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OS PARADIGMAS DA ADMINISTRAAO
PBLICA NO BRASIL (1900-92)
* Tania Margarete
Mezzomo
Keinert
Public Administration
1900-92.
PALAVRAS-CHAVE:
Administrao Pblica. campo
de conhecimento, evoluo
histrica, ensino e pesquisa,
Brasil.
KEYWORDS:
Public Administration, theoretical field evolution, research,
education, Brazil.
, Professora do Departamento
de Administrao
Geral e Recursos Humanos e Pesquisadora do Centro de Estudos de Administrao Pblica e Governo
(CEAPG), Mestre e Doutoranda
na EAESP/FGV.
Mai./Jun. 1994
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ARTIGO
o paradigma
da Administrao Pblica
como Cincia Jurdica (1900-29)
Os primrdios do estudo de Administrao Pblica no Brasil a identificam
1. Objeto emprico
loeus
Objeto emprico
{instrumental where)
(OCUS
instrumntal terico
(speeiaJiZed wha~
2. Metodologia (*)
3. fases da Pesquisa
3.1. Concludas
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enorme avano dos estudos da cincia da Administrao nos Estados Unidos, Inglaterra
etc., e sua crescente difuso em nosso meio,
est despertando a conscincia de que a soluo jurdica no 'a' soluo do problema administrativo, seno apenas uma de suas facetas, e talvez, no a mais importante". 6
Esta postura legalista, fortemente enraizada na Amrica Latina, pode ser explicada, segundo Beatriz Warhlich, pelo
fato destes pases terem sido colnias de
Portugal e Espanha que, por sua vez,
carregavam doze sculos de legislao
romana. Comparando, posteriormente, a
cultura latina anglo-saxnica, a autora
refere-se de maneira especial ao sistema
do Common Laso - o qual prioriza os precedentes jurisprudenciais: "A justia nor-
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o paradigma
da Administrao
Pblica
como Cincia Administrativa
(1930-79)
Este perodo paradigmtico marcado pela grande influncia dos chamados
"princpios da Administrao"
que traziam em si a idia de neutralidade
e
aplicabilidade a qualquer contexto, permitindo que se equiparasse a Administrao Pblica Administrao de Empresas.
Dada a vigncia deste paradigma por
um longo perodo de tempo, pode-se dividi-lo em trs fases distintas (ver quadro 2).
Primeira Fase: o Estado Administrativo
(1930-45)
Este perodo inicia-se com a Revoluo de 30, que lana as bases do Estado
Administrativo no Brasil," dando incio
estruturao
e expanso estatal. Isto
criou uma demanda por capacidade de
gesto que, aliada ao grande fascnio
exercido pela emergente cincia da Ad-
6. GOROILLO. A. A. Tratado de
derecho administrativo. Tomo
1, Macchi, Buenos Aires, 1974,
p. VI-18 a VI-20.
7. WARHLlCH, B. Evolucin de
las cincias administrativas em
Amrica Latina. Revista Internacional de Cincias Administrativas, n. 12, p. 70-92, 1978.
8. NASCIMENTO, K. Reflexes
sobre a estratgia de reforma
administrativa: a experincia federal brasileira. Revista de Administrao Pblica, Rio de Janeiro, v. 1, p. 11-50, 1978.
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.
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o conceito
predominante
de governo
na poca era o
de que "governar
administrar",
ignorando o
componente poltico e
reforando a idia de
identidade
de interesses.
tambm influncia da
Escola Clssica.
r planejar o desenvolvimento
enquanto o
pas no tiver estabelecido uma administrao pblica capaz de implementar (o grifo
mIO consta do original) os planos ".11
A idia desenvolvimentista
fundamentou-se, por um lado, no desejo dos
pases ricos criarem, nos pases pobres,
pr-condies para investimentos;
e, de
outro, nas evidentes necessidades
dos
novos Estados transformarem
suas burocracias de tipo colonial em instrumentos de mudana social. 12
A denominada"
Administrao
para
o Desenvolvimento",
implementada
basicamente atravs dos projetos de cooperao internacional,
influenciou de maneira decisiva as linhas norteadoras dos
estudos de Administrao
Pblica, uma
vez que a prpria criao das escolas de
Administrao
no Brasil fruto desses
acordos. Cabe salientar,
ainda, l}Ue
atravs desses convnios que se inicia o
treinamento
dos futuros professores
desses cursos nos Estados Undos.l''
Como conseqncia, a Administrao
comea a adquirir contornos de campo de
conhecimento:
ocorre um aumento na
produo de textos de carter terico-conceitual e uma presena marcante de tradues, importaes destinadas a auxiliar
sua estruturao. O pas j dispe de um
corpo de tcnicos e estudiosos capazes de
gerar uma sofisticao na produo de conhecimento em Administrao.
