Citar: Lexis N 2206/002843

PODER DE POLICA / 01.- Cuestiones generales / a) Generalidades

- Marienhoff, Miguel S.

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LexisNexis - Abeledo-Perrot

1997

TTULO NOVENO - POLICA. PODER DE POLICA

CAPTULO I - CONSIDERACIONES Y PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
SUMARIO: 1512. Planteamiento del problema. Situacin general de lo atinente a la actividad "policial" ("polica" y
"poder de polica").- 1513. "Polica" y "poder de polica". Trtase de nociones distintas.- 1514. El "poder de polica".
Est en crisis la nocin del mismo? Razones alegadas para ello. Debe seguir hablndose de "polica" y de "poder de
polica"? - 1515. "Poder de polica". Nocin conceptual. Potestad del legislador.- 1516. "Polica" y "poder de polica".
Origen de ambas expresiones. - 1517. "Polica". Significado y contenido: evolucin de stos.- 1518. "Estado-Polica".
Origen y sentido de esta expresin.- 1519. "Medidas de polica de la propiedad" y "limitaciones a la propiedad privada
en inters pblico". Diferencia entre ambas nociones. - 1520. "Contenido" del poder de polica. La cuestin en nuestro
pas. Polica de la "emergencia" y polica de la "prosperidad".- 1521. Continuacin. Los dos criterios existentes
respecto al "contenido" del poder de polica. Criterio "restringido" ("narrow") y criterio "amplio" ("broad and plenary").
- 1522. Continuacin. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin y su concepto sobre el poder de polica. Evolucin de
la jurisprudencia.- 1523. Fundamentos, jurdico y positivo, del poder de polica.- 1524. Lo atinente a la "transferencia"
del poder de polica: a) enajenacin; b) delegacin.- 1525. Las normas de polica tanto pueden imponer obligaciones
negativas como positivas.- 1526. Formas jurdicas en que se traduce el ejercicio del "poder de polica" y de la
"polica".
1512. Todo lo atinente a la actividad "policial" (polica y poder de polica) constituye una materia cuyo concepto y
contenido aparecen imprecisos. De esto hzose eco la doctrina (881) .
Conceptualmente, "polica" y "poder de polica" son considerados como cosas o valores distintos, aunque apreciados
de muy diversa manera por los tratadistas y por los tribunales de justicia. De ah las marcadas diferencias
conceptuales acerca de "polica" y de "poder de polica" que se observan en el mundo jurdico, a travs del tiempo y
del espacio. Por de pronto, no es igual el concepto de esto en Europa que en Amrica; en aqulla el concepto es
restringido ("narrow"), en sta es amplio ("broad and plenary").
Desde luego, hay expositores que discurren sin hacer distincin alguna entre "polica" y "poder de polica". Hablan
simplemente de "poder de polica", lo que, al menos didcticamente no es plausible. Otros escritores critican y
objetan esta distincin. Pero advirtase que incluso la aparicin de ambos trminos, como expresin de los
respectivos conceptos, temporal y espacialmente es distinta: la nocin de "polica" aparece en Francia a principios del
siglo XV, pasando luego a Alemania a fines de dicho siglo; la expresin "poder de polica" es de creacin moderna,
pues aparece en 1827 en la jurisprudencia de la Suprema Corte Federal de los Estados Unidos de Norte Amrica, a
travs de una sentencia del eminente Marshall.
Dado el "contenido" que se les asigna tanto a la "polica" como al "poder de polica", se ha considerado que tales
conceptos o nociones deben ser eliminados del campo del derecho, porque nada hay que permita diferenciar
ntidamente la actividad "policial" de otras funciones estatales. De ah que se hable de "crisis" de la nocin de polica.
Tal es el cuadro general que ofrece esta institucin jurdica.
Con todo, se hace indispensable un estudio sistemtico de lo relacionado con la "polica" y con el "poder de polica".
1513. En el terreno doctrinario aparecen las expresiones "polica" y "poder de polica". Se trata de nociones
equivalentes, sinnimas, o, por el contrario, implican conceptos distintos?
La generalidad de la doctrina sostiene que se trata de conceptos diferentes: "polica" es funcin o actividad
"administrativa", que tiene por objeto la proteccin de la seguridad, moralidad o salubridad pblicas, y de la economa
pblica en cuanto afecte directamente a la primera; "poder de polica" es una potestad atribuIda por la Constitucin al
rgano o "poder" legislativo a fin de que ste reglamente el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes
constitucionales de los habitantes (882) . Tal punto de vista ha sido objetado (883) .
Considerada en su aspecto didctico, la expresada distincin entre "polica" y "poder de polica" es aceptable, pues
suministra una base que permite distinguir lo que, en este orden de ideas, estrictamente le incumbe a la
Administracin y lo que le incumbe al Legislador.

