Diete?

' N ahlen

El cambio de rgimen poltico

en Amrica Latina
En torno a la democratizacin de los regmenes
autoritarios

En el presente trabajo nos proponemos analizar, en perspectiva terico-metodolgica, los procesos de cambio poIftico que se han operado o parecen haberse operado en Latinoamrica desde fines de
la dcada del 70, definidos frecuentemente como procesos de democratizacin (o redemocratizacin)l . En este contexto nos interesan
los factores que provocan, favorecen o aceleran tales procesos, sin
pasar por alto las fuerzas opuestas que retardan, desvian o impiden
totalmente la democratizacin. Nuestro inters en analizar los procesos y estructuras del cambio politico es cientifico y politico a la
vez. El reto cientfico del tema se pondr de manifiesto en el curso de las preselltes reflexiones, todava provisionales. Debemos enfrentarlo. El inters poltico se centra en la apertura democrtica
de regmenes autoritari os, forma de dominacin poltica ms generalizada en la Amrica Latina de los aos 70.

r.

DEMOCRACIA> DEMOCRATIZACIN> LIBERALIZACIN:

ACLARACIONES TERICAS Y CONCEPTUALES

Partamos de una valoracin axiolgica que permite inferir, a la vez,

la importancia que atribuimos a nuestro tema. Creemos que la disyuntiva entre las formas represivo-autoritarias y competitivo-democrticas de la dominacin poltica representa una cuestin esencial.
Por regla general, ella no afecta el problema de la propiedad .de los
medios de produccin y de la divisin internacional del trabajo,
criterios ambos segn los cuales los pases latinoamericanos, con excepcin de Cuba, son considerados como Estados capitalistas dependientes (Cardos o 1979, pp. 38 ss.). Sin embargo, la democracia -con'Este trabajo fue escrito en 1981. Agradezco la colaboracin del Dr. Carlos
Huneeus/Santiago, Dr. RainerOlaf Schultze/Bochum y de Linda Morais Mandel/Heidelberg. La versin original en alemn fue publicada en Klaus Lindenberg (comp.) : Lateinamerika. Herrschaft, Gewalt und intemationale Abhangigkeit, Bonn 1982. La traduccin al castellano fue efectuada por R . 'Velsch.

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Dieter NoMen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

cepto base de las reflexiones aqu expuestas- significa la eleccin

(y, dado el caso, la destitucin) de los gobernantes por el electorado, la independencia de los tribunales, la observacin ele los derechos humanos, la libertad de opinin, reunin y asociacin etc., derechos que el totalitarismo niega en principio y que el autoritarismo limita sensiblemente si no las niega por completo. Nuestras
reflexiones se orientan, pues, en una concepcin liberal de la democracia cuyos elementos incluyen, adems de la competencia por el
poder poltico, el Estado de Derecho y la proteccin del desenvolvimiento individuaL La democratizacin es el proceso que busca
introducir y realizar estos derechos. Con Robert A. Dahl (1971) definimos la democracia mediante los conceptos de la participacin y
oposicin. Como destacamos hace poco en otro trabajo, las elecciones solas no completan el concepto de -participacin (NohlenjNuscheler 1982, pp. 62 ss., p. 474). Sin embargo, las elecciones competitivas constituyen el mejor indicador de un sistema poltico fundamental. Entonces podemos definir la transicin de un rgimen a
otro por la realizacin de elecciones libres. Establecidas las elecciones competitivas -conceptualmente opuestas a elections without
choice (eleccin sin opcin, vide HermetjRosejRouqui 1978; Nohlen 1978; Nohlen 1981)- el proceso de cambio poltico, nuestro
tema, alcanza el objetivo de la democratizacin cuyo alcance se limita, en este contexto, al campo poltico. Pues la democracia liberal no significa la eliminacin -total de la dominacin poltica, sino
su autocontrol mediante la separacin de poderes, vigencia de los
derechos humanos, el derecho a la oposicin y la oportunidad de
sta de llegar al poder (vide Greiffenhagen 1973, p. 21).
Partiendo de teoras radical-democrticas de participacin (v.
Platemann 1970), la democratizacin puede entenderse tambin como un proceso ms amplio, es decir, como proceso de eliminacin
de la dominacin del hombre sobre el hombre. Sin embargo, no
nos parece til ni justificado condicionar el proceso de redemocratizacin encaminado al establecimiento de democracias liberales -el
cual consideramos importante y necesario- aplicndole la regla de
los postulados democrticos radicales. Tal objecin cobra mayor
fuerza ante el hecho de que la concepcin radical de la democracia
an no ha resistido la prueba histrica de su factibilidad (v. las reflexiones muy acertadas de Scharpf 1972). Queremos limitar, muy
conscientemente, los conceptos de "participacin"2 y "democratiza"Principalmente la literatura sobre problemas del desarrollo separa el con
cepto de participacin de las posibilidades concretas de realizacin de sus componentes. Esbozar "utopas reales" puede tener sentido desde un punto de vista
poltico-ideolgico; con miras a una aplicacin analtica. Sin embargo, se recomienda delimitar y precisar el concepto. As, es necesario diferenciar entre participacin poltica y participacin social, ya que de otra manera seria imposible discutir la relacin entre estos dos elementos, o sea si una mayor partici

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

cin" al rea estatal, excluyendo aqu el rea social (6ector productivo), sin que esto signifique subestimar tal rea de transformacin
social (v. DachlerjWilpert 1978). Este ltimo desempea un papel
muy destacado, especialmente en varios proyectos sDciales progresistas latinoamericanos (v. FlisfischjFranco Palma 1980). Por lo dems, podemos suponer que la democracia liberal, frecuentemente
calificada de formal, sobre nuevas vas de participacin poltica sabindose, por supuesto, que el pueblo no las aprovecha de manera igual. En estudios empricos recientes (VerbajNie 1972; VerbaNie/Kim 1978), se seala que no participa sino una minora de
los electores, que slo una minora aprovecha realmente la oportunidad de ejercer influencia en la toma de decisiones polticas y que
esa minoria tlroviene de los estratos sociales superiores. Tal diagnstico podra desacreditar fcilmente el postulado de democratizacin. De qu sirve la participacin si no favorece sino a quienes ya
gozan de privilegios, de qu sirve si existen obviamente distorsiones estructurales o barreras que impiden que los des privilegiados
se favorezcan participando del juego democrtico?
Este problema no se puede eludir mediante definiciones: debe estar presente en todo anlisis y valoracin del cambi poltico. En
otras palabras, debe preguntarse en qu medida la democratizacin
asegura realmente la participacin de las masas en la formulacin
de las decisiones tl0lticas tenindose en cuenta, especialmente, la
participacin de las masas en los bienes producidos. Se trata del
problema de la democracia y la igualdad o del doble sentido de la
participacin: participacin en las decisiones polticas (gestin) y
en la riqueza producida (distribucin equitativa). segn la definicin de la participacin como elemento del pentgono mgico del
desarrollo aportada por NohlenNuscheler (vase en Handbuch der
Dritten ,,yelt, tomo 1, 1978, pp. 23 ss.). En el sentido ms estricto
de "gestin poltica", la participacin "remains a powerful social
force for increasing or decreasing inequalitv. It depends on who
takes advantage of it" (Verba/Nie 1972. p. 342). El desarrollo del
Estado social en los pases industrializados no se puede explicar sin
mencionar la conquista de derechos. polticos y el aprovechamiento
de oportunidades de participacin por la clase obrera. De igual
manera, se observa fcilmente que el desarrollo del Estado social
en Amrica Latina, expresado p. ej. en la proporcin de los asalariados amparados por el 6eguro social, ha progresado ms donde ha
habido largos perodos de vigencia ininterrumpida de constituciones democrticas (v. Mesa-Lago 1980, p. 166).
Precisemos, adems, otro trmino: el concepto de "redemocratizacin" debe distinguirse ntidamente de la liberalizacin o decompacin poltica provoca tambin una mayor participacin social. ryer Nohlen
1981, pp. 243 ss.).

