Le Code civil et le juge administratif

Xavier MONDSERT

I. Le Code civil inspire le juge administratif

II. Le juge administratif applique le Code civil

Au premier abord, il peut paratre surprenant quun

publiciste prenne la parole loccasion du bicentenaire
du Code civil. Mais, la rflexion, si lon veut apprcier
limportance et la porte relle de ce code dans la vie juridique, son rayonnement, il faut ncessairement dborder
la jurisprudence de la Cour de cassation ; car il ny a rien
dtonnant ce que celle-ci en fasse application. En revanche, il nest pas inutile de se demander comment le juge
administratif prend en compte le Code civil. Dailleurs, il
et t galement intressant de sinterroger sur la place
du code dans la jurisprudence constitutionnelle.
Mon propos sera limit par ma comptence et consacr aux diffrentes dmarches qui sont empruntes par
le Conseil dtat lorsquil rencontre le Code civil au contentieux. Mais noublions pas le rle qua galement jou
le Conseil dans ses formations consultatives, lors de llaboration du Code civil et de ses rvisions postrieures.
Le premier des grands arrts de la jurisprudence administrative, la fameuse dcision Blanco rendue par le Tribunal des conflits le 8 fvrier 1873 (Lebon 1er supplment
p. 61), carte lapplication du Code civil par une rdaction
de principe particulirement claire : Considrant que la
responsabilit, qui peut incomber ltat pour les dommages causs aux particuliers par le fait des personnes quil
emploie dans le service public, ne peut tre rgie par les
principes qui sont tablis dans le Code civil, pour les rapports de particuliers particuliers . Il ne faudrait pas
extrapoler cette solution limite la responsabilit de la
puissance publique ; il ne faudrait pas en dduire que le
Conseil dtat croit pouvoir ignorer de manire gnrale
et absolue le Code civil. En ralit, le juge administratif
cherche simplement vrifier ladquation des rgles du

droit priv aux situations de droit public pour pouvoir

dterminer sil convient de les appliquer ou de les carter ;
cette dmarche nimplique ou nentrane aucune mfiance
de sa part envers le Code civil. Dailleurs, bien souvent, les
jurisprudences judiciaire et administrative se rejoignent,
on loublie trop vouloir souligner les divergences ; par
exemple, larrt de la Cour de cassation du 23 novembre
1956, Dr Giry (Grands arrts de la jurisprudence administrative, no 77), reprend la solution de larrt Blanco :
Attendu que la Cour dappel sest appuye, tort, sur
les dispositions de droit priv relatives aux dlits et quasidlits, qui ne peuvent tre invoqus pour fonder la responsabilit de ltat ; quelle avait, en revanche, le pouvoir et
le devoir de se rfrer, en lespce, aux rgles du droit public .
Le Conseil dtat, pour utiliser le Code civil, met en
uvre six mthodes diffrentes qui lui laissent une plus
ou moins grande marge de manuvre. Nous allons constater que, grce ces mthodes, le Code civil est souvent
une source dinspiration pour le juge administratif, dune
part, et que celui-ci peut parfois tre amen faire application des rgles du droit civil, dautre part.

I. Le Code civil
inspire le juge administratif
Cette influence est double ; elle est dordre gnral et
presque philosophique en premier lieu, dordre plus juridique et technique en second lieu.
Une inspiration dordre plutt philosophique dabord,
en ce que le Conseil dtat va rechercher dans le Code civil
CRDF, no 4, 2005, p. 179-182

