ApuntesDerechoAdministrativo.Teora del Acto Administrativo.

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Significa la extincin de los efectos de un acto administrativo en sede administrativa
arazn de que el acto administrativo en cuestin adolece de un vicio.CONDICIONES
DE
P
ROCEDENECIA DE LA REVOCACIN.La regla general es la revocabilidad de los
actos administrativos , sin embargo lapotestad revocatoria presenta limitaciones de
tal entidad que incluso llega a pensarseque la regla general , en realidad es la
irrevocabilidad.La Contralora General de la Repblica al respecto ha dicho:a.-no
puede revocarse un acto administrativo de procedimiento y efectos reglados ,como
las medidas disciplinarias y por el contrario , van a ser susceptibles derevocacin las
potestades discrecionales.Esto se debe a que el acto administrativo reglado es
ejecutado por la ley, en cambio elacto administrativo debe ponderar las
circunstancias que pueden variar de unmomento a otro.b.- cuando el acto
administrativo ha constituido derechos adquiridos a favor deterceros ms que del
propio beneficiario. Sin embargo en el ltimo tiempo se haadmitido que los derechos
adquiridos involucran tanto a terceros como al beneficiado.
2
.- INVALIDACIN:
P
rocede respecto a un acto administrativo, no ajustado a derecho que adolece de
unvicio de nulidad. Consiste en la extincin de los efectos de un acto administrativo
queadolece de vicios de legalidad por medio de otro acto administrativo de
contrarioimperio.La contralora ha sealado que la invalidacin no es mera facultad
del rganoadministrativo, sino tambin un deber, ya que toda vez que la
administracin detecteun acto administrativo ilegal est obligada a producir la
invalidacin para restablecerel imperio del derecho conforme a los artculos 6 y
7 de la C
P
R.
P
uede solicitarse de oficio o por solicitud de tercero interesado e incluso
procederespecto de actos que ya han sido tomados de razn , ya que dicho trmite
no es unapatente de legalidad.EXCE
P
CIONES EN Q
U

E NO
P
ROCEDE LA INVALIDACIN.1.-art. 14 del estatuto administrativo, reconocido como
principio general de la relacinfuncionaria: El funcionario de hecho.Es el caso de un
nombramiento ilegal el que, no obstante estar sujeto al trmite detoma de razn,
produce la asuncin inmediata de funciones por parte del titular. Sedicta un acto
administrativo que deja sin efecto el nombramiento.

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Excepcin:a.- los actos que se dictaron durante el nombramiento son vlidos y
producen todossus efectos.b.-el funcionario de hecho tiene derecho a
remuneracin.Con todo, el profesor Soto Kloss seala que es una figura
inconstitucional.2.- actos trmites. Se deduce del artculo 138 del estatuto
administrativo relativo aque no todo vicio en un sumerio administrativo amerita la
invalidacin. Significa quesi en un procedimiento administrativo se producen vicios
que no afecten al actoterminal no se invalida dicho procedimiento.3.-derechos
adquiridos: La contralora construy est teora referida a los tercerosadquirentes,
nombramientos, ascensos, y jubilaciones. Todos estos casos producenefectos
respecto de terceros. Ejemplo: si jubilo al funcionario A nombr al funcionarioB en su
lugar.En virtud de los recursos de proteccin influidos por la doctrina del profesor
EduardoSoto Kloss, se han ampliado los derechos adquiridos al beneficiario ya que
ste notiene culpa de los errores de la administracin. Adems ste profesor no
concibe lainvalidacin como autotutela, de modo que el cese de los efectos debe
producirse porva de los tribunales ,La Contralora ha recepcionado esta teora
tomando en cuenta:
y
La necesaria buena fe del beneficiario.
y
El transcurso de un tiempo razonable , as si un funcionario accede al cargopor medio
de un concurso pblico viciado, si han trascurrido dos meses sepuede invalidar, pero
si hay trascurrido un ao no procede.3.ANULACIN.

Causal de extincin de los efectos de un acto administrativo declarada por

lostribunales de justicia que conocen de un asunto contencioso
administrativo.Recordemos que durante la vigencia de la constitucin del ao 1925 y
hasta 1989 lostribunales de justicia sostuvieron la tesis de que no podan
pronunciarse sobre lanulidad de un acto administrativo ya que estaba encargada a los
tribunalescontencioso administrativo en proyecto. El nico rgano competente era la
contralorageneral basada en la teora de la invalidacin .Cuando surge el recurso de
proteccin nace como un instrumento para provocar lanulidad de un
acto administrativo, adems de un contencioso especial como nulidadmunicipal.

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Sentencia No. C-069/95

ACTO ADMINISTRATIVO-Existencia
La existencia del acto administrativo est ligada al momento en que la
voluntad de la Administracin se manifiesta a travs de una decisin. El
acto administrativo existe, tal como lo seala la doctrina, desde el
momento en que es producido por la Administracin, y en s mismo lleva
envuelta la prerrogativa de producir efectos jurdicos, es decir, de ser
eficaz. De igual manera, la existencia del acto administrativo est ligada a
su vigencia, la cual se da por regla general desde el momento mismo de su
expedicin, condicionada, claro est, a la publicacin o notificacin del
acto, segn sea de carcter general o individual.
ACTO ADMINISTRATIVO-Eficacia
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a
producir efectos jurdicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto
comporta elementos de hecho, pues una decisin administrativa adoptada
de conformidad con el ordenamiento jurdico superior, cobijada por
presuncin de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto
administrativo perfecto pero ineficaz. As mismo, una decisin viciada de
nulidad por no cumplir con todos los requisitos establecidos por el
ordenamiento jurdico superior, puede llegar a producir efectos por no
haber sido atacada oportunamente.
ACTO ADMINISTRATIVO-Prdida de fuerza ejecutoria/
SUSPENSION PROVISIONAL-Prdida de fuerza ejecutoria
La suspensin provisional del acto administrativo, en los trminos del
artculo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A), acusado, que consagra la
suspensin provisional de los actos administrativos por prdida de su
fuerza ejecutoria, est en consonancia con el precepto constitucional
(artculo 238), segn el cual la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo "podr suspender provisionalmente por los motivos y con
los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos
que sean susceptibles de impugnacin por va judicial", en forma directa.
Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las
normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que

establece la causal de prdida de fuerza ejecutoria por suspensin

provisional, se declarar exequible.
ACTO ADMINISTRATIVO-Decaimiento
El decaimiento de un acto administrativo que se produce cuando las
disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de sustento,
desaparece del escenario jurdico. Cuando se declara la inexequibilidad
de una norma legal en que se funda un acto administrativo se produce la
extincin y fuerza ejecutoria del mismo, pues si bien es cierto que todos los
actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o
suspendidos por la jurisdiccin en lo contencioso administrativo, tambin
lo es que la misma norma demandada establece que "salvo norma expresa
en contrario", en forma tal que bien puede prescribirse la prdida de
fuerza ejecutoria frente a la desaparicin de un presupuesto de hecho o de
derecho indispensable para la vigencia del acto jurdico, que da lugar a
que en virtud de la declaratoria de nulidad del acto o de inexequibilidad
del precepto en que este se funda, decretado por providencia judicial, no
pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en razn precisamente de
haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del mismo.
SUPREMACIA DE LA CONSTITUCION
Dentro de la supremaca que tiene y debe tener la Constitucin, esta se
impone como el grado ms alto dentro de la jerarqua de las normas, de
manera que el contenido de las leyes y de las normas jurdicas generales
est limitado por el de la Constitucin. As pues, debe existir siempre
armona entre los preceptos constitucionales y las normas jurdicas de
inferior rango, y si no la hay, la Constitucin Poltica de 1991 ordena de
manera categrica que se apliquen las disposiciones constitucionales en
aquellos casos en que sea manifiesta y no caprichosa, la incompatibilidad
entre las mismas, por parte de las autoridades con plena competencia
para ello.
EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicacin
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de
obligatorio cumplimiento tanto para los servidores pblicos como para los
particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo seala la primera
parte del artculo 66 del decreto 01 de 1984, tambin lo es que, cuando de

manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales,

con fundamento en la supremaca constitucional, debe acatarse el mandato
contenido en el artculo 4 de la Carta ya citado, que ordena que "en todo
caso de incompatilibidad entre la Constitucin y la ley u otra norma
jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de
la responsabilidad correspondiente de que trata el artculo 6 de la misma,
por infringir la Constitucin y las leyes y por omisin o extralimitacin,
por parte de los servidores pblicos, en el ejercicio de sus funciones. Lo
anterior no se predica de la norma jurdica de contenido particular,
individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual
no puede dejar de aplicarse a travs de la excepcin de
inconstitucionalidad, en presencia de la garanta de que gozan los
derechos adquiridos con justo ttulo y con arreglo a las leyes civiles, hasta
tanto no sean anulados o suspendidos por la jurisdiccin competente, o
revocados por la misma administracin con el consentimiento expreso y
escrito de su titular.

REF: EXPEDIENTE D-699

01
Administra-

Demanda de inconstitucionalidad contra

el artculo 66 (parcial) del Decreto
de
1984
(Cdigo
Contencioso
tivo.)

MATERIA:
Prdida de la fuerza ejecutoria de los
actos administrativos.
TEMAS:
Acto administrativo. Existencia,
y Fuerza Ejecutoria.
Suspensin provisional.
Supremaca de la Constitucin.
ACTOR:
Maximiliano Echeverri Marulanda.

Eficacia

MAGISTRADO PONENTE:
DR.
HERNANDO

HERRERA

VERGARA
Aprobado por Acta # cinco (5).
Santa Fe de Bogot D.C., veintitrs (23) de febrero de mil novecientos
noventa y cinco (1995).
I. ANTECEDENTES.
Procede la Corte Constitucional a decidir la demanda de inconstitucionalidad
presentada por el ciudadano Maximiliano Echeverry Marulanda contra el
artculo 66 (parcial) del Decreto 01 de 1.984 (Cdigo Contencioso
Administrativo).
Al admitir la demanda, el Magistrado Ponente orden que se fijara en lista el
negocio en la Secretara General por el trmino de diez (10) das, a efecto de
asegurar la intervencin ciudadana; que se enviara copia de la demanda al
Seor Procurador General de la Nacin para que rindiera el concepto de rigor,
y se comunicara la iniciacin del proceso a la Secretara Jurdica de la
Presidencia de la Repblica y al Ministerio de Justicia y del Derecho, con el
fin de que conceptuaran acerca de la constitucionalidad de la norma
impugnada, si lo consideraban oportuno.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA.