[ 5 5 O]

Diete,. Nohlen j El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

presin. Los dos conceptos representan tell\lencias evolutivas totalmente diferentes de regmenes autoritarios. La democratizacin tienc por objeto superar el autoritarismo, mientras que la liberalizacin/decompresin tiende a estabilizarlo. En la tabla 1 se sealan
otras diferencias esenciales. Como estrategias, los dos conceptos
son mutuamente excluyentes; si fracasa la estabilizacin mediante
la liberalizacin, los grupos del sistema pueden recurrir a una apertura ms amplia en el sentido de la democratizacin, es decir, el
cambio cualitativo del sistema. Por otra paxte, la liberalizacin
Tabla 1
DIFERENCIAS TIPOLOGICAS ENTRE DEMOCRATIZACION
y LIBERALIZACION (DECOMPRESION)
Democratizacin

Liberalizacin
(Decompresin)

Objetivo

Apertura competitiva del

sistema dirigida a la democracia.

Consolidacin de la dominacin autoritaria; fase de

violencia selectiva.

Origen

Crisis integral del sistema:

fracaso del modelo econmico o de la alianza soporte del sistema (p. ej.
alianza cvico-militar).

Presin interna o externa; necesidad de a(laptacin.

Actoresj
estrategia

Fracciones del rgimen cooperan con partes de la

oposicin democrtica.

Iniciada por representa ntes

de la lnea blanda del rgimen; cooptacin de 1)artes de la semi-oposicill a
fin de ampliar la base del
rgimen.

Alcancej
procedimiento

Todo el sistema poltico:

instituciones, fuerzas sociales, sus formas de interaccin (legalizacin de partidos, sindica tos; libertad de
prensa; constituyente).

Segmentos del rgimen; alcance limitado; revocabilidad de las medidas dt' liberalizacin (libertad de
prensa limitada j autocensura; menos militares en
el gobierno; apertura internacional).

puede frustrar la esperanza de democratizacin (Mendes 1980, p_ 74).

Debemos aclarar que no entendemos la democratizacin como proceso evolutivo, como si toda sociedad evolucionaba, a mediano o
largo plazo, hacia una democracia. En los primeros aos de la dcada del 60, los tericos de la modernizacin sostuvieron ideas de

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ESTUDIOS INTERNAGIONAL:ES

este tipo, en su crtica, representadas grficamente por Schrnitter

en su critica, de la forma siguiente (Schmitter 1972, 81):
Grfico 1
MODELO LINEAL (UNIDIMENSIONAL-UNIPOLAR)
DEL DESARROLLO POLTICO

Oligarquia
tradicional

---'> - - - - >

Democracia
censitaria

--->

De:t;ll.ocracia
pluralista

--->

Ciertamente malinterpretaramos el proceso que observamos y sobre el que reflexionamos suponiendo que se trata de un proceso
unidimensional y unipolar. Algunos tericos del autoritarismo sostienen que se trata de re~menes inestables expuestos permanentemente a la tendencia de democratizarse. Sin embargo, los sistemas
democrticos son tambin inestables, pues afrontan el peligro de
involucin autoritaria. Esto es cierto especialmente en el caso latinoamericano (v. Stepan 1981, p. 16). En este continente, los problemas del desarrollo econmico y social, que no deben pasarse por
alto en el anlisis de estructuras y procesos polticos, plantean siempre la interrogante de la estabilidad de los sistemas poHticos (democrticos o autoritarios). Los problemas de contenido poIitico, p. ej.
problemas distributivos, se relacionan con el tipo de dominacin
poltica y se deciden dentro del marco del mismos.
Ante la posibilidad de involucin autoritaria, nuestro modelo
debe ser, por lo menos, muItidimensional, es decir, ste debe ajustarse a la situacin histricamente no definida de evolucin en
una u otra direccin. He aqu una condicin preterica muy simple, pero fundamental del tratamiento de nuestro tema. En el anlisis poHtico de los diferentes casos habr que determinar cul de
los dos modelos contribuye ms a la comprensin de la historia: el
modelo evolutivo lineal del desarrollo socio-poltico o el modelo
circular (apoyado en la teora clsica de las formas de gobierno)~
N os abstenemos de decidir, por ahora, si este enfoque abierto y
dinmico debe vincularse con el supuesto de que "the rise and collapse of authoritarian regimes have, in part, the same explanation"
(ColIier 1979, p. 395). Con tal supuesto se implica que los regmenes autoritarios y democrticos no son otra cosa que mtodos dife'El problema de la estructura del poder poltico en determinados pases no
est contemplado en ciertos enfoques que tratan el desarrollo societal a un elevadsimo nivel de abstraccin. Un ejemplo sintomtico de este tipo, de anlisis
lo constituyen los trabajos de l. 'Wallerstein.

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Dieter Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

Grfico 2
MODELO MUL TIDIMENSIONAL DEL CAMBIO DE RGIMEN

DEMOCRACIA

AUTORITARISMO

rentes de resolver crisis cuyas races se encuentran, en ltima instancia, en el sistema social, p. ej. el sistema capitalista o capitalistaperifrico. Tememos que tal enfoque, en donde la combinacin de
un concepto tan general y amplio como el de la crisis con otro como
el del capitalismo, que tampoco abarca estructuras y contextos his
tricos concretos, no nos ayude a contestar las preguntas que formulamos ms adelante.
lI.

PROBLEMAS METODOLGICOS Y PROGRESO CIENTFICO

Las preguntas sobre el problema del cambio de rgimen que formulamos al comienzo ya dejan ver ciertos elementos del enfoque
que proponemos. EI.haber partido de una serie de preguntas -procedimiento que nos proponemos seguir ms adelante en forma ms
sistemtica- en lugar de formular una hiptesis a validar o desechar en el proceso de investigacin, no es casual sino producto ele
reflexin metodolgica. Con frecuencia, la formulacin de teoras
explicativas de fenmenos polticos est basada en la abstraccin de
uno o algunos casos. Existe, por ejemplo, una teora del Estado burocrtico-autoritario basada, esencialmente, en dos casos, o sea, una

