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O exerccio do poder de polcia administrativo pelos municpios em

matria ambiental
Sandro Ari Andrade de Miranda

Um dos maiores avanos da nova Constituio a valorizao do


papel dos Municpios, que inclui a adoo de medidas para a preservao do
patrimnio ambiental. Este estudo aborda algumas controvrsias jurdicas que
envolvem a regulamentao da atuao dos municpios na gesto ambiental,
especialmente no que se refere ao licenciamento ambiental.

Vrias foram as inovaes trazidas pela ambientalizada


Constituio Federal de 1988 (Cf. BENJAMIN, 2002:101) para o cenrio
jurdico brasileiro. Talvez o maior avano, alm de elevar os direitos
fundamentais, inclusive os coletivos e sociais, para uma condio nunca antes
vista no nosso ordenamento, resida no fato de reforar os mecanismos de
gesto democrtica, inclusive com a libertao dos municpios do jugo dos
Estados e da Unio, conduzindo-os ao status de membros integrantes da
Federao (art. 1). Tal elevao, contudo, como determina o jogo democrtico,
tambm foi acompanhada pelo aumento das responsabilidades, atravs de
definio de uma srie de atribuies prprias (art. 30), e comuns com os
Estados e com a Unio (art. 23). Dentre as atribuies conferidas pela
Constituio aos Municpios, encontra-se a da proteo ambiental, a ser
exercida em comum com os demais entes da Federao, zelando pela guarda
da Constituio, das leis e das instituies democrticas e pela conservao do
patrimnio pblico (art. 23, I), protegendo os documentos, as obras e outros
bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens
naturais e notveis e os stios arqueolgicos (art. 23, III), impedindo a evaso,
a descaracterizao de obras de arte e de outros bens de valor histrico,

artstico ou cultural (art. 23, IV), protegendo o meio ambiente e combatendo a


poluio em qualquer de suas formas (art. 23, VI), e preservando florestas, a
fauna e a flora (art. 23, VII).

A discusso em torno do exerccio do poder de polcia no nova no


cenrio jurdico em nosso pas. Vrios so os autores que abordam o tema: ora
atacando o abuso de poder, fiel companheiro da tradio administrativoautoritria brasileira; ora apontando o poder de polcia como um elemento
garantidor do exerccio de direitos fundamentais, em face da adequao dos
limites destes direitos; ora abordado as omisses praticadas por setores da
administrao quanto ao exerccio imperativo e obrigatrio do poder de polcia.
O certo que em matria de direito ambiental o tema ganha relevncia, dada
ao seu carter inovador, e principalmente com o ingresso recente dos
Municpios na condio de atores importantes no universo da gesto ambiental.

O presente trabalho tem por objetivo abordar o exerccio obrigatrio


do poder de polcia ambiental por parte dos Municpios brasileiros, a sua
importncia, e os limites impostos pelo funcionamento incorreto do Sistema
Nacional do Meio Ambiente SISNAMA. Criado pela Lei 6938/81, durante a
ditadura militar, o SISNAMA foi montado numa estrutura onde os Estados e a
Unio ocupavam um papel de destaque, anulando as possibilidades dos
Municpios cumprirem um papel estruturante na construo da poltica
ambiental do pas. Tal situao histrica, impediu que a Lei Federal 6.938/81,
que entre outras coisas instituiu a poltica nacional do meio ambiente, e
considerada extremamente avanada para a sua poca, avanasse na
consolidao da gesto local como um foro privilegiado para a concretizao
do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Por outro lado, embora a Constituio Federal tenha inovado em


aumentar de forma significativa a autonomia municipal para gerir assuntos de
interesse local, o que segundo Paulo BONAVIDES (Conf. 2000:311), configura

indubitavelmente o mais considervel avano de proteo e abrangncia j


recebido por esse instituto em todas as pocas constitucionais de nossa
histria, no so poucos que relutam com essa inovao. Na realidade, a
racionalizao ideolgica daqueles que vm os Municpios como organismos
no dotados de maturidade suficiente para se auto-administrar[1], no
dimensionam a importncia deste processo de alargamento administrativo para
a consolidao da parca Democracia Brasileira, ou muitas vezes escondem a
mgoa saudosa da centralizao de poder dos perodos pretritos. O certo
que na nova realidade constitucional do pas, foram nos municpios que
surgiram os mecanismos mais eficientes de democratizao do espao
decisrio e de controle do uso dos recursos pblicos[2].

1.O Conceito de Poder de Polcia e suas caractersticas.

A Cincia Poltica desde a sua fundao por Nicolau Maquiavel no


final da idade mdia, sempre destacou o papel dos Estado como ente
regulador das relaes sociais. Tamanha a sua importncia, que na filosofia
do racionalismo liberal revolucionrio, notadamente por Jean-Jacques
Rousseau, John Locke e, anteriormente, Thomas Hobbes, afirmou que a
criao do Estado como ente necessrio foi objeto de um pacto da sociedade,
de um Contrato Social. Assim o capitalismo liberal criou doutrinariamente a
figura de um de um Estado separado, sob o ponto de vista filosfico, da
sociedade civil, espao este onde seriam desenvolvidas as relaes
quotidianas da vida humana.[3]. Cabia ao Estado, zelar pela tranqilidade
destas relaes.