1514. Sin perjuicio de lo dicho en el pargrafo precedente, desde hace tiempo diversos autores sostienen que la
"nocin" misma del poder de polica est en crisis, por lo que el concepto de polica debe eliminarse del campo
jurdico. No niegan la existencia de la actividad del Estado que habitualmente se encuadra en el concepto de polica;
pero s niegan que esa actividad sea de naturaleza distinta a la actividad general del Estado, por lo que entonces no
es menester recurrir a la nocin de polica o de poder de polica para hacer referencia a la misma. Se dice que "no
existe hoy en da una nocin autnoma y suficiente de poder de polica; no existe porque esa funcin se ha distribuido
ampliamente dentro de toda la actividad estatal" (884) .
En concordancia con lo expuesto, otro autor, que escribi en Viena en el ao 1927, dijo que ninguna de las notas
diferenciativas aportadas, ni la suma de todas ellas, permite destacar la polica diferencindola del resto de la
actividad estatal general y del resto de la propia actividad administrativa. Como consecuencia de esto se impone la
"eliminacin del concepto de polica". Todo lo que se diga de la actividad policial es tambin aplicable a otras
funciones reconocidamente no policiales (885) .
Se niega, pues, que la actividad de "polica" tenga notas especficas o propias que la distingan de la dems actividad
estatal.
Las precedentes objeciones a la nocin de "polica" y de "poder de polica" son exactas, pues efectivamente lo que se
encuadra en el concepto de "polica" y de "poder de polica" substancialmente no difiere de las restantes actividades y
funciones del Estado: tanto aquellas como estas actividades y funciones estatales hllanse subordinadas al orden
jurdico fundamental del pas, y tienen sus respectivos idnticos fundamentos, como tambin sus obvias limitaciones.
En realidad, para referirse a tales actividades y funciones no habra para qu recurrir a las nociones autnomas o
especficas de "polica" y de "poder de polica", pues bastara hacer mrito de las pertinentes atribuciones de los
rganos legislativo y ejecutivo. Para justificar tal afirmacin, baste advertir que la locucin "poder de polica" se la da
como sinnima de "poder de legislacin", y que con la expresin "polica" se hace referencia a una parte de la habitual
actividad o funcin de la Administracin Pblica (886) .
No obstante, como lo advierte un autor, "el trmino polica tiene una larga tradicin en la literatura publicstica que
justifica el mantenimiento de su empleo, incluso frente a otros trminos (por ejemplo: intervencionismo o actividad
de limitacin) quiz ms acordes con la moderna sistemtica del Derecho Administrativo" (887) .
1515. El "poder de polica" es definido por la doctrina como una potestad reguladora del ejercicio de los derechos y
del cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes.
Dicho "poder", dadas las limitaciones que apareja en la esfera jurdica de los habitantes del pas, es una atribucin
perteneciente al rgano legislativo de gobierno, nico con competencia para establecer tales limitaciones.
La doctrina hllase de acuerdo con lo expuesto (888) .
Advirtase que la Constitucin Nacional, al referirse a la regulacin del ejercicio de los derechos esenciales del
habitante, no emplea las expresiones "polica" o "poder de polica": slo habla de las "leyes que reglamenten su
ejercicio" (artculo 14 Ver Texto ); el "poder de polica", pues, se concreta en la potestad del legislador para regular el
ejercicio de esos derechos individuales (889) .
1516. Las expresiones "polica" y "poder de polica" son de distinto origen.
La nocin de "polica" aparece en Francia a principios del siglo XV. Se refieren a ella unas ordenanzas reales del ao
1415, que hablan de la prosperidad pblica, del bienestar colectivo. A fines de dicho siglo esa expresin pasa a
Alemania (890) .
La locucin "poder de polica" es de fecha relativamente reciente. Aparece en el ao 1827 en la jurisprudencia de la
Suprema Corte Federal de los Estados Unidos de Norte Amrica, a travs de una sentencia de John Marshall, quien en
su voto se refiri al "police power" (891) .
1517. El "contenido" y "significado" de "polica" ha variado con el tiempo.
"Polica" viene de "poltica". En griego "politeia" significaba gobierno o administracin de la ciudad. La polica griega se
refera a todas las formas diferentes de gobierno. Era un concepto de amplio contenido equivalente a actividad total
del Estado; luego se limit a actividad total de la Administracin Pblica, y actualmente slo implicara una parte de la
actividad de sta (892) . En el terreno doctrinal -dice Garca Oviedo- fue Ptter quien por vez primera defendi el
criterio restrictivo de la polica: sostuvo que la promocin del bien comn no pertenece a la esfera de la polica (893) .
1518. En las obras o libros de derecho es comn hacer referencia al "Estado-polica". De dnde proviene y a qu
responde esta expresin?
Ella se origin como consecuencia del sistema que imper en Alemania. Segn lo advierte Garrido Falla, haba ah
"una serie de asuntos civiles cuya decisin estaba en manos de los Tribunales de Justicia; para otros asuntos, en

