1624B-12

INFORME MARCO CONCEPTUAL

CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA
INTEGRIDAD
Versin Final
Documento Tcnico GPGD/1624B-12
Bogot, julio 2012

1624B-12

Proyecto
Consultora para el levantamiento y anlisis de
lnea base sobre la cultura de la legalidad y la
integridad en entidades piloto.

Coordinadora del Proyecto

Julia Isabel Eslava Rincn

Autores

Julia Isabel Eslava Rincn (1)

Germn Gmez Eslava(2)
Alexander Santana Paipilla(3)
Anglica Paola Torres Quintero
Sergio Camilo Vargas(5)
Roberto Seplveda6

2
3
4

.
5
.
6
.

(4)

Profesora Asociada, Pontificia Universidad Javeriana. Consultor I, Cendex.

Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultora Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.
Consultor Proyecto. Pontificia Universidad Javeriana, Cendex.

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TABLA DE CONTENIDO
1

INTRODUCCIN

CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD: PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA

2.1
2.1.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1
2.1.1
2.1.2
2.1.3
2.1.4
2.1.5
2.1.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
3

7
9
11
12
13
14
15
18
18
23
25
28
40
44
46
46
47
49

ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL

3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.1.5
3.1.6
3.1.7
3.1.8
3.2
3.2.1
3.2.2
3.1
3.1.1
3.1.2
3.2
3.3
4

ENFOQUES Y CONCEPTOS ADOPTADOS

LAS REGLAS Y LAS NORMAS
NORMAS MORALES Y HECHOS MORALES
LOS VALORES
LAS ORGANIZACIONES Y LA CULTURA ORGANIZACIONAL
CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD
LOS MODELOS DE ADMINISTRACIN PBLICA
LOS MODELOS IDEALES DE SERVIDOR PBLICO Y DE CIUDADANO
EL MODELO, UNA APUESTA METODOLOGICA
EL CONCEPTO DE CIUDADANO
EL CONCEPTO DE FUNCIONARIO PBLICO
VALORES CONSTITUTIVOS DEL MODELO
LA IDEA DEL BIEN COMN
EL MODELO DE GESTIN PBLICA NEW PUBLIC SERVICE
MODELO OPERATIVO
LAS REPRESENTACIONES SOCIALES
EL MODELO ECOLGICO
COMPONENTES DEL MODELO OPERATIVO

52

LA CULTURA: PERSPECTIVAS CONCEPTUALES

PERSPECTIVA PERSPECTIVA FILOSFICA
PERSPECTIVA ESTTICA-HUMANISTA
PERSPECTIVA ANTROPOLGICA
LA PERSPECTIVA SOCIOLGICA
PERSPECTIVA PSICOLGICA
LA PERSPECTIVA IDEACIONAL
TEORAS CULTURALISTAS
ENFOQUES
LA LEGALIDAD
LA NECESIDAD DE ADJETIVAR LA LEGALIDAD
LEGALIDAD, SU RELACIN CON LA JUSTICIA Y CON LA DEMOCRACIA
INTEGRIDAD
GESTIN PBLICA E INTEGRIDAD
MARCOS Y SISTEMAS DE INTEGRIDAD
LA ILEGALIDAD
EL FENMENO DE LA CORRUPCIN

52
53
53
54
54
55
56
56
57
59
60
61
65
66
67
69
77

MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICO

4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4
4.1.5
4.1.6
4.2
4.2.1
4.2.2
4.2.3

87

MARCO INTERNACIONAL EN LA PREVENCIN CONTRA LA CORRUPCIN Y FOMENTO DE LA CULTURA DE LA

LEGALIDAD E INTEGRIDAD
87
CONVENCIN DE NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCIN
87
CONVENCIN INTERAMERICANA CONTRA LA CORRUPCIN
88
MODELO DE INFRAESTRUCTURA TICA DE LA OCDE
90
FOMENTO DE LA TICA EN LOS PASES DE AMRICA LATINA. RED DE INSTITUCIONES DE COMBATE A LA CORRUPCIN
Y RESCATE DE LA TICA PBLICA: RICOREP (CLAD Y AECI 1998)
91
INICIATIVA INTERAMERICANA DE CAPITAL SOCIAL, TICA Y DESARROLLO DEL BID
91
MANUAL DE LUCHA ANTICORRUPCIN. USAID
92
MARCO NORMATIVO NACIONAL EN LA PROMOCIN DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD
92
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PND- HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002- 2006
92
RENOVACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA PRAP: (LEY 790 DE 2002)
93
CDIGO NICO DISCIPLINARIO LA LEY 734 DE 2002
93

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4.2.4
4.2.5
4.2.6
4.2.7
4.2.8
4.2.9
4.2.10
4.2.11
4.2.12
4.2.13
4.2.14
4.3
4.3.1
4.3.2
4.3.3
4.3.4
4.3.5
4.3.6
4.3.7
5

ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA CORRUPCIN EN COLOMBIA

5.1
5.2
5.3
6

SISTEMA DE INFORMACIN PARA LA VIGILANCIA DE LA CONTRATACIN ESTATAL SICE94

GOBIERNO EN LNEA
96
SISTEMA DE GESTIN DE LA CALIDAD DE LA RAMA EJECUTIVA (LEY 872 DE 2003)
97
MODELO ESTNDAR DE CONTROL INTERNO MECI
98
MODELO DE GESTIN TICA PARA ENTIDADES DEL ESTADO FUNDAMENTOS CONCEPTUALES Y MANUAL
METODOLGICO
99
VEEDURAS CIUDADANAS
100
REGULACIN DEL EMPLEO PBLICO, LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y LA GERENCIA PBLICA
101
EL PROGRAMA PRESIDENCIAL DE MODERNIZACIN, EFICIENCIA, TRANSPARENCIA Y LUCHA CONTRA LA
CORRUPCIN
101
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PND- ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS 2006-2010 102
LEY 1150 DE 2007 INTRODUCE MEDIDAS PARA LA EFICIENCIA Y LA TRANSPARENCIA EN LA LEY 80 DE 1993. 105
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010 2014 PROSPERIDAD PARA TODOS - BUEN GOBIERNO, PARTICIPACIN
CIUDADANA Y LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN
106
ESTRATEGIAS PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN
107
CDIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. LEY 1437 2011 111
DISPOSICIONES PARA PREVENIR Y COMBATIR LA CORRUPCIN EN LA CONTRATACIN PBLICA
111
POLTICAS INSTITUCIONALES Y PEDAGGICAS
113
ENTIDADES PBLICAS Y PRIVADAS QUE FOMENTAN LA CULTURA DE LA LEGALIDAD E INTEGRIDAD Y LA LUCHA
CONTRA LA CORRUPCIN
115
MARCO CONSTITUCIONAL PARA EL CONTROL, LA INVESTIGACIN Y SANCIN DE LA CORRUPCIN
116
ACCIONES DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL EN EL FOMENTO DE LA PREVENCIN
117
ACCIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL
123

LA ILEGALIDAD
LOS ORGENES DEL FENMENO DE LA CORRUPCIN EN COLOMBIA
LAS EXPRESIONES DE LA CORRUPCIN EN COLOMBIA

126
126
131
132

EXPERIENCIAS DE INTERVENCIN EN PROMOCIN DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA

INTEGRIDAD

6.1
6.2

EXPERIENCIAS DE CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD

CONTEXTOS POLTICOS, ECONMICOS, SOCIALES Y CULTURALES EN LOS QUE SE DESARROLLARON LAS

144

EXPERIENCIAS

6.3
6.3.1
6.3.2
6.3.3
6.3.4
6.3.5
6.4
6.4.1
6.4.2
6.4.3
6.4.4
6.4.5
6.4.6
6.4.7
6.5
6.6
6.6.1
6.6.2
6.6.3
6.7
6.8

EXPERIENCIAS DE LEGALIDAD, VISIBILIDAD, RENDICIN DE CUENTAS E INTEGRIDAD EN COLOMBIA

CULTURA CIUDADANA PARA FORMAR CIUDAD
CUMPLIR Y HACER CUMPLIR LA LEY
VISIBILIDAD Y RENDICIN DE CUENTAS
LA LEGALIDAD TAMBIN SE APRENDE
FORMACIN PARA LA TRANSPARENCIA
EXPERIENCIAS INTERNACIONALES
TRANSPARENCIA Y RENDICIN DE CUENTAS PARA ENFRENTAR LA CORRUPCIN
CULTURA CIUDADANA EN MONTERREY
LEGALIDAD DESDE LA ESCUELA
ACUERDO POR LA SEGURIDAD
FORTALECIMIENTO DEL ESTADO
LA EXPERIENCIA DE SICILIA (ITALIA), EJEMPLO DE LUCHA CONTRA LA MAFIA
LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN EN HONG KONG (CHINA)
OBJETIVOS DE LAS EXPERIENCIAS
DESCRIPCIN DE LAS ESTRATEGIAS Y COMPONENTES DE LAS EXPERIENCIAS
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MICRO
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MESO
EXPERIENCIAS EN EL NIVEL MACRO
RESULTADOS SOBRESALIENTES DE LAS EXPERIENCIAS
CONCLUSIONES

145
147
147
149
151
159
162
163
164
167
170
170
171
173
174
175
178
178
197
202
210
219

BIBLIOGRAFA

140

223

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INTRODUCCIN

Abordar un marco que desde el punto de vista terico y conceptual sustente el

diseo de la lnea de base de la cultura de la legalidad y la integridad, implica
establecer unos recorridos analticos que permitan identificar, consolidar y
enmarcar los referentes centrales y las conexiones de estos trminos para,
posteriormente permitir la transduccin7 de la teora a la emprea en la
operativizacin de la lnea de base y, en una etapa subsecuente, de los hallazgos
a los fundamentos y componentes de una estrategia de intervencin para la
promocin de la cultura de la legalidad y la integridad.
Como todo marco, la finalidad es establecer singularidades, especificidades,
alcances y lmites en la construccin de argumentos conceptuales y por la
finalidad particular que nos ocupa, se incorporan tambin argumentos
pragmticos como referentes de demarcacin para permitir la operativizacin de
aquellos conceptuales. La pretensin es presentar diferentes puntos de vista para
algunos conceptos clave teniendo en cuenta algunos macro moldes analticos y
campos del conocimiento, segn relevancia, pues no es del resorte de este
estudio agotar la multiciplidad de tendencias y aproximaciones que tambin se
encuentran al interior de cada campo.
As, en el recorrido analtico se abordaron en primer lugar y de forma individual
cada uno de los conceptos incluidos en tema de investigacin, esto es: cultura,
legalidad e integridad. Indudablemente al interior de estos conceptos existen
multiciplidad de derivaciones pero en el contexto de este marco fueron
explicitadas solamente aquellas que consideramos aportan significativamente a la
construccin de los argumentos conceptuales y pragmticos.
Posteriormente, se abord el marco conceptual en la integracin de los trminos
constitutivos del argumento cultura de la legalidad y la integridad, en el que se
incorporan tambin aquellos producidos en el contexto de experiencias
especficas de intervencin que fueron analizadas. Adems, se tuvieron en
cuenta otros trminos y conceptos que por antonomasia suelen usarse en
relacin con la cultura de la legalidad y la integridad aunque con sentidos
opuestos (corrupcin-cultura de la corrupcin, cultura del incumplimiento,
anomia, cultura de la ilegalidad).

El trmino transduccin, proviene de las ciencias biolgicas y se refiere al conjunto de procesos o

etapas que ocurren de forma concatenada por el que una clula convierte una determinada seal o
estmulo exterior, en otra seal o respuesta especfica. En la investigacin de las ciencias sociales, se
hace referencia al mtodo transductivo que fusiona teora (modo de conocer) y empiria (lo que hay
que conocer). Es un razonamiento lgico de reflexin con que se pretende alcanzar la informacin de
la unidad que observa y desde la "unidad" del observador. En el conocimiento y en la comprensin
interviene el sujeto que conoce y el objeto que pretende conocer. "El fin de un acto de conocimiento
es determinar un objeto; el fin de un acto de comprensin es determinar (efectuar) alguna accin"
(Cabezas G., Bernardino. Paradigma de las ciencias sociales (hacia el nuevo): Nueva forma de mirar,
de ver y de hacer. En Reyes, Romn (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales. Universidad
Complutense de Madrid)

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Con base en estos insumos se establece el enfoque y las teoras de encuadre

general as como los conceptos y definiciones que bajo dichos enfoques y teoras
sern adoptados para la lnea de base.
Adicionalmente, se revisaron los desarrollos conceptuales de los documentos
producidos por la PGN El nuevo ciudadano colombiano y los recorridos ticos
en Colombia, as como otros modelos propuestos desde la OCDE y el modelo
tico del MECI, como base para establecer los modelos ideales de ciudadanos y
de servidores pblicos. Dichos modelos, al ser ideales, nos llevan por una
perspectiva normativa respecto a un deber ser al que se aspira. Son un referente
para establecer en una lgica consecuencialista las causalidades finales a las que
se aspirara en una propuesta de intervencin futura.
El documento a continuacin presentado se divide en cinco grandes bloques
temticos. Una primera parte donde se esbozan de manera general los enfoques
y conceptos adoptados as como los modelos diseados para el acercamiento
inicial entorno a funcionarios y ciudadanos y el modelo general de operacin. Se
sigue con el estado del arte de los conceptos que han abordado el tema de la
cultura de la legalidad y la integridad desde mltiples perspectivas. El marco
institucional y poltico pretende ubicar a lector frente a los desarrollos en el orden
nacional e internacional en relacin con el tema desarrollado. Pero adems le
presenta una sntesis de las estrategias implementadas desde una perspectiva
normativa en Colombia. El estado del arte situacional, ubica al lector en el
contexto colombiano, desde el concepto de corrupcin. Por ultimo se presenta el
estado del arte de las estrategias desarrolladas para la lucha contra la corrupcin
tanto en el mbito nacional como en el internacional.

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CULTURA DE LA LEGALIDAD Y DE LA INTEGRIDAD:

PROPUESTA CONCEPTUAL Y OPERATIVA
2.1

Enfoques y conceptos adoptados

Para el estudio de la cultura de la legalidad y la integridad adoptamos dos

enfoques comprensivos. El primero de corte neo-institucionalista y el segundo,
proveniente de la psicologa social.
Desde el enfoque neoinstitucionalista, se toma como punto de referencia el
concepto de instituciones entendidas en primer trmino, como reglas de juego,
formales e informales que regulan los comportamientos. En este caso, se trata
de un rasgo estructural de la sociedad. Para North, las instituciones reducen la
incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria.
Constituyen una gua para la vida diaria las instituciones definen y limitan el
conjunto de elecciones de los individuos (North D. C., 2006, pg. 14) En
segundo trmino, se adopta tambin la nocin de instituciones entendidas como
organizaciones (u organismos) que se refieren a las estructura de interaccin,
donde las reglas de juego se materializan para resolver problemas de accin
colectiva, por tanto involucran los cuerpos polticos (partidos polticos, el
Senado, el cabildo, una agencia reguladora), los cuerpos econmicos (empresas,
sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), los cuerpos sociales (iglesias,
clubes, asociaciones deportivas), y rganos educativos (escuelas, universidades,
centros vocacionales de capacitacin). Son grupos de individuos enlazados por
alguna identidad comn hacia ciertos objetivos. (North D. C., 2006, pg. 15).
El anlisis institucional se alimenta con el escrutinio de la manera cmo las
personas perciben los hechos y la realidad social. Esto supone considerar, las
representaciones cognitivas que el individuo crea para interpretar su entorno, sus
comportamientos y los intereses en juego. El propsito radica entonces en
acceder a los sistemas compartidos de creencias en torno a los cuales convergen
las actitudes y conductas frente a la legalidad y la integridad (Losada & Casas,
2008, pgs. 178-179).
Los elementos anteriores, permiten dar cuenta de la conducta de los individuos
respecto del mundo exterior y con particular referencia a las interacciones y
relaciones sociales. Pero la legalidad y la integridad aluden tambin a la
regulacin del mundo y del comportamiento individual que de forma consciente y
libre llevan a cabo los individuos con el fin de plasmar el valor de lo bueno, a
travs de las normas morales (Escobar Valenzuela, 1992, pgs. 61-62). La
psicologa social se pregunta cmo y en qu medida la moral llega a ser parte de
la persona, cmo opera en el control del comportamiento de las personas y de
los grupos. Analiza hasta qu punto la persona acta moralmente en forma
autnoma y en qu medida su moralidad permanece vinculada a factores
sociales. Se interesa por la coherencia entre el decir y el hacer moral, el discurso
moral y el comportamiento real de grupos y personas.

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En el diagrama siguiente se ilustran los principales elementos conceptuales que

se desarrollarn a continuacin as como sus componentes.
Grfica 1. Referentes conceptuales cultura de la legalidad y la integridad

Orden social

Perspectiva Formal -Derecho

Perspectiva informal-

Imperio de la Ley
Cumplimiento de la ley

Significados, fuentes de
autoridad y prcticas culturales
reconocidas como legales

Hacer todo lo que la ley no le

prohba y abstenerse de lo
prohibido

Aceptacin, conformismo,
conversin

Legalidad

Formales Reglas

Interdependencia

Mundo del
derecho

Informales- Normas,
convenciones, ritos y
significados
Mundo de la cultura

Instituciones como reglas

de juego de la sociedad

Formales

Cuerpos polticos,
econmicos y
sociales

Se materializan en:

Informales

Grupos enlazados
por la identidad,
intereses comunes

Instituciones como
Organizaciones

Plano Individual

Sistema de Valores compartidos como fundamento

Normas Morales
Moral

Se materializan en:

Hechos Morales
Moralidad

Plano
normativo
(Deber Ser)

Plano Fctico
(Actos realizados)

Modelo ideal del ciudadano

Cabal cumplimiento de
principios y valores ticos

Modelo ideal del servidor

pblico

Integridad

Orden social-moral

Realizar el valor de lo bueno

Inters general, Bien Comn

Priorizacin del inters

general sobre el particular

Plano Social

Actos coordinados y regulados

con fines sociales
Inters general, Bien Comn

1624B-12

2.1.1

Las reglas y las normas

En todas las sociedades, existen instituciones que como reglas de juego de la

sociedad condicionan el desarrollo social, poltico, econmico y cultural de la
misma. Las instituciones restringen, incentivan, sugieren y orientan los
comportamientos, las elecciones y las conductas con el fin de alcanzar la
coordinacin y la cooperacin en la bsqueda de finalidades comunes. Para que
esto sea posible, se supone la existencia de ciertos valores compartidos sobre los
cuales las instituciones se asientan (Peters B., 2003).
Como un fenmeno estructural de la sociedad, las instituciones trascienden a los
individuos y nos remiten a la idea de un orden social y a los procesos de
produccin y reproduccin social. En la medida que se les considera fuente de
estabilidad, permiten predecir determinados comportamientos e interacciones
entre los miembros de la sociedad o de grupos humanos contribuyendo a la
configuracin de patrones sociales y a su perdurabilidad en el tiempo. Las
instituciones son producto y consecuencia de un complejo entramado de
acciones y eventos: la evolucin de la historia, la accin humana intencional, la
competencia y/o de los procesos de negociacin polticos que derivan en los
acuerdos sociales (Jepperson, 1999).
Las instituciones pueden ser formales e informales8. Las formales, comprenden
las Leyes, los reglamentos y en general cualquier tipo de reglas cuyo
cumplimiento es obligatorio, coercitivo (mundo del derecho). Por su parte las
instituciones informales corresponden a las normas y convenciones sociales
compartidas por los grupos humanos y que se expresan en las creencias, en las
costumbres, en las ideas, en las actitudes y prcticas. Su cumplimiento es
voluntario y de dominio privado (mundo de la cultura) (Ayala Espino, 1999).
Existe interdependencia entre estas dos formas de instituciones en tanto que se
condicionan mutuamente. Las instituciones informales9 son crticas para el
adecuado funcionamiento de las instituciones formales y viceversa. Cuando los
valores en los que se fundan las instituciones no son compartidos, o cuando en
virtud de las creencias y costumbres la percepcin de lo prescrito es diferente o
cuando el lenguaje en el que se presenta dicha institucin (Ley) es
incomprensible, el riesgo de caer en una dbil o falta de institucionalizacin, de
legitimacin o de incumplimiento es alto.
Por otro lado, es posible pensar que determinadas instituciones informales
pueden ser modificadas o intervenidas a travs de instituciones formales
(mediante regulacin formal) porque permiten establecer incentivos o
desincentivos para fomentar o promover la conducta deseada, porque ayudan a

A lo largo del texto utilizaremos de manera simplificada la palabra Reglas para referirnos a las
instituciones formales y la palabra Normas para referirnos a las instituciones informales, pero sin
reducir el alcance conceptual que presentamos en el texto.
En la literatura reciente, las instituciones informales han sido ampliamente abordadas a partir de los
conceptos de capital social, de las representaciones sociales, de la cultura poltica y ciudadana.

1624B-12

moldear preferencias o porque contribuyen a resolver problemas de accin

colectiva (Fukuyama & Schwartz, 2006, pg. 6).
Al intervenir sobre las normas y convenciones sociales, los valores, las
costumbres y las creencias, se debe considerar no solamente los mecanismos
formales sino tambin otras estrategias que de forma ms directa involucren
tales referentes. Para Elster (2007), la intervencin a travs de reglas formales
se puede hacer en dos circunstancias: una, para que refuercen las informales
cuando stas estn orientadas hacia el bien comn y la segunda, para que
contribuyan a modificarlas cuando no lo estn.
En ltimas, el papel de las instituciones formales e informales en este contexto
es el de regular las relaciones, determinando aquello que se puede hacer o dejar
de hacer, decir o dejar de decir frente a los otros en un contexto especfico. Se
da por descontado que en la prctica la generacin de instituciones formales
corresponde esencialmente al Estado, esto es las reglas. Pero respecto de las
instituciones informales, esto es a las normas, se requiere de procesos de
normalizacin, a travs de los cuales se crean las normas que regulan la
conducta, la percepcin, el pensamiento o los deseos de las personas en una
situacin concreta. Las costumbres y las tradiciones, las reglas y los valores son
ejemplos de normas que indican a las personas cul es la conducta adecuada o
esperada en un contexto determinado (Feliu & Lajeunesse, 2004, pg. 266).
De acuerdo con Martn-Bar, las normas son principios sociales que regulan la

accin de los individuos en el interior de un sistema, indicando qu acciones son

deseables y cules no en cada papel y situacin concretas (1983, pg. 312). Por
su parte, Myers (1995) sostiene que las normas prescriben la conducta
apropiada; es decir, aceptada y esperada. Finalmente, Goffman (1979) recuerda
que las normas adems de encontrarse reguladas por sanciones y recompensas,
estn ligadas a la identidad de las personas: una norma social es el tipo de gua

de accin que se ve apoyada por sanciones sociales negativas que establecen

penas por la infraccin y que establecer recompensas ante el cumplimiento
ejemplar. No se pretende que el significado de esas recompensas y penas resida
en su valor intrnseco, sino en lo que proclaman acerca de la condicin moral del
actor.
Goffman refiere dentro de su clasificacin de las normas: las prescripciones que
hacen referencia a las obligaciones; las proscripciones que aluden a las
prohibiciones y, los principios que son normas en los que se reconoce un valor
intrnseco, por ejemplo, el precepto de no matar.
A su vez, Feliu & Lajeunesse (2004) proponen una distincin entre las normas
explcitas y las implcitas. Las primeras son aquellas que a menudo aunque no
siempre- estn recogidas en cdigos, leyes o reglamentos, o incluso en manuales
de civismo y buena educacin. Muchas de stas normas han sido transmitidas a
travs del proceso de socializacin: esto no se hace, esto no se toca, esto es
tu obligacin. En cambio, las normas implicitas tienen la caracterstica de pasar
desapercibidas, por cuanto no estn plasmadas en ningn sitio. Un ejemplo de

10

1624B-12

estas normas son las que regulan las acciones de las personas en un ascensor.
Por ejemplo, el silencio es la norma principal, otra es no mirar directamente a las
dems personas; finalmente, dejar el mximo de espacio posible y evitar
cualquier contacto fsico.
Ahora bien, la distincin entre normas explcitas e implcitas no siempre es tan
clara; sobre todo porque las primeras pudieron aprenderse durante el proceso de
socializacin y se han automatizado a tal punto que es dificil recordar cundo
fueron aprendidas. Por consiguiente, una norma que en un momento dado es
implcita, puede pasar a ser explcita cuando alguien la transgrede (Martn-Bar,
1985, pgs. 269-270).
Cuando una norma o regla es violada se produce la sancin social, la cual
tambin puede ser formal o informal dependiendo del tipo de norma o regla de
la que se trate. La transgresin de una regla explcita por lo general puede
acarrear un castigo ejercido por un tercero (figura de autoridad) que presupone
el conocimiento general. Puede ser el pago de una multa, ir a prisin, perder un
beneficio, entre otras. En el caso de la transgresin de una norma implcita, las
sanciones son completamente diferentes. Incluyen comportamientos de los otros
(pares) propios de la presin grupal como la burla, el ridculo, el aislamiento, los
insultos y las amenzas; as como comportamientos personales como la
vergenza, el rubor, el silencio, la sumisin.
En cualquiera de los dos casos el comportamiento de transgresin conduce a que
fcilmente una persona pueda ser caracterizada como imprevisible, poco fiable,
inmoral y en los casos ms graves, anormal. Las normas estn indisolublemente
ligadas a los valores y la gravedad en la sacin es un indicio de esos valores.
Las normas sociales son mecanismos de control que garantizan que la mquina
social o el orden social funcione eficazmente. Toda norma tiene un contexto de
uso en el que es pertinente y en el que est relacionada con otras normas. De
hecho, es posible afirmar la existencia de una jerarqua de normas que indican
cules son bsicas, cules convencionales y cules imprescindibles para
garantizar un orden social determinado.
Por ejemplo,
aquellas normas
informales que son tcitas y derivan en patrones de comportamiento para
determinadas situaciones, se denominan convenciones (saludar, frenar en el
semforo en rojo, cruzar por la cebra, etc.).
2.1.1

Normas morales y hechos morales

Gustavo Escobar (1992, pgs. 61-62) define la moral como el conjunto de

normas y formas de vida a travs de las cuales el hombre aspira a realizar el
valor de lo bueno. Las normas morales buscan regular la conducta de las
personas en la sociedad, pero deben ser realizadas de forma consciente y libre,

e interiorizadas por el sujeto; mediante ellas, el individuo pretende llegar a

realizar el valor de lo bueno.

