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Introduccin
La opacidad y el secreto caractersticos que dominaron a los asuntos del Estado
sucumben frente a la intencin democrtica surgida desde la sociedad y con paulatina
aceptacin de los gobiernos. Esta dialctica subvierte la funcin pblica, la socializa al
ponerla al alcance de la comunidad que se torna consorte en la adopcin, instrumentacin y
evaluacin de la poltica pblica, en consecuencia rectora de un futuro comn con el
gobierno.
Casi como lanza de campaa (no de campaas polticas, sino como arma
insustituible en la lucha contra la corrupcin) escuchamos, una y otra vez, hablar de la
transparencia como uno de los nuevos principios que deben regir tanto el accionar
administrativo, como la vida poltica.
Generalmente identificada la transparencia es identificada con el acceso a la
informacin pblica. Se la, es consideraada uno de los pilares basales del sistema de
gobierno democrtico y republicano de gobierno.; Aaquella publicidad de los actos, que
Juan Bautista Alberdi defina como la cuenta diaria que los mandatarios dan al pas de la
gestin del poder.
A lo largo de este trabajo trataremos de superar aquellas posturas que sindican a la
transparencia como ulterior especificacin del deber de publicidad, para acercarnos a otra
2 Ury, William. Alcanzar la Paz. Diez caminos para resolver conflictos en la casa, el trabajo y el mundo.
Ediciones Paids Iberica, S.A., Espaa, ao 2000.
necesaria que lleva de la mano a desechar cualquier solucin que se presente con
pretensiones de globalidad y con la etiqueta de definitiva.
La pretendida reforma de la administracin33, dentro del sistema democrtico,
constituye un trabajo permanente,, porque tambin eses permanente tambin, la adecuacin
de los Gobiernos y Administraciones hacia las necesidades colectivas de los ciudadanos y,,
muy especialmente, a unala generacin de las mejores condiciones de vida que permitan el
ejercicio de la libertad y solidaridad de las personas.
Para ello, la reforma de la administracin debe hacerse desde la realidad que este
modelo de pensamiento permite conocer, y que es aceptada y que se acepta, pero sin
resignacin ni pasividad.
Esta posicin inicial, denominada que se puede denominar reformismo, aplicada
al gobierno y la administracin, no tiene aspiraciones de configuracin nica y universal,
sino que se presenta como una aproximacin al buen gobierno, a la buena administracin
desde los postulados del pensamiento abierto, plural, dinmico y complementario.
El reformismo, aun aceptando la
riqueza de lo recibido, no entraa una plena
conformidad
de
ah
que
desee
mejorarlo
atributo
del
buen
gobierno
la
buena
el
por
objeto,
ejercicio
de
comnmente,
las
facultades
Monopolio
mas
discrecionalidad
En verdad, Ddurante estos aos, todos los gobiernos se han planteado cmo
mejorar la eficacia administrativa, cmo introducir reformas que modernicen la
administracin pblica. Este es el contexto en que hoy la buena administracin adquiere
pleno significado.
Miriam Ivanega, ha se sealado que: el derecho a una buena administracin tiene
dos efectos: a) es determinante de la calidad de la organizacin pblica,; y b) es como una
suerte de rompiente frente a prcticas administrativas corruptas. Tambin se ha sostenido
que esta nueva nocin implica tanto un derecho como un deber.: Eel derecho a una buena
administracin en cabeza del ciudadano, y el deber en cabeza de la propia
aAdministracin8.8
6 Rodriguez-Arana Muoz, Jaime. tica y funcin pblica, La Ley, 2005-D, p. 1097, esp.p.1102.7 Mairal, Hector A. Las races legales de la corrupcin. O de cmo el derecho pblico fomenta la
corrupcin en lugar de combatirla. Editorial RAP, Buenos Aires, 2007, pg. 55.