cambio, estos Tribunales no tenan competencia. As como los asuntos civiles judiciales estn dominados por el
principio de legalidad y por la posibilidad de recurrir siempre a una instancia judicial independiente, hay otros asuntos
que resuelve inapelablemente el Prncipe en virtud del viejo principio im Polizeisachen gilt Keine Appellation (en los
asuntos de polica no hay apelacin). La existencia de este importante poder discrecional en manos del Prncipe
-agrega el autor citado- es un rasgo tan fundamental del rgimen, que la literatura jurdico-poltica ulterior lo ha
configurado por antonomasia como Estado-polica" (894) . Tal es el origen de la expresin. Era la poca del Estado
absoluto, por lo que Estado absoluto fue identificado como Estado de polica (895) .
1519. Conviene distinguir las nociones de "medidas de polica de la propiedad" y "limitaciones a la propiedad privada
en inters pblico".
La ciencia jurdica presenta como nociones distintas las "limitaciones a la propiedad privada en inters pblico" y las
"medidas de polica de la propiedad". No obstante, trtase de conceptos interdependientes, al extremo de que no
siempre ser fcil afirmar si se est en presencia de una o de otra de esas limitaciones.
La "medida de polica" es de mayor amplitud o alcance posibles que la "limitacin a la propiedad privada en inters
pblico", pues la medida de polica no slo puede referirse al ejercicio del derecho de "propiedad", sino tambin al
ejercicio de la "libertad" individual.
De esta cuestin me he ocupado en el n 1237, texto y notas, al cual me remito.
1520. En nuestro pas, el "contenido" que se le asigna al "poder de polica" es amplsimo, de contornos difciles de
establecer, pues en realidad tal "poder" se confunde con el "poder de legislacin" (896) : la invalidez de que pueda
adolecer una ley llamada de "polica" es la misma de que puede adolecer cualquier otra ley, lo que no es de extraar,
pues unas y otras son expresin de la soberana del Estado. Ms: incluso respecto a la "emergencia", que tambin se
invoca como fundamento de la ley de "polica", la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo que est sujeta en un
Estado de Derecho a los mismos principios que amparan la propiedad en pocas normales (897) .
Tan amplio es el mbito atribuido al "poder de polica" que, aparte de recurrirse a la nocin de "emergencia" para
justificar la "validez" de su ejercicio, se recurre tambin a la nocin de "prosperidad", conceptos ambos imprecisos y
carentes de lmites fijos.
De modo que, adems de los objetivos tradicionales de la polica -seguridad, salubridad y moralidad- habra, tambin,
una polica de la "emergencia" y una polica de la "prosperidad". A esta ltima se la fundamenta en el prembulo de la
Constitucin, en cuanto habla de "promover el bienestar general" y en el artculo 67 Ver Texto , inciso 16, de la
misma, en cuanto atribuye al Congreso la facultad de proveer lo conducente a la prosperidad del pas" (898) ; la
primera -polica de la "emergencia"- se la justifica por el "razonable" ejercicio de la atribucin de reglamentar las
garantas y derechos constitucionales (899) .
La "emergencia" -como resulta comprensible- se caracteriza por lo "transitorio" de la situacin que la motiva. Pero lo
cierto es que, a veces, leyes llamadas de "emergencia", como las de locaciones urbanas, por ejemplo, tienen una
duracin muy larga (900) , lo que es inconcebible. Un pas que viva en estado o situacin de "emergencia" es un pas
institucionalmente en quiebra (901) . La "emergencia" slo se concibe para lapsos breves que trasuntan una anormal
situacin aguda. Desde luego, la "emergencia" puede responder a muy diversas y variadas causas, sean stas fsicas,
econmicas, polticas, etc. (902) - (903) .
Si bien algunos autores excluyen la promocin de la "prosperidad" como contenido de las leyes de polica (904) , lo
cierto es que tal criterio no se aviene con disposiciones de nuestra Constitucin (905) .
1521. En el terreno de la jurisprudencia y de la doctrina aparecen dos criterios acerca del contenido posible del poder
de polica: el criterio "restringido" y el criterio "amplio".
El primero, tambin llamado en ingls criterio "narrow", impera en Europa, especialmente en Francia y en Italia; el
segundo, llamado tambin en ingls "broad and plenary", rige, actualmente, en los Estados Unidos de Amrica del
Norte y tambin en nuestro pas (vase el n 1522).
De acuerdo con el criterio restringido ("narrow"), el poder de polica limtase a medidas tendientes a proteger la
seguridad, moralidad y salubridad pblicas.
Conforme al criterio amplio ("broad and plenary"), el poder de polica aparte de los objetivos indicados, extindese a
la defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad y al bienestar general de la misma (906) . De
ah que se admita una polica de la "emergencia" y una polica de la "prosperidad". Vase el n 1520, texto y notas.
Dirase que, a raz del amplio contenido asignado actualmente al "poder de polica", su nocin conceptual vuelve al
originario punto de partida: gobierno de la ciudad; totalidad de las actividades estatales; actividad pblica o estatal;
totalidad de la Administracin interna. Vase el n 1517 (907) .

