tareas como la que representa esta obra, sirvan
estas palabras de presentacin, como expresin de un deseo
institucional de llegar a etapas de notabilidad que digniiquen
su quehacer. Ello, sin duda se lograr con la valiosa aportacin
de colaboradores como los que acuden en esta ocasin, a quienes nuestro agradecimiento como iniciadores de tan anhelado
prposito ser perdurable y apreciado en la medida en que son
el conducto para que la sociedad chihuahuense se nutra de
sus relexiones, en tanto que el anlisis coadyuve al desarrollo
democrtico del Estado.

Jos Rodrguez Anchondo

Magistrado Presidente
Tribunal Estatal Electoral

Los retos de la Democracia

en Mxico rumbo a las
elecciones de 006
Luis Carlos Ugalde*

Introduccin
En los ltimos veinticinco aos los mexicanos hemos alcanzado importantes logros en materia de libertades polticas.
Sabemos que, al acudir a las urnas, nuestros votos contarn y
sern bien contados, que podemos elegir libremente entre distintas alternativas polticas, y que partidos y candidatos tienen
la libertad de expresar abiertamente sus ideas y propuestas. En
suma, hoy vivimos en una democracia electoral. En este artculo
buscar resumir cules son los retos que enfrenta esta democracia en su fase de consolidacin, as como algunas de las medidas
que el IFE realiza, en el mbito de sus responsabilidades, para
contribuir a la superacin de estos retos en el contexto del proceso electoral 005-006.
La discusin poltica en el ltimo cuarto de siglo en Mxico
estuvo concentrada en encontrar vas para lograr la pluralidad en
el poder poltico y su control por parte de la ciudadana. Para ello
fueron necesarias varias reformas electorales, a travs de las cuales nuestro pas pudo ir construyendo un sistema electoral ms
equitativo y coniable. Consecuentemente, se registran avances
muy signiicativos en el pluralismo poltico en nuestro pas.
(*)

Consejero Presidente del Instituto Federal Electoral.

Quid Juris

Un primer ejemplo es la conformacin de la Cmara de Diputados y la divisin de escaos entre las tres principales fuerzas
polticas. En 98, el PRI contaba con el 75% de los escaos. El
partido que le segua en importancia, el PAN, tena tan slo el
% de los escaos. En 99, el PRI ocupaba el 58.4% de los
escaos, el PAN 6.8% y el PRD 7.9%. Para 003, el PRI tena un
36.7%, el PAN 30.7% y el PRD 7.6%.
Otro ejemplo de avance en la pluralidad es el de los gobiernos
estatales y municipales. En 988, los 3 gobernadores pertenecan a un solo partido poltico. Para 997, el PRI conservaba 4
gubernaturas, mientras que el PAN y el PRD tenan 7, incluyendo
al Distrito Federal. Hoy, la mitad de las entidades federativas son
gobernadas por un partido distinto al PRI, mientras que este
partido gobierna 6 entidades. En el mbito municipal, a principios de la dcada de los ochenta, el PRI gobernaba 80% de los
municipios del pas. Para inicios de los noventas esta cifra pas
al 6%. Hoy, el PRI gobierna en 36% de los municipios del pas,
mientras que los otros partidos gobiernan el 64% restante.
De la mano de la pluralidad, nuestro rgimen de partidos fue
adquiriendo mayor competitividad. Los mrgenes de diferencia
entre el primero y el segundo lugar en las elecciones locales son
un buen indicador de esta tendencia. En las elecciones locales
celebradas entre 994 y 998, la diferencia promedio entre el
primero y el segundo lugar fue de 9.8 puntos porcentuales. En
el periodo entre 999 y el 004, esta diferencia promedio baj a
un 0.8%. En este mismo periodo, las elecciones en once estados
se deinieron por un margen de diferencia menor al 5%.
En conclusin, hoy contamos con un sistema electoral coniable en el mbito federal, as como con un rgimen de partidos
polticos ms plural y competitivo. La alternancia partidista es
una realidad en los tres niveles de Gobierno. Las instituciones
que hemos construido a lo largo de estas dcadas tambin han
permitido mejorar los mrgenes ciudadanos de control del
abuso del poder y exigir una rendicin de cuentas ms efectiva
a los gobiernos.
Sin embargo, es claro que la democracia es un proceso de
construccin y mejora institucional permanente. Cada una de las
etapas de la evolucin del rgimen democrtico tiene necesida8

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

des especicas que exigen una serie de cambios institucionales.

Y cada cambio, por gradual que sea, tiene una serie de efectos
acumulativos y expansivos que dan lugar a nuevas necesidades,
en un proceso evolutivo de perfeccionamiento constante. Hoy,
Mxico ha entrado a una nueva etapa de consolidacin democrtica en la que existen nuevos retos, sobre los cuales quisiera
esbozar algunas ideas generales en este artculo. Estos nuevos
retos pueden dividirse en dos grandes apartados. Por un lado,
tenemos los retos ms generales de la consolidacin democrtica, mientras que por otro estn los retos especicos que enfrenta
la democracia electoral.
I. Retos generales de la consolidacin democrtica
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo public
hace unos meses un Informe Sobre la Democracia en Amrica
Latina. Los resultados son ambivalentes y, en algunos casos,
paradjicos. Por un lado Mxico, como otros pases latinoamericanos, ha sido capaz de organizar procesos electorales cada vez
ms equitativos, limpios y apegados a la Ley. Sin embargo, estos
resultados positivos coinciden con un sentimiento extendido de
insatisfaccin con la forma en que la democracia est operando
en la prctica.
Segn el PNUD, ms de la mitad de todos los latinoamericanos
-54 por ciento- airman que apoyaran a un rgimen autoritario
sobre uno democrtico si ste cambio pudiera resolver sus
problemas econmicos. En Mxico, la encuesta ms reciente
de la empresa GEA seala que 7% de los mexicanos est insatisfecho con la forma como funciona la democracia en nuestro
pas. Esto tal vez sea un sntoma de la incapacidad de los pases
latinoamericanos para traducir el pluralismo poltico en gobiernos eicaces que den resultados tangibles en temas concretos,
como el empleo y la seguridad pblica.
Para describir esta situacin el politlogo Guillermo ODonnell
acu la frase ciudadana de baja intensidad: Los ciudadanos
lo son en tanto que pueden participar libremente en las elecciones, pero no reciben de los gobiernos elegidos todos los bienes
y servicios pblicos a los que tienen derecho. En otras palabras,
9

Quid Juris

no son ciudadanos plenos. Esta situacin se origina por un dicit de estatalidad, concepto que describe a un Estado que no
posee las capacidades suicientes para cumplir adecuadamente
con sus funciones. Es claro que no puede existir una democracia
slida sin un Estado eicaz, y la construccin de un Estado eicaz
depende de la capacidad de los actores polticos para llegar a
acuerdos que generen gobernabilidad. La pregunta central entonces es, qu puede hacerse para lograr resolver la segunda
parte de la ecuacin democrtica y combinar pluralidad con
gobernabilidad? La respuesta implica una serie de reformas en
tres grandes reas:
. Reforma poltica. En los ltimos aos no han existido reformas polticas de largo aliento orientadas a mejorar la capacidad
del Estado mexicano para generar polticas pblicas ms eicaces.
Para lograr la combinacin de pluralismo con gobernabilidad, se
ha introducido en el debate pblico la discusin acerca de tres
niveles de reforma poltica:
a. Reforma del sistema de gobierno: Que busca generar cooperacin entre poderes de gobierno, garantizando al mismo
tiempo la rendicin de cuentas a travs del equilibrio de dichos
poderes. Entre las reformas que se han discutido recientemente,
al menos en el mbito acadmico, tenemos como ejemplo la
instauracin de un sistema semiparlamentario, la sustitucin
de la igura de Ppresidente de la Repblica por la de un primer
ministro, la introduccin de cambios en la coniguracin del
Poder Legislativo (bicameral o unicameral), entre otras.
b. Reforma electoral. El objetivo de las reformas en materia
electoral es facilitar la construccin de mayoras en los Poderes
Ejecutivos y Legislativos, a in de estimular la eicacia de los gobiernos, por un lado, y tambin fomentar la representatividad de
los rganos legislativos y de los Poderes Ejecutivos. Para ello se ha
hablado de medidas tales como: La instauracin de la segunda
vuelta en la eleccin presidencial, la introduccin de la reeleccin de legisladores, el acotamiento del periodo presidencial
de seis a cuatro aos, cambios en el sistema de representacin
proporcional, entre otras medidas.
c. Reformas en materia de procedimientos de organizacin
electoral. Entre los temas abordados por tales iniciativas de re0

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

formas de procedimientos de organizacin electoral, para el IFE

son especialmente relevantes la regulacin de precampaas; la
reduccin en la duracin de campaas electorales; el acceso de
los partidos a medios de comunicacin, y la iscalizacin, transparencia y rendicin de cuentas de los partidos polticos, como
veremos ms adelante.
. Reforma del sistema de justicia. Tal vez el principal dicit
que enfrenta el Estado mexicano est relacionado con su capacidad para hacer valer la Ley de manera efectiva. En Mxico, el
Estado de Derecho es sumamente frgil, lo que trae consecuencias indeseables para la construccin de una ciudadana ms
slida, como por ejemplo:
a. Una dbil cultura de legalidad entre la ciudadana. As, por
ejemplo, aproximadamente el 63% de las personas piensan que
las Leyes beneician slo a unos cuantos, mientras que casi el
40% opina que las Leyes se usan para defender los intereses de
la gente con poder.
b. Percepcin de ineicacia del Estado: Segn la ms reciente
encuesta de Latinobarmetro, los mexicanos caliican la capacidad del Estado para hacer cumplir la Ley con una caliicacin de
4.78 en una escala de  a 0. En consecuencia resulta necesario
llevar a cabo reformas que amplen el sistema de proteccin de
los derechos sociales, econmicos y polticos.
Entre las reformas que se han puesto sobre la mesa de discusin recientemente para contar con un sistema judicial ms
eicaz, responsable y transparente tenemos la ampliacin de la
autonoma del Poder Judicial de la Federacin y de los poderes
judiciales de los Estados; avanzar en la profesionalizacin de
los integrantes de los poderes judiciales locales; revisin de
los mecanismos de control constitucional (reformas al juicio
de amparo); dar autonoma a las procuraduras de justicia y al
Ministerio Pblico; crear las iguras de los juicios orales para
agilizar la imparticin de justicia; fortalecer los mecanismos de
intermediacin y arbitraje extrajudicial (resolucin de disputas),
y reformar el sistema penitenciario, entre otras.
3. Mejora de la calidad y capacidad de las instituciones
pblicas. En primer lugar es necesario fortalecer la capacidad
recaudatoria del Estado mexicano, con un sentido de equidad,
()

Encuesta Nacional de Cultura Poltica 003



Quid Juris

transparencia y justicia. La baja capacidad recaudatoria del Estado genera restricciones crnicas para emprender polticas de
mayor alcance en varios frentes, particularmente en lo que se
reiere al combate a la pobreza y al gasto educativo. En segundo
lugar se debe mejorar la capacidad administrativa y ejecutoria
de los poderes pblicos en Mxico. Se han dado los primeros
pasos, como por ejemplo con el establecimiento del servicio
profesional de carrera en la administracin pblica federal, pero
an falta mucho por hacer para que esto se convierta en una
tendencia permanente en todos los niveles de Gobierno. Por
ltimo, se debe avanzar en la construccin de sistemas efectivos
de rendicin de cuentas. En la medida en que la ciudadana tenga mayor control sobre los gobiernos, stos tendrn incentivos
para mejorar su desempeo y entregar resultados ms tangibles
a los electores.
II. Los nuevos retos de la democracia electoral
Si bien, como mencion al principio de este artculo, se han
logrado grandes avances en materia de procedimientos de organizacin electoral, todava existen algunos retos en trminos de
equidad y de transparencia en algunas etapas de la competencia
poltica. Entre los temas de esta nueva agenda de retos destacan
tres: Las precampaas, el costo de la democracia en Mxico, y la
transparencia y el acceso a la informacin en los partidos polticos. Adems, el tema del voto de los mexicanos en el extranjero
constituye un reto adicional para nuestra democracia, como lo
explico ms adelante.
. Precampaas. Cuando en 996 se aprob la ltima reforma electoral, el fenmeno de las precampaas era inexistente.
Por ello, nuestra Ley Electoral no contempla una deinicin del
trmino ni su regulacin. Desde una perspectiva poltica, una
precampaa es todo acto poltico previo al inicio formal de una
campaa, periodo que puede durar incluso aos. Este enfoque,
sin embargo, es muy elstico e impreciso como para ser eicaz
desde un punto de vista regulatorio. Para el IFE, lo relevante es
la perspectiva legal.
De acuerdo con algunas resoluciones jurisdiccionales las


Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

precampaas consisten en los procesos internos de seleccin

de candidatos, regulados por la normatividad que los propios
partidos emitan para esos efectos. Esta deinicin es importante
porque ha permitido acotar las precampaas en dos sentidos:
La temporalidad y los sujetos que pueden realizar actos de precampaas. De no existir esta acotacin conceptual, el IFE tendra
que vigilar permanentemente a todo ciudadano que maniieste
alguna aspiracin poltica, lo cual est fuera de sus atribuciones
legales. Con la normatividad vigente, al IFE slo le corresponde
supervisar a los precandidatos a partir de que stos son reconocidos formalmente como tales por sus partidos polticos para
participar en procesos internos de seleccin.
Es importante sealar que las precampaas son manifestaciones de apertura, pluralidad, competencia poltica y desarrollo
democrtico, y permiten conocer las propuestas y programas
de las personas que aspiran a ocupar cargos relevantes. El problema no radica en su existencia, sino en la falta de regulacin
que puede dar pie a conductas que son ilcitas y que pueden
enrarecer el proceso electoral en su conjunto.
Existen dos razones para que el IFE intervenga en la supervisin de las precampaas: Equidad y legalidad. Las precampaas
constituyen actos de proselitismo que posicionan anticipadamente a algunos precandidatos en las preferencias de los ciudadanos y les dan ventaja sobre otros que cuentan con menos
recursos. El riesgo es que esta inequidad pueda llegar incluso a
inluir en el resultado de la jornada electoral. Por lo que toca a la
legalidad, la falta de regulacin de las precampaas puede abrir
la puerta al inanciamiento ilcito en la poltica, lo cual erosiona
la credibilidad de partidos y candidatos, y genera corrupcin en
los gobiernos.
Ante esta situacin la sociedad ha demandado al Congreso de
la Unin legislar al respecto. La misma demanda ha sido hecha
al IFE para regular, ordenar y transparentar los recursos usados
en las precampaas. Por ello, y ante el vaco legal existente, el
Instituto ha decidido hacer uso de sus facultades reglamentarias y solicitar a los partidos polticos, por primera vez, informes
detallados sobre el origen y destino de los recursos utilizados
en los procesos internos de seleccin de candidatos.
3

Quid Juris

La decisin de iscalizar las precampaas en su fase de procesos de seleccin interna tiene fundamento legal. La Ley obliga
a los partidos polticos a presentar ante el IFE un informe de sus
procesos internos de postulacin de candidatos, como parte de
los informes anuales que entregan a la autoridad electoral. Asimismo, la Ley Electoral faculta a la Comisin de Fiscalizacin del
IFE para solicitar, cuando lo estime necesario, informes detallados
sobre los ingresos y egresos de los partidos polticos.
De esta forma, los partidos tendrn que entregar al IFE informes sobre los ingresos y gastos de cada uno de los precandidatos
que hayan participado en el proceso interno, a ms tardar 5
das despus de que haya concluido. La decisin de iscalizar
las precampaas permitir que el Instituto est en posibilidades
de emitir el dictamen y la resolucin correspondiente antes de
la jornada electoral, dando certeza y seguridad a los partidos
polticos y a los ciudadanos sobre el origen, monto y destino de
los recursos utilizados por los aspirantes a las candidaturas a la
Presidencia.
El IFE ha requerido a los partidos la apertura de cuentas de
cheques mancomunadas con sus precandidatos. Los partidos
debern reportar los saldos iniciales, es decir, los montos con
los que se abrieron las cuentas para garantizar el origen lcito
de los recursos. Tambin se requiere que los partidos entreguen
un informe desglosado de sus gastos en televisin, radio, medios impresos y anuncios espectaculares. El Instituto realizar
un monitoreo de esa publicidad para garantizar que los gastos
reportados correspondan con la presencia de los precandidatos
en los medios.
La decisin del IFE para fiscalizar las precampaas tiene
la inalidad de establecer controles para evitar prcticas que
atentan contra la equidad y legalidad de la competencia poltico-electoral. La nueva decisin de ejercer iscalizacin sobre las
precampaas es un paso signiicativo que permitir dar mayor
transparencia y certeza al proceso electoral que dar inicio en
octubre de este ao.
. Costo de la democracia. La reforma electoral de 996 aument el inanciamiento pblico a los partidos para promover
la equidad en la competencia y para limitar la tentacin de los
4

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

partidos de recurrir a fuentes ilegales de inanciamiento. Sin

embargo, visto a distancia, los altos montos de inanciamiento
pblico dirigidos a los partidos contribuyeron indirectamente a
encarecer el costo tanto de campaas electorales como de las
propias elecciones.
En este contexto se ha hablado de la necesidad de reducir el
inanciamiento pblico a los partidos polticos para reducir el
costo de la democracia. Sin embargo, antes de pensar en reducir
el inanciamiento pblico, primero es necesario reducir costos de
campaas. Una vez que los partidos requieran menos recursos
para ser competitivos podran, de manera gradual y escalonada,
reducirse los montos de su inanciamiento pblico.
El reto radica en ofrecer certeza en cuanto a los montos disponibles y al mismo tiempo asegurar una tendencia gradual
de reduccin del inanciamiento a los partidos, sin que ello se
traduzca en inequidad o insuiciencia de recursos en la competencia electoral. Para lograr este propsito probablemente
sea necesario pensar en una nueva frmula para el clculo del
inanciamiento, frmula que podra estar orientada a reducir
los recursos pblicos y, al mismo tiempo, premiar con mayores
montos a los partidos en caso de que se elevaran los niveles de
participacin ciudadana en las elecciones. No debemos olvidar
que los partidos polticos desempean un importante papel en
la promocin del voto.
Otra posible respuesta est en reducir la duracin de las
campaas electorales. Finalmente, un tema clave para reducir el
costo de la democracia consiste en regular el acceso a los medios
de comunicacin por parte de los partidos y candidatos, ya que
entre el 50 y el 70% de los gastos de los partidos se destinan a
publicidad en medios de comunicacin durante las campaas
polticas.
3. Transparencia y acceso a la informacin en partidos polticos. El IFE, a lo largo de sus quince aos de existencia, ha buscado
llevar la transparencia y la rendicin de cuentas a todos los aspectos de la actividad electoral. En particular, el IFE ha plasmado
una agenda de transparencia en la organizacin de las elecciones federales, logrando que hoy la transparencia electoral sea
una realidad. Los ciudadanos que acudirn a las urnas en 006
5

Quid Juris

saben que cada uno de sus votos ser bien contado, tal y como
ha ocurrido en los ltimos procesos electorales federales.
Sin embargo, una vez que se ha logrado transparencia y
conianza en la organizacin de elecciones, han surgido nuevos
temas, entre ellos la transparencia y la rendicin de cuentas de
los partidos polticos y de las campaas electorales. Debemos
recordar que la transparencia y la rendicin de cuentas en las
actividades de los partidos polticos no iguraban en la agenda
de discusin pblica hace apenas una dcada. Actualmente, la
transparencia en los partidos polticos se enfrenta a dos grandes
obstculos: Se carece de regulacin en la materia y persisten
hbitos y actitudes que favorecen la opacidad en la actuacin
de los partidos, as como en las campaas electorales.
En aos recientes, la credibilidad de los partidos polticos ante
la ciudadana se ha deteriorado debido, entre otros factores, a
importantes escndalos de corrupcin en el manejo de cuantiosos recursos -pblicos y privados- para campaas polticas.
Amplios sectores de la ciudadana consideran que la transicin
a la democracia en Mxico permiti el nacimiento de un sistema de partidos competitivo, pero no ha propiciado an que los
partidos sean instituciones ms abiertas y transparentes.
Los partidos polticos tienen una naturaleza jurdica dual. Por
un lado, son asociaciones autnomas de ciudadanos organizados
para ejercer sus derechos polticos y representar a los diversos
grupos sociales. Por otro, los partidos polticos son entidades
de inters pblico que reciben inanciamiento del Estado y que,
por lo tanto, estn obligados a rendir cuentas de sus actividades
ante la ciudadana.
Actualmente los partidos polticos estn obligados a rendir
cuentas acerca del origen y destino de sus recursos a travs de
un sistema de iscalizacin por parte de la autoridad electoral.
Los partidos deben, de acuerdo con el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Coipe), presentar informes
anuales e informes de campaa sobre el origen y monto de los
ingresos que reciban por cualquier modalidad de inanciamiento,
as como su empleo y aplicacin. El IFE adems puede ordenar
la prctica de auditoras a las inanzas de los partidos y, como
ya mencion, requerir que informen sobre los gastos de los
6

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

procesos internos de seleccin de candidatos.

Sin embargo, debe tenerse presente que el sistema de rendicin de cuentas actual recae casi exclusivamente en la labor de
supervisin que el IFE realiza ex-post, es decir, est basado en la
informacin que los partidos dan despus de que se allegan de
recursos y los erogan en sus actividades ordinarias y de campaas
polticas. Aunque el IFE cuenta con un sistema profesional y exhaustivo de iscalizacin, es necesario que ste sea complementado con polticas de transparencia que introduzcan estmulos
para prevenir ex-post ante la entrada de recursos de origen ilegal
o irregular en las inanzas de los partidos polticos.
Las disposiciones legales actuales no permiten el pleno acceso a la informacin de los partidos polticos por parte de la
ciudadana. Hoy en da no existe disposicin legal alguna que
obligue a los partidos polticos a cumplir con obligaciones de
transparencia. El Artculo  de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental establece el
carcter pblico de los informes que presenten los partidos polticos al IFE, as como las auditoras y veriicaciones que ordene
el Instituto, y seala que cualquier ciudadano podr solicitar al
Instituto Federal Electoral la informacin relativa al uso de los
recursos pblicos que reciban los partidos polticos y las agrupaciones polticas nacionales.
Sin embargo, esta no es una obligacin de los partidos, sino
que ha sido transferida al propio Instituto Federal Electoral. Por
este motivo, el Instituto se ha visto limitado en algunos casos
para proporcionar a la ciudadana informacin de los partidos
que no obra en sus archivos. A pesar de recibir recursos pblicos
y ser entidades de inters pblico, los partidos no estn obligados a publicar informacin sobre sus ingresos, gastos, sueldos
y salarios, entre otros. La inclusin de los partidos como sujetos
obligados de la Ley Federal de Transparencia sera una medida
muy positiva que redundara en su propio beneicio porque la
sociedad los percibira ms cercanos y ms dispuestos a rendir
cuentas.
La transparencia, lejos de debilitar, contribuira al fortalecimiento del rgimen de partidos, pues en la medida en que estas
organizaciones estn presentes en la vitrina pblica, podra espe7

Quid Juris

rarse que adquieran mayor credibilidad. Con ello, probablemente

se favorecera el combate al abstencionismo registrado en los
ms recientes procesos electorales, y se mejorara la percepcin
de los partidos ante la opinin pblica.
4. Voto de los mexicanos en el extranjero. Este ha sido un tema
muy relevante en el debate legislativo de los ltimos aos. Desde
996, cuando el Congreso aprob la reforma constitucional que
permite a los mexicanos que residen fuera del pas emitir su voto,
se han presentado 8 iniciativas de Ley con diversas propuestas
para instrumentar este derecho poltico. El IFE ha seguido de cerca todas estas iniciativas, dando a conocer sus opiniones tcnicas
cuando as se lo ha solicitado el Poder Legislativo.
En 998 el IFE integr una Comisin de Especialistas para
estudiar diversas modalidades de voto en el extranjero. Dicha
Comisin concluy en ese entonces que era tcnicamente viable llevar a cabo una eleccin presidencial con la participacin
de votantes mexicanos en el exterior, siempre y cuando el IFE
contara con las condiciones logsticas, presupuestales y jurdicas
para garantizar niveles adecuados de cobertura, seguridad y
equidad. Esta misma posicin es la que el actual Consejo General
del Instituto ha planteado a ambas cmaras en los encuentros
que hemos sostenido con diputados y senadores en los ltimos
meses.
El 8 de junio de 005, la Cmara de Diputados aprob la
modalidad propuesta por el Senado para la emisin del voto en
el extranjero por la va postal, lo que representa la decisin ms
importante en materia electoral en los ltimos nueve aos. El
IFE ha sealado que, desde una perspectiva tcnica y logstica,
es viable instrumentar esta reforma para las elecciones de 006.
En general, los tiempos y los plazos de la organizacin electoral
que prev la reforma aprobada coinciden con las fechas previstas por el Coipe para la celebracin de comicios en territorio
nacional, por lo que se podrn armonizar ambos procesos. El
IFE est en condiciones de realizar todas las fases de planeacin
logstica necesaria para concretar el voto en el exterior bajo esta
modalidad.
Mxico hoy cuenta con un sistema electoral coniable y slido.
Si nos planteamos el proyecto de extender el derecho al voto
8

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

a los millones de connacionales que residen fuera del territorio

nacional es porque los cimientos de este sistema son irmes.
Tenemos una infraestructura electoral coniable y capaz, que
dar certeza al voto postal. De esta manera podremos hacer vlido este importante derecho a los mexicanos que, por diversas
circunstancias, han tenido que abandonar nuestro pas.
III. El proceso electoral federal 005-006
Me gustara inalizar este artculo entrando al tema de los preparativos que el IFE realiza rumbo a las elecciones del 006, para
lo cual es conveniente concebir a las elecciones en dos mbitos
interrelacionados: La esfera tcnica y la esfera poltica.
. Esfera tcnica: Preparativos para la eleccin del 006. La
esfera tcnica es la principal responsabilidad del IFE, y por ello
hemos iniciado ya la planeacin y la ejecucin de los procedimientos y programas necesarios para garantizar unas elecciones
ejemplares el prximo ao. Entre los programas ms relevantes
tenemos:
a. Redistritacin. La divisin del territorio nacional en distritos
electorales debe garantizar una adecuada representacin poltica de los ciudadanos. La ltima distritacin se haba realizado en
996, por lo que era necesario volver a deinir la demarcacin de
los 300 distritos electorales para relejar los cambios demogricos de la ltima dcada. Por ello, el IFE realiz durante 004 y
los primeros meses de 005 un nuevo proceso de redistritacin.
Un aspecto importante de este ejercicio de redistritacin es
que el IFE consider la situacin geogrica y demogrica de
los pueblos indgenas para facilitar y fomentar su participacin
poltica. La redistritacin fortalece a los ciudadanos, porque al
margen de su ubicacin geogrica, de su origen tnico o de su
lugar de residencia en zonas urbanas o rurales, tendrn mayor
equidad en el valor de su voto, con lo que se fomenta la equidad
en la eleccin presidencial de 006.
En muchos pases del mundo las decisiones sobre redistritacin se toman en el seno de los rganos legislativos, por lo que se
ven inluidas de valoraciones y motivaciones polticas. En Mxico,
la redistritacin se trat de un proceso tcnico transparente e
9

Quid Juris

incluyente que cont con la participacin de todos los partidos

polticos, as como reconocidos especialistas de diversas instituciones acadmicas y gubernamentales.
b. Depuracin, veriicacin y auditora del padrn electoral.
El Instituto est tomando medidas para fortalecer la operacin
y actualizacin permanente del Registro Federal de Electores y
sus diversos sistemas de informacin y apoyo. Una prioridad es
garantizar la solidez y coniabilidad del padrn electoral y del
listado nominal de electores mediante campaas permanentes
de credencializacin y la modernizacin de sistemas informticos
que permitan la inscripcin y registro del mayor nmero posible
de ciudadanos con precisin y rigor. Antes de cada eleccin el
IFE evala la precisin y coniabilidad del padrn electoral. De
hecho, en los ltimos diez aos se han realizado seis ejercicios
nacionales de veriicacin. Durante 005 se realizar una auditora a la base de datos del padrn, proceso en el que participan
los partidos polticos. Se espera que para julio del 006 habr 73
millones de ciudadanos empadronados.
c. Eleccin de Consejos Locales y Distritales. La supervisin
de la jornada electoral y el cmputo de sufragios se realiza en
cada Consejo Distrital del pas. Estos procedimientos son supervisados por seis consejeros distritales, quienes realmente
son los que llevan a cabo la vigilancia de las elecciones. Cada
distrito remite al Consejo General del IFE los resultados inales
de la votacin y esos resultados son cotejados y acreditados
para hacer el cmputo de las elecciones. Determinar quines
forman parte de los consejos locales y distritales es uno de los
principales procesos para garantizar a los mexicanos elecciones
limpias. Por ello, el Consejo General aprob una metodologa
para seleccionar adecuadamente a los ciudadanos que llevarn
a cabo esa importante funcin, con el propsito de que en estos
consejos participen los ciudadanos que aseguren una conianza
incuestionable y, al mismo tiempo, que surjan de una amplia
auscultacin de instancias ciudadanas.
d. Capacitacin electoral e integracin de las mesas directivas
de casilla. En Mxico, la ciudadana participa en la organizacin
de las elecciones federales en sus diferentes etapas. Este involucramiento cvico otorga al sistema electoral mexicano una
0

Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

naturaleza democrtica ejemplar. El IFE ha organizado elecciones

limpias a lo largo de sus quince aos de vida gracias a que ha
contado con la disposicin de millones de ciudadanos dispuestos
a fungir como funcionarios de casilla el da de la jornada electoral.
Para la eleccin del 006 se espera capacitar a ,500,000 ciudadanos, de los cuales se espera nombrar a 90,000 como funcionarios
en las 3,430 casillas que se estima sern instaladas.
e. Plan Integral del Proceso Electoral 005-006 (PIPEF). El
PIPEF es un instrumento preciso y til que marca el rumbo de
lo que el IFE har para asegurar la realizacin exitosa de elecciones legales, limpias y coniables. El Plan servir como gua
para el logro puntual de todas las responsabilidades inherentes
a la organizacin de las elecciones federales con base en cuatro
principios rectores: Conianza, transparencia, participacin y
equidad. El Plan presenta 4 estrategias, 8 proyectos especicos
y cientos de actividades concretas para lograr el cumplimiento
cabal de los objetivos sealados. Adems, se generaron indicadores de gestin de cada una de las estrategias y proyectos, a in
de dar un seguimiento puntual al avance en la consecucin de
cada objetivo. En esta agenda de planiicacin prcticamente no
hay espacios para decisiones discrecionales, lo cual contribuye
a garantizar certeza en el proceso electoral.
. Esfera poltica. La eleccin del 006 tendr lugar en un entorno poltico, el cual es una responsabilidad compartida entre
muchos actores, como los partidos, los candidatos, los Poderes
Legislativos, Ejecutivos y Judiciales, las autoridades electorales
y los medios de comunicacin, entre otros. En los ltimos meses
habamos observado en la esfera poltica un ambiente controvertido, un debate intenso y rspido y una fuerte competencia
tanto en el interior como entre los partidos polticos. En el IFE
hemos advertido de algunos de los posibles conlictos que esta
situacin podra presentar para la vida poltica e institucional
de nuestro pas.
Cada vez que hay una eleccin federal, el IFE realiza acciones
para fortalecer su capacidad tcnica y poltica. A estas acciones
les llamamos el blindaje del IFE. En la esfera poltica, este blindaje incluye vnculos con diversos grupos de la sociedad civil, los
medios de comunicacin y los actores polticos para generar un


Quid Juris

ambiente propicio para la organizacin de los comicios.