8 Ivanega, Miriam M. Cuestiones de potestad disciplinaria y derecho de defensa. Buenos Aires,
RAP, ao 2010, pg. 12.
en democracia las
Transparencia
El surgimiento del Pprincipio de Transparencia impuesto al obrar administrativo y
entendido como poltica pblica, surgise produce hace mshace un poco ms de veinte
aos como atenuante dea los terribles efectos de la concentracin y el ejercicio discrecional
del poder.
Meta-concepto y contenido
Este trmino, definitivamente incorporado al lenguaje poltico administrativo,
pretende visibilizar que la funcin pblica deba estar visible.
inaccesible
inexplicable.
entendiendoido
estas
conductas
como
prcticas
antidemocrticas,
aparato administrativo, ningn gobierno, ninguna y ni una de sus polticas pblicas, podr
jactarse de transparente si no se garantizan estos derechos.
Insistimos reiteradamente que transparencia es mucho ms que derecho de acceso
a la informacin; va ms all del acceso a la informacin. EMs an, el acceso a la
informacin es un elemento ms de este metaconcepto,13;13 posiblemente sea solo el
piso mnimo que cualquier estado debera cimentar. Confundir estos conceptos, diluye el
debate pblico y el verdadero potencial de la idea de transparencia.
En particular, el Pprincipio de Ttransparencia, vinculadoen relacin al derecho de
acceso a la informacin de inters general, implica que el funcionamiento, la actuacin y la
estructura de la Administracin ha de ser accesible a todos los ciudadanos. Es decir,, que
estos puedan conocer la informacin generada por las aAdministraciones pblicas y las
instituciones que realicen funciones de inters general.
La dinmica del derecho de acceso a la informacin se encuentra dotado de una
faz activa y otra pasiva.
La transparencia activa implica una accin proactiva del Estado de presentar
informacin mnina determinada como mnima, sin que las personas deban solicitarla,
siendo fundamental para el fortalecimiento democrtico en la medida que coadyuva a la
generacin en lade participacin y confianza entre gobernantes y gobernados.1414
Mendel, en referencia a la transparencia activa, sostieneuvo que:
usualmente
se
extiende
la
esto
es
imprescindible
la implementacin de
un procedimiento
no
gubernamentales,
cmaras
empresariales,
sindicatos,
iglesias,
17 Bianchi, Alberto B. Orgenes histricos de la libertad de expresin. La Ley 1995-C, pg. 901.
dictar leyes que restrinjan la libertad de imprenta o establezcan sobre ella la jurisdiccin
federal.
Sin embargo, en este pargrafo no nos referimos estrictamente a libertad de
expresin en trminos de libertad de prensa, tema recurrente a partir del reciente fallo de
nuestro Supremo Tribunal que declar la constitucionalidad de la cuestionada Ley de
Comunicacin Audiovisual (Ley N26.522).
Sino quee, otorgndole un significado ms amplio y comprensivo, nos referimos a
la la necesidad de que el estado garantigaranta del estado respectoce ael derecho a la
libertad de expresin. Tal garanta es violada violado cuando, por ejemplo,: se niega el
permiso a los partidos opositores para realizar una manifestacin pblica, las declaraciones
de altos funcionarios tienden a generar un ambiente de intimidacin que puede inhibir la
libre expresin de quienes no coinciden con las polticas del gobierno, las diversas
acciones encaminadas a reprimir manifestaciones sociales.
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos reconoce la extensin que
sostenemos cuando establece que todo individuo tiene derecho a la libertad de opinin y
expresin.; Eeste derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de
investigar y de recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de
fronteras, por cualquier medio de expresin.". A su vez,, la "Convencin Americana sobre
Derechos Humanos", o el artculo 13 del "Pacto de San Jos de Costa Rica" de 1969, en el
Artculo 13. sSeala que, toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de
expresin.
Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e
ideas de toda ndole, sin consideraciones de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en
forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su eleccin y gusto. No se
puede restringir el derecho de expresin ni tan siquiera por ninguna vas o medios
indirectos.