Na medida em que o modelo Liberal e Capitalista de Estado avana,


se orientando para um pleno e harmnico desenvolvimento de todas as
capacidades do homem, como bem destaca Jorge Reis NOVAIS, a atividade
de polcia surge como um componente imprescindvel:

No quadro da razo e do direito, o homem s pode ter como nico


fim da sua existncia terrena a formao o mais completa e harmnica possvel
de todas as suas potencialidades e foras (...) o Estado de direito s pode ter
este fim: ordenar de tal maneira a vida coletiva que cada um dos seus
membros seja apoiada e estimulado no mximo grau no exerccio e
aproveitamento de todas as suas foras, livre e integralmente. (NOVAIS,
1986:290)

O certo que iluminado ou no pela luzes da razo iluminista, o


Estado Fiador do desenvolvimento capitalista (conf. ODONNEL, 1981:75), ou
Couraa Coercitiva da Sociedade Civil (GRAMSCI apud CARNOY, 1994:98),
quanto aos exerccio das aes de polcia, est limitado pelos direitos
universalmente consagrados na Carta Constitucional, ou como adverte Cirne
LIMA:

o poder de polcia deve significar uma interveno regulara, nunca


mutiladora dos direitos em sua essncia. (FREITAS, 1997:55)

Embora o termo poder de polcia seja considerados por vrios


autores, dentre os quais destaca-se Celso Antnio Bandeira de MELLO, como
um designativo infeliz (MELLO, 2000:665), no Estado Liberal-capitalista, a
polcia uma tarefa nica, quando no nica do Estado:

(...) No exerccio de seu dever da manuteno da ordem pblica, o


Estado pode tomar certas medidas de polcia que contendem com a ordem
econmica. No se trata porm de uma interveno econmica mas sim de
uma interveno administrativo-policial. A polcia a nica tarefa do Estado e
a caracterstica do direito administrativo. Quando o direito administrativo regula
matrias como a dos estabelecimentos perigosos ou insalubres, quando taxa
certos produtos agrcolas, quando impe a constituio de associao de
proprietrios, quando institui monoplios estaduais do trabalho, da plvora, da

moeda, da empresa nacional, nenhuma destas matrias tratada


diferentemente, ou achada especial face s normais tarefas estaduais da
polcia, da justia e da defesa.[4] (MOREIRA, 1987:65)

Segundo Celso Antnio Bandeira de MELLO, o poder de polcia


administrativo :

a atividade da Administrao Pblica, expressa em atos normativos


ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na
forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivduos, mediante ao ora
fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos
particulares um dever de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os
comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.
(MELLO, 2000:675).

J sob o ponto de vista legal, o nico conceito encontrado no


ordenamento jurdico brasileiro, o expresso no Art. 78 do Cdigo Tributrio
Nacional, da Lei Federal 5172/66:

Art. 78 Considera-se poder de polcia atividade da administrao


pblica que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a
prtica de ato ou a absteno de fato, em razo do interesse pblico
concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes, disciplina da
produo e do mercado ao exerccio de atividades econmicas dependentes
de concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao
respeito propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.

Pargrafo nico. Considera-se regular o exerccio do poder de


polcia quando desempenhado pelo rgo competente nos limites da lei

aplicvel, com observncia do processo legal e, tratando-se de atividade que a


lei tenha como discricionria, sem abuso ou desvio de poder.

Ou seja, tanto o conceito doutrinrio como o conceito legal, apontam


para o fato do poder de polcia ser um atributo da administrao pblica,
limitador da liberdade e da propriedade, exercido com base no interesse
pblico, expresso de diversas formas, sejam normativas ou executivas, autoexecutrio e, finalmente, limitado pela lei. Mesmo sendo de exerccio
discricionrio, o poder de polcia limitado pela legalidade e seus princpios
correlatos[5], pois como bem adverte o jurista gacho Juarez FREITAS, a
liberdade a regra e a interveno da polcia administrativa a exceo,
somente se justificando medida que se revelar indispensvel coexistncia
ordenada das liberdades (FREITAS, 1997:57).