1522. La Corte Suprema de Justicia de la Nacin evolucion en su concepcin del poder de polica.
Originariamente, en una sentencia breve y clara, consider incluida en el poder de polica la facultad de proveer lo
conducente a la seguridad, salubridad y moralidad pblicas. Por eso estim correcta la ley dictada por la Provincia de
Buenos Aires que prohiba las corridas de toros (908) . El alto Tribunal, a travs de su referida sentencia, aparece
sosteniendo el criterio "restringido" ("narrow") de poder de polica.
Pero posteriormente, ao 1922, la Corte Suprema ampli su concepto sobre poder de polica, sosteniendo que el
Estado no slo tena la obligacin de atender a la seguridad, salubridad y moralidad de los habitantes, sino que
tambin tena el deber de proteger los intereses econmicos de la comunidad. Fue as que declar vlida la ley n
11157 , que prohiba cobrar, durante dos aos contados desde su promulgacin, por la locacin de casas, piezas y
departamentos, destinados a habitacin, comercio o industria, un precio mayor que el que se pagaba por los mismos
el primero de enero de 1920. Dijo el Tribunal que tal proteccin de los intereses econmicos se justifica ante el
requerimiento de la comunidad amenazada por el aprovechamiento abusivo de una situacin excepcional (909) . De
modo que a travs de este pronunciamiento la Corte Suprema de Justicia de la Nacin abandon el criterio restringido
("narrow") de polica, para adoptar el criterio amplio ("broad and plenary"), temperamento que mantiene hasta el
presente. Vase el n 1520.
1523. Cules son los fundamentos, jurdico y positivo, del poder de polica?
Aunque la Constitucin Nacional en parte alguna menciona dicho poder (funcin o potestad), ste surge no obstante
de sus textos. Vase el n 1515.
Ante todo, advirtase que el poder de polica es inherente a todo gobierno. Campbell Black -citado por Gonzlez
Caldern- dijo que tal poder es un atributo necesario e inherente a toda soberana, anterior a las leyes, y no necesita
ser concedido ni reconocido por las constituciones porque es inalienable (910) . "El poder de polica es, desde luego,
como lo reconocen todos los autores, un derecho incontrovertible de toda sociedad jurdicamente organizada, esencial
a su propia conservacin y defensa, y pertenece a todo gobierno constituido -sea de la Nacin, sea de las provinciaspara asegurar el logro de los fines sociales mediante el uso de los bienes que a ese efecto sean adecuados" (911) .
En el derecho argentino, el fundamento "jurdico" del poder de polica radica en el carcter relativo, y en modo alguno
absoluto, de las prerrogativas del individuo, verbigracia "libertad" y "propiedad" (912) .
Desde que la "polica" apareja esencialmente un poder de "reglamentacin" del ejercicio de los deberes y derechos
constitucionales de los habitantes, va de suyo que el fundamento "positivo" de ese poder es el artculo 14 Ver Texto
de la Ley Suprema, en cuanto dispone que todos los habitantes de la Nacin gozan de los siguientes derechos
conforme a las leyes que "reglamenten" su ejercicio (913) .
Tales son los fundamentos, "jurdico" y "positivo", del poder de polica en el ordenamiento constitucional argentino.
1524. Puede ser "transferido" el llamado "poder de polica", o sea la atribucin de reglamentacin legal que l
implica?
Esa "transferencia" requiere el anlisis de dos supuestos: la "enajenacin" de la respectiva atribucin; la "delegacin"
de la misma.
El ejercicio del poder de polica no puede ser enajenado; es inalienable, pues, siendo un atributo de la soberana (ver
n 1523), es inseparable de la misma (914) . De ah que el rgano Legislativo no puede transferirlo a individuos o
asociaciones (personas individuales o jurdicas) (915) . Dicha "inalienabilidad" relacinase con personas de derecho
privado, surgiendo ella de superiores principios de ndole constitucional.
Pero el ejercicio del poder de polica puede ser "delegado" por el rgano Legislativo en el rgano Ejecutivo de
gobierno o en rganos administrativos menores dependientes de ste, verbigracia en las "municipalidades"? Como se
advierte, la "delegacin" -contrariamente a lo que ocurre con la "enajenacin" de la atribucin- refirese al rgano
Ejecutivo del Estado o a organismos administrativos menores; no se refiere a personas de derecho privado.
Ya en otro lugar de esta obra dije qu deba entenderse, tcnicamente, por "delegacin" de funciones (tomo 1, n
69). Me remito a lo dicho en ese lugar (916) . Por principio, tal delegacin es improcedente. Por excepcin, la Corte
Suprema de Justicia de la Nacin acepta la validez de la delegacin, cuando las facultades o atribuciones normativas
otorgadas al rgano Ejecutivo lo sean dentro de un mbito cierto y determinado expresamente (vase el tomo 1,
lugar indicado).
Pero tambin he dicho en otro lugar de la presente obra que, sin tratarse precisamente de una "delegacin" de
funciones, puede tratarse de una "imputacin de funciones" o de una "atribucin de competencia" (tomo 1, n 195,
pginas 558-559). Esto ltimo, por principio, es procedente desde el punto de vista constitucional, incluso tratndose
de ejercicio del poder de polica.