Para renovar el blindaje del IFE de cara a las elecciones de
006, se necesita de la participacin de lderes de opinin, organismos internacionales, medios de comunicacin, y, sobre
todo, la participacin y vigilancia activa de la ciudadana. El IFE
ha tomado pasos importantes con este in.
a. Programa de Acompaamiento Ciudadano. Segn la Ley,
la observacin electoral est prevista durante todas las etapas
del proceso, es decir, de octubre del 005 al da de la jornada
electoral en julio del 006. Sin embargo, el IFE ha buscado que los
ciudadanos, los empresarios y las organizaciones de la sociedad
civil nacional e internacional puedan acompaar al IFE en todas
las etapas de preparacin de los comicios. En otras palabras,
acompaamiento ciudadano signiica arropar al IFE en todos sus
pasos, previo al inicio formal del proceso electoral en octubre.
b. Convenio de colaboracin en materia de transparencia.
El IFE ratiic un convenio de colaboracin con Transparencia
Mexicana para revestir de una mayor certeza las acciones de
planeacin del proceso electoral de 006. Desde el 003, el IFE
haba establecido una relacin de colaboracin con esta importante organizacin no gubernamental con el in de instrumentar
la metodologa llamada Pactos de Integridad. De acuerdo con
esta metodologa, un testigo social independiente acompaar
las licitaciones pblicas del Instituto. Los Pactos de Integridad
buscan reducir el riesgo de que se presente cualquier acto irregular, ilegal o deshonesto durante los procedimientos de concurso
y adjudicacin de contratos, convirtindose as en un candado
contra la corrupcin.
Vale la pena mencionar que el IFE cuenta con mecanismos
de transparencia y rendicin de cuentas que lo han convertido
en una de las instituciones pblicas ms vigiladas del pas. Las
decisiones del Consejo General se toman de frente a la sociedad,
los medios de comunicacin y los partidos polticos representados ante el Instituto. Adems, para garantizar el manejo honesto
de recursos, el IFE es sujeto peridicamente a auditoras de su
Contralora Interna, de la Auditora Superior de la Federacin, y
de prestigiados despachos especializados. Asimismo, el IFE es
una institucin transparente en todos sus procesos y acciones.


Flavio
GalvnUgalde
Rivera
Luis Carlos

Cualquier persona tiene acceso a la informacin pblica que

obra en los archivos del IFE. De hecho, estamos reformando
nuestro reglamento interno de transparencia con el in de poner
al alcance de los ciudadanos ms y mejor informacin acerca
del Instituto y sus actividades. Si a estos mecanismos sumamos
la adopcin de medidas preventivas como el convenio con
Transparencia Mexicana, es claro que el Instituto cuenta con
un blindaje slido en materia de transparencia, honestidad y
rendicin de cuentas.
IV. Comentarios inales
Como hemos visto, la democracia mexicana ha logrado grandes avances en materia de organizacin de elecciones, pluralismo y competitividad poltica. Sin embargo, persisten varios retos
para hacer que ese pluralismo se transforme en gobiernos ms
eicaces que respondan a las demandas de la poblacin. Tambin hay retos importantes en materia electoral, pues aunque
la capacidad institucional para organizar elecciones coniables
es un tema resuelto, existen todava reas de oportunidad para
fortalecer nuestro rgimen de partidos, sobre todo para hacer
ms sana y transparente la relacin entre dinero y poltica.
Sin lugar a dudas, el activo ms importante de nuestro sistema electoral es la conianza. Construir esta conianza implic un
esfuerzo colectivo en el que participaron los ciudadanos y todos
los partidos polticos a lo largo de varios lustros. Para preservar

3

Quid Juris

4

La revocacin del mandato: Un

breve acercamiento terico
Aln Garca Campos*

Introduccin
De las instituciones de la democracia directa la revocacin
del mandato es, sin duda, la ms cuestionada, la que menos
adeptos tiene y la que provoca ms polarizacin. Ello explica su
escaso reconocimiento normativo; los candados, restricciones
y agravantes que existen para su ejercicio; las pocas ocasiones
en que se ha instrumentado, y la limitada discusin doctrinaria
que ha generado.
Empero, este desinters se ha venido transformando. Los procesos revocatorios en California3 y Venezuela4, el reconocimiento
de la revocacin del mandato (recall) a nivel estatal y municipal
en los Estados Unidos y los incipientes desarrollos normativos
respecto de esta institucin en algunos pases latinoamericanos,
han incrementado la curiosidad de la academia y medios de
comunicacin.
Por otro lado, es justo reconocer que la Constitucin de
(*)

Investigador Jurdico. Autor de diversas publicaciones.

 Me reiero al referndum, plebiscito, iniciativa legislativa popular y revocacin del mandato.

 Sin duda el mejor libro sobre la revocacin del mandato es: ZIMMERMAN, Joseph F., The Recall. Tribunal
of the People, U.S.A, Praeger Publishers, 997, 94 pp. De hecho, al autor reconoce que desde principios del
Siglo XX no se escriba una monografa sobre la revocacin del mandato en los Estados Unidos, pas en el que
se encuentra ms extendido el reconocimiento de la institucin.
3 Para un anlisis ms amplio del proceso en California consltese GERSTON, Larry N. and Terry Christensen, Recall! Californias Political Earthquake, U.S.A., M.E. Sharpe Inc., 004, 87 pp. y LUBENOW, Garald C.
editor, California Votes: The 00 Governors Race and the Recall That Made History, U.S.A., Berkeley Public
Policy Press, 003, 73 pp.
4 Para un anlisis ms amplio del proceso en Venezuela en la etapa previa a la votacin, consltese
OLAVARRIA, Jorge, Historia Viva 00-003. La Rebelin Civil. El Referndum Revocatorio, . edicin, Caracas

5

Quid Juris

Chihuahua es el texto fundamental local ms avanzado en el

reconocimiento de las instituciones de la democracia directa en
nuestro pas. De hecho, es el nico que contempla la revocacin
del mandato para todos los cargos electivos desde el ao de
997. Si bien es cierto que nunca se ha recurrido al expediente
revocatorio, es preciso conocer una institucin que forma parte
del arsenal democrtico local y que en cualquier momento puede
salir del bal de las herramientas ciudadanas.
II. Nocin de la revocacin del mandato
La revocacin del mandato es el procedimiento mediante el
cual los ciudadanos pueden destituir mediante una votacin a
un funcionario pblico antes de que expire el periodo para el
cual fue elegido. La revocacin del mandato abre la posibilidad a
la ciudadana para que, una vez satisfechos los requisitos correspondientes, someta a consulta del cuerpo electoral la remocin
de un funcionario pblico electo, antes de que venza el plazo
para el cual fue designado5.
A diferencia de otros procedimientos de destitucin (como
el juicio poltico y el impeachment) la revocacin del mandato
se decide en las urnas por el mismo cuerpo electoral que design al funcionario pblico y no supone una accin judicial que
exige las garantas del debido proceso. El potencial resultado
es el mismo: La destitucin. El sujeto que decide es distinto: La
ciudadana en uno, el Congreso en otro; las razones, distintas:
Motivos en uno, cargos en otro.
A contracorriente del impeachment o del juicio poltico en el
que claramente se trata de una cuestin judicial desarrollada por
rganos polticos en la que existen cargos, en la revocacin del
mandato existen dudas en torno a la naturaleza de las razones
que la generan. Dado que usualmente se deben especiicar las
razones que motivan el procedimiento revocatorio, la discusin
estriba en si las rganos judiciales pueden hacer una valoracin
de dichos razones antes de la votacin, o bien, si es esta una cues5 Para Manuel Garca Pelayo la revocacin del mandato se trata del derecho de una fraccin del cuerpo
electoral a solicitar la destitucin de un funcionario de naturaleza electiva antes de expirar su mandato, la cual
se llevar a cabo mediante decisin tomada por el cuerpo electoral y con arreglo a determinada proporcin
mayoritaria. (Vid. GARCIA PELAYO, Manuel. Derecho Constitucional. Manuales de la Revista de Occidente.

6

Flavio
Galvn
Rivera
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Garca
Campos

tin netamente poltica en la que los jueces no deben intervenir.

Esta discusin ha generado serias discrepancias en los Estados
de la Unin Americana donde inalmente se ha impuesto la idea
de que la institucin es estrictamente poltica y corresponde a
los electores deinir la legalidad, racionalidad y suiciencia de los
motivos, los cuales no son objeto de revisin judicial.
III. Diseo de la institucin
A) Reconocimiento normativo
La revocacin del mandato suele reconocerse en las Constituciones. En algunas ocasiones se establecen frmulas que
permiten la vigencia de la institucin pero delegan a otro rgano
la aceptacin o no de la misma6.
El simple reconocimiento constitucional de la revocacin del
mandato plantea el problema de la necesidad de emitir una Ley
para darle operatividad. As, tenemos -por citar dos ejemplosque mientras que la Constitucin de Wisconsin no deja espacio
a duda en torno al carcter auto-ejecutivo de la disposicin
constitucional, la de Alaska precisa que ser necesaria la emisin
de una Ley para la implementacin de la igura constitucional.
Esta diversidad de acercamientos ha dado origen a diversos
pronunciamientos judiciales en los Estados Unidos, en los cuales la tendencia es reconocer el carcter auto-ejecutivo de la
revocacin del mandato, ensanchando as la fuerza normativa
y aplicacin directa de los textos constitucionales7.
B) Destinatarios de la revocacin
La revocacin del mandato tiene como destinatarios naturales
a los funcionarios electos. Son ellos, primordialmente, los que
pueden ser destituidos mediante un procedimiento de votacin
directa; empero, existen algunas excepciones. Por ejemplo, en
6 Pensemos en una Constitucin que establece que el Poder Legislativo podr establecer la revocacin
del mandato. En este caso, la Constitucin se limita a permitir explcitamente la revocacin, pero deja en
manos de otro rgano la deinicin de la misma. La mayora de las Constituciones estaduales de Argentina
que contemplan la revocacin del mandato recuperan esta frmula.
7 Esta ltima lectura no supone, ni por asomo, que una Ley salga sobrando; simplemente supone que la
fuerza de la previsin constitucional no puede estar sujeta a la condicin de que el Poder Legislativo emita
la Ley correspondiente.

7

Quid Juris

algunos de los sistemas polticos en donde los jueces y otros

miembros del Poder Judicial son electos popularmente, la
revocacin del mandato no los alcanza8. Igualmente, existen
legislaciones en las que la revocacin mediante eleccin directa
alcanza a funcionarios nombrados mediante designacin, esto
es, funcionarios que no fueron electos popularmente. Esta segunda posibilidad se inca en la idea de que en ocasiones existen
algunos funcionarios que, pese a ser nombrados libremente y
poder ser removidos de igual forma, permanecen en su encargo
pese a las dudas que existen en torno a sus capacidades9.
C) Restricciones de tiempo y nmero
La revocacin del mandato no suele preverse al principio
del ejercicio del mandato. Este periodo de gracia tiene como
propsito permitir que los funcionarios desplieguen su funcin
gubernamental y demuestren su competencia, que los electores
tengan elementos de juicio para valorar la gestin y evitar que los
partidos y candidatos perdedores en la eleccin previa utilicen la
igura para hacerse de la oicina pblica movidos por la ambicin
ms que por el mal desempeo de la autoridad.
De igual forma, algunas legislaciones prohben su instrumentacin en la ltima etapa del mandato. No tiene sentido
desarrollar una consulta popular cuando ya est prxima la terminacin del periodo para el cual fue electa la persona. Si bien es
cierto que existen diferencias notables entre una votacin para
la revocacin y una votacin para la designacin, las elecciones
ordinarias permitirn valorar la accin gubernativa y, eventualmente, elegir a otra persona o partido. Adems, en algunos casos
se precisa que durante el ejercicio de un mandato solamente se
podr ejercer un procedimiento revocatorio0.
8 La idea de esta excepcin es garantizar la independencia del Poder Judicial, promover la estabilidad,
fortalecer la imparcialidad de las decisiones judiciales, mermar la politizacin de los aparatos de justicia y
fortalecer el papel garantista de los derechos de las minoras asignada a la funcin judicial.
9 De la misma forma en que algunos secretarios de Estado son susceptibles de ser sometidos a juicio
poltico en nuestro pas por el Poder Legislativo, la revocacin hace posible que diversos funcionarios no
electos puedan ser removidos de sus encomiendas pblicas por sujetos distintos a quienes los designan.
A mi entender, este argumento no es suiciente para extender la revocacin a otros funcionarios distintos a
aquellos que son electos popularmente. Mejor alternativa es permitir la demanda popular de revocacin en
la que un determinado nmero de ciudadanos puede solicitar se inicie un procedimiento de destitucin, pero
en lugar de que la decisin sea tomada directamente mediante una votacin popular, sean las Cmaras o un
jurado el que decida. Un procedimiento parecido al aqu sugerido para este tipo de funcionarios no electos

8

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Rivera
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Campos

D) Requisitos y procedimientos
La revocacin es un procedimiento que se inicia desde abajo,
desde los ciudadanos. En las reglamentaciones ms acabadas el
primer paso consiste en notiicar formalmente a las autoridades
competentes el deseo de iniciar un procedimiento revocatorio.
En dicha notiicacin se especiica el nombre y cargo de la autoridad a quien se pretende revocar, as como una breve exposicin
de las razones para su destitucin. En un plazo corto se notiica
al funcionario correspondiente para que formule una respuesta, igualmente breve, sealando las razones por las que debe
permanecer en su encargo. Con estas dos posiciones escritas se
imprimen las hojas que se entregarn a los peticionarios para
que inicien la recopilacin de irmas.
La recopilacin de irmas se debe realizar dentro de un plazo
establecido por Ley. Este plazo, junto con el nmero de irmas
a recopilar, son los requisitos ms importantes a colmar en esta
etapa. De ellos depende la accesibilidad del procedimiento.
La cantidad de irmas a recopilar puede establecerse mediante
un porcentaje determinado o mediante un nmero especico.
Cuando se alude a un porcentaje determinado se establece
de dnde extraer dicho porcentaje: Del padrn electoral; del
nmero de sufragantes en la ltima eleccin general, y del nmero de sufragantes del proceso comicial en el que fue electo
el funcionario destinatario de la medida u otras frmulas semejantes. Algunas legislaciones estipulan la exigencia de cierta
distribucin geogrica de las irmas; esto es, que al menos un
determinado nmero de irmas provenga de ciertos condados,
municipios o distritos.
Una vez certiicados el nmero, veracidad y tiempo de recopilacin de las irmas y de haberse satisfecho los requerimientos
numricos correspondientes, se llama a una votacin para deinir
la permanencia o destitucin del funcionario. El plazo para la
realizacin de la votacin suele no ser ijo; la autoridad puede
0 La razn de esta clusula es evitar el abuso de la institucin y la distraccin y desgaste que genera
en la autoridad estar atendiendo procesos para su destitucin. Curiosamente, en ciertos estados de la Unin
Americana (Arizona, Montana y Nevada), no se permite un segundo procedimiento revocatorio al menos que
los peticionarios cubran los gastos del primero.

9

Quid Juris

determinarlo, dentro de los rangos establecidos por la ley, ya

sea dentro de cierto nmero de das (por ejemplo, a ms tardar
dentro de los siguientes 60 das) o entre cierto nmero de das
(por ejemplo, entre 45 y 80 das).
La votacin correspondiente puede eventualmente coincidir
con otras elecciones, o bien, ser especial. Evidentemente los
costos econmicos entre la primera opcin y la segunda son
signiicativamente distintos.
La boleta revocatoria comnmente presenta, adems de la
pregunta en torno a la permanencia del funcionario en cuestin,
una argumentacin concisa de las razones en favor y en contra de
su revocacin. Una sana disposicin o prctica en algunos lugares
es la impresin de folletos por parte de una autoridad imparcial
que son enviados a los domicilios de los votantes sealando de
manera amplia los argumentos de cada una de las partes.
Dada la posibilidad de que el funcionario resulte destituido
en la votacin, establecer la forma de designar al sucesor resulta
crucial. Al respecto, las opciones ms comunes son: ) elegir al
sucesor en una votacin especial celebrada en fecha distinta y
prevista por la Ley de manera obligatoria; ) elegir a la persona
que sustituir al depuesto en la misma votacin, ya sea en la
misma boleta o en una separada; 3) nombrar al sustituto desde
otro rgano del Estado; o 4) dejar que los mecanismos ordinarios
previstos para el llenado de vacantes operen, los cuales pueden
prever ya sea la realizacin de una votacin popular para elegir
a quien concluya el mandato o la designacin de sustituto para
inalizar el encargo en razn del momento en ocurre la revocacin. En este punto es conveniente sealar que existen diferentes aproximaciones legislativas al tema de la participacin del
funcionario depuesto en la eleccin subsecuente.
E) Requerimientos agravados en la votacin o mayoras caliicadas
Dada que la revocacin propone slo dos alternativas, es
lgico que dentro de los votos vlidos emitidos una de las dos
opciones reciba el 50 por ciento ms uno de los votos. En algunos
casos an esta votacin mayoritaria a favor de la revocacin es
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insuiciente para destituir al funcionario. No es extrao ver cmo,

con el propsito de favorecer la permanencia y continuidad en
el ejercicio de la funcin, se contemplan mayoras caliicadas o
votaciones condicionadas. Un ejemplo de votacin condicionada lo encontramos en Venezuela, en donde se precisa que
la revocatoria surtir efectos siempre y cuando el nmero de
electores o electoras que haya votado a favor de la revocatoria
sea igual o mayor al nmero que eligi al funcionario o funcionaria y siempre que haya concurrido a las urnas un nmero de
electores y electoras igual o superior al veinticinco por ciento
de los electores y electoras inscritos. Colombia, por su parte,
muestra un ejemplo de mayora caliicada. Ah se estipula que el
mandato para gobernadores y alcaldes se considerar revocado
cuando esta revocacin sea aprobada en la votacin respectiva
por un nmero de votos no inferior al sesenta por ciento (60%)
de los ciudadanos que participen en ella. Se exige, adems, que
el nmero de sufragios no sea inferior al sesenta por ciento (60%)
de la votacin registrada el da en que se eligi al mandatario,
y nicamente podrn sufragar quienes lo hayan hecho en la
jornada electoral en la cual se eligi al respectivo gobernador
o alcalde.
En mi opinin estas exigencias agravadas obedecen a la
consideracin de que alcanzar la mayora de votos en torno a la
deposicin de un representante es ms fcil que construirla en
torno a su eleccin. Una crtica para esta estricta regulacin es
que inalmente se mantiene en el cargo un funcionario que, eventualmente, estara descaliicado por la mayora de los votantes
que acudieron a la votacin revocatoria, lo que no slo debilita
su legitimidad sino que incrementa la polarizacin derivada del
proceso revocatorio.
Si la revocacin no triunfa la pregunta que surge es si es posible realizar otro proceso revocatorio en el futuro. Una vez ms
las salidas normativas son diversas. Algunas legislaciones lo prohben expresamente previendo que solamente podr realizarse
un proceso revocatorio por cada mandato; otras son omisas,
por lo que por la va de la interpretacin debera resolverse favo Artculo 49 de la Ley Nmero 34 de 994 de Colombia.
 Venezuela, Colombia, Oregon y Washington.
3 California y Louisiana
4 Arizona, Montana y Nevada.

3

Quid Juris

rablemente la posibilidad de realizarlo; y, por ltimo, otras s lo

autorizan pero suelen establecer ciertas especiicaciones (sealar
un plazo para iniciar el siguiente procedimiento de revocacin3,
exigencias de cubrir los gastos de la primera votacin4, requisitos
ms gravosos para su realizacin5 o imposibilidad de promoverla
por las mismas causas referidas a idnticos hechos6).
Las campaas de revocacin se regulan comnmente por las
reglas y principios de las campaas para la eleccin de candidatos, salvo por las especiicidades mismas de la revocacin. La
ms importante peculiaridad es que los partidos no aparecen
como postulantes, sino que lo que surgen son organizaciones
paraguas que tratan de catalizar los esfuerzos a favor o en contra
de la revocacin.
IV. Argumentos a favor y en contra
La revocacin del mandato ha suscitado fuertes debates y
discusiones.
A) Argumentos a favor:
. Soberana popular. La revocacin del mandato reconoce a
los ciudadanos como la fuente de la soberana popular. Si en ellos
reside la soberana y la ejercen a travs de sus representantes -al
momento de designarlos mediante elecciones libre- lo lgico es
que tambin puedan destituirlos mediante una votacin libre. El
sistema representativo es un producto de la soberana popular y
si existe una institucin poltica que, como es el caso de la revocacin del mandato fortalezca su ejercicio, debe ser acogida.
. Mayor cercana. Al igual que los periodos gubernamentales
cortos pretenden mantener un estrecho contacto entre electores y elegidos, la revocacin del mandato hace posible que esta
cercana se intensiique y se mantenga latente. La revocacin
del mandato se convierte en una oportunidad para la sociedad
de recuperar esa posibilidad de inluencia en el representante,
de reivindicar ese poder ciudadano de ratiicarlo o removerlo de
una manera democrtica ante circunstancias extremas.
3. Ciudadana atenta. La revocacin del mandato permite que
los ciudadanos se mantengan vigilantes y monitoreen la accin
6 Buenos Aires.

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pblica en los intervalos que transcurren entre un proceso comicial y otro. Promueve que los ciudadanos den seguimiento a
sus gobernantes, se mantengan informados y jueguen un papel
central en el proceso de gobierno. La posibilidad de revocar el
mandato conserva viva la atencin ciudadana sobre las actividades cvicas durante los periodos que transcurren de una eleccin
a otra, pues se sabe que en cualquier momento se puede iniciar
un procedimiento revocatorio7.
4. La ciudadana tambin puede hacerlo. Si los elegidos
pueden ser destituidos por otras autoridades, con mayor razn
por los electores que los designan. Reconocer el derecho de los
primeros y no de los segundos sera trastocar la premisa bajo la
cual es construido el sistema democrtico.
5. Incentivo a la responsabilidad. Los representantes tendern
a tomar sus responsabilidades ms seriamente. La revocacin
del mandato motiva actitudes ms comprometidas con la
palabra empeada e incentiva la satisfaccin de las promesas
realizadas, las cuales a su vez se harn de manera ms seria y
responsable.
6. Vlvula liberadora. La revocacin del mandato es una vlvula que evita que los conlictos polticos se enconen de manera
ms aguda y los protagonistas aspiren a buscar salidas extrainstitucionales. Se trata de un mecanismo regulado, pacico y
constitucional por medio del cual puede expresarse, en cualquier
momento, el deseo popular de que un gobernante deje su oicina
sin necesidad de recurrir a otras expresiones que polarizan an
ms a la ciudadana.
7. Diicultad de otros procedimientos. Antes las diicultades
para que los mecanismos de destitucin de las autoridades en
manos de otros rganos del Estado operen, la revocacin del
mandato apela directamente a la ciudadana y disipa cualquier
pice de duda en torno a la legitimidad de la destitucin. Los
juicios polticos o impeachment, previstos en los sistemas
presidenciales, implican mltiples resistencias legales y polticas,
tardan demasiado y rara vez se actualizan8. La revocacin del
mandato es una forma que por otra va -la ciudadana- genera el
7 CRONIN, Thomas E., Direct Democracy. The Politics of Initiative, Referendum and Recall, U.S.A., Harvard
University Press, 999, p. 34 y ZIMMERMAN, p. 36.
8 CRONIN, p. 35.

33

Quid Juris

mismo efecto: La destitucin de la autoridad, pero sin mediar otro

rgano del Estado, evitando as la confrontacin de los poderes
y dotando a la decisin de legitimidad plena.
8. Motivos adicionales de destitucin. Los procedimientos
para la remocin de los funcionarios electos previstos en la actualidad slo se pueden activar cuando hay una serie de conductas
contrarias al ordenamiento jurdico, mientras que la revocacin
del mandato, adems de aceptar esos motivos para destituir al
funcionario pblico, suma el de la falta de representatividad,
mismo que slo la ciudadana puede determinar.
9. Una va institucional. La revocacin es una va constitucional, democrtica, institucional, reglada y pacica para expresar
el descontento. Los sistemas democrticos contemporneos
han creado una serie de veredas para expresar la disidencia. La
revocacin del mandato es una ms, extrema si se quiere, pero
siempre dentro de los lmites del tablero democrtico.
0. Fortalecimiento del sistema representativo. La revocacin
del mandato modiica la arquitectura del sistema representativo
tradicional, mas no suprime al sistema representativo; lejos de
eso, lo fortalece. La revocacin del mandato se basa en la idea
de que los elegidos toman decisiones y la ciudadana va a juzgar
dichas decisiones retrospectivamente, ya sea para aprobarlas o
rechazarlas con posterioridad a su adopcin. Si el sistema representativo pretende relejar la voluntad mayoritaria, la institucin
de la revocatoria del mandato incentiva dicha posibilidad. El
simple temor de ser removido o tenerse que defender, motivar
en los representantes una actitud ms apegada a los anhelos
ciudadanos9.
B) Argumentos en contra:
. Existencia de mtodos mejores. Existen otros mtodos
ms deseables y, sobre todo, ms eicaces para la remocin
de los representantes antes de que expire su mandato. Estos
mtodos, adems de ser permanentes y no estar sujetos a plazos de gracia, se basan en responsabilidades reales, se incan
en procedimientos contradictorios que gozan de las garantas
9 CAIN, Bruce E. y Kenneth P. Miller, The Populist Legacy, en Dangerous Democracy. The Battle over
Ballot Initiatives in America, U.S.A., Rowman and Littleield Publishers Inc., 00, pp. 40 y 4.
0 ZIMMERMAN, p. 38.

34

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del debido proceso y se realizan por profesionales, ya sea de la

poltica o del Derecho0.
. La postulacin como candidato para ms de un periodo
como el instrumento ideal de control. La permanencia de los
representantes depende de la voluntad de los electores, cierto;
pero esta permanencia se deine en elecciones peridicas. La
reeleccin o no del representante es el instrumento disponible
en los sistemas democrticos para garantizar la responsabilidad
del elegido. Este mecanismo es suiciente y plenamente efectivo.
Toda autoridad necesita un periodo para que sus gestiones sean
evaluadas y ese periodo es el transcurrido entre una eleccin y
otra.
3. Contraria a la idea republicana de gobierno. Un representante es electo por la mayora pero, una vez designado, debe
gobernar para todos y no solamente para una parte del todo,
aunque sta sea la mayoritaria. Las campaas sirven para designar mediante la regla de la mayora a quien gobernar para todos,
no a quien gobernar para la mayora. La revocacin el mandato
derriba esta sana idea republicana y prolonga la existencia de la
regla de la mayora ms all de su espacio limitado de existencia
(las campaas y las elecciones).
4. Los procesos revocatorios son disruptivos, polarizados y
altamente divisibles. Las campaas por la revocacin son altamente speras y emotivas, plagadas de confusin y airmaciones
ligeras; asemejan disputas en las que existen bajas y en las que
se fomenta la tensin poltica; el calentamiento de las pasiones
que las distinguen divide a la sociedad artiicialmente, se bifurcan
las posiciones y se atrincheran posiciones intransigentes.
5. Consecuencias contraproducentes. En algunas ocasiones,
merced a una falta de profesionalismo y recursos para promover
la revocacin de un representante que s mereca ser depuesto
pero que inalmente triunfa, la institucin genera efectos contraproducentes. Lejos de deponerlo o de siquiera mermar su
accin poltica, la revocacin puede asumirse como un voto de
conianza, lo que convierte al representante cuestionado, pero
no depuesto, en una autoridad ms irresponsable y arrogante.
6. Error en el destinatario. La revocacin del mandato no
 CRONIN, p. 37.

