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NUEVOS MODELOS DE GOBIERNO ESCOLAR:

ENTRE LO LOCAL Y LO GLOBAL
Jorge Gorostiaga jgorosti@unsam.edu.ar
Mnica Pini mpini@unsam.edu.ar
UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN MARTN
Ponencia presentada en las XIII Jornadas Argentinas de Historia de la Educacin, Buenos
Aires, noviembre 2004.
Resumen
Esta ponencia analiza los modelos de gobierno y administracin de los sistemas escolares
surgidos a partir de los aos 70 en el marco de profundos cambios en las relaciones entre
estado y sociedad. En este nuevo escenario educativo, prcticas e ideologas gerenciales se
entremezclan con impulsos a la participacin comunitaria y con la introduccin de mecanismos
de mercado (Whitty, Power y Halpin, 1998). Tanto en el discurso cotidiano como en el
acadmico y el poltico, valores econmicos como competencia, eficiencia y satisfaccin del
consumidor tienden a reemplazar valores democrticos como equidad, ciudadana y
solidaridad. Desarrollar el capital humano en un contexto de competencia econmica global
donde el estado asume un papel de control distante parece tornarse la preocupacin principal de
los sistemas educativos nacionales.
Se abordan en esta ponencia algunas propuestas y polticas de reforma del gobierno y la
administracin de las escuelas principalmente asociadas a los pases centrales y a los
organismos internacionales multilaterales, incluyendo iniciativas de descentralizacin y
privatizacin, las cuales aparecen como parte de las nuevas ortodoxias de la poltica
educativa (Ball, 1998). Las distintas propuestas y polticas son comparadas en base a sus
presupuestos, el contexto en el que han sido planteados, los objetivos que declaran buscar y las
crticas que han recibido. En segundo lugar, se analiza la correspondencia de estos nuevos
modelos con la experiencia y el debate sobre la reforma del gobierno escolar en Argentina.
Introduccin
Desde fines de la dcada de 1970 varios pases tanto centrales como perifricos
comenzaron a experimentar importantes cambios en el gobierno de sus sistemas educativos,

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cambios que se enmarcaban en una reestructuracin general de las relaciones entre estado y
sociedad. En los aos subsiguientes hasta el presente se ha ido consolidando una tendencia de
reforma en la cual prima una visin neoliberal y gerencial de la administracin y gobierno de
las escuelas.
Para comprender el origen, la dinmica y las implicancias de las reformas es necesario
considerar cmo las propuestas elaboradas en un contexto determinado son trasladadas a otros
contextos geogrficos asumiendo un carcter global a la vez que se modifican para adaptarse a
las caractersticas locales, tanto a nivel nacional como a niveles sub-nacionales, en procesos
abiertos a la re-apropiacin y re-significacin de los discursos por parte de distintos actores
(vase Ball, 1994; Popkewitz, 2000).
El objetivo de esta ponencia es analizar el marco general de los nuevos modelos de
gobierno escolar y algunas polticas especficas. Analizaremos 4 reformas que han sido
significativas en varios pases centrales y que han sido trasladadas a algunos pases de Amrica
Latina: la gestin basada en la escuela (o school-based management), las escuelas
concesionadas (charter schools), el financiamiento a la demanda a travs de bonos o vouchers,
y las empresas administradoras de educacin. Finalmente, discutiremos la experiencia y el
debate en la Argentina sobre las nuevas polticas y propuestas. Consideramos que en pases
como Argentina, en los que el debate democrtico languidece en el marco de un sistema
poltico que no ofrece mejoras sociales para el conjunto de la poblacin, la necesidad de
analizar y discutir este tipo de polticas se vuelve fundamental.
Los nuevos modelos de gobierno escolar
Las polticas educativas de distintos pases se han visto crecientemente influenciadas
por un clima ideolgico global que favorece enfoques neoliberales y neoconservadores, cambio
liderado en un primer momento por los gobiernos de Reagan en Estados Unidos y Thatcher en
Gran Bretaa, y expresado, en buena medida, en el Consenso de Washington. En los pases
centrales, la crisis fiscal del estado de bienestar de fines de la dcada de 1970, sumada a
importantes cambios sociales, contribuy fuertemente a la creacin de este nuevo clima
ideolgico, conduciendo a medidas de achicamiento del estado y de reduccin de los gastos
sociales y educativos (Taylor et al., 1997). De este modo, el escenario de poltica educativa que
comienza a definirse en los aos 80 se caracteriza por la bsqueda de la eficiencia y la calidad,
orientado a la formacin de recursos humanos que permitan aumentar la competitividad
internacional de las economas nacionales (Ball, 1998; Castro y Carnoy, 1997).