11

1624B-12

El autor indica que la moral est constituida por un plano normativo y un plano
fctico. En el primero, se ubica el conjunto de normas, reglas o deberes que
impone la sociedad, sealando siempre un deber ser, indicando un mandato
imperativo de cmo se debe comportar, porque se considera que es valioso y
debido. Dicho mandato puede ser obedecido o desobedecido, llevando a lo que
se denomina bipolaridad de los valores. El plano fctico, se refiere a los hechos.
La moral existe para ser realizada y no para dejarla en el mero plano de la
prescripcin. Este plano comprende los actos concretos que se realizan conforme
al plano normativo y da lugar a lo que se denomina como moralidad (1992, pgs.
62-63).
As, las normas morales son aquellas que regulan el comportamiento interno de
las personas y su incumplimiento lleva al remordimiento de conciencia, esto es,
al sentimiento de malestar moral, su acatamiento es libre y voluntario y son
autnomas. A diferencia de las reglas formales (normas jurdicas), no conllevan
castigos, ni coercin, ni existe una fuerza externa a los individuos que genere
fuerza obligatoria. Las normas morales a diferencia de las normas sociales no
entraan sanciones sociales (reprobacin, la vergenza, el desprestigio).
La socializacin moral, es sin duda, el proceso socializador por excelencia, ya que
las normas definidoras del comportamiento adecuado e inadecuado y los hbitos
correspondientes, constituyen la materializacin de un orden social. Mediante la
adquisicin de una moral las personas hacen propios los principales mecanismos
de control social de un determinado sistema.
Cuando se da una falla en los procesos de socializacin, hay consecuencias sobre
el comportamiento y sobre el orden social La tesis general es que no hay orden
social sin ese tipo de reproduccin y la tesis complementaria es la de que es muy
posible que una serie de patologas tengan origen en la reproduccin cultural
(Mockus, 1998).
2.1.2

Los valores

Siempre que se habla de tica, se est aludiendo a Principios y Valores. Los

principios se refieren a las normas o ideas fundamentales que rigen el
pensamiento o la conducta. Los principios ticos son las normas y creencias
bsicas sobre las formas correctas como debemos relacionarnos con los otros y
con el mundo, desde los cuales se erige el sistema de valores al cual la persona o
los grupos se adscriben. Dichos creencias se presentan como postulados que el
individuo y/o colectivo asumen como las normas rectoras que orientan sus
actuaciones y que no son susceptibles de negociacin. Los principios dan origen
a los valores (no viceversa).
Los valores remiten a la idea de lo bueno, lo justo, lo til, lo verdadero, etc.
Los valores son directrices para la conducta, dan sentido y finalidad a la vida
humana. No puede concebirse la vida humana, realmente humana, sin ideales,

sin una tabla de valores que la apoye. Explicar justificar la vida implica siempre

12

1624B-12

recurrir a una valoracin. Se vive constantemente haciendo, formulando

valoraciones (Escobar Valenzuela, 1992, pg. 96).
Los valores se constituyen en el fundamento tanto de las instituciones formales
como informales, de las normas morales y por ende de la cultura organizacional.
Algunos autores han dado origen a teoras y/o modelos de comprensin e
intervencin respecto de las valores en diferentes niveles, con aplicaciones ms
o menos restringidas a diferentes mbitos y organizaciones sociales.
2.1.3

Las Organizaciones y la cultura organizacional

Las instituciones pueden parecernos un poco abstractas cuando las definimos

solamente en relacin con las reglas de juego. Las instituciones se materializan
en las organizaciones10 donde los individuos interactan con otros, establecen
relaciones, crean interdependencia, comparten las reglas, normas, ideas,
creencias y valores. Esto porque los sujetos del cambio no son los individuos
aislados sino aquellos actores que tienen expresin colectiva.
Es en estos espacios vitales o contextos, donde las personas internalizan el
mundo y aprenden a relacionarse dentro de l, es decir, donde se da el proceso
de adquisicin de la cultura, de desarrollo de la identidad de la persona y de la
identidad social, en suma, es donde ocurre el proceso de socializacin encargado
de la reproduccin social (Martn-Bar, 1985, pgs. 115-120).
Pero adicionalmente, las organizaciones son los espacios que dotan de una
estructura a la accin humana. Se visualizan como entidades intermedias para
resolver problemas de accin colectiva y para explicar la conducta de los sujetos
colectivos. Busca superar la visin de la accin motivada exclusivamente por los
intereses individuales (actor racional) para considerar con mayor nfasis una
orientacin dirigida hacia las explicaciones de carcter cognoscitivo y cultural.
Desde el enfoque sociolgico de las instituciones y su aplicacin a la teora de las
organizaciones, se busca dar cuenta de la estructura y los procesos
organizacionales tomando como punto de partida las prcticas y acuerdos
institucionalizados. La calidad constante y repetitiva de mucha de la vida
organizada puede explicarse no simplemente en relacin con los actores
individuales maximizadores, sino ms bien con un planteamiento que localiza la
persistencia de las prcticas tanto en su calidad dada por sentado11, como en su
reproduccin en estructuras que en cierta medida se sostienen a s mismas
(Zucker, 1999).
En esta perspectiva, el cuestionamiento que dirige el anlisis es s de las
organizaciones (entidades pblicas y las organizaciones sociales de control social)
10

11

El trmino organizaciones (organismos), siguiendo a Douglas North, incluye tanto los cuerpos
polticos, econmicos como los sociales; los diferentes grupos de individuos enlazados por alguna
identidad comn u objetivos comunes, las acciones colectivas, las coaliciones, etc.
La expresin dada por sentado se refiere a las relaciones y acciones sociales que han sido
institucionalizadas.

13

1624B-12

dan cuenta de las preferencias individuales de los funcionarios, o aquellas de los

dirigentes que representan resultados colectivos ms all de la simple suma de
intereses individuales.
En el contexto de la gestin pblica, las prcticas de trabajo que adopta la
organizacin determinan la calidad de dicha gestin. Si bien las organizaciones
estn condicionadas por instituciones formales (leyes, cdigos, manuales) stas
per se no transforman las prcticas que promueven la legalidad y la integridad de
las instituciones pblicas. Solamente la cultura organizacional, que tiene que ver

con las estructuras mentales, puede modificar las prcticas de trabajo 12.

As, en la cultura organizacional convergen los componentes formales de la

entidad, esto es las normas, las orientaciones y controles; el modo de ser de los
servidores pblicos expresados en sus principios, valores, sus creencias, ideas,
actitudes y las conductas.
Los mecanismos que permiten el desarrollo de una cultura organizacional
comprenden: los procesos y estilos de comunicacin, la incorporacin de los
miembros de la organizacin, el estilo de administracin y de autoridad, la forma
como se organiza y se realiza el trabajo, el modo de llevar a cabo los
compromisos, los sistemas de estmulos, el clima laboral, los eventos, ceremonias
y protocolos que convocan a los miembros de la entidad, las ideas, principios que
dieron origen a la organizacin.
En esta perspectiva y en concordancia con lo planteado por la OCDE, la
promocin de la legalidad y la integridad en las entidades pblicas ha de
considerar tanto la perspectiva basada en las reglas (instituciones formales y
procedimientos), como la perspectiva basada en las estructuras mentales,
privilegiando las normas morales que establecen controles sobre el
comportamiento individual a partir de la comprensin y aplicacin de los valores.
2.1.4

Cultura de la legalidad y la integridad

La cultura de la legalidad y la integridad dirigen la atencin a cmo las reglas,

las normas sociales y morales, las prcticas, las creencias, las actitudes y los
valores influyen sobre los comportamientos, junto con los factores de riesgo y los
mecanismos de prevencin.
Parafraseando a NelKen David, podemos establecer que la cultura de la legalidad
y la integridad es un patrn relativamente estable de conductas y actitudes
legalmente orientadas y basadas en principios y valores. Los elementos que
identifican dicha cultura abarcan desde hechos sobre las instituciones, las
formas de conducta, las ideas, los valores, las aspiraciones y mentalidades.
La cultura de la legalidad supone un proceso recproco en el que las acciones e
interpretaciones de los individuos respecto del Estado de Derecho y de las
12

Se entiende por cultura organizativa las ideas, creencias, actitudes, intereses, valores, smbolos,
hbitos y ritos que caracterizan una organizacin (Medina Vsquez, 2000).

14

1624B-12

instituciones legales, son repetidas, modeladas, estabilizadas y dichos patrones

hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por y
para los individuos (Ewick & Silbey, 2002).
Garca Villegas (2010) define la cultura de la legalidad como el sometimiento de
las creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Ms
especficamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y
culturales respecto de la Ley.
Por su parte, la cultura de la integridad implica la puesta en prctica de un
conjunto de valores que llevaran a que las personas u organizaciones se
conduzcan de la mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es
actuar o estar en conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son
vlidas en el contexto en el que se opera (OCDE, 2009, pg. 12).
Al referirse a la cultura de la legalidad y la integridad es imprescindible
considerar las relaciones de interdependencia que existe entre el Estado de
Social de Derecho, las instituciones formales e informales (leyes y normas), la
democracia y la ciudadana. Por tanto, la cultura de la legalidad trasciende la
mera perspectiva jurdica o legalista enfatizando en el respeto por los derechos
fundamentales y el cumplimiento de las normas jurdicas como deber ciudadano.
La legalidad y la legitimidad constituyen dos de los principios fundamentales del
Estado de Derecho democrtico, pues las leyes establecidas son la expresin de
la voluntad general y permiten regular la actuacin de gobernantes y
gobernados.
2.1.5

Los modelos de administracin pblica

Las ciencias de la administracin y la poltica han definido perspectivas tericas

que agrupan estilos de administracin pblica en modelos de diversa naturaleza.
Existen diferentes modelos de Gestin Pblica, los cuales delimitan y definen la
conducta de los funcionarios, de los ciudadanos y del sentido de lo pblico en
general, cada uno de los cuales realiza apuestas por aquello que consideran un
deber ser de la administracin pblica.
Por lo general, cada uno de estos modelos est fundamentada en determinadas
teoras, en la especificacin de unos principios y valores gua de la accin, en
paradigmas respecto del papel del Estado, de los ciudadanos y el sentido de lo
publico, as como tambin propugna por metodologas y tcnicas en las que se
basa la gestin.
En el anlisis de la gestin pblica es casi imposible encontrar de forma pura
cada uno de los modelos, por lo general se encuentran formas combinadas o
caractersticas entrelazadas de ellos o con la predominancia de uno particular,
segn la perspectiva del Estado y de la Sociedad en particular.
La referencia a la cultura de la legalidad y la integridad en la administracin
pblica no puede abstraerse de dichos modelos en tanto que stos definen la
orientacin que adopta un estado particular para su gestin, y por tanto

15

1624B-12

determinan los pilares sobre las cuales los funcionarios pblicos adoptarn
comportamientos proclives a la legalidad y a la integridad.
Teora
Tradicional
Burocrtica
Weberiana

Principios/valores
Responsabilidad
Lealtad
Honradez
Imparcialidad
Puntualidad
Publicidad
Moralidad
Celeridad
Coordinacin

Paradigmas, Metodologas y Tcnicas

-La administracin pblica es polticamente neutral, se valora la idea
de la competencia neutral.
- El centro de actividad del gobierno es la prestacin directa de
servicios. La mejor estructura organizacional es una burocracia
centralizada.
- Los programas son implementados a travs de mecanismos de
control de arriba hacia abajo, limitando en lo posible toda discrecin.
- Las burocracias buscan ser sistemas cerrados en la medida de lo
posible, limitando as la participacin ciudadana.
- La eficiencia y la racionalidad son los valores ms importantes en las
organizaciones pblicas.
- Los administradores pblicos no juegan un rol central en la
formulacin de polticas y en la governanza; ms bien se encargan de
la ejecucin de los objetivos pblicos13.

Public Choice

Eficiencia
Eficacia

Nueva Gestin
Publica

Organizacin
en
funcin
de
la
eficiencia/ Gerencia
privada
Transparencia
Eficiencia
Servicio
Calidad
Eficacia
Objetividad
Probidad
Economa

Administracin
del Servicio

Servicio publico
Transparencia
Compromiso
Respeto
Equidad
Confianza

-Reduccin del tamao del Estado, va privatizacin, tercerizacin y

voluntarismo;
- Descentralizacin y desconcentracin de la esfera federal hacia la
estadal y municipal;
- Desreglamentacin radical;
- Fuerte liderazgo poltico desde el vrtice hacia la base;
- Lealtad extrema a los programas de gobierno;
- Ocupacin de cargos-clave en la administracin por individuos
comprometidos con la agenda poltica partidista, en lugar de
funcionarios de carrera:
- Papel tecnocrtico del administrador pblico: restringido a tareas
administrativas, como administracin de contratos, servicios y
normas;
- Empleo de tcnicas de administracin por resultados en las
instancias de ejecucin, como administracin por objetivos, premios e
incentivos por productividad; y
- Proceso decisorio centrado en anlisis de costo-beneficio
Gestin enfocada en procesos y procedimientos se materializan en
MANUALES.
-Planificacin de los recursos humanos.
-Organizacin del trabajo donde se especfica el perfil de
competencias adecuado
-acceso al empleo con procesos transparentes, con buena publicidad,
imparcialidad del personal encargado del proceso fiabilidad y validez
en los instrumentos para verificar competencias.
-evaluacin del desempeo deber disponer de sistemas formales de
informacin y medicin con precisos indicadores de desempeo.
- desarrollo del personal exige la existencia de diagnsticos confiables
de la situacin de la organizacin y su personal orientados a promover
el crecimiento de las competencias de los empleados pblicos.
-la responsabilidad laboral
incluye normas y procedimientos
disciplinarios para asegurar el cumplimiento de la jornada de trabajo y
las obligaciones laborales para evitar que los empleados pblicos
incurran en conductas incorrectas que afecten la imagen de la
administracin pblica.
- Servir ms que dirigir. Un papel cada vez ms importante del
servidor pblico es ayudar a los ciudadanos a articular y satisfacer sus
intereses compartidos, en lugar de tratar de controlar o dirigir la
sociedad en nuevas direcciones.
- El inters pblico es el objetivo no el subproducto. Los
administradores pblicos deben contribuir en la construccin de una

13

DENHARDT, Janet V. y DENHARDT, Robert B.The New Public Service: Serving Rather Than
Steering, Revista Public Administration Review, Nov/Dic. 2000, Vol. 60, N 6. Pg. 549-559.

16

1624B-12

Teora

Gobernanza

Principios/valores
Colaboracin
Participacin
Igualdad

Paradigmas, Metodologas y Tcnicas

nocin colectiva y compartida del inters pblico. El objetivo no es
encontrar soluciones rpidas impulsadas por las necesidades
individuales. Ms bien se trata de la creacin de intereses y
responsabilidades compartidas.
-Pensar estratgicamente, actuar democrticamente. Las polticas y
programas para la satisfaccin de las necesidades pblicas pueden ser
ms efectiva y responsablemente llevadas a cabo mediante esfuerzos
colectivos y procesos de colaboracin.
-Servir a ciudadanos, no a clientes. El inters pblico resulta del
dilogo acerca
De los valores compartidos, ms que de la agregacin de los autointereses individuales.
- Accountability (rendicin de cuentas) no es simple. Los servidores
pblicos deben prestar atencin a mucho ms que el Mercado;
tambin deben considerar las leyes, los intereses de los ciudadanos.
-Valorar la gente, no solo la productividad. Las organizaciones
pblicas y las redes en que estas participan, es ms probable que
tengan xito en el largo plazo si funcionan a travs de procesos
valores comunitarios, las normas polticas, los estndares
profesionales y los
De colaboracin y liderazgo compartido, basado en el respeto por
todas las personas.
-Valorar la ciudadana y el servicio pblico por encima del
emprendimiento empresarial.

Apertura
Participacin
Responsabilidad
Eficacia
Coherencia
Justicia
Libertad

-Implica conjunto de instituciones y actores que se encuentran dentro

y fuera del gobierno.
-Las fronteras entre lo pblico y lo privado son permeadas en el
abordaje de los problemas econmicos y sociales de una comunidad.
-Reconoce la interdependencia (de poder, recursos, informacin) de
las instituciones y actores en la realizacin de sus objetivos.
-Reconoce la existencia de actores sociales de actores autnomos que
tienen capacidad de autogobierno en asuntos vitales para su vida y
convivencia.
-Reconoce que se pueden realizar situaciones deseadas sin necesidad
ni mando de gobierno

Dicho lo anterior es necesario reiterar que estos modelos son construcciones

intencionadas, que seleccionan dependiendo del enfoque algunos valores por
encima de otros.
Robert Denhardt y Jannet Denhardt, en su texto The new Public Service: Serving
Rather Than Steering14 presentan igualmente una matriz comparativa de los
modelos de gestin, que queremos traer aqu para reiterar los enfoques desde
donde se piensa y se operativiza la administracin de lo publico.
Modelo Tradicional
Teoras primarias y
fundamentos epistemolgicos

14

Teora poltica,
comentarios sociales y
polticos extensos
segn la ciencia social
sencilla.

Nueva Gestin
Teora
Econmica, dilogos
ms sofisticados
basados en la ciencia
social positivista.

El nuevo Servicio Publico: Servir ms que Dirigir. Traduccin Propia.

17

Nuevo Servicio
Publico
Teora democrtica,
diferentes
aproximaciones al
conocimiento
incluyendo: Positivos,
interpretativos,
crticos y
postmodernos

1624B-12

Modelo Tradicional

Nueva Gestin

Prevalencia de la racionalidad
y modelos asociados al
comportamiento humano

Racionalidad sinptica
Hombre Administrativo

Racionalidad tcnica y
econmica Hombre
econmico, o auto
realizador de
decisiones benficas.

Concepcin del inters pblico

Polticamente definido y
expresado en la ley

A quin responden los

servidores pblicos?
Rol del Gobierno

Clientes (clients) y
constituyentes
Enfilar (Diseo e
implementacin de
polticas que se centran
en un nico objetivo
definido polticamente)

Representa la
agregacin de los
intereses individuales
Clientes (customers)

Mecanismos para el logro de

objetivos polticos

Administracin de
programas a travs de
agencias
gubernamentales

Propuesta de rendicin de
cuentas

Jerrquico, los
administradores son los
responsables de los
dirigentes polticos
elegidos
democrticamente

Discrecin Administrativa

Los funcionarios
administrativos tienen
permitida una discrecin
limitada.
Organizaciones
burocrticas marcadas
por la autoridad de
arriba hacia abajo dentro
de las agencias de
control o regulacin de
los clientes.
Remuneracin y
prestaciones, proteccin
civil y de servicios.

La estructura organizacional
supone

La base motivacional de los

servidores pblicos y
administradores supone

2.1

Directivo (Acta como

un catalizador que da
rienda suelta a las
fuerzas del mercado)

Creacin de mecanismos
e incentivos
estructurados para el
logro de objetivos
polticos a travs de
agencias privadas y sin
nimo de lucro
Mercado Impulsado, la
comulacin de intereses
personales da lugar a
resultados deseables por
grupos extensos de
ciudadanos (o clientes)

Nuevo Servicio
Publico
Racionalidad
estratgica, varios
test de racionalidad
(polticos,
econmicos,
organizacionales)
Resultado de un
dialogo acerca de
valores compartidos
Ciudadanos
Servidor ( Negociador
e intermediario entre
los intereses de los
ciudadanos y las
comunidades,
creacin de valores
compartidos)
Construir coaliciones
de agencias pblicas,
sin nimo de lucro y
privadas para
satisfacer necesidades
de mutuo acuerdo.

Amplio margen para

alcanzar los objetivos
empresariales

Multifactico, Los
servidores pblicos
deben atender la ley,
los valores
comunitarios, normas
polticas, estndares
profesionales e
intereses de los
ciudadanos.
La discrecin
necesaria, pero
limitada y responsable

Organizaciones pblicas
descentralizadas con
control primario dentro
de l agencia

Estructuras
colaborativas con
liderazgo interno y
externo compartido.

Espritu
emprendedor, deseo
ideolgico de reduccin
del tamao del gobierno

Servicios pblicos,
deseo de contribuir a
la sociedad

Los modelos ideales de servidor pblico y de ciudadano

2.1.1

El modelo, una apuesta metodolgica

En todas las sociedades se requieren instituciones (formales e informales) que

guen, promuevan el desarrollo de la gestin pblica basada en la legalidad y la
integridad para los logros efectivos en el mejoramiento del bienestar social.

18

1624B-12

Ms all de las instituciones, es necesario implementar acciones especficas

tendientes a arraigar comportamientos que respondan a estas aspiraciones.
Existen riesgos y vulnerabilidades tanto internas como externas a las diferentes
organizaciones (sean estas entidades pblicas,
empresas privadas,
organizaciones comunitarias, o en general grupos sociales y diferentes espacios
de interaccin), que inciden de manera significativa en la manera como actan y
se conducen las personas en sus roles como ciudadanos o como funcionarios
pblicos.
La bsqueda de mecanismos y estrategias efectivas para promover la legalidad y
la integridad ha llevado a que, desde diferentes contextos (organizaciones
internacionales, empresarial y privado, acadmico, de las ONGs, sociedad civil
y del sector pblico) hayan surgido modelos de intervencin que con diferentes
niveles de complejidad y especificidad, indican de manera operativa cmo y bajo
que condiciones es posible su implementacin.
Los modelos, aunque tienen la virtud de permitir especificar fines, objetivos,
logros esperados, metodologas, tcnicas, entre otros, conllevan el riesgo de
hacer ms rgidas las prcticas que en muchos casos requieren de determinados
niveles de flexibilidad y de mayor atencin a las particularidades del contexto.
La modelizacin conduce al establecimiento de tipos ideales los cuales pueden
ser especificados a partir de cuatro dimensiones fundamentales y que estn
estrechamente integradas y correlacionadas, como se muestra en el diagrama
siguiente:
La dimensin A: Visin (Enfoques), Es la perspectiva de anlisis que se
adopta. Expresa el planteamiento general de referencia respecto de la legalidad y
la integridad. Parte de unas presuposiciones de la realidad y se hace
determinado tipo de preguntas y no otras15.
Sera explicitacin del significado dado a la accin de la legalidad y de la
integridad en el contexto de aplicacin, que puede referirse al mbito de la
sociedad en general, de las organizaciones (ej.: entidades pblicas, empresas,
ONGs, OSC);
al mbito de las posiciones que ocupan los individuos en
diferentes campos: el ser ciudadano,
el ser funcionario pblico, el ser
empresario, o respecto de las identidades especficas (ej.: juvenil, campesina).
La dimensin B: Teoras da cuenta de las teoras de referencia que guan la
intervencin.
Las teoras expresan proposiciones generales, aunque no

Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurdico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas,
el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque culturalista se pregunta por cmo las diferencias
culturales condicionan la legalidad y la integridad. c) El enfoque estructuralista se pregunta por todos
los elementos del entorno (no slo la cultura, sino tambin lo econmico, lo poltico, etc.). d) El
enfoque sistmico, tambin se pregunta por la influencia del entorno total pero a partir de esquemas
bsicos prestablecidos y justificados. d) El neo institucionalismo se pregunta por las instituciones
(formales e informales), el surgimiento, por su diseo, su evolucin, su funcionalidad y desempeo en
la sociedad.

19

1624B-12

universales, de los fenmenos16. Las teoras dan cuenta de una idea de la

sociedad, del Estado, de las relaciones sociales, del papel de los ciudadanos, de
los funcionarios pblicos, del vnculo entre el Estado y los ciudadanos, del
comportamiento individual en diferentes contextos, el valor atribuido a la
legalidad y a la integridad, la funcin y el papel de los individuos, organizaciones
e instituciones respecto de su promocin y mantenimiento. En suma, indican
las hiptesis interpretativas del modelo.
La dimensin C: Paradigma adoptado, es decir, las reglas de inferencia definen
la coherencia interna del modelo y sus conceptos clave. Estos son los insumos
que posteriormente se convierten en las directrices operativas. Por ejemplo,
desde la perspectiva ideacional, se busca sealar el cmo, es decir el
mecanismo, por el cual las ideas pueden tener un impacto sobre la legalidad o
la integridad, independientemente de otros factores. Desde la eleccin racional,
se sigue ms una lgica consecuencialista y no una lgica de lo apropiado. Es
decir, qu tanto beneficio/costo/ o riesgo le puede significar al actor asumir una
conducta legal/ilegal por ejemplo.
La dimensin D se refiere a las metodologas y tcnicas especficas para la
intervencin en la promocin de la legalidad y la integridad expresada en
diversas etapas.
Las diferentes dimensiones se relacionan generando dos ejes referenciales:
El eje referencial de sentido y significado. Est compuesto por las
dimensiones de enfoques y teoras que dan cuenta de los significados y
marcos conceptuales respecto a la legalidad y la integridad en un
contexto social especfico.
Eje referencial de intervencin: Est compuesto por la dimensin de
los paradigmas y la de metodologas y tcnicas.

16

Por ejemplo: a) Desde el enfoque jurdico, se pregunta por imperio de la ley, la validez de las normas,
el cumplimiento de la ley. b) Desde el enfoque poltico se pregunta por la legitimidad o legitimacin
de la ley, por su construccin democrtica o imposicin por el poder. c) El enfoque de la eleccin
racional se pregunta por qu razn se defini esa ley y no otra, qu incidi en la decisin, cules eran
los beneficios, los costos, los riesgos de esa ley. d) desde el enfoque psicosocial se pregunta por los
factores psicosociales que explican la conducta de los individuos respecto de la legalidad o de la
integridad, como las creencias, las motivaciones, las actitudes, etc.

20

1624B-12

A. Visin (enfoques)
Significado de la
legalidad y/o la
integridad en el
contexto de
aplicacin

D. Meotologas y
Tcnicas
Procesos,
procedimients,
mecanismos de
intervencin

C. Paradigma

Modelo

Conceptos gua
con validez
operativa

B. Teorias
Marcos
conceptuales de
referencia

Para definir el modelo del funcionario ideal o del ciudadano ideal en este marco
se hacen preguntas como:
Qu visiones generales de referencia de la legalidad y de la integridad
guan las actividades de los funcionarios pblicos?
De cules teoras derivan las hiptesis interpretativas con las cuales se
proyectan y organizan los programas o estrategias de intervencin para
promover la legalidad y la integridad?
Cul es el sistema de lgica que gua la accin de la intervencin
respecto de la legalidad y la integridad? qu procesos, procedimientos,
tcnicas se utilizan?
Profundizando el tema relacionado con los tipos ideales, al respecto MacKinney
los define como
una seleccin, abstraccin, combinacin y (a veces)
acentuacin planeada e intencional de un conjunto de criterios con referentes
empricos que sirve de base para la comparacin de casos empricos (McKinney,
1968, pg. 14), que para efectos prcticos en esta investigacin, supone la
seleccin de caractersticas comunes, producto de la extensa revisin
bibliogrfica realizada en el marco del convenio, con el fin de engranar una figura
abstracta ideal de lo que debera ser un ciudadano ideal y un funcionario o
servidor publico ideal.

21

1624B-12

El propsito de este modelo es establecer parmetros de medicin, entre un

personaje ideal, construido con base en las caractersticas emanadas de normas,
leyes, estudios, informes, del deber ser en relacin con su rol (ciudadano y
funcionario) para compararlo con el personaje real que el convenio estudiara, en
funcin de poder determinar la distancia existente entre las caractersticas
ideales y las caractersticas que se observan en la realidad (desviacin) con el fin
de presentar alternativas en la practica que permitan ajustar comportamientos,
normas y si es necesario leyes, para que la cultura de la legalidad se asuma
como una practica determinante del actuar publico.
De lo descrito anteriormente se infiere que este modelo ideal de ciudadano y
funcionario o servidor pblico deviene del anlisis concreto de la realidad
nacional, es decir, de normas, leyes, decretos, estudios, informes, entre otros,
pero tambin documentacin de experiencias internacionales, lo que implica un
apego exclusivo a lo factico. Esto es definido como un tipo ideal despojado de

toda cualidad puramente ficticia, basada firmemente en las particularidades de

situaciones reales, y constituido por atributos empricamente distinguibles.
(McKinney, 1968, pg. 38).