35

Quid Juris

siempre se dirige contra el funcionario responsable del malestar ciudadano. En ocasiones son polticas pblicas o medidas
polticas impulsadas por otros actores las que culminan en la
revocacin de un representante totalmente ajeno a la adopcin
de la decisin.
7. La revocacin del mandato, la representacin libre y el Parlamento. La revocacin del mandato atenta contra las bases en
que se erige la idea de la representacin moderna. Los diputados
o senadores no son representantes de su distrito, circunscripcin o estado; son representantes del rgano en su conjunto y
en ltima instancia de la nacin. Desde esta perspectiva, los
representantes no lo son de quienes los votaron, sino de todo
el cuerpo electoral.
8. Uso para ines indeseables. La revocacin del mandato, en
lugar de ser un instrumento para fomentar la responsabilidad,
el control y la representatividad, abre la posibilidad para que
intereses indeseables acosen y chantajeen a los representantes.
La simple amenaza de recurrir a la revocacin puede motivar a
los representantes a actuar de conformidad con un grupo minoritario que pretende promover su propia agenda3.
9. Incentivo a la inactividad y falta de creatividad. La revocacin del mandato provoca frigidez en la accin pblica y favorece
el status quo. A in de no verse expuesto a un proceso revocatorio,
el representante tender a la inactividad, a la falta de creatividad
e innovacin. La condicin de vulnerabilidad y el nerviosismo
que genera en el representante provocar que no se haga lo que
l piensa que es correcto para la colectividad, paralizando as la
accin pblica o disminuyndola para no generar demasiado

 En palabras del constitucionalista espaol Manuel Aragn y Jos Luis Reyes, la institucin de la revocacin del mandato presenta graves problemas tericos en el marco de la representacin libre. En efecto,
el modelo de mandato representativo implantado con el advenimiento del Estado constitucional margina el
concepto de relacin jurdica, en sentido propio, a favor de una relacin de legitimidad en la que priva el aspecto institucional de garanta del carcter representativo de los rganos constitucionales del Estado. El efecto
jurdico esencial que se desprende de este concepto de mandato es, precisamente, su carcter irrevocable.
Tras el ejercicio del sufragio el representante queda desvinculado de su circunscripcin de origen y ostenta la
representacin de un colegio nacional nico de forma que el Parlamento, como rgano, representa tambin a
la nacin en su conjunto. ARAGON, Manuel y Jos Luis Lpez, Revocatoria de Mandato, Diccionario Electoral,
Tomo II, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 000, 4 y 4 pp.
3 ZIMMERMAN, p. 40.
4 ZIMMERMAN, p. 43.

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ruido y despertar inconformidades.

0. Votacin costosa. La revocacin del mandato implica un
alto costo para el erario pblico que, sumado al gasto privado,
constituye un gran desperdicio de dinero y tiempo en una poca
donde las necesidades son apremiantes y los recursos escasos.
Ms an, si la revocacin se impone, ser necesario realizar un
nuevo proceso comicial para la eleccin del sucesor, provocando
as un gasto an mayor4.
V. A manera de conclusin
Hanna Fenichel Pitkin concluye su obra clsica, El Concepto
de la Representacin, aduciendo que los ideales, las instituciones que le pretenden dar vida y las prcticas son un complemento mutuo:
Ningn sistema institucional puede garantizar la esencia, la
sustancia de la representacin. Y tampoco debemos ser demasiado optimistas acerca de la capacidad de las instituciones para
producir la conducta deseada; ni la mejor de las instituciones
representativas puede esperarse que produzca la representacin
de una forma mgica y mecnica, incluso a pesar de las creencias, actitudes e intenciones de la gente que opera el sistema (...)
Las instituciones necesarias han sido diferentes en los distintos
momentos de la historia. Pero los hombres siempre se han
afanado por conseguir instituciones que produzcan realmente
lo que requiere el ideal, y las instituciones o los individuos que
han pretendido representar han sido siempre vulnerables a la
acusacin de que, realmente, no representan (...) El concepto
de representacin se conigura as como una continua tensin
entre el ideal y el logro. Esta tensin no debera arrastrarnos ni
a abandonar el ideal, retrocediendo a una deinicin operativa
que acepta todo lo que hacen aquellos que comnmente son
designados como representantes, ni a abandonar su institucionalizacin y escapar de la realidad poltica. Antes al contrario, esa
tensin debera hacer presente un desafo continuo aunque no
desesperanzado: construir instituciones y entrenar individuos
de tal forma que se comprometan en la consecucin del inters
5 PITKIN, Hanna, El Concepto de Representacin, (s. n. e.), Tr. Ricardo Montero Romero, Madrid, Ed.
Centro de Estudios Constitucionales, 985, p. 65.

37

Quid Juris

pblico, en la genuina representacin del pblico y, al mismo

tiempo, seguir siendo crticos con tales instituciones y con tales
aprendizajes con el in de que siempre se muestren abiertos a
posteriores aprendizajes y reformas5.
En mi opinin, es justamente con ese nimo de apertura al
que convida Pitkin con el que debe ser encarada la institucin
de la revocacin del mandato dentro del marco de un sistema
democrtico representativo. La revocacin del mandato se hizo
posible gracias a una conquista democrtica de hace ya casi un
siglo en los Estados Unidos. De entonces a la fecha son pocas las
naciones que la han incorporado a sus diseos constitucionales.
En Mxico, el estado de Chihuahua es el nico que se ha atrevido
a reconocer la institucin. Al igual que sus principales propulsores, estimo que la revocacin del mandato es una herramienta
que difcilmente se usar pero que es importante tener; es un
instrumento que deben tener a la vista, tanto los representantes
como los representados, como un recordatorio de que el Gobierno emana del pueblo y se instituye en su beneicio. Se trata
de una institucin que pretende fortalecer la representacin
poltica y la rendicin de cuentas pero, al igual que otras, sus
efectos son limitados y carece de poderes mgicos, por recuperar
la expresin del mismo autor.
Hasta el momento no hay evidencia de que los sistemas polticos que contemplan a la revocacin del mandato posean las
caractersticas negativas que los detractores de la institucin le
asignan, como tampoco la hay que su reconocimiento genere
las consecuencias positivas que sus apologistas asumen.
La aislada prctica de la revocacin del mandato permite
diluir los temores, mantener la cautela y disminuir el optimismo
desbordado. Los argumentos a favor y en contra suelen magniicar sus bondades y deiciencias, y se pronuncian con altavoces.
Como toda otra institucin, la revocacin del mandato se ubica
dentro de un complejo aparato que es el modelo democrtico

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representativo. Es un dispositivo adicional que bien regulado

puede contribuir a la realizacin del sistema representativo y
fortalecer la rendicin de cuentas, ello sin olvidar los ideales y
las prcticas humanas a las que nos invita Pitkin. Por tanto, la
revocacin del mandato debe ser pensada y diseada como un
ltimo recurso, susceptible de ejercerse cuando el resto de las
instituciones democrticas y mecanismos de control han fallado
o resultan inoperantes. Adems, su uso demanda prudencia en
los actores polticos. De otra forma, los aspectos positivos de la
institucin pueden desmoronarse.
VI. Bibliografa
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Quid Juris

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SMITH, Daniel A. And Carolina J. Tolbert, Educated by Initia-

40

Dr. Flavio Galvn Rivera

Justicia Electoral y Democracia

a casi cuatro lustros de
distancia
Dr. Flavio Galvn Rivera*
I. UNA PERTINENTE ACLARACION
A primera vista el ttulo propuesto, Justicia Electoral y Democracia, puede parecer nada ortodoxo y acaso un dislate jurdico
o poltico o de ambas especies; sin embargo, en la actualidad no
es factible hablar de poltica, elecciones y democracia si no se les
concibe conjunta e incluso aisladamente inmersos en un sistema
de Derecho. Se airma, con razn, que todo Estado contemporneo se debe caracterizar por ser un Estado de Derecho y que
todo Estado de Derecho debe ser democrtico necesariamente,
de tal suerte que combinar elecciones, democracia y justicia o
Derecho no constituye una mezcla heterognea, explosiva se
podra decir en lenguaje coloquial, sino la concurrencia necesaria
e inescindible de distintos aspectos de la actividad del Estado,
con la ineludible coparticipacin de los gobernados, siempre
con un solo objetivo comn: La pacica y ordenada convivencia
social.
En consecuencia, con el objetivo inicial de explicar por separado cada uno de los elementos que han sido unidos en el ttulo
(*)

Secretario General del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin

Profesor de la Divisin de Estudios de Postgrado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional

Autnoma de Mxico y de las Universidades Autnomas de Chiapas, Chihuahua, Morelos, Oaxaca y Tamaulipas,
as como del Postgrado de la Universidad Panamericana, la Universidad Xalapa y el Instituto Internacional del
Derecho y el Estado. Miembro del Instituto Mexicano de Derecho Procesal.

4

Quid Juris

del presente opsculo, con la pretensin de vincularlos sistemticamente entre s, al concluir el anlisis se divide la exposicin
en dos apartados. En el primero se explica lo que se entiende por
democracia, orientada fundamentalmente al Estado Mexicano
y, de sta, en particular a la democracia electoral. El segundo
comprende el estudio somero de lo que es y ha sido la justicia
electoral en el desarrollo de la Historia Patria, esencialmente en
los ltimos aos del siglo XX y en los albores del siglo XXI, esto
es, de 986 a 005.
II. LA DEMOCRACIA EN MXICO
Congruente con el mtodo propuesto, no es factible explicar
la democracia en Mxico, sino a partir de los principios fundamentales de la organizacin jurdico-poltica asumida por el
pueblo mexicano, en los trminos expresamente previstos en el
Artculo 39 de la Constitucin General de la Repblica, al tenor
siguiente:
La soberana nacional reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder pblico dimana del pueblo y se instituye para
beneicio de ste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable
derecho de alterar o modiicar la forma de su gobierno.
Eh ah!, expresado con letras de molde, en la ms alta jerarqua del sistema normativo mexicano, el concepto comnmente
aceptado de democracia, como el gobierno del pueblo, por el
pueblo y para el pueblo. A esta declaracin poltica y principio
fundamental de todo Estado democrtico resulta indispensable
agregar la especiicacin de cmo el pueblo mexicano ejerce la
soberana de que es titular, para lo cual resulta oportuno recurrir a la lectura del Artculo 4, prrafo primero, de la Norma de
Normas de la Repblica, cuyo texto establece:
El pueblo ejerce su soberana por medio de los Poderes de la
Unin, en los casos de la competencia de stos, y por los de los
Estados, en lo que toca a sus regmenes interiores, en los trminos respectivamente establecidos por la presente Constitucin
Federal y las particulares de los Estados, las que en ningn caso
podrn contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.
Aunado a lo anterior es necesario tener en mente tambin el
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Dr. Flavio
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texto del Artculo 40 de la Ley Suprema de la Federacin, el cual

contiene otro principio o fundamento sustancial del sistema
democrtico mexicano, al tenor siguiente:
Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una Repblica representativa, democrtica, federal, compuesta de Estados
libres y soberanos en todo lo concerniente a su rgimen interior,
pero unidos en una Federacin establecida segn los principios
de esta Ley fundamental.
De lo expuesto resulta incuestionable concluir que Mxico ha
asumido a la repblica democrtica como forma de organizacin
estatal, en oposicin al sistema monrquico, caracterizndose,
en trminos generales, por el principio de divisin de poderes, el
respeto a los derechos fundamentales del gobernado y por tener
al pueblo como titular de la soberana, fuente de todo poder
pblico, elector exclusivo, permanente, invariable y directo, de
sus gobernantes, quienes son electos peridicamente conforme
a lo previsto en la Constitucin Poltica y en las respectivas Leyes
electorales.
Congruente con estos principios fundamentales, en los
artculos 4, 6 y  de la Ley Suprema de la Repblica, se
establece que los depositarios del Poder Ejecutivo y Legislativo
de la Federacin, as como de los Estados y de los correlativos
rganos de gobierno del Distrito Federal, deben ser renovados
mediante elecciones libres, autnticas y peridicas por el voto
universal, libre, secreto y directo de los ciudadanos.
Ahora bien, el hecho de airmar que Mxico es una repblica
democrtica genera la necesidad de explicar qu se entiende
por democracia, adems de determinar si efectivamente el imperativo constitucional en cita es una realidad en la vida jurdicopoltica del pueblo mexicano o simplemente una declaracin de
principios o un buen deseo del Congreso Constituyente de 9697, expresado en los preceptos transcritos con antelacin.
Al acometer esta empresa es de advertir que si el signiicado
de la voz democracia se buscara en el Diccionario de la Real
Academia Espaola de la Lengua, como en la vida cotidiana se
hace comnmente con cualquier vocablo, la respuesta obtenida
resultara imprecisa, vaga e insuiciente, pues nicamente sera
factible saber, en esta elemental labor de investigacin, que la
43

Quid Juris

democracia es una doctrina poltica favorable a la intervencin

del pueblo en el gobierno, o bien, en una segunda acepcin,
que es el predominio del pueblo en el gobierno poltico de un
Estado.
De hacer un esfuerzo mejor y recurrir a las respectivas races
etimolgicas de la palabra se podra saber que, el vocablo en
estudio, encuentra su origen en las voces griegas demos, que
signiica pueblo, y kratos, que se traduce como gobierno, lo
cual lleva a la conclusin de que la democracia es el gobierno
del pueblo, aseveracin que a su vez ha permitido airmar, con
acierto, que el sistema democrtico es aqul que se caracteriza
porque el gobierno se deposita en el pueblo, se ejerce por el
pueblo y se instituye en beneicio del pueblo.
Siendo tan interesantes, como son, los conceptos antes anotados, resultan insuicientes para resolver adecuadamente la
inquietud que prevalece en la materia; en consecuencia, para
encontrar respuesta satisfactoria a la interrogante planteada,
lo recomendable es consultar los diccionarios especializados
de Derecho Constitucional, Teora del Estado o Ciencia Poltica
o, lo que es mejor an, acudir a los libros escritos sobre estas
ramas del conocimiento humano. Sin embargo, siempre ser
pertinente llamar la atencin para sealar que la voz en estudio
es anibolgica o multvoca, que su deinicin o acepcin no
es nica sino mltiple e incluso variable, segn sea el tiempo y
el lugar al cual se haga referencia, adems de tener presente la
apreciacin del sujeto cognoscente y de su calidad especica
de ilsofo, socilogo, politlogo, jurista, economista, poltico o
ciudadano comn.
Por otra parte, tambin es oportuno mencionar, sin ser el
aspecto ms trascendente para el anlisis que se realiza, que
en el tiempo presente ya no se concepta a la democracia tan
slo como una forma de gobierno o un sistema jurdico-poltico
 Slo en va de ejemplo cabe citar el Diccionario de Poltica de Norberto Bobbio, Nicola Matteuci y
Gianfranco Pasquino, la Enciclopedia de la Poltica de Rodrigo Borja, el Diccionario de Ciencia Poltica del
profesor Andrs Serra Rojas, as como el Diccionario Electoral de CAPEL, Centro Interamericano de Asesora y
Promocin Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
En cuanto a los autores y libros especializados son dignos de mencin los siguientes, tan slo en va de
ejemplo: Norberto Bobbio, Liberalismo y Democracia y El Futuro de la Democracia; Robert Dahl, La Democracia
y sus Crticos y La Democracia: Una Gua para los Ciudadanos; Larry Diamond y Marc F. Plattner (compiladores),
El Resurgimiento Global de la Democracia; Pablo Gonzlez Casanova, La Democracia en Mxico; William N.
Nelson, La Justiicacin de la Democracia; Giovanni Sartori, Qu es la Democracia? y Teora de la Democracia,
y Alain Touraine, Qu es la Democracia?

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de organizacin del Estado en general y del poder pblico en

especial, sino que, con una connotacin mucho ms amplia, se
concluye que es una manera de concebir al Estado y una forma de
ser de la sociedad en su integridad. As lo establece, por ejemplo,
el Artculo 3, prrafo segundo, fraccin II, inciso a, de la vigente
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, al disponer que la educacin que imparta el Estado debe estar basada
en los resultados del progreso cientico, en la lucha contra la
ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los
prejuicios, adems de estar regida por un fundamental principio
de democracia.
Para disipar cualquier sombra de duda, haciendo una interpretacin autntica de la ms alta jerarqua normativa, el Poder
Revisor Permanente de la Constitucin aclara, en el mencionado
precepto constitucional, que se debe considerar ...a la democracia no solamente como una estructura jurdica y un rgimen
poltico, sino como un sistema de vida fundado en el constante
mejoramiento econmico, social y cultural del pueblo mexicano.
En este orden de ideas, es de suma trascendencia tener en
mente que, en la actualidad, para airmar que una repblica es
democrtica, no resulta suiciente considerar al pueblo como
titular de la soberana, sino que es indispensable establecer
tambin la vigencia de un autntico Estado de Derecho, en el
cual los gobernantes y gobernados ajusten su conducta invariablemente al sistema jurdico vigente, cuya eicacia social sea
una cotidiana realidad palpable y no constituya un simple, fro e
inerte conjunto de preceptos jurdicos; que no sea tan slo declaraciones formales de principios o la exteriorizacin de buenas
intenciones del legislador, plasmadas en letras de molde, tiles
exclusivamente para el regocijo de poetas, soadores, idealistas
o cultivadores de la dogmtica jurdica.
Se debe enfatizar asimismo que un genuino Estado de Derecho debe estar incado en los cimientos slidos del respeto
irrestricto a los derechos fundamentales de los gobernados; en la
igualdad jurdica de los seres humanos, sin importar su sexo, raza,
iliacin poltica, credo religioso, situacin econmica, grado de
cultura o cualquier otra circunstancia que pudiera motivar alguna
45

Quid Juris

forma de discriminacin, lo cual signiica que debe prevalecer,

en la cotidiana vida interna del Estado, un verdadero rgimen
de democracia social.
Sumada a esta situacin de respeto social e igualdad jurdica,
se debe procurar tambin la superacin personal, econmica,
cultural y social de todos los gobernados, sin discriminacin alguna. En un idedigno sistema democrtico integral del Estado es
inconcebible, imperdonable y ofensivo que existan explotadores
y explotados; lo deseable es que no haya esos cientos, miles,
millones de pobres y, menos an, de miserables, conviviendo o
sobreviviendo al lado de un grupo minoritario de acaparadores
de riqueza econmica exagerada, lo cual no slo es antijurdico
y opuesto a la aludida democracia constitucional, sino incluso
antitico, insultante y contrario a la dignidad humana. En sntesis, para que haya un irrefutable Estado democrtico integral, es
requisito sine qua non que no existan y coexistan desigualdades
econmicas extremas, inaceptables e injuriantes o, en otras palabras, es indispensable que prevalezca un Estado caracterizado
realmente por su indudable democracia econmica.
Aunado a lo antes explicado cabe aseverar que, para que haya
un idedigno sistema democrtico integral, resulta necesaria,
en la organizacin del Estado, la existencia de una verdadera
divisin de poderes; entendida como la indispensable y adecuada sistematizacin y colaboracin de funciones y actividades
estatales en beneicio del pueblo. Igualmente, es requisito substancial que prevalezca el gobierno de la mayora, sin mengua
del respeto debido a la dignidad y los derechos de las minoras;
que se practique un sistema de eleccin real de los gobernantes,
mediante el voto efectivo, universal, personal, intransferible,
libre, secreto y directo de los ciudadanos, en elecciones libres,
autnticas y peridicas; esto es, que de manera coniable e indiscutible el voto cuente y se cuente; que cada ciudadano-elector
signiique un sufragio efectivo, un voto emitido y contado, de tal
suerte que se invista de plena legitimacin, poltica y jurdica, a
los ciudadanos electos como representantes del pueblo, lo cual
signiica que debe haber un autntico sistema de democracia
poltica-electoral.
En trminos generales y conforme a su actual conceptuacin,
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slo de esta manera se dar vigencia y eicacia, en la realidad

cotidiana de la vida social, econmica y poltica, a la genuina
repblica democrtica, representativa y federal, prevista literalmente en la Ley Suprema de la Federacin Mexicana.
Por cuanto hace a la democracia electoral, es importante
sealar que para lograr que la materia electoral en su conjunto
se ajuste invariablemente a Derecho, a in de que prevalezca o
se perfeccione el sistema democrtico mexicano, segn el personal criterio de quien emita su opinin, es menester tener en
mente que en su universalidad, como procedimiento unitario y
sistematizado, las elecciones constituyen una actividad fundamental del Estado, pues, por mandato constitucional, tanto la
preparacin y organizacin, como la realizacin y caliicacin
de las elecciones, han sido naturalizadas, en su contexto, como
funcin estatal sometida al vigente sistema jurdico nacional o
federal (Art. 4, prrafo segundo, base III, de la Constitucin), para
cuya ejecucin se deben acatar determinados principios, entre
los que cabe destacar los de legalidad y constitucionalidad.
Y es precisamente en este aspecto donde inicia la segunda
parte del presente estudio; al tratar de engarzar, como eslabones inseparables de una metafrica cadena jurdico-poltica, la
actuacin concreta de los sujetos de Derecho Electoral, dentro
de un eicaz mbito jurdico, con la democracia como sistema
jurdico-poltico de organizacin del Estado y la imparticin de
justicia electoral, concebida tambin como funcin del Estado,
con real existencia y eicacia social, sustentada en un slido sistema de administracin de justicia electoral.
III. JUSTICIA ELECTORAL
Al abordar el tema de la justicia resulta importante recordar
que sta constituye una materia amplia, variada y compleja, que
no se reduce, evidentemente, a la ya por s misma interesante
funcin estatal de impartir justicia electoral por conducto de
los tribunales especializados, sino que implica, en sentido amplio, el estudio de todas y cada una de las vas, constitucional y
legalmente previstas, para garantizar que todos los actos, procedimientos y resoluciones en materia electoral, sin excepcin
47

Quid Juris

alguna, se ajusten invariablemente al principio de legalidad lato

sensu.
Es necesario aclarar que la expresin todos los actos y resoluciones en materia electoral no es casual, pues signiica que
el principio de legalidad lato sensu abarca, sin excepcin, a los
actos electorales en su totalidad, a los realizados por todos los
sujetos del Derecho Electoral, ya sean partidos, agrupaciones o
asociaciones de carcter poltico, o bien, ciudadanos en general
o candidatos a cargos de eleccin popular en particular e incluso
autoridades, federales, locales o municipales, electorales y no
electorales, ya sean legislativas, administrativas o de carcter
jurisdiccional, siempre que su actuacin trascienda a la materia
electoral, como puede ser, por ejemplo, el acto o procedimiento
de designacin, eleccin o nombramiento de los miembros de
los rganos electorales, administrativos y jurisdiccionales, de los
Estados de la Repblica y del Distrito Federal.
Hablar del principio de legalidad, en sentido amplio, es aludir
tanto al principio de constitucionalidad como al de legalidad en
sentido restringido, lo cual no es otra cosa que el estricto cumplimiento de la normativa jurdica en vigor o, en otras palabras,
acatar las disposiciones jurdicas vigentes en un lugar y tiempo
determinados, tanto de orden constitucional como legal u ordinario, haciendo extensivo este principio a la necesidad de ajustar
la conducta a lo previsto en algunas disposiciones jurdicas de
carcter reglamentario, por ejemplo, el Reglamento Interno del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin y el de los
tribunales electorales de cada entidad federativa e incluso a las
disposiciones de naturaleza estatutaria, como es el Estatuto del
Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal
Electoral y el correlativo de cada instituto electoral local.
La vigencia y aplicacin de este principio de legalidad lato
sensu signiica tambin el cumplimiento puntual de las disposiciones jurdicas emergentes de una declaracin unilateral de la
voluntad o de un acuerdo de voluntades, como son, verbigracia,
los estatutos de los partidos polticos nacionales y estatales, as
como los que rigen la vida interna de las agrupaciones polticas
de ciudadanos y los convenios de cooperacin celebrados entre
el Instituto Federal Electoral y los de los Estados y del Distrito Fe48

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deral, o bien, los convenios celebrados por los partidos polticos

entre s y con las agrupaciones polticas, con independencia de
su denominacin, objeto y inalidad.
De la explicacin precedente resulta claro inferir que la expresin justicia electoral tiene una connotacin demasiado amplia,
que no slo abarca al Derecho Procesal Electoral, sino a otras
ramas de la vasta Enciclopedia Jurdica, como son, por ejemplo,
el Derecho Procesal Constitucional, el Derecho Penal Electoral,
el Derecho Administrativo Electoral y, de manera indubitable, el
Derecho Electoral sustantivo.
La veracidad del aserto que antecede se torna evidente si
se toma en consideracin que la conducta de los ciudadanos
mexicanos; de las organizaciones de observadores electorales
nacionales; de los ministros de culto religioso; de las asociaciones
o agrupaciones de cualquier religin; de las agrupaciones, asociaciones, organizaciones y partidos de naturaleza poltica; de los
observadores o invitados extranjeros; de los notarios pblicos;
de las autoridades federales, estatales y municipales, electorales
y no electorales, as como de los funcionarios partidistas, puede
ser castigada con sancin administrativa cuando se concrete
alguna de las hiptesis tipiicadas legalmente como simples
infracciones electorales de naturaleza administrativa.
A lo anterior se debe agregar que la sancin ser en los trminos del Cdigo Penal Federal o, en su caso, del respectivo Cdigo
Penal local, o bien de la misma legislacin electoral, cuando la
conducta infractora del principio de legalidad lato sensu, independientemente de que sea realizada por un particular, un partido o agrupacin poltica e incluso por una autoridad, electoral
o de cualquier otra naturaleza, est tipiicada como delito, ya sea
de carcter electoral o general.
En los dos supuestos mencionados, con independencia del
carcter formal de la conducta ilcita cometida, sta puede ser
causa de responsabilidad administrativa y civil, en esta ltima
hiptesis, por el dao producido, ya sea de naturaleza estrictamente pecuniaria o incluso de contenido extrapecuniario o
moral, quedando la persona responsable, fsica o moral, en la
necesidad jurdica de reparar ese dao, pagando la correspondiente indemnizacin.
49

Quid Juris

Por cuanto hace a los actos formal o materialmente electorales, emitidos por las autoridades electorales o no electorales,
considerados dichos actos en su esencia, caractersticas y efectos,
al ser contrarios al principio de legalidad stricto sensu y, en su
caso, al de constitucionalidad, al no respetar las formalidades,
los plazos y dems requisitos de validez establecidos en la
Constitucin Federal, la Ley Orgnica del Poder Judicial de la
Federacin (LOPJF), la Ley General del Sistema de Medios de
Impugnacin en Materia Electoral (LGSMIME), el Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Coipe) o en
cualquier otro ordenamiento jurdico aplicable en la materia,
pueden ser objeto de impugnacin ante las Salas Regionales
o la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de
la Federacin, segn sea el asunto particular, a in de obtener
su revocacin, modiicacin, anulacin o sustitucin, teniendo
presente que el rgano jurisdiccional en cita resuelve los asuntos
de su competencia con plenitud de jurisdiccin, de acuerdo con
lo previsto en el Artculo 6, prrafo 3, de la mencionada Ley de
Impugnacin Electoral.
Similar situacin existe en el orden local, en los trminos de la
correlativa legislacin constitucional, electoral sustantiva y procesal, penal, orgnica jurisdiccional y dems aplicable, vigente
en los Estados de la Repblica y en el Distrito Federal.
Asimismo, llenando un vaco legislativo que fue severamente
criticado, sobre todo en el pasado reciente, anterior al mes de
agosto de 996, actualmente tambin se puede controvertir
en juicio, ante la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, la constitucionalidad de los actos, procedimientos y resoluciones deinitivos y irmes de las autoridades
electorales, tanto las de carcter federal como de las entidades
federativas, ya sea de orden jurisdiccional, administrativo e incluso legislativo, segn sea el particular supuesto de procedibilidad
del medio de impugnacin.
Pero, lo que podra parecer ms importante an, es que ahora
se puede ejercer, ante la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
la accin de inconstitucionalidad, a in de controvertir la validez
de las Leyes electorales, de carcter federal y local, que infrinjan
el principio de constitucionalidad, a juicio de los partidos polti50