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En el caso de Amrica Latina, la crisis de la deuda externa de comienzos de la dcada

de los 80 se tradujo en presiones de los organismos financieros multilaterales (FMI, Banco
Mundial) para la realizacin de reformas que redujeran los costos de los gobiernos centrales y
mejoraran la eficiencia de los sistemas educativos nacionales, incluyendo polticas de
privatizacin y descentralizacin en la educacin bsica (Castro y Carnoy, 1997; Tedesco,
1994). En varios pases de la regin se redujo el gasto pblico en educacin y muchas escuelas
fueron transferidas a los niveles provincial y municipal. Entre la mayor parte de los
investigadores hay acuerdo en que una consecuencia de la descentralizacin en la mayor parte
de los pases de la regin fue el aumento de la desigualdad, ya que se transfirieron servicios
educativos con insuficiente o nula transferencia de fondos, a distritos y estados o provincias
con muy diferenciada capacidad de absorberlos y sostenerlos (Arnove, 1997; Munn, 1998;
Tiramonti, 1998).
La reestructuracin que los sistemas educativos de los pases centrales y los perifricos
han sufrido desde entonces hasta nuestros das, presenta algunas caractersticas salientes. Puede
hablarse de un nuevo tipo de regulacin en el que el gobierno central tiende a asumir funciones
de planificacin estratgica, estableciendo los grandes objetivos y los resultados esperados, a la
vez que cediendo espacio al mercado y a la sociedad civil en la provisin de servicios
educativos y transfiriendo responsabilidades a las escuelas y a las familias (Whitty, Power y
Halpin, 1998; Taylor et al., 1997).
Al mismo tiempo, debe reconocerse que muchos cambios han respondido tambin a
impulsos democratizadores, de respuesta a la diversidad cultural, de jerarquizacin del trabajo
docente, etc. No obstante, estos impulsos aparecen mayoritariamente subordinados a las lgicas
de la globalizacin econmica y del modelo neoliberal de relaciones estado-sociedad.
Ball (1998) sostiene que en el nuevo escenario, los gobiernos de los pases ms ricos
experimentan una reduccin de su habilidad para controlar las economas nacionales,
volcndose a nuevas formas de intervencin. En las reas de educacin y poltica social, se
produce una combinacin de medidas privatizadoras e intervencin estratgica con el fin de
aumentar la competitividad internacional. Este enfoque de polticas sociales se disemina
tambin entre los pases perifricos a travs de procesos de adopcin de polticas (policy
borrowing), de la dependencia cultural y de la accin de organizaciones internacionales como
el Banco Mundial (Ball, 1998).
La propuesta bsica actual del Banco Mundial para el sistema educativo es minimizar la
gratuidad y adoptar lo ms posible el modelo de mercado (Coraggio y Torres, 1997). El
correlato de las tendencias o corrientes pro-mercado en educacin de los pases centrales lo

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encontramos en las recomendaciones para los pases en desarrollo que se enmarcan dentro de
la subsidiariedad del estado o el financiamiento basado en la demanda. Esta idea no es nueva,
como casi ninguna de estas propuestas lo es, pero lo nuevo es que entran en las agendas de los
bancos e instituciones de desarrollo internacionales y tarde o temprano se convierten en lo que
hay que hacer en Amrica Latina y otras regiones perifricas. En estrecha relacin con los
movimientos que describimos por la eleccin de escuela y la introduccin del mercado en
educacin, encontramos que el Banco Mundial propone el financiamiento de la demanda como
una tendencia del desarrollo (Patrinos y Ariasingam, 1998 en espaol, 1997 en ingls), y en
Argentina y otros pases de Amrica Latina se est implementando y discutiendo sobre eso
(Filmus, 1998; Llach, 1997).
Como resultado de estos procesos, se genera una nueva concepcin de educacin que
cuestiona la visin de la educacin como un bien pblico y favorece un enfoque gerencial del
gobierno y la administracin de las escuelas. A riesgo de simplificar procesos muy complejos,
intentamos esquematizar aqu los principales elementos de las concepciones de educacin que
como grandes corrientes de pensamiento subyacen a la conformacin histrica de los sistemas
educativos modernos desde sus comienzos hasta hoy, con diferentes combinaciones y mayor
predominio de una u otra en distintos momentos de su desarrollo. A modo de tipos ideales, el
esquema consta de tres concepciones: la liberal, claramente fundante y predominante en los
inicios del sistema y enraizada en su cultura; la progresista, vigente en distintos momentos pero
fuertemente identificable en los sesenta y setenta, con importante impronta en gran parte del
discurso docente, especialmente el sindical y universitario; y la neoliberal, producto de las
polticas devenidas hegemnicas en los ochenta y noventa, muchas veces explicitada pero con
ms frecuencia entramada sutilmente en el sentido comn y apropindose de lenguaje y
principios propios de las otras perspectivas.
Cuadro I. Concepciones de educacin
Liberal
Necesidades del estado y de la
sociedad
Agenda Cvica

