A Participação Na Política de Assistência Social PDF

A
PARTICIPAO NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
Maria Teresa Miceli KERBAUY

Cristhiane Aparecida FALCHETTI **
RESUMO: Nosso objetivo neste artigo discutir a institucionalizao da

participao nas polticas sociais, procurando identificar como a participao da
sociedade civil se insere na poltica social e qual sua influncia sobre o processo
decisrio. Nossa anlise tem como foco a Poltica de Assistncia Social e sua
proposta participativa via conselhos de polticas pblicas. A pesquisa sobre o
Conselho Municipal de Assistncia Social de Araraquara procurou mostrar os
entraves e avanos desta poltica na esfera municipal.
PALAVRAS-CHAVE: Participao. Conselhos. Democratizao. Poltica social.
Cidadania.
Introduo
Nas ltimas dcadas, o impulso participativo vivenciado na Amrica Latina
nos anos 70 e 80 se refletiu na construo de novas formas de participao social,
visando ultrapassar os limites da democracia institucional. No Brasil, a luta da
sociedade civil contra o Estado autoritrio pressionou por um novo padro de
relacionamento entre o Estado e a sociedade civil, no qual esta tivesse uma maior
participao tanto no sistema democrtico quanto nas deliberaes sobre as polticas
sociais. Guiando-se pelos ideais de democracia participativa e de cidadania, essa
* UNESP Universidade Estadual Paulista. Faculdade de Cincias e Letras de Araraquara
Departamento de Antropologia, Poltica e Filosofia Programa de Ps-Graduao em Sociologia.
Araraquara SP Brasil. 14.800-901 kerbauy@travelnet.com.br
** Mestre em Sociologia. UNESP Universidade Estadual Paulista. FCLAr Faculdade de Cincias e
Letras de Araraquara. Araraquara SP Brasil. 14.800-901 cris_f01@hotmail.com
Estud. sociol., Araraquara, v.15, n.29, p.445-468, 2010
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Maria Teresa Miceli Kerbauy e Cristhiane Aparecida Falchetti
articulao de diversos setores da sociedade civil consolidou avanos importantes na

Constituio de 1988, em termos de democratizao e ampliao dos direitos sociais.
A Constituio brasileira de 1988 incorporou a construo de estruturas
democrticas no aparato estatal como forma de potencializar a participao popular.
Somada a isso, a reforma do Estado, ocorrida em diversos pases da Amrica Latina,
delineou a construo institucional da participao, associando-a governabilidade e
eficincia administrativa. Da juno desses dois movimentos resultou um iderio
participacionista e a institucionalizao da participao que passaria a compor o
processo de democratizao em curso.
A descentralizao participativa tornou-se uma das principais estratgias de
democratizao da relao Estado/sociedade civil, em atendimento aos princpios
constitucionais de participao popular e descentralizao poltico-administrativa.
Tais princpios alteraram o pacto federativo, transferindo para as esferas
subnacionais novas atribuies e responsabilidades na proviso das polticas sociais,
e trouxeram mudanas na arena decisria dos governos locais, especialmente com a
implementao dos conselhos de polticas pblicas em todos os nveis de governo.
Na poltica de assistncia social esse processo de institucionalizao da
participao ocorreu juntamente com o movimento de construo dessa poltica, ou
seja, quando ela comea a ser entendida como poltica pblica de responsabilidade
estatal e passa a ser inserida no campo dos direitos e da universalizao do acesso.
Contudo, a construo do sistema de seguridade social no Brasil requereu uma
mudana substantiva na rea da assistncia social, que implicou a ruptura com uma
concepo assistencialista calcada na matriz do favor, do clientelismo e do mando.
Nesse sentido, a mudana na poltica de assistncia social tambm implicou um
maior protagonismo popular, especialmente das classes a que ela se destina.
Neste artigo procuramos identificar como a participao da sociedade civil se
insere na poltica social e qual seu significado no contexto contraditrio em que se
desenrola nosso processo de democratizao. Ao analisar a poltica de assistncia
social buscamos compreender como ela se configura e qual o papel da participao
na poltica socioassistencial. Nossa pesquisa analisa o conselho de assistncia social
de Araraquara, verificando em que medida ele altera a arena decisria e influencia
a poltica social.
A Construo da Poltica de Assistncia Social e o Lugar da

Participao
A assistncia social constitui-se numa tentativa recente de modernizao
da poltica social, cuja mudana vislumbra a transio de uma compreenso
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A participao na poltica de assistncia social
da assistncia social baseada na filantropia e assistencialismo para uma

compreenso baseada no direito social inscrito no mbito da seguridade social.
Essa nova concepo da assistncia social resultou de um projeto democrticoparticipativo, que visava ampliao dos direitos sociais e da cidadania por meio
da universalizao do acesso e da participao nas deliberaes sobre as polticas
pblicas. No entanto, o movimento internacional de crise do Estado de Bem-Estar
Social e dos Estados Socialistas instalaria uma forte resistncia ampliao das
polticas sociais no Brasil, o que afetou o processo de construo da poltica de
assistncia social, limitando seus avanos.
A questo social1 ganha visibilidade no final do sculo XX em razo da
elevada pobreza e desigualdade social, que ameaava a estabilidade social, e das
presses populares por democratizao e ampliao da cidadania. dentro desse
contexto que se desenrola a construo da Poltica de Assistncia Social, cuja
definio seria disputada, pelo menos, por duas concepes: a) a viso reducionista
dos direitos sociais e da Seguridade Social que procura ajustar os gastos sociais
reduo do dficit pblico e ao ajuste fiscal; b) a viso progressista que lutava pela
ampliao dos direitos sociais e da seguridade social, buscando afirmar a assistncia
social como poltica pblica. Bidarra (2004) define essas duas concepes como
strictu sensu e lato senso, respectivamente a e b.
A primeira alternativa deriva da proposta de Reforma do Estado que se adensou
no projeto conservador e preconiza uma forma minimalista de o poder
pblico atuar na implementao das polticas sociais. Esse projeto ampliou o
ambiente de defesa da retrao dos investimentos e das responsabilidades
estatais para com as polticas sociais. As diretrizes do projeto conservador esto
comprometidas com a reproduo do trao privatista e assistencialista com relao
operacionalizao da Poltica de Assistncia. possvel dizer-se que tal projeto
funde-se, satisfatoriamente, com a concepo stricto sensu da Assistncia Social,
aquela que representa a viso mais tradicional da benesse e da caridade. Com
razovel facilidade de penetrao nos foros decisrios, esse projeto tem disputado
a representao hegemnica da rea da Assistncia Social e tem atrado adeses
de pessoas de diferentes vertentes polticas. [...] Certamente, os que defendem
a implementao dessa Poltica com base na concepo stricto sensu no a
vem e nem admitem que a Assistncia Social corresponda ao direito social
e, por isso, insistem na proposio das coberturas fragmentadas e focalizadas.
[...] A segunda alternativa representa uma combinao entre o que defende o
1
A questo social se expressa pelo conjunto de desigualdades sociais engendradas pelas relaes
sociais constitutivas do capitalismo contemporneo. Sua gnese pode ser situada na segunda metade
do sculo XIX quando os trabalhadores reagem explorao de seu trabalho (YAZBEK, 2008).
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projeto democrtico e a concepo lato sensu da Assistncia. As proposies
polticas contidas no projeto democrtico tm lastro com os movimentos pela
democratizao do pas. Esses movimentos empreenderam esforos no sentido
de assegurar questes fundamentais para a democracia, tais como: a questo da
cidadania, do reconhecimento e do acesso aos direitos. Dessa forma, os defensores
de tal projeto sinalizam para uma organizao mais progressista da Poltica de
Assistncia Social, isto , para que ela seja uma forma de realizao de direitos.
Contudo, as ideias presentes nesse projeto ainda no se enraizaram na sociedade
brasileira e, por isso, corre-se o risco de no conseguir elevar a Assistncia Social
efetiva condio de poltica pblica. (BIDARRA, 2004, p.4-6).
Segundo a autora, essas duas concepes disputam a hegemonia no campo