Es necesario resear el procedimiento al detalle de lo que implica construir el

modelo tomando como base el tipo ideal.
a) Se realiza el respectivo anlisis del fenmeno (para el caso hablamos de
ciudadano y servidor publico) tratando de establecer sus caractersticas
generales.
b) Estas caractersticas adquieren sentido, en trminos de relaciones. Para
este modelo dichas relaciones sern entendidas a travs del conector en
situacin de.
c) Se descre el funcionario o ciudadano deseado con los elementos
descritos en a y b.
d) Se desarrolla el ejercicio de construccin y aplicacin de instrumentos de
obtencin de informacin.
e) Se compara el modelo con lo encontrado en la realidad.
f) Se proyecta el informe de anlisis de la situacin, informe que opera
como insumo determnate para efectos de la construccin de la
estrategia.
Por ultimo, los tipos construidos se ubican dentro de la teora sistemtica:

Un sistema terico es un esquema conceptual que puede ser

considerado como un conjunto de conceptos interrelacionados entre
s, en el que cada concepto individual tiene un significado en relacin
con los otros. (McKinney, 1968, pg. 48)
Se debe tener presente que el modelo presentado a continuacin se compone de
dos partes mutuamente determinantes, una la relacionada con el sistema de

22

1624B-12

valores que delimita las pautas de accin del individuo y que se descompone
bsicamente en una serie de valores. La segunda parte integrante del modelo es
la relacionada con el marco normativo o legal que delimita la conducta,
principalmente, del funcionario pblico.
2.1.2

El concepto de ciudadano

Segn el diccionario de la Real Academia Espaola, para la palabra ciudadano-na

existen cinco definiciones de la cual tomamos la tercera: Habitante de las

ciudades antiguas o de Estados modernos como sujeto de derechos polticos y

que interviene ejercitndolos, en el gobierno del pas (Real Academia Espaola,
2009). Su origen etimolgico esta ligado precisamente al latn cvitas que
significa ciudad o ciudadana. De lo anterior se deduce que la ciudadana tiene un
estrecho vnculo con la pertenencia territorial a una comunidad poltica ligada a
un referente territorial, que para su gnesis fue la ciudad romana y para la
modernidad el Estado-nacin.

Ahora bien, dentro de este ltimo contexto son varios los tericos que han
desarrollado apuestas conceptuales por definir la ciudadana dentro del marco
poltico del Estado Moderno. T H Marshall, en su texto clsico Ciudadana y Clase
Social (Gomez Eslava, 2010, pg. 22) presenta una innovadora definicin para la
poca17, que se articula gracias a tres elementos constitutivos: lo civil, lo poltico
y lo social. Esta es:

Es un status que se otorga a los miembros de pleno derecho de una

comunidad. Todos los que poseen ese status son iguales en lo que se
refiere a los deberes y derechos que implica. No hay principio
universal que determine cuales deben ser estos derechos y deberes
pero las sociedades donde la ciudadana es una institucin en
desarrollo crean una imagen de la ciudadana ideal en relacin con la
cual puede medirse el xito y hacia la cual pueden dirigirse las
aspiraciones (Marshall, 2009, pg. 312)
Ralf Dahrendorf, tratando de explicar el conflicto social en la poca moderna
analiza de Marshall la perspectiva del carcter que, en relacin con la estructura
social, le imprime a la ciudadana.

l (refirindose a Marshall) distingue entre lo que llama

<desigualdad cuantitativa o econmica> y <desigualdad cualitativa>.
La primera no puede desaparecer, pero la segunda s, y si
desaparece, aqulla perder su veneno. El modo de llegar a este
resultado consiste en incluir a ms personas en la condicin de
miembros de la sociedad con ms derechos. (Dahrendorf, 1990,
pgs. 60-61)

Para Dahrendorf, la ciudadana

17

El documento se desarrolla en la dcada de los cincuenta del siglo pasado, especficamente en el ao

1950.

23

1624B-12

Describe los derechos y obligaciones asociados a la capacidad de ser

miembro de una unidad social y, de manera especial, a la

nacionalidad. Es por tanto, comn a todos los miembros, aunque la
cuestin de quien puede ser miembro y quien no, es parte de la
turbulenta historia de la ciudadana. (Dahrendorf, 1990, pg. 55)
Por su parte, Boaventura de Souza Santos, ubica el concepto de la ciudadana
como un principio mediador entre las dinmicas descritas que establecen una
tensin entre los intereses del mercado, asociados con el individualismo y los
intereses del Estado como sujeto monumental. Al respecto se lee:
La sociedad liberal se caracteriza por una tensin entre la

subjetividad individual de los agentes en la sociedad civil y la

subjetividad monumental del Estado. El mecanismo regulador de esa
tensin es el principio de la ciudadana que por un lado, limita los
poderes del Estado, y por otro, universaliza e iguala las
particularidades de los sujetos de modo tal que se facilite el control
social de sus actividades, y consecuentemente la regulacin social.
(Santos B. d., 1996, pg. 291)

Como se puede observar, el concepto de la ciudadana se instaura sobre una

tensin que, para Boaventura de Sousa, se explica sobre la hipertrofia que se
gesta al interior del pilar de la regulacin entre sus tres principios constituyentes
a saber: el principio del Estado, el principio del mercado y el principio de la
comunidad. La hipertrofia se da por el desarrollo acentuado del principio del
mercado en detrimento del principio del Estado, y de estos dos en detrimento del
principio de la comunidad (Santos B. d., 1996, pg. 287). Esto significa un
predominio de los valores relacionados con el principio del mercado, bsicamente
el individualismo.
Aunque no lo aborda de manera explicita, en el libro Trabajo, Consumismo y
nuevos pobres de Zygmunt Bauman, podemos encontrar un refuerzo de la tesis
de Boaventura de Sousa relacionada con el declive del Estado de Bienestar, para
entender la tensin que determina el concepto de ciudadana dentro de la
hipertrofia propiciada por el desarrollo del mercado en detrimento de los dos
principios restantes (De Estado y de Comunidad).

El concepto de Estado Benefactor encierra la idea de que, entre las

obligaciones del Estado, esta la de garantizar a toda la poblacin una
situacin de Bienestar; y esto implica algo mas que la simple
supervivencia: es una supervivencia con dignidad, entendida tal como
la concibe cada sociedad en su propia poca garantizar
colectivamente la supervivencia digna de todos los individuos.
(Bauman, Trabajo, Consumismo y Nuevos pobres, 2000, pg. 73)

Ya en su texto Modernidad Liquida, Bauman incorpora un Subtitulo importante

en para el entendimiento de la tensin. En el individuo en guerra con el

24

1624B-12

ciudadano Bauman presenta un anlisis de la tensin en torno al significado del

concepto de individuo, parafraseando a Tocqueville plantea que el individuo es
el enemigo numero uno del ciudadano
El ciudadano es una persona inclinada a procurar su propio
bienestar a travs del bienestar de su ciudad mientras que el
individuo tiende a la pasividad, el escepticismo y la desconfianza
hacia la causa comn el bien comn, la sociedad buena o la
sociedad justa. (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pg. 40)
Concluyendo,

Si el individuo es el enemigo numero uno del ciudadano, y si la

individualizacin pone en aprietos la idea de ciudadana y la poltica
basada en ese principio, es por que las preocupaciones de los
individuos en tanto tales colman hasta el borde el espacio publico
cuando estos aducen ser los nicos ocupantes legtimos y expulsan a
los codazos del discurso publico todo lo dems. Lo pblico se
encuentra colonizado por lo privado. El inters pblico se limita a la
curiosidad por la vida privada de las figuras publicas, y el arte de la
vida publica queda reducido a la exhibicin publica de asuntos
privados (Bauman, Modernidad liquida, 2006, pg. 42)
Sobre este marco contextual la Procuradura General de la Nacin soporta su
documento El Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterizacin tica esencial,
el cual surge como una apuesta institucional por contribuir en la transformacin
de pautas culturales propias de los individuos orientados hacia una cultura de la
legalidad y la integridad. Dentro del documento leemos

El preocupante crecimiento de la corrupcin no parece haber surgido

espontneamente ni accidentalmente, sino ser fruto de una larga ausencia
estatal en la formacin humanstica seria y estructurada del ciudadano. A esto se
le suma el incentivo permanente de la sociedad de consumo que en muchos
casos ha llevado a sus asociados al utilitarismo, a una ambicin desmedida por el
dinero y los bienes materiales, todo como nica premisa de la vida (PGN, pg.
2).
Por tanto, para la construccin del modelo de ciudadano Colombiano y el modelo
de Funcionario Publico colombiano, tomaremos este manual como fuente
principal de la ruta que delimitara el alcance y fines del mismo.
2.1.3

El concepto de funcionario pblico

Se parte de la base que el funcionario pblico ante todo es un ciudadano, por lo

tanto el esquema desarrollado para el ciudadano aplica rigurosamente al
funcionario. Pero adems, el funcionario presenta algunas caractersticas
enmarcadas en lo legal que hacen necesario complementar esta definicin de

25

1624B-12

elementos iniciales. Para tal fin soportaremos dicha caracterizacin inicial desde
la perspectiva de Max Weber18:
a) Personalmente libres, se deben solo a los deberes objetivos de su cargo,
b) En jerarqua administrativa rigurosa,
c) con competencias rigurosamente fijadas,
d) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre
seleccin segn
e) Calificacin profesional que fundamenta su nombramiento- en el caso
mas racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su
calificacin-;
f) Son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensin las
mas de las veces; son revocables siempre a instancia del propio
funcionario y en ciertas circunstancias (particularmente en los
establecimientos privados) pueden ser tambin revocados por parte del
que manda; su retribucin esta graduada primeramente en relacin con
el rango jerrquico, luego segn la responsabilidad del cargo y, en
general, segn el principio del decoro estamental (Cap. IV).
g) Ejercen el cargo como su nica o principal profesin,
h) Tienen ante si una carrera o perspectiva de asensos y avances por
aos de ejercicio, o por servicios o por ambas cosas, segn juicio de sus
superiores,
i)

Trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin

apropiacin del cargo,

j) y estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa

(Max, 1997, pg. 176).
Weber es el terico que sintetiza desde sus trabajos el que ha sido definido como
modelo burocrtico tradicional. No obstante esta descripcin incorporada permite
sintetizar lo relacionado con las disposiciones legales para ser pblico y que se
acomodan de manera general al marco de accin colombiano.
Ahora bien, para Bauman

La figura del funcionario annimo es cosa del pasado. Hoy en da es necesario

identificar a cada uno por la responsabilidad que tiene en sus tareas y por su
conducta. Se requiere conocer su nombre, saber dnde opera y cmo se
comporta. La mejor transparencia en sus actividades incluye la claridad y
18

La numeracin es nuestra. Tomado del texto ya referenciado de Gmez Eslava, German.

26

1624B-12

explicacin de la informacin que maneja, respondiendo a los planteamientos

que se soliciten demostrando que posee tica. La actuacin de los servidores
pblicos est sujeta a la visibilidad de los ciudadanos y de los medios de
comunicacin, los cuales estn atentos a sus errores y comportamientos por lo
que es posible decir que stos se han convertido en vigilantes de los servidores
pblicos. (Bauman, La societ sotto assedio,, 2005, pgs. 129, 130)
Entrando de lleno al contexto nacional, desde la legislacin Colombiana se han
incorporado una serie de definiciones en torno al concepto de funcionario
pblico, desde su nueva acepcin, es decir, el servidor publico. Desde una
descripcin relacionada con las cualidades o caractersticas mnimas podemos
mencionar las relacionadas con su nacionalidad, edad, identificacin, sin deudas
con la justicia y la capacidad de probarlo19 y adems con las competencias
requeridas para el cargo.
Complementando estas caractersticas incorporamos a continuacin las distintas
definiciones que desde la normatividad Colombiana se han dado al servidor
pblico y funcionario. Se revisaron las siguientes leyes y normas:

19

Constitucin Poltica de Colombia

Ley 1437 de 2011 Cdigo de procedimiento administrativo y lo
contencioso administrativo
Ley 617 de 2000. Reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto
Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la ley orgnica de presupuesto,
el Decreto 1421 de 1993, Descentralizacin, Racionalizacin del gasto
pblico nacional
Ley 850 de 2003 (noviembre 18) Veeduras Ciudadanas.
Ley 1421 de 1993 Estatuto Orgnico De Bogot.
Ley 136 de 1994 (junio 2)
Modernizar la organizacin y el
funcionamiento de los municipios.
Ley 489 de 1998 (diciembre 29) Reglamentada Parcialmente por el
Decreto Nacional 910 de 2000 por la cual se dictan normas sobre la
organizacin y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se
expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de
las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artculo 189 de la
Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones.
Decreto 2241 de 1986 (Julio 15) por el cual se adopta el Cdigo Electoral.
Ley 1098 de 2006 (Noviembre 8) Cdigo de Infancia y Adolescencia.
Ley 80 de 1993 Estatuto General de Contratacin de la Administracin
Pblica.
Ley 909 de 2004 Carrera Administrativa.
Ley 970 de 2005. Convencin ONU contra la corrupcin.

Esta caracterizacin general se toma de (Gomez Eslava, 2010) pg. 44.

27

1624B-12

La Constitucin Nacional en su artculo 123, define a los servidores pblicos

como:
Son servidores pblicos los miembros de las corporaciones pblicas, los
empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas
territorialmente y por servicios. Los servidores pblicos estn al servicio del
Estado y de la comunidad; ejercern sus funciones en la forma prevista por la
Constitucin, la ley y el reglamento. La ley determinar el rgimen aplicable a los
particulares que temporalmente desempeen funciones pblicas y regular su
ejercicio. (Alcadia de Bogot)
En la ley 80 de 1993, se define al servidor pblico como: Las personas
naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades
de que trata este artculo, con excepcin de las asociaciones y fundaciones de
participacin mixta en las cuales dicha denominacin se predicar
exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles
directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la
celebracin de contratos en representacin de aqullas... Los que estn
destinados a satisfacer necesidades colectivas en forma general, permanente y
continua, bajo la direccin, regulacin y control del Estado, as como aqullos
mediante los cuales el Estado busca preservar el orden y asegurar el
cumplimiento de sus fines. (Alcadia de Bogot)
A su vez, en concordancia con la Constitucin Nacional, la ley 1421 de 1993,
define a los servidores pblicos como: Los servidores pblicos vinculados a la
administracin tienen el carcter de empleados pblicos; sin embargo, los
trabajadores de la construccin y el sostenimiento de obras pblicas son
trabajadores oficiales. Los servidores de los establecimientos pblicos y de los
entes universitarios autnomos tambin son empleados pblicos. En sus
estatutos se precisarn las actividades que deben ser desempeadas por
trabajadores oficiales, de acuerdo con el anterior inciso La seleccin de los
trabajadores oficiales se har mediante convocatoria pblica que debe realizarse
con la antelacin y publicidad. Suficientes para garantizar el mayor nmero
posible de candidatos. El aspirante seleccionado se vincular mediante contrato.
El Concejo dictar la reglamentacin correspondiente. (Alcadia de Bogot)
Estn son la leyes y normas que integran definiciones explicitas sobre el servidor
publico y los funcionarios del universo de leyes y normas escogidos.
2.1.4

Valores Constitutivos del modelo

Del ciudadano Ideal y sus Valores

Los valores dan sentido y orientacin haca lo que es conveniente en un

momento preciso. En una organizacin, adquieren una gran importancia pues
son pilar en cualquier esfuerzo por transformar el estilo de gestin en la
administracin pblica. Los valores ticos acompaan en cada actuacin que se
hace en el trabajo y permiten orientar, no dictar o imponer, el comportamiento.
(Bauman, La societ sotto assedio,, 2005, pg. 128).

28

1624B-12

Presentamos a continuacin el esquema sntesis que toma los valores emanados

de varios documentos consultados incluido el Manual del Nuevo Ciudadano
Colombiano. Se establece una definicin del valor (columna Concepto) con la
incorporacin de una praxis asociada a lo situacional (Columna explicacin en
situacin). Este esquema toma como marco interpretativo de los valores y las
actitudes la caracterizacin de tica y moral desarrollada en el documento
Nuevo Ciudadano Colombiano, su caracterizacin tica esencial, pero tambin
de otros documentos que buscan consolidar una apuesta conceptual en torno al
tema de los Valores.
Valor
Trascendencia

Explicacin en Situacin
Entender que mis acciones deben
evaluarse ms all de lo personal,
debo entender que soy miembro
activo de la sociedad y debo
considerar mis actos como tal,
privilegiando el bien comn.

Bien comn

Orientacin de la accin hacia el

bien pblico.
Mis acciones se orientan y regulan
siempre sobre la base de actuar
para beneficiar a mi comunidad, a
mi sociedad, a mi pas.
Dentro de la libertad que poseo
para expresarme y desarrollarme
debo considerar ejercerla con
responsabilidad y en aras del bien
social.

Libertad

Justicia

Al ser parte de un colectivo social,

mi trato hacia las personas debe
ser el adecuado teniendo en cuenta
su condicin. Solo de esta manera
lograr se justo.

Honestidad

Libertad + Justicia + Conciencia =

Honestidad, conmigo y con la
sociedad.

29

Concepto
Dar sentido trascendente a las acciones y proyectar
ms all de lo inmediato, de lo tangible, de lo visible y
de lo efmero. Es decir, amplia el horizonte de su
conocimiento, de su conciencia y de sus experiencias
situando su vida en un espacio y tiempo no tan obvio,
ni ordinario, sino en una dimensin superior ideal cuya
realidad entrev e intuye, dimensin dadora de sentido
pleno. (PGN, pg. 22)
Consenso social al que llega una comunidad frente a lo
que es benfico para todos y que es reconocido y
honrado por todos sus miembros.

La persona es libre y acta en libertad para hacer el

bien a favor del inters particular de acuerdo con la
constitucin poltica de Colombia. Es decir, ejerce la
libertad con responsabilidad frente a su propia persona,
a su familia, a la sociedad y al ambiente.
La libertad es un bien y, por tal motivo, su finalidad es
hacer exclusivamente el bien. La libertad propiamente
dicha se mueve con exclusividad dentro del variado e
ilimitado territorio del bien obrar. (PGN, pgs. 25, 26).
La libertad tambin es el valor que permite tomar
dediciones frente a las diversas situaciones de la vida,
hacindote responsable de tus actos y sus
consecuencias.
El derecho a gozar de un espacio de libre movimiento,
sin interferencias ajenas, en el que cada quien puede
ser feliz a su manera, y tambin el derecho a participar
activamente en las decisiones sociales que me afectan,
de suerte que en la sociedad en que vivo pueda
saberme "legislador". No lejos de estos conceptos, sino
estrechamente ligado a ellos, se encontrara el de
libertad como "no dominacin", que con tanto empeo
defiende Philip Pettit, caracterizando con l a la
tradicin republicana.
Ejerce la justicia reconociendo y dando a cada persona
lo que le corresponde. As, distingue, reconoce lo que
es propio y lo que es ajeno dando trato particular a
cada persona segn su edad, dignidad, gobierno y
condicin. No tiene prejuicios discriminatorios por
razones de sexo, raza, nacionalidad, origen familiar,
lengua, religin, opinin poltica o filosfica. Por el
contrario, reconoce y hace valer con rectitud e
imparcialidad las buenas cualidades, los talentos
propios de cada persona. (PGN, pg. 29)
El ciudadano es honesto actuando en libertad segn su
consciencia recta, resolviendo los dilemas a favor del
mayor bien yendo, incluso, ms all de lo que le

1624B-12

Valor

Responsabilidad

Explicacin en Situacin

Siempre
cre
que
mis
responsabilidades se limitaban a
cumplir las reglas y normas, pero
Cmo voy a cumplir las normas si
las
desconozco?
Mi
primera
responsabilidad con la sociedad es
conocer las leyes, despus de eso
las podr acatar respetando la
tica, moral y legalidad de las
mismas.
Es la capacidad de reconocer y
aceptar las consecuencias de las
decisiones tomadas libremente. Es
la obligacin moral por cumplir
con el deber asignado aportando lo
mejor de s mismo. (PGN,
Procuradura General de la Nacin,
2006-2008, pg. 15)
Los titulares de cargos pblicos son
responsables de sus decisiones y
acciones al pblico y debe
someterse a cualquier investigacin
que sea adecuada a su oficina.
(OECD, 2009, pg. 83)

Tolerancia

Respeto

el que es responsable lleva a cabo

sus tareas con diligencia, seriedad
y prudencia porque saben que las
cosas deben hacerse bien desde el
principio hasta el final y que slo
as se saca verdadera enseanza y
provecho de ellas. Un trabajo bien
hecho y entregado a tiempo es
sinnimo de responsabilidad. La
responsabilidad
garantiza
el
cumplimiento de los compromisos
adquiridos y genera confianza y
tranquilidad entre las personas (El
Tiempo)
Para tolerar debo escuchar, si
tolero soy justo con aquellos que
no comparten o profesan la tica
como yo.

Como agente activo dentro de una

sociedad, debo considerar que mi
actuar tico comienza por el
respeto a la individualidad de las
personas, solo de esta manera
podremos construir una sociedad
cooperativa.

30

Concepto
ordena las leyes; es decir, de conformidad con su
consciencia, con la verdad y la justicia. Para ser
honesto el ciudadano necesita ejercitar las virtudes
necesarias para vencer sus inclinaciones, tendencias o
intereses personales temporales contrarias a los
principios y valores fundamentales de los individuos y
de la sociedad. (PGN, pgs. 32, 33)
El ciudadano es responsable respondiendo correcta y
oportunamente a sus obligaciones de orden tico,
moral y legal. Es responsable consigo mismo, con la
patria, la sociedad, la familia y el ambiente. Esta
responsabilidad implica el deber de conocer la ley y las
normas y de cumplirlas. Para sobrellevar sus
responsabilidades, el ciudadano ante todo debe
generar un sentimiento de fidelidad frente a los
valores, principios o cosas que sustentan la sociedad y
que a l le corresponde defender.
El ciudadano responsable es proactivo, procede de
manera activa frente al conocimiento de buenas
causas, proyectos o iniciativas que propugnen la
construccin de su patria, de sus instituciones o de su
familia, no limitndose a conocerlas pasivamente sino
respaldndolas en la medida de sus posibilidades.
(PGN, pgs. 34, 35).
Capacidad existente en todo sujeto activo de derecho
para reconocer y aceptar las consecuencias de un
hecho realizado libremente. (Real Academia Espaola,
2009)
Es la habilidad que deben tener aquellos que tienen a
su cargo el poder y los recursos para requerir que las
instituciones y funcionarios a su cargo expliquen,
documenten y justifiquen sus acciones, tambin deben
requerir que las deficiencias sustanciales y
procedimentales sean abordadas. (OECD, 2009, pg.
13)

El nuevo ciudadano tiene capacidad de escuchar y

aceptar a otras personas que no creen ni profesan sus
mismos principios, valores o normas. El nuevo
ciudadano pone lmites a su tolerancia, los lmites que
imponen el sentido comn, la recta razn, el bien, la
ley y la convivencia poltica. No esgrime tolerancia para
justificar el quebranto de los valores fundamentales ni
de los deberes y derechos humanos. (PGN, pgs. 37,
38)
El nuevo ciudadano reconoce el valor nico de cada
persona, respeta y admira su individualidad y su
dignidad propia, su fuero intimo, sus convicciones
particulares y su misin particular. El nuevo ciudadano
respetuoso es amable y corts en su sociedad puesto
que tal actitud es esencia de la paz basada en las
buenas relaciones humanas, garanta de transparencia,
fundamento de la vida en comunidad, del trabajo en

1624B-12

Valor

Explicacin en Situacin

Confianza

Mis expectativas, percepciones y

acciones tienen como sustento el
altruismo y la disposicin al
cumplimiento de normas por parte
de las otras personas.

Solidaridad

Siempre me consider como una

persona solidaria, pero ahora me
cuestiono
Cmo
puedo
ser
solidario si todo lo concibo desde
una perspectiva individualista?
La falta de solidaridad denota
indiferencia, egosmo y estrechez
de miras en cuanto a los seres
humanos. El que se niega a
colaborar de manera entusiasta y
desinteresada con quienes lo
rodean en el logro de un objetivo
comn est renunciando a la
posibilidad de unirse a algo ms
grande y ms fuerte que l mismo,
en
donde
puede
encontrar
seguridad y apoyo pues cuenta con
el respaldo de sus compaeros, lo
mismo que ellos con el suyo. El
individualismo exagerado conduce
a la insensibilidad, a la ausencia de
grandeza humana, y resta mritos
y alegra a cualquier logro por
grande que sea, pues no hay con
quien compartirlo (El Tiempo).

Concepto
equipo, de la vida conyugal y familiar y de la amistad.
(PGN, pg. 39)
La expectativa de que el otro acte de conformidad con
reglas o costumbres comunes. La confianza posibilita la
capacidad de actuar a partir de hiptesis no pesimistas
sobre los dems; ser capaz de suponer en las otras
personas
altruismo y
disposicin
a
cumplir
voluntariamente las normas, conduce a la derrota de
las estrategias asociadas al pesimismo, y algunas veces
al temor sobre el comportamiento del otro.
(Universidad Nacional, 1999)
Las actitudes y acciones de ayuda mutua e inters por
el bien ajeno y por el bien comn, entre dos o ms
personas, o entre grupos o comunidades. Por lo
general, las expresiones de la solidaridad en cualquier
sociedad son muy variadas: desde escuchar los
problemas de alguna persona, una familia o un grupo,
hasta colaborar material o moralmente con la solucin
de los mismos. La solidaridad tambin consiste en
prestar ayuda en situaciones de emergencia o
calamidad, o en acompaar en una pena o duelo.
(Universidad Nacional, 1999).
La actitud personal dirigida a potenciar la trama de
relaciones que une a los miembros de una sociedad,
pero no por afn instrumental, sino por afn de lograr
con los restantes miembros de la sociedad un
entendimiento (Cortina, Adela).
Como la actitud social dirigida a potenciar a los ms
dbiles, habida cuenta de que es preciso intentar una
igualacin, si queremos realmente que todos puedan
ejercer su libertad (Cortina, Adela).

El sentimiento de solidaridad ocupa

un lugar intermedio entre el
egosmo y el altruismo; se opone al
primero,
porque
la
persona
solidaria no antepone su bienestar
al de los otros, pero tampoco es
altruismo
porque
no
busca
exclusivamente el beneficio de los
dems, sino que la persona
solidaria pertenece al grupo con
el cual se solidariza y comparte con
l alegras, penas y cargas La
solidaridad es una prctica moral
que consiste en volverse uno con la
comunidad, dejando de lado
momentneamente
la
individualidad, los deseos y gustos
personales. (Yolanda Angulo).