Terceira Fase: o Intervcncionismo
Estatal (1965-79)
Nesta poca, o Estado comea a gerir
grandes organizaes,
ocorrendo
um
RAE v. 34 n.3 Mai./Jun. 1994
emergente
e aperfeioe,
ltima, na maior parte dos casos, condicionada aos primeiros. Em outras palavras, parece renascer a velha dicotomia
poltica-administrao,
agora travestida
de administrao-poltica.
O domnio do tecnicismo caracterstico do paradigma anterior d lugar agora
a um politicismo que reedita a velha e
criticada proposio taylorista da separao entre os que concebem e os que
executam. A vigncia deste paradigma,
embora fundamentado
unicamente em
uma viso "militante" da Administrao
Pblica - que prega a supremacia da poltica s possibilidades legais e tcnicas
de gesto -, abriu caminho para que novamente o campo se transformasse.
o Paradigma
Emergente: a
Administrao Pblica como
Administrao Pblica (1989- ...)
A partir da mobilizao social referida no perodo anterior, consolida-se o
conceito de cidadania, a noo de direitos e ocorre, conseqentemente,
o forta-
45
ARTIGO
Este novo contexto exige administradores pblicos capazes de administrar democraticamente e gerenciar a participao
das comunidades. A competncia poltica
para conciliar demandas sociais e conviver com as relaes de poder entre Estado
e sociedade precisa ser aliada capacidade tcnica para definir prioridades e metas, formular estratgias e gerir recursos escassos. Entende-se assim que, para garantir
a democratizao
das relaes go-
verno-funcionrios pblicossociedade,
certas condies operativas e organizacionais
precisam ser
asseguradas."?
Coloca-se, desta forma, a
exigncia de que o paradigma emergente
consolide estas mudanas, adotando valores de uma cultura democrtica,
e
aperfeioe, ao mesmo tempo, os instrumentos de gesto, inovando e criando
novas possibilidades,
especialmente
a
partir de critrios ticos, da democratizao da informao e do envolvimento da
populao.
16. Esta proposio est contida no conceito de "governo empreendedor" desenvolvido por
OSBORNE, David, GAEBLER,
Ted. Reinventando o Governo,
MP Comunicaes/ENAP, Braslia, 1994.
17. Para esta discusso ver
CAIDEN. Gerald. Como hacerle
frente a la dcada de los noventa: retos para los gerentes dei
sector publico, XXV Asamblea
Anual de Cladea, San Jose, Costa Rica, 1990.
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OS PARADIGMASDAADMINISTRA~!.2.8L1CA_~08R~;;
os avanos do paradigma
emergente,
entendendo a gerncia, enquanto processo poltico-administrativo,
como recurso estratgico para a busca de excelncia nos servios pblicos.
Assim, o principal desafio colocado
pelo paradigma emergente parece ser,
efetivamente, a superao de velhas dicotomias como poltica-administrao,
pblico-privado, concepo e execuo,
entre outras.
Como conseqncia, a Administrao
Pblica surge como uma disciplina hbrida, com ligaes orgnicas com a
Cincia Poltica e com a Anlise Organizacional. Amplia, ainda, seu locus (objeto emprico de anlise) das distines
tradicionais entre setores pblico e privado para abranger todas as questes
que se refiram ao interesse
coletivo.
Esta viso supera as proposies
que
consideravam ser o campo de Administrao Pblica aquele que realiza estudos "localizados"
no setor pblico. A
nova perspectiva enriquece e amplia os
limites do campo, medida que supera,
inclusive, a dicotomia pblico-privado,
passando, de anlises do setor pblico
para o estudo das questes pblicas. 18
O desafio consiste, assim, na construo de modelos tericos e prticos, que
possibilitem o surgimento de um Estado
Inteligente, capaz de fazer frente complexidade e incerteza, melhorar a qualidade dos servios aos cidados e procurar o desenvolvimento
humano ao
mesmo tempo que o econmico. 19
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Pesquisa Integrada em AP
,1
~ '" CAPACITAO
1.1.
1.9.
1.10.
1.11.
1.12.
E DESENVOLVIMENTO
ADMINISTRAO
4.1.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
PBLICA COMPARADA
o administrador
pblico formado dentro do novo paradigma precisa ser um administrador "completo", capaz de
analisar as modalidades de funcionamento das instituies pblicas, enquanto organizaes que se encontram
em contextos regidos por lgicas diferentes daquelas de
mercado. Para tanto, a educao em Administrao Pblica precisa desenvolver algumas habilidades especficas
(ver quadro 3) que distingam o administrador pblico enquanto tal e que o capacitem a desenvolver tecnologias
apropriadas. O desenvolvimento destas habilidades contribuir para a adequao do ensino evoluo do campo de
conhecimento em Administrao Pblica e s necessidades atuais da sociedade brasileira.
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HISTRIA
GERENCIAL
2.1.
ADMINISTRATIVA
NO BRASIL
Artigo recebido pela Redao da RAE em abril/94, avaliado e aprovado para publicao em maio/94.