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ESTUDIOS INTERNACIONALES

teora binaria en la terminologa de DoganJPelassy (1981, p. 10),

aplicada por su autor en el estudio de otros tres casos y por otros
investigadores en casi todos los regmenes militares latinoamericanos. Sin querer discutir el hecho de que la teora de Guillermo
O'Donnell ha fecundado mucho el trabajo cientfico sobre el nuevo autoritarismo, debemos constatar que se ha adelanLdo demasiado a la labor monogrfico-emprica previa indispensable para toda
formulacin de teoras. Dicha teora presupone contextos histricos anlo;os determinando la interrelacin de variables en un
nivel de abstraccin muy elevado. Cuanto ms elevado el nivel de
abstraccin, tanto ms fuerte la suposicin de analogas. Cierto
que no se excluye la discusin sobre diferencias de condiciones en
casos determinados, pero su explicacin se relega a un fllano secundario con respecto a la hiptesis de analoga. En cambio, nosotros
creemos que la diferencia de los contextos histricos concretos donde se desarrolla el cambio poltico -trtese del establecimiento de
dominacin autoritaria o de democratizacin- es parte constitutiva,
desde el punto de vista metodolgico, del anlisis de tales procesos.
El anlisis de un solo caso no nos parece muy indicado como base
de la formulacin de teoras. Su mrito radica en el estudio monogrfico-emprico de estructuras y procesos especficos del cual se
pueden extraer los problemas a estudiar en otras monografas sobre
la mayor cantidad de casos y, especialmente, en anlisis comparativos.
Esta posicin metodolgica no debe malinterpretarse como rechazo a la generalizacin. Segln afirm acertadamente Richard
Rose, el tema del cambio poltico es muy adecuado para demostrar
"la deficiencia del anlisis ahistrico" (Rose 1969, p. 612). Lejos de
implicar la renuncia a la formulacin de teoras, el anlisis histrico-gentico del caso especfico de las causas y consecuencias de diferencias histricas conduce a otro tipo de generalizacin (v. RaginJ
Zaret 1981). Se trata de teoras histricamente saturadas de mediano alcance que pueden explicar "particular historical outcomes". El
proceso de investigacin s orienta en problemas que permiten analizar las condiciones, estructuras y eventos particulares que producen un resultado histrico especfico. Para la formulacin de teoras, es indispensable comparar varios casos (de manera explcita o
implcita).
Tal procedimiento metodolgico tiene, por supuesto, consecuencias inmediatas para resolver el problema explicativo. Un enfoque
histrico-gentico y comparativo no conducir a explicaciones monocausales. Las variables contextuales del caso particular no admiten el pensamiento monocausal (intersocial). Los patrones de explicacin multicausal del cambio poltico estn basadas sobre combinaciones de factores ponderados. Ante este fondo metodolgico, los
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Dietr:r Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

problemas que nos proponemos analizar en los captulos siguientes

representan ms que una mera lista:
1. De qu tipo son los factores elementales que originan cambios de rgimen? Con esta pregunta volvemos a plantear problemas
terico-metodolgicos.

2. Qu importancia tiene para la democratizacin el tipo o subtipo de rgimen autoritario existente en los diferentes pases? En
este contexto, tendremos que abordar una serie de problemas parciales en torno a la gnesis, estructura y los logros del rgimen autoritario.
3. Qu importancia tiene para la democratizacin el rgimen
pre-autoritario, la forma de su cada, el recuerdo de la democracia
cada (si el rgimen previo fue democrtico) ?
4. Qu importancia tienen los factores externos e internos y, entre estos ltimos, especialmente las fuerzas sociales, y los grupos politicos opositores del rgimen?
5. Cules condiciones puede el rgimen autoritario imponer a
la nueva democracia? Tiene importancia el tiempo que dur? En
este contexto, debe estudiarse, sobre todo, si se trata de un verdadero cambio de rgimen y cules son los factores que puedan impedir una democratizacin ms profunda.
6. Qu importancia tiene la forma del proceso de transicin
para la estabilidad del sistema democrtico? Se trata del problema
de costos y beneficios de las diferentes estrategias de transformacin
poltica.
No pretendemos estar en condiciones de poder contestar todas estas preguntas de manera satisbctona. Los argumentos planteados
aqu pertenecen al plano terico-metodolgico. Los problemas dividen el rea bajo estudio en varias partes. Su objeto principal radica en destacar la multiplicidad de relaciones y factores que constituyen elementos indispensables del anlisis multidimensional del
cambio de rgimen. Se trata de problemas orientadores del anlisis
monogrfico de casos particulares con fines comparativos. Tampoco
es de esperar que los estudios existentes nos puedan ofrecer ms de
lo que aqu prometemos, es decir, que nos ofrezcan explicaciones
bien fundadas en lugar de reflexiones metodolgicas. De hecho, es
muy poco lo que sabemos acerca de la cada de la democracia, a pesar de los esfuerzos realizados ltimamente en este sentido (Linz/
Stepan 1975; Huneeus 19S1a). El debate muy fructfero sobre el
nuevo autoritarismo no ha aportado hasta ahora resultados que podran constituir una base de conocimiento vlida sobre el cambio
de tales regmenes y, en especial, los procesos que denominamos democratizacin. Esto se pone de manifiesto en la dificultad que tienen autores como O'DonnelI y Collier para captar las tendencias de

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ESTUDIOS

INTERNACIONALES

cambio de regmenes autoritarios. Mientras que, en su anlisis,

O'Donnell se concentra en demostrar la existencia de un antagonismo fundamental entre las fuerzas sustentadoras del rgimen, es decir, los sectores civiles y militares, Collier arriba a la conclusin, citada ya en otro contexto, de que el autoritarismo y la democratizacin pueden tener los mismos orgenes. Tal consideracin diluye,
por supuesto, la esencia especfica de la teora del rgimen burocrtico-autoritario: una causa que puede tambin producir el efecto
contrario al planteado no sirve como explicacin. El anlisis de
Collier (1979, p. 393), concluye con la conviccin de que los tiempos cambiarn: "Yet there is substantial ground for beIieving that
at least some of the present authoritarian governments in Latin
America will be replaced in the coming years by more competitive
regimes". La vaguedad de este pronstico slo se supera con la siguiente salvedad: HIt is of course possible that additional countries
\~ll succumb to repressive military rule" (ibid.).
Adems de sta, los estudios existentes presentan otra deficiencia. Aparte de monografas, tambin faltan anlisis comparativos
amplios, manifestndose lo negativo de la especializacin de los autores en reas geogrficas. Por ejemplo, se llevaron a cabo procesos
de redemocratizacin en Europa del Sur, en Grecia, Portugal y Espaa, en la dcada del 70. Nada ms natural que discutir estos casos en relacin con la situacin latinoamericana4 Sin embargo, los
cientistas sociales interesados en el anlisis comparativo de sistemas
polticos suelen especializarse estrictamente, salvo raras excepciones
(Linz, Schmitter), en problemas del Primer Mundo o Tercer Mundo.

IIl.

CAUSAS y CONDICIONES DE LA DEMOCRATIZACIN

En el presente captulo discutiremos los seis conjuntos de problemas antes mencionados.

1.

De qu tipo son los factores elementales que originan

cambios de rgimen?

Este problema nos obliga a reflexionar sobre los enfoques explicativos y estrategias de investigacin controversiales que no se explicitan siempre en los trabajos cientficos y que, a veces, bien se subestiman, bien se exageran. Los dos enfoques explicativos que ms
se emplean prcticamente no se relacionan entre s (v. Przeworski
1980), siendo uno macrosociolgico y el otro, micropolitolgico. Con
el enfoque macrosociolgico se pretende establecer las causas obje'El programa dedicado a Latinoamrica del Woodrow \,l,Tilson Center, Washington, que organiz entre otros un workshop sobre "Prospects for Democracy:
Transition from Authoritarian Rule in Latin AmerGa and Europe" en junio
de 1981, se basa precisamente en esta dimensin comparativa.