Flavio
Galvn
Rivera
Dr. Flavio
Galvn
Rivera

cos, nacionales o estatales, en las correspondientes hiptesis de

procedibilidad previstas en el propio texto de la Carta Magna,
relacionado con la respectiva Ley Ordinaria (Art. 05, fr. II, inciso
f, de la Ley Suprema y Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II
del Artculo 05 Constitucional).
Para concluir esta exposicin somera, es importante sealar
que est vigente todava, a pesar de que en la vida real resulta
innecesaria, ineicaz y prcticamente inaplicable, la facultad indagatoria concedida a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
para, en lo que se ha considerado un acto de colaboracin de poderes, al mismo tiempo que de coparticipacin o de corresponsabilidad en el control de constitucionalidad de las elecciones y
del respeto irrestricto al sistema democrtico electoral, investigar,
de oicio, los hechos que pudieran constituir violacin del voto
pblico, pero nicamente en aquellos casos en que, a su juicio,
se pudiera poner en duda la legalidad de todo el procedimiento
de eleccin de los depositarios de alguno de los Poderes de la
Unin, que no pueden ser otros que el Ejecutivo y el Legislativo
Federal (Art. 97, prrafo tercero, de la Constitucin).
Este es, en apretada sntesis, el panorama de la justicia electoral federal lato sensu, conforme a lo previsto en el vigente
sistema jurdico mexicano. No obstante, es de suma importancia
sealar que no ha sido as desde siempre; que este esquema de
la justicia electoral contempornea es consecuencia de una difcil, lenta, larga y accidentada evolucin, para lo cual han tenido
que transcurrir aproximadamente dos siglos, a partir de 8,
ao en el que empieza la moderna historia poltico-electoral de
Mxico.
Ante esta exposicin grosso modo de la justicia electoral mexicana lato sensu, es necesario apuntar que, si se quiere abarcar
nicamente la historia de la imparticin de justicia por conducto
de los rganos jurisdiccionales o tribunales electorales del Estado, resulta incuestionable airmar que esta historia es totalmente
reciente, que empieza a inales del siglo XX, con la institucin del
Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, en 986.
IV. ELECCIONES, CALIFICACION Y MEDIOS DE IMPUGNACION
5

Quid Juris

Si bien es cierto que el origen de los medios de impugnacin

en materia electoral, como ha quedado enunciado, se puede
ubicar en el ao 8 e incluso poco antes, con la convocatoria
a los ciudadanos espaoles, de la metrpoli y de las provincias,
incluidas aquellas que estaban allende el mar, a in de elegir a sus
diputados para integrar las Cortes de Cdiz, cuyo fruto legislativo
fue la expedicin de la Constitucin Poltica de la Monarqua
Espaola de 9 de marzo de 8, en la cual se establecieron
procedimientos electorales y medios de impugnacin que permitan revisar jurdicamente la eleccin de electores y diputados;
en cuanto al procedimiento electoral que los hubiere llevado
al triunfo y la satisfaccin de los requisitos de elegibilidad, por
parte de los candidatos ganadores, tambin es verdad que, por
regla, esos medios de impugnacin se caracterizaron, desde su
origen hasta las dcadas ltimas del siglo XX, esto es, durante un
periodo aproximado de 65 aos, por ser de naturaleza formal
y materialmente administrativa.
El primer intento cierto, desde 8, para establecer un sistema jurisdiccional de medios de impugnacin en materia electoral
se hizo hasta 977, 65 aos despus de iniciada esta etapa de
la historia jurdica, cuando se reform la vigente Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, a in de otorgar a la
Suprema Corte de Justicia de la Nacin la facultad de conocer y
resolver el denominado recurso de reclamacin, el cual proceda
contra actos y resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara
de Diputados del Congreso de la Unin, segn lo dispuesto en
el decreto publicado en el Diario Oicial de la Federacin el da
6 de diciembre, al tenor del cual el numeral 60, en su parte conducente, qued como sigue:
La Cmara de Diputados caliicar la eleccin de sus miembros
a travs de un colegio electoral que se integrar por los sesenta
presuntos diputados que, de acuerdo con las constancias de
 Aun cuando parezca extraa la denominacin, desde el punto de vista estrictamente material y con
independencia de la rama del Derecho sustantivo a la cual se aplique, se considera recurso administrativo a
aquel medio de impugnacin legalmente previsto, cuyo conocimiento y resolucin corresponde a la propia
autoridad responsable, o bien, a su superior jerrquico, segn sea el procedimiento establecido en la legislacin
aplicable en cada caso particular.
En consecuencia, es recurso administrativo-electoral el medio de impugnacin previsto en la legislacin electoral, cuyo conocimiento y resolucin compete al propio rgano, organismo o autoridad electoral
responsable, es decir, aqul que realiz o emiti el acto, resolucin o procedimiento objeto de impugnacin.

5

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Rivera
Dr. Flavio
Galvn
Rivera

mayora que registre la Comisin Federal Electoral, hubieran

obtenido mayor nmero de votos y por cuarenta presuntos
diputados que resultaren electos en la o las circunscripciones
plurinominales que obtuviesen la votacin ms alta.
Procede el recurso de reclamacin ante la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin contra las resoluciones del Colegio Electoral
de la Cmara de Diputados.
Si la Suprema Corte de Justicia considerara que se cometieron
violaciones sustanciales en el desarrollo del proceso electoral
o en la caliicacin misma, lo har del conocimiento de dicha
Cmara para que emita nueva resolucin, misma que tendr el
carcter de deinitiva e inatacable.
La Ley ijar los requisitos de procedencia y el trmite a que
se sujetar este recurso.
A pesar del gran avance que, en el sistema de medios de
impugnacin electoral, signiic la institucin del recurso de
reclamacin ante la Suprema Corte, es innegable que tambin
fue motivo de mltiples cuestionamientos, entre las que destacan, en va de ejemplo, las siguientes interrogantes: Por qu
se estableci nicamente la posibilidad de impugnar los actos
y resoluciones del Colegio Electoral de la Cmara de Diputados,
en cuanto a la caliicacin de sus miembros? Por qu no se
previ la procedibilidad del recurso contra los actos y resoluciones similares del Colegio Electoral de la Cmara de Senadores?
Por qu tampoco se estableci similar medio de impugnacin
contra los actos y resoluciones de la Cmara de Diputados, erigida en Colegio Electoral, para la caliicacin de la eleccin de
presidente de la Repblica? Ninguna explicacin jurdica hubo
ni hay al respecto.
Aunado a los precedentes cuestionamientos crticos, es de sealar que lo ms grave no fue la institucin de un recurso parcial,
excesivamente limitado en sus hiptesis de procedibilidad, sino
el hecho de no haber reconocido a la Suprema Corte de Justicia
su carcter de mximo rgano jurisdiccional de la Federacin; en
no haber otorgado a la reclamacin la naturaleza de autntico
medio jurisdiccional de impugnacin electoral y en no haber
concedido a la resolucin de la Corte la naturaleza jurdica de
genuino acto de autoridad, de verdadera sentencia, con efectos
53

Quid Juris

vinculatorios para el partido poltico recurrente y para el Colegio Electoral responsable, pues, de su rgimen constitucional
y legal se conoce que, interpuesto el recurso de reclamacin,
analizado por la Corte el caso particular y emitida la resolucin
correspondiente, el impugnado Colegio Electoral de la Cmara
de Diputados poda tomar en consideracin lo resuelto por el
Mximo Tribunal de la Repblica y acatar la decisin en sus trminos o simple y sencillamente ignorarla, como si no existiera,
emitiendo un nuevo acto o resolucin similar al impugnado,
sin que ello constituyera ilcito alguno, con independencia, por
supuesto, de sus eventuales consecuencias polticas.
Por stas y muchas razones ms, los crticos del comentado recurso de reclamacin electoral sostuvieron que, en este supuesto,
el Mximo Tribunal de la Repblica perda su augusta majestad y
descenda del alto sitial en el que siempre se le ha considerado,
porque en el conocimiento y resolucin de esta impugnacin
no funcionaba como una autntica Corte de Justicia y, menos
an, con la calidad de Supremo Tribunal, debido a que sus decisiones no eran vinculatorias y su cumplimiento quedaba al libre
arbitrio del Colegio Electoral impugnado, sujeto nicamente a
la buena voluntad de ste, asumiendo los fallos de la Corte, en
esta materia, la calidad de simples opiniones o recomendaciones
de carcter moral, incadas tan slo en la fuerza tica de su buen
nombre y prestigio.
Esta situacin histrica, que tanto inquiet a juristas, polticos,
politlogos y ciudadanos en general, pero que poca o ninguna
trascendencia signiic para el sistema jurdico-poltico de autocaliicacin de las elecciones de diputados y senadores al Congreso de la Unin, prevaleci hasta 986, ao en el cual, por decreto
de  de diciembre, publicado en el Diario Oicial el inmediato
da 5, se reform una vez ms el Artculo 60 de la Constitucin,
se derog el comentado recurso de reclamacin y se estableci,
por mandato del Poder Revisor Permanente de la Constitucin,
la necesidad jurdica, a cargo del legislador ordinario, de instituir,
en la respectiva Ley reglamentaria, un tribunal, un rgano jurisdiccional especializado, con facultades para conocer y resolver
las impugnaciones de los partidos polticos, promovidas contra
los actos y resoluciones de los organismos electorales federales,
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Dr. Flavio
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realizados en el desarrollo de un procedimiento electoral.

Con la reforma en cita, el mencionado precepto constitucional, en sus prrafos primero y ltimo, en su parte conducente,
qued conforme al texto siguiente:
Cada Cmara caliicar las elecciones de sus miembros y resolver las dudas que hubiese sobre ellas.
Corresponde al Gobierno Federal la preparacin, desarrollo
y vigilancia de los procesos electorales. La Ley determinar los
organismos que tendrn a su cargo esta funcin y la debida corresponsabilidad de los partidos polticos y de los ciudadanos;
adems, establecer los medios de impugnacin para garantizar
que los actos de los organismos electorales se ajusten a lo dispuesto por esta Constitucin y las Leyes que de ella emanen, e
instituir un tribunal que tendr la competencia que determine
la Ley; las resoluciones del Tribunal sern obligatorias y slo
podrn ser modiicadas por los Colegios Electorales de cada
Cmara, que sern la ltima instancia en la caliicacin de las
elecciones; todas estas resoluciones tendrn el carcter de deinitivas e inatacables.
En cumplimiento del mandato constitucional, el Congreso de
la Unin expidi, por decreto de 9 de diciembre de 986, publicado en el Diario Oicial el  de febrero de 987, el respectivo
Cdigo Federal Electoral, en el cual se instituy expresamente al
Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, determinando su
mbito de competencia, acotado en el conocimiento y resolucin
de los denominados recursos electorales de apelacin y queja.
El recurso de apelacin proceda exclusivamente contra los
actos y resoluciones deinitivos de los organismos electorales,
emitidos en la etapa preparatoria del procedimiento electoral, es
decir, en la etapa previa a la jornada electoral. En esta hiptesis,
el Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal resolva en nica
instancia, de manera deinitiva e inatacable, razn por la cual
sus sentencias no eran impugnables por va alguna, adquiran
naturaleza y autoridad de cosa juzgada, aun cuando no hubiera
disposicin expresa que as lo estableciera formalmente.
El recurso de queja, en cambio, tambin en un proceso uniinstancial, slo era procedente en la etapa posterior a la realizacin
de la jornada electoral; tena por objeto la impugnacin de la
55

Quid Juris

validez de la votacin recibida en una o ms mesas directivas de

casilla, de los resultados consignados en las actas de cmputo
distrital, as como la validez de una eleccin, por las causales
especicas previstas en el Cdigo Federal Electoral. No obstante la inalidad legal expresa de este medio de impugnacin
electoral, la nulidad no poda ser declarada por el Tribunal, sino
exclusivamente por el Colegio Electoral competente para caliicar la respectiva eleccin, el cual constitua la ltima instancia
en la caliicacin electoral, por disposicin literal, aun cuando
no acertada, del Artculo 60 constitucional, como ha quedado
precisado con antelacin.
Por otra parte, cabe sealar que el legislador ordinario no
comprendi la envergadura del mandato contenido en el prrafo
ltimo del transcrito Artculo 60 de la Ley Suprema, razn por la
cual tergivers el verdadero sentido de lo previsto por el Poder
Revisor Permanente de la Constitucin y determin literalmente, en el Artculo 35 del Cdigo Federal Electoral de 986, que
el nuevo rgano estatal de administracin de justicia electoral
fuese formalmente de naturaleza administrativa y de carcter autnomo, competente para conocer de los recursos de apelacin
y queja, que hicieran valer los partidos polticos interesados. El
enunciado Artculo 35 era al tenor literal siguiente:
El Tribunal de lo Contencioso Electoral es el organismo autnomo de carcter administrativo, dotado de plena autonoma,
para resolver los recursos de apelacin y queja, a que se reiere
el Libro Sptimo de este Cdigo.
Debido al texto de la precitada disposicin legal y al dictamen de 4 de noviembre de 986, emitido por la Comisin de
Gobernacin y Puntos Constitucionales de la Cmara de Diputados, sobre la iniciativa de reformas constitucionales enviada
por el presidente de la Repblica en fecha 3 del mismo mes y
ao, surgi el equvoco, segn el punto de vista estrictamente
material, de considerar al Tribunal de lo Contencioso Electoral
Federal, con reiterada frecuencia, como un tribunal u organismo
de naturaleza administrativa y, lo que es peor an, como una
parte integrante o dependiente del Poder Ejecutivo Federal,
alejado totalmente, en esta concepcin errnea, de una real
autonoma orgnica y funcional.
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A lo expuesto con antelacin se debe agregar que la crtica

fundamental a las reformas constitucionales y legales de 986987, en materia de justicia electoral, se hizo consistir en que
las sentencias del Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal,
emitidas al resolver los recursos de queja, quedaron sujetas a la
revisin y posible modiicacin, revocacin o conirmacin de los
Colegios Electorales de ambas Cmaras del Congreso de la Unin,
lo cual signiica que lo analizado y resuelto por los juristas que
integraron el Tribunal Electoral qued sometido a los intereses
personales, partidistas o de grupo, de los directamente afectados,
as como a la libre decisin de los polticos quienes, al caliicar las
elecciones federales de 988, ejercieron ampliamente y a satisfaccin las aludidas facultades de modiicacin y revocacin de
las sentencias, que les fueron constitucionalmente otorgadas.
Debido al mencionado sistema mixto -jurdico-poltico- de
caliicacin electoral vigente en 988, las sentencias emitidas
por el Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal, al resolver los
recursos de queja interpuestos con motivo de las elecciones de
diputados y senadores al Congreso de la Unin, ninguna eicacia
jurdica tuvieron y, lo que es peor an, tampoco trascendieron
eicazmente al mundo de la poltica.
Esa eleccin federal, de anlisis y discusin inacabada incluso
a la presente fecha, especialmente en cuanto al presidente de
la Repblica, determin una nueva reforma y adicin de, entre
otros, los Artculos 4 y 60 de la Ley Suprema de la Federacin,
segn decreto del Poder Revisor Permanente de la Constitucin,
emitido el 4 de abril de 990, publicado oicialmente el da 6 del
mismo y ao.
Con esta nueva reforma y adicin constitucional, se determin la abrogacin del comentado Cdigo Federal Electoral y
la correlativa expedicin del actual Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, segn decreto de 4 de
agosto de 990, publicado en el Diario Oicial de la Federacin
3 Conforme a lo establecido en el Libro Sexto del original texto del Cdigo Federal de Instituciones y
Procedimientos Electorales, el Tribunal Federal Electoral, de 990 a 993, se organiz con cinco Salas Regionales Uniinstanciales, una por cada una de las cinco circunscripciones plurinominales en que se divide la
poblacin y el territorio nacional, para la eleccin de diputados al Congreso de la Unin, por el principio de
representacin proporcional.
La Sala Central, correspondiente a la primera circunscripcin plurinominal, con sede en el Distrito Federal,
era de carcter permanente; las restantes cuatro Salas Regionales, con sede en Durango, Xalapa, Guadalajara y
Toluca, eran de carcter temporal; nicamente se instalaban y funcionaban durante el ao del procedimiento
electoral ordinario, a cuya conclusin entraban en receso, para volverse a instalar hasta el siguiente procedi-

57

Quid Juris

al da siguiente, lo cual tiene trascendencia extraordinaria en el

mbito de la justicia electoral, pues se derog la institucin del
Tribunal de lo Contencioso Electoral Federal y se estableci, en
cambio, no slo institucional sino literalmente, en la Ley Suprema
de la Repblica, al Tribunal Federal Electoral, cuya estructura y
competencia especica se desarroll en el enunciado nuevo
Cdigo Electoral.
Tambin a nivel constitucional se previ la institucin de
un sistema de medios de impugnacin en materia electoral,
directamente vinculado con el calendario electoral federal, la
divisin geodemogrica de la Repblica Mexicana para efectos
electorales y la estructura orgnica del recin creado Instituto
Federal Electoral que, con personalidad jurdica propia, unidad
estructural, mejor integracin, organizacin administrativa desconcentrada y, por ende, con mbito de competencia nacional o
federal, as como en las entidades federativas, distritos electorales
uninominales y circunscripciones plurinominales, substituy a la
ya caduca y controvertida Comisin Federal Electoral.
Para el conocimiento y resolucin de los medios de impugnacin se otorg competencia al Instituto Federal Electoral, pero
nicamente en cuanto a los recursos de naturaleza administrativa. Para el conocimiento y resolucin de los medios de impugnacin de carcter jurisdiccional se concedi competencia exclusiva
al Tribunal Federal Electoral, a travs de sus cinco Salas3.
Estos progresos signiicativos en materia de justicia electoral
se vieron empaados, no obstante, con la subsistencia de la facultad de revisin, modiicacin y revocacin de las sentencias
dictadas por las Salas del Tribunal Federal Electoral, conservada
para los Colegios Electorales de las Cmaras del Congreso de
la Unin, a los cuales se reiter su calidad de ltima instancia en la caliicacin de la eleccin de diputados y senadores;
disposicin que no slo constituy un gran desacierto, sino un
dislate, conforme al adecuado uso del lenguaje jurdico, ya que
El conocimiento y resolucin de los medios de impugnacin interpuestos con motivo de la celebracin de
elecciones extraordinarias era de la competencia exclusiva de la Sala Central del Tribunal, con independencia
de la fecha y distrito electoral uninominal o entidad federativa en que se llevaran a cabo.
4 Es importante destacar que de 465 sentencias emitidas por las cinco Salas (una Central y cuatro Regionales) del Tribunal Federal Electoral, durante el procedimiento electoral federal ordinario de 99, slo en
cuatro casos en el Colegio Electoral de la Cmara de Diputados, se discrep del sentido de las resoluciones
del Tribunal; no obstante, la discrepancia en ningn asunto fue substancial, motivo por el cual no se modiic
el fondo de sentencia alguna.- Memoria 99. Tribunal Federal Electoral. Mxico, D.F., 99. P. 87.

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Dr. Flavio
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no puede haber ltima instancia ah donde no hay primera o

segunda instancia.
Adems, en rigor cientico o metodolgico, tampoco pueden existir diversas instancias entre rganos de autoridad que
no forman parte de la misma unidad jurisdiccional, esto es, que
no constituyen elementos jerrquicamente diversos del mismo
tribunal y menos an si pertenecen a diversos rdenes de organizacin del poder pblico, para el ejercicio de la soberana popular, como es el caso de los Colegios Electorales de las Cmaras
del Congreso de la Unin, que eran rganos poltico-legislativos
ubicados en el mbito estructural del Poder Legislativo, a diferencia del Tribunal Federal Electoral, en el corto periodo de su
existencia (990-996), que era no slo autnomo para dictar
sus fallos, sino totalmente independiente, al no formar parte de
la estructura orgnica de alguno de los tres clsicos Poderes de
la Federacin.
En descargo del Poder Revisor Permanente de la Constitucin
se debe decir que, con acierto parcial, restringi las facultades
revisoras de los rganos poltico-electorales del Congreso Federal. A diferencia de la gran libertad de actuacin prevista durante
el periodo 986-990, previo a las reformas en comento, en el
nuevo texto constitucional se limit expresamente la posibilidad de modiicar y revocar las sentencias del Tribunal Federal
Electoral a aquellos supuestos en que hubieren sido emitidas
contra Derecho, siempre que as lo consideraran y votaran las
dos terceras partes de los miembros presentes del respectivo
Colegio Electoral4.
Si bien las mencionadas reformas de 990 dieron mayor y
mejor organizacin a la administracin de justicia electoral, el
movimiento reformador no se detuvo ah, como tampoco la tendencia juridizadora de las controversias poltico-electorales de
5 Por deinicin legal, el procedimiento electoral, incorrectamente denominado proceso por el legislador, se divida en cuatro etapas: Preparacin de la eleccin, Jornada electoral, Resultados y declaraciones
de validez de las elecciones y Caliicacin de la eleccin de presidente de la Repblica (Art. 74, prrafo , del
CFIPE, vigente de agosto de 990 a noviembre de 996).
6 La excepcin ms importante se dio durante el rgimen centralista, bajo la vigencia de la Constitucin
de las Siete Leyes, como se explica en diverso estudio del autor, intitulado Apuntamientos Sobre la Evolucin
de la Justicia Electoral en Mxico, consultable en: Perspectiva Comparada en Centroamrica, Mxico y la
Repblica Dominicana. Seminario Internacional Sobre Resolucin de Conlictos Electorales. San Jos, Costa
Rica, marzo del 000. Edicin de Fundacin Internacional para Sistemas Electorales, Tribunal Electoral del Poder
Judicial de la Federacin, Tribunal Supremo de Elecciones Repblica de Costa Rica, Instituto Interamericano
de Derechos Humanos e Instituto Federal Electoral.

59

Quid Juris

trascendencia jurdica, surgidas al fragor de los procedimientos

electorales en sus diversas etapas5.
En consecuencia, durante 993 se reformaron una vez ms
los artculos 4 y 60 de la Ley Suprema de la Federacin consolidando, en la ms alta jerarqua legislativa del pas, la existencia, naturaleza y mbito de competencia del Tribunal Federal
Electoral, rgano jurisdiccional elevado al rango de mxima
autoridad en la materia, organizado no slo en Salas Regionales, sino adems con una temporal Sala de Segunda Instancia,
nica facultada para revisar y, en su caso, conirmar, modiicar o
revocar las sentencias dictadas por las aludidas Salas Regionales, al resolver el fondo del litigio planteado en los recursos de
inconformidad interpuestos por los partidos polticos, a in de
impugnar los resultados consignados en las actas de cmputo,
as como la declaracin de validez de las elecciones de diputados
y senadores al Congreso de la Unin.
Tema de anlisis especial es el otro aspecto relevante de la
reforma de 993, consistente en el hecho de haber otorgado al
Instituto Federal Electoral, por conducto de sus consejos distritales y locales, la facultad de caliicar jurdicamente la eleccin
de diputados y senadores, respectivamente, derogando con
estas reformas el aejo sistema de autocaliicacin poltica de
los miembros del Poder Legislativo Federal, dando por concluido
formalmente un largo captulo de la historia poltico-electoral
mexicana que prevaleci, como regla, durante 8 aos, desde
8 hasta 993.6
El recin instituido sistema de heterocaliicacin mixta de las
elecciones qued caracterizado por ser, en su primera fase, de
naturaleza administrativa y estrictamente jurdica, a cargo de
los respectivos consejos distritales y locales del Instituto Federal Electoral, otorgando de manera excepcional, en el segundo
aspecto, facultades de intervencin al Tribunal Federal Electoral,
en su calidad de supremo rgano jurisdiccional en la materia,
pero nica y exclusivamente para conocer y resolver el recurso
de inconformidad, en aquellos casos jurdicamente controvertidos en los que, a juicio de los partidos polticos, pudiera existir
trasgresin al principio de legalidad lato sensu.
No obstante los merecidos comentarios elogiosos que se
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Dr. Flavio
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puedan expresar sobre las mencionadas reformas constitucionales y legales, lo cierto es que los resultados obtenidos con el
nuevo cmulo de facultades previsto para el Tribunal y la tambin
novedosa estructura interna del mximo rgano jurisdiccional
en materia electoral federal no fueron suicientes para dejar
plenamente satisfechos a los partidos polticos, politlogos, polticos y ciudadanos en general; por ende, en 996 y por ensima
ocasin, se reformaron diversos preceptos de la Constitucin,
segn decreto de  de agosto de 996, publicado en el Diario
Oicial al da siguiente.
En los trminos del nuevo decreto de reformas, derogaciones
y adiciones constitucionales de 996, se incorpor el Tribunal
Electoral a la estructura orgnica del Poder Judicial de la Federacin, con la preestablecida calidad constitucional de mxima
autoridad jurisdiccional en materia electoral, excepcin hecha
de todo lo relativo a las acciones de inconstitucionalidad que,
en virtud del decreto en comento, actualmente pueden ejercer los partidos polticos, entre otros sujetos legitimados, a in
de plantear cualquier contravencin de las Leyes electorales,
federales o locales, con lo previsto en la Constitucin General
de la Repblica. Cabe sealar que el conocimiento y resolucin
de estas acciones de inconstitucionalidad es facultad exclusiva
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (Arts. 94, prrafo
primero; 99, prrafo primero, y 05, fraccin II, inciso f, de la
7 Por acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral, asumido en sesin extraordinaria celebrada el 3 de julio de 996, publicado en el Diario Oicial de la Federacin el inmediato da  de agosto,
la poblacin y el territorio nacional, para la eleccin de diputados federales de mayora relativa y de representacin proporcional, para la jornada electoral a relizar en 997, se dividieron en 300 distritos electorales
uninominales y 5 circunscripciones plurinominales, comprendiendo estas ltimas las siguientes entidades
federativas: La primera, Baja California, Baja California Sur, Colima, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Sinaloa y
Sonora; la segunda, Aguascalientes, Coahuila, Chihuahua, Durango, Nuevo Len, Quertaro, San Luis Potos,
Tamaulipas y Zacatecas; la tercera, Campeche, Chiapas, Oaxaca, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz y Yucatn; la
cuarta, Distrito Federal, Hidalgo, Morelos, Puebla y Tlaxcala y, la quinta, Guerrero, Mxico y Michoacn. Como
ciudades cabecera de circunscripcin se designaron, respectivamente, a: Guadalajara, Monterrey, Jalapa,
Ciudad de Mxico, Distrito Federal y Toluca.
Mediante diverso acuerdo asumido en sesin extraordinaria celebrada el  de septiembre de 999,
publicado oicialmente el inmediato da 30, se determin conservar la misma divisin de la poblacin y el
territorio nacional para la eleccin federal ordinaria del 000, decisin que se reiter por el aludido Consejo
General, mediante acuerdo de 30 de enero de 00, para la eleccin ordinaria de 003.
En cambio, para la eleccin federal a realizar en 006, segn acuerdo del  de febrero del 005, publicado
en el Diario Oicial de la Federacin el inmediato da  de marzo, el Consejo General del Instituto Federal Electoral instruy a la Junta General Ejecutiva para que, por conducto de la Direccin Ejecutiva del Registro Federal
de Electores, a ms tardar en el mes de septiembre del ao 005, presente el proyecto de determinacin del
mbito territorial de las cinco circunscripciones electorales plurinominales y seale la capital de la entidad
federativa propuesta para ser cabecera de la respectiva circunscripcin.
Por otra parte, por disposicin expresa de la Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin la sede de
la Sala Superior es el Distrito Federal y las de las cinco Salas Regionales son las precitadas ciudades capitales

6

Quid Juris

Constitucin).
Congruente con el nuevo texto de los respectivos preceptos
constitucionales, mediante diverso decreto de 9 de noviembre
de 996, publicado oicialmente el inmediato da , el legislador
ordinario reform y adicion el contenido de la Ley Orgnica del
Poder Judicial de la Federacin, la cual ha estructurado orgnicamente al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin
con cinco salas regionales, una por cada una de las cinco circunscrpciones plurinominales, todas de carcter temporal, que slo se
instalan y funcionan durante el desarrollo de los procedimientos
electorales federales, ordinarios y extraordinarios, para entrar en
receso a su conclusin, adems de tener una Sala Superior, de
carcter permanente7.
Las Salas Regionales del actual Tribunal Electoral son rganos
jurisdiccionales de nica instancia, en el conocimiento y resolucin del recurso de apelacin, de su exclusiva competencia,
segn lo previsto en la precitada Ley Orgnica y en la citada
Ley de Impugnacin Electoral. En cambio, en el conocimiento y
resolucin del juicio de inconformidad, que procede exclusivamente en la etapa de resultados y declaraciones de validez, con la
inalidad de controvertir las determinaciones de las autoridades
electorales federales, que sean violatorias de normas constitucionales o legales, relativas a la eleccin de senadores y diputados
al Congreso de la Unin, las Salas Regionales son tribunales de
primera instancia, en los trminos de la mencionada Ley General.
En este ltimo supuesto, actan como Salas de Primera Instancia,
ya que las sentencias que emiten para resolver el fondo de la
litis planteada, en inconformidad, son impugnables mediante
el recurso de reconsideracin, cuyo conocimiento y resolucin,
en segunda y ltima instancia, es facultad exclusiva de la Sala
Superior del Tribunal Electoral (Arts. 49 y 6 de la LGSMIME).
Asimismo, es oportuno mencionar que, por regla, la Sala Superior del Tribunal Electoral acta como rgano jurisdiccional
de nica instancia en los asuntos de su competencia, excepcin hecha del conocimiento y resolucin del aludido recurso
de reconsideracin, promovido en contra de las sentencias de
fondo dictadas por las Salas Regionales, al resolver los juicios
de inconformidad de su competencia, supuesto en el cual ac6