da assistncia social, norteando todo o processo de construo e descentralizao
dessa poltica, inclusive, no interior dos conselhos. Com base na literatura sobre a
poltica social identificamos trs conjunturas que caracterizam o processo conflitivo
de insero da questo social na agenda pblica.
O primeiro movimento (1970-1980) foi caracterizado pela luta democrtica
e pelas reivindicaes dos movimentos populares por direitos de cidadania,
especialmente nas reas urbanas. Esse movimento impulsionou mudanas
significativas no campo institucional e na prpria concepo de Assistncia Social,
culminando com a Assembleia Nacional Constituinte e a consequente promulgao
da Constituio de 1988.
Com a Constituio de 1988, pela primeira vez, a assistncia social
ganhou seo prpria, para disciplinar o bem estar e a justia social dentro dos
parmetros que assinala o primado do trabalho como base do ordenamento social.
Complementando a Constituio, a LOAS (Lei Orgnica de Assistncia Social, Lei
n.8.742 de 1993) estabelece, no seu art. 2, que [...] a assistncia social realiza-se
de forma integrada s polticas setoriais, visando ao enfrentamento da pobreza,
garantia dos mnimos sociais, ao provimento de condies para atender contingncias
sociais e universalizao dos direitos sociais. Com isso, a Assistncia Social entra
para o campo dos direitos sociais e passa a ser definida como poltica pblica que
deve ser formulada em conjunto com a sociedade civil, por meio dos conselhos, em
todas as esferas de governo.
Do ponto de vista da estruturao dos servios sociais, o artigo 204 da
Constituio estabelece o padro descentralizado e participativo da poltica de
assistncia social, que seria regulamentado pela LOAS e organizado pelo Plano
Nacional de Assistncia Social, constituindo-se em cinco eixos: descentralizao
poltico-administrativa; participao da populao na formulao das polticas e
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no controle das aes governamentais; aes integradas s outras polticas sociais;

avaliao permanente dos programas sociais; e uma coordenao da poltica
envolvendo os trs nveis de governo.
Inserida como parte do Sistema de Seguridade Social, juntamente com a
Previdncia Social e a Sade, a Assistncia Social adquire um carter de poltica de
proteo social articulada a outras polticas sociais voltadas garantia dos direitos
sociais e das condies de vida digna. Cabe, portanto, ao Estado a proviso de aes
preventivas e de segurana contra a vulnerabilidade e a excluso social, bem como
o atendimento das necessidades emergentes ou permanentes de mbito pessoal ou
social. Deve ser garantida a universalizao da cobertura para que todos aqueles que
precisem possam ter acesso s polticas de assistncia social, sem que isso implique
nenhuma contrapartida contributiva. O carter no contributivo desta poltica sugere
que toda a sociedade venha a financiar a assistncia social no territrio nacional.
A importncia dessas mudanas estaria na possibilidade de inverso do
quadro que caracterizara a Assistncia Social at ento. Ela sempre foi carregada
por estigmas e esteve vinculada s prticas [...] seculares sedimentadas na
filantropia, no clientelismo e no prebendalismo. (BOSCHETTI, 2003, p.32).
Nesse sentido, a Constituio Federal de 1988 e seus desdobramentos contidos na
LOAS inauguraram uma nova matriz para a Assistncia Social, retirando-a da esfera
privada e entendendo-a como um direito social e uma poltica pblica.
Mas essa tentativa de ampliao dos direitos sociais encontraria um
contraponto na reforma neoliberal dos anos 1990, que se baseava no argumento de
que a crise do Estado resultava do excesso de demanda social. Esse contraponto
caracteriza o segundo movimento de constituio da assistncia social, marcado
por um perodo de interferncia autoritria do Estado sobre as conquistas dos
trabalhadores.
Este momento representa uma vivncia controvertida da democracia, no qual o
regime, ao mesmo tempo em que se reafirma como valor moral, se expressa, na
prtica, pela desregulao dos direitos sociais, afetando, portanto, as condies
de incluso social e de participao da comunidade nacional pela via do trabalho.
(IVO, 2004, p.59).
Neste perodo, as disputas entre as diferentes concepes se manifestaram

em torno da regulamentao das disposies previstas na Constituio de 1988. A
resistncia do governo consolidao da LOAS levou setores da sociedade civil,
organizados em torno da questo, a mover uma ao judicial contra o governo por
omisso de responsabilidade, o que fortaleceu a mobilizao popular para que a
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LOAS fosse aprovada. Em 1991 os novos esforos empreendidos culminaram no I

Seminrio de Assistncia Social, realizado em Braslia em 1991, pela iniciativa de
diferentes setores da sociedade civil, cujos trabalhos resultaram num novo projeto de
lei (n.3154/91). Esse projeto sofreu entraves no Executivo, que produziu uma nova
verso da Lei Orgnica da Assistncia Social. Durante esse perodo, a sociedade
civil esteve mobilizada por meio de inmeros encontros e organizou a I Conferncia
Nacional de Assistncia Social, realizada em 1993.
Aps a aprovao da LOAS, em 1993, decorreram cinco anos para que a
Poltica de Assistncia Social pudesse ser estruturada por intermdio da Poltica
Nacional de Assistncia Social PNAS (Resoluo n.207/CNAS de 16/12/1998)
e da Norma Operacional Bsica da Assistncia Social (NOB2 ou NOB-AS),
ambas consideradas instrumentos norteadores da macropoltica em todos os nveis
de governo. De acordo com a literatura sobre o tema (YAZBEK, 2008; PAIVA,
2003; VIANNA, 2005), a dinmica regulamentadora isolada de cada poltica de
seguridade social submeteu as determinaes constitucionais a um processo de
esquartejamento, e as fez sucumbir ao desmonte da estrutura dos direitos sociais
ps Constituio Federal. Assim, a fragmentao das legislaes sociais teve um
efeito devastador sobre a idealizada montagem de um sistema de proteo social,
criando um descompasso entre as polticas, sem constituir um projeto slido de
proteo social.
No final da dcada de 1990, a questo social ganha espao na agenda
de governo. Ela tem, entretanto, uma orientao distinta daquela ensaiada na
Constituio de 1988, que pretendia viabilizar um sistema de proteo social de
carter universalista e garantido pelo Estado. Neste terceiro movimento da poltica
social, a estabilizao econmica e o ajuste fiscal continuam sendo as prioridades,
mas sua insuficincia quanto questo social reconhecida, destacando-se a
necessidade de aes que garantam a integrao social.
No campo governamental foram desenvolvidas estratgias de interveno na
poltica social dentro dos limites do ajuste econmico, ou seja, a responsabilidade do
Estado no combate pobreza subordina-se contabilidade dos gastos e ao supervit
primrio.
Com a reforma gerencial dos anos 1990, a descentralizao participativa
preconizada pela Constituio de 1988 foi empreendida com base em duas aes:
na transferncia de servios pblicos para outros entes da federao, especialmente
os municpios; e na formao de parcerias com o terceiro setor, para onde foram
transferidas a execuo das polticas sociais. Conforme Bidarra (2004, p.81), o
Projeto Conservador, contido no Projeto de Reforma do Estado influenciou
o direcionamento da poltica de assistncia social, assegurando [...] a gesto
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descentralizada nos moldes das parcerias de financiamento e de prevalncia dos