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Dieter Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

tivas, econmicas y sociales en la mayora de los casos, que determinan prcticamente el cambio de rgimen. Con el enfoque micropolitolgico, se estudian los actores polticos y sus estrategias, las
relaciones de conflicto y consenso, posibilidades y opciones (choices
segn la terminologa de Apter, 1971). La temprana teora de la
modernizacin estaba basada en el supuesto de que la democracia
era poco menos que una consecuencia natural del crecimiento econmico y de la modernizacin social. En sentido inverso, la democracia supuestamente no poda madurar mientras no se alcanzara un
crecimiento econmico suficiente acompaado de procesos de modernizacin social y socio-psicolgica. En consecuencia, la democratizacin se reduca bsicamente a una poltica de crecimiento econmico. Suponemos que las crticas a estos supuestos son conocidas
(p. ej. en Dahl 1971, p. 65 o GraciarenajFranco 1978, pp. 63 ss.).
Una concepcin ms compleja del desarrollo econmico y la democracia se perfila ya en aquellas teoras de modernizacin donde el
sistema democrtico no se considera como instrumento adecuado
para alcanzar el nivel de desan-ollo estimado necesario para la imposicin permanente de ese orden poltico. As, se desmoron la
idea ingenua de que la democracia y el crecimiento econmico se
fomentaban mutuamente (Liwenthal 1974). En consecuencia, algunos tericos de la modernizacin propagaron, de hecho, soluciones
militares (las FF. AA. como lite modernizan te, dictaduras desan-ollistas), partiendo de consideraciones funcionales (v. entre otros,
Pye, Johnson, ]anowitz, Huntington).
La relacin determinista entre la estructura econmico-social y
el nivel de desarrollo de una sociedad, por una parte, y el orden poltico, por otra, rota en tales lineamientos estratgicos para el desarrollo. qued restablecida en varias teoras del autoritarismo. Mientras la modernizacin conduca, segn aqullos, a la democracia,
segn stos conduca al autoritarismo. "Para ambas, la identificacin de las variables independientes (modernizacin, desan-ollo econmico) y dependientes (sistema poltico) es la misma. Ambas tambin tienden a postular secuencias histricas necesarias que, ms
all de condiciones histrico-estructurales especficas crean etapas
anlogas para diferentes unidades societales. En este sentido, todas
las crticas a las teoras de las etapas, en cuanto se refieren no al
contenido de stas sino a su concepto mismo, son vlidas tanto para
una como para otra explicacin". (SolarijFrancofJutkowitz 1976,
p. 523).
En su importante trabajo, ya citado, O'Donnell relaciona la formacin de lo que l llama Estado (o rgimen) "burocrtico-autoritario", una variante del autoritarismo, con tensiones econmicas, sociales y polticas que resultan de los procesos socio-econmicos
producidos por la profundizacin vertical de la industrializacin.
O'DonnelI analiza principalmente los casos de Argentina y Brasil,

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ESTUDIOS

INTERNACIONALES

colocando a ambos en el mismo nivel de desarrollo poltico, dado

que los dos pasaron por fases populistas (peronismo, resp. varguismo) donde, segn l, la clase obrera flle integrada, con cier~o xito,
en el sistema poltico. O'Donnell establece la tesis, amplIada en
trabajos posteriores (1975; 1979), de que el postpopulismo conduce
inevitablemente a regmenes burocrticos-autoritarios, ya que los
amenazados grupos sociales dominantes no tienen otro recurso para
contener a la clase obrera organizada. La funcin de los regmenes
burocrtico-autoritarios es "the exclusion of the popular sector, the
postponement of popular demands, and the closing of the electoral
channels of political participation". (O'Donnell 1973, pp. 88 ss.).
En sus contribuciones al debate sobre el autoritarismo, otros autores no adoptan este enfoque explicativo mecanicista sin definir
ntidamente su posicin contraria. Alfred Stepan (1978, pp. 73 ss.),
por ejemplo, tras acogerse a la tesis de O'Donnell, formula problemas adicionales en torno a la formacin del nuevo autoritarismo
que, en el fondo, pertenecen a un enfoque contrario. En su "Framework of analysis" recomienda estudiar:
1. " ... the organizationa1 strength and ideological unit of the state
elite";
2.

" ... the degree of development of autonomous political parties

and interest groups";

3.

" ... the degree of societal polarization";

4.
5.

" ... the degree of prior social welfare and structural reforms";
" ... the state's coercive, economic and symbolic resource capa,;city in relation to the effective demands made on the state by civil society".

Mientras que O'Donnell es partidario del enfoque macrosociolgico, Stepan representa el micropolitolgico. As, ste se aproxima
mucho ms a nuestros principios y recomendaciones metodolgicos.
Por otra parte en el brillante debate protagonizado en el libro de
texto "The New Authoritarianism in Latin America" editado por
David Collier (1979), se llega tambin a la conclusin de plantear
un "disaggregated approach", o sea, un enfoque micropolitolgico.
Pensamos que los problemas macrosociolgicos y micropolitolgicos no se excluyen los unos a los otros sino que se complementan
oportunamente, ya que comprenden dimensiones diferentes que se
condicionan mutuamente. Los actores polticos actan, sin duda,
bajo ciertas condiciones econmicas y sociales, pero las estructuras
no anulan, por regla general, la capacidad de accin poltica. El
actor poltico dispone de su propio potencial de cambio de las estructuras socio-econmicas que, en todo caso, no son estticas. Todo
lo dems terminara en un reduccionismo mecnico. Reinhard Ben-

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Dieter Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

dix (1964, p. 13) advierte, con razn, contra el peligro de dejarse

"engaar por el determinismo retrospectivo", segn el cual la historia no pudo haber producido. re6ultados diferentes de los que conocemos. El pensamiento contrario a los hechos (Kontrafaktische
Methode) puede preservarnos de tal conclusin errnea. Se trata,
pues, de integrar variables estructurales y variables de conducta en
un solo modelo analtico.
An as, la relacin entre los dos grupos de variables sigue siendo esencial. Evidentemente la clasificacin de O'Donnell no da
abasto a su complejidad, puesto que ste subestima la reciprocidad
fundamentando la relacin en la hiptesis de analogia. Collier
(1979, p. 367) en cambio, sostiene acertadamente que la hiptesis de
diferencia debe tomarse en cuenta con igual rango: "There are major similarities and major differences, and the relative importance
of these similarities and differences cannot be determined on the
basis of definitions, but rather on the basis of causal analysis concerned with discovering which factors play the most important role
in shaping the political evolution of these societies".

2.

Qu importancia tiene para la democratizacin el tipo o subtipo de rgimen autoritario que encontramos en los dife1'entes
pases?

Dado que intentamos un anlisis pormenorizado que establezca diferencias entre las causas del cambio de rgimen, nos interesa en este
contexto si las condiciones socio,econmicas y polticas creadas por
el rgimen autoritario favorecen o fomentan la democratizacin,
cules son los factores que crean tales condiciones y en qu forma
se manifiestan los mismos. Surgen, entonces, los problemas de definir el tipo de rgimen autoritario, analizar su creacin y desarrollo,
identificar sus estrategias polticas y econmicas ms importantes
as como sus lites, constatar la existencia o inexistencia de una oposicin o semioposicin y tipificar el grado de institucionalizacin
alcanzado por el rgimen autoritario.
Empleamos el trmino "rgimen autoritario" de manera muy
general. Este tipo corresponde a una categora residual que comprende a todos los sistemas no democrticos y no totalitarios. El
grado de institucionalizacin no tiene importancia para la conceptualizacin. Hallamos, por lo menos, una "situacin autoritaria"
(Linz 1973b). Existan regimenes autoritarios que se mantenan por
mucho tiempo sin poseer un alto grado de institucionalizacin (Brasil) o poca o ninguna institucionalizacin (Chile). Analizndolos
como regimenes militares se pasara por alto su complejidad poltica. Como seal LDwenthal (1974), la literatura sobre los militares se centra, en efecto, en analizar las causas de los golpes militares, pasando por alto las medidas polticas tomadas, las relaciones