Flavio Galvn Rivera

ta como tribunal de alzada o Sala de Segunda Instancia. Por

tanto, resulta evidente sealar que las sentencias emitidas por
las Salas del Tribunal Electoral, con la salvedad ya precisada, son
deinitivas e inatacables y que, por ende, adquieren la naturaleza
y autoridad de cosa juzgada.
Del amplio haz de facultades otorgado, constitucional y legalmente, a la Sala Superior del Tribunal Electoral, cabe destacar el
conocimiento y resolucin del juicio de revisin constitucional
electoral, el cual procede para controvertir los actos, procedimientos y resoluciones, de carcter deinitivo y irme, emitidos
por las autoridades de los Estados y el Distrito Federal, competentes para preparar, organizar, realizar y caliicar las elecciones de
gobernador y jefe de gobierno, diputados locales, ayuntamientos
municipales y jefes de demarcacin territorial, as como los actos,
procedimientos y resoluciones, deinitivos y irmes, emanados
de las autoridades competentes para resolver las impugnaciones que se hagan valer con motivo de las elecciones locales y
municipales, realizadas en las diversas entidades de la Repblica,
para el supuesto de que violen algn precepto de la Constitucin Federal y puedan ser determinantes para el desarrollo del
respectivo procedimiento electoral o para el resultado inal de
la eleccin, adems de ser posible, material y jurdicamente, la
reparacin solicitada, siempre que sea factible esta reparacin
antes de la fecha ijada, en la legislacin de cada entidad, para
la instalacin de los rganos colegiados o la toma de posesin
de los funcionarios electos (Arts. 99, prrafo cuarto, fraccin IV,
de la Constitucin; 86, fraccin I, inciso c, de la LOPJF y 86 de
la LGSMIME).
En este orden de ideas, no obstante las necesidad de realizar
algunas adecuaciones legislativas, es factible aseverar que, actualmente, el panorama de la justicia electoral luce casi ntegro;
que la vigencia eicaz de los derechos poltico-electorales de
los ciudadanos, as como de las organizaciones, agrupaciones y
partidos polticos, est garantizada casi a plenitud, a travs de:
) Los medios de impugnacin de los actos, procedimientos y
resoluciones electorales de las autoridades federales y estatales
e incluso de los partidos polticos; ) La accin de inconstitucionalidad en contra de las leyes electorales, federales y locales;
3) De la investigacin y sancin de los hechos constitutivos de
63

Quid Juris

64

Democracia, Libertad
y Buen Gobierno.
La tarea poltica pendiente en la ptica
del Partido Accin Nacional
Sen. Csar Juregui Robles*

Se avecina un nuevo proceso electoral y en el escenario se

presentan ya como precandidatos diferentes opciones surgidas
de todos los institutos polticos.
Los mecanismos de seleccin de cada uno de los abanderados
a la presidencia de la Repblica y de legisladores al Congreso de
la Unin son distintos en cada partido y, no obstante ello, hay un
dato que en nuestra democracia es alentador: Resulta incierto
el conocimiento de quines sern los candidatos de sus respectivos partidos, hasta en tanto no se agoten los procedimientos
internos.
Sin embargo, un hecho negativo derivado del adelantamiento
de las campaas es que el proselitismo y la propaganda electoral
hoy exhibida carece de la formulacin de propuestas de solucin
a los mltiples problemas del pas.
En efecto, en busca de ganar adeptos se ha privilegiado la
mercadotecnia poltica que destaca la imagen y el querer del
candidato, por encima de la aridez que en no pocas ocasiones
conlleva el cmo se da solucin a los temas de inquietud de los
mexicanos.
(*)

Senador de la Repblica por el Estado de Chihuahua

65

Quid Juris

El Cdigo Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Coipe) garantiza que tal situacin no tenga carcter permanente, pues obliga a los partidos y sus candidatos a enarbolar a
travs de una Plataforma Electoral las herramientas o instrumentos de respuesta frente a la problemtica nacional.
En el caso del Partido Accin Nacional an no exista la obligacin de presentar un catlogo o agenda sobre temas polticos,
cuando ya se entregaba a la poblacin como oferta de campaa,
la visin de este partido sobre el ejercicio de Gobierno.
En efecto, desde 943 los candidatos a diputados al Congreso
Federal postulados por el PAN sostenan, entre otras cuestiones,
lo siguiente:
- La AUTONOMIA MUNICIPAL verdadera, establecindose
adems de la organizacin eicaz del Cabildo, la responsabilidad
de los funcionarios sobre su administracin.
- La AGREMIACION DECOROSA Y UTIL de los trabajadores,
sin merma de sus libertades esenciales, con estructuracin y
participacin verdaderamente democrtica, y desde luego con
responsabilidad precisa de los rganos de direccin con respecto
a los agremiados.
- La aprobacin de una LEY DEL SERVICIO CIVIL que deiniera
y garantizara la posicin de los empleados pblicos, permitiendo su mejoramiento verdadero, los libre de la indignidad y de
la explotacin de un falso sindicalismo y asegure la decorosa
prestacin de los servicios pblicos.
- Reforma del REGIMEN ELECTORAL para garantizar la existencia y el funcionamiento responsable de las organizaciones
permanentes que estructuren la opinin pblica y para asegurar
de verdad la libertad del sufragio y su efectividad como expresin
autntica de la voluntad nacional.
- Establecer el DECORO DEL CONGRESO para dotarlo de la capacidad para cumplir con la elevada funcin que le compete.
Finalmente, apuntaban a LOGRAR LA LIMPIEZA y DIGNIDAD
EN LA VIDA PUBLICA con PLANTEAMIENTO VERDADERO DE LOS
PROBLEMAS NACIONALES con real y exclusiva subordinacin a
las exigencias del BIEN COMUN.
El paso del tiempo no es bice para reconocer que, si bien
algunas de las propuestas ya han sido acreditadas, la mayora
66

Galvn
Rivera
Sen. CsarFlavio
Juregui
Robles

siguen teniendo vigencia y requieren de su permanente perfeccionamiento.

Tal es el caso del servicio civil de carrera que se ha concretado
en la administracin del presidente Fox con la Ley del Servicio
Profesional de Carrera o la necesaria rendicin de cuentas que
debe seguir al proceso de transparencia iniciado por el gobierno
panista, con la aprobacin de la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental.
Es fundamental para el ciudadano encontrar vnculos entre lo
ofertado y lo llevado a cabo si se adquiere el privilegio de servir
a los dems desde el poder.
Este ejercicio de coincidencia entre el decir y el hacer establece la congruencia entre el plan previamente establecido y
los hechos veriicables.
Cabe aclarar que la plataforma tambin tiene alcances limitados, pues al no existir una mayora legislativa determinante,
es menester buscar acuerdos y consensos donde debe darse la
necesaria cesin de posicionamientos para acreditar un buen
gobierno con la coalicin de diversas polticas sobre los distintos
temas.
As vista la plataforma, es una gua de orientacin que dirige
las polticas pblicas al establecimiento de la agenda nacional,
pero nunca una camisa de fuerza que limite el accionar de las
autoridades electas, generando un inmovilismo o parlisis totalmente indeseable.
El arribo al Poder Ejecutivo de Vicente Fox tiene varios signiicados, como las expectativas enormes de una sociedad urgida
por transformar al sistema poltico y alcanzar una patria ordenada
y generosa. Sociedad impaciente de cambios inmediatos que no
son humanamente posibles en el corto plazo.
Desde la justa dimensin de lo posible podemos airmar que
el avance del pas en materia poltica durante esta transicin ha
sido signiicativo. Los logros del presidente Fox y los legisladores
panistas en materia de democracia y buen gobierno han sido
importantes y pavimentan el camino para el continuo mejoramiento de un gobierno al servicio de la gente y promotor del
bien comn.
El rgimen de libertades se ha ensanchado y sus beneiciarios
67

Quid Juris

son los actores polticos, los medios de comunicacin y los ciudadanos. La libertad de expresin no tiene frenos ni econmicos ni
polticos. Los medios dejaron de ser el ministerio de informacin
del rgimen.
La autonoma de los Estados y Municipios se ha acrecentado,
a raz de la desaparicin de la Presidencia imperial que controlaba a los gobernadores de su partido y stos a los alcaldes. Los
virreyes, como los llam Efran Gonzlez Morfn, dejaron de ser
subordinados del presidente para asumir su papel de ejecutivos
estatales. Hoy se agrupan en asociaciones que son interlocutores
ante el Gobierno Federal y expresan sus opiniones relejo de las
necesidades de sus comunidades.
La divisin de poderes es una realidad cotidiana, el sistema de
pesos y contrapesos ha operado en forma permanente y de l
han surgido indiscutiblemente poderes pblicos independientes
y soberanos. Como un rgano sui gneris de poder, el Congreso
legisla por s y ha sido un elemento incisivo y no pocas veces
punzante al Ejecutivo; su capacidad de iniciativa le ha permitido
disear polticas pblicas. Un Judicial que en materia de conlictos de poderes ha dado la razn a uno como a otro, ha ganado
respetabilidad en la escena nacional. El presidente recobr su
dimensin constitucional. El poder est sujeto a control por el
poder instituido. La Repblica es realidad y no entelequia conceptual ni referencia demaggica.
El sistema de partidos se ha mejorado y observamos el crecimiento de las principales fuerzas en la mayora del territorio
nacional. Vivimos continuamente elecciones competidas y competitivas lo que releja la pluralidad creciente en el pas.
En 946 nuestra plataforma planteaba: Las circunstancias
actuales... demandan con urgencia un esfuerzo por establecer
los principios y las instituciones de comn aceptacin que hagan
posibles la paz y la convivencia tranquila y ordenada, base de
todo empeo ulterior de mejoramiento y de lucha por la realizacin de programas u objetivos ms amplios de renovacin
poltica y de reforma social, a in de asegurar la unidad nacional
autntica, preservar la paz orgnica y obtener la colaboracin
nacional indispensable para resolver los problemas patrios tradicionales...
68

Galvn
Rivera
Sen. CsarFlavio
Juregui
Robles

No slo se ha permitido que la vida poltica se encauce en el

orden democrtico sino que se han establecido instrumentos
para ahondar la vida democrtica del pas. Son los casos de la
transparencia y el servicio civil de carrera.
La transparencia en las polticas gubernamentales, como en
las adquisiciones y las inversiones pblicas, ha sido una de las
novedades que el nuevo rgimen ha impulsado para el bien del
pas. La creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin
ha permitido al ciudadano conocer qu hace la autoridad y
cules son sus razones para ello. La transparencia ha permitido
a los medios de comunicacin informar y ejercer el papel de
crtico del poder.
Esta novedad es congruente con una vieja demanda de Accin
Nacional; desde su primera plataforma legislativa del ya lejano
ao de 943 la plante con claridad meridiana: Es necesario un
rgimen eicaz para la rendicin de cuentas de los fondos y negocios pblicos para la precisin y exigencia de responsabilidades. Veinte aos despus, otra plataforma presidencial volvera
a exigirla como una de las condiciones para la reforma poltica:
Libertad de acceso a las fuentes y medios de informacin, sin
ms restricciones que las requeridas por la seguridad pblica y
el respeto a los derechos de terceros.
Necesitamos transformar la cultura poltica y terminar con el
espritu de faccin que an pervive. Privilegiar la poltica como
medio de resolver diferencias y alcanzar acuerdos, manteniendo
el inters general por encima del particular en las relaciones entre
los actores polticos. Una cultura en donde la libertad conlleve
a la responsabilidad.
La libertad de expresin de los medios se ha visto seducida
por el escndalo y no por el anlisis concienzudo de los problemas y la evaluacin de las soluciones a escoger. Se desdea todo
aquello que no de raiting. Vivimos una hoguera de asombros
que distrae de los verdaderos problemas y soslayamos las causas
de los problemas por vivir el desenfreno del morbo meditico.
Los escndalos, las guerras sucias y las gracejadas de los actores
polticos aturden a la sociedad y la poltica pierde inters. Vive
la sociedad en un cautiverio meditico, mientras los problemas
crecen sin ninguna contemplacin.
69

Quid Juris

No puede haber una real participacin poltica de la sociedad mientras no exista un debate pblico extenso que permita
entender la complejidad de los problemas sociales. El debate
entre las lites en las comisiones legislativas o en las oicinas
gubernamentales, las opiniones editoriales o las posiciones de
los organismos sociales no bajan al nivel del pueblo.
La oposicin democrtica no es una apuesta en contra de
todo sino debe ser desde diversos aspectos constructiva, como
dijera hace ms de cuarenta aos Adolfo Christlieb Ibarrola.
La diferencia es saludable cuando la motivacin es legtima y
autntica; lo contrario es mezquindad. Accin Nacional no ha
tenido empacho en asumir su responsabilidad y alcanzar acuerdos con otras fuerzas polticas y lo hizo tanto como oposicin
como siendo gobierno.
Los cambios logrados an no erigen las virtudes sociales y
polticas necesarias para que la vida democrtica sea un esfuerzo de mejora social y poltica continua. Un ejemplo lo podemos
ver en las llamadas reformas estructurales que el presidente Fox
propuso desde su toma de posesin que han sufrido el desdn de
otras fuerzas polticas con la pretensin de que queden el olvido:
La laboral, iscal, energtica, la de Pensiones del Estado y la de
seguridad. Unas fuerzas son movidas por afanes restauratorios y
otras cerradas en el maximalismo poltico del todo o nada; ambas
le apostaron al fracaso del Gobierno para conseguir el apoyo
electoral que les permitiera el ascenso o el regreso al poder.
Hace cuarenta aos nuestra plataforma presidencial airmaba:
La oposicin, en una democracia, no es una fuerza negativa ni
un obstculo indeinido frente a la accin gubernamental. La
oposicin que toma en cuenta las razones del Gobierno y se abre
a las aspiraciones del pas, fortalece el consenso social y la unidad
nacional. Esta actitud no se ha visto en la oposicin actualmente,
cuya actitud en la realidad ha sido la no cooperacin.
La cultura poltica debe fortalecer el oicio del ciudadano para
que ste sea permanentemente solidario y colaborador activo
en el bienestar del pas asumiendo cada persona el rol que le
corresponde, tanto en su contribucin en los recursos pblicos
como en su oposicin a la corrupcin, que es una de nuestras
lacras a desterrar.
70

Galvn
Rivera
Sen. CsarFlavio
Juregui
Robles

No slo la miopa y la mezquindad han impedido lograr

acuerdos que cristalicen en Leyes promotoras del desarrollo del
pas, sino tambin el diseo institucional ha favorecido la incertidumbre, la inmovilidad y el continuo conlicto poltico.
El momento actual reclama consolidar lo conseguido por
un lado y, por el otro, seguir en el intento por alcanzar una
democracia eicaz. Para ello es necesario equilibrar los poderes
de manera que se evite que un poder se convierta en rehn de
los otros. Requerimos que las Leyes incentiven los acuerdos y la
negociacin.
Por ello, rescatando la propuesta original de los pioneros que
nos antecedieron en el quehacer poltico y sobre todo teniendo
en cuenta el acreditamiento de los logros que el candidato Vicente Fox ofert en la campaa, es oportuno destacar las acciones
y propuestas que constituyen hoy la carta de navegacin que
en materia de democracia, libertad y buen gobierno presentar
a la ciudadana el Partido Accin Nacional.
Rediseo institucional
El presidente Fox, en su discurso del 5 de febrero del 00,
manifest la conveniencia de una reforma general de la Constitucin a la luz de la nueva realidad poltica del pas. Viejos
constitucionalistas como Emilio Rabasa hicieron notar que el
diseo institucional no era el ms adecuado para una democracia estable.
La experiencia vivida a partir de 997 de gobiernos divididos
muestra la diicultad entre las fuerzas que integran el Congreso al
consenso y esa diicultad se presenta tambin entre el Legislativo
y el Ejecutivo. Vivimos un gobierno congresional dentro de un
sistema presidencial, de ah la necesidad de ainar las facultades
de los poderes para que haya formas de cooperacin entre ellos,
a travs de un rediseo institucional que equilibre las fuerzas de
los tres poderes.
Reformas al Poder Legislativo
El Poder Legislativo tiene una estructura que no ayuda a los
7

Quid Juris

acuerdos. Por otra parte, la normatividad jurdica est llena de

lagunas que en la prctica causan confrontaciones con otros
poderes, fundamentalmente el Ejecutivo. Para transformar tal
situacin Accin Nacional propone los siguientes cambios:
Reducir el tamao de la Cmara de Diputados y Senadores con
la inalidad de permitir una ms gil toma de decisiones. Para ello
se propone disminuir su integracin a 400 diputados, en donde
300 seran de mayora y 00 de representacin proporcional.
En el Senado se eliminaran los legisladores de representacin
proporcional
Permitir la evaluacin de los legisladores por parte de la ciudadana a travs de la admisin de su reeleccin consecutiva,
para que el ciudadano sancione a aquellos representantes que
hayan asumido posturas contrarias a los intereses de sus comunidades o premie a quienes hayan representado correctamente
a sus comunidades.
Ampliacin de los periodos de sesiones del Congreso, a in
de dedicar tiempo especico a la glosa y anlisis del Informe
Presidencial. De esta manera, el control del Legislativo hacia el
Ejecutivo se mejorara de una manera importante.
Instituir el referndum y el plebiscito en materias especicas
que impacten en cambios constitucionales y previa adhesin
de un nmero signiicativo de ciudadanos que apoyen la iniciativa. Esto permitir romper el impasse entre el Ejecutivo y el
Legislativo.
Transparentar los gastos de los grupos parlamentarios respecto de las cantidades que destinan a asesora, consulta profesional
o gestora, como cualquier tipo de gasto administrativo que
realicen, al igual que las cantidades que destinan a sus fundaciones, a in de que el escrutinio pblico llegue hasta este nivel
del Legislativo.
Limitar la igura del fuero a la proteccin de la funcin y no
del legislador; excluir de este privilegio constitucional los casos
de lagrancia y precisar que en los casos de la sustitucin del
legislador por permiso se termine el fuero.
Crear los reglamentos interiores de ambas Cmaras, a in de
que se modernicen e incluyan entre otros supuestos los casos
de conlictos de intereses en que puedan incurrir los legisladores
7

Galvn
Rivera
Sen. CsarFlavio
Juregui
Robles

durante su encargo y den relevancia a las comisiones legislativas

para que stas jueguen un papel ms signiicativo.
Certidumbre en el proceso presupuestal. Establecer la igura
de la reconduccin presupuestal en los casos en que el Congreso
no haya aprobado el presupuesto en la fecha sealada por la
Constitucin. Fijar gastos multianuales y gastos comprometidos
que no podrn modiicarse a discrecin ni por el Ejecutivo ni por
el Legislativo.
Dar facultades a la Cmara de Senadores para que participe
en la discusin y votacin del Presupuesto de Egresos y la cuenta
pblica.
Reformas al Poder Ejecutivo
Tradicionalmente Mxico vivi Ejecutivos fuertes que avasallaban a los otros poderes. La causa de tal situacin surgi de
situaciones extralegales. En el momento en que desaparece la
Presidencia imperial, el poder del Ejecutivo ajustado al modelo
constitucional sufre una serie de limitaciones, ya que no puede
convocar al pueblo para que arbitre frente a diferencias con el
Legislativo; tampoco puede convocar a elecciones adelantadas
cuando la parlisis legislativa le impida llevar a cabo sus programas de gobierno. Con el in de equilibrar a este poder se
propone:
Otorgar al presidente facultades para dictar decretos en aquellas materias en que, habiendo sido enviadas iniciativas al Congreso, ste no las haya discutido en ambas cmaras durante el
periodo ordinario o el siguiente en el que fueron presentadas.
Regular materias como el veto y la publicacin de Leyes.
Estableciendo el veto general y el particular a una iniciativa o a
un decreto del Congreso. Tambin, determinar con precisin los
tiempos de publicacin de Leyes y la responsabilidad en caso
de su incumplimiento.
Establecer un claro procedimiento para la sustitucin presidencial, procurando que se haga en personas del mismo partido
al que obtuvo el triunfo en la ltima eleccin presidencial.
Crear una nueva Ley de Radio y Televisin, a in de que se
promueva la competencia econmica de las empresas mediti73

Quid Juris

cas. Darle racionalidad a los permisos y concesiones que otorga

el Gobierno Federal siguiendo como pauta en la materia los
criterios internacionales. Asimismo, dar cabida al derecho de
rplica en los medios.
Reformas al Poder Judicial
El Poder Judicial, como garante de la Constitucin, vive situaciones en donde sus sentencias no tienen sancin a quien
las incumple, situacin que debilita a este poder. Para elevar el
trabajo del Poder Judicial se propone:
Perfeccionar medios de ejecucin de resoluciones en materia
electoral para que se d facultad de hacer cumplir las sentencias
que se dicten.
Otorgar bases constitucionales para una nueva Ley de Amparo, a in de que se reconozcan efectos generales a las resoluciones en contra de normas generales o de actos de autoridad
que tengan impacto colectivo.
Ampliar las funciones del Consejo de la Judicatura para que
su labor de iscalizacin de jueces y magistrados sea ms efectiva.
Reformar la Ley de Amparo para establecer sanciones a los
funcionarios que emitan actos de autoridad que desacaten los
mandamientos judiciales provenientes de un juicio de amparo.
Coordinacin entre poderes
La divisin de poderes no signiica una oposicin sistemtica
entre ellos. La Constitucin establece diversas situaciones en
donde stos se deben coordinar, como sucede en el caso de la
aprobacin del presupuesto o en los nombramientos que a propuesta del Ejecutivo son ratiicados por el Legislativo. Con el in
de que se desarrolle una mayor cooperacin entre los poderes
se propone:
Precisar la forma en que se aprobar por el Congreso el presupuesto del Poder Judicial, as como las ministraciones pecuniarias
que el Ejecutivo entrega a los otros poderes.
74

Galvn
Rivera
Sen. CsarFlavio
Juregui
Robles

Establecer a detalle el procedimiento en las propuestas de

nombramientos y ratiicaciones de funcionarios que hace el
Ejecutivo al Legislativo.
En caso de duda sobre la constitucionalidad de una iniciativa
o un decreto permitir al Congreso plantear una consulta a la
Suprema Corte de Justicia y evitar o disminuir con ello las controversias constitucionales o las acciones de inconstitucionalidad.
Los rganos se establecen para dar soluciones a los problemas
del pas.
Modiicar el formato del informe con el propsito de que
el presidente pueda conocer las opiniones de los diputados,
previamente entregadas, para que d respuesta a las mismas
en el informe. Determinar la forma en que los poderes deban
responder a las solicitudes que otros le hagan.
Federalismo
El federalismo fue una de las instituciones que mayor cuota
de sangre cost al pas. El centralismo tuvo en el pasado varios
elementos que lo sostuvieron: La Presidencia imperial que descansaba para su ejercicio en un partido de Estado y la inveterada
costumbre del fraude electoral. En el momento en que dejaron
de existir ambos, el lorecimiento del federalismo ha sido novedad en el pas. Sin embargo, la normatividad inspirada en otras
latitudes requiere modiicarse a in de que contine la mejora
de este sistema de gobierno. Se propone:
Explicitar en la Constitucin las facultades de las entidades
federativas. Al igual que existe un catlogo de funciones para
los Municipios y otro para la Federacin, en la misma lgica
formalizar las funciones que en la prctica vienen ejerciendo las
entidades federativas.
Regular el tema de las materias concurrentes y las Leyes marco
con posibilidades de ser transferidas a los Estados.
Permitir la reeleccin de alcaldes y diputados locales. Eliminar
la prohibicin que existe actualmente en la Constitucin para
aprovechar la experiencia de estos funcionarios y de esa manera
fomentar la evaluacin de la ciudadana a sus gestiones. En el
caso de los presidentes municipales esta medida tendr efectos
75

Quid Juris

en las propias economas locales.

Otorgar representacin a las entidades federativas y a los
municipios dentro del Consejo de Administracin del Sistema
de Administracin Tributaria, con capacidad de ser quien realice
los cobros de los impuestos en los tres niveles de Gobierno.
Reforma Electoral
La democracia mexicana es cara y como consecuencia de ello
han aparecido diversos casos de corrupcin en la vida nacional.
Esta desviacin representa una de las mayores amenazas a la vida
de los partidos, tanto por el hecho de aprovechar responsablemente los recursos pblicos como la implicacin de las clases
directivas del pas en estas situaciones. Por ello, proponemos
para evitar fenmenos de corrupcin:
Regular las precampaas a in de que la transparencia y su
consecuente rendicin de cuentas operen en todo el proceso electoral. La duracin de las campaas electorales es otro
elemento que hace costosas a las contiendas electorales; en la
medida que su duracin se reduzca el gasto disminuir.
Compactar los procesos electorales dentro de los Estados para

76

Poririo Muoz Ledo

Reforma federalista
del Estado
Poririo Muoz Ledo*

En ausencia de una convocatoria incluyente y de una metodologa viable para emprender la impostergable transformacin de
las instituciones polticas del pas, se han producido numerosas
e inconexas iniciativas de reforma constitucional, que sera el
momento de anudar mediante un ejercicio de consensos responsables.
A pesar de la convocatoria original del presidente Vicente Fox
y de los trabajos realizados por la Comisin de Estudios para la
Reforma del Estado, no se ha dado hasta hoy un seguimiento
consecuente con los llamados que el propio jefe del Ejecutivo
hizo en las ceremonias del 5 de febrero del 00 y del 00 para
la revisin integral de la Constitucin.
Sin embargo, el tema de la reforma de las instituciones polticas ha vuelto a ocupar un lugar central en el debate pblico.
Se ha vuelto evidente que, de no llevarse a cabo los cambios
anunciados, el incipiente sistema de poderes compartidos buscar nuevos equilibrios al margen de una legislacin adecuada
y con la consiguiente disfuncionalidad de las instituciones.
Las principales ideas que la Comisin plante obedecen a la
necesidad de construir un nuevo entramado constitucional, que
no puede satisfacerse a travs de iniciativas fragmentadas, que
no avanzan ni se articulan frente al valladar de la polarizacin
poltica y de las urgencias de corto plazo. Menos an podra con(*)

Presidente de la Asociacin Nacional para la Reforma del Estado

77

Quid Juris

fundirse la reforma del Estado con ocurrencias circunstanciales

diseadas con propsitos de propaganda personal o partidaria.
Es inclusive sospechoso que, tras la prdica del cambio poltico,
se adelante la inverosmil propuesta de agotar los recursos naturales del pas para inanciar la transicin.
Estoy cierto de que existe ya una masa crtica de proyectos
de reforma que hara posible, en un plazo relativamente breve,
deinir y acordar las grandes directrices de la esperada transformacin institucional.
Despus de la eleccin legislativa y de cara a la renovacin
de los poderes pblicos en el 006, los partidos entrarn en un
nuevo horizonte poltico. Habrn llegado a la conviccin de que
en un futuro predecible ninguna formacin poltica volver a
detentar todo el poder y comenzarn a pensar, dentro de la lgica de las aspiraciones electorales de cada uno, en las reformas
indispensables que aseguren la gobernabilidad del pas.
Para que la Reforma del Estado sea vlida debe ser sistmica,
y que desde cualquier perspectiva que se aborde desembocar
obligadamente en un conjunto amplio y equilibrado de modiicaciones constitucionales. Con mayor razn si se aborda desde
un tema cardinal, como lo es el federalismo.
Si los tres partidos polticos nacionales, a travs de sus dirigencias, han expresado la voluntad de realizar una profunda reforma
institucional, es porque las condiciones estn creadas para hacerla, y pronto, porque el tiempo es un recurso no renovable.
Es indispensable discernir que termin la dcada de las reformas electorales necesarias para el inicio del cambio democrtico:
Cinco negociaciones en menos de diez aos. Quiero, asimismo,
recordar que desde 995 los partidos suscribimos un compromiso circunstanciado para la reforma del Estado, que por diversas
razones no se ha concluido.
Percibo que hay ya una conviccin generalizada en el sentido
de que no hay transicin democrtica sin reforma del Estado;
para decirlo correctamente, sin una nueva constitucionalidad.
Por qu? Porque un nuevo rgimen poltico requiere estabilidad
constitucional. De no concretarse las reformas que se requieren
no se crear una nueva arquitectura institucional y quedaremos
condenados al circuito interminable de los parches constitucio78

Flavio
PoririoGalvn
MuozRivera
Ledo

nales: 400 en los ltimos setenta aos.