El texto del artculo 66 del Decreto 01 de 1984 acusado, es el siguiente, en los
apartes que se resaltan en esta providencia:
"Artculo 66. Salvo norma expresa en contrario, los actos
administrativos sern obligatorios mientras no hayan sido

anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo contencioso

administrativopero perdern su fuerza ejecutoria en los
siguientes casos:
1) Por suspensin provisional;
2) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho;
3) Cuando al cabo de cinco (5) aos de estar en firme, la
administracin no ha realizado los actos que le correspondan
para ejecutarlos;
4) Cuando se cumpla la condicin resolutoria a que se
encuentre sometido el acto;
5) Cuando pierdan su vigencia."
III. LA DEMANDA.
El ciudadano Maximiliano Echeverri Marulanda solicita la declaratoria de
inexequibilidad del artculo 66 (parcial) del Decreto O1 de 1.984, por
considerar que viola los artculos 189#11, 209, 237 y 238 de la Constitucin
Poltica.
Los motivos sobre los cuales el actor sustenta su demanda, se resumen as:
1. El acto administrativo y su fuerza ejecutoria.
Afirma el demandante que, como resultado de la funcin administrativa, la
Administracin produce actos administrativos, a los cuales se refiere
expresamente la Constitucin Poltica al consagrar la suspensin provisional;
la eficacia de los actos administrativos depende de que realmente produzcan
sus efectos, y ello ocurre si el acto ha sido publicado cuando es de carcter
general, o notificado si es de carcter particular, con el fin de garantizar el
debido proceso.
Seala el demandante que el acto administrativo existe antes de su publicidad,
y que una vez publicado goza de presuncin de legalidad, y que por ello
mismo puede ser inmediatamente ejecutado por la Administracin, salvo las
excepciones legales, tales como el agotamiento previo de la va gubernativa.
Agrega que la Administracin tiene la potestad de revocar o modificar sus
propios actos, y que para ello, goza de los mismos poderes que para
producirlos. Sin embargo, considera que la Administracin no puede

pronunciarse sobre la legalidad de los actos administrativos, porque ella se

presume, y mucho menos admite que aqulla sea juez de sus propios actos,
porque para ello existe la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Tambin afirma que el derecho administrativo colombiano no se ocupa
expresamente del acto administrativo inexistente, y da a entender que la
inexistencia se presenta cuando el acto administrativo an no ha sido
notificado o publicado, y que slo en la medida en que exista, y haya sido
revestido de presuncin de legalidad, es perfecto o eficaz; agrega que una vez
que el acto es comunicado o publicado adquiere su ejecutoriedad. Y seala, en
relacin con la norma demandada, que la ejecutoriedad no es un elemento
accidental del acto administrativo, sino que es una propiedad.
2. En lo que constituye un segundo cargo, el demandante afirma que cuando el
acto administrativo pierde su fuerza ejecutoria es ineficaz, de manera que esa
ineficacia lo afecta en su integridad, y que por ello mismo "no es desprovisto
de un elemento accidental". Agrega que mediante los supuestos de prdida de
la fuerza ejecutoria contemplados en la norma demandada, se permite a las
autoridades dar marcha atrs en su decisiones, de manera peculiar, actuando
como juez administrativo, y que con ello se recortan de manera general los
efectos de las decisiones de stos ltimos.
En su demanda, el actor se refiere a cada una de las hiptesis contempladas en
el artculo 66 del Decreto 01 de 1994, sealndole a cada una un cargo
especfico, como se expone a continuacin:
1). Prdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos "por
suspensin provisional".
En relacin con esta causal del artculo demandado, el actor considera que el
artculo 238 de la Constitucin Poltica permite a la ley sealar los "requisitos"
y "motivos" para que proceda la suspensin provisional de "los efectos de los
actos administrativos", ya que la norma constitucional se refiere a todos
aqullos, y no slo a los que se puedan derivar de su publicidad. Considera
que la norma constitucional limita el campo de la ley a los requisitos y
motivos de procedencia de la suspensin, y que tal decisin debe atacar los
efectos del acto administrativo, cualesquiera que ellos sean, y no solamente la
fuerza ejecutoria de los mismos, es decir, que el alcance de la suspensin
provisional, como resultado de la decisin judicial, no puede ser fijado por la

ley sino por la Constitucin Poltica o por el juez en lo Contencioso

Administrativo, y que por eso se viola el artculo 238 de la Constitucin
Nacional.
2). Prdida de la fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando
desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho".
Al referirse a este numeral el demandante afirma que al distinguirse entre acto
administrativo y fuerza ejecutoria, como lo hace la norma demandada, se
otorga al funcionario la facultad de decidir que el acto administrativo es ilegal,
o que ya no hay lugar a ejecutarlo, y que se tornara en juez de sus propios
actos. Considera adems, que la presuncin de legalidad no nace de la ley sino
que ella deriva de la Constitucin Poltica.
3). Prdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando al cabo
de cinco (5) aos de estar en firme, la administracin no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos"
En relacin con esta causal, el demandante considera que cuando la
Administracin produce actos administrativos, debe ejecutarlos, porque tal es
su funcin y su finalidad, y afirma que el simple paso del tiempo no es excusa
para que la Administracin deje de actuar, y que ello atenta contra la
Constitucin, porque sta no permite que las autoridades administrativas se
sustraigan del cumplimiento de sus obligaciones por esta va.
4). Prdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando se
cumpla la condicin resolutoria a que se encuentre sometido el acto".
En relacin con esta causal, el demandante expresa su inconformidad
afirmando que si el acto administrativo est sometido a condicin, es l, no su
fuerza ejecutoria, lo que se resuelve por el cumplimiento de la condicin.
5). Prdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos "cuando pierdan
su vigencia".

Al referirse a esta ltima causal, el demandante considera que ella es

constitucional si la prdida de la vigencia proviene de la decisin de la justicia
contencioso administrativa, o por "derogacin" hecha por la propia
Administracin, o por revocatoria directa vlida, por cuanto el acto
administrativo ya ni existira. Pero si es consecuencia de una decisin de la
Administracin, el cargo sera el mismo que el relacionado en el numeral
segundo del artculo demandado.
IV. INTERVENCION CIUDADANA.
De acuerdo con el informe secretarial que obra en el expediente, del 20 de
septiembre de 1994, dentro del trmino de fijacin en lista fueron presentados
los escritos del Ministerio de Gobierno, por conducto de la Secretaria General,
Doctora DIANA FAJARDO RIVERA, y del Ministerio de Justicia y del
Derecho, a travs del Doctor RAUL ALEJANDRO CRIALES MARTINEZ.

A. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE GOBIERNO.

El Ministerio de Gobierno defiende la constitucionalidad de la norma acusada,
con base en los siguientes argumentos:
Afirma la Secretaria General del Ministerio de Gobierno que la funcin
administrativa se caracteriza por su naturaleza dinmica y permanente, y que
la Administracin est condicionada para actuar por las circunstancias de
tiempo, modo y lugar que han de rodear la ejecucin del acto administrativo.
Seala que la funcin administrativa, a pesar de estar sometida al imperio de
la Constitucin y de la ley, requiere estar revestida de un cierto margen de
discrecionalidad, que permita a la Administracin evaluar la conveniencia de
ejecutar o no determinado acto, segn lo indiquen las circunstancias.
Destaca que la norma constitucional que consagra la suspensin provisional de
los actos administrativos se encuentra ubicada en el Ttulo VIII de la
Constitucin Poltica, el cual se ocupa de las funciones de la Jurisdiccin
Contencioso Administrativa, y no de la va gubernativa. Que la funcin
administrativa se desarrolla segn lo dispuesto por las normas del
procedimiento administrativo, y que debe guiarse por los principios de

igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y

publicidad, y que estos principios dan fundamento constitucional al artculo 66
del Decreto 01 de 1984, ya que resultara contrario a todos ellos que la
Administracin insista en la ejecucin del acto, a pesar de conocer alguna de
las causales de prdida de fuerza ejecutoria "con todas las negativas
implicaciones para el inters pblico que ello puede conllevar". Agrega que la
norma acusada no confiere atribuciones para definir la legalidad o ilegalidad
de un acto, sino que a travs de ella se faculta a la Administracin para
declarar la desaparicin del objeto del acto, "bien sea por motivos de
inconveniencia, por la verificacin de la condicin resolutoria a que est
sometido o por la prdida de su vigencia".
Seala que la doctrina reconoce varios efectos a los actos administrativos,
entre ellos la presuncin de legalidad, la ejecutividad o eficacia y la
ejecutoriedad: que aquel que contiene una obligacin se presume legtimo
hasta que la autoridad judicial competente no declare lo contrario; que la
ejecutividad o eficacia del acto sujeta al administrado a la observancia de una
determinada situacin, generalmente despus de su publicacin; y que su
ejecutoriedad faculta a la Administracin para perseguir su cumplimiento por
medio de la coaccin directa, sin necesidad de recurrir a mediacin judicial.
Finalmente destaca que el actor llega a una equvoca conclusin al pretender
dar equivalencia a la eficacia y a la fuerza ejecutoria de los actos
administrativos.
B. INTERVENCION DEL MINISTERIO DE JUSTICIA Y DEL
DERECHO.
A su vez, el Ministerio de Justicia y del Derecho, mediante apoderado,
defendi la constitucionalidad de la norma acusada con base en siguientes
argumentos:
Afirma el representante del Ministerio de Justicia y del Derecho que la norma
demandada, en relacin con el numeral primero, no excluye que la prdida de
la fuerza ejecutoria de un acto pueda ser declarada por la Jurisdiccin de lo
Contencioso Administrativo, cuando la Administracin no lo quiera hacer
directamente. Al referirse al ataque al numeral segundo, afirma que puede
suceder que el acto administrativo, reuniendo todos los requisitos que le dan
plena validez, por razones ajenas a la voluntad de la Administracin, se torne

invlido porque cambie el ordenamiento jurdico o las circunstancias de hecho

que le sustentaban; considera que ella es una ilegitimidad sobreviniente y no
un rompimiento de la presuncin de legalidad. En cuanto al numeral tercero
de la norma acusada, afirma que en todos los campos del derecho el transcurso
del tiempo, sin que el interesado acte, genera la caducidad de la accin o la
prescripcin del derecho, y que a travs del citado numeral se castiga la
desidia administrativa. Que la prdida de la fuerza ejecutoria del acto, al
referirse a la causal del numeral cuarto, es la aplicacin de la figura de la
condicin resolutoria, que opera de pleno derecho, y cita un ejemplo para
explicar la figura. Agrega, en relacin con el numeral quinto, que la
Administracin puede proferir actos administrativos por los plazos sealados
en la ley, y que, transcurrido stos, se extinguen sus efectos de pleno derecho,
sin necesidad de declaracin alguna expresa por parte de la Administracin.
Finalmente afirma que la prdida de la fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, tal como est consagrada en el artculo 66 del Decreto 01 de
1984, "ayuda a que la funcin administrativa se lleve a cabo respetando los
principios constitucionales de eficacia, economa y celeridad, dando
cumplimiento al fin esencial del Estado, cual es la vigencia del orden justo."
V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION.
El Procurador General de la Nacin solicita que se declare la exequibilidad del
artculo 66 del Decreto 01 de 1984 al considerar que, cuando consagra la
causal de prdida de fuerza ejecutoria por suspensin provisional, la decisin
la toma el Consejo de Estado o el Tribunal Contencioso Administrativo, por lo
cual se ajusta a las normas constitucionales, en la medida en que cumple el
objetivo de hacer cesar en forma inmediata los efectos de un acto
administrativo abiertamente contradictorio con el mandato superior.
Lo anterior, sostiene el Procurador General de la Nacin, no es argumento
suficiente para atacar las restantes causales, por el hecho de que la mayora de
las veces puedan ser adoptadas por la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo; cuando la Administracin declara la prdida de la fuerza
ejecutoria de un acto administrativo, el cual a pesar de ser vlido es ineficaz
por mandato de la ley, no hace otra cosa que actuar con base en los principios
de eficacia, economa, celeridad e imparcialidad, y que no cumplira la
Administracin si debiera esperar la decisin judicial correspondiente. Anota