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ESTUDIOS INTERNAC10NALES

con los grupos y actores civiles y los factores que conducen al derrocamiento de los regmenes militares.
Los trabajos sobre el corporativismo no han aportado orientacin
alguna en torno a este tema. Por un lado, caen en tramas argumentales circulares, atribuyendo el ftmmeno de las intervenciones militares en la poltica al sistema de valores politicos de Amrica Latina, elemento de la escuela de pensamiento de Wiarda (1974), criticado acertadamente por Schmitter (1974), entre otros. Por otro
lado, la linea de O'Donnell (1975) renuncia a toda diferenciacin,
metiendo los regmenes autoritarios y democrticos, socialistas y capitalistas en el mismo saco. Oculta la especificidad de las variables
politicas, tales como el efecto de la represin en el caso del autoritarismo y la respectiva desviacin de la estrategia de organizacin y
movilizacin de los estratos y clases sociales. Para esta escuela, la
relacin recproca entre Estado y sociedad representa el problema
analitico central. Sin embargo, tal enfoque no conduce a explicaciones fecundas, puesto que se acenta en exceso la hiptesis de analoga, descuidando las contradicciones y diferencias existentes entre
los regmenes democrticos y no democrticos. Los diferentes tipos
de regmenes se clatdfican todos como capitalistas, dentro de una
sola ca.tegoria.
Stepan (197S), adelant la tipologa de regmenes autoritarios latinoamericanos, profundizando la diferencia entre autoritarismos
excluyentes e incluyentes. Elabor criterios que permiten aclarar
sus diferentes origenes y formas de evolucin (vase tabla 2).
Las diferencias entre ambos tipos de regmenes no d'eben exagerarse. En particular, no debe subestimarse la capacidad de movilizacin de los autoritarismos excluyentes ya que sta, segn Huneeus
(19S1b), puede ser alta, dependiendo no tanto del grado de represin sino del apoyo de los grupos burgueses y los medios de comunicacin que los respaldan. Tales medios de comunicacin social
son manipulados hbilmente, confrontndose el "orden" reinante
con la politizacin excesiva y la hipermovilizacin de la fase preautoritaria, particularmente en periodos de grandes crisis polticas.
En el caso de Chile, esta estrategia tuvo xito (referndum constitucional en septiembre de 19S0), en Uruguay fracas (referndum
constitucional en noviembre de 19S0). Tampoco deben sobrestimarse las analogas de los autoritarismos de uno u otro tipo. En efecto,
se presentan importantes diferencias hasta en la gnesis de los autoritarismos excluyentes del Cono Sur, como queda demostrado en
la tabla 3.
Desde la perspectiva sociolgico-organizativa y dinmica, los regmenes autoritarios pueden clasificarse segn diferentes fases por
las que no atraviesan necesariamente ni, mucho menos, de acuerdo
a un calendario determinado. Sin embargo, una junta que acaba
de tomar el poder aspira, por regla general, a consolidarlo.
[ 5 6

Preferencia: mtodos coercitivos y represivos.

Medidas de concentracin de la riqueza que
f-avorecen, en su priIL.era fase, a la coalicin gobernante; en la segunda fase, cautelosas medidas a favor de estratos ms amplios.

Preferencia: mtodos persuasivos.

Redistribucin de la riqueza apoyada en medidas que favorecen directamente a los estratos sociales inferiores.

Medidas populistas.
Problemas de institucionalizar la cooptacin
poltica sin generar demandas excesivas.
Represalias econmicas de

3. Mecanismos polticos aplicados para realizar el modelo empleado.

4. Poltica de estabilizacin del modelo.

!l. Origen de la legitimidad.

6. Origen de tensiones internas.

7. Origen de problemas externos.

EE.UU_

Exclusin y eliminacin de las organizaciones polticas y sociales.

Inters en integrarlos en el sistema a fin

de lograr su apoyo, pero mediante organizaciones polticas controladas por el Estado
y dependientes de l.

2. Extrategia inicial del gobierno frente a

los estratos inferiores.

Menor presin externa; slo en el caso de

Chile hubo una presin externa significativa.

Necesidad de cooptar a sectores sociales ms

amplios una vez consolidado el sistema.

"Eficacia" econmica.

a) Alta movilizacin poltica; industrializacin que ha generado un movimiento

obrero con efecto desestabilizador sobre
el sistema.

a) Baja movilizacin poltica e industrializacin incipiente, por tanto poca presin

sobre el Estado.
b) Estado con bajo grado de institucionalizacin; estructuras dbiles.

Excluyentes

1. CQJ:texto histrico-gentico.

Incluyentes

REGIMENES AUTORITARIOS INCLUYENTES Y EXCLUYENTES: DIFERENCIAS Y ANALOGIAS

Tabla 2

gobierno y oposicin
desde 1964
alto

gobierno (al final la

oposicin)
mediano

oposicin (sindicatos)
bajo

Actores movilizadores

Grado de amenaza a los grupos oligrquicos

alto
alta
econliberalismo
mico ortodoxo con
reduccin de la intervencin estatal

alto
baja
liberalismo
econmico ortodoxo sin reduccin de la intervencin estatal

alto
baja.
sin cambio sustancial

bajo

-Formaci: de grupos de inters

Variables exgenas (influencia de los Estados Unidos)

Politic'ls aplicadas (modelo econmico)

Grado de coordinacin o limitacin del pluralismo

alto

alto

bajo

bajo

- Estabilidad de los gobiernos

mediano

alto

bajo

mediano

- Consolidacin del sistema partidista

Grado de diversificacin del sistema politico

muy alto

alto

mediano

Grado de movilizacin social

alto

econliberalismo
mico ortodoxo

baja

mediano

alto

alto

bajo

fuerzas opositoras

mediano

experienia conservadora

cambio estructural:
el gobierno establece el socialismo

postpopulismo

Uruguay 1974

Chile 1973

Postpopulismo

Brasil 1964

Proceso poltico-social previo

Argentina 1966

GENESIS DE AUTORITARISMO EXCLUYENTES: CONDICIONES PREVIAS Y EVOLUCION

Tabla 3

Dieter Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

En trminos generales, podemos definir tres fases:

Primera: fase de gnesis o toma del poder.
Segunda: fase de consolidacin. Un grupo, fraccin o alianza se
afianza en el poder. Esto incluye la eliminacin de los dems grupos que compiten por el poder.
Tercera: fase de institucionalizacin, donde el poder politico se
ejerce a travs de instituciones determinadas y, en consecuencia,
con funciones diferenciadas. El grado de pers0nalizacin del poder
disminuye. Como evidencia, la de Chile de Pinochet, un rgimen autoritario puede ser estable aun cuando el grado de su institucionalizacin sea bajo. Las caractersticas de cada una de estas fases se
sintetizan en la tabla 4.
Otras diferencias entre los regmenes se refieren a su respectiva
evolucin y, especialmente, a los instrumentos poltico-econmicos
que emplean (tenindose en cuenta las grandes diferencias en cuanto a la estructura econmica, situacin econmica externa, crecimiento econmico, etc.). Por ejemplo, existen importantes diferencias entre las polticas econmicas ortodoxas de Chile y Argentina
(v. Ferrer 1981), as, como entre Chile y Brasil (v. Foxley 1979),
aunque los tres casos pueden clasificarse como autoritarismos excluyentes.
Es tambin importante' problematizar la relacin que existe en~
tre el rendimiento y el cambio o la continuacin de la situacin autoritaria. En to.do caso, sta no se podr reducir a la ecuacin: poltica exitosa = continuacin de la dominacin autoritaria o
fracasos / crisis = derrumbe de los regmenes autoritarios, la cual
constituye el patrn de pensamiento implcito de muchos anlisis
del balance de regmenes autoritarios elaborados por fuerzas opositoras. Ya en 1971 (78), Dahl se refiri a la relacin entre el rendimiento y destino del rgimen autoritario en estos trminos: "The
monopoly over socioeconomic sanctions enjoyed by the hegemonic
leaders is therefore undermined by the very success of their economy: the more they succeed in transforming the economy (and with
it, inevitably, the society) the more they are threatened with poltical failure". En un estudio emprico de las actitudes frente al rgimen de Franco (IV Informe FOESSA) 1981, p. 597), Juan J. Linz
lleg a una conclusin similar. La valoracin de los jvenes, quienes no haban vivido sino Jos mejores aos del rgimen, fue ms
negativa que la de las generaciones mayores con sus recuerdos de la
guerra civil y las primeras dcadas llenas de dificultades. Pareciera que el tiempo obra en contra de los regmenes autoritarios, especialmentecuando stos logran introducir el cambio social. En todo
caso hay que recordar -nos dedicaremos a este asunto ms adelante- que las estructuras socioeconmicas creadas baj o la dominacin
autoritaria (por ejemplo, debido a la aplicacin de un modelo li[ 5 6 3 ]