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un point de vue gnral, non purement abstrait, mais en

rfrence des rgles juridiques. Le Code, dans cette premire perspective, prsente pour le Conseil dtat le caractre dun texte rvlateur de valeurs tellement essentielles
quelles se trouvent enracines dans le droit, surtout en
des domaines qui relvent de ltat des personnes. Cest
ainsi qu loccasion dune affaire relative la sanction
disciplinaire prononce lgard dun mdecin qui avait
pratiqu une exprimentation sur un patient en tat de
mort crbrale, alors que larrt lui-mme nest fond sur
aucune disposition du Code civil qui tait lpoque juridiquement inapplicable, le commissaire du gouvernement
a propos au Conseil dtat de se tourner vers ce code pour
tenter de cerner la notion de cadavre : lapproche civiliste permet en effet de mieux mesurer ce quest au regard
de notre droit le corps humain avant et aprs la mort (CE
Ass. 2 juillet 1993, Milhaud, Lebon p. 194, concl. Kessler
p. 201). Et, au requrant qui soutenait que linviolabilit du
corps humain ne serait que lexpression dun prjug, le
commissaire du gouvernement a pu ainsi rpondre quau
contraire cette indisponibilit dcoule aussi bien de valeurs
culturelles que des principes de notre droit positif qui nassimilent pas le corps un objet (ibid., p. 203). Dans cette
mesure, la dcision du Conseil dtat, motive par les principes dontologiques fondamentaux qui simposent au
mdecin, pour prtorienne quelle soit, nest pas arbitraire.
La jurisprudence administrative est pour lessentiel conforme lesprit de la loi civile puisque cet arrt est antrieur la loi du 29 juillet 1994 relative au respect du corps
humain, qui a introduit dans le Code civil un article 16
interdisant toute atteinte la dignit de la personne ; depuis, cet article 16 du Code civil est directement appliqu
par le Conseil dtat (par exemple, dans son rcent arrt
du 29 septembre 2004, Union franaise pour la cohsion
nationale).
Cette premire dmarche du Conseil dtat nest pas
rcente : ds 1909, une poque o la Doctrine redcouvrait larrt Blanco trente ans aprs pour fonder le modle
classique du service public alors triomphant, un commissaire de gouvernement concluant sur larrt Winkell
portant en matire de grve des fonctionnaires, matire
pourtant administrative par nature, nhsitait pas soutenir qu il importe au Conseil dtat de connatre et
dtudier de prs la jurisprudence de la Cour de cassation
concernant les effets juridiques de la grve sur le contrat
de travail (CE 7 aot 1909, Winkell, Lebon p. 1293, concl.
Tardieu p. 1300).
Une inspiration dordre plus juridique ensuite, en ce
que le Conseil dtat, dune part, peut tendre des situations de droit public, de manire mesure, certains principes formuls dans le Code civil ; mais ces principes ne
sont pas appliqus en tant que tels car les dispositions du
code, selon cette deuxime dmarche du Conseil, ne feraient que sinspirer de principes de porte plus gnrale
relevant galement du droit public. Cest ainsi que, dans
la jurisprudence administrative, le rgime de la garantie
dcennale des architectes et des entrepreneurs dcoule des
principes dont sinspirent les articles 1 792 et 2 270 du
Code civil (CE Ass. 2 fvrier 1973, Trannoy, Lebon p. 95).