entes no-governamentais na execuo dos servios. Dentro dessa perspectiva, a
comunidade local tida como um recurso econmico e a sociedade civil como
um colaborador na execuo de servios sociais com baixo custo.
Uma das medidas mais evidentes na reforma gerencial do governo FHC foi a
publicizao, por meio da qual se articularam a descentralizao e a participao.
Com a publicizao, os servios pblicos considerados no exclusivos do Estado
aquele setor de atividades de direito dos cidados onde o Estado concorre com o
setor privado e instituies no-estatais seriam absorvidos pelas Organizaes
Sociais. Trata-se de uma forma de propriedade pblica no-estatal, constituda pelas
associaes civis sem fins lucrativos, que no so propriedade de nenhum indivduo
ou grupo e esto orientadas diretamente para o atendimento do interesse pblico.
(BRASIL, 1997, p.13-18).
O denominado terceiro setor foi amplamente incentivado pelo governo
FHC. Exemplos disso foram a criao da Lei das Organizaes Sociais (Lei n
9.637/98) e da Lei das Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico
(Lei n.9790/99), que definiram tais instituies e deram base para a efetivao
de contratos de gesto e parcerias entre governos e terceiro setor. Por meio das
OSs operacionalizou-se a transferncia de atividades pblicas do poder pblico
para setor privado sem fins lucrativos, por meio dos contratos de gesto, que
dispensam licitao e podem incluir, inclusive, a utilizao do patrimnio pblico
pela Organizao contratante. As OSs passaram a ocupar o lugar de um rgo
pblico que deixou de existir. J as OCIPs representaram um incentivo do Estado
para que a ampliao dos servios pblicos por meio da iniciativa privada de
interesse pblico.
Um dos recursos da nova forma de gesto do social foi o apelo participao
solidria, orientada pelo voluntariado e pela responsabilidade moral, vinculando,
assim, ideia de assistncia social uma falsa noo de cidadania, identificada com
a caridade. De acordo com Nogueira (2005, p.57), a filantropia do terceiro setor
emerge como um projeto de hegemonia que contribui para a despolitizao no
imaginrio coletivo, incentivando a solidariedade como caridade, ao mesmo tempo
em que celebra o indivduo empreendedor.
Em geral, as crticas dirigidas estratgia de gesto via terceiro setor,
incluindo a as aes voluntrias e decorrentes da responsabilidade social,
referem-se ao carter fragmentado, focalizado e emergencial das atividades
desenvolvidas pelas organizaes do terceiro setor 2 . Os mecanismos
2
No entraremos aqui na problemtica que envolve o terceiro setor, que foi amplamente trabalhada
pela volumosa literatura, dentre a qual destacamos o trabalho de MONTAO, 2002.
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utilizados pelo Estado para a transferncia de recursos e de responsabilidade

pela execuo de programas para a rede de entidades sociais no configuram a
assistncia social nem como poltica nem como pblica. (RAICHELIS, 1998,
p.28).
No caso da Poltica de Assistncia, o modelo das Organizaes Sociais
referendava a forma como, historicamente, dava-se a relao entre o Estado e a
sociedade, entretanto, esse modelo no contemplava as prerrogativas da LOAS.
Contudo, o governo insistia que, com as Organizaes Sociais, estava assegurando
o aprimoramento do princpio da descentralizao, ou melhor, da legitimao da
relao de parceria pblico-privado. (BIDARRA, 2004, p.74)
Empreendida desta forma, a descentralizao participativa funcionou mais

como uma estratgia de transferncia dos servios pblicos a fim de reduzir os
gastos pblicos do que como estratgia de democratizao do Estado e das
polticas pblicas. A participao da sociedade civil esteve associada garantia
de governabilidade, como forma de legitimar governos no contexto paradoxal de
democracia e ajuste fiscal, funcionado como um recurso gerencial (NOGUEIRA,
2005) na proviso de polticas pblicas.
Participao e sociedade civil no mais sero vistas como expresso e veculos da
predisposio coletiva para organizar novas formas de Estado e de comunidade
poltica, de hegemonia e de distribuio do poder, mas sim como traduo
concreta da conscincia benemrita dos cidados, dos grupos organizados, das
empresas e das associaes. Ser essa a base do rasgado elogio que se passar a
fazer ao terceiro setor, ao voluntariado e responsabilidade social corporativa.
(NOGUEIRA, 2005, p.57).
Tendo em vista que a pobreza um risco governabilidade e estabilidade

poltica, a participao da sociedade civil assume um papel importante na fiscalizao
e na execuo de polticas sociais com baixos investimentos, tornando-se, portanto,
um instrumento de gesto para os governos. Transformada em ferramenta de
gesto, a participao passa a significar condio imprescindvel para a eficcia
dos programas e projetos, face expectativa da reduo dos custos, otimizao dos
esforos e controle da ampliao e distribuio das verbas pblicas. (TATAGIBA,
2003, p.54).
No que diz respeito poltica socioassistencial, as polticas ditas de
incluso social e de transferncia de renda adquirem importncia fundamental na
macroestratgia econmica do Plano Plurianual (2004-2007), no qual a expanso do
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mercado consumidor por meio do aumento do poder aquisitivo das famlias aparece
como a estratgia central do projeto de desenvolvimento.
As polticas sociais viabilizam o consumo popular ao aumentar o poder aquisitivo
das famlias e reduzir a presso da oferta de mo de obra sobre o mercado de
trabalho, favorecendo a transmisso dos aumentos de produtividade aos salrios.
Por exemplo: a) a reforma agrria e o fomento agricultura familiar retm mo
de obra no campo e criam renda; b) a exigncia de frequncia escolar para acesso
poltica de transferncia mantm a criana na escola, reduz o trabalho infantil e
melhora a renda familiar; c) a universalizao da assistncia aos idosos viabiliza
seu descanso e libera vagas no mercado de trabalho, alm de elevar a renda da
famlia; d) o micro-crdito d suporte ao autoemprego e a postos de trabalho em
microempresas, criando emprego e renda; e) os programas de acesso moradia,
infra-estrutura e servios sociais, como saneamento, transporte coletivo, educao
e sade so clssicos geradores de postos de trabalho, alm de ampliar a renda, ao
reduzir gastos como aluguel, remdio e escola; f) os programas de transferncia
de renda, a elevao do salrio mnimo e o seguro-desemprego operam em favor
do modelo de consumo de massa, ao ampliar os rendimentos da famlia pobre
e ao disponibilizar recursos para o aumento dos gastos. (BRASIL, 2003, p.20).
Nota-se, nesses ltimos anos, um considervel aumento dos programas sociais,

