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TEMA 8
LA ACTIVIDAD SANCIONADORA: POTESTAD Y PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
a)

Ideas bsicas

El primer dato a retener es que la Administracin, en este mbito, sanciona a los

ciudadanos compitiendo con los Tribunales de lo penal. Raro es no encontrar una regulacin
sectorial -la que sea- que no termine tipificando en su articulado las infracciones a su
normativa, atribuyendo a la Administracin las oportunas competencias para imponer
sanciones (trfico, medio ambiente, costas, etc.). Sanciones que habitualm ente consistirn en
multas en ocasiones de cuantas considerables - o en otras medidas de diversa naturaleza
como cierres de establecimientos, inhabilitaciones, y tambin incluso y a veces, en
obligaciones de indemnizar daos y perjuicios a la propia Administracin o a terceros
perjudicados o restaurar el medio ambiente afectado (restitutio in natura).
Este poder vena siendo entendido contrario al principio de separacin de poderes, ya
que la Administracin no slo sanciona sino que, adems, ejecuta la sanciones que en su caso
pueda imponer. Asimismo, en el Derecho comparado, la importante cuanta de las multas y el
hecho de imponerlas sin todas las garantas propias del proceso penal, haca que esto se
considerara ciertamente contrastable con el monopolio de los jueces y Tribunales en el
ejercicio del poder punitivo del Estado.
Este panorama, actualmente, ha cambiado sustancialmente en nuestro Derecho
porque la Constitucin ha legitimado el poder sancionador de la Administracin y, en el
Derecho comparado, porque la crisis del sistema jurisdiccional de algunos pases ha llevado
por la va de la despenalizacin a atribuir a la Administracin tal potestad represora; eso s,
todo ello bajo el control de los Tribunales.
La aprobacin de un procedimiento sancionador con la Ley de procedimiento
administrativo de 17 de julio de 1958 no lleg a darse, pero los esfuerzos doctrinales y
jurisprudenciales permitieron el desarrollo de un sistema de garantas en va administrativa y
judicial muy avanzado que ha llegado a prcticamente nuestros das. Tras la Constitucin de
1978 (CE, en adelante) a la que seguidamwente nos referiremos, la regulacin actual la
encontramos en el Ttulo IX (De la potestad sancionadora) de la LRJPAC, cuyos preceptos han
sido desarrollados por el RD 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento
del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora (RPS, en adelante).
b) Fundamento constitucional y lmites de la potestad sancionadora
Expuestos los discutibles e ilegtimos orgenes de la potestad sancionadora de la
Administracin en nuestro pas, hay que referirse de inmediato a la consagracin y
legitimizacin de la misma desde la CE.
As, el art. 25.1 CE establece que "nadie puede ser condenado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin
administrativa, segn la legislacin vigente en aquel momento". Asimismo, en el art. 25.3 CE
se dispone que "la Administracin civil no podr imponer sanciones que, directa o
subsidiariamente, impliquen privacin de libertad". Finalmente, encontramos en el texto
constitucional otro apoyo a la legitimidad de las sanciones administrativas en el mbito de la

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proteccin ambiental; concretamente en el art. 45.3 CE, al disponer que "en los trminos que
la ley fije se establecern sanciones penales o, en su caso, administrativas , as como la
obligacin de reparar el dao causado".
Con estos planteamientos, y en consecuencia con ellos, la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional ha confirmado la legitimidad de la potestad sancionadora de la Administracin, y
de entre la abundante jurisprudencia generada destacamos la Sentencia 77/1983, que como
mrito -innecesario si se quiere- tiene el de establecer o, ms bien, sistematizar, las
condiciones en las que puede darse la imposicin de sanciones administrativas y que se
resumen en:
a)

sujecin de la potestad sancionadora al principio de legalidad, lo que determina la

necesaria cobertura de sta en una norma con rango legal.

b)

la prohibicin de las penas de privacin de libertad, a las que pueda llegarse de modo
directo o indirecto a partir de las infracciones sancionadas; lmite que no es aplicable al
rgimen disciplinario militar, tal y como se deriva, a sensu contrario, del art. 25.3 CE.

c)

el respeto de los derechos de defensa reconocidos en el art. 24 CE, que son de

aplicacin a los procedimientos que la Administracin siga para la imposicin de
sanciones, y

d)

la subordinacin de la potestad sancionadora de la Administracin a la autoridad

judicial, que consiste en el control posterior de los actos sancionadores por la
jurisdiccin contencioso-administrativa y la preferencia de la jurisdiccin penal en el
enjuiciamiento y determinacin de los hechos susceptibles de ser enjuiciados por el
orden administrativo y aquella jurisdiccin.