aplicacin estricta del modelo liberal ortodoxo

5. Dinmica del sistema poltico

estimulada por el gobierno y los

grupos que lo apoyan

4. Funcin poltica de los milita- control directo del gobierno

res

3. Poltica econmica

aparicin de la semi-oposicin co- cierto campo de accin para la

mo actor poltico dentro del. r- oposicin, p. ej. el movimiento
obrero o intelectuales.
gimen

gran influencia de grupos civiles el rgimen dispone de una base

sobre el gobierno; alianzas cvico- civil organizada; los militares ejercen un control indirecto a travs
militares
de la "seguridad nacional" (consejo o comit)

consideracin de las criticas de de- mixta en funcin de la existencia

fensores del rgimen
de un modelo alterno en la semioposicin

represin espordica acompaada preferentemente: medidas persuade medidas de "liberalizacin"

sivas; coercin eficaz en tiempoh
de crisis

2. Mecanismos de control poltico alto grado de represin

y social

Institucionalizacin

intento de establecer un plurals- el pluralismo limitado se perfila

mo limitado, creacin de espacio ms ntidamente
para sectores 110 cooptados por el
rgimen

Consolidacin

1. Principales caractersticas pol- preferentemente: represin; coorticas

dinacin de las estructuras polticas

Gnesis

FASES DE DOMINACION AUTORITARIA

Tabla 4

Dieter Nohlen

El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

beral ortodoxo con efectos sumamente concentradores como en el

caso chileno) representan grandes obstculos para la democratizacin real. De todos modos, la validez de la hiptesis de xito o la
hiptesis de dficit debe comprobarse en cada caso concreto. Tal
anlisis representa una condicin previa indispensable de toda estrategia prometedora de democratizacin.

3.

Qu impoTtancia tiene paTa la democmtiza.cinel Tgimen pTeautoTitaTi'oJ la fOTma de su cadaJ el 1"ecueTdo de la 'de.mocmcia
cada (si el Tgimen PTevio fue democrtico)?

Los regmenes autoritarios no se entienden 6in tener en cuenta la

dimensin histrica. Sus orgenes se remontan a la fase pre-autoritaria. "In general the current period of .rnilitary rule is a response
to the crises provoked in the 6tate by political movements and social struggle before the military takeover". Sin embargo, la crisis
a la que se refiere Cardoso (1979, p. 35) puede haber estado limitada en el tiempo y no absorber la "memoria histrica" (Moreno/
De Miguel 1978) de las masas populares. Ciertamente la intensidad
de lacri6is es aun ms importante. En consecuencia, la orientacin
normativa de la poblacin por la situacin anterior puede favorecer el cambio de rgimen. Este parece ser el caso de Uruguay, donde existe una "co.rnpetencia de ideales democrticos" (Prze'worski
1980, p. 10) a la que el rgimen se sujeta. El tema de la redemo:
cratizacin no puede eliminarse prcticamente del debate publico,
mxime cuando los militares mismos no obedecen rdene6 al respecto. En cambio, en Chile el recuerdo negativo de la catica situacin
interna durante los meses anteriores al golpe desplaza el recuerdo
de la larga tradicin democrtica constitucional. Tambin es relevante si el rgimen autoritario se interpreta co.rno rgimen inevitable que debe aceptarse por razone6 pragmticas.
Otro aspecto se relaciona con el problema de los partidos politicos y grupos de presin, su arraigamiento en la sociedad, su supervivencia bajo el gobierno autoritario, bien a nivel nacional o regional, bien en la perspectiva sociolgico-organizativa o como subcultura. :&tos aspectos determinan en gran medida la formacin de
la cultura poltica post-autoritaria. El grado en que se hubieran
obedecido reglas de juego democrticas conforma la base para la
rpida orientacin de las preferencias polticas del electorado hacia los partidos polticos que permiten llevar el conflicto poltico al
nivel de las instituciones. Cuanto menor sea la continuidad demoo'tica de un pas, cuanto menos partidos polticos y grupos de presin se hayan constituido, tanto menos posibilidades existirn para
que la crisis del rgi.rnen autoritario conduzca a la democratizacin
y el establecimiento de gobiernos civiles. Este supuesto 6e justifica
ciertamente en el caso de la Argentina donde, despus de 1930, no

[ 5 6 5 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

se estableci ninguna democracia de masas y donde tampoco se

consolid un sistema de partidos, ya que ni el peronismo ni el
radicalismo alcanzaron el grado mnimo de burocratizacin que caracteriza a los partidos modernos. Ni a nivel nacional ni en los subsistemas su penetracin justific calificarlos como bien arraigados
(Cantn 1973). El caso de Chile es diferente, ya que su sistema de
partidos y la orientacin del electorado hacia partidos de derecha,
moderados y de izquierda se mantuvieron estables desde el comienzo del siglo, con una sola interrupcin de siete aos en el gobierno
militar (1924-31) (Nohlen 1973). Esto aumenta la posibilidad de restablecimiento del sistema de partidos y grupos de presin en una
fase de democratizacin. Adems, estos aspectos contribuyen a explicar el procedimiento sumamente represivo de los militares despus de 1973, as como la represin especfica, bajo el rgimen de
Pinochet, de la oposicin democrtica, nica opcin alterna real.
Este tema nos induce a preguntar <:mo y por gu caen los regmenes democrticos, un tema escasamente estudiado, excepto algunos trabajos recientes (Linz y Stepan 1978; Huneeus 1981a). Tampoco se ha estudiado suficientemente el efecto de este proceso sobre la cultura poltica de los individuos, abstraccin hecha del trabajo de Converse (1968), guien ha analizado -aunque con base
emprica insuficiente- los efectos de las crisis y cadas de democracias sobre los votantes. Sera interesante investigar los efectos del
derrumbe de la democracia y del rgimen autoritario tanto sobre la
cultura poltica de las lites como sobre la de las bases sociales. Adems, habra que estudiar si las relaciones de lealtad entre el electorado y los partidos polticos se conservan ms all de la fase autoritaria. Maravall (1978) intent comprobar esto empricamente en
el caso de Espaa empleando, por cierto, una metodologa discutible y llegando a resultados quizs algo exagerados en torno a la
<:ontinuidad del socialismo y del PSOE.
4.

Qu importancia tienen los factoTes intemos y extern,os y, ent1-e estos ltimos, especialmente las fuerzas sociales y los grupos
polticos op.ositores del 1'gimen?