Varits

Cest encore ainsi que, dans un arrt de section du 28 juin

1996, M. Krief, le Conseil dtat nonce quil rsulte du
principe dont sinspire larticle 1 326 du Code civil que
toute convention comportant un engagement unilatral
de payer une somme dargent doit, dans lintrt de la personne qui le souscrit, exprimer de faon non quivoque la
connaissance que celle-ci a de la nature et de ltendue de
son obligation (JCP, 1996-II-22704, p. 385). Cette technique particulire permet au juge administratif de transposer un rgime des principes propres au Code civil, sans se
lier par la lettre de ce code ni par les interprtations quen
donne le juge judiciaire.
Dautre part, le Conseil dtat par sa troisime mthode va parfois faire application de techniques et de notions qui dpassent la division droit priv / droit public,
mme si elles se trouvent formules dans le Code civil.
Cest pourquoi, selon le commissaire du gouvernement
Combrexelle dans ses remarquables conclusions sur la
dcision prcite de 1996, M. Krief, les arrts gnralement
ne font pas expressment rfrence au code, signifiant par
l que ces techniques et notions trouvent leur origine dans
un fonds commun le plus souvent inspir du droit romain,
qui est indistinctement utilis par le juge judiciaire, par le
juge administratif mais aussi par les conventions internationales. Si lon sen tient (comme M. Combrexelle) au
seul droit des obligations, force est de constater que la jurisprudence est la fois ancienne et abondante : on peut
citer, titre dexemple de ces techniques et notions communes au droit priv et au droit public [en se rfrant seulement la date de larrt inaugural, pour bien marquer
lvolution chronologique], lerreur sur la substance ou
lobjet du contrat (CE 24 juillet 1885, Ville de Vichy, Lebon
p. 723), la force obligatoire du contrat (CE 17 mars 1893,
Cie du Nord, S, 1894, 3, p. 119), la nullit des contrats fonds
sur une cause illicite (CE 25 novembre 1921, St des savonneries Henri Olive, Lebon p. 977), le dol (CE 14 dcembre
1923, St des Grands Moulins de Corbeil, Lebon p. 852), laction oblique (CE Sect. 18 mars 1927, Fauvet, Lebon p. 360),
la transaction (CE Sect. 9 fvrier 1934, Chemins de fer du
Nord c. Sieur de Brigode, Lebon p. 194), la compensation
(CE 4 dcembre 1935, Bernard, Lebon p. 1130 : les rgles
spciales de la comptabilit publique ne font pas obstacle
la compensation de la dette susvise du Trsor avec sa
crance liquide et exigible ), la violence comme vice du
consentement (CE 19 janvier 1945, St des aroplanes Voisin, Lebon p. 19), laction paulienne (CE Sect. 21 juin 1957,
Dupuy, Lebon p. 411), lenrichissement sans cause (CE
Sect. 14 avril 1961, Ministre de la reconstruction et du logement c. St Sud-aviation, Lebon p. 236, larrt prcisant
quil sagit dun principe applicable, mme sans texte,
la matire de travaux publics ), la force majeure (CE 24
avril 1968, Cie de navigation Denis Frres, Lebon p. 257), la
subrogation (CE Sect. 13 octobre 1972, Caisse rgionale de
rassurances mutuelles agricoles de lEst, Lebon p. 635),
leffet relatif des contrats (CE Sect. 29 juin 1973, Ministre
de lquipement et du logement c. St parisienne pour lindustrie lectrique, Lebon p. 457), la solidarit (CE Sect.
9 janvier 1976, St Caillol et autres, Lebon p. 19), la libert
contractuelle (CE Sect. 28 janvier 1998, Socit Borg Warner,

Le Code civil et le juge administratif

Lebon p. 20, cet arrt faisant simultanment application

de la libert contractuelle, sans rfrence un texte, et de
la garantie dcennale dont sinspirent les articles 1792 et
suivants, ce qui prouve bien que les deux mthodes sont
diffrentes). Cette dmarche du Conseil dtat est donc
frquente et constante.
Mais le Code civil non seulement inspire le Conseil
dtat, mais il participe galement, dans une certaine mesure, llaboration de la jurisprudence administrative.