adems que la decisin adoptada por la Administracin en la aplicacin de

cualquiera de las causales restantes de la norma acusada, podra dar lugar a un
eventual debate judicial, pues ella es susceptible de ser recurrida ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, si no se ha dado la caducidad de
la accin.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL.
Primera. La competencia.
La Corte Constitucional es competente para decidir de manera definitiva la
demanda que di lugar al presente proceso, de conformidad con el artculo
241 numeral 5o. de la Constitucin Poltica.
Segunda. Acto Administrativo. Existencia, eficacia y fuerza ejecutoria.
Suspensin provisional.
El actor en su demanda ataca la constitucionalidad parcial del artculo 66, del
Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), pues considera que viola los artculos 189
numeral 11, 209, 237 numeral 1o., y 238 de la Constitucin, con base en la
teora del acto administrativo en cuanto a su existencia, eficacia,
ejecutoriedad, presuncin de legalidad, y suspensin provisional.
Para la Corporacin es necesario hacer un anlisis acerca de estos aspectos,
con el fin de establecer si la prdida de la fuerza ejecutoria consagrada en el
artculo demandado se ajusta o no al ordenamiento constitucional.
La teora del acto administrativo ha sido un tema de profundo estudio por
parte de la doctrina nacional y extranjera, y tambin por la jurisprudencia del
Consejo de Estado. Para efectos del examen de constitucionalidad del artculo
66 (parcial) del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.), y de los argumentos expuestos
por el demandante, as como por los representantes de los Ministerios de
Gobierno y de Justicia y del Derecho, y por el Procurador General de la
Nacin, es preciso hacer referencia a la existencia, la eficacia, la fuerza
ejecutoria y la suspensin provisional de los actos administrativos, sin que sea
necesario analizar las diferentes modalidades de los actos administrativos,
que consagra el ordenamiento jurdico nacional, salvo las enunciadas y aquella
que distingue entre actos de carcter general, abstracto e impersonal y actos de
carcter particular, personal y concreto, indicados en la demanda.

La clasificacin de los actos administrativos en aquellos de carcter general,

impersonal o abstracto, y los de carcter particular, personal y concreto, fue
planteada por el Profesor Len Duguit1 , de acuerdo con la transcripcin
consignada por el profesor Libardo Rodrguez en su obra "Derecho
Administrativo General y Colombiano", en los siguientes trminos:
"B) Punto de vista material. Este criterio fue planteado y
dotado de una aplicacin importante en derecho pblico
por Len Duguit y por sus discpulos de la escuela de
Burdeos.
Segn este punto de vista los actos y las funciones se
califican segn su naturaleza interna, es decir, segn el
contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carcter
general o individual. Para llegar a esa calificacin esta
teora distingue varias clases de situaciones jurdicas y de
actos jurdicos .
En este orden de ideas se parte de la base de que existen
dos clases de situaciones jurdicas:
Por una parte, las situaciones jurdicas generales,
impersonales, objetivas o estatutarias, que son aquellas
cuyo contenido es igual para todos los individuos que sean
o llegaren a ser titulares de ella. Por ejemplo, la situacin
de los empleados pblicos, la de los comerciantes, etc.
Por otra parte, las situaciones jurdicas individuales o
subjetivas, que son aquellas cuyo contenido es fijado de
manera individual, para personas determinadas, y pueden
variar de un titular a otro".
Los artculos 43 y 44 del Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) desarrollan el principio
de publicidad de la funcin administrativa, a travs de los actos
administrativos de que trata el artculo 209 de la Constitucin Poltica.
El artculo 43 del citado estatuto establece que "los actos administrativos de
carcter general no sern obligatorios para los particulares mientras no
hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletn

que las autoridades destinen a ese objeto o en un peridico de amplia

circulacin en el territorio donde sea competente quien expide el acto".
Por su parte el artculo 44 ibdem, seala que "las dems decisiones que
pongan trmino a una actuacin administrativa se notificarn personalmente
al interesado, o a su representante o apoderado"
La existencia del acto administrativo est ligada al momento en que la
voluntad de la Administracin se manifiesta a travs de una decisin. El acto
administrativo existe, tal como lo seala la doctrina, desde el momento en que
es producido por la Administracin, y en s mismo lleva envuelta la
prerrogativa de producir efectos jurdicos, es decir, de ser eficaz. De igual
manera, la existencia del acto administrativo est ligada a su vigencia, la cual
se da por regla general desde el momento mismo de su expedicin,
condicionada, claro est, a la publicacin o notificacin del acto, segn sea de
carcter general o individual.
El Consejo de Estado ha expresado su criterio en reiteradas oportunidades en
cuanto que el acto administrativo existe desde que se expide, y su eficacia est
condicionada a su publicacin o notificacin. A juicio de la Corte
Constitucional es aceptable el criterio mencionado, segn el cual los actos
administrativos existen desde el momento en que se profieren, y su validez y
eficacia estn condicionadas a la publicacin o notificacin, segn se trate de
un acto de carcter general, impersonal y abstracto, o de un acto de carcter
particular, personal y concreto.
Asimismo, el acto administrativo puede ser inexistente, y se distingue del acto
viciado de nulidad, que aunque tiene plena existencia jurdica, solamente
desaparece mediante la declaracin de nulidad por parte de la jurisdiccin
contencioso administrativa. Cuando falta un requisito sustancial o un elemento
que forma parte de la esencia del acto, necesariamente este no puede existir.
Pero si slo se trata de una violacin o prohibicin de la ley, el acto nace pero
est viciado de nulidad. Por ejemplo, se ha dicho que no puede nacer a la vida
jurdica el acto de quien no es funcionario, o no est autorizado por la ley para
ejercer funcin administrativa.2
Sobre el particular, el Consejo de Estado se ha pronunciado en los siguientes
trminos:

"El uso de la nomenclatura de "acto inexistente" quiere indicar que

es emitido sin "sombra de competencia" es de tal modo nulo que
carece de fuerza ejecutoria, y ni siquiera puede reconocrsele la
presuncin de legalidad que en principio los doctrinantes atribuyen
a todo acto administrativo"3
As mismo, el profesor Jaime Vidal Perdomo ha definido la inexistencia del
acto administrativo as:
"Se entiende por acto inexistente el que carece de los elementos
sustanciales de fondo, como si el ministro de Defensa dicta una
providencia sobre asuntos mineros, o cuando el acto no lo
suscribe la autoridad que deba hacerlo, y le da dos
consecuencias: los actos inexistentes no obligan, no se puede
pedir su anulacin porque slo se anula lo que ha adquirido
existencia, aunque la accin judicial puede enderezarse a que el
juez declare que por razn de la inexistencia no hay lugar a la
anulacin."
Igualmente, al comparar el tratamiento colombiano con el francs, acerca de la
inexistencia del acto, el citado tratadista afirma lo siguiente:
"Es en el derecho francs donde se ha elaborado esta teora (la
de la inexistencia de los actos administrativos)... La
jurisprudencia francesa la aplica con extrema prudencia en
casos en que falta un elemento tan esencial al acto que no hay
necesidad de anularlo: basta simplemente verificar que no
existe. As por ejemplo, cuando su existencia no puede ser
materialmente establecida, o cuando el acto proviene de una
autoridad manifiestamente incompetente...
En Colombia, el espritu general del derecho administrativo no
favorece la teora de la inexistencia. En efecto: las causales de
acusacin son muy amplias, y en ellas caben las graves
irregularidades y las incompetencias protuberantes que los
franceses sancionan con la teora de la inexistencia. Hay
tambin una diferencia de orden procesal: la accin
encaminada a mantener la legalidad no prescribe en nuestro
derecho, mientras que en el francs s; la resistencia hacia el
acto abiertamente ilegal, a travs del expediente de la

inexistencia, parece justificarse en aquel derecho y no en el

colombiano"4
Se ha sealado por el mencionado autor que el espritu general del derecho
administrativo en Colombia no favorece la teora de la inexistencia, aunque la
doctrina y la jurisprudencia han venido dndole cabida a la misma. Esta se
configura, de acuerdo a lo expuesto, cuando la decisin es proferida sin
ningn tipo de competencia, y no se le puede reconocer presuncin de
legalidad, ni tampoco podr ser eficaz o tener fuerza ejecutoria. En los dems
casos, el acto existe y puede ser eficaz, pero adolece de un vicio en su
formacin, de acuerdo con las causales legales, y puede ser demandado ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo para que se declare su nulidad.
La eficacia del acto administrativo se debe pues entender encaminada a
producir efectos jurdicos. De lo anterior se colige que la eficacia del acto
comporta elementos de hecho, pues una decisin administrativa adoptada de
conformidad con el ordenamiento jurdico superior, cobijada por presuncin
de constitucionalidad y de legalidad, puede constituir un acto administrativo
perfecto pero ineficaz. As mismo, una decisin viciada de nulidad por no
cumplir con todos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurdico
superior, puede llegar a producir efectos por no haber sido atacada
oportunamente. Sobre este particular, la Corte Constitucional ha expresado:
"La Sala considera que en el presente caso se requera que la
peticionaria fuera informada realmente de la existencia de la
Resolucin 00024, pues el no hacerlo constituye un caso tpico
de un acto administrativo perfecto pero ineficaz. La doctrina
ha dicho:
"Por perfeccin del acto administrativo entiende la doctrina el
cumplimiento de todos los requisitos de procedimiento y forma
que la ley le seale para su expedicin. Y slo cuando el acto
est perfeccionado se producen entonces sus efectos jurdicos.
Sin embargo, la ley suele exigir la publicacin o notificacin
del acto administrativo, para que ste adquiera eficacia, o sea,
para que produzca efectos. Por eso la doctrina suele distinguir
el acto perfecto del acto eficaz, la perfeccin de la eficacia.
Aquella se refiere al cumplimiento de los trmites exigidos para
la formacin o la produccin del acto; sta a sus efectos. En
tales condiciones, el acto puede ser perfecto, pero no eficaz; y,

al contrario, para que el acto sea eficaz, requiere ser perfecto."