SostuvimosYa sostuvimos que la obligacin de transparencia tiene como sujeto
activo al mismo estado. Sujeto activo poren cuanto es el obligado a publicitar todas
lasaquellas partes de su actuar que el ciudadano desee saber. La ley indicar cuales son
dichas obligaciones. Pero desde la perspectiva de la libertad de expresin el estado se
vuelve nuevamente sujeto pasivo y el ciudadano activo, porqueya que, tambin, todo
ciudadano que goza de libertad de expresin tiene el derecho ade investigar.
La obligacin de transparencia sujetar a toda aquella entidad, obligada a la
preservacin de soportes documentales, aque respaldaren su actuar as como la publicacin
Transparencia y participacion
En democracia, las instituciones polticas no son de propiedad de los polticos o
funcionarios, sino que son del dominio popular, son de los ciudadanos que diariamente,
con su esfuerzo, encarnan los valores cvicos y las cualidades democrticas.
Vimos en el parrgrafo anterior que la efectivizacin del Pprincipio de
Ttransparencia permite al ciudadano imponerrse de la informacin adecuada para que, en
forma individual u organizadaada en grupo, construya un pensamiento libre y pueda serlo
expresadaese bajode igual modo, fundamentondada y documentadamente. Ms Aahora,
avanzamos para en el sentido de posicionar a estasestas mismas personas y grupos dentro
del sistema de toma de decisiones del estado.
En efecto el ciudadano es ahora, desde la perspectiva del Bbuen Ggobierno y la
Bbuena Aadministracin, ya no un sujeto pasivo, receptor mecnico de servicios y bienes
pblicos, sino un sujeto activo, protagonista, un persona en su ms cabal expresin, y por
ello, aspira a tener una participacin destacada en la configuracin de los intereses
generales. porque Eestos se definen, en el Estado social y democrtico de derecho, a partir
de una adecuada e integrada concertacin entre los poderes pblicos y la sociedad
articulada.
La transparencia dota de poder real al ciudadano. Se trata de convertir las
prerrogativas del poder formal y legtimamente constituido, integrado, burocrtico y
estructurado, en instrumentos para la armonizacin entrepara con la sociedad civil y el
ciudadano a fin de corresponsabilizarse (co-reponsabilizarse?)del destino del estado.
DHay, desde el punto de vista social y poltico hay, un efectivo progreso
respectoacerca a lade la concepcin de libertad real de los ciudadanos. Dicha concepcin
cCrea una nueva convivencia entre el poder pblico, la organizacin social y los
ciudadanos.
Afirmar que la libertad de los ciudadanos es el objetivo primordial de la accin
poltica, implica la necesidad de perfeccionar los mecanismos constitucionales, polticos y
jurdicos que definen el Estado de Derecho como un como marco de libertades. Pero
tambin, y no menos importante, obliga a crear las condiciones necesarias para que los
un
sistema
poltico,
la
participativa.
La
transparencia
La
transparencia
como
elemento
de
legitimacin
del
poder
publico:.
son
elementos
insustituibles
20
. Pero por otra parte, no deja de ser cierto que, a pesar de que la
imprescindibles para una gestin ende cuyo funcionamiento pueda exigirse eficazmente las
20 Castelazo, Jos R. La Gestin Pblica de la Transparencia. Revista de Administracin Pblica
No. 107, INAP, Mxico, 2003.
responsabilidades originadas por fallar enno lograr los objetivos o por lograrlos con
despilfarro.
La rendicin de cuentas se ha formulado, tradicionalmente, a partir de la
concepcin de la accountability, que definimos como la responsabilizacin ante (la
responsabilidad?) el ciudadano y que otorgan la legitimacin a los poderes del estado, y se
ven afectados por talesta legitimacin. En los sistemas democrticos el pueblo, a travs de
con su eleccin, otorgada el poder al que luego se somete libremente ().
El concepto de rendicin de cuentas se compone de dos principios polticos
normativos.: Pprimero, el principio por el cual el poder legtimo ha de responder ante el
pueblo, brindando explicaciones (answeability). y, Ssegundo, el principio que otorga la
capacidad de sancin por el uso indebido de la responsabilidad (enforcement).