II. Le juge administratif

applique le Code civil
En premier lieu, le Conseil dtat en fait une libre
application lorsquil met en uvre une vritable dmarche de politique jurisprudentielle ; en second lieu, il en
fait une application plus contrainte quand il sestime li
par la lettre du Code.
Dabord, dans le cadre dune dmarche de politique
jurisprudentielle, quatrime mthode qui relve encore
dune apprciation assez libre, le Conseil dtat peut faire,
des rapports de droit public, une application directe et
littrale de certaines rgles du Code civil et ce, sans justification explicite, en usant de son pouvoir prtorien. On
peut citer titre dexemple larticle 1 153 sur les intrts
moratoires (voyez larrt de principe rcent, dautant plus
remarquable quil a t rendu en matire fiscale, rpute
particulirement autonome : CE 30 juin 2004, St Akso
Nobel, Rev. de Dr. fisc., 2004 / 41758), larticle 1154 sur la
capitalisation des intrts (CE 4 novembre 1959, Commune
de Bollne, Lebon p. 575), les articles 1244, 1253 et suivants
sur limputation des versements faits par un dbiteur son
crancier en cas de pluralit de dettes (CE 29 juin 1964, X,
Lebon p. 367), larticle 1601-3 sur le contrat de vente en
ltat futur dachvement (CE Sect. 8 fvrier 1991, Rgion
Midi-Pyrnes, Lebon p. 41), larticle 2061 sur linterdiction de la clause compromissoire (CE Sect. 3 mars 1989,
St des autoroutes de la rgion Rhne-Alpes, Lebon p. 69),
larticle 2244 sur linterruption du dlai de prescription
par une action en rfr (CE avis 22 juillet 1992, Commune
de Marcilly-sur-Eure, Lebon p. 305), larticle 2262 sur la
prescription trentenaire en matire de recouvrement des
crances ni fiscales ni domaniales (CE Ass. 13 mai 1960,
Secrtaire dtat lagriculture c. Manire, Lebon p. 328).
Lapplication littrale des dispositions du Code civil nest
pas rserve au contentieux contractuel, le juge de lexcs
de pouvoir exerce galement son contrle de la lgalit des
actes administratifs au regard des lois caractre principalement civil (Raymond Odent, Contentieux administratif, 2e d., Paris, Les Cours de Droit, fascicule V, p. 1678).
Le problme est bien videmment de dterminer
pourquoi certaines dispositions du Code civil sont cartes par le juge administratif et pourquoi dautres sont
interprtes comme nonant un principe gnral ou
sont appliques en tant que telles. Comme lenseigne le
Prsident Odent (fascicule I, p. 14), chaque fois quaucune considration tire de la structure ou des conditions
de fonctionnement des services publics ny fait obstacle,

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ce ne sont pas seulement les principes du droit civil, ce

sont ses textes mmes qui sappliquent en droit public ;
et le commissaire du gouvernement Combrexelle ajoute
que le juge administratif incorpore dans sa propre jurisprudence une disposition du Code civil si elle est la
fois utile en ce quelle permet de pallier un vide juridique,
compatible avec les exigences du service public et cohrente avec les autres rgles et principes du droit administratif (conclusions prcites, p. 386).
Cette politique jurisprudentielle nest dailleurs pas
rserve par le Conseil dtat au droit civil puisquelle a
jou, mais plus tardivement qu lendroit du Code civil,
galement lgard du droit pnal (CE Ass. 6 dcembre
1996, St Lambda, Lebon p. 466), du droit de la concurrence (CE Sect. 3 novembre 1997, St Million et Marais,
Lebon p. 406), du droit des assurances (CE 29 dcembre
2000, Beule et autres, Lebon p. 656) ou encore lgard
du droit de la consommation (CE Sect. 11 juillet 2001, St
des eaux du Nord, Lebon p. 348, le commissaire du gouvernement indiquant : nous ne voyons pas dobstacle
ce que vous fassiez une application directe du code de la
consommation, sans quil soit ncessaire de se borner
se rfrer aux principes quil dgage , p. 356). Le bloc de
lgalit formant un tout, le juge administratif est soucieux de sa cohrence (notons nanmoins que le Conseil
dtat carte lapplication du Code du travail qui contient
des dispositions radicalement inapplicables aux agents
publics : CE Ass. 8 juin 1973, Dame Peynet, Lebon p. 406,
sauf exceptions : art. L. 521-2 et suivants relatifs la grve
dans certains services publics).
Enfin, la simple logique juridique impose parfois au
Conseil dtat dappliquer littralement les dispositions
de droit public qui sont incluses dans le Code civil ; ce sera
sa cinquime mthode. En effet, certaines rgles du code
visent des situations qui ne relvent pas du droit priv :
par exemple, larticle 2060 qui interdit aux tablissements
publics de compromettre. Faut-il sen tonner ? Le professeur Demolombe a publi en 1845 un Cours de Code civil,
dans le premier tome duquel il observe qu il serait impossible dnumrer ici toutes les dispositions qui appartiennent au droit public Il sen rencontre dans presque tous
les codes, un peu plus ou un peu moins ; et quelquefois
mme des distinctions peuvent tre ncessaires pour faire,
dans le mme sujet, la part du droit public et celle du droit
priv (Paris, Auguste Durand, p. 18). Sans dresser la liste
exhaustive des dispositions du Code qui relvent du droit
public, et pour se borner donc illustrer la jurisprudence
du Conseil dtat, on citera le domaine public mentionn
notamment aux articles 538 542 du Code civil (CE 31 mai
1989, Mazaurin, Lebon p. 137) ou linterdiction faite par
larticle 1596 aux administrateurs des biens communaux
de se rendre acqureurs des biens confis leur garde (CE
25 mars 1987, Delerue, Lebon p. 106).
En revanche, une sixime et dernire mthode consiste en lapplication pure et simple de rgles prcises du
Code civil qui, quant elles, visent des situations rgies,
non plus par le droit public, mais exclusivement par le
droit civil, situations que le droit administratif doit parfois
obligatoirement prendre en compte. Par exemple, lancien