("Derecho Administrativo" del doctor Gustavo Humberto
Rodrguez. Ediciones Librera del Profesional.)"5
Fuerza ejecutoria del acto administrativo.
La fuerza ejecutoria del acto administrativo est circunscrita a la facultad que
tiene la Administracin de producir los efectos jurdicos del mismo, an en
contra de la voluntad de los administrados.
El artculo 64 del Decreto 01 de 1984 consagra:
"Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en
firme al concluir el procedimiento administrativo sern
suficientes, por s mismos, para que la administracin pueda
ejecutar de inmediato los actos necesarios para su
cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para
la ejecucin contra la voluntad de los interesados"
En esta forma, el acto administrativo tiene carcter ejecutorio, produce sus
efectos jurdicos una vez cumplidos los requisitos de publicacin o
notificacin, lo cual faculta a la Administracin a cumplirlo o a hacerlo
cumplir.
La fuerza ejecutoria de los actos administrativos, es decir, su ejecutividad,
depende entonces de dos aspectos fundamentales: la presuncin de legalidad
del acto administrativo, siempre que no haya sido desvirtuada, y su firmeza,
que se obtiene segn el artculo 62 del Decreto 01 de 1984, cuando contra los
actos administrativos no proceda ningn recurso, o los recursos interpuestos se
hayan decidido, o no se interpongan recursos o se renuncie expresamente a
ellos, o cuando haya lugar a la perencin, o se acepten los desistimientos.
El profesor Jorge Olivera Toro considera que las condiciones de ejecutoriedad
de los actos administrativos son:
"a) La existencia de un acto administrativo;
b) Que ese acto sea perfecto;

c) Que tenga condiciones de exigibilidad, es decir, que sea capaz

de producir efectos jurdicos, que sea ejecutivo, y
d) Que ordene positiva o negativamente al particular y ste no lo
acate voluntariamente.
Los fundamentos de la ejecutoriedad del acto administrativo son
de carcter poltico y jurdico.
El primero deriva de la urgencia de la satisfaccin de las
necesidades sociales que la administracin debe atender, las
cuales no permiten demora de ninguna naturaleza. Los intereses
generales no pueden tener obstculo o retraso en su satisfaccin.
El segundo de los fundamentos, o sea el jurdico, radica en la
presuncin de legitimidad que tiene el acto administrativo,
presuncin "juris tantum", o sea, que admite prueba en
contrario"6
As mismo, el profesor Jos Roberto Dromi al referirse a la ejecutoriedad de
los actos administrativos, seala:
"La ejecutoriedad puede considerarse como una manifestacin
especial de la eficacia de los actos administrativos, en cuanto
estos imponen deberes o restricciones a los administrados, que
pueden ser realizados aun contra la voluntad de ellos, por
medio de los rganos administrativos"7
Los actos administrativos, por regla general, son obligatorios mientras no
hayan sido suspendidos o declarados nulos por la jurisdiccin contencioso
administrativa. Por ello la norma demandada comienza por sealar que "Salvo
norma expresa en contrario, los actos administrativos sern obligatorios
mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en lo
contencioso administrativo". La prdida de fuerza ejecutoria de los actos
administrativos, ocurre de manera excepcional, de conformidad con las
causales establecidas por la ley, y en particular por el artculo 66 del Decreto
01 de 1984, parcialmente acusado.
De esta manera, el citado precepto consagra por una parte la obligatoriedad de
los actos administrativos como regla general "salvo norma expresa en

contrario", y como excepciones la prdida de fuerza ejecutoria, por suspensin

provisional, por desaparicin de sus fundamentos de hecho o de derecho,
eventos denominados por la jurisprudencia y la doctrina, el decaimiento del
acto administrativo; por el transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de
cinco aos de estar en firme, la Administracin no ha realizado los actos que le
correspondan para ejecutarlos; por cumplimiento de la condicin resolutoria a
que est sometido; y cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo).
Procede entonces analizar cada una de las causales de fuerza ejecutoria de que
trata el artculo 66 del C.C.A., materia de la presente demanda.
1. Suspensin provisional del acto administrativo.
La suspensin provisional se encuentra consagrada en la Constitucin Poltica
de 1991 (artculo 238), en los siguientes trminos:
"La jurisdiccin de lo contencioso administrativo podr
suspender provisionalmente, por los motivos y con los
requisitos que establece la ley, los efectos de los actos
administrativos que sean susceptibles de impugnacin por va
judicial".
El precepto mencionado tuvo como antecedente el Acto Legislativo No. 1 de
1945, artculo 42, que corresponda al artculo 193 de la Constitucin
derogada, segn el cual "La jurisdiccin de lo contencioso administrativo
podr suspender provisionalmente los actos de la Administracin por los
motivos y con los requisitos que establezca la ley."
En desarrollo de dicho precepto constitucional, los artculos 152 a 154 del
Decreto 01 de 1984 (C.C.A.) subrogados por los artculos 31 y 32 del Decreto
2304 de 1989 determinaron las reglas para la suspensin de los efectos de los
actos administrativos por parte del Consejo de Estado y de los tribunales
administrativos.
Al respecto el artculo 31 del Decreto 2304 de 1989 dispone que el Consejo de
Estado o los tribunales administrativos podrn suspender los efectos de un
acto mediante las siguientes reglas:

"1. Si la accin es de nulidad, basta que haya manifiesta

infraccin de una de las disposiciones invocadas como
fundamento de la misma, por confrontacin directa o mediante
documentos pblicos aducidos con la solicitud.
2. Si la accin es distinta de la de nulidad, adems se deber
demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la
ejecucin del acto demandado causa o podra causar al actor.
3. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la
demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea
admitida."
As pues, la suspensin provisional es una declaracin judicial atribuda por la
Constitucin Poltica a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo.
Si al demandarse la nulidad de un acto administrativo, el actor solicita la
suspensin provisional, por considerarlo contrario al ordenamiento jurdico
superior al cual debe sujetarse, y el juez de lo contencioso administrativo la
decreta, aquel, pierde su fuerza ejecutoria en forma temporal hasta tanto haya
un pronunciamiento definitivo sobre la legalidad o ilegalidad del mismo, es
decir, que los efectos no rigen, en forma tal que la Administracin no puede
aplicarlos, ni son oponibles.
La doctrina de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, ha expresado, en
cuanto a los efectos jurdicos de la suspensin provisional, lo siguiente:
"Considerada en abstracto, la suspensin provisional dice
relacin a la inaplicabilidad del acto, por cuanto al quedar
desvirtuada su presuncin de legalidad, se hizo posible la orden
de no darle efectividad.
...
Es cierto que la sentencia definitiva puede absorber los efectos
de la suspensin provisional, pero tambin hacer cesar tales
efectos, en cuanto no prospere la accin de nulidad; se entiende
que la inaplicabilidad del acto suspendido slo puede ser
transitoria, mientras no sea anulado o declarado vlido

definitivamente
administrativo.

por

la

jurisdiccin

de

lo

contencioso

Cuando se produce la decisin definitiva cesa la situacin de

provisionalidad creada por el auto de suspensin, de manera
que si el acto acusado no se anula recobra su eficacia
temporalmente suspendida y si, por el contrario, se declara
nulo, definitivamente desaparece.(subrayado fuera del texto)
...
La suspensin provisional, si no implica insubsistencia del
acto, es un juzgamiento provisional del mismo, mientras se
profiere sentencia que decida si infringe o no las disposiciones
de jerarqua superior invocadas en la demanda. Por
consiguiente, con la misma provisionalidad, esta medida
cautelar tiene efectos ex tunc, desde cuando el acto tuvo
vigencia, no idnticos, pero semejantes a los de la sentencia
que declare su nulidad. Se diferencia en que, mientras sta es
definitiva, aquella es temporal o transitoria..."8
Esta Corporacin considera que la suspensin provisional del acto
administrativo, en los trminos del artculo 66 del decreto 01 de 1984 (C.C.A),
acusado, que consagra la suspensin provisional de los actos administrativos
por prdida de su fuerza ejecutoria, est en consonancia con el precepto
constitucional (artculo 238), segn el cual la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo "podr suspender provisionalmente por los motivos y con los
requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que
sean susceptibles de impugnacin por va judicial", en forma directa.
Igual situacin se configura cuando el interesado se oponga por escrito a la
ejecucin del respectivo acto, alegando la prdida de fuerza ejecutoria, pues
en tal caso si quien lo produjo la suspende, es el juez contencioso
administrativo el llamado a conocer de la respectiva accin, con las medidas
provisionales que pueda adoptar en desarrollo de la misma disposicin
constitucional.
Por ello, a juicio de la Corte, no aparece quebrantamiento alguno de las
normas constitucionales respectivas, por lo que el precepto acusado que

establece la causal de prdida de fuerza ejecutoria por suspensin provisional,

se declarar exequible.
En cuanto hace relacin al numeral 2 sobre prdida de la fuerza ejecutoria del
acto administrativo "cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de
derecho", igualmente demandado, es decir, cuando ya no existen las
circunstancia de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las
normas jurdicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del
ordenamiento jurdico, debe observarse en primer trmino, que esta causal en
nada contrara el artculo 238 de la Constitucin Poltica, pues este precepto se
refiere a un tema completamente distinto, como lo es el de la suspensin
provisional por parte de la jurisdiccin contencioso administrativa con
respecto a los actos de la administracin.
Tampoco rie con los artculos 189 y 209 de la Carta Poltica, invocados en la
demanda, por cuanto dichos preceptos versan sobre la potestad reglamentaria
del Presidente de la Repblica para la expedicin de decretos, resoluciones y
rdenes necesarias para la cumplida ejecucin de las leyes, y a la funcin
administrativa encaminada a orientar la actividad administrativa para la
observancia de los fines del Estado.
Lejos de contrariar las normas constitucionales en que se apoya la demanda, la
Administracin Pblica tiene un control interno que se ejerce en los trminos
que seale la ley, de manera que el legislador est facultado por la
Constitucin (artculo 209) para consagrar causales excepcionales a travs de
las cuales la misma Administracin puede hacer cesar los efectos de los actos
administrativos, como ocurre cuando desaparecen los fundamentos de hecho o
de derecho del mismo acto administrativo, sin que haya lugar a que al erigirse
sta pueda desprenderse quebrantamiento constitucional alguno, lo que da
lugar a considerar que el cargo mencionado no est llamado a prosperar.
La jurisdiccin contencioso administrativa se ha pronunciado en varias
oportunidades en relacin con el decaimiento de un acto administrativo que se
produce cuando las disposiciones legales o reglamentarias que le sirven de
sustento, desaparece del escenario jurdico, como lo ha reconocido la ley, la
jurisprudencia y la doctrina nacional.
El Consejo de Estado ha expresado en relacin con la prdida de fuerza
ejecutoria del acto administrativo, y particularmente en lo relativo al
decaimiento del acto administrativo, lo siguiente:

"La doctrina fornea, y la nacional que ha seguido esas

concepciones sin mayor profundidad, bueno es reconocerlo, al
tratar las formas de extincin de los actos administrativos,
generales o de efectos particulares, ha reconocido y
consagrado la figura jurdica del decaimiento del acto
administrativo, o sea, la extincin de ese acto jurdico
producida por circunstancias supervinientes que hacen
desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho
indispensable para la existencia del acto: a) derogacin o
modificacin de la norma legal en que se fund el acto
administrativo; b) declaratoria de inexequibilidad de la norma
constitucional o legal hecha por el juez que ejerce el control de
constitucionalidad, en los pases donde ello existe; c)
declaratoria de nulidad del acto administrativo de carcter
general en que se fundamenta la decisin de contenido
individual o particular; y d) desaparicin de las circunstancias
fcticas o de hecho que determinaron el reconocimiento de un
derecho o situacin jurdica particular y concreta."9
De esta manera, cuando se declara la inexequibilidad de una norma legal en
que se funda un acto administrativo se produce la extincin y fuerza ejecutoria
del mismo, pues si bien es cierto que todos los actos administrativos son
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin
en lo contencioso administrativo, tambin lo es que la misma norma
demandada establece que "salvo norma expresa en contrario", en forma tal que
bien puede prescribirse la prdida de fuerza ejecutoria frente a la desaparicin
de un presupuesto de hecho o de derecho indispensable para la vigencia del
acto jurdico, que da lugar a que en virtud de la declaratoria de nulidad del
acto o de inexequibilidad del precepto en que este se funda, decretado por
providencia judicial, no pueda seguir surtiendo efectos hacia el futuro, en
razn precisamente de haber desaparecido el fundamento legal o el objeto del
mismo.
Referente a la prdida de ejecutoria de los actos administrativos "cuando al
cabo de cinco (5) aos de estar en firme, la administracin no ha realizado los
actos que le correspondan para ejecutarlos" y "cuando se cumpla la condicin
resolutoria a que se encuentre sometido el acto", de que tratan los numerales
3 y 4 del artculo 66 del Decreto 01 de 1984, materia de la demanda, estima
la Corporacin que dichas causales se ajustan al mandato contenido en el

artculo 209 de la Carta Poltica, segn el cual la funcin administrativa se

desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, correspondiendo a las autoridades administrativas
coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del
Estado.
En la misma norma se predica que la administracin pblica, en todos sus
rdenes tendr un control interno que se ejercer en los trminos que seale la
ley lo cual permite consagrar causales legales de cesacin de los efectos de los
actos de la administracin, como las anotadas anteriormente.
El criterio segn el cual los casos mencionados de prdida de fuerza ejecutoria
no son adoptados la mayora de las veces, por quien tiene la potestad de
suspender o anular el acto respectivo, como lo es la jurisdiccin de lo
contencioso administrativa no implica que con ello se infrinja precepto
constitucional alguno, ya que por el contrario el ttulo al cual corresponde la
norma demandada se refiere a la conclusin de los procedimientos
administrativos, lo que da lugar a considerar que dichas causales legales son
procedentes dentro de la actuacin administrativa.
A lo anterior resulta importante agregar que la decisin adoptada por la
administracin en aplicacin de cualquiera de las causales de que trata la
norma acusada, es susceptible de ser demandada ante la misma jurisdiccin
contencioso administrativa dentro de la oportunidad legal correspondiente, lo
que garantiza la tutela del orden jurdico y el restablecimiento de los derechos
de los particulares que puedan ser lesionados en virtud de la expedicin del
acto sobre prdida de fuerza ejecutoria por parte de la administracin, cuando
este se haga necesario.
De otro lado, la Sala comparte el concepto suscrito por el Seor Procurador
General de la Nacin cuando expresa que la administracin no cumplira con
los fines que le corresponden dentro de la funcin administrativa en beneficio
de los intereses generales "cuando advertida objetivamente la causa por la cual
el acto se ha tornado ineficaz, debiera esta acudir necesariamente e
ineludiblemente, en espera de una decisin que no precisa de debate judicial
alguno"... "pinsese solamente en el caso que se generara si la administracin
debiera esperar que la jurisdiccin contencioso administrativa decidiera, en el
clsico ejemplo del tratadista Sayagues Laso, sobre el nombramiento de un
funcionario que requiere necesariamente la calidad de ciudadano y con
posterioridad a su nombramiento ste la pierde, caso en el cual la

administracin se limita a constatar que ha operado la desinvestidura sin

requerir del largo ritual de un proceso contencioso administrativo.
Finalmente cabe advertir que la causal de prdida de fuerza ejecutoria cuando
no se realizan los actos que correspondan para ejecutarlos, constituye
ciertamente una garanta de los particulares, frente a la desidia por parte de la
administracin para poner en ejecucin sus propios actos.
En relacin con la prdida de fuerza ejecutoria de los actos administrativos
"cuando pierdan su vigencia", en virtud de su derogatoria, cabe anotar que si
la norma ha dejado de regir ante una situacin de sustraccin, deja de ser
aplicable por la administracin y por consiguiente pierde el carcter
obligatorio para los asociados.
Sobre este punto tambin ha expresado el Consejo de Estado lo siguiente:
"Estando pues, ante una situacin de sustraccin de norma
por derogatoria expresa no encuentra la Sala razn lgica
valedera para pronunciar fallo sustancial sobre una norma
que ha dejado de regir, ni mucho menos sobre la que la
derog, as esta se ocupara materialmente de lo dispuesto
por la primera, por cuanto no ha sido objeto de litis,
controversia ni impugnacin como lo establece nuestro
sistema legal".
"Dispone precisamente el artculo 66 del decreto 01 de
1984, que los actos administrativos pierden su fuerza
ejecutoria, es decir se hacen no aplicables por la
administracin ni sujetos de cumplimiento por los
asociados, cuando entre otras taxativas razones, han
perdido su vigencia. Para el caso de autos la vigencia del
decreto 2263 de 1984, se ha perdido por derogatoria
expresa de norma superior de similar naturaleza".
"La jurisdiccin contencioso administrativa (tratndose de
actos administrativos), generalmente est llamada a
conocer y juzgar la constitucionalidad y legalidad de
normas administrativas que gocen de vigencia,
consecuentemente se encuentren en plena ejecutoria, en

otra palabras sean creadoras o modificadoras, actuales de

situaciones jurdicas frente al conglomerado social o ante
particulares. La norma que ha perdido su vigencia no se
adeca a estas apreciaciones doctrinales. Todo lo contrario
ya no es acto jurdico administrativo. Constituye historia
administrativa que cumpli los cometidos invocados en su
momento, pero en la actualidad no constituye orden legal.
No es legalidad vinculante".
No se observa por parte alguna violacin de los preceptos constitucionales en
relacin con el cargo a que hace referencia la causal mencionada, por las
mismas razones expuestas anteriormente, siendo innecesario reiterar los
planteamientos descritos.
Por todo lo expuesto, se considera que el artculo 66 del Decreto 01 de 1984
parcialmente acusado, expedido con anterioridad a la vigencia de la
Constitucin de 1991, no viola ningn precepto constitucional, sino que por el
contrario los desarrolla y se ajusta a ellos, con fundamento en los principios de
igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad, imparcialidad y
publicidad, para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, en la forma
prevista en el artculo 209 de la Constitucin Poltica.
Lo anterior es sin perjuicio del cumplimiento que debe darse al mandato
constitucional consagrado en su artculo 4o., segn el cual: "En todo caso de
incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se
aplicarn las disposiciones constitucionales", en desarrollo de la supremaca
de la norma constitucional y la defensa del orden jurdico superior, de acuerdo
con la determinacin fijada por la Carta Poltica de 1991.
Considera la Corte que el texto constitucional ha de hacerse valer y prevalece
sobre la preservacin de normas de rango inferior. La funcin de la
Constitucin como determinante del contenido de las leyes o de cualquier otra
norma jurdica, impone la consecuencia lgica de que la legislacin ordinaria
u otra norma jurdica de carcter general no puede de manera alguna modificar
los preceptos constitucionales, pues la defensa de la Constitucin resulta ms
importante que aquellas que no tienen la misma categora.

Dentro de la supremaca que tiene y debe tener la Constitucin, esta se impone

como el grado ms alto dentro de la jerarqua de las normas, de manera que el
contenido de las leyes y de las normas jurdicas generales est limitado por el
de la Constitucin. As pues, debe existir siempre armona entre los preceptos
constitucionales y las normas jurdicas de inferior rango, y si no la hay, la
Constitucin Poltica de 1991 ordena de manera categrica que se apliquen las
disposiciones constitucionales en aquellos casos en que sea manifiesta y no
caprichosa, la incompatibilidad entre las mismas, por parte de las autoridades
con plena competencia para ello.
Desde luego que la norma inaplicable por ser contraria a la Constitucin en
forma manifiesta, no queda anulada o declarada inexequible, pues esta funcin
corresponde a los organismos judiciales competentes, en virtud del control
constitucional asignado por la Carta Fundamental en defensa de la guarda de
la integridad y supremaca de la norma de normas (artculos 237 y 241 C.P.).
Si bien es cierto que por regla general las decisiones estatales son de
obligatorio cumplimiento tanto para los servidores pblicos como para los
particulares "salvo norma expresa en contrario" como lo seala la primera
parte del artculo 66 del decreto 01 de 1984, tambin lo es que, cuando de
manera palmaria, ellas quebrantan los ordenamientos constitucionales, con
fundamento en la supremaca constitucional, debe acatarse el mandato
contenido en el artculo 4 de la Carta ya citado, que ordena -se repite- que "en
todo caso de incompatilibidad entre la Constitucin y la ley u otra norma
jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales", sin perjuicio de la
responsabilidad correspondiente de que trata el artculo 6 de la misma, por
infringir la Constitucin y las leyes y por omisin o extralimitacin, por parte
de los servidores pblicos, en el ejercicio de sus funciones.
Lo anterior no se predica de la norma jurdica de contenido particular,
individual y concreto, que crea derechos en favor de un particular, la cual no
puede dejar de aplicarse a travs de la excepcin de inconstitucionalidad, en
presencia de la garanta de que gozan los derechos adquiridos con justo ttulo
y con arreglo a las leyes civiles, hasta tanto no sean anulados o suspendidos
por la jurisdiccin competente, o revocados por la misma administracin con
el consentimiento expreso y escrito de su titular.
Por lo tanto, se declararn exequibles los apartes demandados del artculo 66
del Decreto 01 de 1984 (Cdigo Contencioso Administrativo), con la

advertencia expresa de la observancia que debe darse al mandato

constitucional contenido en el artculo 4o. del mismo ordenamiento.

