EL SISTEMA DE REGULACIN EN EL PAS: LA TRANSICIN DE LAS

SUPERINTENDENCIAS A LAS AUTORIDADES DE FISCALIZACIN Y CONTROL

SOCIAL
Federico Escbar Klose
Asesor Legal
El presente anlisis consta de cuatro secciones, que son: Una primera referida a lo que es la
regulacin y el porqu de la existencia de sistemas regulatorios en los Estados. Una segunda
seccin en la que describimos los antecedentes de la regulacin en Bolivia. Una tercera referida
al sistema de regulacin implementada en el pas. Finalmente, una cuarta que atae a la
extincin de las Superintendencias regulatorias y la creacin de las Autoridades de Fiscalizacin
y Control Social, en la que realizamos algunas reflexiones sobre el tema.
1. LOS SISTEMAS REGULATORIOS.- Comencemos sealando qu se entiende por
regulacin; al respecto el Tribunal Constitucional, en su SC 0071/2004-R de 16 de julio,
sostuvo lo siguiente: se entiende por regulacin la serie de instrumentos mediante los cuales,
los gobiernos, establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los
ciudadanos. En ese sentido, las regulaciones son limitaciones impuestas a la libertad de los
ciudadanos y de las empresas por presumibles razones de inters pblico. Las regulaciones, as
entendidas, se expresan tanto en leyes como en reglamentos y rdenes o actos administrativos
producidos en los diferentes niveles de gobierno que tengan poderes reguladores delegados;
nocin que es similar a la expresada por la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE).
Los motivos que llevan a un Estado a intervenir en la economa, mediante el desarrollo de
sistemas regulatorios, se basan sobre todo en las imperfecciones del mercado; es decir, existen
circunstancias en las cuales los mercados no funcionan de manera beneficiosa para la sociedad,
dndose imperfecciones en el funcionamiento de los mercados que justifican la intervencin del
Estado mediante normas o reglas que promuevan el funcionamiento de los mercados lo ms
cercanamente posible al ideal competitivo. Cuando tales imperfecciones implican una dbil o
insuficiente competencia, el mercado se caracteriza por empresas dominantes y/o el surgimiento
de prcticas empresariales que impiden, limitan o distorsionan la competencia; en ese marco, el
objeto de la regulacin es la defensa de la competencia mediante normas regulatorias que
promuevan el funcionamiento eficiente de los mercados.

Los entes regulatorios pueden adoptar la forma de unisectoriales -tambin llamado modelo de
regulacin por industria especfica, en la existe un ente regulador por sector y cada uno cumple
sus funciones de modo independiente, sin que exista un organismo que coordine y fiscalice a
todos los agentes reguladores; en la legislacin comparada encontramos este modelo en Chile y
Argentina-; o multisectoriales caracterizados por la existencia de un slo ente que regule,
controle y fiscalice a todos los sectores sujetos a regulacin, como es el caso de Canad-.
El ordenamiento jurdico le otorga potestades a estos entes reguladores, con distinta naturaleza y
extensin. Estn vinculadas con la fiscalizacin de los servicios, el cumplimiento de las
condiciones fijadas en los contratos de concesin o licencias, incluyendo el control sobre la
aplicacin de las tasas y el clculo de las bases de los contratos de concesin que se celebren,
imposicin de sanciones, prevencin de conductas anticompetitivas, resolucin de
controversias, continuidad en la prestacin del servicio pblico, la regularidad del servicio, la
proteccin del principio de igualdad evitando cualquier forma de discriminacin, etc.
Entre los principales objetivos que tienen los entes regulatorios, esta la promocin de la
competencia, la defensa del mercado y de las libertades econmicas; y todo esto bajo un
solo objetivo, que es el de mejorar la calidad de vida de las personas.
2. ANTECEDENTES DE LA REGULACIN EN BOLIVIA.- Con la implementacin de la
llamada Nueva Poltica Econmica (NPE), a travs del D.S. N 21060 de 29/08/1985, Bolivia
pas de un modelo econmico de capitalismo de estado a uno de economa de mercado. Ese
proceso se profundiz con la promulgacin de la Ley de Capitalizacin, que permiti la
transferencia de las principales empresas pblicas al sector privado.
La introduccin de la actividad regulatoria en Bolivia, como en muchos pases, ha sido
consecuencia de la capitalizacin de las empresas pblicas con poder de mercado. Es as que,
dentro de las llamadas reformas de segunda generacin de la NPE estaba la creacin de una
institucionalidad reguladora; establecindose la normativa del sistema de regulacin boliviano y
definiendo el nuevo papel del Estado como normador y regulador.
3. SISTEMA DE REGULACIN EN BOLIVIA.- En el pas se estructuraron tres grandes
Sistemas Regulatorios: el Sistema de Regulacin Sectorial (SIRESE), el Sistema de Regulacin
Financiera (SIREFI) y el Sistema de Regulacin de Recursos Renovables (SIRENARE).
El SIRESE fue creado mediante Ley N 1600 de 28/10/1994, con el objetivo de regular,
controlar y supervisar las actividades de los sectores de telecomunicaciones, electricidad,
hidrocarburos, transportes, aguas y las de otros sectores que sean incorporados al sistema,
conforme a las respectivas normas legales sectoriales; asegurando que operen eficientemente,
contribuyan al desarrollo de la economa nacional, tiendan a que todos los habitantes del pas