com especial destaque para os programas de transferncia de renda, principalmente a
partir do governo Lula. Atualmente, o programa Bolsa Famlia a principal poltica
de enfrentamento pobreza no pas, cujos moldes seguem a recomendao dos
organismos internacionais (BM, FMI), atuando como uma poltica compensatria
do campo sociopoltico. Apesar de ser uma poltica focalizada nas famlias pobres,
o programa abrange todo o territrio nacional, atingindo um pblico de mais de
onze milhes de famlias, o que representa um grande volume de recursos aplicados
(PNAD 2006). Nesse sentido, o termo focalizao acaba se tornando inadequado
diante do tamanho da pobreza no Brasil. Segundo os dados do PNAD/IBGE (2003),
em termos absolutos, a pobreza atinge 27,8% da populao total no Brasil.
Ainda que a garantia da renda mnima no possa em si ser uma ao
mobilizadora capaz de promover a transformao na vida das massas, ela age
sobre uma condio imobilizadora, que a fome. E, nos pases dependentes, onde
a apropriao do produto do trabalho mais desigual e o trabalho informal uma
realidade para uma grande massa dos trabalhadores, a proteo social pblica
universal e no contributiva torna-se um imperativo. No se trata, portanto, de
fundamentar a retrica do establishment de que bastam os mnimos, mas de
considerar que se as polticas socioassistenciais forem nutridas pela perspectiva
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da luta social, elas podero possibilitar uma articulao poltica capaz de enfrentar
a naturalizao da pobreza e assegurar direitos sociais. Apesar de ser permeada
por contradies, a poltica socioassistencial tambm se organiza enquanto espao
reivindicatrio do provimento das necessidades sociais. Se estiver inserida num
horizonte da distribuio da riqueza socialmente produzida e de interferncia nas
estruturas de poder, a poltica social pode se tornar um instrumento de luta que
mobiliza as classes populares e tensiona as foras sociais. Nesse sentido, a efetivao
de um projeto democrtico popular torna-se parte importante no enfrentamento da
questo social medida que abre espao para o protagonismo das classes populares.
As anlises a esse respeito, no entanto, mostram que o projeto democrtico popular
no se efetivou no governo Lula, prevalecendo ainda muitas continuidades em
relao ao governo anterior.
Em nome da convico de que seria imprescindvel ganhar credibilidade junto
aos mercados e administrar as diferentes questes econmicas e financeiras,
optou-se por uma orientao categoricamente continusta, dedicada a gerir a
economia do pas com as mos no freio. O governo se revelou radicalmente
conservador: preservou no somente a poltica do seu antecessor, como
tambm a viso de que o econmico tem vida autnoma, submete tudo a si e
por isso deve ser tratado com deferncia. [...] Em outros termos, o governo
escolheu prolongar a tradicional subordinao do social e das polticas sociais
aos imperativos da gesto econmica e do mercado, fato que, para um partido
de esquerda, soou no mnimo como um contra-senso. (NOGUEIRA, 2005,
p.28).
As reformas promovidas pelo governo Lula, como a reforma da previdncia,

continuaram aprisionadas aos parmetros definidos nos anos 1990, mais interessada
em ajustes que em desenhos para o futuro (NOGUEIRA, 2005, p.29). A agenda
social orienta-se pela estratgia de desenvolvimento baseada no consumo, em
que as polticas sociais so [...] pressuposto e resultado de uma estratgia de
desenvolvimento que opera com base na incorporao progressiva das famlias
trabalhadoras no mercado consumidor das empresas modernas. (BRASIL, 2003,
p.17).
No que tange democratizao do planejamento socioeconmico, embora a
participao popular aparea no PPA (2008-2011) como metodologia da elaborao
do Plano e o governo federal se declare empenhado em consolidar a gesto
participativa das polticas pblicas, algumas anlises indicam que a participao da
sociedade civil na elaborao das diretrizes macro continua frustrada. Segundo a
anlise do Instituto de Estudos Scio-Econmico INESC (2007):
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As oportunidades de participao da sociedade no processo foram muito aqum
do esperado, indicando que, no segundo mandato do presidente Lula, permanece
a necessidade de implementar e assegurar o funcionamento de mecanismos que
garantam uma participao social efetiva no momento em que o Estado elabora
suas metas e planos para os gastos pblicos.
Os Conselhos de Polticas Pblicas e o Papel da Participao na

Poltica de Assistncia Social: a experincia do conselho municipal
de assistncia social de Araraquara
A proposta de constituir uma poltica pblica de assistncia social com gesto
descentralizada e participativa renova-se com a implementao do Sistema nico de
Assistncia Social, o SUAS, que estava prevista no Plano Nacional de Assistncia
Social (PNAS) em cumprimento s deliberaes da IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social (2003) de materializar as diretrizes da LOAS. Com isso, atribui-se
um (novo) formato para a poltica de assistncia social, pelo qual se busca articular
em todo o territrio nacional os servios, benefcios e aes da assistncia social,
sob o critrio da universalidade e da participao da sociedade civil. O modelo de
sistemas de polticas sociais define as atribuies dos trs nveis de governo quanto
s formas de financiamento e aos espaos de articulao e deliberao sobre as
polticas pblicas.
O SUAS nasce com o desafio de superar o legado fragmentado e
assistencialista da assistncia social, e de constituir-se num novo projeto sociopoltico
nesta rea, baseado no direito socioassistencial de carter universal e proviso nocontributiva e na democratizao da gesto pblica. Portanto, a construo desse
sistema torna-se decisiva para a concretizao de uma poltica de proteo social
direcionada aos interesses da classe trabalhadora empobrecida. A gesto democrtica
da poltica de assistncia social um fator importante para que seja construdo o
poltico na poltica de assistncia social, rompendo com a [...] matriz do favor, do
apadrinhamento, do clientelismo e do mando, formas enraizadas na cultura poltica
do pas, sobretudo no trato com as classes subalternas. (YAZBEK, 2008, p.91).
O desenho institucional da nova poltica de assistncia social incorporou a
descentralizao participativa como a principal estratgia de democratizao da
poltica socioassistencial, inserindo os conselhos de polticas pblicas como os
principais mecanismos participativos. Os conselhos so considerados espaos
pblicos de composio plural e paritria entre Estado e sociedade civil, cuja
natureza deliberativa e sua funo formular e controlar a execuo das polticas
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pblicas em todos os nveis de governo. Ao atuarem diretamente na proposio e