Progresista
Necesidades de los estudiantes
y la sociedad
Agenda Social

Universalismo
Igualdad de oportunidades
Uniformidad
Bien comn
Servicio Pblico
Burocracia
Centralizacin
Valor intrnseco y poltico

Integracin
Participacin/ Inclusin
Cooperacin
Bien social
Para y en la Comunidad
Cogobierno
Participacin
Valor poltico y social

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Neoliberal
Rendimiento de los estudiantes
Agenda Econmica-Empresarial
Diferenciacin/Seleccin
Inclusin diferenciada
Competencia
Bien privado/de consumo
Para el Individuo
Nuevo gerenciamiento
Descentralizacin
Valor instrumental y econmico

Refirindose a los cambios actuales que afectan a la educacin, Chouliaraki y

Fairclough (1999) afirman que las ideologas gerenciales en educacin son construcciones
discursivas que se basan en discursos provenientes de otras prcticas que estn estrechamente
vinculadas con las prcticas actuales en educacinespecficamente, de prcticas
econmicas. De acuerdo con estos autores, el discurso de una prctica coloniza el de otra, o
esta ltima se apropia del primero, dependiendo de cmo las relaciones de poder se expresan
como relaciones entre prcticas y discursos. En el caso de la ideologa neoliberal, se
profundiza, ampla y naturaliza la colonizacin simblica del discurso educativo por el
discurso econmico. Tanto en el discurso cotidiano como en el acadmico y el poltico, valores
econmicos como competencia, eficiencia y satisfaccin del consumidor tienden a reemplazar
valores democrticos como igualdad, ciudadana y solidaridad.
Una comparacin de polticas
Nos proponemos en esta seccin comparar algunas de las principales polticas y
propuestas surgidas en los ltimos aos. En lneas generales, los cambios impulsados por
gobiernos y organismos internacionales han estado guiados por las ideas de la
descentralizacin administrativa y pedaggica hacia la escuela, la participacin ampliada al
nivel de la escuela, la competencia entre las escuelas, la libre eleccin de escuelas por parte de
los padres y la privatizacin, elementos que se combinan de diversas maneras en distintas
polticas y propuestas. Analizaremos 4 reformas que han sido significativas en varios pases
centrales y que han sido trasladadas a algunos pases de Amrica Latina: la gestin basada en la
escuela (o school-based management), las escuelas concesionadas (charter schools), el
financiamiento a la demanda a travs de bonos o vouchers, y las empresas administradoras de
educacin.
La gestin basada en la escuela ha sido definida como una forma de descentralizacin
que identifica a la escuela como la unidad de mejoramiento del sistema. Junto con la
delegacin de autoridad en aspectos como la administracin del personal o del presupuesto y la
definicin de elementos pedaggicos, se suele establecer un mecanismo formal para la toma de
decisiones, como consejos o comits que incluyen distintos actores (maestros, padres, y, en
algunos casos, alumnos y miembros de la comunidad local) (Malen et al., 1990). Instrumentada
a partir de los aos 80, principalmente en Estados Unidos, Canad y Australia, y
conceptualmente ligada a la teora de las escuelas eficaces (Ramrez et al., 1991), cuya
preocupacin es encontrar los factores que convierten a una escuela en eficaz transmisora de
conocimientos en contextos de relativa pobreza o de fuerte presencia de minoras raciales. En