As los actores principales del sistema de rendicin de cuentas democrticos: los
ciudadanos, los gobiernos y la administracin pblica; se vinculan de diferentes maneras
para definir los principales tipos de rendicin de cuentas.
Existe, entonces, una rendicin de cuentas vertical o poltica que se establece
entre los ciudadanos,, sus rganos de representacin y el gobierno; otra rendicin de
cuentas horizontal que se establece, entre el Gobierno y la Administracin y los rganos
dependientes de la misma;, y finalmente, la nueva rendicin de cuentas llamada diagonal o
social, que se establece entre la administracin pblica y la ciudadana.
Adems, desde la posicin de control podemos distinguir entre modalidades
externas e internas, por un lado, y formales e informales por el otro. Desde esta ptica por
ejemplo, los tribunales de cuentas se constituyen ensern instituciones de control externoformales, mientras que las memorias de realizacin de programas sonern instituciones
interno-formales.
Otras formas clsicas de rendicin de cuentas sonlas constituyen el control de
procedimientos y el control parlamentario., Y por un lado; y entre las formas, el control por
resultados, el control por competencia administrativa y el control social.
Este muy superficial repaso de la nocin de rendicin de cuentas y sus niveles,
fundamenta la afirmacin de la estrecha relacin entre transparencia, rendicin de cuentas
y responsabilidad. AEs que actualmente interpretamos calidad institucional democrticadesde el conjunto de mecanismos y reglas del juego que deben permitir tornar mas
explicitas y aceptables las decisiones.
La rendicin de cuentas ha de permitir que las valoraciones de los ciudadanos y de
los diversos actores institucionales se puedan establecer con facilidad e intervenir as con
coherencia en los mecanismos y reglas del juego mencionados. El contenido del Pprincipio
de Ttransparencia permite la rendicin de cuentas, tal y como concluyen casi todos los
estudios que relacionan los niveles de bienestar con el funcionamiento de las instituciones
pblicas.
Pero adems de instituciones transparentes que permitan una ms fcil y eficiente
accountability, la rendicin de cuentas debe relacionarse con la eficacia de las polticas
pblicas. En eseste sentido, la misma no consiste en una mera evaluacin de las polticas
pblicas, en su forma tradicional de contraposicin entre los fines perseguidos y resultados
alcanzados.
Por el contrario la accountability debe alcanzar al ciclo en todas sus fases,
identificando en cada una de ellas diferentes objetos de responsabilidad. De esta forma,
debe controlarse desde el proceso de iniciacin y elaboracin de las polticas pblicas,
hasta su implementacin y posterior cotejo de resultados, extendindose incluso a la
ulterior sucesin de las polticas. Esta actividad, sin lugar a dudas, resultara harto
dificultosa sin la vigencia del Pprincipio de Ttransparencia.
En este marco, la doctrina ha elaborado una propuesta acerca de los componentes
de la rendicin de cuentas adaptada al entorno pblico y de la gobernabilidad. Estos
elementos (transparencia, participacin, evaluacin, control externo y la gestin de
anomalas) se desarrollan en tres momentos o perspectivas relacionadas a la explicacin
justificada por parte de la autoridad (relacionada a la transparencia activa), a la peticin de
justificacin en su caso (relacionadao a la transparencia pasiva) y la deduccin de
responsabilidades de existir aquellas anomalas.
Es que hemos pasado de una accountability articulada bajo la idea de control
retrospectivo a una rendicin de cuentas fundada en la accin continuada del ejercicio de la
responsabilidad. El problema en definitiva radica en que, si bien los mecanismos de
rendicin de cuentas existen, cumplen su cometido de manera muy precaria.
mbito de realizacin del pacto entre Estado y sociedad; el nuevo papel del Estado, en el
sentido de hacerlo ms gil y organizado.
Las Polticas Pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de
gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una
influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos 2222. La mayora de las Polticas
Pblicas tienen un impacto directo en el bienestar de la poblacin.