En consecuencia, si bien el rgano Legislativo no puede delegar ("traspasar" el ejercicio de la funcin en el rgano
Ejecutivo o en un rgano administrativo menor, verbigracia una municipalidad, descargando su respectiva atribucin
en stos), s puede asignarle al Ejecutivo o a una municipalidad, por ejemplo, la atribucin de estatuir sobre
determinadas materias dentro de ciertos lmites preestablecidos en la ley que efecta esa imputacin de funciones o
que atribuye esa competencia. Vase la nota 34. De ah, verbigracia, que el Congreso o las legislaturas puedan
facultar a las municipalidades para que stas, dentro de lmites precisos, estatuyan en materias de "polica"
(salubridad local, moralidad pblica, ornato, trnsito, etc.), y sancionen las infracciones respectivas, debindose tener
presente que la configuracin de las pertinentes figuras delictivas, por leves que sean, y los lmites de las sanciones
del caso, deben ser establecidas por el rgano Legislativo (917) .
En sntesis: a) El ejercicio del poder de polica es "inalienable"; b) es, asimismo, "indelegable", pero a su respecto, en
las condiciones indicadas, puede ser objeto de una "imputacin de funciones" o de una "atribucin de competencia",
al rgano Ejecutivo de gobierno o a un rgano administrativo menor, verbigracia una "municipalidad".
1525. Las normas de polica tanto pueden imponer obligaciones negativas (de no hacer, de abstenerse), como
positivas (de hacer).
Si bien son ms frecuentes las obligaciones de no hacer, excepcionalmente pueden consistir en obligaciones de hacer
(918) . Como ejemplos de estas ltimas pueden mencionarse: la de combatir ciertas plagas en los animales,
verbigracia la sarna ovina; la de vacunarse; la de identificar las mercaderas o productos; la de instalar servicios de
cloacas y agua potable; la de pintar o distinguir con determinados colores los automotores de alquiler ("taxmetros");
la de usar determinada indumentaria, impuesta a quienes ejercen ciertas actividades. Slo se requiere que la medida
exigida sea justa y razonable (919) ; etc.
1526. Ya en pargrafos precedentes (nmeros 1513 y 1514) qued dicho que toda la actividad "policial", sea la
ejercida por el rgano "legislativo" de gobierno a travs de las respectivas leyes reglamentarias del ejercicio de los
derechos y cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes ("poder de polica"), o la ejercida por el
rgano "ejecutivo" de gobierno a travs de actos administrativos (actividad "policial", propiamente dicha), en nada
difiere de la restante actividad legislativa o de la restante actividad administrativa del Estado. Si alguna diferencia
existe, sta refirese al "objeto" del respectivo acto legislativo o administrativo, pero en modo alguno se refiere al
rgimen jurdico de los mismos. Este "rgimen jurdico" es esencialmente igual en todos los respectivos supuestos. De
ah que los requisitos para la validez de las "leyes" de polica, o de los actos administrativos de contenido policial,
sean substancialmente los mismos que para la validez de las dems leyes y de los dems actos administrativos.
Ocupndose de estas cuestiones, Merkl dijo acertadamente: "En lo que se refiere a la forma del derecho de polica,
ste puede manifestarse, fundamentalmente, en todas las fuentes jurdicas en que aparece el derecho administrativo.
No existe ninguna fuente especial del derecho policaco. Y si la polica no se diferencia del resto del derecho
administrativo por la forma de la norma, tampoco existir, desde este punto de vista, ninguna necesidad sistemtica
para desglosarlo del complejo total de la administracin. Cierto que el derecho de polica se diferencia de otras ramas
del derecho administrativo por el hecho de preferir determinadas fuentes jurdicas. Pero esto significa una diferencia
de grado, pero no de esencia, y no implica una cisura profunda entre el derecho policaco y el resto del derecho
administrativo, sino que revela una insensible transicin hacia esas otras secciones del derecho administrativo, que se
comportan igualmente en lo que se refiere a las fuentes" (920) .
Por tanto, el ejercicio del "poder de polica", al implicar limitaciones a derechos esenciales del individuo ("libertad" y
"propiedad"), requiere una ley formal, en tanto que la actividad "policial", propiamente dicha, slo requiere la
existencia de un acto administrativo, poltico o de gobierno, que por principio debe hallar fundamento en una norma
"legal formal"; excepcionalmente puede fundarse en un reglamento autnomo o en un acto administrativo, poltico o
de gobierno, originario, de contenido individual. Como ejemplo de medida de polica expresada en un acto originario,
de contenido individual, emanado del Poder Ejecutivo, puede mencionarse la conmutacin de pena (Constitucin
Nacional, artculo 86 Ver Texto , inciso 6), que no es acto "administrativo", sino "poltico" o de "gobierno" (921) .
Trtase de un acto "originario" del Poder Ejecutivo: su existencia no depende de "ley formal" alguna, su fuente directa
es la Constitucin Nacional. La potestad de "conmutar" penas pertenece a la zona exclusiva reservada a la
Administracin Pblica ("Poder Ejecutivo") por la Ley Suprema.
En suma: la respectiva actividad "policial" del Estado se expresa a travs de idnticos instrumentos jurdicos que la
dems actividad del Estado. El "rgimen jurdico" de los respectivos actos es, en todos los casos, el mismo: la "ley" de
polica no tiene un rgimen juridico distinto al de las dems leyes; el "acto administrativo", "poltico" o de "gobierno",
emanado en ejercicio de una actividad "policial" tiene el mismo rgimen que los dems actos administrativos, polticos
o de gobierno: todos estos tienen idnticos "elementos esenciales" cuya observancia es fundamental para la validez
del acto.
De acuerdo con lo expuesto, el acto administrativo de contenido "policial", tanto puede ser de "alcance" general, como
de "alcance" individual o particular (922) .
En cuanto a las "formas", el acto administrativo de contenido "policial" puede ser expreso, carcter que se manifiesta
a travs de la escritura, de la palabra oral o de actitudes, gestos y seas (comportamientos materiales de la
Administracin), pudiendo provenir estos ltimos directamente del agente o agentes pblicos (verbigracia,
indicaciones de un inspector o agente de trnsito; actitud asumida por personal de la polica de seguridad que impide