El objetivo es dotar de certidumbre a la Constitucin por un
periodo largo. Las constituciones de la postguerra en todo el
mundo rara vez han sido reformadas. Estamos pensando en un
orden constitucional para el siglo XXI; por lo tanto, no se puede
dejar de lado ninguno de los temas fundamentales.
En la Comisin de la Reforma del Estado que presid, a la que
concurrieron ms de un centenar de distinguidos mexicanos,
llegamos de modo natural a 80 propuestas de reforma constitucional. Nada extrao, porque en la LVII Legislatura hicimos una
encuesta entre las facultades de Derecho y las barras de abogados de todo el pas, quienes nos propusieron un nmero similar
de reformas que afectaban a  artculos de la Constitucin.
Dividimos las propuestas en seis temas: Derechos humanos;
Objetivos y responsabilidades sociales del Estado; Sistema de
representacin poltica y participacin ciudadana; Forma de
gobierno; Federalismo, municipios y autonoma y, por ltimo,
Globalidad y Constitucin.
El rgimen federal se sustenta en la convivencia de diversos
rdenes competenciales: El de la Federacin, el de los Estados
y el de los Municipios. Pero requiere tambin de los rganos de
cohesin de la propia Federacin.
Estos son, en primera instancia, el Senado de la Repblica,
como representante de aquellas facultades que histricamente
los estados conirieron a la Federacin. El Senado tiene que ser
fortalecido y debe recuperar su carcter federal.
En segunda instancia la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, porque por la va del derecho de amparo juzga la inconstitucionalidad de los actos de todas las autoridades y resuelve las
controversias constitucionales. La Comisin discuti esa posibilidad, y hubo opiniones divididas respecto de la conveniencia
de crear en Mxico una Corte Constitucional. En lo personal,
creo en las bondades de esa institucin, porque es muy distinto
decidir, en derecho, sobre las controversias que los ciudadanos
interponen contra la autoridad, que resolver problemas entre
autoridades constituidas, con la carga y ponderacin poltica
que ello representa.
Por ltimo, y aqu viene la primera gran conexin transversal
79

Quid Juris

entre la forma del Gobierno y el rgimen federal, presente desde

las dos fuentes originales del constitucionalismo mexicano, que
son la Constitucin de Cdiz y la de Filadelia -una monrquica
y otra republicana-. Que el jefe del Estado debiera ser cabeza de
Estado pero no necesariamente del gobierno; por eso se llama
presidente de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, presidente
de todas las entidades federativas, ms que del Gobierno Federal.
Por ello existe actualmente una relacin un poco esquizoide,
ya que los dos rdenes competenciales chocan a menudo. Por
tal razn, pensamos que para la instauracin de un federalismo
moderno es necesario un sistema semipresidencial.
Los dos van de la mano: Un jefe de Estado que represente a
todos las entidades de la Unin y a todos los ciudadanos, que
sea garante de la autonoma nacional, y un jefe de gobierno que
sea resultado de la mayora en el Congreso. Lo mismo debiera
ocurrir en los estados de la Federacin, de modo que la actuacin
de los gobernadores fuera ms apartidista y la del secretario de
Gobierno, o el nombre que se eligiera, sera quien representara
la mayora parlamentaria.
Un segundo enfoque es el tema competencial de la Federacin, que hemos tenido ocasin de discutir recientemente con la
participacin del presidente de la Comisin de Federalismo del
Senado mexicano en la Comisin de Venecia. No hay ms que
tres mtodos para acotar el sistema competencial: Uno, el de la
Constitucin actual, que en su Artculo 4 deine las facultades
explcitamente concedidas a la Federacin y el resto son competencia de las entidades federativas; otra es la opuesta, como el
modelo canadiense, que para proteger a sus provincias -porque
es un pas prcticamente binacional- consagra explcitamente
las facultades de stas; y el tercer mtodo consiste en ijar tres
rdenes de competencias: Las de la Federacin, las de los Estados
y otras que se comparten. Ya hay varios proyectos en ese sentido.
La Comisin de la Reforma del Estado se pronunci por mantener
el rgimen actual y la franja de facultades compartidas resolverlas
a travs de Leyes orgnicas -o nacionales-, como la Ley Federal
de Educacin, aprobadas por un procedimiento semejante al de
las reformas constitucionales para que tengan el pleno apoyo
de las entidades de la Unin.
80

Flavio Galvn
Poririo
MuozRivera
Ledo

Otro tema conectado con el del sistema competencial es el

del rgimen iscal o hacendario. Haba hasta ahora una confusin
en el debate pblico entre rgimen de participacin y fuentes
iscales originales. Pero afortunadamente ya se hizo la luz durante
estos ltimos meses. La obra maestra del centralismo mexicano
es la fraccin XXIX del Artculo 73 de la Constitucin, donde
las fuentes contributivas de la Federacin son prcticamente
ilimitadas. Este artculo ha merecido cuarenta y cinco reformas
a lo largo de nuestra historia reciente, todas para ampliar las
facultades del Gobierno Federal.
Tendramos que avanzar en un proceso que se compone de
diversos pasos. El primero es entender que la devolucin de las
fuentes contributivas a los Estados tiene que ser de carcter
gradual, pero programado en el tiempo, porque se trata tambin
de descentralizar, o ms bien de transferir a los Estados, competencias, facultades, atribuciones e instituciones.
Si se hace, por ejemplo, un programa de diez aos para transitar de un modelo de recaudacin donde el 85% de recursos
los capta la Federacin y 5% los Estados, a uno 60-40, nos estaramos dirigiendo hacia el rumbo adecuado (Estados Unidos
tiene ms o menos esa ltima proporcin y su Gobierno Federal
tiene la capacidad de gastar en todo el armamento que hemos
visto). Tendramos que avanzar hacia un modelo que permita
el funcionamiento federativo del sistema iscal y fortalezca, a la
vez, el carcter compensatorio del mismo.
Luchamos veinticinco aos por que los egresos de la Federacin no fueran responsabilidad de la Secretara de Hacienda,
que tiene a su cargo el inanciamiento de los ingresos y cuyas
funciones son otras: Controlar el dicit iscal, reducir la inlacin
y cobrar impuestos. Se perdi, sin embargo, una dependencia
(la SPP) que fue responsable de la planeacin del gasto con
criterio de desarrollo y de la negociacin de las participaciones
con los estados de la Unin. Habra que restablecerla bajo las
modalidades que se estimen pertinentes.
Las constituciones modernas prevn no solamente una Corte
Constitucional, que es quien dirime las controversias, sino tambin un Consejo de las Regiones, rgano consultivo de poltica
de desarrollo y de poltica iscal, que en Mxico caera de anillo
8

Quid Juris

al dedo al Artculo 6 de la Constitucin. Este sera, junto con el

Consejo Econmico y Social, una instancia privilegiada para la
planeacin del desarrollo.
Nuestro sistema poltico no solamente tiene que admitir la
organizacin horizontal de los Estados, sino consagrarla constitucionalmente. No podramos, por ejemplo, establecer una relacin
con el Comit de Regiones de la Unin Europea -que quisimos
impulsar a partir de la Conago-, si no se institucionalizara la participacin y la agrupacin horizontal de los gobiernos locales.
Debera, primero, redeinirse la naturaleza constitucional del
Municipio, ya que coexisten varias y diversas acepciones del
trmino en nuestra Carta Fundamental.
Cuando el ciudadano vota est expresando la parte que le
corresponde de la soberana popular. Cuando se deposita el
sufragio en la urna municipal, en la federal o en la estatal, se trata
en todos los casos de un ejercicio soberano. Sin embargo, ello
no est reconocido en el Artculo 39 de la Constitucin. Este es
un debate que tenemos que reabrir.
Las reformas pertinentes en nuestro rgimen municipal son
del todo conocidas. Necesitamos su fortalecimiento iscal, tenemos que replantearnos, como ya surgi con el debate de los
pueblos indios, si tienen los Municipios y los Estados derechos o
no a beneiciarse de la explotacin de sus recursos naturales.
Los convenios internacionales suscritos por Mxico, que son
Ley general de la Unin, aceptan el principio de asignacin de
una parte de los beneicios obtenidos de sus recursos naturales
a las comunidades locales, as como el derecho que tienen stas a participar en las decisiones sobre la forma de explotacin.
Cambiara mucho el panorama econmico del pas si esto se
reconociera.
Necesitamos aceptar varias formas de organizacin horizontal
de los municipios y resolver por esa va problemas que se han
agravado a falta de un marco constitucional adecuado. Uno, el
de las conurbaciones. Puede pensarse en rganos intermedios
entre los Estados y Municipios, ahora prohibidos por la Constitucin, como los condados del sistema norteamericano, as como
darle una salida inteligente y ms avanzada al problema de los
pueblos indios. En ms de la mitad del pas los pueblos indios
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Flavio Galvn
Poririo
MuozRivera
Ledo

son un conjunto de municipios, o al revs, los pueblos indios

fueron partidos en municipios. Nadie podra ya discutir que no
son sujetos de derecho pblico y no solamente de inters pblico
como si fueran sociedades ilantrpicas.
Tenemos que modernizar la administracin municipal y
democratizar sus sistemas electorales. Hace veinte aos se estableci que se deban incluir elementos proporcionales en las
elecciones municipales, y an existen enormes diferencias en el
tratamiento de las minoras.
Necesitamos aumentar la participacin ciudadana y las formas de democracia directa en el nivel estatal y municipal. Ms
se discuten estos temas y ms se considera a la autoridad local
como campo privilegiado para la participacin ciudadana. El llamado principio de la subsidiariedad, es decir, que una autoridad
superior no tiene por qu hacer algo que puede llevar a cabo la
autoridad inmediata. Y en su acepcin ltima, que la ciudadana
organizada es el ncleo bsico de la organizacin poltica.
Quisiera mencionar cuatro temas provocativos: La Comisin
de Estudios para la Reforma del Estado se pronunci muy claramente por la adopcin de una constitucin para el Distrito
Federal y por la remunicipalizacin de esa entidad. Se discuti
arduamente el viejo tema de un eventual traslado de la capital
de la Repblica a otro lugar del pas. No hubo consenso, pero se
plante la creacin de una comisin que analizara la viabilidad
y conveniencia de tal decisin.
Se discuti, adems, el tema de la participacin internacional
de los Estados de la Federacin y se lleg a la conclusin de que,
salvo en la suscripcin de tratados, tienen que replantearse y canalizarse las relaciones con el exterior de los Estados y Municipios
en materia de crdito, deuda y cooperacin, incorporando a las
comunidades territoriales a un consejo de poltica exterior.
Se produjo, tambin, una notable contribucin con relacin
a los territorios de las 8 islas del pas, ya que a excepcin de
algunos casos, como Isla del Carmen, en Campeche, la jurisdiccin est adscrita a la Federacin, ya que en la Constitucin del
7 se estableci que slo podran reclamar jurisdiccin sobre las
islas aquellas entidades que comprobaran que haban ejercido
jurisdiccin territorial en el siglo diecinueve.
83

Quid Juris

Llegamos a la conclusin de reformar al Artculo 48 constitucional para transferir a los Estados de la Federacin con litoral la
jurisdiccin sobre islas, cayos y arrecifes que disten hasta doce
millas de su lnea de costa. Con esta propuesta continuaran
dependiendo del Gobierno Federal los territorios insulares localizados ms all de dicho lmite.
Por ltimo, el mtodo. La Comisin propuso, para evitar que
los problemas de coyuntura retardaran la reforma, crear un
espacio de neutralidad poltica. Hicimos sesiones con representantes de los estados que haban hecho reformas recientemente
-Veracruz y Chihuahua-, y se discutieron seis distintas posibilidades. Propusimos fundamentalmente un Artculo 0 transitorio
de la Constitucin, donde se encomendara a una comisin
del Congreso, elegida por el mismo mtodo de la Comisin
Permanente, elaborar un proyecto integral de la Constitucin
discutiendo con todos los actores, y dejando a los suplentes de
diputados y senadores por mandato del propio transitorio para
que ocuparan sus lugares en el Congreso de la Unin. Entiendo
que la Conago est planteando prcticamente un nuevo contrato
social o refundacional, semejante a lo que se est construyendo
en Europa, donde establecieron una convencin para elaborar
una nueva constitucin europea con el Parlamento Europeo, el
Consejo de la Unin Europea, la Comisin que es el Ejecutivo,
los Parlamentos Nacionales, el Comit Econmico y Social y el
Comit de Regiones.
Habra que considerar seriamente la propuesta de integrar
una suerte de Convencin que analizara todos los problemas y
presentara un proyecto de reformas, que pasaran necesariamente por los procedimientos previstos en el Art. 33, ya que de otra
manera se violentaran los procedimientos constitucionales.
Creo que esta es la tarea ms importante del pas, y cito a
menudo en este punto a don Andrs Molina Enrquez, quien
deca a principios del siglo anterior que el gran problema de
Mxico era el de la tierra y que todos los problemas del pas
derivaban de su concentracin, el feudalismo, el sistema de relaciones sociales, la explotacin laboral, el sistema econmico
y el rgimen poltico.
Airm que hoy en Mxico el problema central es el del poder,
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Constitucin, poltica interior y

poltica exterior
Mario Moya Palencia*

Me signiica un privilegio concurrir a este Curso de Especialidad en Derecho Constitucional, del que sigo siendo un
estudioso, gracias a la invitacin de este Honorable Tribunal
y sus magistrados, de acuerdo con una honrosa sugerencia
formulada por mi estimado amigo, el seor doctor Mariano
Palacios Alcocer, sealado constitucionalista. No visitaba esta
bella ciudad desde el 00, cuando particip como asesor en
una reunin de la Conago, y me place regresar hoy, estrechar
muchas manos amigas y ver tantas caras de jvenes de ambos
gneros que siguen llenando de luz intelectual a tan pujante
estado de nuestra Federacin.
Esta ser una charla y un dilogo entre colegas ms que una
conferencia. La propia extensin del tema: Constitucin, Poltica
Interior y Poltica Exterior es tal, que apenas alcanzaremos a
acotarlo y establecer una liga entre estos tres grandes conceptos,
que es lo que nos interesa dejar a ustedes como una relexin.
Despus de ello, y a travs de responder las preguntas concretas que sean de su inters, realizaremos el dilogo previsto que
depositar el tema y algunas de sus particularidades al estudio
y meditacin por parte de todos ustedes que nos honran con
su compaa e inters.
Palabras del licenciado Mario Moya Palencia en el curso de la Especialidad en Derecho Constitucional,
organizado por el Tribunal Estatal Electoral de Chihuahua, en coordinacin con la Divisin de Estudios de
Postgrado de la Facultad de Derecho de la UNAM en la ciudad de Chihuahua, Chih., el 7 de junio del 005.

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Quid Juris

De lo que trata nuestro objeto es de la Constitucin y de las

instituciones polticas. Empezaremos por decir lo obvio: Que
su naturaleza no slo resulta jurdica sino tambin poltica, lo
que desde hace muchos aos es y debe seguir siendo una caracterstica ineludible en la enseanza y el estudio del Derecho
Constitucional.
Aunque ya Cicern us la palabra constitucin en el sentido
de Ley superior organizadora del Estado, a partir de inales del
siglo XVIII esa palabra dej de ser organicista o neutra y se carg
de sentido poltico. Los constitucionalistas, que representaban
las exigencias populares, eran partidarios de la adopcin de los
regmenes liberales, de limitar el poder monrquico, del reconocimiento y respeto a las libertades humanas. Deca el Artculo 6
de la Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
que los pases que no reconocen estos derechos y no adoptan
un sistema de divisin de poderes no tienen constitucin.
A partir de entonces y de todo el siglo XIX, los sistemas constitucionales fueron los liberales, opuestos al antiguo rgimen de
las monarquas, y as ser constitucionalista signiic ser militante
por la revolucin y la libertad. Sin embargo, hubo la tendencia, a
partir de las ctedras de Derecho Constitucional, que aparecieron
en Ferrara y Pars en 797 y 834, respectivamente, a entender
la Constitucin en exclusiva como un conjunto de normas y
concentrarse en el estudio de stas, ignorando las instituciones
y los hechos polticos ocurridos en la vida social al margen de
la Constitucin, aunque fuesen provocados por su ejercicio. Esa
poca coincidi en Mxico con nuestras dos primeras transiciones: La Independencia y la Reforma.
Cierto es que las diferentes escuelas de pensamiento fundan
la Constitucin en conceptos ideolgicos. Para los racionalistas
o normativistas clsicos, como Sieys, Benjamin Constant, Tocqueville o Montesquieu, siendo aqulla un conjunto de normas
que traza el deber ser de un pas, su fundamento es la validez,
concepto racional y formal que debe acatarse.
Por su parte, los juristas partidarios del Antiguo Rgimen,
como el ingles Burke y el alemn Schlegel, recurren a la concepcin de la legitimidad histrica como fundamento de la
Constitucin, manifestando que sta es en realidad la herencia
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Flavio
Galvn
Rivera
Mario
Moya
Palencia

vinculada de los antepasados, producto de la libre transformacin histrica de un pueblo y no de un simple acto racional por
vlido y formal que ste sea.
Finalmente, para los sociologistas, como Sismondi y De Mestre, la Constitucin, ms que un deber ser como predican los
normativistas, es una forma de ser, pero tampoco es esttico
producto del pasado, como queran los historicistas, sino emanacin del presente: Su fundamento no es ni la validez ni la
legitimidad sino la nocin de existencia, de realidad, de
efectividad. El gran ajustador de la teora sociologista es Ferdinand Lasalle, quien airma que la Constitucin es un problema
de Poder, no de Derecho. Extendamos -dice- los factores reales
de poder de una sociedad y ah tendremos la Constitucin.
A las tres doctrinas clsicas les falt conjugarse para sumar sus
respectivos aciertos, pues vieron a la Constitucin desde ngulos
diversos. Fue Herman Heller quien, aprovechando la tesis y la
anttesis, logr una muy aceptable sntesis cuando airm que
la Constitucin es una totalidad, una relacin dialctica entre
lo esttico y lo dinmico, entre la normalidad, o sea lo que es, y
la normatividad, o sea lo que debe ser. Por eso la Constitucin
resulta, al mismo tiempo, un fenmeno jurdico y un fenmeno
de poder.
Las constituciones clsicas del liberalismo tuvieron una parte
dogmtica, expositora de los Derechos Humanos, y una parte
orgnica, reguladora de la estructura del Estado y del Gobierno;
como consecuencia las dems realidades polticas, o se refugiaron en el mejor de los casos en Leyes secundarias, o fueron
ignoradas por el Derecho y crecieron aparte.
Se vinieron a juntar ambos conceptos en el siglo XX, en la
Constitucin Poltico-Social promulgada en Quertaro en 97
-pionera en su gnero, y producto de nuestra tercera y ltima
transicin: La conocida como Revolucin Mexicana- meses despus en la sovitica, la alemana de Weimar y en la Constitucin de
la Repblica Espaola de 93, las cuales, en diferentes grados,
agregaron a sus cuerpos dogmticos y orgnicos otra parte,
la programtica, conteniendo derechos sociales y programas
revolucionarios o transformadores.
Despus de estas constituciones poltico-sociales que fueron
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Quid Juris

ms all del liberalismo y lo acotaron, a ines del propio siglo XX

advino la tercera ola constitucional, que incorpor a los textos
otra generacin de Derechos Humanos y sociales, as como
nuevas instituciones polticas producto de la modernidad y el
desarrollo tecnolgico, nacidas muchas de la segunda postguerra mundial y subsiguientemente de la integracin econmica
y poltica de los Estados.
Si toda constitucin no es solamente un instrumento normativo sino la estructura misma de una comunidad poltica organizada, las tendencias contemporneas del constitucionalismo
as entendido se aplican a la distribucin racional del poder
dentro del Estado y a la mejor forma de gobierno, evitando la
concentracin del propio poder y favoreciendo el llamado Estado de Derecho, que intenta resolver a favor del ethos jurdico
las posibles diferencias entre el ejercicio poltico y la supremaca
de las Leyes.
Para ello se ha recurrido a los valores de la convivencia democrtica, aunque segn la teora alemana del Estado de Derecho
es ste ltimo el que concede siempre las libertades a los ciudadanos, o segn la inglesa de la rule of law, por el contrario, que
establece la igualdad de los ciudadanos con el propio gobierno
como titulares de derechos subjetivos anteriores al Estado y que
sirven de base a ste.
Esta doctrina origin tambin en el siglo pasado otra corriente
poltico constitucional, la del Estado de Bienestar, tan atacada
ahora por el neoliberalismo por apoyarse no en los Derechos
Humanos de tipo individual, sino en los sociales. No obstante,
persiste la tendencia en el constitucionalismo contemporneo
de que la Constitucin establezca autonomas regionales; limitaciones crecientes al poder poltico; transparencia en los actos
de los servidores pblicos; igualdad de oportunidades para la
poblacin; procura asistencial para abastecimientos y para auxilios en casos de emergencias o desastres; control del ejercicio
presupuestal y de la seguridad pblica, entre otros tpicos, sin
perjuicio de que se reiera a las instituciones polticas clsicas:
La autoridad de los gobernantes; la eleccin de los gobernantes;
la estructura de los rganos para gobernar y la limitacin de sus
funciones, ya se trate de Estados unitarios o federales.
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Flavio
Galvn
Rivera
Mario
Moya
Palencia

Como fenmeno singular del constitucionalismo contemporneo, al inicio del siglo XXI aparece la Constitucin de Europa
que la Unin Europea aprob a nivel de los 5 gobiernos que la
componen, y que est en proceso de ratiicacin por los pueblos
de esas naciones, como lo ejempliicaron las decisiones parlamentarias o los referndums que ha habido recientemente en
 naciones europeas, entre ellas Espaa, Alemania y por in en
Francia el domingo 9 de mayo del corriente ao -consulta que
result claramente negativa-, y la de los Pases Bajos el pasado
primero de junio, as como los actos de ratiicacin que continuarn teniendo lugar en el resto de los pases signatarios.
Quedemos con la idea esencial de que el Derecho Constitucional ha evolucionado de ser la rama jurdica ocupada del
estudio de las reglas de la Constitucin a ser una disciplina
multidimensional que -adems de lo anterior, que permanece
como su contenido esencial- estudia las instituciones polticas,
aqullas que el hombre ha construido dentro de esa estructura
propiamente poltica y en la cultural, la social y la econmica,
esto es, ms ac de la superestructura jurdica. Ejemplos de estas instituciones son: Los partidos polticos, la opinin pblica
y los medios de difusin; los grupos de presin, las relaciones
internacionales del Estado y de los individuos con otros Estados;
los tratados de libre comercio o los creadores de uniones aduaneras, mercados comunes y uniones econmicas, comnmente
llamados procesos de integracin, as como otras instituciones
que suelen escapar a las normas jurdicas nacionales, como las
de la llamada globalizacin o mundializacin.
Heller tuvo razn: El constitucionalismo se extendi de las
normas a las realidades para integrarse con ellas, aunque muchas
de estas ltimas le sean francamente esquivas.
Vaya tarea! El campo y la profundidad del Derecho Constitucional se ha ampliado aceleradamente en el siglo pasado y lo har
an ms en ste que se inicia. Si la Constitucin se encuentra en
la cspide piramidal del Derecho, segn una sugestiva metfora,
es lgico tambin que alrededor de esa cspide converjan cada
da materias jurdicas e instituciones reales que en su origen y
desarrollo son objeto particular de otras ciencias, como la sociologa, la economa, la educacin y difusin de la cultura, la
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Quid Juris

comunicacin humana, la biotica, el Derecho Internacional, la

administracin pblica y las inanzas.
Pero tambin han cambiado la perspectiva y los enfoques,
pues de ver todo exclusivamente con ojos jurdicos ahora lo
vemos tambin en su funcionamiento efectivo.
Reparemos en la tan comentada brecha entre pas legal y pas
real, que segn Karl Lowenstein, autor de la clasiicacin ontolgica de las constituciones, se perciba en el proceso que va de
las constituciones puramente semnticas, las cuales enuncian
una cosa distinta de lo que es el pas, y las constituciones nominales o en transicin, a las constituciones verdaderamente
normativas, aplicadas con un alto grado de correspondencia
entre normalidad y normatividad. Lowenstein emple la parbola del traje que primero parece un disfraz o queda grande a
la nacin que se lo pone, hasta que sta cambia y crece, llena
los huecos y como resultado el traje constitucional acaba ajustndole adecuadamente.
El constitucionalismo se ha transformado junto con la Humanidad y dentro de sus ciclos de desarrollo. En lo personal
estimo que cuando se cumplieron los doscientos aos de la
Revolucin Francesa, que coincidieron con la cada del Muro de
Berln y del socialismo real en Europa del Este, as como con el
paso del bipolarismo y la llamada guerra fra a la etapa de la
globalizacin unilateralista, concluy una era histrica mundial
en la que an inlua predominantemente el racionalismo, inspirado en el esquema heliocntrico coperniquiano de fuerzas
centrfugas y centrpetas en equilibrio -a la imagen del sistema
solar- para adoptar un esquema darwiniano, fctico, inspirado
no en los contornos de la ciencia astronmica sino en los de la
biologa y otras ciencias de la vida, en que el diseo organizativo ms o menos circular y equilibrado de antao se empieza
a tornar en uno parecido a la morfologa de los pulmones, con
sus reinos, familias, especies e individuos, que va desde la gran
matriz respiratoria que se expande y encoge, pasando por los
bronquios, hasta el ms diminuto y diverso pero inluyente de
los alveolos.
En el estilo rebasado y heliocntrico, el equilibrio de fuerzas
era el desideratum de la organizacin humana, en el que ya
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Flavio
Galvn
Rivera
Mario
Moya
Palencia

estamos viviendo, el biolgico; el paradigma dominante es la

traduccin desnuda y literal de las fuerzas que no han encontrado su equilibrio.
Durante los ltimos doscientos aos predomin la lucha contra los autoritarismos y a favor de las libertades. Hoy, esa lucha se
hizo ms aguda en pos de los Derechos Humanos, individuales y
sociales, y se concentr a favor de la igualdad de oportunidades
dentro de la diversidad y contra las discapacidades, discriminaciones y exclusiones.
Si no estoy equivocado, todo lo anterior inluye enormemente, quermoslo o no, tanto en la Constitucin como en las
instituciones polticas, se clasiiquen stas dentro de la poltica
interior o de la exterior, en el mbito nacional o en la rbita
internacional, que ahora los poderosos caliican de global
para intentar destruir o por lo menos erosionar al Estado-Nacin.
Y esta nueva realidad debemos tenerla muy presente al aplicar
la Constitucin, reformarla -en su caso- y, sobre todo, en vivir
nuestras instituciones polticas y socioeconmicas, que son las
que primero absorben el cambio.
El constitucionalismo, en sus tres etapas que hemos intentado
esquematizar, ha estado presidido como se iniere de nuestra
exposicin, por un gran concepto poltico subyacente, por una
idea de fuerza: La democracia. Y a ese respecto debemos recordar
que nuestra Constitucin, reformada en su Artculo Tercero al
inicio de la dcada de los 40s, expresa una ilosofa de avanzada,
pues considera a la democracia no slo como una estructura
y un rgimen poltico, sino como un sistema de vida fundado
en el constante mejoramiento econmico, social y cultural del
pueblo.
Esta es una caracterizacin magistral de los fundamentos
conceptuales de todo el andamiaje constitucional mexicano, y
explica sus aciertos y tropiezos: No slo una estructura jurdica
y un rgimen poltico, sino un sistema de vida para el mejoramiento econmico, social y cultural de la poblacin. Otra vez
normatividad y normalidad equidistantes y en proceso de
integracin. Si penetramos en este espritu multidimensional,
que escap desde su origen a los lmites del racionalismo y del
normativismo, y penetr en la realidad de la vida social y las
9

Quid Juris

instituciones, comprenderemos mejor el propio espritu que

anima esta charla.
Para concluir esta exposicin y que pasemos al dilogo, deseo
referirme a la Cultura de la Constitucin en Mxico, a travs
de la homloga Encuesta Nacional de Actitudes, Percepciones
y Valores que sobre el tema realizaron en 003 y publicaron a
principios del 004 la Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
a travs de su Instituto de Investigaciones Jurdicas, el Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federacin y la Comisin Federal
de Mejora Regulatoria.
La idea que los mexicanos tienen de la Constitucin y su signiicado es: En primer lugar, segn las respuestas a la encuesta,
de un conjunto de normas, Leyes y reglas; en segundo lugar,
lo que rige al pas; en tercero, el rgano mximo; en cuarto,
los derechos; en quinto, el orden, las garantas y el respeto,
y en sexto, una forma de gobernar, una medida de gobierno,
poltica. Pero entre la primera categora, que conjug 04 contestaciones individuales de las 57 que satisfacieron la demanda,
o sea el 40%, mismas que representan el criterio normativo o
legal, y la sexta, que representa el criterio poltico-institucional y
slo tuvo 9 respuestas, o sea menos del 4%, hubo una diferencia
de diez a uno a favor del primer criterio, o sea el normativista
clsico.
Sin embargo, en las valoraciones de la Constitucin el 5% de
los mexicanos entrevistados contest que sta era muy importante y el 37.4% la consider importante, o sea ms del 88%
en total apreci su alto papel en la vida del pas.
Las frases que mejor la describen, segn los encuestados, fueron: Protege mis derechos (36.%), organiza el Gobierno (5%),
no se respeta (.4%), cambia a cada rato (9.7%) y no sirve para
nada (.6%)
Las palabras singulares que ms se asociaron a la Constitucin fueron: Leyes, Derechos, Gobierno y democracia, o sea dos
elementos esencialmente jurdicos y dos polticos. Pero tambin
aparecieron con menos intensidad las palabras libertad y reforma. Sin embargo, slo 4.8% de los entrevistados airm conocer
bien o mucho la Constitucin, 7.6% confes que la conoce poco
y 0.3% que absolutamente nada.
9

Flavio
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Rivera
Mario
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Palencia

La indagatoria sobre la Constitucin como tema de actualidad

en 003 arroj que el 74.% de los entrevistados airmaron que
se habla poco de ella, .8% que no se habla nada y 0.4%
que se habla mucho.
Sobre la conveniencia o posibilidad de cambiar la Constitucin, el 40.l% se inclina por dejarla como est; 3.3% por hacer
una Constitucin nueva y el % respondi que preferira cambiarla slo en parte. Por tanto, la idea de que la Constitucin de
97 permanezca, aunque se siga reformando o modiicando,
se elev a 60.% del total. De los que opinaron a favor de ciertas reformas, el 54.6% no supo qu cambios proponer, pero la
mayora se pronunci por preservar los Derechos Humanos y las
garantas individuales.
Sobre el cumplimiento de la Constitucin las respuestas fueron pesimistas: Se cumple poco (68.%) o nada (9.35%); slo el
5.5% dijo que se cumple mucho y el .% que depende, esto
es, que se cumple en ciertos casos y no en otros.
Esa interesante Encuesta Nacional se extiende prcticamente
a todas las instituciones polticas del pas: La democracia, sus
valores y reglas; el poder poltico; el liderazgo y la tradicin laica
del Estado; la representacin poltica a travs de cada uno de
los tres poderes federales y de las dos Cmaras del Legislativo,
y -por ltimo- el desempeo constitucional de las autoridades.
La recomiendo ampliamente a todos ustedes porque est hecha
con buena tcnica y metodologa a ,794 entrevistados, que lo
fueron personalmente, en las cuatro regiones en que se dividi

93

Quid Juris

94

Facultad de Investigacin de la
Suprema Corte de Justicia de la
Nacin
Jos Miguel Salcido Romero

INTRODUCCION
Los prrafos Tercero y Cuarto del Artculo 97 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos establecen la facultad
de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin para realizar la investigacin -a travs de sus propios miembros o de comisionados
especiales- de hechos que constituyan una grave violacin de
garantas individuales, o del voto pblico en los casos en que a
su juicio pudiera ponerse en duda todo el proceso de eleccin
de alguno de los poderes de la Unin.
La naturaleza y alcance de tal facultad ha sido poco discutida
por los estudiosos del Derecho Constitucional, a pesar de que en
el caso de violacin de garantas, en la dcada de los noventas,
el ejercicio de esa atribucin por el Pleno de la Corte en los sucesos conocidos como la matanza de Aguas Blancas contribuy
a restablecer la paz social, el reconocimiento de la legitimidad
de las autoridades, el orden jurdico y la normalidad poltica en
el Estado de Guerrero.
Por lo que se reiere al supuesto de la violacin del voto pblico, si bien es cierto que en los ltimos aos no ha sido ejercida,
conviene revalorarla a la luz del actual sistema de justicia elec(*)

Magistrado del Tribunal Estatal Electoral

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Quid Juris

toral previsto en los artculos 94 y 99 de la norma fundamental a

partir de 994 para estar en condiciones de plantear su posible
derogacin o modiicacin.
Adems, siempre ser conveniente analizar la esencia de una
igura que a primera vista parece constituir una nota discordante con el actual sistema de distribucin de funciones entre
los poderes de la Unin, en el que con mucha claridad se ha
tratado de sustraer a la Corte de las labores de ndole distinta a
la jurisdiccional, y sobre todo de la poltica, lo que resulta fcil
constatar desde la adopcin por el propio Poder Judicial de la
tesis Vallarta de ines del siglo XIX acerca de la diferencia entre
la legitimidad y la competencia de origen y, ms recientemente,
con las reformas constitucionales de 994, en que se dieron pasos
irmes en el proceso de convertirla en un tribunal constitucional,
a la manera de los sistemas europeos.
Este trabajo constituye un modesto esfuerzo de aproximacin al estudio de la facultad indagatoria de la Corte, desde la
perspectiva de su ubicacin en el actual marco constitucional, y
su funcin como un instrumento de control constitucional que
contribuye al proceso de centralizacin del federalismo, sobre
todo como consecuencia de los criterios adoptados por el pleno
de la propia Suprema Corte respecto de la discrecionalidad con
que cuenta para su ejercicio.