Por outro lado, Cirne LIMA, a seu tempo, j alertava sobre os riscos
que incorre o administrador pblico que ultrapassa os limites fixados pela Lei,
mesmo quando no exerccio do poder discricionrio:

administrao pblica, realmente, a lei reconhece fins prprios e


eficazmente lhos protege. Assim, na hiptese de abuso de poder. Eivada de
abuso de poder, a atividade administrativa pode, no obstante, mostrar-se
conforme lei[6]. Mas, porque tende realizao de fim diversos do
normalmente perseguido, podem gerar atos que a traduzem, a
responsabilidade civil (art. 194, Const. Fed.[7]) e penal dos respectivos
agentes. (LIMA, 1954:22)

No campo do direito ambiental, Paulo Afonso Leme MACHADO,


define o poder de polcia ambiental como:

(...) a atividade da Administrao Pblica que limita ou disciplina


direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno de fato
em razo de interesse pblico concernente sade da populao,
conservao dos ecossistemas, disciplina da produo e do mercado, ao
exerccio de atividades dependentes de concesso, autorizao/permisso ou
licena do Poder Pblico de cujas agresses possam decorrer poluio ou
agresso natureza. (MACHADO, 2002:296).

Como se v, pouco diferem os conceitos de poder de polcia, ficando


claro a privativa competncia do poder pblico para o seu exerccio:

O Poder de Polcia um poder administrativo, porque,


conceitualmente, ele, que legitima o poder da polcia e a prpria razo dela
existir, um conjunto de atribuies da Administrao Pblica, como poder
pblico e indelegvel aos entes particulares, embora possa estar ligado quela,
tendente ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou
jurdicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidente no s sobre
elas, como tambm sobre seus bens e atividades. (LAZZARINI, 1997:168)

Embora necessariamente pblico e de carter estatal, Paulo Afonso


Leme MACHADO (Conf. 2002:298), respaldando-se no pensamento de Hely
Lopes MEIRELLES, adverte para a possibilidade do poder de polcia
administrativo ser exercido por instituies para-estatais, como servios sociais
autnomos e organizaes sociais, e por fim conclui:

Dessa forma, trazemos a opinio de Charles Debbasch, que afirma:


as autoridades de polcia so aquelas que, em virtude da Constituio ou de
disposies legislativas, tenham recebido o poder de editar medidas de polcia
administrativa. Nesse sentido, no que concerne ao exerccio do poder de
polcia ambiental, lei expressa poder atribu-lo no s Administrao direta
como Administrao indireta (empresa pblica, sociedade de economia mista

ou fundao)[8]. Continuo, contudo, fiel ao entendimento de que servidores


pblicos admitidos, sem concurso pblico de provas e ttulos e submetidos
instabilidade na relao de emprego no sero as pessoas que podem agir
com maior eficcia para afrontar as presses polticas e financeiras.
(MACHADO, 2002:298)

No h como discordar desta ltima afirmativa de Paulo Affonso


Leme MACHADO.

2.Os Municpios e o Poder de Polcia Ambiental

inegvel que a Constituio Federal de 1988 inovou ao conduzir


os Municpios condio de membros formadores da Federao, elencando
uma srie de atribuies no art. 30. Dentre tais atribuies, ressaltamos duas
em especial, a de legislar sobre assuntos de interesse local (art. 30, I), e a de
suplementar as legislao Federal e Estadual no que couber (art. 30, II). Sendo
assim, estes dois ltimos dispositivos, combinados com o art. 23, VI, que
confere aos Municpios competncia comum com Estados, Unio e Distrito
Federal para proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas, tambm permitem aos municpios criar mecanismos jurdicos de
controle ambiental, fixando sanes e, inclusive, normas de licenciamento
ambiental, mecanismo fundamental para a proteo do ambiente e o combate
da poluio. Ora, se os Municpios podem legislar sobre matria ambiental,
suplementando a legislao federal e a estadual, e garantindo a preservao
do interesse local, bem como exercer a ao repressiva de combate a poluio,
obviamente, e no existem elementos materiais que contraditem tal afirmativa,
podem perfeitamente exercer o licenciamento ambiental.

Ocorre que quando a Lei Federal n. 6.938/81, que, entre outras


coisas, cria em seu artigo dcimo a figura do licenciamento ambiental, teve a
sua redao atualizada em 1989, atravs da Lei Federal 7.804/89, no previu

entre os entes competentes para exercer o licenciamento ambiental, os rgos


locais[9]. somente a Resoluo 237/97 do Conselho Nacional do Meio
Ambiente - CONAMA, nove anos aps a promulgao da constituio, que
reconhecer, no mbito normativo federal, a competncia dos Municpios para
o exerccio do Licenciamento Ambiental, um dos instrumentos mais importantes
da polcia ambiental.

Dispe a referida Resoluo:

Art. 6 Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos


competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por
instrumento legal de convnio

Ora, se os Municpios no tivessem competncia constitucional


material para o exerccio do licenciamento ambiental, no poderia uma norma
regulamentar, como uma Resoluo do CONAMA, dispor em contrariedade
uma norma de hierarquia superior, como a Lei Federal 6938/81, pois desta
forma, o art. 6 da Resoluo CONAMA 237/97, seria formalmente
inconstitucional. Na realidade, o que o CONAMA percebeu, e que o poder
legislativo ainda no havia percebido, que em face dos poderes
constitucionalmente adquiridos em 1988, em especial o de legislar sobre
assuntos de interesse local e suplementar a legislao federal e estadual no
que couber, os Municpios poderiam perfeitamente criar por Lei Municipal a
figura do licenciamento ambiental local. Se isto ocorresse, sem a resoluo do
CONAMA citada, estaramos diante de uma celeuma e insegurana jurdica de
carter nacional, obviamente em detrimento do prprio ambiente a ser
protegido. Ciente desta situao, corretamente, o CONAMA antecipou-se ao
poder legislativo e reconheceu a constitucionalidade o Licenciamento Ambiental
Local. Na prtica, a resoluo do CONAMA, ao falar sobre a competncia

municipal para o licenciamento ambiental das atividades de impacto local, no


criou nada de novo, e apenas regulamentou o funcionamento do SISNAMA.