Asimismo, el Tribunal Constitucional ha considerado como inexcusable la concurrencia

del elemento de la culpabilidad, si bien matizado por la aceptacin -a diferencia del Derecho
Penal-, de la responsabilidad de las personas jurdicas. As y todo, el Tribunal no se ha
planteado, como advierte PARADA, la cuestin de los lmites cuantitativos de la potestad
sancionadora de la Administracin ya que, como se afirma, si sta es "auxiliar" de la penal que
corresponde a los Tribunales de Justicia, como es que las multas administrativas pueden en
muchos casos superar en cientos de miles de euros las cuantas establecidas, en trminos
generales, en el Cdigo Penal?.
c)

El principio de legalidad: reserva de ley y tipicidad

Como vimos, el art. 25.1 CE se refiere al principio de legalidad en esta materia, al

disponer que "nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la legislacin vigente
en aquel momento". Si interpretamos de modo amplio ste precepto, ello implicara no slo,
segn PARADA, la exigencia de ley habilitante o reserva de ley, sino tambin trasladar a la
actividad sancionadora de la Administracin otros principios como los de tipicidad,
irretroactividad de la norma sancionadora, retroactividad de la ms favorable y, en general, la
aplicacin de los principios condicionantes de la potestad punitiva del Estado, como el de
culpabilidad, al que luego nos referiremos.

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El problema lo encontramos en la interpretacin del trmino "legislacin", que en
Derecho Penal el Tribunal Constitucional ha declarado su equivalencia a reserva de ley
absoluta, que adems ha de ser orgnica cuando se limiten derechos fundamentales, como es
bien sabido. Con arreglo a ello, slo se exigir -que no es poco- cubrir con ley formal una
descripcin genrica de las conductas sancionables y las clases y cuanta de las sanciones,
pero con posibilidad de remitir a la potestad reglamentaria la descripcin pormenorizada de las
conductas ilcitas, es decir, la tipicidad. As, "la cobertura legal supone una regulacin mnima
en la ley de los tipos y sanciones y en concreto de los lmites mximos de stas " (STC
42/1987).
En consecuencia con ello, la LRJPAC dispone en su art. 127 -el primer precepto sobre
la cuestin- que "la potestad sancionadora de las Administraciones Pblicas, reconocida por la
Constitucin, se ejercer cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango
de Ley, con aplicacin del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo
establecido en este Ttulo"(prrafo 1), aadiendo el prrafo 2 que "el ejercicio de la potestad
sancionadora corresponde a los rganos administrativos que la tengan expresamente
atribuida, por disposicin de rango legal o reglamentario"; todo ello en plena sintona con los
principios que ya sabemos sobre la atribucin de potestades.
Asimismo, y recogiendo la doctrina ya asentada, la LRJPAC recoge la reserva de ley y
la tipicidad para las infracciones (art. 129.1: "Slo constituyen infracciones administrativas las
vulneraciones del Ordenamiento Jurdico previstas como tales infracciones por una Ley) y para
las sanciones (art. 129.2: "nicamente por la comisin de infracciones administrativas podrn
imponerse sanciones que, en todo caso, estarn delimitadas por la Ley", que con arreglo al
ltimo inciso del art. 129.1, adems, las "infracciones administrativas se clasificarn por la Ley
en leves, graves y muy graves"), permitiendo asimismo el ya reseado y posible desarrollo
reglamentario en el art. 129.3, cuando dispone con claridad meridiana que "las disposiciones
reglamentarias de desarrollo podrn introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de
las infracciones o sanciones establecidas legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o
sanciones, ni alterar la naturaleza o lmites de las que la Ley contempla, contribuyan a la ms
correcta identificacin de las conductas o a la ms precisa determinacin de las sanciones
correspondientes".
Tambin se recoge, en el art. 128, el principio de la irretroactividad (" 1. Sern de
aplicacin las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos
que constituyan infraccin administrativa; 2. Las disposiciones sancionadoras producirn
efecto retroactivo en cuanto favorezcan al presunto infractor") y la prohibicin de la analoga en
el art. 129.4 ("Las normas definidoras de infracciones y sanciones no sern susceptibles de
aplicacin analgica").
Sealado lo anterior, y si se siguieran estrictamente los principios de la legalidad penal,
podra sostenerse una clara competencia estatal con arreglo al art. 149.1.1 CE, cuando
dispone que ser competencia exclusiva del Estado la regulacin de las condiciones bsica de
todos los espaoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales; igualdad que, como sostiene PARADA, "resultara alterada si el mapa
autonmico ofreciese un variopinto y desigual mapa sancionador.
No obstante, las CCAA ostentan con normalidad la potestad sancionadora y, al
respecto, el Tribunal Constitucional slo exige que "tales disposiciones -las sancionadoras
autonmicas - se acomoden a las garantas constitucionales dispuestas en es te mbito del