En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional, en nombre del pueblo y por

mandato de la Constitucin,
RESUELVE:
DECLARANSE EXEQUIBLES los apartes demandados del artculo 66 del
Decreto 01 de 1984 (Cdigo Contencioso Administrativo), con la advertencia
expresa de la observancia que debe darse al mandato constitucional contenido
en el artculo 4, segn el cual "La Constitucin es norma de normas. En todo
caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma jurdica,
se aplicarn las disposiciones constitucionales".
Cpiese, notifquese, publquese, comunquese al Gobierno Nacional,
insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.
JORGE ARANGO MEJIA
Presidente

ANTONIO BARRERA CARBONELL

Magistrado

EDUARDO CIFUENTES MUOZ

Magistrado

CARLOS GAVIRIA DIAZ

Magistrado

JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO

Magistrado
EL DECAIMIENTO DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
COMENTARIOS A LAS SENTENCIAS DE LA CORTE SUPREMA DEL AO 2010

Luis Cordero Vega1 El presente texto tiene por finalidad analizar la manera en
que la Corte Suprema resolvi la tardanza injustificada en la resolucin de
procedimientos administrativos sancionatorios, mediante la aplicacin del
denominado decaimiento del procedimiento administrativo. Aunque esta es
una institucin aplicada tradicionalmente al acto administrativo, la Corte
decidi extenderla como remedio para estos casos. El autor seala que, si bien
reconoce la necesidad de resolver este problema, existan otros medios a los
cuales recurrir aplicando la Ley de Procedimiento Administrativo. Sin embargo,
plantea que este caso sirve para demostrar que la Corte Suprema est
utilizando categoras de Derecho Administrativo que los operadores legales no
pueden obviar. 1. El contexto La Excma. Corte Suprema ha sostenido, desde
diciembre de 2009, que cuando un organismo administrativo que instruye un
procedimiento administrativo sancionador demora la formulacin de los cargos,
la notificacin de los mismos o la resolucin de la sancin administrativa
incluida la resolucin del recurso, ms all de los plazos establecidos en la Ley
N 19.880, de Bases de Procedimiento Administrativo, pero sin alcanzar el
plazo de prescripcin, da origen a lo que la jurisprudencia del mximo tribunal
ha denominado el decaimiento del procedimiento administrativo2 . 1 Profesor
de Derecho Administrativo e investigador senior del Centro de Regulacin y
Competencia (RegCom), Facultad de Derecho de la Universidad de Chile. 2
Corte Suprema, sentencias roles 7284-09, 28 de enero de 2010; 7502-09, 28
de enero de 2010; 4923- 10, 16 de septiembre de 2010; 4922-10, 15 de
septiembre de 2010; 5228-10, 20 de octubre de 2010. 244 Ha sostenido la
Corte sistemticamente que: Primero: Que la Superintendencia de Electricidad
y Combustibles dej transcurrir cuatro aos, dos meses y veintiocho das sin

resolver los descargos formulados por la empresa reclamante, plazo que

excede todo lmite de razonabilidad, contrariando diversos principios del
derecho administrativo obligatorios para la Administracin, los que adems
tienen consagracin legislativa. As, en efecto, la tardanza inexcusable de la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles afect en primer trmino el
principio del debido proceso, pues resulta indudable que para que nos
encontremos ante un procedimiento racional y justo la sentencia debe ser
oportuna. Cuarto: Que lo anterior significa que no obstante que el plazo de 30
das establecido en el artculo 17 de la Ley N 18.410 que crea la
Superintendencia de Electricidad y Combustibles, y el plazo de seis meses
mencionado en el artculo 27 de la Ley N 19.880 de Bases de los
Procedimientos Administrativos no son plazos fatales, y que en principio su
incumplimiento slo genera las responsabilidades administrativas
correspondientes, la vulneracin abierta de los principios sealados en los
considerandos anteriores ha de tener un efecto jurdico en el procedimiento
administrativo. Quinto: Que el efecto jurdico aludido precedentemente, no
puede ser otro que una especie de decaimiento del procedimiento
administrativo sancionatorio, esto es su extincin y prdida de eficacia. El
elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos, es el tiempo excesivo
transcurrido desde la evacuacin oportuna de los descargos []3 . Y para
justificar la relacin con los plazos de la invalidacin, ha indicado que: Sexto:
Que en la bsqueda de un criterio rector para dar por establecido el
decaimiento del procedimiento administrativo por el transcurso del tiempo,
habr de estarse a los plazos que el derecho administrativo contempla para
situaciones que puedan asimilarse. De acuerdo a lo dispuesto en el artculo 53
inciso primero de la ley de Bases de los 3 Corte Suprema, sentencias roles
8682/09, 28 de diciembre de 2009; SCS 7284/09, 28 de enero de 2010, C. 1, 4,
5; SCS 7502/09, 28 de enero de 2010, C 1, 4; SCS 7284/09, 28 de enero de
2010, C 1, 4, 5; SCS 4923/10, 16 de septiembre de 2010, C. 1,4, 5; SCS
4922/10, 15 de septiembre de 2010, C. 1, 4, 5; SCS 5228/10, 20 de octubre de
2010, C. 2, 5, 6. (Destacado del autor). ANUARIO DE DERECHO PBLICO UDP
245 Procedimientos Administrativos el plazo que tiene la Administracin para
invalidar sus actos administrativos es de dos aos, y si bien la invalidacin
procede nicamente por razones de legalidad, y la reposicin, en cambio, por
razones de legalidad y de oportunidad, resulta lgico sostener que pasado el
plazo de dos aos la Administracin no pueda reponer sus actos en que aplica
sanciones, ya que de lo contrario resultara que la autoridad administrativa,
transcurrido dicho plazo, no podra invalidar, pero si podra reponer. Debe de
establecerse, entonces, que el abandono del procedimiento administrativo
sancionador por parte de la Administracin, sin resolver una reposicin dentro
de dos aos de haberse presentado, produce el decaimiento del procedimiento
administrativo y la extincin del acto administrativo sancionatorio, perdiendo

por lo tanto su eficacia. 4 Era procedente aplicar la teora del decaimiento del
acto administrativo cuando el retraso se produce en un procedimiento
administrativo sancionador? La respuesta a tal interrogante, en mi opinin, es
negativa, pues la figura del decaimiento se aplica a un acto dictado y legtimo
que, por causas ajenas a su contenido, dejar de producir efectos; por tal
motivo, segn mi parecer, la Corte se ha equivocado. En esto se encuentra en
juego el origen y naturaleza de la teora del decaimiento, la naturaleza del
procedimiento sancionador como procedimiento administrativo y los remedios
que la ley establece por el transcurso del tiempo, todas cuestiones que exigen
una interpretacin sistemtica que trataremos de desarrollar a continuacin. 2.
Qu es el decaimiento del acto administrativo? La literatura clsica ha
sealado que el acto administrativo decae cuando desaparecen los
presupuestos de hecho y/o de derecho que movieron a la Administracin a
emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus efectos, el decaimiento producir
una inexistencia sobreviniente, pero solo de los efectos del acto, pues ste, a lo
menos desde el punto de vista formal, continuara vigente, aunque estril5 . 4
Corte Suprema, sentencias roles 7284/09, 28 de enero de 2010; SCS 7502/09,
28 de enero de 2010, C 6; SCS 7284/09, 28 de enero de 2010, C 6; SCS
5228/10, 20 de octubre de 2010, C. 7; SCS 7284/09, 28 de enero de 2010, C. 6.
(Destacado del autor). 5 Ver Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo
Chileno y Comparado, (Editorial Jurdica de Chile) 1995, pp. 160-161. 246 La
doctrina, especialmente la latinoamericana, ha seguido una explicacin
cannica expresada de antiguo por el profesor Uruguayo Sayagus Laso, quien
sostena que los actos administrativos pueden perder su eficacia jur- dica
independientemente de la voluntad de la Administracin por circunstancias
supervivientes que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho
indispensable para su existencia. As las cosas, el decaimiento de un acto
administrativo puede producirse en diversas circunstancias: (a) desaparicin de
un presupuesto de hecho indispensable para la validez del acto; (b) derogacin
de la regla legal en que se funda el acto, cuando dicha regla era condicin
indispensable para su vigencia; (c) modificacin del rgimen legal que
constituya un impedimento para el mantenimiento del acto6. Este criterio ha
sido ampliamente seguido en Chile, en trminos casi idnticos7 . En la
literatura comparada, el decaimiento es explicado pura y simplemente en la
cesacin definitiva de la eficacia del acto administrativo, cuando, por ejemplo,
desparece el objeto sobre el cual el acto proyecta sus efectos8 o los supuestos
fcticos que le servan de soporte9, de manera tal que se produce la extincin
del acto administrativo por razones objetivas, en la medida en que desaparece
definitiva e irreversiblemente el objeto sobre el cual recae o la personalidad de
su destinatario10. De este modo, para que sea posible la figura del
decaimiento como extincin del acto administrativo o sus efectos, es necesario
que se den los siguientes presupuestos: (a) Que exista un acto administrativo

esencialmente terminal, pues lo que trata de resolver el decaimiento son los

efectos que ocurren tras la dictacin 6 Sayagues Laso, Enrique, Tratado de
Derecho Administrativo, Tomo I, (Fundacin Cultura Universitaria) 8 edicin,
2002, p. 520. 7 Ver Olgun Jurez, Hugo, Extincin de los Actos Administrativos.,
(Editorial Jurdica de Chile) 1961, pp. 267-277; Caldera Delgado, Hugo, Manual
de Derecho Administrativo, (Editorial Jurdica de Chile) 1982, pp. 192-193;
Madariaga, Mnica, Seguridad Jurdica y Administracin Pblica en el Siglo XXI,
(Editorial Jurdica de Chile) 1993, p. 106; Boloa, Germn, El acto
administrativo, (Lexis Nexis) 2005, p. 267; Bermdez Soto, Jorge, Derecho
Administrativo General (Abeledo Perrot - Legal Publishing) 2010, p. 104. 8
Bocanegra Sierra, Ral, Lecciones sobre el acto administrativo, (Thomson Civitas) 3 edicin, 2003, pp. 133-134. 9 Garca de Enterra, Eduardo y
Fernndez, Toms Ramn, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I (Thomson Civitas) dcimo tercera edicin, 2006, p. 592. 10 Santamara Pastor, Juan
Alfonso, Principios de Derecho Administrativo General, Tomo II, (Iustel) 2004, p.
155; Snchez Morn, Miguel, Derecho Administrativo, (Tecnos) 2005, p. 538.
ANUARIO DE DERECHO PBLICO UDP 247 de un acto que produce efectos
ininterrumpidos o permanentes11; (b) Que concurra una circunstancia
sobreviniente12, que puede ser de tres tipos: (i) de carcter fctico que afecta
la existencia del supuesto de hecho que habilita para la dictacin del acto; (ii)
que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo;
(iii) de carcter jurdico, es decir, una alteracin sobrevenida a la regulacin de
los efectos del acto, sea que la derogue o que lo modifique sustantivamente. El
decaimiento se hace cargo de ilegitimidades sobrevinientes que pueden
afectar la legalidad de un acto administrativo, pero, dado que en su origen ste
es ajustado a derecho (porque es en ese momento en donde se deben analizar
los vicios del acto)13, el sistema legal ocupa el decaimiento para sin
cuestionar la legalidad ex post considerar que los efectos del acto no se
pueden sostener porque los presupuestos reglados del acto administrativo
(supuesto de hecho, objeto y obligaciones) han desaparecido o se han alterado
sustancialmente por una regulacin posterior. As las cosas, la figura del
decaimiento solo se puede presentar en la eficacia y vigencia del acto
administrativo, pero no respecto de su procedimiento, pues este ltimo solo
cumple la finalidad de ser el vehculo para dictacin del mismo. Los remedios
establecidos por la ley en materia de procedimiento son de otro tipo, como se
ver a continuacin. 3. El procedimiento administrativo sancionador es un
procedimiento administrativo Todas las sentencias de la Exma. Corte Suprema
sobre este asunto en 2010 se han referido a procedimientos administrativos
sancionadores instruidos por la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles (SEC) que, en diversas 11 Caldera, Hugo, nota 7, p. 192. 12
Olgun, Hugo, nota 7, pp. 269- 272. 13 Existe amplio acuerdo en la literatura en
torno a que los vicios del acto administrativo, para que tengan efectos