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el caso de Estados Unidos, estas iniciativas surgen junto con un fuerte cuestionamiento al
sistema educativo y una demanda por la centralizacin de objetivos educativos en el contexto
de un sistema tradicionalmente descentralizado donde el distrito escolar es la unidad
administrativa. Particular repercusin tuvo el informa A Nation at Risk, de 1983 (National
Commission of Excellence in Education), en el que participaron activamente representantes del
sector empresarial, presentaba un diagnstico catastrfico con respecto a la educacin pblica
en los EEUU.
Su principal objetivo es el mejoramiento de la calidad traducida en resultados de
aprendizaje, responder a las necesidades de los alumnos. Se argumenta que a travs de la
participacin ampliada en la toma de decisiones, los maestros encuentran una motivacin
adicional y se aprovecha su conocimiento pedaggico y de la realidad de los alumnos ms all
de los lmites de las aulas (vase Chapman et al., 1996; Robertson et al., 1995), mientras que
los padres pueden demandar a la escuela una educacin de mayor calidad y ms adaptada a las
necesidades de sus hijos (Hess, 1995).
Las implicancias y modalidades de la gestin basada en la escuela han ido variando con
los aos y en los diferentes contextos geogrficos en los que se ha desarrollado. Incluso dentro
de los Estados Unidos, ha adoptado distintas formas. Murphy y Beck (1995), por ejemplo,
identifican 3 modelos bsicos de implementacin, de acuerdo a qu actores son los que
detentan poder de decisin: administrativo (los directivos escolares mantienen el control),
profesional (mayor control por parte de los maestros) y comunitario (preponderancia de los
padres y de otros miembros de la comunidad local). Beare (1993), por su parte, sostiene que en
Australia en los aos 70 se crearon consejos escolares que buscaban controlar la participacin
de padres de clase media en un contexto de demandas de democratizacin; dos dcadas ms
tarde, segn este autor, los consejos se convertan en mecanismos para hacer a las escuelas
responsables antes sus clientes en el contexto de la mercantilizacin de la educacin a travs
de la eleccin de escuela y la competencia entre escuelas (Beare, 1993). Tambin en Italia, en
1974, se instituyeron rganos colegiados de la escuela maternal, primaria, secundaria y
artstica, en los niveles de aula, de instituto, de distrito, provincial y nacional. Luego de 20 aos
de su puesta en prctica, los anlisis mostraban 3 problemas principales:
-el limitado poder de decisin de la comunidad educativa sobre los temas que la afectan,
-la falta de una verdadera articulacin con el aparato previamente existente, que terminaba
predominando, y
-la falta de participacin, sobre todo de los padres, por el cambio de contexto entre el momento
de la reforma y el de los noventa, y la influencia mayor de intereses empresariales (Pini, 1993).

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Ms recientemente (desde 1993), se presenta el caso de Nicaragua, donde se ha

descentralizado considerable autoridad hacia las escuelas, a travs de consejos escolares que
eligen al director, contratan a los maestros y toman decisiones acerca del curriculum, adems
de recolectar entre los padres fondos adicionales a los que provee el estado (Rivarola y Fuller,
1999).
Como vemos, estas iniciativas que combinan la descentralizacin hacia la escuela y
consejos escolares responden en cierto modo a las demandas de una mayor participacin
democrtica, pero en los noventa tienden a coincidir con el auge del neoconservadurismo y
demandas a la escuela por adaptarse a lgicas gerenciales. Al mismo tiempo, esta "retrica" de
la participacin, como la llama Popkewitz (1997) hace aparecer las reformas como "un reflejo
de las prioridades cambiantes de la comunidad". El autor seala que "la idea de 'comunidad'
supone la negociacin entre los diversos grupos que detentan igual poder" (p. 232). Esto resulta
bastante dudoso cuando pensamos en una asociacin que incluye a administradores, maestros,
padres, empresarios: no todos tienen el mismo peso en las decisiones, y la diferencia de poder
hace que algunos puedan condicionar las decisiones de otros.
En general, la gestin basada en la escuela ha recibido como principales crticas su falta
de impacto en el rendimiento escolar, adems de la falta de participacin real de maestros y
padres, debida en parte a la persistencia de las viejas estructuras (Malen et al, 1990).
Las escuelas charter o concesionadas surgieron en los aos 90 en Estados Unidos.
Las escuelas charter son escuelas administradas por asociaciones que nuclean a padres,
maestros y/o miembros de la comunidad. Reciben excepciones de las regulaciones estatales y
reciben fondos del gobierno para alcanzar los objetivos establecidos en sus contratos (ver Pini,
2000). Uno de los principales argumentos a favor de las escuelas concesionadas es que las
escuelas deben tener ms autonoma para trabajar mejor, y los padres, mejores opciones que la
escuela pblica tradicional, a menudo percibida como deficiente.
En el caso de EEUU, cada estado determina la duracin del contrato, que slo puede ser
renovado previa rendicin de cuentas al distrito. Debido a la amplia variedad en las
regulaciones de los estados y debido a la especificidad de los contratos, hay una gran
diversidad en las caractersticas de las escuelas charter entre un estado y otro, y an entre
escuelas en el mismo distrito. Las escuelas charter se presentan como escuelas pblicas
independientes porque reciben excepciones de las regulaciones educativas locales . Desde la
primera ley de escuelas charter de Minnesota en 1991, las escuelas charter han crecido en
cantidad y popularidad a travs del sistema educativo norteamericano (Wells, 2000). En forma
similar, se han desarrollado en Gran Bretaa las escuelas subvencionadas (grant maintained