puedan acceder a los servicios y que los intereses de los usuarios, empresas y del Estado sean
protegidos en forma efectiva. Es as que, uno de los principales objetivos del SIRESE se refera
a la proteccin de la competencia y buscaba ante todo que las empresas y las dems entidades
que realizan actividades en los sectores regulados, lo hagan siempre garantizando la libre
competencia; razn por la que el Ttulo V de dicha ley contiene disposiciones antimonoplicas
y de defensa de la competencia.
Mediante Ley N 1732 de 29/11/1996 Ley de Pensiones- se crea el SIREFI con el objetivo de
regular, controlar y supervisar las actividades, personas, y entidades relacionadas con el seguro
social obligatorio de largo plazo (hoy sustituido por el Sistema Integral de Pensiones), bancos y
entidades financieras, entidades aseguradoras y reaseguradoras y del mercado de valores.
El ao 2002, mediante Ley N 2427 del Bonosol, se crea la Superintendencia de Empresas como
parte del SIREFI con el objeto de regular, controlar y supervisar a las personas, entidades,
empresas y actividades en lo relativo al gobierno corporativo, la defensa de la competencia, la
reestructuracin y liquidacin de empresas y el registro de comercio.
En lo que respecta al SIRENARE, el mismo fue creado mediante Ley N 1700 de 12/07/1996
Ley Forestal-, para regular, controlar y supervisar la utilizacin sostenible de los recursos
naturales renovables.
Las Superintendencia General del SIRESE y las Superintendencias Sectoriales, los entes
reguladores del SIREFI (que fueron objeto de varios cambios en sus estructuras) y los del
SIRENARE, eran rganos autrquicos de derecho pblico, con jurisdiccin nacional, con
autonoma de gestin tcnica, administrativa y econmica, y bajo tuicin del Ministerio del
ramo.
Asimismo, todos los Superintendentes del SIRESE, SIREFI y del SIRENARE eran designados
por el Presidente, de terna propuesta por dos tercios de votos de los miembros presentes de la
Cmara de Senadores.
4.- LA TRANSICIN DE LAS SUPERINTENDENCIAS A LAS AUTORIDADES DE
FISCALIZACIN Y CONTROL SOCIAL.- La mayora de las Superintendencias creadas
mediante Ley fueron extinguidas mediante el Decreto Supremo N 29894 de 7/02/2009 y a otras
les cambiaron su denominacin.
Las funciones y atribuciones de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras fueron
asumidas por la Autoridad de Supervisin del Sistema Financiero (ASFI), adems la ASFI
asumi el control y supervisin de las actividades econmicas de valores y seguros. Con la
promulgacin de la reciente Ley de Pensiones, la Autoridad Fiscalizacin y Control Social de