Neste ponto, importante destacar o item 16 da Carta de So Paulo


de 2001, extrada do 5 Congresso Internacional de Direito Ambiental, onde
encontramos a seguinte advertncia:

A competncia do Municpio meramente suplementar do Estado


e da Unio, limitada, ademais, ao interesse local; logo, o poder de
licenciamento ambiental municipal deve observar tais parmetros, sob pena de
ilegalidade e improbidade administrativa. Salienta-se que o Municpio poder,
sempre, promulgar normas mais restritivas do que a legislao federal e
estadual; na mesma linha de raciocnio, o licenciamento municipal pode ser
mais rigoroso que aquele sob a gide da autoridade estadual ou federal,
sempre atendendo s suas peculiaridades locais.

Embora relevante esta advertncia, necessrio destacar que na


Constituio, a competncia municipal que suplementar em relao aos
Estados e a Unio, e a competncia legislativa, e no a executiva. Na verdade,
os Municpios so os agentes primrios e principais no controle da poluio e
da degradao ambiental, principalmente se considerarmos que todo impacto
ambiental, primariamente, impacto local. Somente de forma excepcional os
impactos ambientais alargam-se fora da competncia poltica da administrao
municipal, condio esta que obrigar a interveno federal ou estadual,
quando for o caso. Alis, este foi o entendimento do CONAMA, que arrolou na
Resoluo 237/97, de forma taxativa, os assuntos que deveriam ser licenciados
pela Unio, atravs do IBAMA, no seu artigo 4, e os assuntos de deveriam ser
licenciados pelos rgos competentes estaduais, no seu art. 5, e definiu o
impacto local de forma genrica no art. 6.

Apesar da iniciativa meritria do CONAMA, o ingresso de um


terceiro ator (os governos estaduais), complicou a soluo de um problema que
formalmente parecia simples. Embora a Resoluo CONAMA 237/97 defina
com clareza as competncias dos Municpios, dos Estados e da Unio[10],
nem sempre tal limitao foi respeitada pelas normas regulamentares
estaduais que sucederam. Alguns dispositivos, inconstitucionalmente,
acabaram restringindo atribuies que em tese deveriam ser dos Municpios, e
at criaram empecilhos para o exerccio pleno do poder de polcia
administrativo pelas administraes municipais. O exemplo do Rio Grande do
Sul, um dos estados pioneiros no processo de descentralizao do
licenciamento ambiental, lapidar.

Antes de avanar no relato do exemplo gacho, preciso lembrar


um fator condicionante da gesto ambiental brasileira, que o fato do poder de
polcia ambiental, historicamente, no seu aspecto executivo, ter sido transferido
para membros da administrao indireta como, por exemplo, autarquias,
fundaes e empresas pblicas, estas duas ltimas dotadas de estatuto
jurdico de direito privado.

Embora a transferncia da execuo da poltica ambiental para a


administrao indireta se fundamente na agilidade gerencial destes rgos,
outros fatores acabam contribuindo para esta prtica, inclusive a importncia
secundria que os administradores brasileiros sempre deram aos problemas
ambientais. Era preciso criar rgos que fossem capazes de se auto-sustentar,
sem disputar com a sade, a educao, a segurana pblica e outras
atividades comuns dos entes estatais, as parcelas escassas do oramento
geral. Assim, a transferncia da poltica ambiental para o foro da administrao
indireta, permitiu que essa fosse auto-financiada por multas, taxas e tarifas
ambientais[11], gozando, portanto de rgida disciplina oramentria. O
resultado desse processo, dada a falta de investimento pblico, foi a perda de
legitimidade dos rgos de execuo da poltica ambiental e quase falncia do
modelo de gesto ambiental por meio da administrao indireta, que em face

do crescimento da conscincia ambiental e das reclamaes por parte da


populao, cada vez mais foi se mostrando lento e burocrtico. Ou seja,
enquanto cresce a demanda da populao, pela ao efetiva da administrao
pblica na rea ambiental, as escassas fontes oramentrias mantm a sua
estrutura executiva estagnada.