Corresponsabilidad

El filsofo estadounidense Richard

Rorty (1926) dice que nos
solidarizamos con los grupos con
los cuales nos identificamos.
Los ciudadanos asumen una serie
de deberes con la regulacin de los

31

Suma de voluntades, esfuerzos y recursos que tienen

como meta el diseo y cumplimiento de reglas que son

1624B-12

Valor

Participacin

Compromiso

Explicacin en Situacin
beneficios compartidos teniendo
como premisa los valores de
equidad y justicia.
Ser parte activa de todas las
iniciativas institucionales y aportar
ideas para el mejoramiento de la
institucin en todo sentido.
Deber del servidor pblico de
participar
activamente para el
logro de la misin institucional de
manera constante y responsable,
entregando lo mejor de s mismo.
(PGN, Procuradura General de la
Nacin, 2006-2008, pg. 16)

Concepto
de inters general, concebido el inters general como
los asuntos comunes.
Tomar parte. Compartir. Abrir espacios para que otros
hagan parte de una actividad, o movilizarse para tomar
parte en ella. (USAID, 2006, pg. 195)
Obligacin contrada. (Real Academia Espaola, 2009)

Del servidor pblico Ideal y sus valores

Dado que se caracterizo un funcionario o servidor publico en torno a lo definido
en normas y leyes, falta complementar el ejercicio con su caracterizacin en
valores como determinantes de su accionar. Para tal fin se abordaran las leyes y
normas descritas en el aparte de del funcionario pblico. Como es de esperar
de la Constitucin Poltica surge la mayor cantidad de valores (37), dado que
esta no regula exclusivamente a los funcionarios pblicos sino al conjunto de la
sociedad.
A continuacin presentamos la distribucin de valores en recurrencia en las leyes
analizadas:

9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

32

1624B-12

Como se puede apreciar, tres son los valores con mayor nivel de frecuencia en
las leyes analizadas. Eficacia, Imparcialidad y Publicidad. Remitiendonos al
esquema procedencia de los valores en la Funcin Pblica de (Bautista, 2005),
podemos ubicar el valor de la eficacia en el grupo de valores procedentes del
modelo gerencial privado; La imparcialidad se ubica en el grupo de valores
relacionados con el modelo burocrtico de Max Weber y publicidad no encuentra
explcitamente ubicacin dentro de estos, no obstante se puede asociar a
transparencia del grupo de valores del sector social y modelo Gerencial privado.
De los siguientes 10 valores en la lista, 5 encuentran su ubicacin en la tipologa
reseada:
Valor

Modelo

Transparencia

Gerencial privado- Sector Social

Economa

Gerencial privado

Eficiencia

Gerencial privado

Participacin

Sector Social

Equidad

Sector Social

Los valores restantes, es decir, moralidad, celeridad, igualdad, coordinacin y

debido proceso, no se ubican dentro de los modelos presentados. Tampoco
dentro del cuadro de valores para el servicio publico del mismo autor. No
obstante dicha situacin no le quita validez al ejercicio desarrollado, dado que
ante todo esta tipologa es una construccin subjetiva que organiza y
selecciona los valores de acuerdo con la intencionalidad del autor. Para los fines
de este texto los 13 valores emanados de este primer ejercicio de anlisis sern
tenidos en cuenta, en funcin de la incorporacin de los mismos dentro de los
valores determinantes de lo que implica un modelo de funcionario publico.
El ejercicio se complemento con el anlisis de 13 cdigos de tica de distintas
gobernaciones en el pas. De esta revisin se pueden agrupar los siguientes
valores como los ms importantes, por frecuencia de enunciacin.

33

1624B-12

12
10
8
6
4
2
0

Vemos entonces que los valores que recogen las diferentes normativas y
entidades concuerdan en muchos casos; esto nos abre un camino con respecto a
los valores que se perciben como ideales desde las diferentes perspectivas, la
pregunta que surge es cmo articularlos con el modelo del servidor pblico
ideal?
Consideramos que los valores del funcionario pblico deben desprenderse de
unos principios que sean referentes de estos y en algunos de los casos
delimitantes entre los mismos, basados en lo sugerido por diferentes
instituciones y reglamentaciones proponemos que los principios gua del
funcionario pblico ideal sean: Derechos Fundamentales, Dignidad
Humana, Bien Pblico, Justicia, Integridad y Desinters.
El respeto a los derechos fundamentales de los ciudadanos es una obligacin del
Estado y como tal, los funcionarios pblicos desde su posicin deben velar por el
cumplimiento y respeto de los mismos. Los derechos fundamentales contenidos
en la constitucin poltica Colombiana que a nuestro juicio son los ms relevantes
para la funcin pblica son: Derecho a la vida, derecho a la libertad, derecho a la
igualdad, derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica, derecho a la
intimidad, derecho al buen nombre, derecho a la informacin, derecho al libre
desarrollo de la personalidad, derecho a la libertad de conciencia, derecho a la
libertad de culto, derecho a la honra, derecho al debido proceso, derecho a la
libre asociacin, derecho a la participacin en la conformacin, ejercicio y control
del poder poltico.

34

1624B-12

El principio de Dignidad Humana est soportado en cuatro valores: Libertad,

Igualdad, Respeto a la vida, Satisfaccin de las necesidades fundamentales.
El principio de Bien Pblico debe estar soportado desde la concepcin: Los
bienes pblicos son sagrados y como tal el funcionario debe buscar que sus
acciones vayan a favor del mismo y en los casos en que sea necesario lo
defiendan. El tener la condicin de servidor pblico debe ser visto como un
privilegio del que goza un ciudadano pero que requiere de unos compromisos
fundamentales, uno de los principales: priorizar y proteger a toda costa el bien
pblico.
Definiendo la justicia como principio nos valemos de lo consignado en la carta de
valores de la procuradura general de la nacin: Equilibrio que se establece

entre causa y efecto, entre una accin y sus resultados, en desarrollo de

principios de igualdad y dignidad que garantizan a cada cual lo que
necesita y requiere para desarrollarse como sujeto autnomo y digno (PGN,
Procuradura General de la Nacin, 2006-2008, pg. 15).
El principio de integridad se define desde lo propuesto por la OECD, los cuales
definen que la integridad como principio recoge cuatro valores: Justicia,
Transparencia, Responsabilidad y Eficiencia. Y la definen como Integridad, que

significa "totalidad" en su sentido original, es actuar conforme a los valores

morales, normas y reglas, vlidas en el contexto en el que se opera. Dentro de
un contexto organizacional, denota "la calidad de conformidad con los valores
morales, normas y reglas aceptadas por los miembros de la organizacin y sus
grupos de inters. La integridad es una cualidad o caracterstica de la conducta
individual u organizacional, sino que incluso puede ser considerada una virtud
individual y organizacional. (OECD, 2009, pg. 12).

El ltimo de los principios es el desinters y tambin est enmarcado en lo

estipulado por la OECD, de la siguiente manera: Los titulares de cargos pblicos

deben actuar nicamente en trminos del inters pblico. No deben hacerlo a fin
de obtener beneficios financieros o de otra ndole para s mismos, su familia o
sus amigos (OECD, 2009, pg. 83).

Teniendo claros los principios bajo los cuales deben regirse el funcionario pblico
ideal y desde el cual se desprenden los valores deseados en este, nos
disponemos a presentar el listado de valores que consideramos primordiales para
un funcionario pblico.
Valor
Honestidad

Explicacin en Situacin
Libertad + Justicia + Conciencia
Honestidad, conmigo y con la sociedad.

Soy consecuente con lo que pienso; expresa

su inconformidad cuando no esta de acuerdo
con las disposiciones institucionales. Es capaz
de modificar su comportamiento cuando
reconoce que se ha equivocado, promete
algo que puede cumplir.

35

Concepto
El ciudadano es honesto actuando en
libertad segn su consciencia recta,
resolviendo los dilemas a favor del mayor
bien yendo, incluso, ms all de lo que le
ordena las leyes; es decir, de conformidad
con su consciencia, con la verdad y la
justicia. Para ser honesto el ciudadano
necesita ejercitar las virtudes necesarias
para vencer sus inclinaciones, tendencias o

1624B-12

Valor

Explicacin en Situacin
Los titulares de cargos pblicos tienen el
deber de declarar cualquier inters privado
en relacin con sus deberes pblicos y tomar
medidas para resolver los conflictos que
surgen de una manera que proteja el inters
pblico. (OECD, 2009, pg. 83)

Justicia
Equidad

Cuando un ser humano es honesto se

comporta de manera transparente con sus
semejantes, es decir, no oculta nada, y esto
le da tranquilidad. Quien es honesto no toma
nada ajeno, ni espiritual, ni material: es una
persona honrada. Cuando se esta entre
personas honestas cualquier proyecto
humano se puede realizar y la confianza
colectiva se transforma en una fuerza de
gran valor. Ser honesto exige coraje para
decir siempre la verdad y obrar en forma
recta y clara (El Tiempo).
Las decisiones de
funcionarios estn
enmarcadas dentro de los principios del
modelo y buscan a partir de estos promover
el bien comn o el inters pblico.
Al ser parte de un colectivo social, mi trato
hacia las personas debe ser el adecuado
teniendo en cuenta su condicin. Solo de
esta manera lograr se justo.
Las decisiones de
funcionarios estn
enmarcadas dentro de los principios del
modelo y buscan a partir de estos promover
el bien comn o el inters pblico.
As como ser justos implica reconocer,
aplaudir y fomentar las buenas acciones y las
buenas causas, tambin implica condenar
todos aquellos comportamientos que hacen
dao a los individuos o a la sociedad y velar
porque los responsables sean debidamente
castigados por las autoridades judiciales
correspondientes (El tiempo).
El funcionario es justo en su trato con las
personas, sabiendo distinguir quienes tienen
prioridad. De igual manera, sus apreciaciones
son objetivas y justas.

Concepto
intereses personales temporales contrarias
a los principios y valores fundamentales de
los individuos y de la sociedad. (PGN, pgs.
32, 33)
Es el valor que mueve al hombre a
actuar con rectitud, honradez y veracidad
en todos y cada uno de los actos de la
vida, a proceder de acuerdo con reglas y
valores aceptados por la sociedad como
buenos principios. (PGN, Procuradura
General de la Nacin, 2006-2008, pg. 15)

Justicia se refiere a las acciones y

decisiones por parte de funcionarios,
organismos y la sociedad que reflejan y
mejorar la justicia bsica, la equidad y el
respeto de los derechos humanos y la
dignidad con el fin de promover el inters
pblico. (OECD, 2009, pg. 13)
Ejerce la justicia reconociendo y dando a
cada persona lo que le corresponde. As,
distingue, reconoce lo que es propio y lo
que es ajeno dando trato particular a cada
persona segn su edad, dignidad, gobierno
y
condicin.
No
tiene
prejuicios
discriminatorios por razones de sexo, raza,
nacionalidad, origen familiar, lengua,
religin, opinin poltica o filosfica. Por el
contrario, reconoce y hace valer con
rectitud e imparcialidad las buenas
cualidades, los talentos propios de cada
persona. (PGN, pg. 29).
Justicia se refiere a las acciones y
decisiones por parte de funcionarios,
organismos y la sociedad que reflejan y
mejorar la justicia bsica, la equidad y el
respeto de los derechos humanos y la
dignidad con el fin de promover el inters
pblico. (OECD, 2009, pg. 13)
Disposicin de nimo que mueve a dar a
cada uno lo que se merece. (USAID, 2006,
pg. 195)
En el desarrollo humano se dice que hay
equidad cuando todas las personas tienen
iguales oportunidades en la vida entre las
cuales puede escoger en justicia y libertad.
Esto implica que cada ser humano cuente
con la garanta de todos sus derechos, sin
discriminacin alguna. Parte del hecho que
todas personas son iguales por el simple
hecho de ser humanos. ((PNUD), Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo ,
2006, pg. 51)

36

1624B-12

Valor
Respeto

Explicacin en Situacin
Como agente activo dentro de una sociedad,
debo considerar que mi actuar tico
comienza por el respeto a la individualidad
de las personas, solo de esta manera
podremos
construir
una
sociedad
cooperativa.
El Funcionario reconoce el valor nico de
cada persona, respeta y admira su
individualidad y su dignidad propia, su fuero
intimo, sus convicciones particulares y su
misin particular. El funcionario respetuoso
es amable y corts en su sociedad puesto
que tal actitud es esencia de la paz basada
en las buenas relaciones humanas, garanta
de transparencia, fundamento de la vida en
comunidad, del trabajo en equipo, de la vida
conyugal y familiar y de la amistad.

Bien pblico

Mis acciones se enfocan en el bienestar de

mi organizacin, como funcionario pienso
primero en el bienestar de la entidad y sus
usuarios que en el bien propio

Servicio

Si algo se le pide no se debe detener a

considerar lo agradable o no de la tarea, sin
aplazar el tiempo, comenzar inmediatamente
sin considerarlo una carga. Trato respetuosos
y servicial de los funcionarios
hacia la
ciudadana
Mis expectativas, percepciones y acciones
tienen como sustento el altruismo y la
disposicin al cumplimiento de normas por
parte de las otras personas

Confianza

Concepto
El nuevo ciudadano reconoce el valor nico
de cada persona, respeta y admira su
individualidad y su dignidad propia, su fuero
intimo, sus convicciones particulares y su
misin particular. El nuevo ciudadano
respetuoso es amable y corts en su
sociedad puesto que tal actitud es esencia
de la paz basada en las buenas relaciones
humanas, garanta de transparencia,
fundamento de la vida en comunidad, del
trabajo en equipo, de la vida conyugal y
familiar y de la amistad.
(PGN, pg. 39)
Es el valor fundamental para la
convivencia social; respetar es estimar y
considerar los derechos propios y de los
dems, valorando las cualidades de los
otros y el medio que nos rodea. (PGN,
Procuradura General de la Nacin, 20062008, pg. 16)
Lo que conviene a todos (Toro, J.F. El
ciudadano y su papel en la constitucin de
la sociedad). Lo pblico es una forma de
redimensionar el papel del estado en la
sociedad civil en los procesos de control
social (Garcs, M.T, Tarquino. Revista
Sindresis No. 6, 2002, p. 80)
Mrito que se adquiere sirviendo al Estado o
a otra entidad o persona. (Real Academia
Espaola, 2009)

Implica un deseo y disposicin mutua para

iniciar o mantener una relacin de
intercambio reciproco. Supone cierto grado
de
familiaridad
(proximidad
social),
oportunidad
(proximidad
fsica)
y
compatibilidad de carencias (proximidad
econmica) (Adler, citado en Felipe Hevia
de la Jara, 2003). La confianza tiene un
carcter cultural.
Francis Fukuyama (1996) sostiene que la
confianza es la "expectativa que surge
dentro de una comunidad, frente al
comportamiento
normal,
honesto
y
cooperativo, basado en normas comunes,
compartidas por todos los miembros de
dicha comunidad.
Rafael Echeverra (2000) define la confianza
como una emocin que se opone al miedo.
Cuando hay confianza nos sentimos ms
seguros,
ms
protegidos,
menos
vulnerables. Cuando no hay confianza las
amenazas parecen hacerse mayores.
La expectativa de que el otro acte de
conformidad con reglas o costumbres
comunes. La confianza posibilita la
capacidad de actuar a partir de hiptesis no
pesimistas sobre los dems; ser capaz de
suponer en las otras personas altruismo y

37

1624B-12

Valor

Transparencia

Responsabilidad

Eficiencia

Explicacin en Situacin

La transparencia empodera a los ciudadanos,

periodistas, grupos de la sociedad civil y
otros agentes externos para examinar las
operaciones de una organizacin pblica,
para dar a conocer sus resultados y actuar
sobre ellos, y, en algunos casos, para
intervenir en los trmites oficiales donde la
transparencia se ha restringido o donde se
han detectado problemas en su proceso de
revelacin. Impone obligaciones recprocas a
los funcionarios y organismos a que
proporcionen informacin a travs de los
procedimientos dentro de los lmites que
pueden variar significativamente de un
organismo o sociedad a otra, y para
proporcionar canales de retroalimentacin al
pblico. Se tome o no en serio, la
retroalimentacin es un tema importante
pero que por lo general se introduce dentro
del concepto de rendicin de cuentas.
(OECD, 2009, pg. 13)
Los titulares de cargos pblicos son
responsables de sus decisiones y acciones al
pblico y debe someterse a cualquier
investigacin que sea adecuada a su oficina.
(OECD, 2009, pg. 83)
Es la habilidad que deben tener aquellos que
tienen a su cargo el poder y los recursos
para requerir que las instituciones y
funcionarios
a
su
cargo
expliquen,
documenten y justifiquen sus acciones,
tambin deben requerir que las deficiencias
sustanciales
y
procedimentales
sean
abordadas. (OECD, 2009, pg. 13)
Su competencia e idoneidad para administrar
la entidad en el logro de los objetivos
estratgicos (USAID, 2006, pg. 39)
La eficiencia, en un sentido estricto, puede
ser considerada como la maximizacin de
unidades de produccin (por ejemplo, millas
y la calidad de las carreteras pavimentadas)
por unidad de entrada (fondos, mano de
obra, materiales), tanto como en la empresa
privada. Es evidente que un organismo
pblico que despilfarra el dinero, persigue
objetivos egostas, mientras que haciendo
caso omiso de las demandas legtimas de los
ciudadanos, y produce la mala calidad de los
servicios y las instalaciones no est
contribuyendo a la integridad global (y es
probable
que
ofrecen
numerosas
oportunidades para la corrupcin). Pero la
"eficiencia" en el sector pblico es una
nocin compleja y problemtica, y las
evaluaciones deben hacerse con mucha
cautela. (OECD, 2009, pg. 13)

38

Concepto
disposicin a cumplir voluntariamente las
normas, conduce a la derrota de las
estrategias asociadas al pesimismo, y
algunas veces al temor sobre el
comportamiento del otro. (Universidad
Nacional, 1999)
Comportamiento claro, evidente, que no
deja dudas y que no presenta ambigedad.
Es lo contrario de la opacidad, que no deja
ver, que esconde. Se sita en el mbito de
la comunicacin, del suministro de
informacin, de la rendicin de cuentas a la
sociedad. (USAID, 2006, pg. 26 y 27)

Capacidad existente en todo sujeto activo

de derecho para reconocer y aceptar las
consecuencias de un hecho realizado
libremente. (Real Academia Espaola, 2009)
Es la capacidad de reconocer y aceptar las
consecuencias de las decisiones tomadas
libremente. Es la obligacin moral por
cumplir con el deber asignado aportando lo
mejor de s mismo. (PGN, Procuradura
General de la Nacin, 2006-2008, pg. 15)

Virtud y facultad de lograr un efecto

determinado. Capacidad de accin para
lograr un propsito con el menor uso de
energa o de recursos. (USAID, 2006, pg.
195)

1624B-12

Valor
Pertenencia

Explicacin en Situacin
Muchas de mis expectativas se han realizado
desde que comenc a trabajar en las
entidades pblicas (o en esta entidad).
No tena en principio este objetivo, tena slo
la motivacin y la curiosidad de trabajar e
intervenir en este sector

Trascendencia

Entender que mis acciones deben evaluarse

ms all de lo personal, debo entender que
soy miembro activo de la sociedad y debo
considerar mis actos como tal, privilegiando
el bien comn.

Concepto
El sentido de pertenencia es la posibilidad
de reconocer los vnculos sociales o
afectivos de un grupo o una comunidad en
contextos
especficos
(circunstancias
espacio-temporales) y actuar de acuerdo
con las reglas, formales e informales,
propias de cada contexto. (Universidad
Nacional, 1999)
Dar sentido trascendente a las acciones y
proyectar ms all de lo inmediato, de lo
tangible, de lo visible y de lo efmero. Es
decir, amplia el horizonte de su
conocimiento, de su conciencia y de sus
experiencias situando su vida en un espacio
y tiempo no tan obvio, ni ordinario, sino en
una dimensin superior ideal cuya realidad
entrev e intuye, dimensin dadora de
sentido pleno. (PGN, pg. 22)

En sntesis los valores predominantes dentro de la figura funcionario modelo, son

los relacionados en el cuadro anterior ms los valores presentados en cuadro del
ciudadano ideal. Para facilitar la labor del lector presentaremos un esquema
grafico tanto de uno como del otro, en funcin de establecer los valores que en
uno y en otro se repiten:
Valores del Ciudadano

Valores del funcionario pblico

Trascendencia
Bien Comn
Libertad
Justicia
Honestidad
Responsabilidad
Tolerancia
Respeto
Confianza
Solidaridad
Corresponsabilidad
Participacin
Compromiso

Transparencia
Eficiencia
Justicia /Equidad
Responsabilidad (Accountability)
Honestidad
Respeto
Servicio
Pertenencia
Confianza
Bien Publico
Trascendencia

De los valores comunes tanto en uno como en otro se presenta los siguientes:

Transcendencia.
Justicia.
Respeto.
Responsabilidad.
Honestidad.
Confianza.

Ahora bien se presentan algunos valores que segn su lugar pueden ser
compatibles; tal es el caso de Bien Comn (ciudadano) y Bien Pblico
(funcionario) en donde el concepto de Bien Comn integra como propio, al

39

1624B-12

concepto de Bien Pblico. Este valor es determinante para los propsitos de esta
consultora por lo que desarrollaremos conceptualmente este valor.
2.1.5

La idea del bien comn

Se entiende como bien comn todas aquellas acciones ya sean de ndole

econmicas, polticas y/o sociales que beneficien a toda la gente y que estn
reguladas por los diversos medios socioeconmicos; para que haya un bien
comn y se pueda hacer visible y activo es necesario que existan ciudadanos y
ciudad. En el libro primero familia y economa de su obra la poltica el
Filsofo griego Aristteles (348 a.C- 322 a.C) dice al respecto la ciudad se ofrece
ante nosotros como una comunidad, y toda comunidad se constituye a su vez en
vista de algn bien de igual manera en esta comunidad hay una comunidad
suprema que es aquella que comprende a todas las dems y es la comunidad
poltica a la que llamamos ciudad (Aristoteles, 2005).
El hombre es un animal poltico por naturaleza nos dice Aristteles, que posee
ciertas caractersticas, como la voz y la palabra, que son las que le brindan la
posibilidad de expresarse y participar, convirtindose en un ser sociable y de esta
forma hacerse percepciones en relacin con sus semejantes, con su ciudad y con
su entorno, al ser animal poltico, es necesario que establezca relaciones y trato
con los otros, pues al hacerlo, logra llegar al bien y a la felicidad, que en la
filosofa aristotlica es el fin ultimo al que el hombre debe aspirar; pero este
ejercicio de relacin del hombre con sus semejantes se desarrolla en la ciudad
que es algo que existente por naturaleza, es decir, previo al individuo, y a su vez
es el escenario por medio del cual buscamos la realizacin de nuestro propio
bien, en el cual hacemos la socializacin y el agrupamiento con otros individuos,
que estn tambin tras la bsqueda de su bien agrupndose, en ultimas, para
desarrollar actividades que sean de la competencia de todos y obtener as el bien
comn.
Aristteles plantea en la ciudad el escenario propicio para el advenimiento del
Bien Comn, de donde se desprende la responsabilidad que como ciudadanos
se adquiere en la proteccin de este espacio vital; como lo expone en el Libro
tercero, Teora del ciudadano de la poltica hay una nocin comn que se
aplica a todos, pues del mismo modo y no obstante y lo desiguales que puedan
ser; obra de todo ciudadano es la salvaguarda de la comunidad y como la
comunidad es la constitucin, necesariamente la virtud del ciudadano habr de
ser relativa a la constitucin (Aristoteles, 2005), se desprende de lo anterior, la
pertenencia a una entidad superior, el Estado, que se gobierna por un grupo de
personas que han de tener algunas capacidades especficas que permitan una
buena administracin, en Aristteles, esta capacidad es la virtud, la excelencia
humana en forma moral e intelectual, que deben acompaar al hombre en su fin
supremo de alcanzar la perfeccin; Las virtudes se presentan a todos los
ciudadanos, pero solo algunos logran desarrollar las virtudes necesarias para
gobernar el Estado; Aristteles hace la claridad relacionada con las caractersticas
de los buenos ciudadanos en trminos de virtudes haciendo nfasis en el
conocimiento y la capacidad de obediencia y mando, virtudes que se hacen

40

1624B-12

comunes a todos los ciudadanos, siendo la paciencia el valor caracterstico de los

llamados a gobernar.
En conclusin en relacin con lo desarrollado en la filosofa aristotlica, es el
Estado el garante de propiciar el desarrollo de las virtudes en los ciudadanos,
ayudar en la bsqueda del bien comn, tarea que se complementa con el fin
ltimo de la ciudad que sera la justicia. Por tanto, la suma de la buena vida con
la justicia desemboca en el bienestar pblico.
En contraste con la filosofa aristotlica Jean Jacques Rousseau (1712-1778) en
su obra el Contrato Social publicada en 1762 presenta una visin de individuo,
sociedad y poltica que permite vislumbrar otro concepto de bien comn que
revolucion a la sociedad en su momento, y sirvi de base para procesos tan
importantes como la Revolucin Francesa, la Independencia de Estados Unidos y
el nacimiento de nuevos estilos de gobierno cuyo eje principal es la unidad entre
ciudadanos como seres sociables por naturaleza.
La tesis del hombre natural permite a Rousseau describir el hombre sin
relacin social, diramos, por tanto, que es un hombre libre por naturaleza. Este
hombre entra en contacto con otros hombres es decir, socializa, perdiendo
paulatinamente su libertad y sometindose, adems, a lo definido por este autor
como desigualdad, que se materializa en las relaciones de esclavitud, por
ejemplo; Las desigualdades traen consigo la posibilidad latente de la violencia,
por tanto se propone el establecimiento de un acuerdo o pacto social, es decir el
contrato social. El sustento de dicho contrato social es convocar al individuo en
torno a un bien superior, es decir la voluntad general. Es esta voluntad la que
determina y obliga al gobernante a regirse bajo su mandato. Pero Cmo se
garantiza, que dicha voluntad no se transforme en despotismo? Para Rousseau la
ley es la nica garante de unir derechos con deberes en aras de propender por la
igualdad entre los ciudadanos y evitar la violencia.
El bien comn para Rousseau es la unin de fuerzas de los individuos que se
materializa en el pacto social y que obliga a estos a actuar entorno al acuerdo
pactado. Lo anterior no implica que el individuo este de acuerdo con todo lo
pactado, pero precisamente esa renuncia en beneficio de lo comn es lo que le
da el carcter de Bien Comn. Este es el principio fundamental de donde deviene
Democracia y Republica.
Immanuel Kant (1724-1804) a travs de trabajos tales como Fundamentos de la
metafsica de las costumbres (1785), crtica de la razn pura (1781) y crtica de
la razn prctica (1787) entre otras, presenta una apuesta conceptual donde el
fundamento tico moderno en el que la libertad humana, la dignidad del hombre
y la moral son producto de la razn, es decir del ejercicio racional del hombre
emana la tica; La conciencia moral en Kant, es la presencia del todo en el
hombre, es la que determina la concepcin de bien y de mal y que se materializa
en el imperativo categrico. Por tanto el bien comn en Kant esta asociado
directamente a esta conciencia moral, podramos materializarla sobre la base de
preguntas trascendentales referidas al que hacer, al como hacerlo, que se puede