Uno de los temas descuidados en todos los trabajos sobre el Estado

burocrtico-autoritario (O'Donnell 1973; 1975; 1979; Collier 1979;
Stepan 1978) y los militares en Amrica Latina es el de la oposicin
a los regmenes autoritarios. El estudio de Dix no tiene esta perspectiva, puesto que el autor analiza la oposicin independientemente de su efecto sobre la dinmica ,del cambio de regmenes politicas. Se trata, sin embargo, de clasificar adecuadamente la oposicin, sus actores y los grupos sociales que la respaldan, as como sus
diferentes estrategias. 'Como seala Linz (1973a), hay que distinguir claramente entre los diferentes tipos de oposicin, .incluyendo
[ 5 6 6 ]

Dieter Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

sus caractersticas (oposicin ilegal, legal ya-legal), destacndose asimismo las diferencias entre oposicin y semioposicin. Esta ultima comprende a 'Simpatizantes del rgimen que discrepan slo en
ciertos puntos de la poltica del rgimen y qu:enes, por regla general, estn dispuestos a asumir la responsabilidad de gobernar cuando se les presente la posibilidad de hacer valer 'Su poltica. Puesto
que la apata poltica de la poblacin representa un objetivo declarado de los autoritarismos excluyentes, tal poltica resulta en
que las masas no se identifiquen con la oposicin, la cual carece de
campo de accin poltica. Pero las masas tampoco simpatizan con
el rgimen rechazando posiblemente su poltica represiva o su modelo de crecimiento capitalista. En este contexto, debe tenerse en
cuenta la funcin social de estos estratos sociales, la cual hemos denominado "'Sector amortiguador" en otro trabajo (NohlenjHuneeus
1981), segUn la concepcin presentada por Parkin (1971) en su anlisis sobre movilidad social. Cuanto ms amplios sean tales estratos,
tanto ms tienden a reducirse las contradicciones entre el rgimen y
la oposicin, sin que esto signifique que dichos estratos otorguen
mayor legitimidad al rgimen. En el mejor de los casos pueden participar en acciones de movilizacin, pero le niegan al rgimen toda
legitimacin en cuanto a su origen y rendimiento, especialmente en
cuanto a 'Su eficiencia econmica.
Varios autores destacan la importancia de la oposicin poltica
para la apertura democrtica. tiTo a large extent, the likelihood
of change may depend on the political capacity of opposition groups
to propone creative alternatives oE power ... by offering different
and better solutions" (Cardoso 1979, p. 57). Przeworski (1980, pp.
10 ss.) 10 dice an ms determinantemente: tiA regime does not
coIIapse unless and until some alternative is organized in such a
way as to present a real choice for isolated individuals". Schmitter
(1975) demostr que el papel activo de la oposicin no siempre es
coronado con el xito de haber contribuido decisivamente a la cada del rgimen autoritario. El rgimen portugus cay debido a las
contradicciones internas en las FF. AA. en torno a un factor externo (la guerra de Angola); el rgimen espaol cay a raz de la muerte del dictador.
En todo caso, esperar que la oposicin poltica sola tumbe el
rgimen autoritario sera exigir demasiado de ella y sus posibilidades. En su reciente anlisis de las funciones de la oposicin en el
proceso de redemocratizacin, Stepan (1981, p. 3) arguye tambin
en este sentido: "An authoritarian regime can be overthrown by a
foreign occupation, by lossof foreign wars, by a major reversal in
the national 01' internationa1 economy, 01' a variety of reasons. In
general however a major source of the weakening oE an authoritarian regime is due to the internal conflicts and contradictions within its active and passive supporters and within the coercive elite.
[ 5 6 7 ]

ESTUDIOS

INTERNACIONALES

As we shall see however, the active democratic opposition, if it performs its multiple functions '\llTell, can help create and exacerbate
the conflicts and contradictions of authoritarian rule as well as
prepare the indispensable poltical foundations for a democratic, as
opposed to a succesive authoritarian regime". Stepan define cinco
funciones principales de una oposicin poltica activa". "1. resisting integration; 2. Iltruggling for some sub-system autonomy; 3. contesting legitimacy; 4. raising the cost of authoritarian rule; and 5.
creating a democratic alternative". (Op. cit., p. 4). Estas funciones
representan un excelente catlogo de problemas gue podra consti
tuir la base de un anlisis comparativo de partidos de oposicin
bajo regmenes autoritarios.

5.

Cules condici'ones puede el ?-gimen autoritario imponer a la

mleva democracia?

En lo que se refiere a este problema, debemos recordar las principales diferencias entre un rgimen autoritario y un sistema democrtico que desarrollamos en la primera parte del presente trabajo.
Dijimos que una democracia se caracteriza por una serie de elementos para cuya presencia las elecciones competitivas representan quizs el mejor indicador. Ellos incluyen el que una oposicin tenga
acceso real al poder en el mismo momento de obtener la necesaria
mayora poltica. En consecuencia, no se puede hablar de un. proceso de democratizacin cuando se trata de la instalacin de una
democracia limitada como en el caso de la "democracia protegida"
de Pinochet. En ella, los partidos y grupos marxistas quedan 81
margen de la ley otorgndose, en ltima instancia, el poder ilimitado al Presidente.
Las condiciones pueden, pues, impedir la constitucin de una
democracia "real". Este problema es de mxima importancia para
el desarrollo poltico de Amrica Latina. Se pone claramente de
manifiesto cuando incluimos la poltica econmica de los regmenes autoritarios en el anlisis del condicionamiento de la democratizacin. En las sociedades estructurales heterogneas (para el concepto v. NohlenjSturm 1982), el modelo econmico liberal monetarista es incompatible con la democracia liberal. Su imposicin
slo fue posible tras la eliminacin del liberalismo poltico (libertad de opinin, libertad de asociacin, derecho a la oposicin) y
no se podr mantener sin represin. "La dictadura es consustancial
a l" (Bitar 1980, p. 13). Cuando Dahl (1971, pp. 57 ss.) cuestionaba la tesis modernizante de que "competitive politics requires a
competitive economy", no poda observar an la competencia econmica que, por ejemplo bajo el modelo liberal-ortodoxo chileno, ha
conducido a una dramtica concentracin econmica (v. Dahse
1979) . Se empeaba, ms bien, en demostrar que la economa mix[ 5 6 8 ]

Dieter Nohlen j El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

ta es compatible con estructuras polticas competitivas. En cambio,

Przewoniki (1980, pp. 28 ss.) sostiene: "The typical democratizing
coalition is likely to adopt a keynesian economic project. Keynesian orientation constitutes a perfect combination for guiding a tolerable compromise among several groups". No debe olvidarse, sin
embargo, que algunos pases latinoamericanos (Uruguay, Argentina
y tambin Chile) ya aplicaron polticas de bienestar social en el pasado bajo condiciones que, por cierto, debido a las estructuras especficas del capitalismo dependiente, no fueron las mismas que en
el capitalismo desarrollado, donde el compromiso keynesiano result en redistribucin y estabilizacin de la democracia5 No se sabe
si las condiciones del capitalismo perifrico permiten la constitucin de un Estado social keynesiano o 6i reaparece la variante del
Estado de bienestar, deformada por desfases y tpica de sociedades
en desarrollo, la cual por sus contradicciones ha contribuido a profundizar la crisi6 del sistema democrtico.
Adems, la necesidad de introducir cambios socio-econmicos
fundamentales durante el mismo proceso de democratizacin representa una enorme hipoteca para ste. No se sabe si las condiciones
polticas propias de la fase de democratizacin soportan un cambio
de las estructuras econmicas. En el momento de transicin, las
condiciones generales no sern lo suficientemente estables. El primer objetivo es consolidar la democracia y asegurar el retorno definitivo de los militares a los cuarteles. Este ltimo proceso puede
tardar mucho tiempo, como demuestra el caso de Argentina, de
modo que las estrategias econmicas estn muy limitadas por el peligro latente de nuevos golpes militares. La existencia de un gobierno apoyado en una amplia base poltica y social no basta para
imponer tales .estrategias; se requiere, ms bien, una estrategia de
consenso con la oposicin no slo a nivel poltico-constitucional sino
tambin a nivel econmico. En Espaa, se logr esto mediante los
Pactos de la Moncloa. Las estrategias de consenso aplicadas en ese
pas (Huneeus 1979), que incluyen hasta "grandes coaliciones" de
gobierno, tienen un carcter fundamentalmente transitorio, debindose abandonarlas cuando existe consenso en torno al elevado grado
de consolidacin de la democracia.
Las consideraciones aqu expuestas parten del supuesto de que
el proceso de democratizacin de regmenes autoritarios transcurre
"En este contexto sera interesante discutir las condiciones de redistribucin
temporaria y estabilidad poltica en algunos resultados. Con su teora sobre el
estado de compromiso, Jorge Graciarena (1972), aport un elemento valioso para
el anlisis de este tema. Por lo dems, deben tomarse en cuenta las consecuencias reales, por ejemplo, de la legislacin social la distribucin del ingreso. Existen ya una serie de estudios empricos que llaman la atencin sobre los efectos
degresivos (a modo de ejemplo ver PNunjcEPAL 1980).