deliberao das aes pblicas, os conselhos se colocam entre o plano institucional
e o exerccio da cidadania.
As pesquisas empreendidas sobre as experincias participativas, num primeiro
momento, demonstraram grande expectativa em relao ao potencial democrtico
da sociedade civil e dos novos mecanismos participativos. Transcorridos mais
de dez anos de pesquisas sobre o tema, as evidncias empricas tm levantado a
preocupao com a qualidade da participao nesses espaos. Nesse sentido, uma
das questes relevantes saber de que participao se est falando: quem so os
pblicos participantes? Qual a contribuio desses novos formatos participativos
para a ampliao da cidadania?
Buscando contribuir com as anlises empricas, nossa pesquisa traz a
experincia do municpio de Araraquara e do conselho municipal de assistncia
social no perodo de 2004 a 2008. O foco no governo local decorre da frequente
associao entre participao e descentralizao estabelecida pelo processo de
democratizao. Historicamente, os municpios tiveram pouca expresso poltica
no sistema federativo, sendo esquecidos pelo Poder Pblico e tornando-se alvos
de barganhas polticas entre as elites locais e regionais. Esse isolamento poltico,
caracterstico em Araraquara, favoreceu prticas polticas autoritrias, baseadas no
clientelismo e no coronelismo, e numa tradio poltica pouco participativa. Nesse
contexto, a descentralizao participativa por meio da instituio de mecanismos
participativos um fator importante para o aprofundamento democrtico no governo
local.
Ao estudar o caso do municpio de Araraquara observamos que em
contextos de baixa mobilizao poltica da sociedade civil e com histrico de
governos conservadores, a orientao poltico-ideolgica do governo adquire
particular relevncia para a consolidao dos canais participativos. Assim, apesar
de situar-se numa linha de mudanas sem rupturas, a eleio do governo Edinho
Silva do Partido dos Trabalhadores (PT) representou, em Araraquara, uma inflexo
na poltica local, com algumas mudanas significativas na relao entre governo
e sociedade.
Com uma orientao poltica voltada para a gesto participativa, o governo
do PT ampliou os fruns participativos na cidade e props polticas sociais para
a insero de setores e grupos sociais tradicionalmente excludos do processo
decisrio. A institucionalizao da participao popular foi uma das principais
caractersticas desse governo, que aumentou significativamente o nmero de
conselhos nas polticas sociais e articulou-os ao governo local por meio da
Coordenadoria de Participao Popular e da Casa dos Conselhos.
456
Os aspectos quantitativos e discursivos sobre a participao popular, contudo,

so insuficientes para afirmar uma gesto efetivamente participativa. A experincia
de Araraquara mostra que o projeto participativo do governo Edinho (PT) obteve
sucesso relativo, pois se deparou com diversas tenses e constrangimentos
de ordem estrutural e conjuntural. As dificuldades em relao efetivao da
proposta participativa vo desde o problema da tecnificao da gesto pblica,
que dificulta o dilogo e a deliberao sobre certos temas, at questes como: o
interesse eleitoral do partido com a pretenso de reeleio do governo; os interesses
corporativistas e particularistas de determinados grupos sociais que compem os
espaos participativos, como no caso do conselho de assistncia social; a estrutura
centralizada e a natureza fragmentada de algumas polticas, como a da poltica de
assistncia social; e a baixa mobilizao social, caracterstica da cultura poltica
local. Esses impasses podem ser percebidos pela dinmica de implementao da
proposta participativa na gesto das polticas, que na primeira gesto de governo
teve grande impulso e adquiriu centralidade nos processos decisrios do governo,
mas que, na segunda gesto, arrefeceu.
Mas, alm das diferentes orientaes poltico-ideolgicas dos governos, as
quais operam conforme as coalizes polticas formadas, existem outras variveis
de ordem estrutural (institucional) e cultural que influenciam na atuao dos
mecanismos participativos, as quais podem ou no estar relacionadas s diferentes
orientaes poltico-ideolgicas. Queremos destacar aqui o carter ambguo
adquirido pelos conselhos em decorrncia do contexto contraditrio em que foram
implementados. Nesse sentido, no se pode ocultar a influncia do projeto neoliberal
e suas prerrogativas sobre a participao da sociedade, o que tornou os conselhos
alvo de redefinio e reorientao quanto sua atuao e o lugar que ocupam na
arena decisria.
Por um lado, a constituio dos espaos pblicos representa o saldo positivo
das dcadas de luta pela democratizao, expresso especialmente mas no
s pela Constituio de 1988, que foi fundamental na implementao destes
espaos de participao da sociedade civil na gesto da sociedade. Por outro lado,
o processo de encolhimento do Estado e da progressiva transferncia de suas
responsabilidades sociais para a sociedade civil, que tem caracterizado os ltimos
anos, estaria conferindo uma dimenso perversa a essas jovens experincias
(DAGNINO, 2004, p.97).
A ressignificao dos canais de participao pode ocorrer pelo deslocamento

do significado de elementos centrais sua definio, quais sejam: sociedade civil,
participao e cidadania. Na anlise de Dagnino (2004), esses elementos teriam
457
sido redefinidos pelo projeto neoliberal, restringindo no apenas a arena da poltica,

como tambm seus participantes, processos e agendas, uma vez que foram alterados
os prprios termos da luta democratizante. Todas essas redefinies incidem sobre
o significado e o papel assumido pelos espaos participativos no mbito da gesto
pblica. Como aponta Dagnino (2004, p.102), grande parte dos espaos pblicos
de participao
[...] se defrontam com situaes onde o que se espera deles muito mais assumir
funes e responsabilidades restritas implementao e execuo de polticas
pblicas, provendo servios antes considerados como deveres do Estado, do que
compartilhar o poder de deciso quanto a formulao dessas polticas.
Tomando o caso da poltica de assistncia social, observamos que os

mecanismos participativos (os conselhos, no caso) que integram a descentralizao
participativa do novo desenho da poltica de assistncia social so, frequentemente,
incorporados gesto pblica como estratgia de organizao dos servios
socioassistenciais, e no como um espao poltico de participao popular. Nossa
anlise sobre o papel assumido pelo conselho municipal de assistncia social de
Araraquara (CMAS) na gesto da poltica socioassistencial mostra que ele est
mais voltado para a questo do controle social, no sentido da fiscalizao das contas
pblicas e das entidades prestadoras de servio, do que para a definio das polticas.
Assim, quando a poltica de assistncia social comea a ser estruturada
no municpio, o conselho concentrou-se nas atividades de inscrio, controle e
regulamentao das entidades sociais do municpio, principalmente aps a Lei
Municipal n. 5172/99, pela qual a obteno da declarao de entidade de utilidade
pblica ficava condicionada existncia de registro no Conselho Municipal de
Assistncia Social. Nessa poca, muitas das entidades no conseguiam obter o
registro porque no se adequavam proposta da assistncia social ou porque no
exerciam atividades sistemticas, tal como apresentavam em seus programas.
Com a ampliao dos projetos e programas na rea da assistncia social,
a atuao do CMAS voltou-se para a aprovao (formalizao) dos projetos
governamentais, distribuindo-os na rede de atendimento. O levantamento das
deliberaes do conselho no perodo de 2001 a 2008 (tabela 1) mostra que,
desconsiderados os assuntos de ordem interna do CMAS, a organizao e
distribuio dos recursos na rede foi o tema que dominou as deliberaes, seguida
das deliberaes demandadas pelos governos das trs esferas. De acordo com
os relatos dos conselheiros, em geral, os temas de pauta originam-se dentro da
secretaria de assistncia social, a partir de demandas do governo que necessitam de
aprovao do conselho.
458