41

1624B-12

esperar. El correlato del imperativo categrico, en Kant, traduce la ley general o

universal que por ende implica el bien comn.
Segn Kymlicka, en la perspectiva del comunitarismo la idea del bien comn se
entiende independientemente de la concepcin de buena vida que delimita el
modo de vida de la comunidad y constituye el criterio para juzgar las
preferencias individuales. Es la vida en comunidad la que proporciona los
parmetros para evaluar las concepciones del bien, por consiguiente, el valor de
las preferencias individuales depende de su correspondencia con el bien comn.
De esa manera, las libertades y los recursos para la realizacin de las
preferencias o concepciones de vida buena de las personas queda subordinada a
esta idea de bien comn. Segn la perspectiva comunitarista, se debe estimular
la adopcin de una concepcin del bien que se corresponda con el modo de vida
en comunidad y desestimular o sancionar las que no se adecuan. Segn
Kymlicka, el liberalismo tambin posee una concepcin del bien comn. ste, en
la perspectiva liberal debe encajar en el conjunto de preferencias y
concepciones de lo bueno sostenidas por los individuos. (KYMLICKA, 1995, pg.
321).
Ahora bien, Charles Taylor retoma la idea aristotlica del hombre como animal
social y poltico que no puede autor realizarse fuera de la comunidad. Segn esta
idea, el hombre slo puede constituirse como sujeto moral dentro de una
comunidad en donde existe un lenguaje y en donde haya un discurso moral.
Todos los conceptos morales y polticos que usamos como el de persona, de
dignidad, de autonoma, son logros histricos y culturales que necesitaron, para
ser aceptados, de la existencia de ciertas instituciones y asociaciones estables y
continuas. Estos conceptos no pueden ser considerados como elementos a priori
que el hombre posee en una situacin hipottica, previa al surgimiento de la
poltica, sino que dichos conceptos son el resultado de movimientos polticos y
sociales, que han quedado plasmados en las instituciones.
Los comunitaristas presentan en relacin con el concepto de libertad una
definicin atada a los siguientes supuestos bsicos que consideramos pertinente
citar aqu dado que engloba el debate del bien comn frente a otras
perspectivas:
1. el desarrollo de la libertad requiere de una comprensin del sujeto y
nicamente mediante esta comprensin las aspiraciones del hombre de
lograr cierta autonoma y autodireccin se vuelven concebibles.
2. la comprensin no es algo que podamos conquistar por nosotros mismos,
sino que en gran parte es algo que se define a lo largo de nuestras
conversaciones con otros y de nuestras prcticas en la sociedad.
De lo anterior se evidencia la necesidad de una matriz social para delimitar la
conducta del hombre y es gracias a esta matriz y a travs de una serie de
prcticas, que la sociedad les reconoce a los hombres el derecho que tienen de
tomar decisiones y de participar en el debate poltico.
En contraposicin debemos presentar la definicin desde la perspectiva liberal del
concepto de libertad y por la cual se asume que los hombres son capaces de

42

1624B-12

concebir diferentes alternativas de vida, de llegar a definir lo que realmente

quieren y de discernir ciertas reglas que estn dispuestos a aceptar. Se asume
tambin, que los hombres son capaces de tener creencias racionales y deseos
autnomos o que por lo menos tienen medios para distinguir entre stos y los
que no lo son. Estas asunciones definen lo que es la autonoma que tiene el
hombre para trazar sus propios planos y para tomar decisiones en los asuntos
bsicos y fundamentales de la vida.
Otro reconocido comunitarista, Charles Taylor, recurre igualmente a la idea
aristotlica del hombre como animal social y poltico que no puede autor
realizarse fuera de la comunidad. Segn esta idea, el hombre slo puede
constituirse como sujeto moral dentro de una comunidad en donde existe un
lenguaje y en donde haya un discurso moral. Todos los conceptos morales y
polticos que usamos como el de persona, de dignidad, de autonoma, son logros
histricos y culturales que necesitaron para ser aceptados, de la existencia de
ciertas instituciones y asociaciones estables y continuas. Estos conceptos no
pueden ser considerados como elementos a priori que el hombre posee en una
situacin hipottica, previa al surgimiento de la poltica, sino que dichos
conceptos son el resultado de movimientos polticos y sociales, que han quedado
plasmados en las instituciones (Donoso Pacheco).
La apuesta comunitarista concentra el debate sobre la crtica de la concepcin
rawlsiana de Bien Comn, que lo entiende como la facilitacin y defensa del bien
de los individuos. Su fuerte nfasis en el individuo como epicentro del devenir
publico, poltico, cultural y econmico es puesto en discusin desde la
perspectiva comunitarista. Esto en cambio apuestan por un transito del inters
individual al inters comn, entendido desde el para- nosotros.
La importancia en la discusin de la discusin del concepto de Bien Comn y Bien
publico se da entre otras, dad o que algunos estudios han hecho notar la
ausencia de un autntico sentido y pensamiento sobre el valor de lo pblico y
del bien comn. Este nudo problemtico se expresa en el
dficit de
legitimidad, la insercin econmica desigual, la pobreza, la heterogeneidad
territorial que dificulta la integracin nacional y la prdida acelerada de los
recursos naturales. Y si a esto se le suma el valor del individualismo-hedonismo
que caracteriza a la corrupcin en el mundo poltico y a cierto capitalismo
salvaje, este contexto hace muy difcil pensar seria y realmente en un inters
pblico o un bien comn regional y nacional, contexto que dicho sea de paso, en
algunos pases se ha visto tambin permeado por la influencia de factores como
el narcotrfico y diferentes tipos de violencia.
Es desde este panorama que se define el concepto de bien comn como el
consenso social al que llega una comunidad frente a lo que es benfico para
todos y que es reconocido y honrado por todos sus miembros y que nos ubica
ms desde el lado del comunitarismo.

43

1624B-12

2.1.1

El modelo de gestin pblica New Public Service

El modelo de nuevo servicio publico dentro de la concepcin de inters publico

es el resultado de un dialogo acerca de valores compartidos. En contraposicin
los otros dos modelos enfocan este en la agregacin de intereses individuales y
el predominio de la ley. Redefine la orientacin relacionada con los destinatarios
en trminos de ciudadano en remplazo del cliente.
El rol del gobierno para el nuevo servicio pblico se asume desde la perspectiva
del servidor como un agente negociador e intermediario entre las comunidades y
los ciudadanos propendiendo por el establecimiento de valores compartidos. La
nueva gestin apunta a dar rienda suelta a las fuerzas del mercado. El modelo
tradicional determina el accionar del gobierno desde el cumplimiento de polticas
previamente definidas.
Por ultimo referiremos la motivacin del servidor pblico que para el modelo de
nuevo servicio publico se fundamenta en el deseo de contribuir a la sociedad, en
el modelo de la nueva gestin, es el espritu emprendedor y la reduccin del
Estado y para el modelo tradicional, la remuneracin y las prestaciones que el
servicio provee. Estos elementos permiten concluir que desde le proyecto el
modelo que permitir soportar el desarrollo del mismo ser el modelo del Nuevo
Servicio Pblico, dado que es el mas consistente en termino de las necesidades
del proyecto en la medida en que sustenta una lgica de accin que proviene del
servicio publico orientado a Valores.
Para concluir este aparte presentamos el esquema que sintetiza el modelo de
funcionario pblico, con la incorporacin del factor articulador en trminos de
relaciones, esto es, en situacin de.
Esquema componentes modelo funcionario publico.

44

1624B-12

VALORES

DISPOSICIONES LEGALES

FUNCIONARIO
Se establecen los valores que un
Funcionario
debera
tener
para
orientados al Bien Comn

Las normas y leyes que definen el marco

sobre el cual el funcionario opera en la
practica

EN SITUACIN DE
El Modelo Ideal de Funcionario o Servidor Publico encuentra en este componente la
forma como en la realidad debera comportarse, a travs de las situaciones
presentadas .

Este esquema presenta los escenarios que fueron fuente de informacin para la
construccin de los componentes centrales de la figura ideal del funcionario
publico y de los cuales se servira el proyecto para determinar los componentes
que en la practica (despues de la aplicacin de instrumentos de recoleccin de
informacin y su respectivo analisis) se distancian del deber ser consignado en el
modelo presentado y a los cuales se debiera enfocar priencipal atencin para
efectos del diseo de la estrategia.

45

1624B-12

2.2

Modelo Operativo

La operacionalizacin del marco conceptual de la cultura de la legalidad y la

integridad, adems de recoger los elementos tericos y conceptuales, adopta
como herramientas metodolgicas y analticas, complementarias al anlisis
institucional ya descrito, la teora de las representaciones sociales, el modelo
ecolgico y el anlisis institucional.
2.2.1

Las representaciones sociales

La teora de las representaciones sociales se inscribe en la orientacin socio

cognitiva europea de la psicologa social. El trmino fue acuado por Serge
Moscovici en 1961 en su libro El psicoanlisis, su imagen y su pblico, para dar
cuenta de un conjunto de conceptos, enunciados y explicaciones originados en la
vida diaria, en el curso de las comunicaciones interindividuales, que son
compartidos por los miembros de un grupo social y que sirven para orientarse,
entender y explicar el contexto social.
En nuestra sociedad, las representaciones sociales se corresponden con los mitos
y los sistemas de creencias de las sociedades tradicionales; incluso se podra
decir que son la versin contempornea del sentido comn. Segn Jodelet
(1984) la representacin social es una manera de interpretar y pensar nuestra
realidad cotidiana, una forma de conocimiento social. En palabras de Ibez
(2001) las representaciones sociales permiten describir, clasificar y explicar los

fenmenos de las realidades cotidianas, con la suficiente precisin para que las
personas puedan desenvolverse en ellas sin tropezar con demasiados
contratiempos.

En definitiva, las representaciones sociales constituyen sistemas cognitivos en los

que es posible reconocer la presencia de estereotipos, opiniones, creencias,
valores y normas que suelen tener una orientacin actitudinal positiva o
negativa. Se constituyen, como sistemas de cdigos, valores, lgicas
clasificatorias, principios interpretativos y orientadores de las prcticas, que
definen la llamada conciencia colectiva, la cual se rige con fuerza normativa en
tanto instituye los lmites y las posibilidades de la forma en que las persona
actan en el mundo (Araya, 2002, pg. 11).
La teora de las representaciones sociales es til en la medida en que unifica e
integra los campos individual y colectivo; los mbitos simblico y social; y el
pensamiento con la accin. Es una valiosa herramienta de anlisis porque ofrece
un marco explicativo acerca de los comportamientos de las personas estudiadas
que no se circunscribe a las circunstancias particulares de la interaccin, sino que
trasciende al marco cultural y a las estructuras sociales ms amplias.
Para este estudio, la teora de las representaciones sociales resulta til como
marco comprensivo de los fenmenos de la legalidad y de la ilegalidad, as como
de la integridad, en tanto permite acercarse a la manera como estos conceptos
son representados por los diferentes actores involucrados: funcionarios,

46

1624B-12

ciudadanos y empresarios en diversos contextos de indagacin. Las

representaciones sociales nos permitirn aproximarnos a la visin de mundo
que las personas y grupos tienen de estos fenmenos, pues es a travs del
sentido comn que los sujetos toman posicin y actan.
As podr explorarse a travs de la lnea de base y mediante instrumentos
cualitativos, los cdigos, las lgicas, los valores y las creencias que orientan los
comportamientos individuales y prcticas sociales -relacionados con los temas
anteriormente mencionados- a fin de establecer aquellos aspectos que pueden
contribuir a configurar o fortalecer una cultura de la legalidad.
Algunas tcnicas para la recoleccin de las representaciones sociales son: las
tcnicas interrogativas (entrevista, cuestionarios, tablas inductoras, dibujos y
soportes grficos), las tcnicas etnogrficas, las tcnicas asociativas (la
asociacin libre, la carta asociativa), los mtodos de identificacin de la
organizacin y de la estructura de una representacin (tcnicas de identificacin
de lazos entre elementos de la representacin, tcnicas de jerarquizacin de
tems, tcnicas de control de la centralidad).
2.2.2

El modelo ecolgico

La teora ecolgica que el Psiclogo Urie Bronfenbrenner formul y reformul

entre finales de los aos 70 y 90s del S. XX, proviene de una orientacin socio
ambiental de la psicologa. A travs de sta busca ofrecer una explicacin del
desarrollo del individuo influenciado por factores contextuales presentes dentro
de su ciclo vital.
El papel decisivo que otorga la teora al contexto sociocultural justifica la gran
aceptacin que ha tenido entre la psicologa social aplicada y como marco
comprensivo de anlisis en investigaciones realizadas en los ltimos 20 aos
desde las ciencias sociales en diversos campos (violencia intrafamiliar, violencia
de gnero, salud, educacin), ya que ofrece elementos de referencia que
permiten superar las lecturas individualistas y obtener comprensiones integrales
y complejas de una amplia gama de factores que inciden en la configuracin de
los fenmenos sociales.
La tesis fundamental de la teora es que los contextos de relacin en que
acontece la vida de los individuos, as como las relaciones dinmicas entre estos
contextos, constituyen la unidad de anlisis a la que hay que acudir para
encontrar significado al comportamiento de las personas.
A este respecto, Gil-Lacruz (2007) y Serrano y lvarez (2002) citados en Ponz
(2008) afirman que la teora ecolgica es el modelo que representa, ms que
ningn otro, la aspiracin por explicar la interdependencia entre la persona y el
ambiente (pg. 159). De este modo, la citada teora aporta argumentos claros y
relevantes acerca de cules sern las variables del contexto sobre las cuales
actuar en el marco de la intervencin social, para transformar una determinada
problemtica o construir una situacin ideal. En nuestro caso, nos permitir

47

1624B-12

identificar elementos centrales a ser trabajados desde la estrategia para la

configuracin de una cultura de la legalidad y de la integridad entre funcionarios
pblicos.
El modelo ecolgico urde sus races en la teora general de sistemas, la cual es
un marco de estudio multidisciplinar, que trata de encontrar las propiedades
comunes a un tipo de entidad, los sistemas: presentes en todo tipo de realidad
(social, biolgica, mecnica). Un sistema est constituido por un conjunto de
elementos y de subsistemas interrelacionados mutuamente, de manera que el
estado y la actividad de cada uno de ellos estn interconectados con el estado y
la actividad del resto. As, el funcionamiento global del sistema podr ser
comprendido nicamente si se atiende a las relaciones entre sus partes
constitutivas. De igual forma, las caractersticas de esas partes podrn conocerse
en su plenitud al conocer las caractersticas generales del sistema, del resto de
los elementos y de las relaciones entre ellos.
Un sistema social est integrado por personas y por relaciones entre personas,
as como por grupos de personas y sus relaciones. Cada elemento del sistema
social afecta y es afectado por los otros. Como afirma Scott (1981), se perdera
la esencia de lo que es un sistema social si se pretendiera centrar la atencin en
las unidades aisladas, excluyendo el significado del tejido de relaciones entre las
unidades. Pero los sistemas sociales, no operan aisladamente, sino en
permanente contacto con el exterior. Una institucin pblica, una familia, un
grupo informal, una sociedad, una cultura, mantienen relaciones de
repercusin mutua con otros sistemas similares, lo cual condicionar no slo su
funcionamiento y atributos globales, sino tambin las relaciones entre sus
elementos y el funcionamiento y caractersticas de stos (Pons Diez, 2008, pg.
161).
Las relaciones establecidas dentro de los sistemas sociales aportan a sus
integrantes valores, normas y roles. Los valores establecen justificaciones
ideolgicas del comportamiento, las normas configuran un marco de referencia
estandarizado sobre las expectativas generales de conducta y pensamiento,
mientras que los roles representan expectativas especficas acerca de las formas
de actuacin propias de cada posicin dentro del sistema. A travs de la funcin
socializadora del sistema, sus integrantes interiorizan esas variables y asumen los
estilos conductuales y actitudinales caractersticos de ese sistema.
Cada persona es afectada de modo significativo, y desde el comienzo de su ciclo
vital, por las interacciones en sus contextos y de sus contextos. El ambiente
ecolgico natural del individuo est formado por un conjunto de estructuras de
relacin que envuelven a la persona y que Bronfenbrenner (1979) presenta en
cinco niveles de influencia:

48

1624B-12

2.2.3

Componentes del modelo operativo

A continuacin se sintetiza en un esquema grfico, el modelo operativo del

proyecto que integra el anlisis institucional, el modelo ecolgico, las
representaciones sociales y las apuestas conceptuales anteriormente
presentadas. Cabe aclarar que ste modelo an se encuentra en su fase de
diseo; sin embargo, debido a que aporta a la fundamentacin de la propuesta
conceptual de la cultura de la legalidad y la integridad, se considera pertinente
explicar sus elementos y funcionamiento general, dentro de este documento.
El modelo operativo funciona como un sistema. Est conformado por unidades de
anlisis, unidades de observacin y subcategoras analticas. Las unidades de
anlisis corresponden a los ejes temticos centrales de indagacin. Estos son:
a) La relacin/tensin entre legalidad e ilegalidad,
b) la relacin entre integridad y riesgos de corrupcin (vulnerabilidad) y,
c) la tica en la que es central el tema de los valores y hbitos frente a la cultura
de la legalidad.
Por su parte, las unidades de observacin corresponden a los subsistemas a
travs de los cuales se analizar el funcionamiento de las unidades de anlisis.
En otras palabras, se trata de los lentes que permitirn comprender como

49

1624B-12

ocurren o tienen lugar las expresiones de legalidad, ilegalidad, integridad y

apropiacin/uso de los valores.
Estas son:
a) El microsistema: cuyo foco de observacin se ubica en los individuos en su rol
de ciudadanos (incluye funcionarios, empresarios y usuarios de servicios).
Interesa explorar a este nivel los conocimientos, percepciones, actitudes y
comportamientos frente a las tres unidades de anlisis en contexto; es decir,
frente a situaciones especficas del ejercicio de la ciudadana.
b) El mesosistema: cuyo foco de observacin se ubica en las organizaciones. En
este nivel el objetivo de exploracin se concentra en los individuos pero en su rol
como servidores pblicos y frente a la dinmica institucional en la que se
construyen ideas, percepciones, actitudes y prcticas sociales frente a la
legalidad, la ilegalidad, la integridad, la corrupcin y la aplicacin de los valores.
En el mesosistema hemos optado por hacer un anlisis diferencial entre las
entidades pblicas (piloto) y las organizaciones pblicas y privadas encargadas
del control social; ya que cada una cumple un papel distinto dentro de la
estructura del estado.
c) El macro sistema: corresponde al marco institucional, poltico, cultural y
econmico del pas / departamento / municipio en el que tienen lugar las
relaciones entre los individuos en calidad de ciudadanos o de servidores pblicos.
En otras palabras, el macro sistema hace referencia a ese contexto general, ms
amplio que legitima y sanciona ciertas prcticas sociales en funcin de los valores
y creencias que sostienen un determinado orden social.
Ahora bien, para poder efectuar el cruce analtico entre las unidades de anlisis y
las unidades de observacin, es necesario definir unas categoras y
subcategoras que de una parte, permitirn profundizar en el comportamiento
que tienen estas dos unidades relacionadas entre s y de otra, servirn para
orientar el diseo de los indicadores que permitirn medir la eficacia de la
estrategia de intervencin aplicada.
Un ejemplo hipottico que esquematiza mejor lo explicado arriba es el siguiente:
Unidad de Anlisis

Unidad de Indagacin

Relacin legalidad Ilegalidad

Mesosistema
(Entidad pblica ejecutora)
Categoras

Categora

Subcategora
Despilfarro

Uso de recursos pblicos de la entidad

Manejo racional
Bien pblico

50

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Representaciones sociales
(Conocimientos, actitudes, creencias)
Categoras
analticas
Unidades
de
anlisis

(Unidades
mnima de
definicin del
indicador)

tica
Valores y
Hbitos

Existencia, Mecanismos,
Apropiacin y legitimidad
Nivel de Institucionalizacin
persistencia cultural
En construccin

Unidades
de
observaci

En construccin

En construccin

Representaciones sociales

(Conocimientos, actitudes, creencias)

51

1624B-12

ESTADO DEL ARTE A NIVEL CONCEPTUAL

3.1

La cultura: perspectivas conceptuales

La importancia y revitalizacin de la cultura es la reaccin que desde las ciencias

humanas y sociales se suscita frente a las posiciones dominantes de corte
economicista en el anlisis social y en el establecimiento de modelos de corte
neoliberal cuyas consecuencias en la generacin de desigualdades, inequidades e
injusticias sociales hicieron sentir la preponderancia adquirida por la consecucin
de la riqueza y el crecimiento econmico como valores centrales en las
sociedades y en los individuos. Esta revitalizacin surge desde la dcada de los
80, a partir de distintas teoras y corrientes que buscan poner en el centro del
debate la importancia de los aspectos sociolgicos, culturalistas y humanistas en
el desarrollo y el bienestar.
La cultura como un aspecto de la vida social ha sido invocada principalmente en
dos concepciones entre las que se han movido los anlisis culturales. En primer
lugar, desde la acepcin muy general se entiende como los comportamientos
aprendidos, como todo aquello que es producido por los humanos (creencias,
artes, artefactos, hbitats) y que han pasado de una generacin a otra. La
segunda, una ms restrictiva se ha centro en los significados que son producidos
en y circulan dentro de las esferas denominadas culturales tales como el arte, la
msica, el teatro, la literatura, la moda, la religin, la educacin o los medios
(Elservier, 2001, pg. 8624).
As, existe una diversidad de acepciones y entendimientos respecto del trmino
cultura, cuyas ambigedades derivan de los mltiples usos y los campos a los
que se aplica20 (Cisneros Britto, 2009). Palabras como cdigos, costumbres,
normas, creencias, convenciones y tradiciones emergen cuando intentamos
visualizar la cultura, pero tambin en la poca contempornea y respecto de la
complejidad social, nos remite a trminos como: multiculturalismo,
interculturalidad, la hibridacin cultural, el etnocentrismo, globalizacin y cultura
o bien derechos humanos frente a los derechos culturales.
Lo que vemos sin embargo, es que en muchos casos el trmino cultura se utiliza
adjetivado y cualificado lo que le otorga un carcter de cierre o circunscripcin
asociado con criterios geogrficos, comportamentales, de identidad, de posicin
de los actores sociales, sistmicos o de otra ndole. Pero esta diversidad tambin
sugiere que un una misma sociedad pueden existir diferentes culturas, cuando
no, es que el trmino cultura se usa como sustituto de civilizacin o de
sociedad o para especificar los problemas de los que se ocupa la cultura pero
bajo diferentes entendimientos.
20

Por ejemplo, hablamos de la cultura occidental, a la cultura oriental o a la cultura global; aludimos a
la cultura urbana y a la cultura campesina; afirmamos que el pas o cada grupo tnico tienen su
cultura (cultura indgena, afro descendiente, Rom); hacemos referencia a la cultura juvenil, a la
cultura religiosa; a la cultura poltica, a la ciudadana o a la cvica; a la cultura organizacional o
empresarial; a la cultura tributaria; de la legalidad o a la cultura mafiosa o de la corrupcin.. a la
cultura de la pobreza y de la violencia

52

1624B-12

Como punto de convergencia, en los anlisis contemporneos se concibe la

cultura como los sistemas aprendidos y compartidos de significacin y
comprensin del mundo y sus prcticas que tienen la potestad de construir
realidad (D. Andrade). Los significados, los signos y prcticas son inseparables y
la atencin que se presta a estos aspectos da cuenta de que la cultura no es
uniforme, ni esttica ni ubicua.
Como ocurre con muchos trminos en las ciencias sociales, tambin la cultura es
definida desde diferentes campos de las ciencias (sociolgica, antropolgica,
filosfica, psicolgica, poltica) pero tambin en enfoques que mezclan diferentes
perspectivas de las ciencias sociales y que tienden privilegiar la estructura, los
que privilegian el individuo o los que adoptan una perspectiva moderada,
reconociendo la interdependencia mutua entre la cultura y los individuos y los
problemas inscritos en estas interacciones. A manera de ilustracin se presentan
algunos de estos postulados.
3.1.1

Perspectiva filosfica

En la prospectiva filosfica, la cultura est fundada en el hombre y en la

actividad humana como principio estructurador y por tanto la pregunta central
gira alrededor de la esencia del hombre. El ser humano es capaz de simbolizar,
de hacer representaciones del mundo y es el conjunto de estas formas las que
constituyen la cultura, pero que estn en constante transformacin. La cultura
est compuesta por las diversas formas de observar el mundo y de reflexionar
sobre l, de comprender las relaciones existentes entre personas, objetos y
sucesos, de establecer preferencias y propsitos, de realizar acciones y perseguir
objetivos. Valentine (1970).
3.1.2

Perspectiva esttica-humanista

Desde la perspectiva humanista-esttica (que es una rama de la filosofa), se

estudian las interpretaciones de los estmulos sensoriales del mundo que nos
rodea, esto es, el conocimiento sensible que adquirimos a travs de los sentidos.
La cultura comprende el desarrollo de ciertas expresiones de la actividad humana
consideradas como superiores reflejando as la cultura del alma, el cultivo del
espritu a partir de las prcticas y actividades intelectuales y artsticas (cultura
musical, literatura, pintura y escultura, teatro y cine).
A finales del siglo XX, como respuesta a la crisis de valores objetivos y con las
influencias del romanticismo y del idealismo, a partir de la interpretacin crtica
se desarrolla una corriente que estudia, apoyndose en la cultura, la ciencia del
espritu, cuyo principal exponente es Wilhelm Dilthey. Dilthey destaca la
importancia de la interpretacin de la realidad que condiciona el gusto y da al
pblico el poder de rechazar o aceptar las obras artsticas determinadas. La
creacin artstica tiene como funcin intensificar nuestra visin del mundo
exterior, presentndolo como un conjunto coherente y pleno de sentido (Bozal,
2000).