[ 5 6 9 ]

 .E S T U DIO S 1 N TER N A G ION A L E" S

por la va de la evolucin. Esto nos conduce al ltimo problema

que planteamos.
6.

Qu importan.cia tiene la forma del pr-oceso de transicin para

la estabilidad del sistema democrtico?

La transicin hacia el rgimen democrtico se asocia generalmente

con formas evolucionarias, gradualistas y pacficas, opuesta a la
transicin hacia el autoritarismo que, con algunas excepciones, se
interpreta como abrupta y violenta. Sin embargo, las investigaciones sobre la cada de democracias han modificado esta apreciacin.
Von Beyme (1974, p. 10) parte del supuesto de que los regmenes
autoritarios como "developing open societies" se caracterizan por
"processes, which create, with certain relapses, tendencies toward
openness and pluralism". Si esto es cierto, se trata de reforzar estas
tendencias a fin de acelerar y profundizar el proceso. Si no compartimos la perspectiva evolucionista -lo cual se justifica perfectamente dadas las involuciones autoritarias latentes- no podemos dejar
de reconocer que la va gradual tiene mayor opcin ante las relaciones reales de poder en los regmenes militares. Dahl (1971,
p. 45) coloca el aspecto de la viabilidad a un segundo plano respecto de las consecuencias de la forma de cambio del rgimen: "stable
polyarchies and near-polyarchies are more likely to result from rather slow evolutionary processes than from the revolutionary overthrow of existing hegemonies". Tal parece que la violencia contra
el rgimen autoritario tiene su propia dinmica con efectos en la
fase de democratizacin y hasta ms all de la misma siendo, por
tanto, disfuncional. La violencia y contraviolencia rio crean condiciones favorables para la conquista y estabilizacin de la democracia. 1\tIs bien, este mecanismo pertenece a las causas de la toma del
poder por los militares (ejemplos: Espaa, Chile, Uruguay). En el
debate estratgico en torno a la fase de transicin deben considerarse tanto los beneficios a corto plazo como los costos a largo plazo
de las diferentes estrategias. En general debe tenerse en cuenta la
posibilidad de que algunos de los factores determinantes en la fase
de transicin no contribuyen a la consolidacin de la democracia
(por ejemplo, el regionalismo espaol). Otra consideracin es que
los gobernantes defendern sus posiciones y el rgimen autoritario
con mayor tenacidad si tienen razones para temer que sern responsabilizados por el terror. He aqu otro argumento ms a favor del
cambio pacfico, puesto que el rgimen autoritario hace tambin
sus clculos de costo y beneficio, estimando si en el caso de crisis,
la apertura democrtica no resultara menos costosa que la intensificacin de la represin.
Debemos mencionar que, en este contexto, la oposicin afronta
el dilema de tener que establecer si las reformas concedidas por el
[ 5 7 O]

Dietcr Nohlen / El cambio de rgimen poltico en Amrica Latina

rgimen 'conducen a una democratizacin real. Los regimenes autoritarios disponen de una serie de instrumentos que les permiten
atender las exigencias de la oposicin contrarrestndolas al mismo
tiempo. Candido Mendes (1980, pp. 97 ss.) llam la atencin sobre
este fenmeno. La apertura hacia mayor representatividad o elecciones ms competitivas puede ser contran-estada por mis controles
en otras reas, de manera que el proceso se convierte en el intento
de restablecer el equilibrio dentro del rgimen. Cuando los militares inician o fomentan la democratizacin (Portugal, en 1974; Argentina, en 1972-73), stos continuan legitimados para vigilar el
funcionamiento de la democracia. En consecuencia, existe siempre
la posibilidad de un nuevo golpe tan pronto las circunstancias se
la sealen. De cara a este problema, la ruptura exigida por la oposicin democrtica en Espaa fue absolutamente comprensible. Recordando las concepciones estratgicas de ruptura y reforma debatidas durante la fase de transicin, nos damos cuenta ahora de que la
estrategia reformista, que result viable, ha causado, en esencia, una
ruptura, es decir, una clara distincin entre el rgimen autoritario
y el nuevo sistema democrtico segUn los criterios establecidos. Las
condiciones de viabilidad de una u otra estrategia dependen, en
buena parte, de los actores y no de factores objetivos. La adopcin
de una estrategia reformista requiere la existencia de lites dispuestas a la negociacin y al compromiso y que posean estructuras y
posibilidades que permitan que la base acepte sus compromisos. Se
requieren, adems, fuerzas mediadoras que resuelvan tensiones fuertes o flexibilicen la rigidez del rgimen, resultado de demoras en
las negociaciones, papel que le con-espondi al Rey en el caso de
Espaa (v. NohlenjHuneeus 1983).

IV.

CONCLUSIONES

Nuestras consideraciones tienen por objeto esbozar un procedimiento anaHtico adecuado para el estudio de los procesos de democratizacin y/o redemocratizacin en Amrica Latina 6 Hicimos hincapi
en que la' complejidad del tema exige especial atencin a los aspectos tericos y metodolgicos. Opinamos que el anlisis debe ser integral. Las variables socio-econmicas estructurales del desarrollo a
largo plazo deben considerarse tanto como las variables estrictamente polticas, especialmente las estrategias y decisiones adoptadas o
tomadas por los actores e instituciones en vista de tales factores estructurales y de las situaciones coyunturales inmediatas resultantes
del conflicto social y politico. El anlisis debe ser dinmico, dis'En el proyecto de investigacin "La ueD en el proceso de democratizacin en
Espaa", financiado por la Fundacin Volkswagen. estamos llevando a cabo un
anlisis del proce~o de democratizacin en Espaa basado sobre estos principios
metodolgicos.

[5 7 1]

ESTUDIOS INTERNACIONALES

tinguindose fases y secuencias y considerndose la multiplicidad de

opciones abiertas a los actores polticos en situaciones histricas. De
esta manera se evita caer en supuestos deterministas, segn los cuales los fenmenos politicos son manifestaciones de ciertas estructuras socio-econmicas y los cambios de rgimen consecuencias automticas de nuevos desarrollos a nivel de las variables econmicas y
sociales. Tampoco deberan descuidarse los riesgos y peligros que
pueden surgir en el proceso de democratizacin e interrumpirlo.
Los estudios deberan partir del anlisis de procesos especificos de
transicin hacia la democracia en pases con estructuras socio-econmicas o fenmenos polticos comparables. Deberan completarse
con estudios sobre pases significativamente diferentes en cuanto a
sus aspectos estructurales y polticos. El enfoque comparativo ms
fecundo para la formulacin de una teora debera comprender una
combinacin de casos anlogos y diferentes, de acuerdo a las recomendaciones de J. S. Mill (1974) sobre las ventajas de este mtodo
comparativo para la deteccin de factores causales. Tal anlisis es
necesario tanto desde el punto de vista cientfico como del poltico.
De otra manera, se desaprovechara la oportunidad de analizar y
oriental- -por limitada que sea la influencia- en su pleno desarrollo, un proceso de cambio poltico que puede traer consecuencias
determinantes para varios pases latinoamericanos en las prximas
dcadas.

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