una manifestacin pblica o una reunin), o de las cosas de que se vale la Administracin (verbigracia, semforos). El
acto puede tambin contener una declaracin "tcita" o "implcita" de la voluntad de la Administracin (923) .
Finalmente, cuadra advertir que la actividad "policial" de la Administracin Pblica, conceptualmente, segn los casos,
puede concretarse en actos administrativos o en actos de gobierno o polticos (ejemplo de esto ltimo: medidas de
polica adoptadas en el curso de una guerra, contra los extranjeros originarios del pas contra el cual se est en
guerra) (924) .
(881) Bullrich: "Nociones de Derecho Administrativo", paginas 528-529, Buenos Aires 1925, y "Curso de Derecho
Administrativo", tomo 2, pgina 262, Buenos Aires 1932; Caetano: "Manual de Direito Administrativo", n 329, pgina 677, Lisboa
1965; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 11; Julio Alberto dAvis S.: "Curso de Derecho
Administrativo", pgina 301; Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pgina 205.
(882) Campbell Black, citado y transcripto por Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3,
pgina 464, Buenos Aires 1923; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 88, 114-116; Goicoa: "Locaciones
urbanas en la jurisprudencia de la Corte", pgina 4; Altamira: "Polica y Poder de Polica", pginas 24 y 57; Jorge Horacio Sarmiento:
"El poder de polica, las leyes de polica y la polica", en "Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad
Nacional de La Plata", pginas 427-431, La Plata 1963; Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pginas 543-548.
Adems: Mayer: "Le droit administratif allemand", tomo 2, pginas 1, 6-7; Rivero: "Droit Administratif", n 433, pgina 358.
(883) Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas 219-220. En doctrina se critica la expresin "poder
de polica", aduciendo que en el Estado no existe tal "poder", ya que slo se conocen los rganos Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
entre los cuales hllase distribuido el "poder" del Estado, poder que es nico (Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo
5, pginas 97-103; Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pginas 205-206). En realidad tal crtica es ms formal que
substancial, pues cuando se hace referencia al "poder" de polica no se entiende referir a un "rgano" del Estado, sino a una
"potestad" del mismo. Se habla de "poder" por comodidad de lenguaje: pero no se habla de ello en sentido tcnico.
(884) Gordillo: "Estudios de derecho administrativo", pgina 9 y siguientes, Buenos Aires 1963; del mismo autor:
"Derecho Administrativo de la Economa", pginas 214-215, Buenos Aires 1967. En sentido concordante: Bidart Campos: "Derecho
Constitucional", tomo 2, pgina 550, Buenos Aires 1966.
Madrid.

(885) Adolfo Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pgina 323, Editorial Revista de Derecho Privado,

(886) Con relacin a lo expresado en el texto, dice Bidart Campos: "Nosotros estimamos que si el poder de polica
goza de tal amplitud, es redundante considerarlo con autonoma propia, porque no es ms que el poder del estado aplicado a todas
las materias necesarias, y utilizado en la medida de lo oportuno y lo conveniente. Carece, pues, de diferencia esencial y de categora
propia, debiendo a nuestro juicio suprimirse por eso su invocacin cuando slo se trata de justificar el ejercicio del poder, a secas, de
todo estado. En cambio, si la polica es la especfica competencia que la doctrina europea conoce, y que en nuestro pas comparten
Bielsa, Villegas Basavilbaso, Gonzlez Caldern, etc., nos inclinamos a reconocerla, en mrito a su propio y privativo mbito de
aplicacin dentro del poder estatal" ("Derecho Constitucional", tomo 2, pgina 548). Como alguien dijo, "la crisis de la polica es
evidentemente una crisis conceptual, no es una crisis institucional" (Diez: "Derecho Administrativo", tomo 4, pgina 31).
(887) Garrido Falla: "Tratado de Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 141, Madrid 1960.
(888) Cooley: "Principios generales de Derecho Constitucional en los Estados Unidos de Amrica", pgina 300;
Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pginas 135 y siguientes, 146 y siguientes y 463 y siguientes;
Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, nmeros 561 y 562, pginas 89-103; Linares Quintana: "Tratado de la
Ciencia del Derecho Constitucional Argentino y Comparado", tomo 3, n 1779, pgina 300; Fiorini: "Poder de polica", n 35, pgina
260 y siguientes.
(889) La actual Constitucin Nacional, promulgada en 1994, en el artculo 75 Ver Texto , inciso 30, utiliza la expresin
"poder de polica"; pero ah dicha mencin no est referida, precisa y especficamente, al ejercicio de los derechos individuales del
habitante.
(890) Zanobini: "Corso di diritto amministrativo", tomo 5, pgina 15; Fleiner: "Instituciones de Derecho
Administrativo", pginas 309-310; Garrido Falla: "Las transformaciones del rgimen administrativo", pgina 110 y "Tratado de
Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 141.
(891) Ramn F. Vsquez: "Poder de Polica", pgina 26; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5,
pgina 89; Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado", tomo 3, n 1764, pginas
292-293.
(892) Laferrire: "Cours de droit public et administratif", pginas 484-485; Oda: "Principes de droit administratif du
Japon", pgina 230; Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 18; Fleiner: "Instituciones de Derecho
Administrativo", pginas 309-310; Caetano: "Manual de direito administrativo", pginas 673-674; Zanobini: "Corso di diritto
amministrativo", tomo 5, pgina 15; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 14-17; Bielsa: "Rgimen
jurdico de polica", pginas 10-11; Garrido Falla: "Las transformaciones del rgimen administrativo", pgina 110, y "Tratado de
Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 141; Bidart Campos: "Derecho Constitucional", tomo 2, pgina 543; Gordillo: "Derecho
Administrativo de la Economa", pginas 206-207; Carlos M. Muiz: "Bases nacionales para una poltica internacional", pginas 1718, Buenos Aires 1969.
(893) Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 19. Adems: Gordillo: "Derecho Administrativo de la
Economa", pgina 207.
(894) Garrido Falla: "Las transformaciones del rgimen administrativo", pgina 111.
(895) Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 18.
(896) Comprese: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 99.
(897) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 237, pgina 38 y siguientes, especialmente pginas 4647, in re "Nacin Argentina c/Valdemar Dring Lausen", sentencia del 15 de febrero de 1957 Ver Texto .
Acerca de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin en materia de polica de la "emergencia", vase el n 1618.
(898) Por cierto que no todos coinciden en cundo se est en presencia de un supuesto que cae dentro de la polica de
la "prosperidad". As, mientras la Corte Suprema de Justicia de la Nacin encuadr en la defensa y promocin de los intereses