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schools) con alto grado de autonoma y con la necesidad de atraer clientes para mantenerse
funcionando (Wells, 2000, p. 101). En el caso de Gran Bretaa, cualquier escuela pblica
puede optar por ser financiada directamente por el gobierno central y no estar bajo el control de
las autoridades locales, poltica que ha sido acompaada por medidas centralizadoras como el
establecimiento de un sistema de evaluacin y contenidos curriculares comunes a nivel
nacional, y por mayor libertad para los padres en la eleccin de la escuela.
Se puede distinguir entre dos modelos bsicos de escuelas concesionadas: aquellas
dirigidas a grupos especficos, ms alejadas del modelo de mercado y ms orientadas por
criterios de equidad y, en algunos casos, por un inters en el control comunitario de las
escuelas; y aquellas que promueven ms abiertamente la competencia entre escuelas pblicas,
generalmente con capacidad de seleccionar alumnos en base a criterios sociales y acadmicos,
y apoyadas ms fuertemente en la idea de la libre eleccin de escuelas por parte de los padres
(vase Wells, 2000; Whitty, Power y Halpin, 1998).
El tema de la eleccin de escuelas por parte de los padres es uno de los ms
controvertidos en la educacin actual, en particular en los pases anglosajones. Una de las
razones por las cuales el movimiento est creciendo fuertemente es que sus fundamentos son
defendidos desde grupos muy diversos en el espectro ideolgico. Dentro de este movimiento
encontramos diferentes posiciones que van desde la defensa de la eleccin slo entre escuelas
pblicas, como un medio para mejorar la educacin pblica, pasando por los que quieren
ampliarla tambin a las privadas no confesionales, hasta los que postulan la libre eleccin de
escuela pblica o privada sin distincin, lo cual trae polmicas acerca de la separacin entre la
Iglesia y el Estado. Los que se oponen ven estas posturas como un ataque a la educacin
pblica, y una vlvula de escape para evitar una autntica reforma del sistema. Los conceptos
de democracia, libertad, competencia, mercado y desigualdad social estn en la base de estas
discusiones. El ataque a la escuela pblica desde muchos defensores de la eleccin hace difcil
pensar que no es una forma de sacar ventaja de la crisis de legitimidad de las instituciones
pblicas y la burocracia estatal (Anderson, 1998).
El subsidio a la demanda a travs de bonos o vouchers permite a los padres usar
fondos pblicos para enviar a sus hijos a escuelas privadas, ampliando el concepto de eleccin
de escuelas. En la mayora de los casos, cada estudiante recibe un bono por una suma
equivalente a lo que el estado hubiera gastado en el sistema pblico. Esta propuesta ha sido
intensamente debatida en los EEUU durante los aos noventa (actualmente los programas en
vigencia ms conocidos en EEUU, pero igualmente controvertidos son los de Cleveland y
Milwaukee, y ms recientemente el estado de Florida), pero una de las primeras experiencias

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ha tenido lugar en Chile a partir de la reforma instaurada durante el gobierno de Pinochet que
municipaliz la administracin de la educacin y permiti a algunas escuelas privadas recibir
financiamiento estatal de acuerdo a su nmero de alumnos. Como seala Carnoy (1998), el
atractivo de los bonos educativos reside en que permitiran mayor libertad de eleccin a la vez
que aumentaran la competencia entre las escuelas reduciendo los costos de escolaridad sin
sacrificar la calidad.
De acuerdo con Spring (1997), Milton Friedman fue el primer norteamericano que
propuso el uso de bonos durante la dcada de 1950 como medio para permitir la eleccin de
escuela, y que el gobierno financiara la educacin pero no manejara las escuelas. Spring afirma
que desde los aos cincuenta a los noventa, los conservadores han proclamado que el mayor
problema que afecta a las escuelas es el control burocrtico. En coincidencia con Friedman,
muchos conservadores abrazan el concepto del libre mercado, pero en cambio rechazan la idea
de abandonar totalmente el control, especialmente en el plano social y moral.
Guiados por otro tipo de ideas, Christopher Jenks, John Coons y Stephen Sugarman,
fueron investigadores preocupados por la inequidad en educacin a fines de los aos sesenta.
Jenks elabor un modelo de eleccin de escuela que se aplic en Alum Rock, Arkansas, entre
1969 y 1973. El objetivo del proyecto era mejorar las oportunidades educacionales para los
nios desfavorecidos, para quienes la zonificacin tradicional de las escuelas constitua
segregacin (Lauder et al., 1999). En California, Coons y Sugarman defendieron los bonos
como una solucin potencial para la inequidad escolar en un exitoso caso en la Corte en 1971.
El estado poda dar a las familias de zonas pobres bonos para llevar el gasto de educacin en
esos distritos al mismo nivel del que tenan los distritos ricos (Miller, 1999).
Carnoy (1993), en su anlisis de los sistemas de bonos instrumentados en Chile y
Suecia, seala que los efectos que un sistema de bonos tiene sobre la escuelas pblicas depende
de la posicin que la educacin pblica tiene en una determinada sociedad. Sin embargo, los
dos casos estudiados, en los cuales se promova la competencia entre escuelas pblicas y
privadas dentro de una agenda neoconservadora, muestran que los grupos de mayores ingresos
tienden a beneficiarse de estos sistemas a costa de los grupos ms pobres, los cuales no
acceden a la informacin y otros recursos que les permitiran realizar una opcin por escuelas
de mayor calidad.
Las empresas administradoras de educacin (EAEs) se han introducido
fundamentalmente a travs del sistema de escuelas charter, pero algunas, en EEUU, tambin
han convenido con las autoridades para administrar distritos enteros. Las EAEs muestran que
diferentes formas de privatizacin llevan a la expansin del mercado a expensas de la sociedad,