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Derecho sancionador (art. 25.1 CE bsicamente) y no introduzcan divergencias irrazonables
y desproporcionadas al fin perseguido respecto al rgimen jurdico aplicable en otras partes del
territorio" (STC 87/1985).
De todo ello, lo que puede desprenderse es que la potestad sancionadora de la
Administracin en el plano normativo est atribuida en exclusiva a Estado y CCAA. Ambos
tienen potestad legislativa y la cuestin no ofrece mayores problemas. Adems, ello puede ser
atribuido, como as s ucede, a entidades de la Administracin institucional como la Comisin del
Mercado de las Telecomunicaciones, la Comisin Nacional del Mercado de Valores o el Banco
de Espaa, lo que no puede ofrecer tampoco mayores problemas.
Sealado lo anterior, podrn las Entidades Locales, que carecen de potestad
legislativa, en el mbito de sus competencias, tipificar infracciones y atribuir las
correspondientes sanciones sin cobertura legal?, precisan de esa cobertura legal?. Es
decir, si pesa tambin una reserva de Ley en relacin con las infracciones y sanciones
administrativas de mbito local en los trminos previstos que dicha reserva legal es exigible en
el mbito estatal y autonmico, o en otros ms relajados. Lo cierto es que el entendimiento de
las exigenc ias del principio de legalidad en materia sancionadora ha sido, al parecer, ms
relajado. Y ese relajo sigue presidiendo la legislacin vigente.
As, la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local (LRBRL,
en adelante) parece contener una habilitacin genrica para la tipificacin de infracciones y
sanciones, sobre todo por parte de los Municipios, dentro de la esfera de sus competencias.
As LRBRL atribuye a Municipios, Provincias e Islas "las potestades de ejecucin forzosa y
sancionadora". Ms an, el art. 21.1.n) LRBRL atribuye al Alcalde la competencia de
"sancionar las faltas de desobediencia a su autoridad o por infraccin de las ordenanzas
municipales, salvo en los casos en que sta facultad est atribuida a otros rganos".
Con esto, parece aceptarse que, como suele ser frecuente, las ordenanzas municipales
tipifiquen infracciones y prevean sanciones. No obstante, ha de tenerse en cuenta que esta
potestad sancionadora est, en todo caso, doblemente condicionada:
1)

por la legislacin estatal y autonmica definidora de las competencias locales en los

diversos mbitos materiales (art. 25 LRBRL), y

2)

por los lmites cuantitativos que establece la Ley para las sanciones por infraccin de
las ordenanzas municipales, atendiendo a la poblacin municipal, y salvo "previsin
legal distinta".
d) Responsabilidad y culpabilidad en las infracciones administrativas

El proceso de asimilacin material de las sanciones administrativas al rgimen penal se

proyecta tambin sobre los aspectos subjetivos de la conducta infractora y sus resultados -la
sancin- mediante la exigencia de los elementos subjetivos que permiten un juicio de
reprochabilidad sobre los responsables, lo que en Derecho Penal es un juicio personal.
La LRJPAC, por su parte, en vez de remitir todo ello al Cdigo Penal, ha abordado la
cuestin en su art. 130 refirindose a la responsabilidad de las personas jurdicas, la
responsabilidad civil derivada de la infraccin y la autora mltiple. A ello nos referimos
seguidamente.