invalidantes, deben ser coetneos a su dictacin , es decir, se debe cumplir el

denominado principio de contemporaneidad del acto y la invalidez, lo que
supone que la evaluacin de la legitimidad del acto se circunscribe nicamente
al momento del nacimiento o perfeccionamiento del acto, una vez que ingresa
a la realidad jurdica, y no en una fase posterior. En este sentido, ver Jara
Schnettler, Jaime, La nulidad de derecho pblico ante la doctrina y
jurisprudencia (Editorial Libromar) 2004, p. 111; Cano Campos, Toms, La
Invalidacin sobrevenida de los actos administrativos (Thomson-Civitas) 2004,
p. 71. 248 etapas del procedimiento, ha demorado la dictacin de actos
trmite. Por tal motivo, es necesario realizar algunas precisiones sobre el
ejercicio de los poderes sancionadores en manos de la Administracin. Los
casos presentados ante la Corte buscaban resolver un genuino problema de
poltica pblica en la Administracin: lo intolerable que resulta para un
administrado estar sujeto indefinidamente en el tiempo a la ausencia de
resolucin de un procedimiento administrativo que le puede imponer un acto
de gravamen como la sancin. En mi opinin, aun compartiendo la inquietud
que le da origen, la solucin de la Corte es equivocada. En efecto, ms all de
cierta vertiente doctrinal que pretende negar el ejercicio de las potestades
administrativas sancionadoras en la Administracin14- 15, existe consenso en
que el derecho administrativo sancionador constituye una dimensin esencial
del proceso de ejecucin y aplicacin de la ley, particularmente de su
cumplimiento efectivo en la realidad. Las leyes y reglamentos tienen la
pretensin de modificar la realidad social, encauzando la conducta privada
conforme a los estndares previstos en las normas jurdicas adoptadas. Aunque
resulte obvio sealarlo, las leyes y reglamentos se dictan para ser aplicados.
Esta pretensin se vera completamente frustrada si la autoridad
administrativa no contara con la capacidad de imponer sanciones directas a los
ciudadanos (esto es, sin necesidad de recurrir a los tribunales de justicia)16.
Sin embargo, para que dicha potestad sancionatoria pueda ser ejercida, es
necesario que sea el resultado de procedimientos justos y racionales en 14
En lo que sigue expongo ideas que he compartido y trabajado en conjunto con
el profesor Santiago Montt. 15 Ver Alcalde Rodrguez, Enrique, Relaciones
entre la pena administrativa y la sancin penal, en Re- Ver Alcalde Rodrguez,
Enrique, Relaciones entre la pena administrativa y la sancin penal, en
Revista de Derecho Administrativo Econmico, 14, (2005, p. 29 (quien califica
la facultad administrativa de imponer sanciones como en s misma
discutible), Soto Kloss, Eduardo, Sanciones Administrativas: Camino de
servidumbre?, en Gaceta Jurdica, 296, 2005, p. 76 (quien argumenta que
sancionar es propio de un juez, por lo que las sanciones administrativas son
abiertamente inconstitucionales, id. 83), Arstica Maldonado, Ivn, Un lustro
de sanciones administrativas, en Revista de Derecho Pblico, 50, 1991, e
Arstica Maldonado, Ivn, Algunos problemas del Derecho Administrativo

Penal, en Revista de Derecho de la Universidad de Concepcin, 182, 1987, p.

71 (quien califica la facultad administrativa de imponer sanciones como algo
totalmente inconstitucional). Debe notarse que el Tribunal Constitucional se
ha pronunciado sistemticamente en contra de esta posicin acadmica. Ver
sentencias roles 755, 766, 1184, 1203, 1205, 1221, 1223, 1229, 1233 y 1245.
16 Segn Villar Ezcurra, Jos Luis, Derecho administrativo especial (Civitas)
1999, p. 87, si tal facultad [de imponer sanciones administrativas] no existiese
no podra garantizarse el cumplimiento de tales obligaciones o prohibiciones.
Igualmente, Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, 4 ed.
(Tecnos) 2005, p. 95, afirma que quien tiene la potestad de ordenar, de
mandar y prohibir, ha de tener tambin la potestad de sancionar, como
potestad aneja e inseparable de la anterior, dado que sin la segunda parece
que la primera ha de resultar inoperante. Este es un sentimiento firmemente
asentado en la conciencia jurdica y que la experiencia abona puesto que sin
sancin la orden se convierte en letra muerta. (nfasis,as, dministrativas: ce
ep with participants in first pilot course, Durban, South Africa, 10
participants.nfasis en el original). ANUARIO DE DERECHO PBLICO UDP 249 los
trminos exigidos por el artculo 19 N 3 de la Constitucin Poltica de la
Repblica (CPR), entre otras garantas. Con ello, el sistema pre-beccariano, en
el que la Administracin poda aplicar sanciones administrativas de plano y sin
resguardar las garantas y derechos de los ciudadanos, est hoy
constitucionalmente proscrito17. En la actualidad, ocurre lo opuesto: no solo es
imprescindible la tramitacin de un procedimiento para la imposicin de
sanciones administrativas, sino que en esos procedimientos rigen variadas
garantas, especialmente los derechos de defensa y otros derechos formales
caracterizados por su elevado nivel garantista.18- 19 As las cosas, el
procedimiento administrativo sancionador corresponde a la existencia de un
procedimiento administrativo, que es legalmente (Ley N 19.880) definido
como: Artculo 18. Definicin. El procedimiento administrativo es una sucesin
de actos trmite vinculados entre s, emanados de la Administracin y, en su
caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal. El procedimiento administrativo consta de las
siguientes etapas: iniciacin, instruccin y finalizacin. Todo el procedimiento
administrativo deber constar en un expediente, escrito o electrnico, en el
que se asentarn los documentos presentados por los interesados, por terceros
y por otros rganos pblicos, con expresin de la fecha y hora de su recepcin,
respetando su orden de 17 Ver Garca de Enterra, Eduardo y Fernndez,
Toms-Ramn, op. cit., p. 157, quienes sostenan que frente al afinamiento de
los criterios y de los mtodos del Derecho Penal, el derecho sancionatorio
administrativo ha aparecido durante mucho tiempo como un derecho represivo
primario y arcaico [] Sin hiprbole puede decirse que el Derecho
Administrativo sancionador es un derecho represivo prebeccariano. 18 Ver

Alarcn Sotomayor, Luca, El procedimiento administrativo y los derechos

fundamentales (Thomson Civitas) 2007, p. 29. 19 El Tribunal Constitucional en
la Sentencia Rol 376, considerando 30, sostuvo que el art. 19 N 3: [c]
onsagra el principio general en la materia, al imponer al legislador el deber de
dictar las normas que permitan a todos quienes sean, o puedan ser, afectados
en el legtimo ejercicio de sus derechos fundamentales, ser emplazados y tener
la oportunidad de defenderse de los cargos que le formule la autoridad
administrativa. Fluye de lo anterior, lgicamente, que la voluntad del Poder
Constituyente es que la ley contemple los preceptos que resguarden el goce
efectivo y seguro de esos derechos. Del mismo modo, en la sentencia Rol 389,
considerando 36, afirm que: [N]o subsana el hecho de que antes de la
aplicacin de la sancin por la autoridad administrativa, el afectado carece del
derecho a defensa jurdica que el artculo 19, N 3, inciso segundo, en armona
con el inciso primero del mismo precepto de la Carta Fundamental, le
reconocen. Este derecho a defenderse debe poder ejercerse, en plenitud, en
todos y cada uno de los estadios en que se desarrolla el procedimiento, a
travs de los cuales se pueden ir consolidando situaciones jurdicas muchas
veces irreversibles. nfasis del autor. 250 ingreso. Asimismo, se incorporarn
las actuaciones y los documentos y resoluciones que el rgano administrativo
remita a los interesados, a terceros o a otros rganos pblicos y las
notificaciones y comunicaciones a que stas den lugar, con expresin de la
fecha y hora de su envo, en estricto orden de ocurrencia o egreso. Adems,
deber llevarse un registro actualizado, escrito o electrnico, al que tendrn
acceso permanente los interesados, en el que consten las actuaciones
sealadas en el inciso precedente, con indicacin de la fecha y hora de su
presentacin, ocurrencia o envo. De este modo, mientras no exista sancin
ejecutoriada, no se ha producido el acto terminal y, por lo tanto, no hay acto
administrativo sobre los cuales se estn produciendo efectos permanentes que
puedan ser afectados por el decaimiento. Surge, entonces, el problema de qu
sucede si, durante la tramitacin de un procedimiento sancionatorio, se
produce una demora o bien transcurren los plazos ms all de los establecidos
en la ley sectorial o en la Ley de Procedimiento Administrativo, en el evento de
que se aplique supletoriamente. Analizaremos este tema a continuacin. 4. Los
plazos en el procedimiento administrativo no son fatales. El remedio es el
silencio administrativo Como se ha podido apreciar en las sentencias
sealadas, la tesis de la Corte Suprema es que los plazos de referencia para
resolver las etapas intermedias del procedimiento sancionador son el artculo
53 de la Ley de Procedimiento, asociando el plazo que tiene la Administracin
para invalidar un acto administrativo a uno equivalente en virtud del cual, si no
avanza el procedimiento, este debe entenderse abandonado por parte de la
Administracin, producindose el decaimiento del procedimiento
administrativo y la extincin del acto administrativo sancionatorio, perdiendo