53

1624B-12

En la poca contempornea, las oscilaciones del gusto estn asociadas a la

conciencia social del placer, esto es, la cultura de masas. En una sociedad
materialista y consumista el cultivo del espritu est ms dirigido a los sentidos
que al intelecto, a los gustos en el plano individual, pero que resultan ser
efmeros, cambiantes y no universales (Eco, 2004).
Afirma Santos (Santos B. D., 2003, pgs. 83-84) que en este proceso ha jugado
un papel importante la industrializacin del ocio y el tiempo libre, las industrias
culturales de la ideologa y la prctica el consumismo. No obstante, lo que no ha
sido colonizado por la modernidad es el homo ludens, (referido a la ldica, al
juego)... Es donde todava el placer se puede imaginar. El juego es una
actividad inherente al ser humano, es una realidad sociocultural que favorece
espacios de interaccin en diferentes mbitos, interviene la funcin simblica
puesto que en ellos los smbolos y signos se utilizan para crear contextos,
anticipar situaciones, planificar las acciones venideras o interpretar la realidad.
Tambin postula que aunque la nocin de autor hoy ha sido reducida a la nocin
de sujeto individual, de ciudadano y agente de mercado, como micro unidad en
la creacin de un nuevo orden de cosas, el concepto de autora, desarrollado
en el dominio artstico y literario, de un modo particular a partir del
Romanticismo: lo opuesto de la vida cotidiana y vulgar, el creador autnomo
capaz de inventar nuevos mundos culturales liberados del contexto material
circundante (Santos B. D., 2003, pgs. 85-86).
3.1.3

Perspectiva Antropolgica

Es todo un complejo que incluye conocimientos, creencias, el arte, la moral, el

derecho, las costumbres y cualquier otro hbito y capacidad adquirida por el
hombre como miembro de la sociedad (Tylor, 1883).
Se busca dar cuenta de las formas particulares de vida de los grupos humanos
en contextos y periodos especficos, desde el presente para dar cuenta del
pasado en relacin con los estilos de vida, las costumbres, la organizacin social,
permitiendo apreciar diversidades culturales en contextos particulares
(campesina, urbana, juvenil, cultura de crianza, cultura indgena, etc.).
Desde esta perspectiva se considera que la cultura es aprendida mediante
procesos de enseanza aprendizaje, es compartida por todos los miembros de la
sociedad, es simblica porque se expresa mediante un lenguaje particular, es
compleja, dinmica, es histrica, se nutre de contradicciones en virtud del
conflicto, estn sometidas a influencias externas e internas. La perspectiva
sociolgica se remite al pasado para construir el presente y establecer patrones
3.1.4

La perspectiva sociolgica

En la versin de la sociologa tradicional, el nfasis estaba puesto en la estructura

social, por lo que la cultura y las ideas eran consideradas como un hecho
dependiente de esta estructura desconocindose el rol explicativo de stos sobre
la accin. As, las explicaciones se buscaban ms all de la cultura, refirindose a

54

1624B-12

las superestructuras, ideologas, falsas conciencias, sentimientos o ideas

"irreales".
En los ltimos 30 aos ha resurgido el significado como variable explicativa de
la realidad social, de la accin y de las instituciones sociales, alrededor del cual
diferentes autores han abordado la cultura. Este uso de la cultura ha sido
incorporado en diferentes corrientes desde la economa, la poltica y la propia
sociologa.
Para Fischer la cultura en la concepcin sociolgica hace referencia al al
progreso intelectual y social del hombre en general, de las colectividades, de la
humanidad (Fischer, 1992). Alude a todos los conocimientos que tiene una
sociedad respecto del mundo incluyendo las artes, las ciencias exactas, las
ciencias humanas y la filosofa. A diferencia de la antropologa, desde la
sociologa se realiza una mirada del presente para pensar en el futuro, el futuro
del desarrollo cultural.
Bourdieu, uno de los socilogos ms representativos de la poca contempornea,
la cultura en la acepcin ms simple que postula, es el conjunto de valores,
normas y prcticas adquiridas y compartidas por una pluralidad de personas
(Bourdieu, 2001). El "capital cultural" de los pueblos se manifiesta de tres
formas. La primera, es el capital incorporado en forma de habitus entendido
como es aquello que permite habitar las instituciones, apropirselas
prcticamente y, por ende, mantenerlas activas, vivas y en vigencia; es lo que
permite arrancarlas continuamente del estado de letra muerta y de lengua
muerta, haciendo revivir el sentido depositado en ellas, pero imponindoles al
mismo tiempo las revisiones y las transformaciones que constituyen la
contrapartida y la condicin de reactivacin". La segunda, es el estado objetivado
en forma de "bienes culturales" que comprenden su patrimonio artsticomonumental, literatura, escultura, pintura, etc. y la tercera es el estado
institucionalizado, que comprende ceremonias, rituales, prcticas, etc. (Bourdieu,
2001).
3.1.5

Perspectiva psicolgica

En la perspectiva psicolgica la cultura se entiende asociada a la conducta

humana, al desarrollo de personalidad, a los procesos de aprendizaje y
transmisin de conductas. Es el modelo adoptado por la sociedad como modo
tradicional para resolver los problemas de sus miembros. La cultura comprende
todos los modos institucionalizados y las creencias culturales implcitas, las
normas, los valores y los presupuestos culturales que regulan la conducta (Krech,
Crutchfield, & Ballachey, 1970, pg. 449). La cultura es la "programacin
colectiva de la mente, que distingue una categora de gente de otra" (Linton,
1945). La cultura se identifica con las formas de hacer, sentir y pensar (Rocher,
1985).

55

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3.1.6

La perspectiva ideacional

En la perspectiva ideacional, las ideas compartidas por los miembros del grupo
son el medio esencial de la cultura. Las ideas son esquemas interpretativos con
base en las cuales las personas actan. Al referirse a las ideas, los autores que
abordan esta perspectiva utilizan diferentes trminos como modelos mentales,
que aluden a las presentaciones del sistema cognitivo para la interpretacin del
entorno. Otros equiparan las ideas con las creencias y ms ampliamente
algunos se refieren a sistemas compartidos de creencias que se constituyen en
puntos focales en torno a los cuales actan los individuos (Losada & Casas, 2008,
pgs. 119-133). La cultura trasciende a los grupos y a la organizacin social en
tanto aluden a las formas compartidas de pensar, creer, percibir y valorar; es el
reino de los ideales, las ideas, valores y smbolos.
En el mbito de la psicologa social se ha desarrollado la teora de las
representaciones sociales, una herramienta para explicar los comportamientos de
las personas ms all de las circunstancias particulares de la interaccin
trascendiendo al marco cultural y a las estructuras sociales ms amplias.
Es decir que la forma de ser de las personas, su identidad social y la forma como
perciben la realidad social est determinado por el medio cultural en el que
viven, el lugar que ocupan en la estructura social y las experiencias concretas
con las que se enfrentan a diario. (Ibez, 1988).
3.1.7

Teoras culturalistas

Desde estas teoras se postula que las personas viven en medio de entornos
sociales que las condicionan. La cultura es entendida como el sistema de
colectivo de significados constitutivos de dicho entorno social dentro de una
cultura determinada, por lo que los intereses, creencias, afectos y conductas de
los individuos estn en gran parte determinados por dicho entorno. Merton la
define como el cuerpo Organizado de valores normativos que gobiernan a la
conducta que es comn a los individuos sociedad y grupo. Los individuos nacen
en comunidades culturales, hacen parte de ellas, la identidad cultural constituye
una herencia que nos puede aceptar o rechazar, puesto que las comunidades
culturales no son asociaciones voluntarias. (Crowley & Silva Ochoa, 2002, pg.
6).
La variacin de los significados y de los valores modifica la perfeccin de la
realidad y la realidad misma. Los actores sociales a la vez que reproducen la
cultura tambin la pueden modificar transformando as su propia identidad.
Dentro de las teoras culturalistas se ha incorporado ms recientemente la
perspectiva del Feminismo, desde la cual se plantea que las tradiciones culturales
de la mayora de sociedades han sido empleadas a lo largo de la historia ha
privilegiado la condicin de los hombres y debilitado la de las mujeres en razn
del gnero (Losada & Casas, 2008, pgs. 195-220).

56

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3.1.8

Enfoques

El enfoque evolucionista, afirma que las sociedades humanas progresan desde un

estado salvaje o primitivo a uno civilizado o moderno, asumiendo que la sociedad
Europea fue la forma de sociedad que ms progres (Boas, 1938). Muchos de los
enfoques posteriores se han desarrollado en contraposicin a teora
evolucionista.
Por su parte, el enfoque difusionista establece que existe un desarrollo paralelo
entre las diferentes culturas y las civilizaciones. Este desarrollo depende de la
difusin, el cual es un proceso complejo que supone la seleccin y asimilacin
de elementos culturales y procedimientos de intercambio.
El Particularismo histrico postula que el desarrollo de cada cultura es
independiente, pone nfasis en las diferencias culturales, porque cada una sigue
un camino nico y particular y que para entenderla hay que estudiarla por
separado Las culturas son productos de mltiples procesos histricos. (Boas,
1938).
El enfoque funcionalista plantea que la cultura es un patrimonio instrumental del
hombre y la sociedad para satisfacer sus necesidades. No son una mera
agregacin de elementos sino una agregacin de elementos inseparables,
interconectados y con funciones. Existe una interconexin funcional entre cultura
y sociedad. El fin de la cultura es que la vida social funcione puesto que la
cultura satisface necesidades biolgicas y psicolgicas y por ello existe la
diversidad cultural (Maliknowski, 1926).
Desde el Estructuralismo la cultura es concebida como un tipo de disposicin
organizada de partes que establecen una red de relaciones sociales. La unidad
bsica de la estructura social/cultural es la familia. El conocimiento de una
sociedad depende de las estructuras mentales de los individuos y por tanto, las
diferencias culturales son las manifestaciones de las estructuras mentales que
subyacen en todas las culturas (Radcliffe-Brown, 1974) .
Finalmente, el enfoque interpretativo establece que la cultura es esencialmente
una trama de significaciones creadas por el hombre y la sociedad misma. Las
diferentes culturas son sistemas de smbolos compartidos que aportan distintas
formas de ver el mundo. En este enfoque se pone el nfasis en los aspectos
problemticos de la cultura ms que en su definicin. Se establece que el anlisis
de la cultura no debe ser una ciencia experimental en la bsqueda de normas
sino una interpretativa en la bsqueda de significados (Geertz, 1998).

57

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58

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3.2

La legalidad

Aunque existen diversas acepciones de legalidad, en trminos generales sta se

refiere a los significados, fuentes de autoridad y prcticas culturales que son
reconocidas como legales respecto de quienes las emplean o en relacin con
determinados fines. En relacin con la Ley, es posible que tales asociaciones de
significados (Ewick & Silbey, 2002, pg. 150).
Desde el punto de vista de la tradicin jurdica, la legalidad est referida al
principio de supremaca de la ley, de la conformidad formal de todos los actos de
la administrativos y jurdicos en relacin con el ordenamiento legal garantizado
constitucionalmente. Desde este punto de vista, la distincin de la
legalidad/ilegalidad es absolutamente simple: legal es aquello conforme a la ley,
ilegal es aquello que es no lo es, legal es aquello que es permitido o requerido a
los individuos, ilegal es aquello que no est permitido o que est prohibido hacer
(Negri, 1996).
Para Selznick21 (Selznick, 1999, pg. 23), la legalidad es entendida como una
estructura social constituida por esquemas interpretativos que incorpora
mltiples demandas normativas. Es una propiedad emergente, un aspecto de la
interaccin, mas que un conjunto de acciones, roles o aspiraciones.
Ewick & Silbey (2002), realizan un estudio para explorar el significado de la
legalidad a partir del anlisis cultural, encontrando tres esquemas o narrativas
respecto de la legalidad en la conciencia popular. La primera de ellas, ante la
ley, la legalidad es tratada como una realidad objetivo de la accin
desinteresada. La segunda, Con la ley, la legalidad es descrita y jugada como un
juego, una arena en la cual las reglas pre-existentes pueden ser anuladas o
modificadas para crear nuevas reglas ms pertinentes a los intereses y los
valores. La tercera, contra la ley, en la cual la legalidad es vista como arbitraria
y caprichosa. No se reconoce como justa y es producto del poder desigual.
En las experiencias que se describen ms adelante, tambin se han postulado
conceptos de legalidad que han guiado o surgido de las distintas intervenciones
propuestas. As por ejemplo, en la experiencia de Hong Kong, la legalidad se
asume como una forma de comportamiento de las personas y las organizaciones
a partir de la valoracin de la Ley como como algo legtimo (Bertrand de
Speville).
La legalidad, como lo refiere Antonio Negri (1996), se ha convertido en un
elemento instrumental de la vida social y, a diferencia de lo que planteaba Max
Weber, no excluye el principio de la legitimidad sino que est plegada
funcionalmente dentro del tejido semntico y prctico de ste. Por su parte, el
principio de legitimidad afirma su superioridad respecto a las definiciones
tradicionales y respecto a las figuras asumidas en diferentes periodos histricos:
lejos de definirse con un ttulo trascendente o trascendental en nombre del cual
21

Citado por Ewick & Silbey, 2002, pg. 150.

59

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se exige obediencia, ste se presenta como un principio doble, efectivo, que vive
de la sntesis de al menos dos opuestos: Uno vertical entre poder y consenso y
otro horizontal ente monismo y pluralismo de las fuentes de produccin jurdica.
Es a esta ltima figura de la legitimidad que la legalidad esta restringida. La
legalidad es un lmite de refinamiento de las tensiones que estn en movimiento
en torno a la creacin de un horizonte legtimo
3.2.1

La necesidad de adjetivar la legalidad

Cuando hablamos de legalidad debemos necesariamente adjetivarla o por lo

menos contextualizarla, porque la legalidad como tal, como un concepto
despojado de cualquier cualificacin o de una referencia histrica y cultural
relevante, es simplemente una tcnica, un criterio de organizacin de un sistema
basado en normas (Russo, 2008, pg. 69).
Es sobre los fines que se debe poner el nfasis, respecto de los cuales las reglas
son slo simples instrumentos de accin. Tomemos por ejemplo el caso de las
organizaciones mafiosas que se basan en el principio de legalidad y exigibilidad.
De hecho, viven de reglas no escritas, de reglas que desafortunadamente se
transmiten por va oral, son seguidas por sus miembros, independientemente de
su complejidad o de su conocimiento especfico. Se basa en estos principios de
legalidad y exigibilidad en la medida que saben cmo aplicar sus reglas, saben
cmo hacerlas valer, hasta con la muerte en muchos casos para quienes las
violan. Por lo tanto, es muy importante que, cuando hablemos de la legalidad, lo
hagamos con adjetivos, porque la legalidad es una tcnica.
Bajo tales perfiles, los Estados fascistas, los estados totalitarios respondan a un
principio de legalidad en la medida en la cual las leyes observaban los
procedimientos establecidos normativamente. El derecho, de hecho, entendido
como un conjunto de reglas puede ser e histricamente lo ha sido- un
instrumento de poder y del poder, del poder soberano, de la voluntad del jefe.
En tales contextos, el derecho viene a ser la expresin y el instrumento de
realizacin de los intereses de un individuo, de un grupo, de stakeholders, para
imponerlos al resto sin que se compartan ningn tipo de fines o de valores. Pero
en estos casos, la legalidad no puede asociarse con democracia o con justicia
porque faltan los valores fundamentales del bien comn.
Por el contrario, en una democracia constitucional, el derecho representa el
itinerario duro y fatigoso para hacer crecer y progresar la sociedad porque el
derecho se convierte en instrumento de control y condicionamiento del poder, y
al mismo tiempo, de realizacin de los derechos del hombre, de los derechos
que, como ensea cualquier constitucionalista, pertenecen al hombre en cuanto
tal, en este aspecto y ms all de la ley, en un ordenamiento que no est basado
en la soberana subjetiva de los detentadores del poder sino en la soberana
objetiva de los valores.
Por lo tanto, cuando hablamos de legalidad, hablamos de legalidad basada en

valores, de aquella legalidad, de aquellas reglas que en el cotidiano ponen en

60

1624B-12

prctica los derechos de nuestra constitucin. De una legalidad que es el

instrumento de actuacin de las finalidades compartidas: los valores del pacto
constitucional.
Y ahora si se comprende bien cmo la instancia originaria de la legalidad se
constituye en el dique del poder, haciendo que a las decisiones tomadas con el
beneplcito o la discrecionalidad que quienes ostentan el poder, se sustituyan
por las decisiones tomadas con base en las reglas convenidas pblicamente y
dadas a conocer.
El riesgo de no contar con la legalidad basada en valores, es que nos
enfrentamos cada vez ms a un deslizamiento progresivo de la sociedad
organizada a partir del derecho a aquella organizada a partir del poder, de una
sociedad fundada en la libertad en reglas a aquella basada en la libertad de las
reglas.
3.2.2

Legalidad, su relacin con la justicia y con la democracia

La ley est hecha de palabras que regulan nuestra convivencia social, la justicia
es la realizacin de aquellas palabras y la legalidad es el indicador de respecto a
ellas por parte de los individuos. En los regmenes democrticos, se presupone
que la aplicacin de la ley es igual para todos los ciudadanos.
La justicia se sustancia de palabras, de textos y discursos. No slo las leyes sino
tambin los procesos estn hechos se hacen sobre todo de lenguaje: hablando,
escribiendo, sintetizando, transcribiendo, etc.
La legalidad est hecha de principios y comportamientos pero implica tambin,
estructuralmente, acceso al conocimiento de las normas, de los derechos y de los
deberes, la comprensin y aceptacin voluntaria. Si las leyes y normas no son
comprensibles, si las instituciones no siempre representan al pueblo, las personas
terminan por seguir sus propias leyes y sus propios parmetros, basndose por
lo general en los ejemplos de quienes han alcanzado el xito de esa manera.
Para que la democracia no quede reducida a una palabra vaca, se requiere un
alto nivel de competencias y su generalizacin, donde el ciudadano se informa
para empoderarse y para actuar de manera consciente.
Estos aspectos tienen que ver con las instancias educativas como sedes de la
formacin; con los medios de comunicacin de masa (orales y escritos) en
cuanto lugares de informacin y de la representacin de la justicia; con los entes
pblicos a los diferentes niveles, que tienen la responsabilidad poltica de
remover, tambin en sus propios mbitos, todas aquellas circunstancias que
afectan las condiciones de igualdad de los ciudadanos.
En todos estos sentidos, es central y fundamental la promocin de procesos
mltiples de formacin de competencias necesarias para acercar las leyes, las
normas y las instituciones a los ciudadanos y ms all de eso, se requiere

61

1624B-12

instaurar una cultura de la legalidad que cree conciencia del rol social que
cumplen las leyes y las normas, del rol que tienen los servidores pblicos en
todos los niveles en la construccin y consolidacin de esta cultura, porque es,
frente a ellos que los ciudadanos viven, experimentan y ponen en prctica los
elementos constrictivos bsicos en ese proceso de formacin cultural hacia la
legalidad.
Es decir, que las leyes y normas sean comprensibles y justas, que las
instituciones representen en efecto a los ciudadanos actuando con justicia y
equidad y que exista respeto y acatamiento de las leyes. Pero adems, los
servidores pblicos frente a los ciudadanos en el da a da tienen tambin un rol
pedaggico en la promocin de los referentes de la legalidad. Los ciudadanos
llegan con problemas, con requerimientos y demandas, muchas veces la
comunicacin es difcil, porque los niveles de instruccin o comprensin de las
personas no son iguales, se deben hacer esfuerzos para visibilizar y hacer
experimentar a aquellas personas que existe un sentido del Estado, de la Justicia
y de la legalidad.
La legalidad se compone de principios y comportamientos que sin duda tienen
fuertes races culturales y que se constituyen en los procesos de aprendizaje. De
hecho, la sociedad y sus diferentes componentes tienen percepciones diversas y
cambiantes en el tiempo y en el espacio respecto de lo que es la legalidad.
No obstante debemos admitir que en nuestros das esta palabra se nos presenta
dbil y desgastada: no siempre y no slo por los intereses especficos
ilegales, sino tambin porque se nublado y oscurecido el sentido colectivo.
Parece que para muchos, la palabra ha perdido precisin de significado y
relevancia conceptual. Las causas son muchas y variadas, por lo que para poner
remedio se deben desplegar muchos frentes de recursos.
Por ejemplo, la desconfianza generalizada en la poltica confina a muchas
personas a los recintos cerrados del sector privado y se alimenta el desapego. En
consecuencia, se priva al individuo de la calidad- que deberan ser constitutivade una ciudadana activa.
Como afirma Bauman, en nuestros das: Por un lado, los individuos alimentan
cada vez menos el inters por los asuntos comunes y compartidos, eso s,
hbilmente coadyuvados por el Estado que felizmente cedi a la esfera privada
sus responsabilidades anteriores, tanto como le fue posible. En segundo lugar, el
Estado se muestra cada vez ms incapaz de cuadrar las cuentas dentro de sus
propios lmites o de imponer los niveles de proteccin y seguridad colectiva, de
principios ticos y modelos de justicia en grado de mitigar la inseguridad o
reducir la incertidumbre que desmorona la confianza que tienen los individuos en
las instituciones, condicin necesaria para cualquier compromiso de largo alcance
en los asuntos pblicos. El resultado conjunto de los dos procesos es una
creciente brecha entre pblico y privado, y un gradual e incesante abandono
del arte de la conversin reciproca entre problemas privados y temticas

62

1624B-12

pblicas, autntica savia vital de toda la poltica. (Bauman, La societ sotto

assedio,, 2005, pgs. 60-61).
Cada vez ms, frente a la multiplicidad y variedad de los contextos sociales, los
valores son sustituidos por ingenuidad. Es difcil refutar hoy en da que en las
ciudades, en el pas, en pblico o en privado, la ilegalidad y la conveniencia
personal no slo se llevan a la prctica sino que tambin son teorizadas.
Existe una preocupante "relajacin" del sentido comn de la legalidad. El umbral
para el rechazo y la indignacin pierde cada vez ms consistencia. Al mismo
tiempo, la tolerancia social hacia el comportamiento ilegal es cada vez ms alta.
El astuto" que "va por los atajos " encuentra hoy en da una aceptacin que es
casi indita.
La legalidad, constitutiva de la esencia misma de un Estado, se convierte en
fugaz, cuando en las mentes de la mayora de la gente se reduce a palabras
como "slogan" o actitudes como la "ingenuidad". Al detenernos en estos
aspectos para reflexionar sobre las palabras clave del lxico de la ciudadana se
estn astillando y cambiando de connotacin.
Contemporneamente cambia nuestro mapa cognitivo, es decir, nuestro sistema
de ideas estructurales (y verbalizadas) sobre el mundo. Y, con estos, nuestra
interpretacin del universo cercano y lejano, la imagen del rol y de la funcin
social de cada uno de nosotros.
Lo que parece ser distintivo desde hace mucho tiempo en el pas, es el sentido
equivoco de la inmediatez en la materializacin del xito el que tiende a relegar
en el plano de la utopa los principios y valores. As, nos encontramos hoy en da
con que22:

22

Est de moda hablar de carruseles, pulpos, carteles, mafias, venas

rotas ollas podridas y redes perversas. Todas ellas expresiones que
dan la idea de que la ilegalidad es un problema complejo y estructural
pero que adems est configurando un nuevo sentido de lo colectivo
basado en antivalores.
Se dice que es un problema institucional: normas disfuncionales
incapaces de regular el comportamientos, entidades de control dbiles,
falta de capacidades institucionales en la gestin pblica, impunidad de la
justicia (Hay mucha corrupcin pero hay poco corrupto, en el sentido de que
hay una impunidad muy grande de la justicia estatal, penal, disciplinaria y
fiscal).

Se han posicionado expresiones que son artificios cuya finalidad es

consolidar un sistema de creencias que justifican la ilegalidad dado que
se percibe como generalizado o que no se puede invitar (la corrupcin es
inherente al ser humano, es necesario llevar la corrupcin a sus justas
proporciones).
Las citas son tomadas de artculos publicados en la revista semana, el diario el espectador y pginas
web, entre otras.

63

1624B-12

Con ello se radica en los ciudadanos la idea de que la ley no es igual para
todos, cuando no imposible de aplicar o de asignar responsabilidades (la
ley es para los de ruana, antes la ley era para los de ruana, ahora es
para los dems).
Se sacuden los oportunistas, se anima el espritu avivato (si los dems lo
hacen y sacan provecho por qu yo no puedo hacerlo), la desconfianza
se incrementa, se pierde el sentido de autoridad frente a la legalidad

Se podra seguir referenciando diversas situaciones, sin embargo, nos detenemos

aqu para concluir que lo anterior refleja un denominador comn asociado a la
cuestin moral asociada a los comportamientos, a las creencias, a las prcticas, a
los valores para remitirnos a la cuestin de la cultura de la legalidad y la
integridad y a la necesidad de asumir con urgencia intervenciones programadas,
solidas y generalizadas caracterizadas por la constancia, la singularidad hacia los
factores
determinantes,
a
la
prevencin,
con
un
carcter
de
multidimensionalidad.
La complejidad de la sociedad contempornea confunde a los que no tienen las
herramientas analticas fuertes y valores de referencia slidos y, al mismo
tiempo, aumenta nuestra dependencia de los medios de comunicacin.
Cuando la identidad cultural y social es dbil, tendemos a aceptar tranquilamente
la hipersimplificacin o minimizacin de los hechos, donde no hay espacio para
atribuir responsabilidades ni para la proteccin la proteccin de los asuntos
pblicos, lo que deriva en el empaamiento del sentido colectivo, de pertenencia
y por tanto de la perdida progresiva del significado mismo de la legalidad.
Justicia, legalidad y democracia son campos que hay que arar, pero sobre todo,
son el humus en el cual las semillas deben ser cuidadas da tras da y de
diferentes formas (Bauman, La societ sotto assedio,, 2005). No es casual que la
cultura, sea una palabra etimolgicamente conexa con colere, que significa
justamente cultivar.
Pero la complejidad actual pareciera mostrar que esas palabras se han
banalizado, se han reducido a etiquetas, probablemente se comprenden pero no
se poseen y es probable que su sentido se haya disociado de la cultura. Existe la
certeza de que en un contexto democrtico los ciudadanos deben tener bien
claro los estatutos y funciones de las instituciones del Estado para que puedan
realizar juicios informados sobre las cuestiones constitutivas de la sociedad y
puedan contribuir al control social.
La informacin es un bien de importancia primaria pero que, con la desigualdad
de acceso y de capacidades de uso, discrimina inexorablemente a las personas.
El circulo de la informacin es marcadamente selectivo y produce nuevos
pobres y nuevos excluidos. En esta era de la comunicacin, quien no tenga
una formacin cultural y lingstica adecuada cae rpidamente en el
subdesarrollo y el abismo de desventajas. Estas desventajas culturales se
conjugan y se suman aquellas de carcter econmico.

64

1624B-12

3.1

Integridad

De acuerdo con el diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, la

palabra integridad expresa la cualidad de ntegro que deriva del latn
integrtas: Dicho de una persona: Recta, proba, intachable (Real Academia
Espaola, 2001). La integridad expresa la presencia y la consistencia de la
sustancia constitutiva de un objeto o de un individuo en su totalidad y entereza
(tanto cualitativa como cuantitativa). En el lenguaje popular, se dice que algo
est ntegro cuando no le falta nada, cuando est completo, cuando es perfecto
o bien que no presenta grietas. As, es comn escuchar referencias a la
integridad fsica cuando se habla de las funciones de proteccin y seguridad o
de la buena salud; de la integridad personal cuando se alude al respecto y
proteccin de los derechos humanos; o de la integridad nacional, integridad
territorial en relacin con el Estado.
Referida al comportamiento, la integridad implica la puesta en prctica de un
conjunto de valores, entre ellos, la honestidad, la rectitud, la entereza, la equidad
y la lealtad, que llevaran a que las personas u organizaciones se conduzcan de la
mejor manera posible en todas las circunstancias, esto es actuar o estar en
conformidad con los valores, las normas y las reglas, que son vlidas en el
contexto en el que se opera (OCDE, 2009, pg. 12).

65

1624B-12

La integridad no admite la condicionalidad o la conveniencia respecto de las

diferentes situaciones que se enfrentan en la cotidianidad puesto que no puede
esperarse que para algunas se adopten comportamientos ntegros y para otras
no, por ello se dice que la integridad tiene un carcter total, Se expresan unos
principios y se muestra indignacin ante su incumplimiento pero en la vida
privada se violan los mismos, principalmente cuando se est lejano de un control
social (Villoria, 2012, pg. 107).
Como un valor, la integridad es un componente constitutivo de la cultura y por
tanto se sita en el contexto de relaciones e interaccin social de una
comunidad, de un grupo social o de una organizacin, como parte de los
principios que guan el comportamiento y por tanto las formas de pensar, sentir y
actuar. As, la integridad se expresa en la congruencia entre lo que se piensa, se
siente, se dice y se vive; en la responsabilidad que se asume por las decisiones
y acciones que se toman; en la confianza depositada por los otros; en la
transparencia de las instituciones y la satisfaccin con sus servicios que pueden
expresar los ciudadanos, entre otros.
3.1.1

Gestin pblica e Integridad

En el marco de la administracin pblica basada en el servicio (New Public

Service)23,
se establece que los funcionarios pblicos deben enfocar su
responsabilidad en el servicio y en el empoderamiento de los ciudadanos
respecto de cmo ellos manejan las organizaciones pblicas e implementan las
polticas pblicas. Es decir, con los ciudadanos en primer plano, el nfasis no
debe ser puesto en cualquier tipo de gestin o direccin gubernamental, sino
ms bien en la construccin de las instituciones pblicas marcadas por la
integridad y la responsabilidad (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pg. 549).
En este modelo, la concepcin del inters pblico es el resultado de un dilogo
acerca de los valores compartidos que buscan conducir las acciones del gobierno
hacia el servicio pblico orientado a los ciudadanos y el deseo de contribuir a la
sociedad. (Denhardt & Vinzant Denhardt, 2000, pg. 554). Para que esto sea
posible, se requiere la integridad y responsabilidad de quienes estn llamados a
llevar a la prctica de la vida diaria esos valores compartidos, as como las reglas
y normas que guan la conducta, para que stas no se queden slo en el papel.
En torno a esta nueva perspectiva han surgido planeamientos y propuestas sobre
la adopcin de modelos para la promocin de la integridad en las entidades
pblicas, dentro de las cuales se destacan los mayores desarrollos realizados por
la OCDE, entidad que ha propuesto la adopcin del concepto y de un marco que
gira alrededor de la integridad dando cuenta de la evolucin en los modelos de
gestin pblica que buscan trascender la divisin existente entre el enfoque
basado en las reglas (de las instituciones formales) y el enfoque basado en los

23

Es un movimiento que est constituido sobre las teoras de la ciudadana democrtica, los modelos de
comunidad y sociedad civil, el humanismo organizacional y la teora del discurso.