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As, una singularidad notable, como advertamos, est contenida en el art. 130.1
LRJPAC, al establecer que "slo podrn ser sancionadas por hechos constitutivos de
infraccin administrativa las personas fsicas y jurdicas que resulten responsables de los
mismos aun a ttulo de simple inobservancia". Y precisamente porque falta en esta caso la
culpabilidad, el Tribunal Constitucional ha tenido que afirmar que "la imputabilidad de la autora
de la infraccin a la persona jurdica nace de la propia naturaleza de la ficcin jurdica a la que
responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la
capacidad de infringir las normas a que estn sometidos. Capacidad de infraccin y, por ende,
reprochabilidad directa, que deriva del bien jurdico protegido por la norma que se infringe y la
necesidad de que dicha proteccin sea realmente eficaz ... y por el riesgo que, en
consecuencia, debe asumir la persona jurdica que est sometida al cumplimiento de dicha
norma" (STC 246/1991).
Asimismo, la LRJPAC cubre bajo el manto de la culpa in vigilando esa excepcin a la
regla de la exigencia de culpabilidad al establecer que "sern responsables subsidiarios o
solidarios por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por la Ley que conlleven el
deber de prevenir la infraccin administrativa cometida por otros, las personas fsicas y
jurdicas sobre las que tal deber recaiga, cuando as lo determinen las Leyes reguladoras de
los distintos regmenes sancionadores", con arreglo a su art. 130.3.
Precepto que se refiere tambin a la autora mltiple estableciendo que "cuando el
cumplimiento de las obligaciones previstas en una disposicin legal corresponda a varias
personas conjuntamente, responder de forma solidaria de las infracciones que, en su caso,
se cometan y de las sanciones que se impongan", lo que constituye tambin una novedad
respecto del Derecho Penal.
Finalmente, el art. 130.2 LRJPAC se refiere a la responsabilidad civil derivada de la
comisin de infracciones administrativas estableciendo que "las responsabilidades
administrativas que se deriven del procedimiento sancionador sern compatibles con la
exigencia al infractor de la reposicin de la situacin alterada por el mismo a su estado
originario, as como con la indemnizacin por los daos y perjuicios causados que podrn ser
determinados por el rgano competente, debiendo, en este caso, comunicarse al infractor para
su satisfaccin en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse as,
expedita la va judicial correspondiente".
g)

Otros principios del ejercicio de la potestad sancionadora

Entre los otros principios que se recogen en la LRJPAC sobre el ejercicio de la

potestad sancionadora tenemos en el art. 131 el de proporcionalidad. El mismo implica, en
primer trmino y en consonancia con el art. 25 CE, que "las sanciones administrativas, sean o
no de naturaleza pecuniaria, en ningn caso podrn implicar, directa o subsidiariamente,
privacin de libertad" (apartado 1). Asimismo, y como principio a seguir en la regulacin
normativa, se establece que "el establecimiento de sanciones pecuniarias deber prever que la
comisin de las infracciones tipificadas no resulte ms beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas" (apartado 2). Esto es, sirve para modular o graduar
las sanciones, todo lo cual necesita ser motivado por el acto administrativo sancionador (art. 54
LRJAPC).

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Otro aspecto del principio de proporcionalidad, previsto en el apartado 3 del art. 131,
funciona tanto en la determinacin normativa del rgimen sancionador como en la imposicin
de sanciones por las Administraciones Pblicas. Tanto en uno como en otro caso se deber
guardar la debida adecuacin entre la gravedad del hecho constitutivo de la infraccin y la
sancin aplicada, considerndose especialmente los siguientes criterios para la graduacin de
la sancin a aplicar:
A)

La existencia de intencionalidad o reiteracin.

B)

La naturaleza de los perjuicios causados.

C)

La reincidencia, por comisin en el trmino de un ao de ms de una infraccin de la

misma naturaleza cuando as haya sido declarado por resolucin firme.

Se contempla tambin en el art.132 LRJPAC la prescripcin, establecindose que

infracciones y sanciones prescribirn "segn lo dispuesto en las leyes que las establezcan"
(apartado 1), de modo que la regulacin de la LRJPAC es supletoria, ya que si stas leyes
sectoriales no fijan plazos de prescripcin, se aplicarn para las infracciones los siguientes:
-muy graves----tres aos,
-graves----------dos aos
-leves------------seis meses
Para las sanciones, impuestas por faltas:
-muy graves-----tres aos
-graves-----------dos aos
-leves-------------un ao
El plazo de prescripcin de las infracciones comenzar a contarse desde el da en que
la infraccin se hubiera cometido. Asimismo, se interrumpir la prescripcin por la iniciacin,
con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudndose el plazo de
prescripcin si el expediente sancionador estuviera paralizado ms de un mes por causa no
imputable al presunto responsable.
En cuanto a las sanciones el plazo de prescripcin comenzar a contarse desde el da
siguiente a aquel en que adquiera firmeza la resolucin por la que se impone la sancin.
Interrumpir la prescripcin la iniciacin, con conocimiento del interesado, del procedimiento de
ejecucin, volviendo a transcurrir el plazo si aqul est paralizado durante ms de un mes por
causa no imputable al infractor.
En cuanto a la concurrencia de sanciones, el art. 133 recoge el principio de non bis in
idem, extendindose o poniendo en relacin Derecho Penal y Administrativo sancionador, ya
que "no podrn sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o
administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y
fundamento".
Debe distinguirse la prescripcin de la accin para sancionar de la caducidad del
procedimiento sancionador. Es decir, una cosa es el plazo mximo para resolver un
procedimiento sancionador que si se incumple (normalmente son seis meses) hace que las