No caso do Rio Grande do Sul, nosso exemplo paradigmtico, o


primeiro diploma normativo a versar sobre o licenciamento ambiental local foi a
Resoluo do Conselho Estadual do Meio Ambiente CONSEMA, n. 005/98.
Composta de apenas dois artigos, sendo que o primeiro com dois pargrafos, e
algumas disposies bvias, como por exemplo a de que os Municpios
deveriam possuir em seus quadros servidores para o exerccio da atividade de
licenciamento, o corpo da Resoluo pouco inova em matria normativa,
contudo deturpa totalmente com a lgica da Resoluo 237/97 do CONAMA,
aos listar, de forma taxativa, as atividades que poderiam ser licenciadas pelos
Municpios, ficando as demais sobre competncia do Estado. notvel a
inconstitucionalidade desta Resoluo do CONSEMA-RS, principalmente se
considerarmos que por definio constitucional (art. 24, 2), havendo norma
geral federal, o papel do Estado, no exerccio de sua competncia legislativa
concorrente, apenas o de suplementar a legislao federal, e no o de dispor
de forma diversa, seno vejamos: a Resoluo 237/97 do CONAMA definiu
taxativamente as hipteses em que a competncia licenciatria seria do IBAMA
(art. 4) e dos Estados (art. 5), nos demais casos, no compreendidos os
previstos nos artigos 4 e 5, o licenciamento ambiental caberia aos Municpios.
A Resoluo n. 005/98, do Conselho Estadual do Meio Ambiente do Rio
Grande do Sul, tambm norma regulamentar, inverteu a lgica, listando as
matrias que seriam de competncia municipal, via de regra as de menor
ingresso tributrio, entendo que os demais caso seriam de competncia
estadual. Sendo assim, se para a Resoluo CONAMA 237/97 a execuo do
licenciamento pelos municpios a regra, e o licenciamento ambiental estadual
e federal a exceo; j para a Resoluo CONSEMA-RS 005/98, o
licenciamento ambiental estadual a regra e o Municipal a exceo, logo, a

resoluo estadual entra em conflito com a federal, padecendo de vcio de


constitucionalidade[12].

Mas o pior ainda estava por vir. Se por um lado a Resoluo


CONSEMA-RS 005/98, j havia ceifado dos Municpios vrias atribuies em
matria de licenciamento ambiental, e invertido a lgica de uma norma geral de
hierarquia superior, a Resoluo n. 004, de 28 de abril de 2000, do mesmo
rgo, ir mais adiante, retirando dos Municpios uma competncia que lhes foi
atribuda expressamente pela Constituio, e criando o famigerado e
obrigatrio sistema de habilitao. Segundo esta resoluo, somente depois
de passar por um procedimento confuso e demorado de habilitao pelo
Conselho Estadual do Meio Ambiente, que os Municpios podero realizar o
Licenciamento Ambiental[13]. Tal atitude, alm de ser uma escandalosa
invaso das competncias municipais[14], cria uma srie de implicaes, vrias
em prejuzo do meio ambiente, e conseqentemente da populao. A primeira
que a atribuio de controle da poluio de forma preventiva, por meio do
licenciamento ambiental deixa de ser uma atribuio constitucional dos
municpios para ser uma concesso do Estado, lembrando os velhos perodos
ditatoriais do passado. O segundo consiste no fato de que assim os municpios
no podem de forma plena exercer a sua competncia suplementar,
beneficiando os potenciais poluidores de atividades de impacto tipicamente
local, que no esto, ou nunca estiveram sob a tutela dos estados, como por
exemplo as estaes de rdio base e as casas noturnas, que ficam submetidas
apenas ao sistema de licenciamento construtivo ordinrio, via de regra de
carter meramente formal, e bem menos rgido que o licenciamento ambiental,
onde vigora o princpio da precauo. Terceiro, drena recursos que poderiam
ser aplicados na poltica ambiental local, via taxas (e no tarifas) de
licenciamento para a manuteno dos rgos estaduais[15]. E quarto, cria na
conscincia nos prefeitos e administradores municipais a falsa idia de que o
controle da poluio e da degradao ambiental apenas mais uma nova
atribuio que est sendo transferida para a estrutura municipal, e no uma
obrigao constitucional a ser exercida em favor da coletividade, inclusive no
exercendo a fiscalizao sobre as atividades licenciadas[16].

Malgrado toda esta conflitiva situao que envolve o licenciamento


ambiental, principalmente em torno da disputa de competncias e dos
escassos recursos dela advindos, entre Estados e Municpios, assunto que por
sinal tem sido objeto de constantes debates at mesmo no prprio CONAMA,
devemos ressaltar os avanos que tm sido obtidos em relao ao exerccio do
poder de polcia por parte das administraes municipais. Um dos grandes
avanos em relao ao exerccio do poder de polcia administrativo dos
municpios em matria ambiental foi a Lei Federal n. 9605/98 (e o Decreto n.
3179/99 que a regulamentou), onde no seu art. 70, 1, est expressa a
competncia executiva municipal para a aplicao das sanes previstas nesta
Lei. Desta forma, cria-se uma lei geral de mbito federal, que permite um
controle dos problemas ambientais em todos os locais do pas. Tambm
importante considerar que os Municpios, no precisam ficar adstritos s
normas federais e estaduais existentes, podendo suplement-las sempre que
necessrio para a preservao do interesse local, desde que, claro, no
sejam menos protetivas que as normas federais e estaduais, e
conseqentemente mais complacentes com os danos ambientais.