ALCANCE DE LA FACULTAD INDAGATORIA DE LA CORTE

Al promulgar la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos el Constituyente de 96-7, en el tercer prrafo del
Artculo 97, otorg a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
diversas facultades para actuar como rgano investigador, lo
que constituy una verdadera innovacin, ya que no exista
antecedente normativo al respecto en ninguna de la constituciones anteriores.
A pesar de signiicar una novedad los debates del constituyente no registran discusin sobre el particular y, de acuerdo
con Teilo Ola Leyva, lo ms que se puede encontrar es una
mencin de Hilario Medina acerca de investigaciones realizadas
96

Flavio
Galvn
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Jos Miguel
Salcido
Romero

sobre instituciones inglesas protectoras de los derechos civiles

y pblicos, y alguna referencia en la exposicin de motivos del
proyecto de iniciativa enviado por Venustiano Carranza, que
se refera a estas atribuciones de manera muy escueta y hasta
confusa, en los trminos siguientes:
El Poder Legislativo tiene, incuestionablemente, el derecho
y el deber de inspeccionar la marcha de todos los actos del Gobierno, a in de llenar debidamente su cometido, tomando todas
las medidas que juzgue convenientes para normalizar la accin
de aqul; pero cuando la investigacin no debe ser meramente
informativa, para juzgar de la necesidad e improcedencia de una
medida legislativa, sino que afecta a un carcter meramente judicial, la reforma faculta tanto a las cmaras como al mismo Poder
Ejecutivo para excitar a la Suprema Corte a que comisione a uno
o algunos de sus miembros, o a un magistrado de circuito, a un
juez de distrito, o a una comisin nombrada por ella para abrir
la averiguacin correspondiente nicamente para esclarecer
el hecho que se desea conocer, cosa que indiscutiblemente no
podran hacer los miembros del Congreso, los que de ordinario
tenan que conformarse con los informes que quisieran rendirles
las autoridades inferiores.
En su obra, Derecho Constitucional Mexicano, narra Don
Felipe Tena Ramrez que un ministro de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin lleg a airmar que nadie puede establecer
el origen del prrafo tercero del Artculo 97 constitucional, que
parece haber cado como un aerolito en el Derecho pblico
mexicano.
Es probable que la falta de anlisis minucioso de las facultades contenidas en ese precepto derive del hecho de que el
Constituyente de 96-97 estuvo enfrascado en debates
muy acalorados sobre principios y iguras jurdicas y polticas
fundamentales acerca de la forma de Estado y de gobierno que
adoptara nuestra nacin, y que, en el caso concreto, el artculo
97 fue presentado para su discusin en un paquete en el que se
contenan los artculos 94 al 0, relativos al Poder Judicial, el cual
provoc interesantes y encendidas polmicas sobre la divisin
 CARPIZO, Jorge, La Funcin de Investigacin de la Suprema Corte de Justicia, en Derecho Procesal
Constitucional, Mxico, 00, Porra.
 TENA RAMIREZ, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Mxico, 97, Pg. 54, Porra.

97

Quid Juris

de poderes, la naturaleza de la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin y la inamovilidad de los ministros, quedando relegados
a segundo trmino cuestiones como la que es materia de este
trabajo.
Para comprender mejor esa situacin, y para citar solamente
tres ejemplos, no hay que olvidar que el Congreso Constituyente
de 97 fue el creador de lo que muchos llamaron la primera
Constitucin social del siglo XX, por haber elevado a rango de
norma fundamental los principios de justicia agraria y del trabajo
que quedaron plasmados en sus artculos 7 y 3. Que por otra
parte, al establecer en su Artculo Primero que en los Estados
Unidos Mexicanos todo individuo gozar de las garantas que
otorga esta Constitucin, las cuales no podrn restringirse ni
suspenderse, sino en los casos y con las condiciones que ella
misma establece, abandon la corriente jus-naturalista que
haba adoptado el cdigo fundamental de 857 en el precepto
correlativo respecto de la naturaleza de los derechos fundamentales, para asumir una postura jus-positivista. Tambin hay que
recordar que en la nueva Constitucin se estableci un nuevo y
completo sistema de sustitucin del titular del Poder Ejecutivo
para los diversos supuestos en que, antes de concluir el periodo
de su encargo, se presentara su ausencia deinitiva. Ante estas y
muchas novedades ms es comprensible que novedades menores no fueran objeto de demasiada atencin.
De cualquier manera, al promulgarse nuestra norma fundamental, el texto original de ese tercer prrafo era el siguiente:
Podr tambin la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
nombrar magistrados de circuito y jueces de distrito supernumerarios que auxilien las labores de los tribunales o juzgados donde
hubiere recargo de negocios, a in de obtener que la administracin de justicia sea pronta y expedita, y nombrar alguno o
algunos de sus miembros, o algn juez de distrito o magistrado
de circuito, o designar uno o varios comisionados especiales,
cuando as lo juzgue conveniente, o lo pidiere el Ejecutivo Federal, o alguna de las Cmaras de la Unin, o el gobernador de algn
estado, nicamente para que averige la conducta de algn juez
o magistrado federal o algn hecho o hechos que constituyan
la violacin de alguna garanta individual, o la violacin del voto
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Flavio
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Rivera
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Salcido
Romero

pblico, o algn otro delito castigado por la Ley Federal..

Conforme al contenido del prrafo trascrito, el Congreso Constituyente otorg originalmente a la Corte facultades indagatorias
en las cuatro hiptesis siguientes:
a) Para conocer de la conducta de algn juez o magistrado
federal;
b) Para investigar hechos que importaran la violacin de
alguna garanta individual;
c) Para indagar hechos violatorios del voto pblico;
d) Para averiguar sobre la comisin de algn delito castigado
por la Ley Federal.
Despus de diversas reformas el texto vigente de los prrafos
segundo y tercero que contienen esas facultades qued en los
siguientes trminos:
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin podr nombrar
alguno o algunos de sus miembros o algn Juez de Distrito o
Magistrado de Circuito, o designar uno o varios comisionados
especiales, cuando as lo juzgue conveniente o lo pidiere el Ejecutivo Federal o alguna de las cmaras del Congreso de la Unin,
o el gobernador de algn Estado, nicamente para que averige
algn hecho o hechos que constituyan una grave violacin de
alguna garanta individual. Tambin podr solicitar al Consejo
de la Judicatura Federal que averige la conducta de algn juez
o magistrado federal.
La Suprema Corte de Justicia est facultada para practicar de
oicio la averiguacin de algn hecho o hechos que constituyan
la violacin del voto pblico, pero slo en los casos en que a su
juicio pudiera ponerse en duda la legalidad de todo el proceso
de eleccin de alguno de los poderes de la Unin. Los resultados
de la investigacin se harn llegar oportunamente a los rganos
competentes.
Como puede observarse, la primera de las facultades para
conocer de la conducta de jueces y magistrados fue transferida
al Consejo de la Judicatura Federal con motivo de las trascendentes reformas del Poder Judicial de 994, mientras que las de
investigar delitos haba sido derogada desde 977. As, la competencia indagatoria de la Corte qued limitada nicamente a
los supuestos de violacin de garantas individuales y del voto
99

Quid Juris

pblico, pero an en estos casos la atribucin de realizar averiguaciones se sujet a supuestos de procedencia que no existan
en el texto original.
En efecto, respecto del primer supuesto, se estableci a partir
de 994 que la atribucin del mximo Tribunal para investigar
procedera cuando la conculcacin de derechos fundamentales
fuera grave y se modiic la redaccin para conceder discrecionalidad en su ejercicio a la propia Corte mediante los vocablos
podr nombrar, que vari totalmente el sentido de la expresin
original nombrar, segn se ver ms adelante.
En la hiptesis de la violacin del voto pblico, la facultad de
investigacin se limit a los casos en que pusiera en duda todo el
proceso de eleccin de uno de los poderes, cuando originalmente se refera de manera general a la violacin del sufragio, lo que
pareca autorizar a la Corte a ejercitar su atribucin en cualquier
caso en que se presentara esa violacin, se tratara de elecciones
federales o locales, y trascendieran a un solo distrito, ayuntamiento, entidad federativa o a todo un poder de la Unin.
Con esas nuevas condicionantes la facultad indagatoria de la
Corte fue transformada por el constituyente permanente, de un
recurso aparentemente ordinario, procedente en cuanto a juicio
de aquella o de los entes legitimados para excitar su ejercicio se
violaran garantas individuales o el voto pblico, en un recurso
extraordinario que slo procedera cuando se afectara de manera
grave el inters nacional y se lesionara el orden constitucional. De
cualquier manera debe reconocerse que todo indica que, aunque
la redaccin original no lo expresara claramente, la intencin
del constituyente siempre fue crear un instrumento de control
constitucional de aplicacin extraordinaria y limitada.
ANTECEDENTES HISTORICOS
Aunque, como ya se expres, no existe antecedente normativo de las atribuciones que se estudian en las diversas Constituciones que se han promulgado a lo largo de nuestra historia,
el doctor Jorge Carpizo3 consigna en un ensayo denominado
La Funcin de Investigacin de la Suprema Corte de Justicia
3 Op. Cit. Pg. 835.

00

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Rivera
Jos MiguelFlavio
Salcido
Romero

un antecedente histrico consistente en una averiguacin que

la Suprema Corte orden realizar con motivo de los sucesos
acaecidos en el puerto de Veracruz los das 4 y 5 de junio de
879, en que el gobernador Mier y Tern, de manera sumarsima
y atendiendo a las instrucciones que recibi de la Presidencia de
la Repblica, orden el fusilamiento de los tripulantes del barco
Libertad y un piquete de soldados del 3 Batalln que se levantaron en armas contra el gobierno de Poririo Daz y que fueron
aprehendidos en el puerto de Ciudad del Carmen. Al enterarse
de que se estaban veriicando los fusilamientos, el juez de Distrito
de Veracruz, de nombre Rafael de Zayas Enrquez, se present
en el lugar de las ejecuciones y, aunque la mayor parte de los
prisioneros ya haban sido pasados por las armas, logr salvar
la vida de unos cuantos, manifestando enrgicamente al propio
gobernador que se encontraban bajo el amparo y proteccin
de la Justicia de la Unin. La investigacin correspondiente fue
ordenada por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ante
la indignacin general que produjeron los hechos, y a peticin
del iscal Jos Eligio Muoz, quien expres en su solicitud los
siguientes argumentos:
En concepto del iscal que suscribe, la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin no debiera quedar impasible a la presencia
y casi a la vista de sucesos que, si por ahora no pueden caliicarse
exacta y debidamente, s dan suicientes motivos para que sean
mandados esclarecer por las vas judiciales. Toca al Supremo
Poder Judicial de la Federacin, a quien la Constitucin y Leyes
generales del pas encomiendan de una manera ms especial
la salvaguardia de las libertades pblicas, de las instituciones
polticas y de las garantas individuales, tomar sobre los referidos acontecimientos el elevado puesto que le corresponde y
observar desde l si hay o no motivo suiciente para intervenir
autoritariamente en defensa de los fueros de la justicia y del
cumplimiento de esa misma Constitucin que le han coniado
su incolumidad, y que todos los magistrados de este Supremo
Tribunal hemos protestado cumplir y hacer cumplir por los
medios que ella tambin ha puesto a nuestro alcance. Por estas
consideraciones brevemente apuntadas, el iscal que suscribe
pide a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin se sirva aprobar
0

Quid Juris

y ejecutar enseguida las siguientes proposiciones: Primera.- El

tribunal en pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ordena al juez de distrito del estado de Veracruz que instruya una
averiguacin sumaria acerca de los hechos perpetrados los das
del 3 al 5 de junio prximo pasado. Segunda.- Concluida que
sea dicha informacin y sin perjuicio de abocarse desde luego
el conocimiento de los negocios que sean de su competencia,
en este caso, el juez de distrito la remitir original a la Suprema
Corte para providenciar en su vista lo que corresponda.
El pleno de la Corte aprob ambas solicitudes y orden al
juez de Distrito de Veracruz efectuar esa averiguacin, aun
cuando no contaba con facultades constitucionales ni legales
para hacerlo.
Con relacin a la facultad de investigacin en materia de
violacin del voto pblico, Miguel Gonzlez Avelar4 consigna
como antecedente los debates suscitados con motivo de la
caliicacin de las elecciones de los diputados que integraran
la XXVI Legislatura del Congreso de la Unin, convocadas por
Francisco I. Madero.
El procedimiento de integracin de la XXVI Legislatura comenz con la revisin de las credenciales de los presuntos diputados, la cual estuvo caracterizada por constantes pugnas y
se prolong durante un lapso de tres meses. En tan prolongada
y difcil caliicacin electoral se revisaron 43 credenciales. Cabe
destacar que en el desarrollo de la caliicacin abundaron los
alegatos sobre presuntos fraudes cometidos el 30 de junio de
9, fecha en la que se veriic la respectiva jornada electoral.
Sin embargo, fue el nuevo requisito de elegibilidad previsto en
la Ley Electoral del 9 de diciembre de 9, consistente en la
vecindad de los candidatos, pero sobre todo el de los medios
idneos para comprobarlo, el tema que mayores discusiones
produjo en el transcurso de la caliicacin. Lo mismo ocurri al
caliicar las credenciales de los candidatos triunfadores en las
elecciones extraordinarias celebradas en 93.
Ante la inconformidad que gener la caliicacin electoral se
formularon no slo diversas protestas, sino tambin ideas sumamente interesantes, entre ellas la de Pablo Lozada, presunto
4 GONZALEZ AVELAR, Miguel, La Suprema Corte y la Poltica,  edicin, Coordinacin de Humanidades,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, D.F. 994.

0

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Galvn
Rivera
Jos Miguel
Salcido
Romero

diputado catlico por el estado de Guanajuato quien, en la sesin

del 8 de septiembre de 9, manifest:
Seores diputados, cuando los parlamentos se renen para
juzgar de las credenciales, ejercitan, como anoche dije, funciones
de alto Tribunal de Justicia. Yo vengo a pediros aqu, no un juicio;
vengo a pediros justicia, exijo que mi credencial sea juzgada sin
inters poltico, al modo que la Suprema Corte de Justicia tiene
obligacin de conceder amparo sea cual fuera el credo poltico
del que lo pide.
Finalmente, en los debates suscitados con motivo de la
caliicacin de credenciales correspondientes a las elecciones
extraordinarias de 93, se propuso que la autenticidad y validez de los documentos de propiedad, para acreditar el requisito
de vecindad y residencia, fuera determinada por los tribunales
competentes y no por el Colegio Electoral.
Con estos antecedentes de la vida parlamentaria, en especial
la de la XXVI Legislatura Federal, el jurista Jos Diego Fernndez
propuso la reforma al Artculo 60 de la Constitucin de 857,
para que quedara en los trminos siguientes:
Cada Cmara caliica las elecciones de sus miembros. Las
credenciales objetadas conforme a la Ley Electoral se remitirn
con las protestas y objeciones al juez de distrito del lugar en que
se hizo la eleccin, para que averige la verdad de los hechos
en que se funden las protestas u objeciones, dentro del trmino
de quince das de recibido el expediente, y emita su dictamen
sobre la validez de la credencial. En vista de la averiguacin, la
Cmara resolver lo que estime conveniente.
Hay quienes ubican tambin como antecedente de la facultad de investigacin de la Corte la tesis de Jos Mara Iglesias,
adoptada por ese tribunal en 87, y en la que sostena que toda
autoridad ilegtima era originalmente incompetente y, en consecuencia, sus actos eran violatorios de la garanta individual de
legalidad consagrada en el Artculo 6 de la Constitucin de 857
(similar al Artculo 6 de la Constitucin de 97), por lo que en
el juicio de amparo deba entrarse al estudio de la legalidad del
proceso a travs del cual una autoridad haba ascendido al cargo.
Esa tesis fue combatida posteriormente con xito por Ignacio
Vallarta, quien sostuvo la tesis, adoptada tambin por la Corte,
03

Quid Juris

de que la competencia y la legitimidad de origen son cuestiones

distintas, y que en consecuencia el amparo es improcedente para
conocer de sta ltima.
FACULTAD PARA INVESTIGAR LA VIOLACION GRAVE DE GARANTIAS INDIVIDUALES
A.- Su naturaleza
Hctor Fix Zamudio le reconoce a la facultad de investigacin
de la Corte el carcter de garanta constitucional, entendiendo
por tales garantas todos aquellos instrumentos integrados por
las normas de carcter justicial formal, que tienen por objeto
establecer la actuacin del rgano del poder que debe imponer
a los restantes organismos del Estado los lmites que para su
actividad han establecido las disposiciones constitucionales5.
Adems, considera que se trata de un simple procedimiento, a
diferencia de Octavio Hernndez, quien lo caliica de verdadero
proceso.
Elisur Arteaga Nava airma que se trata de un asunto de naturaleza indeinida, indeterminada y, en el mejor de los casos,
especial, que tiene por objeto investigar lo obvio para generar
un informe que contiene una opinin autorizada sin fuerza de
sentencia6.
Para Antonio Carrillo Flores, esa facultad no es de carcter
jurisdiccional en sentido estricto, sino gubernativa de orden
superior, mientras que para Ola y Leyva responde al principio
de colaboracin entre poderes7.
Flavio Galvn considera que las facultades de investigacin
no forman parte del Derecho Procesal Constitucional, pero que
estn en el mbito de la Justicia Constitucional8.
En nuestro concepto se trata de un verdadero instrumento de
control de la Constitucin, formalmente judicial y materialmente
administrativo, de carcter extraordinario y ejercicio potestativo,
5 FIX-ZAMUDIO, Hctor, Las Garantas Constitucionales en el Derecho Mexicano, Revista de la Facultad
de Derecho, Culiacn Sinaloa, Mxico, tomo II, nmero 3, 967, Pg. 79.
6 ARTEAGA NAVA, Elisur, La Facultad Investigadora del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
Derecho Procesal Constitucional, Mxico, 00, Pg. 795. Porra.
7 CARRILLO FLORES, Antonio, La Suprema Corte en las Reformas Sociales de Mxico, Revista de la Facultad
de Derecho de Mxico, Mxico, tomo XIV, nmero 55, 964, Pgs. 644 y 645.
8 GALVAN RIVERA, Flavio, Facultad Indagatoria de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Derecho
Procesal Constitucional, Mxico, 00, Pg. 853.

04

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Galvn
Rivera
Jos Miguel
Salcido
Romero

indirectamente remedial o subsidiario, declarativo y desprovisto

de fuerza vinculatoria, que guarda algunas semejanzas con la
atribucin investigadora del Ministerio Pblico en tanto indaga
hechos, y con la actividad del ombudsman en tanto deriva en un
pronunciamiento declarativo cuya eicacia deriva de la calidad
y fuerza moral de quien lo emite.
Los elementos de esta deinicin se explican de la siguiente
forma:
a) Es instrumento de control constitucional en virtud de que
tiene por objeto provocar la accin del poder pblico a travs
de las autoridades competentes para sancionar la trasgresin de
garantas individuales, que en perjuicio de los gobernados tenga
veriicativo por parte de una autoridad de cualquier orden.
b) Su carcter extraordinario deriva de la exigencia constitucional del requisito de procedibilidad, consistente en que la
violacin de garantas sea grave y, que de acuerdo con la tesis
nmero LXXXVI/996 del pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, slo debe ejercitarse en los casos en que la violacin
de garantas sea generalizada cuando ocurren acontecimientos
que, debiendo ser afrontados y resueltos por las autoridades
constituidas con estricto apego al principio de legalidad, esos
acontecimientos no se logran controlar por la actitud de la propia
autoridad, producindose, en consecuencia, violaciones a los
derechos fundamentales de los individuos. Por ende, la grave violacin de garantas individuales se actualiza cuando la sociedad
no se encuentra en seguridad material, social, poltica o jurdica,
a consecuencia de que: a) Las propias autoridades que deben
proteger a la poblacin que gobiernan son las que producen o
propician los actos violentos, pretendiendo en tal forma obtener
una respuesta disciplinada, aunque aqullos sean violatorios
de los derechos de las personas y de las instituciones; b) Que
frente a un desorden generalizado las autoridades sean omisas,
negligentes o impotentes para encauzar las relaciones pacicas
de la comunidad, o bien, que sean totalmente indiferentes en
obtener el respeto a las garantas individuales.
c) Es de ejercicio potestativo porque, aunque durante mucho
tiempo la Corte sostuvo que el ejercicio de la facultad de investigacin de violacin de garantas individuales era obligatorio
05

Quid Juris

cuando la excitativa proviniera del Ejecutivo Federal, de alguna

de las Cmaras del Congreso de la Unin, o el gobernador de
algn Estado, mediante la tesis XLIX/996, vari su criterio y
determin que la locucin podr, que incluy el rgano revisor permanente de la Constitucin en la reforma de 994, la
convirti en discrecional. Adems, conforme al criterio contenido
en la tesis XLVII/999 aprobada por el pleno de la Corte, ese alto
tribunal no est obligado a exponer las razones que lo lleven a
determinar el no ejercicio de su facultad de investigacin, aun
cuando se lo solicite uno de los rganos legitimados por el
propio Artculo 97. Adems en la tesis XLVII /96, estableci que
para ejercer la atribucin indagatoria debe atender a razones de
oportunidad y conveniencia nacional.
d) Es un instrumento indirectamente remedial porque slo
se ejerce sobre hechos consumados, y tiene por objeto informar
a las autoridades competentes del resultado de su indagacin
para que sean stas las que en ejercicio de sus atribuciones
de imperio provean lo necesario para la restitucin del orden
jurdico violentado, a diferencia del juicio de amparo que, por
una parte, admite su promocin contra actos de autoridad de
realizacin inminente, admite la suspensin del acto reclamado
y tiene por objeto la restitucin del quejoso en el goce de las
garantas violadas, y por otra, dota al juzgador de atribuciones
e instrumentos para hacer ejecutar sus resoluciones. Tal criterio
ha sido sostenido por el pleno de la Suprema Corte en la tesis
LXXXVII/96, bajo el rubro GARANTIAS INDIVIDUALES. MARCO
LEGAL DE LA INTERVENCION DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA
EN LA AVERIGUACION EN LA GRAVE VIOLACION DE AQULLAS.
e) Est desprovisto de fuerza vinculatoria porque, de acuerdo
a la interpretacin sistemtica del texto de los prrafos segundo
y tercero del Artculo 97 constitucional, realizada por el pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en la tesis XC/996, una
vez concluida la investigacin por quienes hubieran recibido la
encomienda, deben informar sobre los resultados obtenidos al
propio pleno, quien a su vez concluye su actuacin notiicando
el resultado a las autoridades competentes, sin realizar actividad
alguna tendiente a combatir la violacin perpetrada, ni a dar
seguimiento a la actividad que desarrollen otras autoridades
06

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Romero

para ese efecto.