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article 216 du Code civil, qui permettait au mari de sopposer ce que son pouse exerce une profession spare,
sappliquait aux fonctions publiques comme aux professions prives (CE 19 fvrier 1943, Pags, Lebon p. 44). Le
Conseil dtat a plus rcemment annul un dcret rservant un avantage aux fonctionnaires de sexe masculin au
titre de leurs pouses et de leurs enfants, au motif que la
loi du 4 juin 1970 a substitu aux dispositions de larticle
213 du Code civil, qui nonaient que le mari est le chef
de famille , des dispositions nouvelles aux termes desquelles les poux assurent ensemble la direction morale
et matrielle de la famille (CE 28 juillet 1993, Mme Dupuy,
Lebon p. 244). De la mme manire, le Conseil dtat a
annul le rglement intrieur exigeant dans un lyce lautorisation des parents pour des lves gs de plus de dixhuit ans, au motif que cet acte mconnaissait les dispositions de larticle 488 du code relatif la majorit (CE Sect.
22 mars 1996, Mme Paris et Mme Roignot, Lebon p. 99).
Ces diffrentes dmarches, qui concernent ainsi de
nombreuses dispositions du Code civil, sont mises en uvre de manire pragmatique par le Conseil dtat selon
les circonstances de chaque affaire juger. On peut donner une ide de la frquence dutilisation du Code civil,
par application de lune de ces dmarches, en indiquant
quune analyse rapide des arrts figurant dans les banques

Varits

de donnes juridiques montre que, chaque anne, sur les

quelques 5000 dcisions du Conseil dtat, de 50 100
arrts environ se fondent, dans leurs motifs, sur une disposition du Code civil, soit un taux de lordre de 1 2 %.
Ce qui signifie que, bien entendu, le principe de la liaison
de la comptence et du fond demeure encore valable ; pour
lessentiel, cest bien au juge judiciaire quil incombe dappliquer le Code civil. Mais on ne peut pas dire que le Conseil dtat ignore superbement ce code.
Lunification des rgles de droit civil au sein du Code
civil na donc pas port atteinte lunit du droit dans son
ensemble, par-del mme la distinction acadmique entre
droit public et droit priv. Linscription du droit civil dans
le marbre dun code na pas ptrifi la jurisprudence. Et
cest un constat rassurant car, quel que soit le juge appel
trancher un litige, le droit appliqu ne doit pas tre un
droit fragment ; la culture juridique ne peut pas se rduire
des connaissances fragmentaires.
Dailleurs , crit Borgs (le matre de la littrature
argentine) dans une de ses nouvelles, ce qui importe ce
nest pas de lire mais de relire ( Utopie dun homme qui
est fatigu , in Le Livre de sable, Paris, Gallimard, 1983,
p. 105). Nous avons tous lu le Code civil, peu ou prou ;
nous devons le relire. Relisons-le encore, relisons-le toujours !