econmicos de la colectividad, la obligacin impuesta a los que ofrecen espectculos cinematogrficos de presentar "nmeros vivos"
("Fallos", tomo 247, pgina 121 Ver Texto y siguientes, especialmente pginas 129-131, in re "Cine Callao", sentencia del 22 de
junio de 1960), Bielsa ("Nerva") considera que eso no es materia de polica, sino de proteccin econmica con caracteres de
asistencia social ("La Ley", tomo 100, pgina 46).
(899) Vase Goicoa: "Locaciones urbanas en la jurisprudencia de la Corte", pginas 95 y siguientes, 103-106, Buenos
Aires 1964.
(900) La legislacin especial sobre alquileres -polica de la emergencia- subsistente desde 1943, recin fue dejada sin
efecto por la ley n 17368 , de agosto de 1967.
(901) Villegas Basavilbaso, con acertado razonamiento, critica la "prrroga" de las leyes represivas del agio (leyes de
"emergencia") ("Derecho Administrativo", tomo 6, pgina 514, nota 4).
(902) Corte Suprema de Justicia de la Nacin, "Fallos", tomo 238, pgina 76 y siguientes, especialmente 126-127, in
re
"Juan
Domingo
Pern"
Ver
Texto
,
sentencia
del
21
de
junio
de
1957.
La ley de moratoria hipotecaria, declarada constitucionalmente vlida por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, contempl un
supuesto de "emergencia econmica" ("Fallos", tomo 172, pgina 21 y siguientes, in re "Agustn Avico s/Sal G. de la Pesa
s/consignacin
de
intereses"
Ver
Texto
,
sentencia
del
7
de
diciembre
de
1934).
Las leyes sobre prrroga de locaciones urbanas se declararon constitucionalmente vlidas, por contemplar un supuesto de
"emergencia social" ("Fallos", tomo 243, pgina 467 y siguientes, sentencia del 15 de mayo de 1959).
(903) Respecto a la "emergencia", tngase presentes las leyes del ao 1989, nmeros 23696 Ver Texto , denominada
de reforma del Estado, y 23697 Ver Texto , denominada de emergencia econmica. Adems, tngase presentes las siguientes
decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, en las que el Tribunal se pronunci acerca de la constitucionalidad de la
emergencia: "Fallos", tomo 313, pgina 863, in re "Dromi, Jos Roberto (Ministerio de Obras y Servicios Pblicos de la Nacin)
s/avocacin", en autos "Fontenla, Moiss Eduardo c/Estado Nacional", fechada el 6 de septiembre de 1990; tomo 313, pgina 1638,
in re "Videla Cuello, Marcelo, sucesin de c/La Rioja, Provincia de s/daos y perjuicios", fechada el 27 de diciembre de 1990; tomo
313, pgina 1513, in re "Peralta, Luis Arcenio c/Estado Nacional (Ministerio de Economa) s/amparo"; y "Cocchia, Jorge Daniel
c/Estado Nacional y otro s/accin de amparo", fechada el 2 de diciembre de 1993.
(904) Garca Oviedo: "Derecho Administrativo", tomo 2, pgina 21.
(905) Ver precedentemente, texto y nota 17, donde menciono sendas disposiciones del prembulo y del artculo 67
Ver Texto , inc. 16, como fundamento de ese tipo de leyes. Por su parte, la Corte Suprema de Justicia de la Nacin dijo que "dentro
de los objetos propios del poder de polica ha de estimarse comprendido -junto a la seguridad, la moralidad y la salubridad pblicasla de defensa y promocin de los intereses econmicos de la colectividad. Esta doctrina ha tenido siempre, en el derecho argentino,
la firme base de sustentacin proveniente del artculo 67 Ver Texto , inciso 16, de la Constitucin Nacional" ("Fallos", tomo 247,
pgina 121 Ver Texto y siguientes, especialmente paginas 129-130, in re "Cine Callao", sentencia del 22 de junio de 1960).
(906) Linares Quintana: "Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado", tomo 3, n 1770,
pgina 296; Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 79-80 y 92-93; Bidart Campos: "Derecho
Constitucional", tomo 2, pginas 543-545; Jorge Horacio Sarmiento: "El poder de polica, las leyes de polica y la polica", en
"Anales de la Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales de la Universidad Nacional de La Plata", pgina 423, La Plata 1963; Vanossi:
"Situacin actual del federalismo", pginas 75-76, Buenos Aires 1964; Goicoa: "Locaciones urbanas en la jurisprudencia de la Corte",
pgina 9, Buenos Aires 1964.
(907) En sentido concordante: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 80.
(908) "Fallos", tomo 7, pginas 150-153, in re "La Empresa Plaza de Toros quejndose de un decreto expedido por el
gobierno de Buenos Aires", sentencia del 13 de abril de 1869.
(909) "Fallos", tomo 136, pgina 161 y siguientes, especialmente pginas 171-172, in re "Agustn Ercolano c/Julieta
Lanteri Renshaw s/consignacin", sentencia del 28 de abril de 1922. (Este fallo se dict por mayora, pues cont con la disidencia de
uno de los ilustres miembros del Tribunal, doctor Antonio Bermejo).
(910) Gonzlez Caldern: "Derecho Constitucional Argentino", tomo 3, pgina 135. En igual sentido, Bielsa: "Derecho
Constitucional", pgina 460.
(911) Gonzlez Caldern, op. cit., tomo 3, pgina 147.
(912) Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 103-105.
(913) Los artculos 19 Ver Texto y 28 Ver Texto de la Constitucin no constituyen, precisamente, "fuentes" del poder
de polica, sino "limitaciones" al mismo.
(914) En igual sentido: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 91.
(915) En igual sentido: Villegas Basavilbaso, "Derecho Administrativo", tomo 5, pgina 192; Linares Quintana:
"Tratado de la ciencia del derecho constitucional argentino y comparado", tomo 3, n 1785, pgina 304; Fiorini: "Poder de Polica",
pgina 139.
(916) Dijo la Corte Suprema de Justicia de la Nacin: "no existe propiamente delegacin sino cuando una autoridad
investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargndolo sobre ella... Existe
una distincin fundamental entre la delegacin de poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un
cuerpo administrativo, a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecucin de aqulla. Lo primero no puede
hacerse, lo segundo es admisible..." (vase la sentencia de la Corte Suprema que he transcripto en el tomo 1, nmero 69).
(917) En sentido concordante: Villegas Basavilbaso: "Derecho Administrativo", tomo 5, pginas 187-193. Asimismo,
vase: Vsquez: "Poder de Polica", pgina 57; Fiorini: "Poder de Polica", pginas 139-140; Linares Quintana: "Tratado de la Ciencia
del
Derecho
Constitucional
Argentino
y
Comparado",
tomo
3,
n
1787,
pginas
304-305.
Para algunos autores, las atribuciones de las comunas en materia de polica, son de origen constitucional, en virtud de que la Ley
Suprema, en su artculo 5 Ver Texto , establece que las provincias deben asegurar su rgimen municipal (Jess Luis Abad
Hernando: "El poder de polica comunal", en "Cuadernos de los Institutos", n 70, publicado por la Facultad de Derecho y Ciencias
Sociales de la Universidad Nacional de Crdoba, pgina 52, Crdoba 1963). Agrega este autor: "No se trata de una administracin
municipal, sino de un rgimen que debe establecerse, de una esfera de poder, de un mbito de gobierno" (op. y loc. cit.). Pareciera
que Abad Hernando estima que a las municipalidades les corresponde "jure proprio" el ejercicio del poder de polica. Si tal fuere el
pensamiento de dicho expositor, disiento con el mismo. Ya en el tomo 1 de la presente obra, n 176, pginas 502-505, hice conocer
mi punto de vista acerca de la naturaleza de las municipalidades provinciales, como as respecto al "rgimen" municipal a que alude