Tabela 1 Temas mais Deliberados no CMAS (2001-2008).
Temas
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
TOTAL
Concesso/renovao
do registro no CMAS
18
10,11
Deliberao demandas
pelos governos federal,
estadual e municipal
31
17,42
Denuncias e Irregularidades
1,12
Encaminhamentos e
solicitaes enviadas
a outros rgos e instncias
11
6,18
Organizao e distribuio de recursos e

programas na rede
39
21,91
Organizao interna do
CMAS
10
14
40
22,47
Prestao de contas da
rede pblico e privado
de atendimento
24
13,48
Outros
13
7,30
Total
27
29
34
22
18
14
17
17
178
100
Fonte: Araraquara (2008)
As atividades de organizao e partilha das verbas nas deliberaes do

conselho foram diminuindo ao longo do perodo analisado, especialmente a partir
de 2005. Uma das razes deste procedimento foi a implementao do SUAS a
partir de 2005, quando vrias aes foram direcionadas para os equipamentos
pblicos (CRAS e CREAS)3, muito embora a rede privada tenha mantido a mesma
participao no servio de atendimento. A outra razo que, depois de determinado
tempo, a organizao da rede passou a sofrer poucas mudanas, conservando as
mesmas entidades e os mesmo projetos e programas de um ano para outro. Desta
forma, a grade de atendimento era reproduzida anualmente, em cada novo Plano
Municipal de Assistncia Social, e aprovada pelo CMAS.
Havia um questionamento no conselho, principalmente pelos representantes
do Poder Pblico, sobre a permanncia das mesmas entidades na rede privada e
3
CRAS: Centro de Referncia da Assistncia Social; CREAS: Centro de Referncia Especializado da

Assistncia Social.
459
sobre a necessidade de avaliao dos critrios para definir quais entidades deveriam
fazer parte da rede financiada com recursos pblicos. A deliberao sobre a partilha
dos recursos para a rede privada era um dos principais interesses das entidades
prestadoras de servio em participar do conselho. Esse aspecto foi denunciado nos
relatos dos conselheiros da secretaria de assistncia social, como fator negativo da
participao da sociedade civil.
Com a implementao do SUAS houve um rearranjo dos programas e projetos
de acordo com as novas especificidades de atendimento estabelecidas pelas Normas
de Operacionalizao da Assistncia Social (NOBs). Com isso, a rede privada de
atendimento teve de adequar-se s novas diretrizes para que pudesse continuar
recebendo recursos pblicos, prioritariamente no que diz respeito prestao de
contas. nesse aspecto que reside a nfase do SUAS nos conselhos municipais, que
devem monitorar e avaliar as atividades desenvolvidas pelas entidades prestadoras
de servio. No caso do CMAS, o monitoramento das entidades a atividade mais
permanente do conselho e efetivamente desempenhada.
O controle sobre as polticas sociais uma atribuio importante do conselho,
porm essa funo demanda uma srie de atividades operacionais de fiscalizao
que, muitas vezes, acabam absorvendo toda a energia dos participantes e agregando
ao conselho um carter muito mais burocrtico do que participativo e propositivo.
Desse modo, a poltica socioassistencial atribui participao o papel de
avaliao e controle da execuo dos servios pblicos, mas reserva-lhe pouca
influncia na definio da poltica. A participao dos conselhos nos instrumentos
mais importantes de elaborao da poltica de assistncia social, o Plano Municipal
de Assistncia Social e Oramento Anual, restringe-se a apreciao e aprovao.
No caso analisado, inmeros entraves de ordem tcnica e burocrtica inviabilizam
a ampla participao do conselho nessa etapa do planejamento.
No que se refere ampliao da arena decisria, a representao no interior do
conselho revelou-se uma questo importante medida que reflete ou no a insero
de novos atores no processo decisrio e influencia na orientao do conselho devido
aos grupos nele representados.
Quando analisamos o caso CMAS, verificamos o predomnio das entidades
sociais prestadoras de servio no quadro representativo da sociedade civil, compondo
62,5% desse setor, enquanto os usurios da poltica de assistncia social ficaram
com 25% da representao4. Inseridas no segmento sociedade civil, essas entidades
4
A composio do CMAS apresentou especificidades na sua composio, como o segmento

universidade particular, com 12,5% da representao da sociedade civil, e a ausncia do segmento
trabalhadores da rea, enquanto categoria. A participao dos assistentes sociais aparece enquanto
representantes das entidades prestadoras de servio ou do setor pblico.
460
sociais se colocam como representantes dos pblicos que atendem, o que gera uma
tenso em relao legitimidade dessa representao.
A ligao automtica que se estabelece entre as organizaes da sociedade
civil que prestam servios e a representao de seus beneficirios tem se
mostrado uma caracterstica da representao no interior dos conselhos. De
acordo com alguns autores (LUCHMANN, 2007; LAVALLE; HOUTZAGER;
CASTELLO, 2006; AVRITZER, 2007), a representao baseada em organizaes
sociais configura uma nova concepo de representao, cujos critrios de
legitimidade so diversos daqueles presentes nas instituies representativas
tradicionais.
Mesmo que se trate da articulao em assemblias e fruns, apesar da maior
organicidade com as bases, esta representao mantm certos limites
circunscritos pela lgica dos mobilizados, ou de um conjunto de organizaes
que apresentam uma representao presuntiva (GURZA, LAVALLE,
HOUTZAGER, CASTELLO, 2006b) ancorada na ideia de que a sociedade civil
representa (independente de mecanismos formais) genunos interesses sociais.
Trata-se, portanto, de uma ideia de representatividade que alimenta certa confuso
no entendimento acerca dos critrios de legitimidade que estes espaos carregam,
na medida em que ora se apela para a legitimidade da representao de pessoas ou
setores com [...] uma histria feita nas lutas dos segmentos pr-cidadania [...]
(TATAGIBA, 2002); ora se relaciona legitimidade com qualificao e competncia
dos representantes, como tem sido o caso das ONGs (DAGNINO, 2002b); ora o
critrio de legitimidade est ancorado na capacidade dos representantes em [...]
expressar os interesses do respectivo segmento social (TEIXEIRA,1996, p.15).
(LUCHMANN, 2007, p.153)
A variao na representao entre os diferentes conselhos depende dos