Incluso, si como consecuencia de un juicio de amparo o de un
proceso penal alguna de las Salas de la Corte llegara a conocer de
los hechos investigados, no podr tenerlos en cuenta al dictar la
resolucin correspondiente si no obran en los autos constancias
que los acrediten conforme a las reglas generales de la prueba
aplicables al caso.
Esta caracterstica es congruente con el hecho de que al
realizar sus investigaciones la Corte no est obligada a respetar
la garanta de audiencia a las autoridades involucradas, a las
que puede llamar a declarar slo en el caso de que lo considere
necesario.
f ) Guarda semejanzas con la actividad indagadora del Ministerio Pblico, ya que la propia Corte ha reconocido en la tesis
LXXXVII/996, dictada por el Pleno, que cuando indaga la violacin grave de garantas individuales no conoce, en esos casos,
de una accin procesal, ni instruye o sustancia un procedimiento
jurisdiccional y, por ello, no puede concluir dictando una sentencia que ponga in a un litigio. Adems, tambin admite que se
trata de un procedimiento materialmente administrativo.
Es cierto que en esa misma tesis seala que con su actuacin
no procura, ante otro tribunal, la debida imparticin de justicia,
y rechaza que pueda asimilarse a una averiguacin previa. Sin
embargo, debe admitirse que sin existir identidad, y teniendo
por vlidas las observaciones del mximo Tribunal, resulta muy
difcil no advertir ciertos matices que las asemejan de manera
cuando menos parcial.
g) Por ltimo, airmamos que tambin tiene algunos rasgos
comunes con el ombudsman escandinavo, por tratarse en ambos
casos de procedimientos que concluyen con un pronunciamiento relativo a la violacin de derechos fundamentales, dirigido a
las autoridades competentes, con el objeto de provocar, merced
a su calidad y fuerza moral, la actuacin de los rganos del Estado
competentes para hacer frente a la trasgresin.
B.- El caso Aguas Blancas
Hace 0 aos, a peticin de la Presidencia de la Repblica,
planteada a travs del secretario de Gobernacin y ante la ma07

Quid Juris

niiesta indignacin general, la Suprema Corte ejerci la facultad

de investigacin de violacin grave de garantas individuales en
el caso conocido como Aguas Blancas, en el que se suscitaron
los siguientes hechos:
El da el 8 de junio de 995 varios miembros de la Organizacin Campesina de la Sierra del Sur (OCSS) salieron con destino a
la ciudad de Atoyac de Alvarez a bordo de dos camiones. Cuando
se acercaban al vado de Aguas Blancas fue detenido uno de los
camiones por agentes de la Polica Judicial del Estado de Guerrero, obligando a descender y permanecer acostados en el suelo a
ms de 60 campesinos. Unos 0 minutos despus lleg al lugar
de los hechos el otro camin, cuyos campesinos tambin fueron
obligados a bajar, pero al momento de descender los policas
comenzaron a dispararles indiscriminadamente, muriendo 7
personas y quedando otras heridas gravemente. Al terminar la
balacera y luego de obligar a los sobrevivientes a regresar a sus
pueblos, los policas se dieron a la tarea de colocar armas a los
muertos para que se fundamentara la versin de que se haba
producido un enfrentamiento.
En sesin pblica celebrada el 5 de marzo, el Tribunal Pleno,
por mayora de 0 votos, determin procedente la solicitud del
Ejecutivo y, por unanimidad de , comision a los ministros
Juventino V. Castro y Castro y Humberto Romn Palacios para
realizar la investigacin correspondiente. Efectuada la averiguacin, en fecha  de abril, los ministros comisionados rindieron
su informe, mismo que sirvi de base para el acuerdo del 3 de
abril de 996, asumido por la Suprema Corte, en el cual concluy
que en el caso investigado existi violacin grave a las garantas individuales de los gobernados, situacin ante la cual las
autoridades locales, maliciosamente, asumieron una actitud de
engao, maquinacin y ocultamiento de la verdad, creando una
versin oicial falsa, con la pretensin de hacer creer a la opinin
pblica que la masacre fue provocada por los miembros de la
Organizacin Campesina del Sur, quienes, para no ser detenidos, atacaron audazmente al cuerpo de Polica Motorizada que
realizaba una revisin en la zona.
De tan grave violacin a los derechos fundamentales se consider responsable al gobernador con licencia Rubn Figueroa
08

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Galvn
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Jos Miguel
Salcido
Romero

Alcocer y a un importante nmero de sus colaboradores ms

cercanos.
El Tribunal Pleno de la Suprema Corte determin notiicar el
acuerdo en cita al presidente de la Repblica por conducto del
secretario de Gobernacin, anexndole las copias certiicadas
correspondientes, para hacer llegar copia certiicada de la resolucin al Congreso de la Unin para su conocimiento y efectos
consiguientes, y copia al procurador general de la Repblica
para los efectos de su representacin, debiendo tomar noticia
de la propia resolucin mediante sendas copias el gobernador
en funciones del estado de Guerrero, el Congreso y el Tribunal
Superior de Justicia de dicha entidad.
El propio Pleno de la Corte, ante la falta de reglamentacin
de esa igura, emiti varias tesis aisladas, cuyo contenido se
abord al estudiar la naturaleza de la funcin indagatoria, y si
bien es cierto que la autoridad moral del mximo Tribunal tuvo
consecuencias especicas, tales como la separacin del cargo
mediante licencia deinitiva del gobernador y la renuncia de
sus colaboradores, as como la consignacin de varios policas
y funcionarios menores, se enfrent a la exoneracin que el
Congreso del Estado emiti en favor del mandatario estatal,
hacindose evidente la eicacia parcial de la facultad indagatoria
de la Corte, en la medida en que el rgano investigador carece
de atribuciones para sancionar.
No obstante lo anterior, la intervencin de la Corte en ese
caso sirvi como catalizador de buena parte de la inconformidad
provocada por el sentimiento de impunidad y de injusticia que
permeaba en la sociedad mexicana, y de manera particular, en
la guerrerense.
Inconforme con los resultados prcticos obtenidos por las
autoridades competentes para sancionar los hechos, el Partido
de la Revolucin Democrtica acudi ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos, la que conoci del caso e hizo
recomendaciones al respecto al Gobierno de Mxico.
C.- Informe nmero 49/97 de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos.
9 Informe nmero 49/97 del caso ,50 de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

09

Quid Juris

Resulta de inters transcribir algunos de los prrafos contenidos en el informe rendido por la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos respecto de caso de Aguas Blancas9, pues
nos permite percibir algunas de las deiciencias prcticas que
presenta la facultad de investigacin de la Corte, tal como est
planteada.
El 7 de julio de 995 la Comisin recibi la peticin en la que
se denunci la responsabilidad de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante el Estado simplemente o Mxico) por la
presunta violacin de los Derechos Humanos consagrados en
los artculos 4, 5, 8, 5 y . de la Convencin Americana Sobre
Derechos Humanos (en adelante la Convencin Americana).
El 6 de julio del mismo ao la Comisin, de conformidad con
el Artculo 34 de su reglamento, transmiti al Estado las partes
pertinentes de la denuncia, y le solicit informacin sobre los
hechos denunciados y en relacin a cualquier otro elemento de
juicio que le permitiera apreciar si en el caso se haban agotado
todos los recursos internos, para lo cual se le concedi un plazo
de 90 das.
El 4 de enero de 996, la Comisin solicit al Estado que tomara las medidas cautelares que fueran necesarias para proteger
la vida e integridad fsica de todos los testigos de la masacre de
Aguas Blancas, particularmente de la Sra. Virgilia Galeana Garca,
as como de los familiares de las vctimas.
El 9 de febrero de 996, la Comisin recibi del Estado la
respuesta en relacin al caso en trmite.
Como consecuencia de su propio anlisis, la Comisin consider que las investigaciones realizadas por el Estado a los ines
de juzgar y sancionar a los responsables de la masacre de Aguas
Blancas no se haban practicado con la seriedad necesaria en
los trminos establecidos por la Corte Interamericana.
Por ello, hizo al Estado las siguientes recomendaciones:
A. Completar una investigacin seria, imparcial y efectiva de
los hechos descritos en el informe, ocurridos en fecha 8 de junio
de 995 en el vado de Aguas Blancas, con base en la decisin
emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin con fecha
3 de abril de 996.
B. Ejercer las acciones penales correspondientes, a in de que
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Flavio
Galvn
Rivera
Jos Miguel
Salcido
Romero

se establecieran las responsabilidades individuales de los altos

funcionarios del Gobierno del Estado de Guerrero, identiicados en la decisin emitida por la Suprema Corte de la Nacin;
e imponer las sanciones penales correspondientes a quienes
resultaran responsables.
C. Otorgar una indemnizacin adecuada a los familiares de
las personas ejecutadas, y a las vctimas sobrevivientes de los
hechos de Aguas Blancas, y prestar la debida atencin mdica a
aquellas vctimas que lo necesitaran, como consecuencia de las
heridas recibidas en los referidos hechos de Aguas Blancas.
D. Adoptar las medidas que fueran necesarias para que se
dictara a la brevedad posible la legislacin reglamentaria del
Artculo  de la Constitucin Mexicana, a in de hacer efectivas
las garantas judiciales y de proteccin judicial consagradas en
los artculos 8 y 5 de la Convencin Americana.
En sus conclusiones inales, el organismo internacional seal:
La CIDH debe decidir si el Estado mexicano ha tomado las
medidas adecuadas para cumplir con las recomendaciones
del presente informe. Al respecto, resulta evidente de la ltima
comunicacin del Estado arriba resumida, y de las correspondientes observaciones de los peticionarios, que aquel no ha
dado cabal cumplimiento a las recomendaciones identiicadas
con los literales A, B y C entre el 4 de octubre de 997 y
el 4 de diciembre del mismo ao, en que expir el plazo para
presentar la informacin requerida; tampoco lo ha hecho hasta
el  de enero de 998, fecha de recepcin de la informacin
pertinente en la CIDH. Al contrario, la informacin proporcionada
por Mxico en esta etapa procesal precisamente conirma lo ya
expresado por la Comisin en el Captulo VI supra (prrafos 9
a 94, y 97 a 05).
En efecto, el Estado no ha completado hasta ahora una
investigacin seria o imparcial de los hechos que motivan el
presente informe. Ello adquiere mayor gravedad teniendo en
cuenta el tiempo transcurrido desde el 3 de abril de 996,
fecha de la resolucin de la Suprema Corte de Justicia. La falta



Quid Juris

de efectividad de las investigaciones en curso resulta ms que

evidente, por la ausencia de resultados concretos, y por la consecuente impunidad para los autores materiales e intelectuales
de los hechos.
Respecto a la indemnizacin, la Comisin constata que el
Estado no ha realizado un estudio que incluya el anlisis detallado de las condiciones particulares de las vctimas. En ausencia
de este elemento, que fuera especicamente sealado en el
prrafo 04 supra, la Comisin concluye que la indemnizacin
no ha sido adecuada.
En cuanto a la recomendacin incluida en el literal D supra,
la Comisin toma nota de la reciente tesis jurisprudencial de la
Suprema Corte de Justicia de Mxico, que determina la procedencia del juicio de amparo contra las abstenciones o demoras
del Ministerio Pblico. Dicha medida del Poder Judicial constituye un avance positivo hacia la plena vigencia de los derechos
consagrados en los artculos 8 y 5 de la Convencin Americana,
y ciertamente puede constituirse en un modo de cumplimiento
alternativo vlido de la recomendacin emitida por la Comisin.
Sin embargo, la Comisin observa que la misma no ha sido
aplicada an al presente caso, y por lo tanto, decide mantener
condicionalmente su recomendacin hasta tanto dicho recurso
evidencie su carcter de adecuado y eicaz en los trminos
exigidos por el Artculo 5 de la Convencin.
Diferencias entre el procedimiento de investigacin y el juicio
de amparo
La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha emitido una
tesis en la que establece la diferencia entre el procedimiento
de investigacin y el juicio de amparo, y que resulta til para la
mejor comprensin de la naturaleza de aqul, tesis que por su
inters transcribimos de manera ntegra.
GARANTIAS INDIVIDUALES. DIFERENCIAS DEL PROCEDIMIENTO EN LA AVERIGUACION PREVISTA EN EL SEGUNDO PARRAFO
DEL ARTICULO 97 CONSTITUCIONAL, SOBRE LA VIOLACION
GRAVE DE ELLAS Y EL DEL JUICIO DE AMPARO.


Galvn
Rivera
Jos MiguelFlavio
Salcido
Romero

Uno de los principales propsitos de la Constitucin Poltica

de los Estados Unidos Mexicanos es garantizar los derechos fundamentales del hombre, para lo cual propone procedimientos
tendientes a evitar la infraccin a esos derechos fundamentales
mediante el juicio de amparo, o bien, en el caso de una violacin
grave y generalizada de garantas individuales, la intervencin
de este alto Tribunal en la averiguacin de los hechos, para
precisar esas infracciones, y con la intencin de que cese la violencia y alarma y se propicie el regreso al respeto a las garantas
individuales.
Las diferencias de estos procedimientos son, bsicamente las
siguientes: a) El juicio de amparo procede a peticin del agraviado; en el procedimiento del 97, por el contrario, se acta de
oicio, por propia decisin de la Suprema Corte de Justicia, o a
peticin del Ejecutivo Federal, alguna de las Cmaras del Congreso de la Unin o el gobernador de algn Estado; b) En el amparo
se trata de un juicio o proceso, y el Artculo 97 constitucional se
reiere a una averiguacin de hechos que constituyan una grave
violacin de garantas individuales; c) En el juicio de amparo se
concluye con una sentencia, pero que admite sobreseimiento
por razones tcnicas o materiales; en el 97, con un informe sobre
los hechos averiguados y una consecuente decisin de si constituyen o no una grave violacin de garantas individuales; d)
En el juicio de amparo se conoce de violacin de garantas que
slo afectan a una o varias personas, sin trascendencia social; en
el caso del Artculo 97, las violaciones deben ser generalizadas,
es decir, que se trate de violaciones graves; y, e) En el amparo se
pretende evitar que la violacin de garantas se consume para
restituir al gobernado en el goce de la garanta violada, o en
caso de estar consumado irreparablemente el acto reclamado
sobreseer, mientras que la averiguacin del 97 versa sobre hechos consumados.
Precedentes
Solicitud 3/96. Peticin del presidente de los Estados Unidos
Mexicanos para que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
3

Quid Juris

ejerza la facultad prevista en el prrafo segundo del Artculo 97

de la Constitucin Federal. 3 de abril de 996. Unanimidad de
once votos. El Tribunal Pleno, en su sesin privada celebrada el
tres de junio en curso, aprob, con el nmero LXXXVIII/996, la
tesis que antecede, y determin que la votacin es idnea para
integrar tesis de jurisprudencia. Mxico, Distrito Federal, a tres
de junio de mil novecientos noventa y seis.
La facultad de investigacin como instrumento de centralizacin del federalismo
Una vez estudiada la naturaleza de la facultad de investigacin
que nos ocupa y el alcance que le ha dado la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin en las tesis emitidas por el Pleno, podemos
airmar que actualmente constituye un factor de centralizacin
del federalismo, pues aun cuando el texto constitucional establece que los gobernadores de los Estados estn legitimados
para solicitarle que ejerza su atribucin, aqulla ha sentado el
criterio de que an en los casos en que reciba la excitativa de
stos el propio Artculo 97 constitucional la faculta para negarse
a hacerlo, y adems ha sealado que no tiene obligacin de dar
a conocer los argumentos en que funde su negativa. As, deja a
los gobernadores de las entidades federativas a merced del poder central, lo que necesariamente los inhibe para plantear una
solicitud de ese tipo, pues el perjuicio poltico que representara
en la prctica, al recibir una respuesta negativa lisa y llana de
la Corte, sera de tal magnitud que los dejara en una situacin
muy precaria.
En tales condiciones, la facultad de investigacin es un instrumento de control constitucional al que slo tienen acceso real los
poderes Ejecutivo y Legislativo de la Unin, que estn en mejores
condiciones de cabildear y obtener una respuesta favorable de
la Corte, y el propio Tribunal Supremo, cuando decida de motu
proprio ejercer su atribucin.
VIOLACION DEL VOTO PUBLICO
Para entender la facultad conferida en el prrafo cuarto del
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Flavio
Galvn
Rivera
Jos Miguel
Salcido
Romero

Artculo 97 constitucional a la Suprema Corte de Justicia de la

Nacin para practicar de oicio la averiguacin de un hecho o
hechos que constituyan la violacin del voto pblico, es indispensable entender el contexto histrico y poltico del Mxico
del primer tercio del siglo XX.
Despus de un movimiento revolucionario que en opinin
de algunos historiadores cost un milln de vidas y en el que
se enarbolaron las banderas de la justicia social -sobre todo
agraria- y del respeto al sufragio y la no reeleccin, movimiento
que se legitimaba con la sangre derramada por Madero, Pino
Surez, Belisario Domnguez, Zapata y muchos otros grandes
mexicanos, surgi, merced a sus indiscutibles triunfos militares
y enorme capacidad poltica, el liderazgo incuestionable del
primer jefe del Ejercito Constitucionalista, Don Venustiano Carranza, y con l la oportunidad de iniciar el camino de vuelta a
la vida institucional del pas.
El problema a resolver en ese tiempo era el de, por una parte,
institucionalizar el triunfo armado, y por otra, legitimar el liderazgo del primer jefe mediante el acceso a la Presidencia de la
Repblica.
As las cosas, surge el Congreso Constituyente, convocado
para reformar la Constitucin de 857, que inalmente transita
de la calidad de rgano revisor de la Constitucin, a verdadero
poder Constituyente originario.
Sin embargo, la Constitucin que institucionalizaba la Revolucin enfrent el problema de que an no terminaba del todo
la convulsin social y militar, pues diversos jefes revolucionarios,
algunos con fuerza nada despreciable, se negaban a deponer
las armas hasta en tanto no vieran colmadas sus ambiciones
personales.
Por ello, es posible aventurar la hiptesis de que la propuesta
enviada por el propio Carranza para incluir en el texto del Artculo
97 la facultad de la Corte para investigar las violaciones del voto
pblico, y an la de garantas individuales, pudo obedecer a la
lgica de despojar al Congreso, mas que de una facultad jurdica,
de un pretexto poltico para pronunciarse en contra del Ejecutivo y su legitimidad en el caso de que se pretendiera alegar la
5

Quid Juris

trasgresin de la Ley en la eleccin del primer presidente surgido

al amparo de la nueva Constitucin, pues bajo el nuevo diseo
constitucional estaba obligado a someter su inconformidad a la
investigacin que eventualmente realizara la Corte, misma que
culminara con un pronunciamiento de carcter eminentemente
jurdico y que seguramente catalizara buena parte de las posibles inconformidades.
Depositar el instrumento jurdico para dilucidar la legalidad
de los procesos electorales en un Poder Judicial tradicionalmente
respetable, pacico y respetado, fue una medida afortunada para
impedir que los dos poderes con capacidad de beligerancia y
de ruptura del orden jurdico pudieran desestabilizar de nueva
cuenta al pas, enarbolando la bandera de la legalidad, pues de
hacerlo estaran desconociendo la propia Constitucin que los
legitimaba.
Lo anterior parece conirmarse con el prrafo de la exposicin
de motivos que ha quedado trascrito en la parte inicial de este
trabajo, pues aunque de manera un tanto incoherente, ah se
alude a la necesidad de que en los casos en que sea necesario
juzgar no sea el Congreso sino la Corte la encargada de realizar
las investigaciones.
Por otra parte, conviene recordar que la Norma Fundamental de 97 conserv el sistema de autocaliicacin por rgano
poltico de los procesos electorales, con las serias deiciencias
derivadas del escaso respeto a la garanta de audiencia y de la
parcialidad de quienes se erigan como jueces y partes en las
impugnaciones correspondientes, por lo que resultaba jurdica y
polticamente conveniente que estuviera prevista alguna forma
de control de la constitucionalidad de esos procesos, aunque
fuera a travs de un recurso extraordinario cuya utilizacin se
reservara para los casos en que la evidencia y contundencia de
la trasgresin del derecho al sufragio alterara la paz social.
La facultad de investigacin de la violacin del voto pblico
en el contexto de la legislacin actual
Cualquiera que haya sido la razn del Constituyente para
incluir esa facultad, lo cierto es que en la actualidad aparece
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Galvn
Rivera
Jos MiguelFlavio
Salcido
Romero

como un verdadero anacronismo y hasta como una antinomia

en el texto constitucional.
Inclusive, la reforma de 977 parece ser el inicio de un proceso que debe terminar con su derogacin, pues si el texto de
97 facultaba a la Corte para investigar en cualquier caso de
violacin del voto pblico, a partir de esa reforma, se estableci
como requisito de procedibilidad que la violacin afectara todo
el proceso de uno de los poderes de la Unin, lo que constituye
una hiptesis que parece improbable en nuestros tiempos.
En efecto, a partir de las reformas de 994 y 996 se derog
el sistema tradicional de la autocaliicacin de los procesos electorales por rgano poltico y se estableci la heterocaliicacin
por rgano jurisdiccional.
Tales reformas establecen todo un sistema de nulidades y de
medios de impugnacin en materia electoral que prev juicios
cuyo objeto es dirimir cuestiones de legalidad, como el de inconformidad, y juicios que son verdaderos instrumentos de control
constitucional como los de proteccin de los derechos polticoelectorales del ciudadano y el de revisin constitucional.
Estos juicios y los recursos previstos por la legislacin electoral permiten a quien tenga inters jurdico (y tambin legtimo
cuando se atienda a la defensa de derechos colectivos o difusos,
segn un reciente criterio establecido por la Sala Superior del
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin), impugnar
los actos de autoridad electoral y, por supuesto, los procesos
como un todo, por lo que resulta innecesaria la facultad que la
Suprema Corte conserva para investigar la violacin del voto
pblico.
Es importante resaltar que mediante el actual sistema jurisdiccional se estableci la impugnabilidad de cualquier acto de
autoridad electoral realizado dentro o fuera de un proceso comicial, lo que permite a los actores polticos exigir que las diversas
etapas de los procesos electorales se apeguen al principio de
legalidad y, cuando esto no suceda, los dota de instrumentos
eicaces para lograr su regularizacin, con lo que resulta prcticamente imposible la actualizacin de la hiptesis en que todo
el proceso de eleccin de uno de los poderes de la Unin se
veriique de manera ilegal.
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Quid Juris

Por otra parte, cuando los vicios de ilegalidad afectan por

su impacto determinante en los resultados al proceso como un
todo en cualquier tipo de eleccin, existe la posibilidad jurdica
de anularla provocando su sustitucin por una eleccin extraordinaria, lo cual contrasta con la facultad de la Corte, que slo se
actualiza en los casos en que la violacin del voto pblico afecte
la eleccin de uno de los poderes de la Unin en su conjunto.
Resulta dable pensar que al existir hoy, adems de los juicios
ya sealados, recursos de revisin, apelacin, reconsideracin,
as como procedimientos para encauzar denuncias de hechos
que constituyan infracciones a la Ley o delitos electorales, la hiptesis de que pudiera presentarse la violacin al voto pblico
de tal manera sistemtica y grave que afectara a la eleccin del
presidente de la Repblica o de todos, o cuando menos la mayora de los miembros de la Cmara de Diputados y Senadores,
es muy remota.

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Galvn
Rivera
Jos MiguelFlavio
Salcido
Romero

Por otra parte, conviene tener en cuenta que en la actualidad

el primer prrafo del Artculo 99 constitucional establece que
el Tribunal Electoral ser, con excepcin de lo dispuesto por la
fraccin segunda del Artculo 05 de esta Constitucin, la mxima autoridad jurisdiccional en la materia y rgano especializado
del Poder Judicial de la Federacin.
De acuerdo con esa disposicin, la Corte slo est jerrquicamente por encima del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la
Federacin, en materia jurisdiccional, para resolver las acciones
de inconstitucionalidad que se presenten en materia electoral.
As las cosas, pareciera que al ejercitar su atribucin de investigacin de violacin del voto estara supeditada a las resoluciones
que sobre el particular dictara ste, lo cual resulta inadmisible,
pues rie con la naturaleza de mximo rgano jurisdiccional que
tiene aqulla en la organizacin del Poder Judicial.
Por otra parte, parece una funcin intil la que se analiza,
ya que en el supuesto de que en un caso concreto la Corte determinara que efectivamente hubo trasgresin al voto pblico,
lo ms probable es que no surtiera ningn efecto prctico, ya
que de acuerdo con los principios de deinitividad de los actos
electorales y dispositivo respecto de la promocin de los juicios
y recursos en materia procesal electoral, el Tribunal Electoral del
Poder Judicial de la Federacin estara impedido para actuar
motu proprio o a solicitud de la Corte para combatir o remediar
la conculcacin del sufragio, y seguramente, atendiendo a los
plazos para que opere la deinitividad e inatacabilidad de los
actos electorales, el informe de la Corte se emitira cuando la
situacin de facto y de jure resultara inalterable.
Flavio Galvn Rivera, Elisur Arteaga Nava y muchos otros
autores concluyen que la facultad que se comenta debe ser derogada, posicin que compartimos, pues, adems de las razones
apuntadas que as lo aconsejan; resulta conveniente derogar un
instrumento cuyo uso pudiera lesionar intilmente el prestigio y
el lugar de privilegio que entre nuestras instituciones jurdicas y
polticas tiene la Suprema Corte de Justicia de la Nacin al involucrarla innecesariamente en cuestiones de ndole poltica.
BIBLIOGRAFIA
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El espritu federalista en
Zacatecas*
Reunidos en el ex Convento de San Agustn, de la hermosa
ciudad de Zacatecas, durante los das 3 y 4 de junio, nosotros,
legisladores locales, presidentes municipales, consejeros y magistrados electorales de las entidades federativas del pas, que
hemos acudido a la convocatoria del Centro para el Desarrollo
Democrtico del Instituto Federal Electoral para discutir y analizar
las reformas electorales en las entidades federativas, queremos
manifestar lo siguiente:
En primer lugar, felicitar al Consejo General del Instituto Federal Electoral por esta iniciativa; luego, agradecer al Gobierno
del Estado de Zacatecas la generosa anitriona y hospitalidad
con que nos ha recibido. Saludamos a su gobernadora Amalia
Garca Medina, al Congreso del Estado y asimismo al Instituto
Electoral del estado de Zacatecas.
Los temas a discusin ponen de relieve la urgencia cierta de
una segunda generacin de reformas electorales que regulen
adecuadamente las precampaas, la transparencia y control
del dinero en la poltica electoral, mayores facultades de iscalizacin a los rganos electorales, el acceso a los medios de
comunicacin, la forma de integracin de los poderes pblicos
y la participacin ciudadana.
De ello da cuenta el estudio presentado por el IFE sobre la
orientacin, calidad y pertinencia de las iniciativas y reformas
* Los das 3 y 4 de julio de 005 se llev a cabo el Primer Encuentro Nacional sobre Reformas Electorales
en las Entidades Federativas, organizado por el Centro para el Desarrollo Democrtico del IFE. Las conclusiones
de ese encuentro se plasmaron en un documento denominado El Espritu Federalista de Zacatecas, el cual
publicamos por la importancia y trascendencia que las ideas ah plasmadas tienen para el fortalecimiento de
las instituciones democrticas de los estados de la Repblica.



Quid Juris

logradas en las legislaturas locales, lo que convierte a este documento en un referente obligado para la reforma electoral federal
pendiente y para todos los estados.
Este hecho es esperanzador en el futuro de la democracia
nacional, porque revela que de nueva cuenta es en algunos estados del pas donde se ubican importantes impulsos a la plena
garanta de la democracia electoral. Propsito an inacabado.
Ms que reglas para la competencia electoral, requerimos de
aqullas que salden el dicit de ciudadana plena que se vive
en nuestro pas, lo que signiica un reto de impulsar la participacin de los ciudadanos en los procesos, de manera informada
y consciente, y garantizar el pleno ejercicio de sus derechos
econmicos y sociales.
Entre otras propuestas consideramos importante destacar el
papel constitucional y legal de las autoridades electorales en la
promocin de la vida democrtica. Airmar la independencia,
imparcialidad y profesionalismo de todas las autoridades, y por
medio de su plena autonoma inanciera y orgnica respecto de
los otros poderes y de la intromisin de los partidos. De ah que
se deba privilegiar en la eleccin de autoridades electorales la
capacidad y la calidad tica antes que los requisitos formales.
Debemos acabar con la simulacin en la conformacin de los
rganos de autoridad electoral, que abiertamente o de manera
disfrazada, mantiene en su integracin un modelo de cuotas
partidistas.
La garanta plena de los derechos polticos a los mexicanos
en el exterior, mediante el reconocimiento de su voto, es una
asignatura que no puede eludirse; sera una enorme irresponsabilidad no dar un paso a favor de esa restitucin dentro de la
lucha histrica por los Derechos Humanos.
En materia de justicia electoral es necesario crear iscalas
especializadas en delitos electorales con plena autonoma y
nombramiento dado por las legislaturas locales.
Acortar los tiempos de las campaas puede redundar en beneicio de la calidad de la democracia y el ahorro considerable
de recursos pblicos, sobre todo si se acompaa de reformas
legales en materia de medios de comunicacin que privilegien
el uso de los tiempos del Estado en radio y televisin para cam

Flavio Galvn Rivera

paas electorales.
Sobre esto ltimo manifestamos nuestro apoyo al proceso de
reforma integral a la Ley Federal de Radio y Televisin que se lleva
a cabo en el Senado de la Repblica. Su posibilidad constituye
una reairmacin de la soberana del Estado, en una materia
estratgica para la democracia.
Exhortamos respetuosamente a los congresos estatales a
asumir los pasos que ya han dado en otras entidades en materia
de contratacin de medios, dejando esta funcin en exclusiva a
los rganos electorales, sin que ello vulnere la capacidad estratgica de los partidos para deinir las pautas, seleccin de medios,
frecuencia y horarios.
Creemos importante que en sus discusiones de reforma electoral los Congresos estatales consideren el tema de la homologacin del calendario electoral como una forma de fomentar la
cooperacin entre autoridades electorales.
En el impulso de esta nueva generacin de reformas se
considera inminente discutir los criterios para determinar los
requisitos de registro de asociaciones polticas y partidos. Crear
una nueva Ley de partidos polticos que regule la vida de stos
y los someta a un mayor control de sus mtodos eleccionarios
y de inanciamiento.
En relacin con la integracin de los poderes pblicos nos
obliga a cambiar el paradigma que slo analiza los -siempre insuicientes- contenidos y deja de lado los factores polticos. Hay
esquemas novedosos, como la representacin de los migrantes,
la segunda vuelta electoral, las candidaturas independientes, la
reeleccin de legisladores, etc., que estn siendo impulsados
regionalmente y que desde luego aportan a la integracin de
la agenda electoral nacional.
Con este espritu nos hemos reunido, y en estos propsitos
nos hemos identiicado dentro de una rica y plural diversidad
poltica e ideolgica. Queremos que se abandone la pequea
poltica y que se d paso a la poltica grande. La que ha hecho
posible reformas que trascienden hasta nuestro presente. Nada
justiica que si hemos sido capaces en el pasado reciente no lo
seamos ahora. Conscientes de la responsabilidad que nos toca
en esta hora crucial de Mxico, desde aqu reairmamos nuestro
3

Quid Juris

compromiso con la democracia y para la consolidacin de nuestro sistema e institucionalidad electoral.

Zacatecas, Zacatecas, 4 de junio del 005

4

Flavio Galvn Rivera

Quid Juris
Ao  Volumen 

se imprimi entre los das 8

y 3 de agosto de 005,
en el taller de impresin de
Ediciones del Azar A.C.
a cargo de Daro Estrada.
Sus acabados inales se realizaron
en Encuadernaciones ARI.
El tiraje comprende 00 ejemplares.

u
CuIDADo DE LA EDICIN:

Jos Miguel Salcido Romero

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