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pero lo que est creciendo en educacin est lejos del libre mercado. Al igual que la
administracin de la salud pblica en los 80 y 90 (Stocker et al., 1999), la privatizacin de la
educacin implica el manejo corporativo de las escuelas. Molnar (1996) documenta que la
intervencin de las corporaciones en las escuelas comienza realmente en los 80. Este autor
afirma que la publicacin del citado informe, A Nation at Risk, sirvi para elevar el inters en
la privatizacin a causa del diagnstico catastrfico que presentaba con respecto a la educacin
pblica en los EEUU. Molnar describe el origen y desarrollo de las primeras corporaciones que
identificaron a la educacin pblica como una buena inversin para capitales de riesgo y
tambin explora la conexin entre estas corporaciones y polticos y fundaciones conservadoras.
En EEUU ha habido por muchos aos corporaciones en educacinmanejando
diferentes servicios auxiliares, proveyendo libros de texto, tests, capacitacin laboral,
evaluacin de programas, servicios de limpieza y portera, e incluso programas instruccionales
(Molnar, 1996; Boyles, 2000). Pero el fenmeno de las corporaciones con fines de lucro que
acceden a la administracin y conduccin de las escuelas y distritos es mucho ms reciente.
Estas empresas ofrecen todo, desde programas instruccionales o de noticias (Channel One),
hasta contratos para dirigir escuelas pblicas. Actualmente, manejan escuelas o distritos al
menos en 24 estados. Para promocionarse, se presentan a s mismas como capaces de ofrecer
aquello que la educacin y los polticos parecen haber perdido: en trminos
administrativos, calidad y eficiencia, y en trminos polticos, credibilidad y legitimidad.
Para estas compaas, la educacin es como cualquier otra industria: para obtener
ganancias tienen que atraer consumidores y bajar costos. Pero como un analista educacional
declara a Business Week: El principal competidor es el gobierno, porque la educacin es el
ltimo gran bastin de la economa ampliamente controlado por el estado (Symonds, 2000, p.
35). El movimiento a favor de las escuelas charter ha estimulado la bsqueda del lucro a travs
de las escuelas, y an cuando la mayor parte de las escuelas concesionadas no son para lucrar,
los operadores con fines de lucro estn ganando en el mercado de valores y creciendo
rpidamente.
Edison, la compaa ms grande, administra 113 escuelas en veintids estados; y
Mosaica, la ms pequea, dirige doce escuelas en cinco estados (actualizacin a enero de
2001). Michigan es el nico estado donde gestionan escuelas pblicas las seis compaas, y
donde tambin lo hacen otras. Las oficinas centrales de las seis Empresas Administradoras de
Educacin (EAEs) estn ubicadas en Massachusetts, Nueva York, Michigan y California, lejos
de muchas de las escuelas y distritos en los que ellas operan. Todas las compaas acentan el
carcter "pblico" de las escuelas que administran o aspiran a administrar y todas anuncian que

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gestionan escuelas charter y su mensaje general es coincidente: las compaas privadas pueden
hacer lo que la educacin pblica tradicional no puede.
Cuadro II. Comparacin de 4 nuevas polticas de gobierno y administracin de las escuelas
Poltica
Gestin basada en
la escuela

Casos
EEUU, Canad,
Australia,
Nicaragua

Escuelas
concesionadas

EEUU,
Gran Bretaa

Bonos educativos

Chile, Suecia,
EEUU

Empresas
Administradoras de la
Educacin

EEUU

Presupuestos
La efectividad de la escuela
requiere cierto grado de
autonoma.
La participacin de maestros y
padres promueve decisiones ms
informadas y rendicin de
cuentas
Una gestin escolar ms
competitiva y menos regulada
genera innovacin y
mejoramiento.
Frente a la diversidad social, debe
diversificarse la oferta escolar.
La competencia por captar
alumnos hace que las escuelas
optimicen sus recursos.