critrios de legitimidade, adotados em cada caso, para definir quais organizaes
iro compor o quadro representativo. Esses critrios podem basear-se em diversos
argumentos, como identidade, capacidade de intermediao dos interesses, e
prestao de servios (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006). No caso
do CMAS, prevaleceu este ltimo argumento, o que assegurou o predomnio das
entidades sociais prestadoras de servio no quadro representativo da sociedade civil.
Isso levou a algumas distores em relao participao, como mostra o relato da
conselheira.
Acho que a representao est muito ligada questo dos interesses, e acho
que isso dificulta os encaminhamentos no conselho. At mesmo na comisso
461

de monitoramento, no nessa atual, muitas vezes a gente vai fazer a visita e
a complicado porque alguns conselheiros falam: vamos ver tudo, mas no
vamos pegar pesado porque o fulano meu camarada. [...] A constituio do
conselho ainda feita por segmento, eu entendo que esses pblicos tm de estar
representados, mas no as entidades em si. O prprio usurio acaba tendo de
comprovar que usurio por meio do atestado de uma entidade! Mas e o usurio
do bolsa famlia?, no usurio?!, o usurio aqui do Planto, no usurio?!
(Conselheira Representante do Poder Pblico, gesto 2007-2009 Entrevista
em 04/03/09)
Para Dagnino (2002b, p.156), a representao baseada em Organizaes

envolve, ainda, o risco de deslocamento da noo de representatividade para o
critrio da competncia tcnica.
O Estado as v [ONGs] como interlocutoras representativas na medida em que detm
um conhecimento especfico que provm do seu vnculo (passado ou presente) com
determinados setores sociais. Portadoras dessa capacidade especfica, muitas ONGs
passam tambm a se ver como representantes da sociedade civil, num entendimento
particular da noo de representatividade. Consideram ainda que sua representatividade
vem do fato de que expressam interesses difusos na sociedade, aos quais dariam voz. Essa
representatividade adviria ento muito mais de uma coincidncia entre esses interesses e
os defendidos pelas ONGs do que de uma articulao explcita, ou relao orgnica, entre
estas e os portadores destes interesses.
No que se refere rea da assistncia social, a representao baseada nas

Organizaes Sociais prestadoras de servio e a funcionalidade destas lgica
de complementaridade ao mercado e ao Estado so questes bastantes evidentes
devido prpria natureza da rea da assistncia social. Tradicionalmente, as
entidades privadas sem fins lucrativos estiveram voltadas para atividades da
assistncia social, atuando onde o Estado era ausente ou insuficiente. E, apesar
dos avanos dos setores progressistas em direo consolidao de uma poltica
pblica de assistncia social, a reforma do Estado fomentou as Organizaes Sociais
com o propsito de transferir a execuo de atividades do campo social para o
denominado terceiro setor, caracterizando um movimento de refilantropizao
da assistncia social (YAZBEK, 1995). Como adverte Raichelis (1998, p.276): O
apelo s aes de parceria e participao autnoma da sociedade civil precisa ser
mais bem qualificado no mbito da poltica de assistncia social, para que no se
reforcem prticas de desresponsabilizao da funo governamental em nome do
fortalecimento da sociedade civil.
462
A representao dos usurios na poltica de assistncia social uma questo

problemtica a ser enfrentada pelos conselhos de assistncia social para que seja
garantido o protagonismo popular nessa poltica. Uma das maiores dificuldades
o entendimento e definio sobre quem so os usurios da poltica de assistncia
social, o que remete discusso sobre a definio dessa poltica no quadro da
universalizao dos direitos. Ao assumir um carter focalizado e seletivo, a
assistncia social vem sendo relegada s parcelas mais pobres da populao cuja
organizao de grande fragilidade poltica.
Conforme Raichelis (1998, p.280), de um lado, os setores sociais
empobrecidos encontram-se aprisionados na luta cotidiana por sobrevivncia,
submetendo-se a [...] aes de ajuda e tutela reprodutoras da subalternidade.
De outro lado, as classes subalternas tornam-se mais vulnerveis medida que
os mediadores governamentais e privados no os veem como cidados e sim
como [...] receptculos das benesses da caridade estatal ou privada. Essa
relao de subordinao que se estabelece a partir da condio de desigualdade
material ofusca as possibilidades de protagonismo poltico na poltica de
assistncia social, por colocar a pobreza [...] como foco de uma incivilidade
que descredencia o pobre como sujeito de direitos e o coloca aqum das
prerrogativas que, supostamente, a lei deveria lhes garantir [...] (TELLES,
2001, p. 59).
Alm disso, a representao dos usurios tambm enfrenta questes
especficas, ligadas ao acesso e exerccio da participao no conselho. A forma como
conduzido o processo eleitoral, muitas vezes, afeta a representao dos usurios
que, em geral, encontram-se desorganizados. Conforme o relato da conselheira
do CMAS (representante do poder pblico gesto 2006-2009), no houve um
empenho da secretaria em divulgar a eleio entre os usurios. Como a candidatura
dos usurios no CMAS no por organizaes dos destinatrios da assistncia
social, mas por usurios individuais, e a representao no faz referncia queles
que so atendidos pelos programas de transferncia de renda, frequentemente, a
representao assumida por aqueles usurios das entidades prestadoras de servio,
o que acaba vinculando a representao organizao onde o usurio atendido, e
tornando a participao, portanto, pouco representativa.
Uma definio mais precisa sobre o que se entende por usurio facilitaria
a forma de insero destes nos espaos de representao da poltica de assistncia
social. Mas, para alm disso, o termo usurio faz meno direta aos servios, o
que remete a uma dimenso especfica da poltica, que aquela do exerccio dos
direitos sociais. A participao envolve, entretanto, outra dimenso da poltica, que
aquela do exerccio deliberativo sobre os direitos.
463
Consideraes Finais
A partir da discusso empreendida nesse artigo, podemos fazer algumas
consideraes acerca do processo de institucionalizao da participao nas polticas
sociais.
Inicialmente, preciso ter em vista que o processo de democratizao no
Brasil foi marcado por uma disputa em torno do prprio significado da democracia,
acarretando numa confluncia entre distintas agendas de reforma para as polticas
sociais. Nesse sentido, a anlise dos mecanismos participativos no pode desprezar
o contexto contraditrio em que eles foram implementados, nem pode ignorar que
o iderio neoliberal imprimiu valores e marcas na cultura poltica do pas, expressos
no agir poltico de determinados atores que influenciam no campo decisrio.
No caso da poltica de assistncia social, a disputa entre as distintas agendas de
reforma influenciou a definio e o desenho da poltica socioassistencial, alterando
tambm o significado da participao. Apesar do esforo em direo construo
de uma poltica pblica universal e participativa, o novo formato da assistncia
social preservou alguns traos da concepo conservadora e minimalista, forjados
pelos modelos privativistas que antecederam o SUAS. Essa lgica da preservao
ou reedio de antigos esquemas de cunho assistencialista e moralizante no trato
questo social compromete a proposta participativa, retirando-lhe o carter poltico.
Acreditamos, pois, que a necessria construo da poltica de assistncia
social de modo a atribuir-lhe um estatuto poltico baseado no direito
socioassistencial passa pela superao definitiva de antigas prticas de carter
moralizante ou de mera insero ao consumo, e pela presena do protagonismo
popular como eixo estruturante da poltica de assistncia social
Em nossa pesquisa observamos que, apesar de os conselhos serem espaos
de partilha de poder, eles tendem a operar como instrumentos administrativos pela
boa gesto, em detrimento de seu carter poltico e deliberativo. A nfase atribuda
ao carter fiscalizador dos conselhos, tanto pelos governos quanto pelo desenho
da poltica social, bem como a limitada autonomia municipal na definio das
polticas, so fatores que restringem o papel dos conselhos municipais na definio
das polticas sociais. Assim, nossa pesquisa reafirma os resultados apresentados
por boa parte das pesquisas empricas, de que os conselhos avanaram muito pouco
em direo a deliberao pblica e exercem uma influncia relativamente pequena
sobre o processo decisrio.
Outro aspecto importante a ser considerado na anlise sobre os espaos
institucionalizados de participao a representao no seu interior, pois ela nos
revela quem a sociedade civil que participa e em que medida ocorre a insero de
464
novos sujeitos polticos na arena decisria. No caso da poltica de assistncia social