3.Consideraes Finais

Vivemos em um pas onde presenciamos a realizao incompleta


dos ciclos dos direitos fundamentais, inclusive direitos de primeira gerao,
como o direito vida, igualdade (at mesmo formal), e liberdade. Tal
situao fica mais aguda quando tratamos dos direitos sociais de segunda,
terceira e at quarta gerao.Alias, como alerta Paulo BONAVIDES,

A observncia , a prtica e a defesa dos direitos scias, a sua


inviolvel contextura formal, premissa indeclinvel de uma construo material
slida desses direitos, formam hoje o pressuposto mais importante com que

fazer eficaz a dignidade da pessoa humana nos quadros de uma organizao


democrtica da sociedade e poder (BONAVIDES, 2000:594)

O desafio proposto sociedade brasileira contempornea de


melhorar a qualidade vida para a atual e para as futuras geraes necessita de
um correto funcionamento das instituies e dos mecanismos de efetivao
dos direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, dentre os quais
inclui-se o de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Ora, sendo o ambiente ecologicamente equilibrado um direito


fundamental, obviamente possui uma dimenso de concretizao que deve ser
realizada. Neste aspecto, fundamental a atuao eficaz de todos os atores
responsveis, dentre os quais esto includos os Municpios. A partir do
momento em que a constituio atribuiu competncias para as administraes
municipais para o exerccio de determinadas atividades, tambm lhes outorgou
as obrigaes, em especial o exerccio do poder de polcia administrativo,
combatendo a poluio, a degradao e os danos ambientais. Esta
determinao constitucional no uma faculdade, e sim uma obrigao das
administraes municipais.

Contudo, de nada vale o exerccio do poder de polcia ambiental, se


no forem respeitados alguns princpios que regem a sua aplicao, em
especial o democrtico e o do equilbrio. No existe mais espao no Brasil para
a cultura do mandato-controle, to utilizada nos perodos ditatoriais. A gesto
ambiental atual, inclusive na aplicao do poder de polcia, exige a participao
popular nos processos de definio, atravs das audincias pblicas, e de
construo de um novo modelo mais equilibrado de desenvolvimento,
sustentvel, com base nas premissas da Agenda 21.

Para tanto necessrio um alargamento da conscincia ambiental e


dos espaos de deciso. Neste aspecto, as administraes municipais tm ao

longo dos anos se mostrado como mais efetivas, embora no imunes aos
problemas da m administrao.Criar empecilhos para o ingresso dos
Municpios na esfera da gesto ambiental, sob o pretexto da fragilidade dos
rgos municipais, antes de uma precauo e um grave equvoco estratgico,
que apenas serve de justificao ideolgica para a desdia dos prefeitos e dos
administradores que no demonstram interesse em ver efetivados os
comandos constitucionais que obrigam a preservao ambiental. Cabe ao
Ministrio Pblico e sociedade civil pressionar para que isto ocorra, no s
politicamente, mas utilizando tambm dos mecanismos oferecidos pela
Constituio Federal, como a ao popular e a ao civil pblica.

A histria colocou diante de ns a tarefa, cabe-nos, portanto, realizla.

Notas
[1] No so poucos os que afirmam que os municpios no so
capazes de resolverem os problemas locais. Alguns autores afirmam que o
maior problema das administraes municipais reside na facilidade com que
esto sujeitas s presses quotidianas, principalmente das grandes empresas
que chegam a exercem um papel fundamental na gerao de empregos e
tributos em determinadas cidades, e que os Estados e a Unio gozariam de
uma maior iseno tcnica. Ora, com todo respeito s pessoas que defendem
esta tese, necessrio ressaltar, tambm, que a possibilidade de presso,
numa sociedade democrtica, no um problema, e sim uma soluo para os
problemas ambientais. Ao mesmo tempo em que algumas empresas podem
pressionar a administrar municipal, inegvel que a proximidade da
administrao municipal tambm facilita a ao daqueles que defendem o
ambiente, principalmente dos setores organizados da sociedade civil. uma
iluso achar que os Estados esto imunes s presses das grandes empresas.
Na realidade, quando levamos as decises para a capital e para os centros de