Mientras tanto, desde una perspectiva analtica- metodolgica se analiza a las
polticas pblicas entendidas como accin gubernamental, como un
"proceso de acciones interrelacionados
que se corresponden a objetivos sustentados en
un marco legal, basados en un marco valorativo y
sustentado en un marco racional de acciones. La
poltica pblica puede entenderse como un
proceso lineal y secuencial en trminos analticos.
Pero en la realidad aparece como un accionar
dinmico sujeto a acciones y reacciones, a
consensos y conflictos entre los diversos actores
que intervienen.23
23
Con todo lo antedicho, no debemos perder de vista que la nocin de polticas
pblicas es una nocin totalmente normativa. En efecto, solo existen derechos, normas,
reglas de juego, recursos, servicios, acuerdos, entre otros entes y un largo etctera de cosas
tangibles, que en su conjunto, interpretamos como polticas pblicas.
Por supuesto, es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos
autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la
discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. Adems, elaborar las
polticas requiere de infraestructura humana, organizativa y de material, en las quedonde
son indispensables, los recursos financieros, por lo general escasos.
Pueden identificarse algunos elementos imprescindibles para definir cualquier
poltica pblica: 1) la declaracin de un propsito reconocido (combatir la corrupcin,
22 Ruiz Lopez, Domingo y Cdenas Ayala, Carlos Eduardo. Que es una poltica pblica, IUS
Revista Jurdica on line. Universidad Latina de Amrica. Mxico. http://www.unla.mx
23 Zeller, Norberto. Cuaderno 44. Polticas Pblicas. Marco Conceptual metodolgico para el
estudio de la poltica pblica. Subsecretara de Gestin Pblica, Instituto Nacional de la
Administracin Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Republica Argentina, Buenos
Aires, Argentina, 2007, pg. 20
Conclusin
El conocimiento basado en informacin, oportuna y veraz, se ha tornadovuelto el
recurso humano fundamental que tratamos de apreciar desde aquella postura inicial basada
en el pensamiento dinmico, el cual nos permite apropiarnos de ese recurso de una manera
vital y til.
La preocupacin por la lucha contra la corrupcin, nos llev a la necesidad de
explicar la adhesin a las posturas que otorgan categora de derecho humano al Buen
Gobierno y a la Buena Administracin, dotada esta de una imprescindible dimensin
tica.
En estas pginas, estudiamos el Pprincipio de Ttransparencia en la gestin pblica
como elemento fundamental del buen gobierno y la buena administracin. Lo definimos,
dimos fundamentamoso de su importancia. Aclaramos que se refiere y de l dijimos que se
refiere, tanto a la difusin de informacin por parte de las instituciones, como al derecho
que asiste a los ciudadanos de expresar libremente sus pensamientos y conclusiones
fundadas e informadas respecto del desempeo del gobierno y de la administracin. Pero
que, adems, incorpora el derecho que le asiste a cada ciudadano a participar activamente
de la gestin democrtica de gobierno.
Tanto los ciudadanos, centro de atencin del inters general, como los mercados,
exigen a las instituciones ms transparencia con el propsito de que rindan cuentas sobre
sus polticas y resultados.
En este marco, cada uno de estos criterios exige el funcionamiento de
instituciones adecuadas para que puedan realizarse y que tales instituciones, a su vez
incentiven la buena administracin tornndosevolvindose polticas pblicas. Leyes
de ttransparencia, organizaciones y procesos de control y participacin directa, son
imprescindibles para calificar a un gobierno y a una administracin de transparente.
Observamos que es cada vez es ms frecuente la creacin de redes o marcos de
integridad en las que estas instituciones, cuyo objetivo es afianzar los elementos de una
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4
esp.p.1102.
7
www.oaxtransparente.oaxaca.gob.mx.
14
18
19
Sobre la forma en la que las administraciones deben velar por estos intereses
p. 901.
Castelazo, J. R. op.cit.
22
Ruiz L., D. y Cdenas Ayala, C. E. Que es una poltica pblica. IUS Revista
23