Pensiones (AP), creada mediante Decreto Supremo N 71 de 9/04/2009, se denomina Autoridad

de Fiscalizacin y Control Social de Pensiones y Seguros (APS) y asume las atribuciones,
competencias, derechos y obligaciones en materia de seguros de la ASFI.
Asimismo, el D.S. 29894 dispuso la extincin de la Superintendencia de Empresas; sus
competencias fueron asumidas por la Autoridad de Fiscalizacin y Control Social de Empresas
(AEMP) creada por D.S. 71 y el Ministerio de Desarrollo Productivo y Economa Plural asumi
las competencias de la Superintendencia General del SIREFI en lo relativo al gobierno
corporativo, la defensa de la competencia, la reestructuracin y liquidacin de empresas y el
registro de comercio. Igualmente, el D.S. 29894 dispuso la extincin de la Superintendencia
General del SIREFI, asumiendo el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas competencia
para conocer los recursos jerrquicos, con excepcin de aquellos relacionados con la regulacin
de empresas.
La Superintendencia de Hidrocarburos pas a denominarse Agencia Plurinacional de
Hidrocarburos. Finalmente, todas las Superintendencias del SIRESE y del SIRENARE fueron
extinguidas, determinndose en el D.S. 29894 que sus competencias y atribuciones sean
asumidas por los Ministerios correspondientes o por una nueva entidad a crearse por norma
expresa.
Es as que, mediante D.S. N 71 se crean las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social en
los sectores de Transportes y Telecomunicaciones (ATT), Agua Potable y Saneamiento Bsico
(AAPS), Bosques y Tierras (ABT), de Electricidad (AE), de Empresas (AEMP) y de Pensiones
(hoy de Pensiones y Valores).
El Art. 2 del D.S. N 71 seala que la regulacin comprende el conjunto de actividades de
fiscalizacin, control y supervisin, y otras sealadas expresamente en las normas sectoriales
vigentes. Asimismo, su Art. 3, establece que el objetivo de las Autoridades de Fiscalizacin y
Control Social es la de regular las actividades que realicen las personas naturales y jurdicas,
privadas, comunitarias, pblicas, mixtas y cooperativas en los sectores regulados; asegurando
que se garanticen los intereses y derechos de los consumidores y usuarios, se promueva la
economa plural, contribuyan al desarrollo de la economa nacional, tiendan a que todos los
habitantes puedan acceder a los servicios y los recursos naturales sean aprovechables de manera
sustentable.
El Art. 4 del D.S. 71 dispone que las atribuciones, competencias, derechos y obligaciones de las
Ex Superintendencias Sectoriales sean asumidas por las Autoridades de Fiscalizacin y Control
Social y las que correspondan a las ex Superintendencias Generales sean ejercidas por los
Ministros cabezas de sector; en todo lo que no contravengan a lo dispuesto por la C.P.E.

Est claro que, la naturaleza y alcance del SIRESE, SIREFI y del SIRENARE han sido
recogidos para las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social, habiendo solo adecuado el
Sistema Regulatorio a la nueva Constitucin Poltica del Estado.
Sin embargo, no todo permanece igual, existen diferencias que pueden incidir en la eficiencia e
imparcialidad del Sistema Regulatorio del pas.
La primera de ellas es que las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social dejan de tener la
tipologa de entidades autrquicas; es decir, que tengan la caracterstica principal de atender de
manera privativa y nica los temas en el mbito de su competencia, cuya mxima autoridad
ejecutiva era designada por el Presidente de una terna propuesta por el rgano Legislativo. A
cambio de ello, se las define como instituciones pblicas tcnicas y operativas; que si bien
cuentan con independencia administrativa, financiera, legal y tcnica, estn supeditadas al
Ministro cabeza de sector. Cul el alcance e implicaciones de que estn supeditadas al Ministro
cabeza de sector?, no est claro este asunto, si es que se refiere a un tipo de relacin
interinstitucional como es la tuicin y a la que estaban sujetas las ex Superintendencias y que
implicaba que el Ministro de la correspondiente cartera ejerza el control del cumplimiento de las
polticas sectoriales, de la implantacin y funcionamiento de los Sistemas de la Ley SAFCO, as
como de efectuar el control externo posterior.
Por otro lado, con el nuevo Sistema de Regulacin, quin se sienta afectado en sus derechos
(empresa, operador o persona) por algn acto administrativo (que sea recurrible) emitido por
alguna Autoridad de Fiscalizacin, podr presentar un recurso de revocatoria ante ella; y si
estuviese en desacuerdo con la resolucin de ese recurso, podr interponer un recurso
jerrquico, cuya resolucin es competencia del Ministerio cabeza de sector (Arts. 10, 11 y 12
del D.S. 71). Con el anterior sistema, las impugnaciones va recursos jerrquicos se resolvan en
las Superintendencias Generales.
Con el nuevo sistema, por ejemplo, si se dispone una sancin en contra de algn operador en
telecomunicaciones o transportes y la misma se confirma por la ATT con la resolucin del
recurso de revocatoria, y la empresa afectada termina impugnando va recurso jerrquico, ste
ser resuelto por el Ministro de Obras Pblicas, Servicios y Vivienda; similar situacin ocurrira
en caso de decisiones y sanciones adoptadas por la Autoridad de Empresas, cuyos recursos
jerrquicos son resueltos por el Ministro de Desarrollo Productivo y Economa Plural.
En otras palabras, los Ministros cabezas de sector hacen de rbitros de ltima instancia en sede
administrativa. Si bien queda la instancia judicial, conocemos de la posibilidad de tropezarse
con la demora en la atencin de la causa.