poder, afastamos tambm a populao do processo decisrio. A soluo dos


problemas ambientais no ser produto de um tcnico iluminado, nem de um
legislador isento (se que isto existe). necessrio aproximar a populao da
problemtica ambiental, de forma que o conjunto da sociedade incorpore os
valores da sua proteo, e neste aspecto as administraes municipais
ocupam uma posio estratgica. Tentar afastar a gesto ambiental da poltica,
o mesmo que negar o seu aspecto humano, e defender a prevalncia de uma
ditadura tecnocrtica.
[2] Podemos citar como exemplo o oramento participativo,
reconhecido internacionalmente como modelo de gesto dos recursos pblicos,
exatamente por permitir uma maior ingerncia da populao no controle e
administrao dos gastos. Por outro lado somente uma experincia desta
natureza foi aplicada no mbito estadual com relativo sucesso enquanto existiu,
no Estado do Rio Grande do Sul, entre 1999 e 2002, mas que no sobreviveu
mudana de governo.
[3] Por certo, tal lgica se muito em torno do aspecto formal. No
modelo liberal de Estado (o guarda-noturno), gestado nos primrdios do
capitalismo, o papel de polcia do Estado, como destaca Vital MOREIRA, ficava
resguardado parte externa da empresa: O direito ignora a fbrica, pra aos
seus portes; dentro desta ainda o direito geral de propriedade que d ao
empresrio o poder regulamentar do processo do trabalho (jus utendi, fruendi).
A propriedade da empresa no se distingue da propriedade de qualquer outro
bem. (MOREIRA, Vital. A Ordem Jurdica do Capitalismo. 4 Edio. Editorial
Caminho S.A.. Lisboa, 1987, pg. 64). somente no sculo XX que o poder de
polcia do Estado passa tambm a regular as relaes contidas no contrato de
trabalho.
[4] C.A. BANDEIRA DE MELLO vai mais longe nas suas crticas ao
equvoco conceito poder de polcia: Alm disto, a expresso poder de
polcia traz consigo a evocao de uma poca pretrita, a do Estado de
Polcia, que preceu o Estado de Direito. Traz consigo a suposio de
prerrogativas dantes existentes em prol do prncipe e que se faz comunicar
inadivertidamente ao Poder Executivo. Em suma: raciocina-se como se
existisse uma natural titularidade de poderes em prol da Administrao e

como se dela emanasse intrinsicamente, fruto de um abstrato poder de poder


de polcia. (MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 12 Edio. Malheiros. So Paulo, 2000, pg. 665).
[5] Notadamente os princpios da finalidade, da proporcionalidade,
da razoabilidade e da motivao, que no sendo cumpridos podero ensejar
questionamento judicial, e por via de conseqncia anulao do ato por desvio
ou abuso de poder. H uma grande controvrsia doutrinria sobre a
possibilidade ou no de interveno do poder judicirio nos atos discricionrios
do executivo, especialmente em matria de mrito, tendo em vista que isto
ensejaria um desrespeito ao princpio liberal da independncia dos poderes.
Como bem destaca Victor Nunes LEAL, desde o famoso acrdo de SEABRA
FAGUNDES na apelao cvel n. 1.422, tal entendimento encontra-se hoje
superado: os atos discricionrios da administrao escapam reviso do
judicirio, o mesmo acontecendo com os aspectos discricionrios dos atos
vinculados. Entretanto, segundo esclarece o des. SEABRA FAGUNDES,
apoiado nos melhores autores, no que concerne competncia, finalidade e
forma, o ato discricionrio est to sujeito aos textos legais como qualquer
outro. Quanto finalidade dos atos administrativos (discricionrios ou
viculados), est ela sempre expressa ou implcita na lei; por isso mesmo, o fim
legal, que necessariamente um fim de interesse pblico tambm constitui
aspecto vinculado dos atos discricionrios suscetveis, portanto, de apreciao
jurisdicional. (LEAL, Victor Nunes. Poder Discricionrio e Ao Arbitrria da
Administrao. Panteo dos Clssicos. Disponvel em
http://www,planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev-35/panteo.htm, acessado em
04/12/2004).
[6] Havia regra explcita, em tal sentido, na Constituio Federal, de
16 de julho de 1934: Compete ao Senado Federal: propor ao Poder
Executivo, mediante representao fundamentada dos interessados, a
revogao de atos das autoridades administrativas, quando praticados contra a
lei ou eivados de abuso de poder (art., 91, III).
[7] Idem ao item anterior, Cirne LIMA refere-se Constituio de
1934.