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actuaciones se deban archivar. Otra cosa es la prescripcin de la accin para sancionar,
pues que el procedimiento caduque no significa que no se pueda iniciar otro con el mismo
efecto o finalidad, siempre y cuando la accin de prescripcin no se haya producido (p. Ej. Una
falta grave prescribe a las dos aos. Imaginemos una infraccin cometida el 1 de diciembre de
2003. Si la Administracin comienza a incoar el expediente, tiene de plazo dos aos, hasta
diciembre de 2005. Pensemos que lo abre el 1 de enero de 2004; y si no lo acaba en seis
meses caduca en julio de 2004, pero puede abrir otro u otros, por el mismo objeto, hasta que
llegue el plazo mximo de diciembre de 2005 que es cuando prescribir la infraccin)
El procedimiento sancionador
PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
A ello se refiere el Captulo II del Ttulo IX LRJPAC, en cuyo art. 134 se destaca
la necesidad del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora como inexcusable
garanta (apartado 1), recogiendo principios propios del Derecho penal como la "debida
separacin entre la fase instructora y la sancionadora, encomendndolas a rganos distintos"
(apartado 2), establecindose expresamente que "en ningn caso se podr imponer una
sancin sin que se haya tramitado el necesario procedimiento" (apartado 3); esto es, que
quedan proscritas las antes conocidas como "sanciones de plano".
Asimismo, se establece en el art. 135 un catlogo de "derechos del presunto
responsable" -pues presunto es, si se respeta la presuncin de inocencia, en la que luego
incidiremos -, que se le debern garantizar en los procedimientos sancionadores. Estos son los
siguientes:
a)

A ser notificado de los hechos que se le imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, as
como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sancin
y de la norma que atribuya tal competencia.

b)

A formular alegaciones y utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento

Jurdico que resulten procedentes.

c)

Los dems derechos reconocidos por el art. 35 LRJPAC, que ya sabemos.

Cabiendo la posibilidad de establecer medidas de carcter provisional o cautelares por

parte del rgano competente, el art. 136 LRJPAC prescribe que as ser cuando est previsto
en las normas que regulen los procedimientos sancionadores, debiendo mediar acuerdo
motivado para la adopcin de medidas de carcter provisional, las cuales debern tener como
finalidad asegurar la eficacia de la resolucin final que pudiera recaer.
El art. 137 LRJPAC incide en la presuncin de inocencia, que deber respetarse
"mientras no se demuestre lo contrario" (apartado 1). Estando esto relacionado con la prueba
de los hechos, que es lo que realmente permitira realizar o no la imputacin, el precepto se
refiere a:

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a) Los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes. Estos
vincularn a las Administraciones Pblicas respecto de los procedimientos sancionadores que
substancien,
b) Los hechos constatados por funcionarios a los que se reconoce la condicin de autoridad, y
que se formalicen en documento pblico observando los requisitos legales pertinentes (lo que
podra denominarse actas o denuncias segn los casos). Estos tendrn valor probatorio sin
perjuicio de las pruebas que en defensa de los respectivos derechos o intereses puedan
sealar o aportar los propios administrados, lo que se traducir en trminos generales en una
presuncin de veracidad iuris tantum de lo relatado en tales documentos, y
c) que se practicarn de oficio o se admitirn a propuesta del presunto responsable cuantas
pruebas sean adecuadas para la determinacin de hechos y posibles responsabilidades,
pudiendo slo declararse improcedentes aquellas pruebas que por su relacin con los hechos
no puedan alterar la resolucin final a favor del presunto responsable.
Finalmente, el artculo 138 se refiere a la resolucin, que ponga fin al procedimiento, la
cual "habr de ser motivada y resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente"
(apartado 1), no pudiendo aceptarse en la misma "hechos distintos de los determinados en el
curso del procedimiento, con independencia de su diferente valoracin jurdica" (apartado 2).
Asimismo, y esto es una novedad de la LRJPAC y una excepcin al principio de la
ejecutividad de los actos administrativos, el art. 138.3 dispone que "la resolucin ser ejecutiva
cuando ponga fin a la va administrativa". Eso s, en la resolucin se adoptarn, en su caso, las
disposiciones cautelares precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva.
LA TRAMITACIN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Expuesto todo lo anterior, pasamos a exponer resumidamente lo que es, en
sentido estricto, la tramitacin del correspondiente expediente; todo lo cual se encuentra
pormenorizadamente regulado en los arts. 11 a 24 RPS. Hay que tener en cuenta que este es
un procedimiento de base o supletorio, es decir si existen procedimientos especficos las
precisiones de los mismos se aplican prioritariamente.
El procedimiento viene precedido por unas actuaciones previas; es la tradicional
informacin reservada, destinada a determinar los hechos que pueden motivar la incoacin del
procedimiento -que siempre es de oficio-, la identificacin de la persona o personas
responsables, y las circunstancias relevantes que concurren en los hechos y las personas. En
el acuerdo de iniciacin se podrn incluir las medidas de carcter provisional que se estimen
convenientes; son aquellas que resulten necesarias para asegurar la eficacia de la resolucin
que pudiera recaer -como vimos- y evitar el mantenimiento de los efectos de la presunta
infraccin, desde el punto de vista de las exigencias de los intereses generales.
La iniciacin incluye la pieza de acusacin. Viene a ser lo que, en las tradiciones
jurdicas, se denomin el Pliego de Cargos: ha de dirigirse a la persona o personas
presuntamente responsables, y hacer constar los hechos que motivan la incoacin del
expediente, su posible calificacin y las sanciones que pudieran corresponder.
Recibido el acuerdo iniciador del expediente, los interesados disponen de un plazo de
15 das para aportar cuantas alegaciones, documentos e informaciones consideren o estimen

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convenientes; y, en su caso, proponer prueba concretando los medios de que puedan
valerse. Recibidas estas alegaciones, el rgano instructor podr acordar la apertura de un
perodo de prueba, realizndose a continuacin la prctica de aquellas que el instructor haya
considerado pertinentes. Concluida la prueba, el instructor formula la propuesta de resolucin.
All se fijan de forma motivada los hechos que se consideran probados, as como su
calificacin jurdic a, determinando a continuacin la infraccin que se estime cometida y los
responsables de la misma. Finalmente, se especifica la sancin que se propone.
La propuesta de resolucin se notifica a los interesados, a los que se pone de
manifiesto el procedimiento. Estos pueden, en un plazo de 15 das, formular alegaciones y
presentar los documentos e informaciones que estimen pertinentes. Acto seguido, la propuesta
de resolucin se eleva al rgano competente para resolver el procedimiento, junto con el
expediente. Debe existir necesariamente un preceptivo trmite de audiencia la interesado.
Antes de dictar resolucin, puede decidir, motivadamente, la realizacin de las actuaciones
complementarias que estime indispensables para resolver el procedimiento.
La resolucin, ya lo vimos, habr de ser motivada y decidir todas las cuestiones
planteadas por los interesados, ms aquellas otras derivadas del procedimiento. En todo caso,
la resolucin ha de ser congruente con el procedimiento tramitado, lo que implica que no se
pueden aceptar hechos distintos de los determinados en la fase de instruccin del
procedimiento, salvo los que hayan sido acreditados en el trmite ltimo, previo a la resolucin,
a los solos efectos de realizacin de actuaciones complementarias. Si el rgano competente
para resolver considera que la infraccin reviste mayor gravedad que la determinada en la
propuesta de resolucin, se lo notifica al inculpado para que, en los 15 das siguientes, aporte
cuantas alegaciones estime convenientes. As se asegura, como resulta llano, el derecho a la
defensa includo en el art. 24 CE y que la jurisprudencia ha reiterado que ha de cumplirse,
como no poda ser menos, en los procedimientos administrativos sancionadores.
La resolucin, si pone fin a la va administrativa, ser inmediatamente ejecutiva.
Si no le pone fin, no lo ser hasta tanto haya recado la resolucin del recurso o haya
transcurrido el plazo para interponerlo. Adems, si la conducta sancionada hubiera causado
daos o perjuicios a la Adminis tracin, la resolucin podr declarar la exigencia al infractor de
la reposicin de las cosas al estado en que estaban antes de cometerse la infraccin, y la
indemnizacin por los daos y perjuicios causados.
En los arts. 23 y 24 RPS se regula, adems, un procedimiento simplificado, para los
casos en que el rgano competente considere que existen elementos de juicio suficientes para
calificar la infraccin como leve.