66

1624B-12

valores (cultura), aproximndose a un modelo integral que tiene en cuenta

ambas perspectivas.24. (OCDE, 2008, pgs. 12-13)
De esta manera, la concepcin de la integridad en un contexto organizacional de
las entidades pblicas se refiere a "la calidad de las actuaciones en concordancia
con los valores, las normas y las reglas aceptadas por los miembros de la
organizacin y sus grupos de inters. La integridad es una cualidad o
caracterstica de la conducta individual o del comportamiento organizacional,
tambin puede ser considerada como una virtud individual y organizacional
(OCDE, 2009, pg. 12).
Villoria postula que la integridad es una caracterstica esencial del servidor
pblico y la inscribe en el concepto de tica profesional, entendida como las
acciones que contribuyen socialmente sin atentar contra el bien interno (Villoria,
2012). El bien interno alude al privilegio que se da al fin ltimo que se persigue
con el trabajo o profesin desempeada esto es, el servicio a los ciudadanos y
la contribucin a la sociedad- en el mbito de actuacin de la entidad pblica.
3.1.2

Marcos y sistemas de integridad

De acuerdo con la OCDE, la nocin de integridad no solamente incluye el

comportamiento de los funcionarios pblicos y sus organizaciones sino tambin el
clima interno de las instituciones pblicas, esto es, los procedimientos
establecidos, las normas informales, la divisin del trabajo, los sistemas de
incentivos, la rendicin de cuentas, el uso de recursos entre otros aspectos. Con
ello se pone en evidencia que el anlisis y la evaluacin de la integridad en las
instituciones pblicas requiere de una amplitud de enfoques en la medida que
tambin el marco del New Public Service se ponen a prueba diferentes
racionalidades: poltica, econmica, organizacional, cultural.
As, por ejemplo, el marco de integridad propuesto por la OCDE se soporta en
el enfoque sistmico de las organizaciones, donde la unidad de observacin
principal es la entidad pblica entendida como una organizacin y por lo tanto
donde cobra relevancia la cultura organizacional, los procesos, las estructuras e
instrumentos para promover y dar sostenibilidad a las actuaciones basadas en la
integridad. Si bien el marco realiza algunas apuestas conceptuales como se
refiri
anteriormente,
el
nfasis
es
principalmente
de
carcter
operativo/pragmtico. Su fundamentacin parte de las fuertes crticas en relacin
con las deficiencias conceptuales y metodolgicas de los mltiples indicadores
que abundan y que se han focalizado exclusivamente en la corrupcin, cuestiona
tambin que las mediciones se basen exclusivamente en percepciones y ms
grave an que tienden a hacer agregaciones para renquear a los pases sin
24

En la OCDE, desde el ao de 1996 comenz a consolidar desde el punto de vista conceptual y operativo
apuestas alrededor la tica en el servicio pblico. En este proceso y dada la dificultad de generar
comprensiones comunes alrededor de la Etica en los diferentes pases de la OCDE, desde el ao 2000 comienza
a trabajarse en torno a un concepto ms comprehensivo como lo es la Integridad y tambin desde una lgica
pragmtica y operativa ms que conceptual o filosfica. La evolucin de esta transicin se evidencia en
diferentes documentos de la OCDE (2000, 2005 y 2008).

67

1624B-12

considerar las diferencias de contexto especfico de las organizaciones y de los

territorios donde stas operan (OCDE, 2008, pgs. 12-13).
As, el marco de integridad de la OCDE apuesta por una concepcin de la
integridad en una perspectiva positiva, donde en un continuum, el extremo no lo
constituye la corrupcin sino la vulnerabilidad, condicin que no slo considera
los riesgos de corrupcin sino otro tipo de situaciones definidas como riesgos
para la integridad, como la capacidad institucional por ejemplo. En esta lgica, es
posible definir estrategias, medidas y monitorear progresos. Plantea la
incorporacin de medidas objetivas principalmente y no apunta a generar ningn
tipo de ndice. Los diversos informes que dan cuenta del desarrollo y
profundizacin del marco permiten consolidarlo como una metodologa para el
diseo, implementacin y evaluacin de los sistemas de integridad en las
entidades pblicas.
Para Langseth, Stapenhurst, & Pope, las causas de la corrupcin radican
principalmente en la oportunidad y en la discrecionalidad que tienen los
funcionarios pblicos para abusar de su poder y su posicin. Los autores hacen
referencia la corrupcin legal, aquella que est de acuerdo con normas y la
corrupcin ilegal o en contra de las normas. Tambin aluden a las diferencias
que pueden existir en la tipificacin de actos de corrupcin entre un pas y otro:
un acto de corrupcin en un pas no necesariamente es corrupcin en otro pas.
(Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997).
As, para estos autores, la promocin de la integridad y la lucha a la corrupcin
es un factor esencial en un contexto de ajuste estructural de las entidades
pblicas y del manejo de los recursos pblicos pero que no debe fundarse
solamente en elementos ticos o culturales sino considerando tambin las
situaciones que se ven desestabilizados por la corrupcin como el desarrollo
econmico y la autoridad estatal. Esto implica la implementacin de sistemas de
integridad cuya finalidad es reducir las oportunidades y la propensin a la
corrupcin.
Proponen que el sistema de integridad tenga como bases: 1.Estratgias anticorrupcin en el sector pblico, 2. Agencias de vigilancia, 3. Participacin pblica
en el proceso democrtico, 4. Conciencia pblica sobre el papel de la sociedad
civil (Las campaas de anti-corrupcin no pueden tener xito sin el apoyo de la
sociedad), 5. Responsabilidad en el proceso judicial, 6. Medios de comunicacin,
7. Sector privado y negocios internacionales (La razn ms poderosa para que
las compaas revisen su conducta es la del inters propio), 8. Cooperacin
internacional (El nico pas que ha prohibido el pago de sobornos en el
extranjero es Estados Unidos). Los pilares son interdependientes, de modo que si
uno falla o se debilita los otros lo pueden suplir; pero si varios fallan,
evidentemente, la estructura fallara. (Langseth, Stapenhurst, & Pope, 1997).
De otra parte, tambin definen siete principios de la vida de un funcionario
pblico: Desinters, integridad, Objetividad, Responsabilidad, Honestidad,
Franqueza y Liderazgo, pero adems dentro del marco de estrategias anti-

68

1624B-12

corrupcin en el sector pblico deben existir factores como: Cdigos de tica,

Mejoras salariales, Reformas administrativas, Declaracin de ingresos y/o bienes,
Razonamiento de polticas y programas, Mejoras en los procedimientos de
aprovisionamiento.
3.2

La Ilegalidad

La ilegalidad en su definicin ms simple es entendida como el comportamiento

por fuera de la ley. Valentin Federica (2007) considera la ilegalidad como el
sntoma principal de la prdida creciente de sentido y del rol que el sujeto vive
en la comunidad (pg. 113). A su vez, una lectura de carcter socio normativo
asume la ilegalidad como el momento patolgico de violacin a la norma
(Gobierno Regional de Toscana, pg. 72).
En las ciencias sociales y de manera particular en la sociologa, el concepto
anomia que etimolgicamente refiere a sin normas, ha sido ampliamente
estudiado para dar cuenta de la incapacidad de la estructura social de proveer a
los individuos lo necesario para lograr las metas definidas por sta. Se trata de
un contexto en el que se produce una ruptura de las normas sociales.
El concepto fue introducido por Emile Durkheim en su libro La divisin del
trabajo social (1893) y posteriormente desarrollado por Robert Merton en
Teora social y estructura social (1949).
Para Durkheim, el concepto de anomia es acuado para explicar el
comportamiento criminal. La anomia la entiende como la prdida de referencia
de la norma. De esta manera, si en la sociedad no estn claramente establecidos
los referentes de la norma, el delito puede llegar a cometerse por la ausencia de
una presin social que lo detenga.
Por su parte, Merton plantea que la anomia es una conducta que se deriva de la
tensin existente entre la estructura cultural25 y la estructura social26. Parte de la
hiptesis de que la "conducta anmala puede considerarse desde un punto de

vista sociolgico un sntoma de disociacin entre las aspiraciones culturalmente

prescritas y los caminos socialmente estructurales para llegar a ellas". A su vez,
la anomia puede producirse cuando una sociedad otorga importancia
excesivamente grande a objetivos especficos, sin una importancia proporcional
de los procedimientos institucionales (1949, pg. 212).

De esta forma, la conducta desviada aparecera como una respuesta normal

frente a ciertas presiones culturales, que el individuo no puede alcanzar porque
el contexto socio-financiero en el que se encuentra, no se lo permite; es decir, no
le ha generado oportunidades para desarrollar las capacidades que le permitiran
alcanzar fines culturales asociados al xito. En palabras del autor:
25

26

Merton la define como el cuerpo organizado de valores normativos que gobiernan la conducta comn
a los individuos de determinada sociedad o grupo" (pg.241).
Merton la define como el cuerpo organizado de relaciones sociales que mantienen entre s
diversamente los individuos de la sociedad o grupo" (pg. 241).

69

1624B-12

Cuando un sistema de valores culturales exalta, virtualmente, por

encima de todo lo dems ciertas metas-xito comunes para la poblacin
en general, mientras que la estructura social restringe rigurosamente o
cierra por completo el acceso a los modos aprobados de alcanzar esas
metas a una parte considerable de la misma poblacin, se produce la
conducta desviada en gran escala". (pg. 225).

Merton propone unos axiomas explicativos de su hiptesis desde la sociologa

que tienen sus respectivas correlaciones en una psicologa de la conducta. Estos
son:
1. Los individuos no tienen dentro de la estructura social acceso pleno e
igual a las oportunidades.
2. La conservacin de una estructura social de poder depende de que los
individuos de los estratos ms bajos se identifiquen con el modelo de
actuacin de los individuos que se encuentran en la cumbre.
3. Se producen presiones desde la estructura social hacia los individuos para
que estos acepten los dictados culturales relacionados con el xito. Dichas
presiones corresponden a la amenaza de que quienes no se acomoden,
no sern considerados parte de la sociedad.
Frente a estas presiones culturales, Merton define los distintos tipos de
acomodacin o adaptacin que pueden presentarse:
Modos de adaptacin

Conformidad

Metas culturales

Medios sociales
para alcanzarlos

Aceptacin

Aceptacin

Aceptacin

Rechazo

Rechazo

Aceptacin

Se produce en una sociedad en el que la aceptacin

tanto de las metas culturales como de los medios
sociales establecidos es ms o menos estable.

Innovacin27
Se produce cuando hay una alta valoracin de la meta
cultural de xito y para alcanzarla se acude a mtodos
institucionalmente prohibidos pero eficaces. Se
produce un simulacro del xito: riqueza y poder.

Ritualismo
Corresponde al abandono de los fines culturales
"meta- xito" propuestos por la sociedad, pero la
continuacin del respeto casi compulsivo de las
normas institucionales. Este es tpico comportamiento
de quien afirma juego sobre seguro, no aspires
demasiado y no tendrs desengaos.
27

Merton describe en su libro, un estudio realizado a unos 1.700 individuos, en su mayora

de clase media, el cual revel el hallazgo de "delitos comunes no registrados" entre
miembros de la sociedad calificados como "respetables". El 99% de los interrogados
confesaron haber cometido uno o ms de los 49 delitos reconocidos por el cdigo penal
del Estado de Nueva York, siendo suficientemente graves cada uno de stos como para
merecer una condena no menor a un ao. Merton afirma que la conducta ilegal, lejos de
ser una manifestacin social o psicolgica anormal, es en realidad un fenmeno muy
comn. (pg. 223).

70

1624B-12

Modos de adaptacin

Retraimiento

Metas culturales

Medios sociales
para alcanzarlos

Rechazo

Rechazo

Aceptacin
/Rechazo

Aceptacin
/Rechazo

En este caso no hay ningn tipo de adaptacin ni

conformidad. Se produce un aislamiento total. Se
produce ante la incapacidad de lograr la meta-xito
por medios institucionales socialmente aceptables y
por medios ilegales. El conflicto se resuelve por tanto,
abandonando tanto las metas como los medios. El
escape es completo. Este comportamiento es propio
de los psicticos, alcohlicos crnicos, drogadictos.

Rebelin
Este modo de adaptacin lleva a algunos individuos a
proponer una estructura social totalmente distinta.
Hacen manifiesto el carcter arbitrario de la sociedad
para postular otro modelo totalmente posible y
deseable.

Por su parte, Mauricio Garca Villegas en el captulo Los incumplidores de reglas

de su libro Normas de Papel. La cultura del incumplimiento de las reglas
(2011), hace una aproximacin comprensiva al fenmeno de la cultura de
incumplimiento de las reglas buscando integrar tres puntos de vista: el
estratgico, el poltico y el cultural.
El punto de vista estratgico, circunscrito principalmente a la economa y a los
estudios que mayor prestigio tienen en la actualidad Putnam (1992), Fukuyama
(1995), Coleman (1990) y Portes (1998)-, plantea que las personas transgreden
las leyes luego de hacer un clculo de costos y beneficios de la obediencia. Los
sujetos racionales no respetan las normas, cuando los efectos negativos que
acarrean ese comportamiento como la sancin-, pueden ser evitados, no son
tan graves o no se comparan con los beneficios obtenidos. Por lo tanto, el
problema se origina cuando existen instituciones dbiles que no logran imponer
los comportamientos que consagran en sus normas jurdicas. La falta de
sanciones efectivas es un incentivo para violar las normas, ya que desobedecer
resulta barato. De esta manera, cuando el Estado o las autoridades civiles no
tienen la capacidad para sancionar los comportamientos desviados, los
ciudadanos en la prctica, deciden qu normas acatar y cules no (Gaca
Villegas, 2011, pgs. 242 - 243).
El punto de vista poltico, sostiene que las personas incumplen las normas como
un acto de resistencia contra la autoridad. Segn esta perspectiva, el mundo
social est dominado por un puado de usurpadores que detentan el poder; las
instituciones y las autoridades carecen de legitimidad y por lo tanto, los
subordinados se ven obligados a incumplir y dejar de hacer lo que se les ordena.
Segn Garca, una muestra de esta ptica, puede encontrarse en la teora de la
dependencia desarrollada por Gunder Frank (1963), Cardoso y Faletto (1969),
Deas y Gaitn (1995), Collier (2000) y Snyder (1980).
Finalmente, la perspectiva cultural, supone que la razn por la cual las personas
no acatan las reglas, estriba en que los valores que stas transmiten son

71

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percibidos como menos importantes que otros como los religiosos o familiaresarraigados en la cultura de los pueblos.
Segn el autor, cada una de estas tres visiones, acenta un tipo particular de
razones para incumplir: el inters en el caso de la visin estratgica; la defensa
en el caso de la visin poltica; y, los valores en el caso de la visin cultural. Sin
embargo, en la prctica, las personas pueden incumplir por varias o por todas
estas razones (Gaca Villegas, 2011, pg. 210).
A partir de estas razones, Mauricio Garca Villegas propone un conjunto de
perfiles de incumplidores de las leyes, agrupados en personajes, que a su juicio
no son puros ni estticos, sino que sugieren mltiples combinaciones y
mutaciones dependiendo del contexto en el que tiene lugar el comportamiento.
Los personajes prototipo que se derivan de los tres puntos de vista
anteriormente mencionados, son los siguientes28:
Punto de
vista
Estratgico
(econmico)

Razn para
incumplir
La
racionalidad
instrumental
para la
satisfaccin de
intereses
personales

Poltico

La defensa de
la legitimidad
del poder

Cultural

La creencia de
valores supra
legales

28

Personaje

Caractersticas

El vivo

Es el personaje incumplidor ms frecuente, cuyo actuar se ampara en

los imaginarios representados en refranes populares como el vivo
vive del bobo, a papaya puesta, papaya partida, el vivo vive del
zonzo y el zonzo de su trabajo.
Si acta de manera ruin aprovechndose de los dems es por
conveniencia, ms que por ser su naturaleza. El vivo busca satisfacer
su inters personal y para ello acomoda los medios a los fines, sin
importar ningn cdigo moral o ley.
Ante todo el vivo es un calculador. Establece los riesgos entre el
incumplimiento de reglas y los beneficios que resultan de incumplir.
Algunos comportamientos tpicos del vivo son: hacer trampa en un
examen, vender una propiedad a menor costo para pagar menos
impuestos, vender gasolina de contrabando, saltarse la fila.
Los vivos justifican su comportamiento arguyendo el derecho a la
competencia. Son vistos como jugadores que juegan contra el
estado y la sociedad con el fin de obtener el botn de lo pblico. As,
la multa, la crcel, la expulsin el regao son los riesgos que se corren
en el jugo. No son vistos como sanciones sociales.
Concibe la desobediencia e incluso la rebelda como un acto de
afirmacin de su libertad. El rebelde es contestatario y despliega
formas de resistencia contra el poder estatal que percibe como
arbitrario e injusto.
Desconfa de todos, y en particular del Estado y de los habitantes de la
ciudad que se adaptan al orden establecido.
Defiende sus ideales por encima del orden y de la ley.
La diferencia entre lo criminal y lo poltico es tenue para estos
personajes. Muchos de ellos rompen sus ataduras con la legalidad en
venganza por lo que consideran una afrenta contra su persona o
propiedad. Y por lo tanto, su rebelda est dirigida a restablecer la
justicia o reivindicar un derecho, ms que a cambiar las instituciones o
a instaurar una sociedad mejor.
La rebelda tambin se manifiesta como una especie de reivindicacin
de la libertad individual que a juicio del rebelde, nadie tiene derecho a
someter.
Para el arrogante que deriva su comportamiento de una concepcin
seorial propia de la lite espaola gobernante del S. XVIII, la familia
y la religin son percibidas como valores superiores a la ley. Los
espaoles vean en la religin una verdad universal e indiscutible que
estaban en la obligacin de defender e imponer. A su vez, la familia

El rebelde

El
arrogante

(Gaca Villegas, 2011, pgs. 240 - 251)

72

1624B-12

Punto de
vista

Razn para
incumplir

Personaje

Caractersticas
estaba por encima de otros valores sociales y tena como efecto la
introduccin permanente de las excepciones a las reglas del derecho.
Se trata de una justificacin aristcrata al incumplimiento de normas
en el que la posicin social o poltica tambin se convierte en una
justificacin para este comportamiento.

Garca Villegas explica que en la vida cotidiana estos prototipos no se dan de

manera pura. Por el contrario, se mezclan y combinan dando lugar a tres
mentalidades del incumplimiento a la ley que son intermedias29.
Combinacin de
personajes clsicos
El vivo y el rebelde

Nuevo
personaje
El taimado

El vivo y el arrogante

El dspota

El arrogante y el
rebelde

El restaurador

Caractersticas
Hace referencia a la actitud de desprecio solapado dirigido hacia las
personas que detentan el poder. Se trata de la defensa veladas del
subordinado frente al superior. Es un sujeto hbrido que combina la
actitud estratgica propia del vivo con el desconocimiento de la
autoridad propia del rebelde. En apariencia se acata la autoridad, pero
ante el menor descuido de quienes detentan esa autoridad, se
produce el desacato.
Este personaje es una especie de arrogante hipcrita. Abusa de su
poder o autoridad para obtener beneficios personales. La creencia en
valores supra legales y el abuso de poder son dos imanes que se
atraen. Hay un menosprecio por el derecho, por lo pblico y en
general por las reglas sociales, salvo las de su propio grupo social.
Es propio del dspota negociar la aplicacin de la ley. Para ello,
hablan con las autoridades correspondientes y acomodan su
cumplimiento a sus propias necesidades e intereses.
El incumplimiento del dspota tiene fuerte arraigo en las sociedades
que aceptan las desigualdades sociales como algo normal e incluso
justificado.
Este personaje recoge del rebelde su descontento con el mundo
actual, su rechazo frontal hacia el poder existente y su deseo de
cambiar el orden establecido aunque sea por medios ilegales. Del
arrogante retoma los valores supra legales. As, el restaurador lo que
busca no es luchar por un mundo ms justo y mejor, sino luchar por
recuperar los valores tradicionales que se han perdido. El restaurador
es un nostlgico que suea con recuperar el mundo supuestamente
justo y bueno que ya pas.
No todos los restauradores son miembros de la lite dominante.
Algunos son subordinados suyos, que estn dispuestos a seguir sus
cruzadas con gran entusiasmo y radicalidad.

Para explicar como tiene lugar la combinacin de los personajes, el autor plantea
los siguientes ejemplos: alguien que se salta la fila de un banco puede hacerlo
para aprovecharse del cumplimiento de los dems, pero tambin porque cree
que tiene ms derecho a pasar primero. La primera razn es propia del vivo,
mientras que la segunda, del arrogante. Cuando un empleado pblico disimula su
ocio en el trabajo lo puede hacer tanto por defenderse de un patrn que lo
avasalla, como por pereza o comodidad. La viveza puede reforzar los
comportamientos del arrogante como en el caso del sujeto pudiente que paga
menos impuestos por desprecio al gobierno o porque simplemente no le
conviene. La viveza es el comportamiento ms frecuente entre los incumplidores.
El taimado y el arrogante, suelen ser tambin vivos. Por ser tan comn, la cultura
del incumplimiento suele ser atribuida al vivo, ms que a cualquier otro
29

(Gaca Villegas, 2011, pgs. 252 - 257).

73

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personaje y por esto, tambin el punto de vista estratgico, es el que mas

visibilidad tiene (Gaca Villegas, 2011, pgs. 257 - 258).
Los seis personajes pueden ser analizados a la luz de las clases sociales, del tipo
de racionalidad que moviliza el comportamiento y del contexto especfico. Con
respecto a la predominancia de los personajes de acuerdo con la estratificacin
social, el arrogante, el dspota y el restaurador estn principalmente presentes
en las lites o grupos sociales con poder; mientras que el vivo es propio de las
clases medias y, el rebelde y taimado de las clases bajas. Garca, lo explica del
siguiente modo: Muchos miembros de la clase alta no soportan la inclusin social
ni la igualdad de derechos y por eso multiplican mecanismos de diferenciacin
social que les permite seguir disfrutando de su posicin de privilegio. Por su
parte, muchos miembros de la clase media, temerosos de caer en la
marginalidad suelen ver el mundo social como un escenario de competencia en el
que para sobrevivir hay que ser vivos. Finalmente, muchos sectores pobres,
tienden a mantener una actitud de defensa frente a un poder que consideran
ajeno y abusivo. Al sentirse vctimas no cumplen slo cumplen cuando se
sienten obligados (pg. 258).
Ahora, con respecto a la racionalidad que mueve los personajes, se observa que
el vivo, el dspota y el taimado se movilizan a travs de una racionalidad
instrumental, esto es, determinada por la bsqueda de los medios ms eficientes
para alcanzar los fines esperados. Por su parte, el rebelde, el arrogante y el
restaurador estn amparados en una racionalidad tica, esttica o religiosa. Es
decir, su conducta responde a un conjunto de creencias que no estn dispuestos
a negociar, aun cuando, las consecuencias puedan parecer indeseables.

Mentalidades del incumplimiento

Los comportamientos de estos seis personajes reflejan una manera de ser

rutinaria y corriente que se encuentra normalizada y en cierta medida
regularizada por la sociedad. Es por esta razn que estos personajes no perciben
las prcticas de incumplimiento como actos delincuenciales o vandlicos, ni como
una situacin que hay que soportar y tolerar. Sin embargo, en algunos casos,

74

1624B-12

como seala el autor, estos comportamientos rutinarios pueden encarnar en

mentalidades criminales: el rebelde puede terminar siendo guerrillero, el vivo, un
jefe de mafia y el taimado, un corrupto.
Ahora, muy de la mano con la tipologa de adaptacin a la anomia propuesta por
Merton, Garca Villegas sugiere que no todos los incumplidores que abandonan
su estado normalizado se convierten en delincuentes. Algunas actitudes
implican una ruptura total frente al orden social convirtindose en poblaciones
marginadas que viven en los bordes del mundo social. Dentro de la propuesta de
Merton, se tratara del modo de adaptacin retrada propia de los psicticos,
alcohlicos o drogadictos.
Finalmente, con respecto al contexto Garca Villegas plantea que una mentalidad
incumplidora bien definida, puede pasar a ser cumplidora estricta cuando pasa
de un ambiente a otro. El vivo cumple cuando ve que el polica est cerca y lo
puede sancionar; el rebelde obedece cuando cambia la figura de autoridad o la
norma que percibe como injusta; el arrogante acata las normas cuando percibe
que son compatibles con los valores que defiende. A su vez, hay que considerar
que las personalidades del vivo, el taimado y dspota tienden a ser ms
vulnerables a los cambios de contexto. Mientras que el rebelde, el restaurador y
el arrogante al ser ms valorativos, en principio son menos volubles frente a los
contextos.

75

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76

1624B-12

3.3

El fenmeno de la corrupcin

La palabra corrupcin etimolgicamente viene del latn corruptus, que significa

descomposicin, podredumbre o desintegracin. Se identifica con el proceso
degenerativo de las normas y de los valores que se establecen dentro de una
sociedad en la que estn claramente diferenciados los bienes pblicos de los
privados.
La corrupcin es entendida tradicionalmente, como un comportamiento de abuso
por parte del servidor pblico, que tiene lugar cuando ste considera el cargo
pblico como un negocio y en consecuencia, lo pone al servicio y satisfaccin de
sus intereses personales (econmicos, familiares, de amistad), con el fin de
obtener ganancias pecuniarias o de posicin social.
La mayora de los autores coinciden en que se trata de la violacin del deber de
probidad del funcionario y de su enriquecimiento personal. Huntington (1972), la
define como la desviacin de la conducta de un funcionario pblico, que se

aparta de las normas establecidas para ponerse al servicio de intereses

privados.
Los hechos de corrupcin no son una novedad en la historia humana. Han sido
considerados un problema amenazante para la legitimacin del estado-gobierno
en la gestin de los bienes pblicos y el bienestar general de una sociedad a lo
largo de los siglos. La corrupcin ha sido un mal endmico y casi omnipresente
en todas las sociedades antiguas y contemporneas (Portocarrero, 2005, pgs.
8-9), lo que lleva a que incluso pueden rastrearse referencias al tema en Platn
quien en su libro Las Leyes advierte que los servidores de la nacin deben
prestar sus servicios sin recibir presentes; as como en Abdul Rahman Ibn
Khaldum en el siglo XIV quien describa que la causa fundamental de la
corrupcin era la pasin por la vida lujosa dentro del grupo gobernante.
Alan Wolfe (1980), coincide con estas apreciaciones, al plantear que la
corrupcin siempre ha sido parte de la vida poltica y ha estado presente en la
prctica de la administracin pblica. Refiere que lo que han cambiado son sus
formas de expresin, conforme a circunstancias socio-polticas. Por lo tanto, han
existido pocas de mayor y de menor corrupcin; sociedades ms o menos
corruptas y sistemas penales ms o menos activos para combatir estas
expresiones. En todo caso, la sobrevivencia y expansin de este fenmeno as
como sus consecuencias negativas tanto polticas e institucionales como sociales,
hace que sea necesario abordarlo en profundidad.
Cabe resaltar que entre los aos 60s y 80s del S. XX, la corrupcin fue tratada
como un tema tab en la investigacin y escasamente mencionada en
discusiones sobre problemas de gobernabilidad y planificacin que sometidas a
lo que Myrdal llama la diplomacia en la investigacin trataron de evitar
temas vergonzantes.