[8] Vrios so os exemplos de transferncia do poder de polcia


administrativo para entes da administrao indireta, inclusive pelo Governo
Federal, atravs do IBAMA, que uma autarquia. Como fundaes, podemos
citar como exemplos a FEPAM no Rio Grande do Sul, e a FATMA em Santa
Catarina. J como empresa pblica temos o caso de So Paulo, atravs da
CETESB. Existem estados que trabalham com a figura da agncia (autarquia
de regime especial criada com as reformas administrativas dos anos 90). Em
todos os casos visa-se dar maior autonomia gerencial e executiva aos rgos
de fiscalizao, contudo vrias so as implicaes destas iniciativas, inclusive
tributrias como veremos mais adiante.
[9] Curiosamente, a mesma Lei alterou o art. 6 da Lei Federal
6938/81, criando a figura dos rgos locais, ausentes na redao original, o
que demonstra que o legislador tinha conhecimento na nova ordem
Constitucional. Sendo assim, a omisso realizada na alterao do art.10 da
referida Lei, torna-se mais incompreensvel e imperdovel.
[10] Sendo assim, todas as atividades no enquadradas nestes
artigos seriam de impacto local, e logo, de competncia municipal.
[11] Dois fatores de natureza tributria merecem relevncia. O
primeiro consiste na impropriedade tcnica e jurdica, alm de
escancaradamente inconstitucional, de confundir a taxa de licenciamento
ambiental com preo pblico. Apesar da maior parte das normas
infraconstitucionais que tratam do tema, conceituarem a contrapartida
pecuniria decorrente do exerccio do licenciamento ambiental como preo
pblico, na verdade estamos diante de uma taxa, tendo em vista que o
licenciamento ambiental no um servio contratualmente colocado
disposio da populao, e sim o exerccio imperativo e obrigatrio do poder de
polcia administrativo. Logo, estamos diante de taxa, e no de preo pblico,
logo um tributo, que somente pode ser institudo por lei, e sujeito ao princpio
constitucional da anterioridade desta lei. Cinicamente esta determinao
constitucional no tem sido respeitada. Como em vrios Estados a poltica
ambiental est sob a responsabilidade de empresas pblicas, ou de fundaes
com estatuto jurdico de direito privado, o tributo tem sido tratado como preo
pblico (tarifa), o que gera vrias implicaes, como por exemplo o fato de

serem alterados por mero ato administrativo e no por lei, e o de serem


majorados no mesmo exerccio tributrio, num claro e incontestvel abuso de
autoridade. Para piorar a situao, em face da escassez tributria, e em razo
da necessidade de ser sustentado o sistema da administrao indireta, foi
criada pela Lei Federal n. 10.650/2000, uma nova taxa, com fato gerador
semelhante ao da taxa de licenciamento ambiental, a Taxa de Controle e
Fiscalizao Ambiental TCFA, numa clara demonstrao de que o SISNAMA,
da forma como est organizada, privilegiando a administrao indireta, no
est mais dando conta das necessidade que lhe so colocadas pela populao.
[12] A lgica absurda da Resoluo CONSEMA-RS 005/98, foi
levada para o Cdigo Estadual do Meio Ambiente daquele Estado, Lei Estadual
11.520/2000, uma das normas ambientais das mais modernas existentes no
pas, mas eivada desse vcio, onde lemos no pargrafo nico do art. 69: Art.
69 caber aos municpios o licenciamento ambiental dos empreendimentos e
atividades consideradas de impacto local, bem como aquelas que lhe forem
delegadas pelo Estado por instrumento legal de convnio. Pargrafo nico O
rgo ambiental competente propor, em razo da natureza, caracterstica e
complexidade, a lista de tipologias dos empreendimentos ou atividades
consideradas como de impacto local, ou quais devero ser aprovadas pelo
Conselho Estadual do Meio Ambiente.
[13] No s em matria de licenciamento ambiental que o
CONSEMA-RS tem por hbito desbordar dos limites constitucionais de
atribuio. Tambm no ano de 2000, o CONSEMA-RS instituiu a Resoluo
006, que dispe sobre quais rgos da estrutura Decreto Federal 3179/99.
Ocorre que tal matria de competncia privativa do Governador do Estado, e
a norma do CONSEMA letra morta frente s constituies estadual e federal.
[14] O Art. 3 da Resoluo CONSEMA-RS 004/2000, um exemplo
do absurdo: Art. 3 - Somente aps a homologao da habilitao pelo
CONSEMA, o Municpio estar apto para a realizao do licenciamento
ambiental das atividades de impacto local, conforme dispe a Resoluo
CONSEMA n. 005/98.

[15] Este com certeza um dos maiores empecilhos para a ampliao


do licenciamento ambiental local.
[16] O que por sinal no um privilgio municipal. Em face da falta
de recursos e de quadros em seus rgos estaduais de execuo das polticas
ambientais, muitos rgos estaduais tambm no fiscalizam o cumprimento
das licenas por eles emitidas, e quando fazem, os autos de infrao
emperram no excessivo nmero de recursos administrativos, que incluem alm
da administrao indireta, a secretria na qual o rgo executivo est
vinculado, e os conselhos ambientais estaduais, fazendo com que um
procedimento essencial para a sadia qualidade de vida da poluio acabe
ganhado um carter meramente protocolar.

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ODONNEL, Guilhermo, Anotaes para uma teoria do Estado (I),
in Revista de Cultura e Sociedade, n 3, nov./jan., 1981, pg. 71-93;

Informaes Sobre o Autor


Sandro Ari Andrade de Miranda
Advogado em Pelotas/RS Mestre em Cincias Sociais

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MIRANDA, Sandro Ari Andrade de. O exerccio do poder de polcia


administrativo pelos municpios em matria ambiental. In: mbito Jurdico, Rio
Grande, IX, n. 25, jan 2006. Disponvel em: <

http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?
n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=714
>. Acesso em set 2016.

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