Objetivos
Calidad

Crticas
No impacta en los resultados de
aprendizaje. No hay
participacin real de maestros,
padres y miembros de la
comunidad

Calidad y
Equidad

Segmentacin del sistema y

exclusin; concentracin de
esfuerzos en aspectos
administrativos a expensas de
los pedaggicos.

Calidad,
Equidad y
Eficiencia

Segmentacin del sistema y

exclusin; profundiza la
desigualdad educativa

Las empresas son ms efectivas y Calidad y

eficientes que el estado en la
Eficiencia
administracin de servicios
sociales

Segmentacin del sistema y

exclusin; prevalecen intereses
privados (lucro) sobre los
pblicos.

La experiencia y el debate en Argentina

La Argentina no ha sido ajena a las tendencias de reforma hasta aqu expuestas, aunque
algunas polticas y propuestas han tenido un mayor impacto que otras. La transferencia en 1992
de las escuelas secundarias e institutos terciarios que estaban bajo la rbita del gobierno
nacional a las provinciascompletando el proceso iniciado en 1978 por el gobierno militar con
el traspaso de escuelas primariasrespondi principalmente a razones financieras en el
contexto de la reestructuracin neoliberal del estado (Filmus, 1998; Senn Gonzlez y Arango,
1997). Los efectos ms relevantes fueron: 1) Desinversin en infraestructura y equipamiento,
2) Disminucin de los salarios docentes, 3) Aumento de las tareas asistenciales en la escuela,
4) Dificultades de los gobiernos provinciales para afrontar las necesidades de las escuelas, y 5)
Menor exigencia sobre la calidad de la enseanza (Pini y Cigliutti, 1999). De hecho las
condiciones y posibilidades de enseanza y aprendizaje en las escuelas de los distritos pobres
empeoraron. Este efecto negativo no se compens con un aumento de la democracia o la

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participacin en las comunidades, ya que en general cada sistema local mantuvo las
caractersticas jerrquicas de sus orgenes.
Esta transferencia fue seguida por la sancin e implementacin de la Ley Federal de
Educacin, la cual reflej en varios sentidos las tendencias antes sealadas, estableciendo una
divisin de responsabilidades entre los niveles nacional y provincial por la cual el nivel
nacional asume un rol de planificacin estratgica, control de la poltica y evaluacin de
resultados, mientras que las provincias quedan a cargo del financiamiento y la administracin
de las escuelas. Al mismo tiempo, se promovi una mayor autonoma escolar a travs de los
proyectos educativos institucionales (Gorostiaga, 2001). Estos ltimos pueden ser vistos como
una variante de las propuestas de la gestin basada en la escuela. Desde el Ministerio Nacional
de Educacin se argument que la posibilidad de implementacin de los cambios pedaggicos
necesarios para el mejoramiento de la calidad educativa dependa en buena medida de la
instrumentacin de un modelo de gestin basado en la escuela (Ministerio de Cultura y
Educacin, 1996).
A nivel provincial tambin se generaron polticas que reflejaron las tendencias globales.
En la Provincia de Buenos Aires se instituyeron Consejos de Escuela en 1988, tomando como
modelo los de Italia pero con caractersticas diferentes, ya que el Dto. 4182/88 no estableca su
creacin sino que simplemente la autorizaba. La opcionalidad de la propuesta determin una
difusin dispar, dependiendo de diversos factores, entre ellos la decisin de apoyo de los
inspectores. En un marco de desresponsabilizacin del estado con respecto a lo social y de
grandes diferencias socioeconmicas, no se generaron las condiciones materiales ni sociales
para que la participacin aumentara. Por otra parte, se identifican obstculos internos a la
posible democratizacin:
-la rigidez del aparato burocrtico del sistema
-la ambigedad de la normativa
-la ausencia de medidas para modificar otros aspectos del modelo
-la inexistencia de estrategia de formacin de los actores intervinientes en prcticas ms
democrticas (Pini, 1993).
En los aos subsiguientes, la poltica educativa en la Provincia de Buenos Aires vir
fuertemente, abandonndose el impulso a los Consejos de Escuela y adoptando una variante
populista de la poltica nacional. La Ley Provincial de Educacin, sancionada en 1995,
estableci que la administracin de las escuelas deba basarse en los proyectos institucionales
producidos por cada escuela y que las comunidades locales deban participar en su gestin. Por
otro lado, se verific desde 1992 un movimiento de centralizacin en la contratacin y