la Constitucin Nacional en su artculo 5 Ver Texto . Aparte de que "rgimen" municipal y "facultades" atribuidas a las
municipalidades son cosas distintas, insisto en que las municipalidades que se creen, fuera de las funciones bsicas propias de tales
rganos, no tienen otras atribuciones que las que las provincias consideren oportuno conferirles al imputarles funciones o al
atribuirles competencia a travs de las leyes orgnicas. Las "ordenanzas" municipales no son "leyes formales", sino meros actos
administrativos de alcance general, siendo, por tanto, insuficientes como fundamento del poder de polica. Las municipalidades, al
estatuir sobre "faltas", por ejemplo, y al fijar las sanciones correspondientes, no pueden proceder sino dentro del marco que al
respecto les haya fijado el legislador, conforme lo dejo expresado en el texto.
(918) Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 457; Gordillo: "Derecho Administrativo de la Economa", pgina 228.
(919) Bielsa: "Derecho Constitucional", pgina 457, Buenos Aires 1959. Este autor escribe lo siguiente:
"Hace algo ms de cuarenta aos se oblig a los cocheros de la Capital Federal a usar galera de tipo determinado. Una razn de
decoro
y
de
esttica
justific
la
medida,
suprimindose
el
uso
del
chambergo,
la
boina,
etc.
"Los mozos de cordel pueden ser uniformados y numerados para su individualizacin y vigilancia en las estaciones; se trata de
medidas
de
seguridad
para
individualizarlos
en
medio
de
las
agrupaciones
de
personas.
"Puede igualmente imponerse el empleo de delantal blanco y rigurosamente limpio a los preparadores y vendedores de artculos
alimenticios, a los peluqueros, a los que ejercen profesiones curativas, auxiliares o no, etc." (obra citada, pgina 457, nota 68).
(920) Merkl: "Teora general del derecho administrativo", pginas 329-330. En sentido concordante: Maurice Hauriou:
"La jurisprudence administrative de 1892 1929", pgina 16; Fiorini: "Poder de Polica", pgina 260 y siguientes; Rivero: "Droit
Administratif", n 437, pginas 361-362.
(921) La naturaleza jurdica de la conmutacin de pena, efectuada por el Poder Ejecutivo, es similar a la del indulto, o
sea
trtase
de
un
acto
poltico
o
de
gobierno.
Vase
el
tomo
2,
n
570,
pginas
710-711.
La conmutacin de pena puede considerarse como una medida de polica: en lo pertinente -y aunque siempre debe "beneficiar" la
situacin del condenado- trasunta una "regulacin" del derecho de libertad afectado por el delito determinante de la condena. La
conmutacin de pena, en definitiva, siempre se concreta en una "limitacin" al derecho de libertad: limitacin "favorable" al
condenado, pero siempre es una "limitacin", contrariamente a lo que acaece con el indulto. Este ltimo no debe considerarse como
medida de polica, pues importa una medida total y absolutamente favorable al condenado, o sea no apareja "limitacin" alguna a su
derecho de libertad.
(922) En igual sentido: Rivero: "Droit Administratif", n 437, pginas 361-362.
(923) Vase el tomo 2, n 409, pgina 310.
(924) Vase el tomo 2, pgina 707, nota 989.