Consideramos, que de esa manera, se corre el riesgo de que no se acte con la imparcialidad
requerida; puesto que los Ministerios, al resolver los recursos jerrquicos, se han convertido en
juez y parte. Se debe tener en cuenta que las ex Superintendencias fueron creadas como una
instancia intermedia entre el Estado y la iniciativa privada o los usuarios, una instancia de
regulacin tcnica en base a las normas reglamentarias emitidas por el rgano Ejecutivo, una
instancia de proteccin de la sana competencia, de proteccin de los intereses del Estado, de los
usuarios y de las empresas. En ese sentido, nos preguntamos qu suceder hoy cuando los
intereses contrapuestos sean de los usuarios o de las empresas con las del Estado.
Otro aspecto que llama la atencin, es en lo referente a la designacin de los Directores
Ejecutivos de las Autoridades de Fiscalizacin y Control Social. Hoy son designados
directamente por el Presidente, antes los Superintendentes eran elegidos de una terna elevada
por el rgano Legislativo, previa evaluacin de mritos.
Finalmente, las estructuras organizativas de las Autoridades de Fiscalizacin estn conformadas
por un Director Ejecutivo, un Consejo Consultivo con participacin social y un nivel tcnico
operativo. Los Consejos Consultivos estn conformados por cinco miembros, exceptuando los
Consejos de la ABT y de la AEMP. En todos los Consejos, la mayora de sus miembros son del
Ministerio cabeza de sector, incluyendo de la AEMP. La participacin social en los Consejos de
cada Autoridad de Fiscalizacin est establecida de la siguiente manera: Para el caso de la ATT
y de la AE dos representantes de sectores sociales y/o usuarios; en la APS dos representantes de
los trabajadores; en la AAPS dos representantes sociales de los Comit Tcnicos de Registros y
Licencias; en el caso de la ABT es la Comisin Agraria Nacional; y en la AEMP un
representante del sector empresarial, siendo los otros dos miembros del Consejo el Ministro de
Desarrollo Productivo y el Viceministro de Comercio Interior. Advirtase que slo para lo que
atae a la regulacin de empresas, la participacin social queda disminuida a un solo
representante.
Los Consejos Consultivos tienen atribuciones para ejercer el control social sobre la gestin
ejecutiva de las Autoridades de Fiscalizacin, de evaluar la implementacin de las polticas
regulatorias del sector, de denunciar los actos y resoluciones de los Directores Ejecutivos que
sean contrarios al ordenamiento jurdico y de canalizar peticiones, reclamaciones y sugerencias.
En las condiciones como se han estructurado los Consejos Consultivos, se torna difcil que el
ejercicio del control social sea efectivo. Slo el hecho de que las resoluciones de las
Autoridades de Fiscalizacin sean conocidas por los Ministros del ramo (mediante recurso
jerrquico) y a la vez stos sean parte del Consejo, ya es un impedimento para que las denuncias
contra esas resoluciones prosperen. Otra situacin idntica se puede presentar, cuando se trate
de evaluar la implementacin de las polticas regulatorias; debido a que la mayora de los que

son miembros del Consejo, son autoridades designadas por el Presidente o en su caso por los
Ministros; y como se menciono los Directores Ejecutivos de las Autoridades de Fiscalizacin
tambin son nombrados directamente por el Presidente. A todo ello, se suma la posibilidad de
que los representantes sociales de los Consejos sean elegidos con injerencia poltica y no
expresen una verdadera representacin social.
Sabemos que un presupuesto ineludible para el desarrollo, es la seriedad en la institucionalidad
del Estado, dado que sin seriedad no hay reglas claras, sin reglas claras no hay transparencia e
imparcialidad, sin transparencia e imparcialidad no hay oportunidades, y sin oportunidades no
hay desarrollo.