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supervisin de los maestros, as como en los aspectos de evaluacin de rendimiento escolar,

reforma curricular y capacitacin (Dussel y Thisted 1995; Tiramonti 1996).
Por otra parte, la Provincia de Mendoza estableci desde el comienzo de los 90
varios programas que favorecan una mayor autonoma en la administracin de las escuelas. En
uno de esos programas, Escuela Creativa, las escuelas pblicas eran invitadas a presentar
proyectos institucionales enfocados en el mejoramiento curricular y basados en los intereses y
necesidades particulares de cada escuela. El gobierno provincial evaluaba los proyectos y
otorgaba financiamiento para algunos de ellos. De acuerdo a Tiramonti (1996), la autonoma
escolar en Mendoza se apoyaba en 3 elementos: la descentralizacin de fondos a las escuelas,
fondos administrados por el director con control por parte de las cooperadoras y supervisoras
(88% del presupuesto no-salarial resultaba administrado por las escuelas); la articulacin de las
escuelas con organizaciones locales; y los proyectos institucionales.
Ms recientemente, en la Provincia de San Luis, se ha instrumentado una suerte de
programa de escuelas concesionadas en el contexto de un gobierno autoritario y una sociedad
con poca experiencia y escasos recursos para contribuir a la autogestin de organizaciones
sociales. En forma similar a las escuelas charter de EEUU, el gobierno cede los fondos y la
administracin de las escuelas a asociaciones civiles que se comprometen a obtener
determinados resultados educativos. A pesar de la oposicin que ha generado en varios
sectores, incluyendo el sindicato docente, el proyecto se ha venido llevando a cabo en 9
escuelas desde el ao 2001. Ms all de la falta de evidencias acerca del impacto sobre los
resultados de aprendizaje, parece verificarse un deterioro de las condiciones de trabajo de los
docentes que trabajan en estas escuelas y el mantenimiento de una participacin muy acotada
de padres y miembros de la comunidad (Feldfeber, Jaimovich y Saforcada, 2004)
Acompaando estas polticas, ha existido un incipiente debate acadmico sobre el
gobierno de la educacin. Ya a comienzos de los 90, un trabajo de FIEL (1993) propona la
municipalizacin del sistema junto a medidas que estimularan la autonoma escolar y la
competencia entre escuelas. Trabajos como los de Narodowski (1999) y Ciccione (1999) han
defendido la idea de introducir escuelas autogestionadas basadas en el modelo de las charter
que permitiran la introduccin de innovaciones pedaggicas y de una gestin ms
democrtica. Llach (1997) ha ido ms lejos, proponiendo una combinacin de escuelas
concesionadas con un sistema de bonos, argumentando que esta propuesta permitira brindar
una mejor educacin para los sectores ms desfavorecidos econmicamente. Su anlisis se basa
en la crtica de la ineficiencia del estado para administrar los servicios sociales y cita los casos
de Chile y Nicaragua como ejemplos de reformas educativas exitosas.

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Conclusiones
Los nuevos modelos de gobierno y administracin de los sistemas educativos,
sustentados principalmente en los modelos de re-estructuracin neoliberal y en la respuesta a la
competencia econmica global, se han ido expandiendo desde los pases centrales a pases
como la Argentina, donde asumen caractersticas propias, derivadas de las condiciones
polticas y sociales locales que se presentan a niveles nacional y sub-nacionales. A pesar de que
el impacto de estas polticas ha sido generalmente negativo o nulo, tanto en trminos de calidad
como de equidad, siguen siendo atractivas como respuesta al agotamiento del modelo
burocrtico de gestin educativa.
Desde la perspectiva de la democracia y la equidad, la orientacin asumida por las
polticas de gobierno y administracin de la educacin es cuestionable desde el momento en
que parece conducir en algunos casos a descargar la responsabilidad en los padres concebidos
como clientes antes que como ciudadanos, en otros al uso de fondos del estado para promover
mejores escuelas slo para algunos o para financiar lucrativos negocios en educacin, y en
otras situaciones a la reduccin de la inversin estatal en educacin. El estado parecera
renunciar a polticas que busquen desarrollar seriamente mejores condiciones de enseanza y
aprendizaje para todos, sin que el mercado o la sociedad civil puedan sustituirlo en el logro de
mayor equidad o igualdad. En la prctica, la constitucin de la escuela como una institucin del
mercado parece ser una forma de controlarla mediante las corporaciones privadas. En el caso
de Argentina, tendiendo a segmentar ms que a fortalecer y a segregar ms que a integrar el ya
castigado tejido social.
Como hemos visto, sin embargo, muchas de las polticas que han surgido en los ltimos
aos pueden ser instrumentadas de diversas maneras incluyendo la posibilidad de ser puestas al
servicio de una mayor democratizacin e igualdad en el sistema educativo. El desafo pasa por
un debate profundo acerca de las distintas alternativas de poltica educativa y de sus
consecuencias en trminos de calidad, equidad y democratizacin, un debate que no puede
ignorar el contexto poltico y social local ni los condicionantes globales que les dan marco.

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