e do conselho municipal de assistncia social, a representao da sociedade civil
mostrou-se particularmente problemtica, com sub-representao dos destinatrios
da poltica e super-representao das entidades sociais prestadoras de servio.
O modelo de representao dos conselhos em geral baseia-se na ideia de
representao por organizaes da sociedade civil, o que privilegia aqueles grupos
que se encontram melhor organizados. No campo da Assistncia Social, as
organizaes sociais mais bem articuladas so as entidades assistenciais e isso se
refletiu na composio do CMAS, que teve como principal critrio de definio
da representao o atendimento na rea de assistncia social, privilegiando,
assim, as entidades sociais prestadoras de servio. Com isso, o CMAS reproduziu
uma configurao poltica j existente em torno da poltica de assistncia social.
Em Araraquara, as entidades sociais sempre tiveram influncia sobre a poltica,
projetando vereadores, secretrios e assessores polticos no governo local e estadual.
Nesse sentido, a implementao do conselho no expressou grandes mudanas
em relao introduo de novos agentes polticos na arena decisria do municpio.
Sua importncia maior esteve na publicizao do dilogo entre Estado e sociedade
civil, antes obscurecido por relaes clientelsticas. Antes de o conselho existir, a
destinao dos recursos pblicos s entidades era tratada diretamente com o Poder
Executivo em negociaes sujeitas a todo tipo de favoritismo, corrupo e submisso
das entidades sociais.
Por fim, queremos enfatizar que as dificuldades e os limites apontados
em relao aos mecanismos participativos no encerram as potencialidades
e a importncia deles para o aprofundamento democrtico. Ao contrrio, so
reconhecidos seus avanos e seu significado em termos de democratizao,
contribuindo para a alterao do padro tecnocrtico e clientelista da relao
Estado/Sociedade Civil. Ocorre que, do mesmo modo como nossa experincia
democrtica tem sido marcada por avanos e recuos, as instncias participativas
tambm enfrentam as dificuldades e limites colocados, constantemente, pelas foras
sociais que se contrapem aos princpios democrticos e universais.
O importante no que tange s anlises sobre as instncias participativas no
tom-las nem como panaceia, nem como algo fadado ao fracasso. Os conselhos
so espaos pblicos que possibilitam uma maior participao social nas decises
pblicas, mas que contm limites e que no esto isentos de apropriao ou
instrumentalizao para fins difusos. Desse modo, a participao institucionalizada
deve ser pensada dentro de suas possibilidades e como uma das estratgias
participativas, o que no exclui ou desqualifica as outras formas de participao
social, nem faz contraponto a elas.
465
THE
PARTICIPATION IN SOCIAL POLICY
ABSTRACT: This article aims at discussing the institutionalization of participation

in social policies by identifying the way in which the civil society participates in
social policies, as well as defining its influence on the decision making process. The
analysis focuses on Social Security policy and stresses its participative features via
social policy councils. The research on the Araraquara Municipal Council of Social
Security (SP) also aims at showing the limits and possibilities of Social Security
policies in the municipal sphere.
KEYWORDS: Participation. Councils. Democratization. Social policy. Citizenship.
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Recebido em maro de 2010

Aprovado em junho de 2010
468

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A

PARTICIPAO NA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL

Maria Teresa Miceli KERBAUY

RESUMO: Nosso objetivo neste artigo discutir a institucionalizao da

Maria Teresa Miceli Kerbauy e Cristhiane Aparecida Falchetti

articulao de diversos setores da sociedade civil consolidou avanos importantes na

A Construo da Poltica de Assistncia Social e o Lugar da

Estud. sociol., Araraquara, v.15, n.29, p.445-468, 2010

A participao na poltica de assistncia social

da assistncia social baseada na filantropia e assistencialismo para uma

Maria Teresa Miceli Kerbauy e Cristhiane Aparecida Falchetti

Segundo a autora, essas duas concepes disputam a hegemonia no campo

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A participao na poltica de assistncia social

no controle das aes governamentais; aes integradas s outras polticas sociais;

Neste perodo, as disputas entre as diferentes concepes se manifestaram

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LOAS fosse aprovada. Em 1991 os novos esforos empreendidos culminaram no I

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A participao na poltica de assistncia social

descentralizada nos moldes das parcerias de financiamento e de prevalncia dos

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utilizados pelo Estado para a transferncia de recursos e de responsabilidade

Empreendida desta forma, a descentralizao participativa funcionou mais

Tendo em vista que a pobreza um risco governabilidade e estabilidade

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A participao na poltica de assistncia social

Nota-se, nesses ltimos anos, um considervel aumento dos programas sociais,

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As reformas promovidas pelo governo Lula, como a reforma da previdncia,

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A participao na poltica de assistncia social

Os Conselhos de Polticas Pblicas e o Papel da Participao na

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pblicas em todos os nveis de governo. Ao atuarem diretamente na proposio e

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A participao na poltica de assistncia social

Os aspectos quantitativos e discursivos sobre a participao popular, contudo,

A ressignificao dos canais de participao pode ocorrer pelo deslocamento

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sido redefinidos pelo projeto neoliberal, restringindo no apenas a arena da poltica,

Tomando o caso da poltica de assistncia social, observamos que os

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A participao na poltica de assistncia social

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

Organizao e distribuio de recursos e

Fonte: Araraquara (2008)

As atividades de organizao e partilha das verbas nas deliberaes do

CRAS: Centro de Referncia da Assistncia Social; CREAS: Centro de Referncia Especializado da

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A composio do CMAS apresentou especificidades na sua composio, como o segmento

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A participao na poltica de assistncia social

A variao na representao entre os diferentes conselhos depende dos

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Para Dagnino (2002b, p.156), a representao baseada em Organizaes

No que se refere rea da assistncia social, a representao baseada nas

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A participao na poltica de assistncia social

A representao dos usurios na poltica de assistncia social uma questo

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