su eficacia 20. La Corte ha agregado un argumento de mrito, al sealar que

el plazo excesivo torna intil la sancin, afirmando que21: 20 Ver Corte
Suprema, sentencias roles Nro. 8692-2010, 28 de diciembre de 2009, C. 4;
7284-09, 28 de enero de 2010, C. 1, 4, 5; 7502-09, 28 de enero de 2010, C 1,
4; 7284-09, 28 de enero de 2010, C 1, 4, 5; 4923-10, 16 de septiembre de
2010, C. 1,4, 5; 4922-10, 15 de septiembre de 2010, C. 1, 4, 5; 5228/10, 20 de
octubre de 2010, C. 2, 5, 6. 21 Rol N 8692 2010, 28 de diciembre de 2009, C
6. ANUARIO DE DERECHO PBLICO UDP 251 Desde otro punto de vista, ha de
considerarse que el objeto jurdico del acto administrativo, que es la multa
impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna intil, ya que la
sancin administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora,
con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilcitas similares, se
busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurdico
previamente quebrantado por la accin del transgresor. Despus de ms de
cuatro aos sin actuacin administrativa alguna, carece de eficacia la sancin,
siendo intil para el fin sealado, quedando vaca de contenido y sin
fundamento jurdico que la legitime. En mi opinin, dicho razonamiento no es
correcto. En efecto, la Ley de Procedimiento Administrativo estableci un
rgimen jurdico ausente en nuestro pas hasta 2003 y que tena por objeto
establecer la existencia de un sistema jurdico comn aplicable a todos los
procedimientos y actos dictados por la Administracin, de manera tal que los
ciudadanos dispusieran de garantas comunes frente a ella22. Adems de dicha
finalidad, la Ley de Procedimiento puso nfasis en la gestin eficiente de los
procedimientos administrativos, que era la pretensin original del proyecto de
ley, para lo cual estableci plazos precisos por etapa de procedimiento23, as
como remedios concretos para el retraso de los mismos, dependiendo de si los
procedimientos eran instruidos a solicitud de interesado o de oficio24. Para el
caso de los procedimientos iniciados a solicitud de interesado (por ejemplo, la
solicitud de un permiso o autorizacin), el peso de la impulsin 22 Para la
explicacin de este objeto ver Luis Cordero Vega, La supletoriedad en la Ley
de Bases de Pro- Para la explicacin de este objeto ver Luis Cordero Vega, La
supletoriedad en la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, en
VV.AA., Acto y procedimiento administrativo, (Ediciones Universitarias de
Valparaso) 2007, p. 61 y ss. 23 Artculo 24. El funcionario del organismo al que
corresponda resolver, que reciba una solicitud, docu- Artculo 24. El funcionario
del organismo al que corresponda resolver, que reciba una solicitud,
documento o expediente, deber hacerlo llegar a la oficina correspondiente a
ms tardar dentro de las 24 horas siguientes a su recepcin. Las providencias
de mero trmite debern dictarse por quien deba hacerlo, dentro del plazo de
48 horas contado desde la recepcin de la solicitud, documento o expediente.
Los informes, dictmenes u otras actuaciones similares, debern evacuarse
dentro del plazo de 10 das, contado desde la peticin de la diligencia. Las

decisiones definitivas debern expedirse dentro de los 20 das siguientes,

contados desde que, a peticin del interesado, se certifique que el acto se
encuentra en estado de resolverse. La prolongacin injustificada de la
certificacin dar origen a responsabilidad administrativa. Artculo 27. Salvo
caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podr exceder
de 6 meses, desde su iniciacin hasta la fecha en que se emita la decisin final.
24 Ver Cordero Vega, Luis, El Procedimiento Administrativo, (Lexis Nexis) 2003.
252 del procedimiento corresponde esencialmente al interesado, sin perjuicio
de las obligaciones de la Administracin, para lo cual la Ley de Procedimiento
regul un apercibimiento especfico denominado abandono, que en el
Derecho comparado se denomina caducidad del procedimiento25. El otro
remedio que dispone la Ley de Procedimiento Administrativo es el denominado
silencio administrativo. Este constituye una garanta para los ciudadanos (pues
son ellos quienes deben solicitarlo) de que, si han transcurrido los plazos
legales sin que la administracin resuelva el procedimiento, este puede tener
efectos estimatorio (positivo) o desestimatorio (negativos)26. En sntesis, al
interior del procedimiento administrativo, el incumplimiento de los plazos por
parte de la Administracin se castiga con la presuncin de los efectos del acto
administrativo27. Este modelo descansa sobre la base de que los plazos no son
fatales, que corresponde a la antigua doctrina que en la materia haba tenido la
Contralo- 25 Artculo 43. Abandono. Cuando por la inactividad de un interesado
se produzca por ms de treinta das la paralizacin del procedimiento iniciado
por l, la Administracin le advertir que si no efecta las diligencias de su
cargo en el plazo de siete das, declarar el abandono de ese procedimiento.
Transcurrido el plazo sealado precedentemente, sin que el particular
requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitacin, la
Administracin declarar abandonado el procedimiento y ordenar su archivo,
notificndoselo al interesado. El abandono no producir por s solo la
prescripcin de las acciones del particular o de la Administracin. En todo caso,
los procedimientos abandonados no interrumpirn el plazo de prescripcin.
(Destacado del autor) 26 Artculo 64. Silencio Positivo. Transcurrido el plazo
legal para resolver acerca de una solicitud que haya originado un
procedimiento, sin que la Administracin se pronuncie sobre ella, el interesado
podr denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que deba
resolver el asunto, requirindole una decisin acerca de su solicitud. Dicha
autoridad deber otorgar recibo de la denuncia, con expresin de su fecha, y
elevar copia de ella a su superior jerrquico dentro del plazo de 24 horas. Si la
autoridad que deba resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco
das contados desde la recepcin de la denuncia, la solicitud del interesado se
entender aceptada. En los casos del inciso precedente, el interesado podr
pedir que se certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo
legal. Dicho certificado ser expedido sin ms trmite. (Destacado del autor)

Artculo 65. Silencio Negativo. Se entender rechazada una solicitud que no sea
resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal. Lo mismo
se aplicar en los casos en que la Administracin acte de oficio, cuando deba
pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos administrativos o
cuando se ejercite por parte de alguna persona el derecho de peticin
consagrado en el numeral 14 del artculo 19 de la Constitucin Poltica. En los
casos del inciso precedente, el interesado podr pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El certificado se otorgar sin
ms trmite, entendindose que desde la fecha en que ha sido expedido
empiezan a correr los plazos para interponer los recursos que procedan.
Artculo 66. Efectos del silencio administrativo. Los actos administrativos que
concluyan por aplicacin de las disposiciones de los artculos precedentes,
tendrn los mismos efectos que aqullos que culminaren con una resolucin
expresa de la Administracin, desde la fecha de la certificacin respectiva.
(Destacado del autor) 27 Ver Cordero Vega, nota 24. ANUARIO DE DERECHO
PBLICO UDP 253 ra General de la Repblica28, y que, una vez dictada la Ley
de Procedimiento Administrativo, se ha mantenido, pues los efectos tras el
vencimiento de los plazos no operan automticamente sino que requieren de
impulso. As las cosas, al interior del procedimiento administrativo, la ley
dispone de remedios especficos para la resolucin del retraso en el tiempo,
toda vez que no existe acto terminal ejecutoriado. Estos remedios quedan
reducidos a lo que la literatura conoce como terminacin anormal de los
procedimientos29, que se traduce, en los casos de incumplimiento de plazos,
en caducidad o abandono, y silencio administrativo. 5. Por qu la Corte
Suprema se equivoca? El razonamiento de la Corte para utilizar el plazo de
referencia de dos aos de la Ley de Procedimiento para efectos de la
invalidacin tambin es errado pues dicho plazo solo caduca la potestad para
dejar sin efectos unilateralmente el acto por razones de legalidad, pero no
convalida por dicha va el acto administrativo. La Administracin, antes del
plazo de prescripcin, pero excedidos los dos aos desde su dictacin, todava
puede dejar sin efecto el acto, pero a travs del juez competente30. En otros
trminos, el plazo que de verdad extingue la hiptesis de nulidad del acto ser
el de prescripcin para el ejercicio de la accin y no el de dos aos para
invalidar de oficio. De este modo, considerar que la ausencia de resolucin o
actividad dentro de los plazos legales de actos trmite al interior de un
procedimiento administrativo sancionatorio, que no son fatales y solo acarrean
responsabilidad administrativa, tiene un efecto semejante al decaimiento del
acto administrativo es improcedente: el decaimiento procede en casos tasados
especficamente, que generan una ilegitimidad jurdicamente sobreviniente al
acto administrativo terminal que est produciendo sus efectos ininterrumpidos.
Adems, esas causales responden habitualmente a los aspectos reglados del
acto original, por lo que hay decaimiento cuando se pierde el objeto, se afectan

los supuestos de hecho o existen cambios normativos significativos que

afectan los efectos del acto. 28 Ver Silva Cimma, Enrique, Derecho
Administrativo Chileno y Comparado, (Editorial Jurdica de Chile) cuarta edicin,
1992, pp. 67-68. 29 Por todos en la denominacin ver Gonzlez Prez, Jess,
Manual de Procedimiento Administrativo (Civitas) 2002, p. 357 y sgts. 30 Jara,
nota 14, y Cordero, nota 24. 254 As las cosas, el procedimiento administrativo
sancionatorio es ante todo un procedimiento administrativo que se instruye
precisamente para la dictacin de un acto terminal sujeto a los plazos que
establece la ley. Dichos plazos no son fatales, de manera tal que, si existe
incumplimiento de esos plazos al interior del procedimiento, operan los
remedios propios de la terminacin anormal del procedimiento. Es importante
destacar que tanto la caducidad o abandono como en el silencio administrativo
deben ser provocados, es decir, debe existir un interesado que busque
expresamente tales declaraciones. En esas condiciones, entonces, no es
asimilable la situacin del decaimiento en los casos de procedimientos
sancionatorio instruidos, esencialmente porque: (a) es un problema que se da
al interior del procedimiento administrativo sancionador, al no existir un acto
administrativo terminal ejecutoriado que est produciendo sus efectos
ininterrumpidos; y (b) no se ha suscitado ninguna circunstancia sobreviniente
que acarree ilegitimidad jurdica: no hay prdida de objeto, no se han alterado
los supuestos de hecho ni se han producido modificaciones legales sustantivas
que afecten los efectos del acto. De este modo, el nico remedio aplicable en
estos casos ser el plazo que extingue el ejercicio de la potestad, que
corresponder al de prescripcin. Esa es precisamente la lgica presente en el
artculo 43 de la Ley de Procedimiento respecto del abandono31. 6. Las
enseanzas de este caso La aplicacin por parte de la Corte Suprema del
decaimiento del procedimiento administrativo demuestra como los jueces
resuelven casos concretos tratando de utilizar argumentos de teora general.
Aunque no comparto el razonamiento de la Corte, s estoy de acuerdo con
resolver la indeterminacin de la resolucin de un procedimiento sancionador
por la va de un mecanismo de extincin de la potestad sancionatoria adicional
a la prescripcin. En eso la decisin de la Corte es sensata y lgica, aunque
utiliza una va inadecuada. Adems, este caso demuestra cmo en la Corte se
ha ido instalando un nuevo actor: el denominado factor Pierry. Es este Ministro,
reconocido profesor de Derecho Administrativo, quien ha llevado a la Corte ha
dialogar con categoras de Derecho pblico. Antes lo haba hecho otro Ministro:
Urbano Marn, a quien en su oportunidad denomin el factor Marn32. 31 Ver
nota 21. 32 Sobre estas categoras ver Cordero Vega, Luis, Responsabilidad de
la Administracin del Estado (Legal Publishing) 2010. ANUARIO DE DERECHO
PBLICO UDP 255 Estas consideraciones no son triviales pues ellos han
cambiado la jurisprudencia de la Corte en materias como el sistema de
responsabilidad extracontractual del Estado, la prescripcin de dicha accin, la

nulidad de derecho pblico; la legitimacin de dichas acciones; la prescripcin

en materia de Derecho administrativo sancionador; as como el lenguaje de la
Ley de Procedimiento Administrativo. En sntesis, la Corte ha decidido utilizar
las categoras del procedimiento y del acto administrativo. Esa decisin y los
alcances de la Ley de Procedimiento, son y sern determinantes en la
jurisprudencia, especialmente de la tercera sala de nuestra Corte. La
experiencia en torno a la aplicacin del decaimiento del procedimiento seala
que se trata de un cambio