77

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Es a partir de los aos noventa que la comunidad internacional lanza una enorme
cantidad de iniciativas y campaas, para erradicar prcticas corruptas y promover
el buen gobierno en los pases de Amrica del Sur y en los pases de transicin
de la otrora Unin Sovitica. Organismos transnacionales como el Banco Mundial
o el Fondo Monetario Internacional otorgan a la lucha contra la corrupcin un
lugar privilegiado en sus agendas y disean una serie de programas para buscar
salidas de un mal aparentemente endmico. Instituciones no gubernamentales,
entre las cuales se destaca Transparency International (TI), se unen a esta
lucha. Es decir, a partir de sta poca se identifica la corrupcin como el principal
obstculo para el desarrollo econmico (Huber, 2005, pg. 4).
El pacto global contra la corrupcin liderado a partir de sta poca, marca un
cambio cualitativo en comparacin con la primera ola de estudios en los aos
sesenta, propio de una concepcin revisionista que valora como positivos algunos
efectos de la corrupcin en la economa como podr apreciarse a continuacin-.
El enfoque que, hoy por hoy, monopoliza la lucha contra la corrupcin tambin
proviene de la economa, pero se ubica en las propuestas de Klitgaard y RoseAckerman, quienes centran su mirada en la administracin pblica, las
instituciones estatales y las instancias de control y, quienes analizan la corrupcin
en trminos de una eleccin racional individual, que est influenciada por
incentivos negativos y positivos.
Sin embargo, teniendo en cuenta que en los ltimos aos, la corrupcin ha sido
abordada desde diferentes disciplinas y no de manera exclusiva desde las
ciencias econmicas, se hace fundamental para este estado del arte, hacer una
aproximacin a las diversas lecturas del fenmeno. Cada una de ellas se ha
acercado a la problemtica con sus propios trminos, planteando hiptesis y
preguntas de acuerdo a sus perspectivas e intereses. Al revisar estas diferentes
miradas, se evidencia la complejidad del fenmeno y la necesidad de integrarlas
con el fin de obtener una comprensin multidimensional de ste, ya que
analizadas por separado lo que se observa es que las acciones propuestas, no
han producido resultados contundentes en su erradicacin.
A continuacin se presentan los principales aportes que cada una las disciplinas
interesadas hacen de la corrupcin, con el propsito de considerar la mayor
cantidad de elementos posibles para su transformacin y para la consolidacin de
una cultura de la legalidad sostenible30.
Las perspectivas que se han incluido provienen de la antropologa (histricocultural), de la poltica, la sociologa funcionalista, el derecho, la psicosociologa,
la economa, la administracin y la tica.

30

Segn refiere Harrison (2004) citado en Huber (2005) la inmensa cantidad de estudios sobre la
corrupcin que se ha producido en los ltimos diez o quince aos se caracteriza por una cierta
tendencia hacia la simplificacin y un enfoque que busca soluciones de laboratorio y no tanto una
comprensin del problema (p. 5).

78

1624B-12

La perspectiva antropolgica (histrico-cultural)

Para la antropologa, la corrupcin no puede ser entendida nicamente desde la
concepcin estrecha de la administracin pblica que la circunscribe a un asunto
que compete de manera exclusiva a los servidores pblicos y que se produce
espordicamente. Por el contrario, considera que es un fenmeno incrustado en
la sociedad en la que el incumplimiento a la norma, se naturaliza a tal punto, que
el soborno se convierte en una prctica comn y legitimada socialmente.
La corrupcin se institucionaliza porque los ilcitos pasan a ser un
comportamiento cotidiano del funcionamiento del sector pblico y del sector
privado. Por tanto, la corrupcin deja de ser concebida como un problema
individual para entenderse como un problema organizacional o institucional que
requiere ser estudiado con un lente cultural (Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica, 2000, pg. 25).
Visto de esta manera, la perspectiva antropolgica sugiere la necesidad de
comprender la corrupcin no como una actividad con expresiones idnticas y

objetivas, independientemente del tiempo y del espacio donde ocurra, sino como
una prctica social compleja y con variaciones locales y diacrnicas donde se
entremezclan prcticas como el nepotismo, el abuso del poder, la malversacin
de fondos pblicos con estructuras particulares de reciprocidad y de poderes
locales. Es decir, la corrupcin no existe en el vaco social; para entenderla hay
que contextualizarla (Huber, 2005, pgs. 6, 24).
Italo Pardo (2004) lo explica as: Lo que es considerado como corrupto desde un

punto de vista (poltico, social, econmico o moral), puede ser considerado como
ms o menos legtimo desde otro punto de vista. Puede darse un cierto grado de
tolerancia ante formas de la corrupcin que son consideradas como un mal
necesario o inevitable (pg. 14).

En muchos pases del mundo (Rusia y pases en transicin, India, China, pases
de Africa Subhariana y pases de Latinoamrica) en los que los Estados no tienen
el monopolio para imponer las normas sociales vinculantes, las instituciones
democrticas presentan grandes debilidades y existe una alta impunidad frente a
la transgresin de las leyes, es muy frecuente que las poblaciones hagan uso de
las redes sociales como mecanismo para el intercambio mutuo de favores, a fin
de resolver asuntos cotidianos de supervivencia como la bsqueda de empleo. En
este contexto, Huber (2005) plantea que los lmites entre el aprovechamiento de
relaciones sociales considerado como legtimo y los actos corruptos son a
menudo borrosos y dependen de la percepcin de actores tanto involucrados
como ajenos.
No es posible por tanto desde esta perspectiva, hacer uso del concepto de
corrupcin de manera genrica, sin tener en cuenta las caractersticas
socioculturales y el marco tico y moral del contexto. Por ejemplo, sin tener en
cuenta el imperativo moral de ayudar a los familiares que tanto valor tiene para
las poblaciones latinoamericanas.

79

1624B-12

Esta manera de concebir el fenmeno deviene tambin en implicaciones

metodolgicas, ya que al reconocer su complejidad en trminos de ser muy difcil
de separarlo de otras formas de intercambio social, se asume que no es
fcilmente medible a travs de instrumentos objetivos. Por lo tanto, sugiere
realizar estudios emic desde adentro para comprender y rastrear los
comportamientos, actitudes, percepciones y apreciaciones que tienen las
personas, a travs de observaciones y conversaciones informales ricas en
ancdotas, confesiones y acusaciones que surgen desprevenidamente.
Huber reconoce las ventajas de este enfoque metodolgico para el estudio de la
corrupcin, sin embargo advierte los riesgos de caer en la justificacin o en el
esencialismo cultural que puede llevar a la conclusin de que la corrupcin es
inevitable. De igual forma, seala que algunos estudios culturalistas han
devenido en un determinismo a histrico que explica la corrupcin nica y
causalmente a travs de la cultura, interpretndola como manifestacin de la
supervivencia de prcticas sociales pre coloniales, tales como la economa de
prestigio, la familia extensa o la prctica de intercambiar regalos. Estos estudios
establecen una relacin causal entre la corrupcin y la cultura; es decir, asumen
que la cultura es la causante de la corrupcin (2005, pg. 33).
Frente a estos riesgos, Qizilbash (2001) propone, como solucin, distinguir entre
el relativismo cultural y el pluralismo cultural. Mientras que el primero rechaza
como etnocentrista cualquier valoracin tica desde una posicin cultural
distinta; el pluralismo cultural es consistente con la idea de que todas las culturas
comparten algunos valores fundamentales. Aunque diferentes culturas pueden
tener percepciones dismiles sobre las manifestaciones de la corrupcin lo que
es considerada una coima en una cultura puede ser una propina en otra,
comparten la misma idea sobre la corrupcin en s y su naturaleza malfica. Hay

muchos argumentos para pensar que diferentes cosas son consideradas como
corruptas en diferentes culturas y lugares, pero es menos plausible que las
culturas no compartan valores morales o concepciones comunes sobre la
corrupcin (Citado en Huber, 2005, pg. 33).

Para concluir, los estudios antropolgicos histrico-culturales de la corrupcin

plantean que el aspecto institucional-normativo es importante. Sin embargo,
afirman que no logra comprender plenamente la fenomenologa, los contenidos,
los significados y la persistencia de la corrupcin, ni dar suficientes pautas para
combatirla con eficiencia. La corrupcin es ms que una conducta disfuncional de
individuos que se expresara en un abuso de un cargo pblico para el beneficio
privado. La corrupcin es, en primer lugar, una prctica social que se
fundamenta en cdigos morales disyuntivos y sistemas informales de interaccin,
tanto o ms poderosos que las estructuras formales y oficiales. Las
oportunidades y los incentivos incrementan la incidencia actual de la corrupcin
slo en la medida que coincide con un clima sociocultural favorable.
En algunas sociedades, en las que se han realizado estos estudios como
Ayacucho, Per; los resultados han permitido evidenciar que la corrupcin puede
obtener un nivel de normalidad tan alarmante y un rango estructural, casi

80

1624B-12

autnomo, que la inmuniza en buena medida contra medidas de reforma. Es

decir, funciona de acuerdo con su propia lgica sociocultural y las iniciativas
dirigidas hacia la reforma de aspectos externos, como la estructura de iniciativas,
no la afectan (Huber, 2005, pg. 107). Por lo tanto, se hace necesario
comprender en el sentido que propone Olivier de Sardan el complejo de la
corrupcin en el que tienen que ver tanto el estado como la sociedad civil.
La perspectiva poltica
Considera que la corrupcin puede surgir en el marco de un modelo de estado
que no logra diferenciar y separar lo suficientemente bien los tres poderes:
ejecutivo, legislativo y judicial. Ramrez (2010), seala que si bien el estado
Colombiano es en teora constitucionalista, ha estado fuertemente influenciado
durante muchos siglos por el modelo presidencialista, basado en la lealtad de un
dirigente poltico y en la centralizacin del poder.
Este esquema segn sostienen diversos autores no solo facilita la corrupcin,
sino que adems la hace necesaria; ya que la existencia de un nmero de
pequeos centros de poder en donde se pueden tomar decisiones, limita el
acceso del pblico a tales centros, llevando consigo un mayor nmero de
regulaciones administrativas, lo que a su vez, establece nuevos requisitos que
deben ser cumplidos para recibir servicios del estado, abrindose la oportunidad
para que surjan actos de corrupcin.
As mismo, el distanciamiento de los dirigentes polticos en el nivel nacional con
respecto al departamental y municipal reduce la posibilidad de tener una
apreciacin certera de los problemas de corrupcin que en dichos centros
pueden surgir y por lo tanto, limita su posibilidad de control o erradicacin.
La perspectiva sociolgica funcionalista
Desde una ptica sociolgica funcionalista, la corrupcin al dar satisfaccin a
diferentes necesidades que el sistema oficial no puede cubrir por medios legales,
constituye un elemento esencial y dinmico del mismo, ya que garantiza su
adaptabilidad y supervivencia. El socilogo Robert Merton (1976), plantea que la
corrupcin es un fenmeno funcional-disfuncional que permite el equilibrio del
sistema tanto econmico como poltico. Es un medio al servicio de las minoras
que permite la integracin al sistema, la superacin de la burocracia impersonal y
la prevencin del uso de la violencia.
La corriente revisionista de los aos 60 y 70 justifica y percibe por consiguiente,
efectos positivos en la corrupcin, en trminos de la utilidad social que
promueve. Lo cual, le ha generado mltiples crticas desde estudios posteriores
principalmente a partir de la dcada de los 90s, que consideran los aportes de los
revisionistas como una apologa a la corrupcin.
Dentro de esta corriente, Nathaniel Leff (1964) citado en Huber (2005), fue el
primero en mencionar los efectos positivos que la corrupcin podra engendrar
en pases subdesarrollados. Segn Leff, la repulsa generalizada hacia la

81

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corrupcin que caracterizaba la posicin de los moralistas parta de un modelo

ideal en el cual el gobierno y la burocracia trabajaran con lucidez y firmeza en
pro del desarrollo econmico. Sin embargo, en la vida real, el autor seala que
las circunstancias de los pases que vena de ser colonias, eran otras: sus
gobiernos se mostraban a menudo indiferentes y hasta hostiles frente a los
esfuerzos de los empresarios, y las burocracias eran abusivamente lentas y
arbitrarias. Los grupos de inters, por su lado, eran dbiles y los partidos
polticos limitaban el acceso a la camarilla de algn caudillo. En estas
circunstancias, el soborno actuaba como lubricante para el motor de la
administracin pblica; ayudando a ahorrar tiempo, movilizando la burocracia
hacia una actitud ms enrgica; acelerando los trmites; evitando el excesivo
control burocrtico; generando un cierto nivel de seguridad; introduciendo un
elemento de competencia en lo que de otra manera sera una economa
holgadamente monopolstica, principalmente cuando los empresarios pertenecen
a un grupo polticamente desfavorecido. En fin, sostiene que si el gobierno se ha
equivocado en sus decisiones, el camino ofrecido por la corrupcin bien puede
ser el mejor (pgs. 7-8).
Por su parte, Huntington seala que la corrupcin es un factor inevitable de los
procesos de modernizacin. Esto se debe a que tales procesos ocasionan
cambios bruscos en los valores de la sociedad y en las normas, crean nuevas
fuentes de bienes y poder e implican un crecimiento de la estructura del estado y
su injerencia en reas anteriormente reservadas al sector privado.
Huntington precisa que ciertos grupos sociales aceptan gradualmente las normas
basadas en el xito creando nuevas fuentes de riqueza y poder: unos

intercambian poder poltico por dinero; otros, dinero por poder poltico. Pero en
ambos casos, se vende algo pblico (un voto, un puesto, una decisin) en
beneficio personal.

Este planteamiento ya clsico, como lo seala Pegoraro (1998) enfatiza en el uso

de la funcin pblica como medio de enriquecimiento individual, quedando
subordinado el papel de las instituciones, los valores polticos y las metas
pblicas a la decisin de los intereses econmicos individuales.
La perspectiva interpretativa de la ley
Asume que la misma ley puede dar lugar a la corrupcin cuando no corresponde
a las necesidades, costumbres y aspiraciones de una parte importante de la
poblacin, como pudo apreciarse en la explicacin de las caractersticas del
contexto de la colonia. Ahora, si adems se observa una amplia laxitud de las
autoridades encargadas de aplicar la ley, el caldo de cultivo de la corrupcin est
creado. En ste ltimo caso, la ley no se aplica de manera irrestricta a toda la
sociedad, sino que su aplicacin es discrecional, dando lugar a privilegios para
algunos sectores sociales. Una representacin social de ello, se encuentra en el
refrn muy conocido y utilizado en los sectores populares de la sociedad
colombiana que afirma que la ley es para los de ruana; esto es, para quienes
no tienen las condiciones econmicas para transarla.

82

1624B-12

La perspectiva econmico-administrativa
Sostiene que los orgenes de la corrupcin moderna se encuentran en el S. XIX
con la evolucin de la funcin pblica, que deja de ser parte de un sistema
patrimonial, transformndose en un sistema burocrtico sustentado en la idea de
servicios especficos prestados a la comunidad a cambio de una remuneracin
prestablecida.
En el contexto de esta transformacin, segn lo explica Ramrez (2010), la
corrupcin se atribuye al hecho de que ciertos funcionarios responsables de
cargos importantes no son retribuidos con arreglo al puesto ocupado y a la
responsabilidad asumida. As como al hecho de que los cuerpos burocrticos
responden slo a caractersticas formales, pero siguen actuando bajo los
principios patrimonialistas y clientelistas que gobernaban en la colonia.
Dentro de este enfoque se encuentran los desarrollos de Robert Klitgaard,
reconocido investigador a nivel mundial del tema, quien utiliza un modelo
principal-agente-cliente para definir la corrupcin. La corrupcin ocurre cuando
un empleado pblico (agente) confabula con terceros (clientes) para apropiarse
de un bien pblico en vez de transferirlo al Estado (principal). El autor hace un
estudio comparativo de medidas anti-corrupcin en algunos pases asiticos y
sostiene que la corrupcin se da sobre todo en instituciones que gozan de una
posicin monoplica y un alto grado de discrecionalidad, y a la vez afrontan un
bajo nivel de rendicin de cuentas. Es decir, si un agente tiene la libertad
exclusiva de las decisiones y las funciones de su competencia no estn
claramente reglamentadas, y si no existe un sistema de rendicin de cuentas, se
producen mrgenes de desviacin.
A su vez, sostiene que la corrupcin es un problema de motivos y oportunidades.
Los motivos relacionados con bajos salarios y falta de incentivos de los
empleados pblicos, as como con las oportunidades, el poder discrecional
excesivo y las deficiencias de informacin y control.
Para Klitgaard (2001), las personas incurren en actos de corrupcin cuando los
riesgos son bajos, los castigos y las multas son leves y cuando la recompensa es
alta, pues en dichas condiciones, la corrupcin es un mecanismo eficiente para
obtener beneficios econmicos, sociales y polticos. Ello evidencia la importancia
causal de la impunidad en la comisin de actos de corrupcin, al punto de
configurarse en uno de los estmulos ms importantes para que un agente
racional decida participar en este tipo de actos. (Garay, Salcedo, De Len, &
Guerrero, 2008, pg. 13).
La perspectiva proveniente de estudios criminalistas
En sta se inscribe la teora del triangulo del fraude (1953), desarrollada por el
penalista y criminlogo Donald R. Cressey (marco conceptual del IGA), el cual se
fundamenta en la tesis que argumenta que personas confiables se convierten en
violadoras de esa confianza, cuando se piensan a s mismas teniendo un
problema econmico de gran magnitud, que puede ser resuelto secretamente

83

1624B-12

violando su posicin de confianza. Estos sujetos aplican a su propia conducta

razonamientos que les permiten ajustar sus concepciones de s mismos, como
usuarios (no delincuentes) de los fondos o bienes que son confiados.
Su modelo est constituido por tres elementos que conforman el tringulo: la
presin, la oportunidad y la racionalidad. La presin interna, obedece a la
necesidad de sostener un determinado estilo de vida o de responder a
dificultades financieras; la externa, hace referencia a los incentivos, motivaciones
o compensaciones producto de acuerdos o amenazas.
La oportunidad, tiene que ver con la percepcin que tiene el sujeto de que es
posible cometer el fraude, con un muy bajo riesgo de ser sorprendido o
descubierto por encontrarse en una posicin de confianza dentro de la entidad,
que le permite dominar o controlar diversos factores o elementos que facilitan la
perpetracin del hecho.
Finalmente, la racionalidad corresponde a la justificacin que le permite
silenciar su propia conciencia, la cual valora como inmoral su comportamiento.
Para ello utiliza argumento de tipo: es un algo temporal, todo el mundo lo
hace, yo slo recibo rdenes, me merezco estar en una mejor situacin, me
pagan poco, es lo justo.
Garay (2008) agrega un elemento adicional a esta triada, relacionada con la
capacidad. Esto quiere decir que en una persona pueden confluir la oportunidad,
la racionalidad y la presin; pero si carece de los conocimientos contables y
jurdicos necesarios, muy probablemente ser detectado y, por lo tanto, no
puede ser considerado como un corrupto exitoso (p. 16).
La perspectiva psicosociolgica
Alessandro Pizzorno (1992) citado en Pegoraro (1998), propone que la
disponibilidad a corromperse corresponde a una variable casi constante en el
individuo y que, la conducta corrupta sera la variable explicativa asociada a las
ocasiones de corromperse. Dichas ocasiones pueden ser: el nivel de intervencin
del estado en la organizacin de la vida econmica, el grado de discrecionalidad
de los actos administrativos, el costo de la intermediacin, y la entrada de
nuevos grupos al sistema poltico.
Pizzorno explica que el coste moral (y por lo tanto la ocasin de corromperse)
ser mas bajo cuanto ms dbiles sean las referencias a criterios morales del
crculo de pertenencia del sujeto con respecto a la ley. Es decir, que lo que le
importa al funcionario es el juicio moral de los que estn cerca o sea su grupo o
crculo de pertenencia y no los "extraos", el Estado o los ciudadanos. Frente a
esta tesis, Giulio Sapelli (1998) plantea que adems de freno moral o sancin
socia que propone Pizzorno, la conducta corrupta tambin depende del mayor o
menor temor al castigo.
Mario Cacciagli (1996), para explicar la corrupcin en Italia, integra algunas
condiciones econmicas, polticas e institucionales anteriormente mencionadas y

84

1624B-12

establece los siguientes determinantes, que pueden ser generalizables a otros

contextos:

La intervencin del estado en la economa: la cual ha dado lugar a la

formacin de grandes empresas pblicas, al fortalecimiento de la

adjudicacin por parte de las Instituciones de contratos por obras pblicas, a
la regulacin del mercado; al nombramiento o designacin de funcionarios
por parte de la clase poltica; a procedimientos burocrticos que retardan las
decisiones y a una mala administracin. Todos estos aspectos conspiran a
juicio del autor contra la eficiencia econmica.

La descentralizacin poltica y administrativa con la respectiva concesin de

recursos a los municipios que disponen as de un poder discrecional para

crear cargos y realizar adjudicaciones en consonancia con polticas
neoliberales.

La falta de alternancia del gobierno y la existencia de la partidocracia.

Nuevas formas de profesionalizacin de la poltica que desvirtan el sentido

Aumento o crecimiento de los costos de la poltica que involucra una

de la poltica y que recuerdan la distincin de Max Weber sobre los polticos

"que viven de la poltica" y no "para la poltica".
necesidad de financiar los partidos polticos con costos en aumento.

La perspectiva tica
Jorge Etkin citado en el Estudio de Moralizacin de la Institucin Pblica
Colombiana, realizado por el Departamento de la Funcin Pblica (2000),
propone tres conceptos para evaluar la conducta de los agentes pblicos y
calificar el funcionamiento del aparato estatal desde una perspectiva tica.
Dichos conceptos son:

El vaco tico: se refiere a que quienes deciden no responder por sus

actos, lo hacen bajo el precepto de la impunidad. Al directivo slo le

interesan los dems como fuente de recursos. En este vaco no hay
pensamiento social ni compromiso; apenas existen los hechos en el
marco del duro poder (el pragmatismo). El vaco tico no es solamente
una cuestin personal o un problema de educacin. Ubicado en el sector
pblico, tambin significa injusticia, menos alimentacin, salud, educacin
o vivienda para quienes lo necesitan.
La dualidad tica: Corresponde a la hipocresa o falsedad ideolgicas. Se
predica una idea, a la vez que se la ignora o se contradice en la prctica.
Es el doble discurso que ajusta las explicaciones a las necesidades.
La tica mnima o necesaria para cumplir la tarea: que es de carcter
reactivo (no promueve). Se basa en seguir valores o principios porque
conviene, y mientras la relacin de fuerzas lo permita. No es tanto un
deber ser, como el hacer lo que se puede.

85

1624B-12

Desde este marco comprensivo las siguientes conductas de los funcionarios

pblicos aunque no pueden ser consideradas ilegales, si corresponden a faltas de
la tica: ocultar situaciones que el gobierno conoce y que son perjudiciales para
la sociedad; usar informacin confidencial que permite obtener ventajas; tomar
decisiones en beneficio de algunos grupos de inters privilegiados; atender las
demandas siguiendo una prioridad poltica (partidaria), y no por la gravedad de
las injusticias que reclaman las poblaciones marginadas; intervenir en la
designacin de jueces que controlan la funcin pblica. En estos casos, la
desviacin consiste en que los funcionarios utilizan su autoridad y sus
atribuciones en beneficio propio decidiendo en favor de sus intereses e ignorando
los valores sociales de equidad, igualdad, libertad y solidaridad. Por tanto, la falta
de tica se manifiesta por una desviacin de recursos pblicos que es injusta y
aumenta la desigualdad en la sociedad. La inmoralidad es un componente de la
sociedad dual, una realidad que produce sectores marginados o condenados a la
pobreza. (Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, 2000, pg. 21).

86

1624B-12

MARCO INSTITUCIONAL Y POLTICO

En esta seccin se presenta una descripcin y anlisis del panorama institucional

existente en el pas sobre cultura de la legalidad y la integridad en los ltimos 10
aos. Se entiende por institucional la creacin de normas y reglas de juego
formales que hacen las entidades pblicas, con el fin de establecer herramientas
y mecanismos de prevencin, cultura de la legalidad, integridad, tica que
redunde en la disminucin de la percepcin sobre la corrupcin. Para ello se
identifican tres escenarios: un marco internacional, donde se destacan las
convenciones internacionales en contra de la corrupcin; el trabajo adelantado
por la OCDE en el fomento de mecanismos de prevencin de la corrupcin; y la
experiencia de organismos latinoamericanos que surgen de la necesidad de crear
espacios de dilogo, discusin y estudio sobre el problema de la corrupcin en la
regin.
Posteriormente se presentan las iniciativas de las tres ltimas administraciones
nacionales (dos de Uribe y la actual del Presidente Santos) que fueron y vienen
desarrollndose en la lucha contra la corrupcin, el fomento de la cultura de la
legalidad y la tica del servicio pblico. Finalmente se presentan las instituciones,
tanto pblicas como privadas, nacionales como internacionales, que tienen desde
su misin la tarea de propender por la creacin de espacios, mecanismos,
herramientas, que coadyuven al fortalecimiento de la legalidad y la integridad
del servidor pblico.
4.1 Marco internacional en la prevencin contra la corrupcin y

fomento de la cultura de la legalidad e integridad

4.1.1

Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin

La Convencin de las Naciones Unidas contra la Corrupcin, se inscribe en el

trabajo de prevencin y lucha contra la corrupcin que las Naciones Unidas han
llevado por ms de dos dcadas. Su origen es la Declaracin de Viena del 2000
sobre la Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente as como de los
trabajos para la elaboracin de la Convencin Contra la Delincuencia Organizada
Transnacional que entr en funcionamiento el 19 de septiembre de 200331. La
Convencin de Naciones Unidas Contra la Corrupcin fue adoptada por la
Asamblea General de las Naciones Unidas, en Nueva York, el 31 de octubre de
2003 y en Colombia aprobada por la Ley 970 del 13 de julio de 2005. Sin
pretender desconocer la importancia de todas y cada una de las disposiciones
contenidas en este instrumento se seala a continuacin las principales normas
que se enmarcan dentro del estudio de este documento, es decir, la prevencin,
la cultura de la legalidad y la moralidad de la funcin pblica. De tal manera, la
finalidad de la convencin es la de Promover y fortalecer las medidas para
prevenir y combatir ms eficaz y eficientemente la corrupcin; Promover, facilitar
y apoyar la cooperacin internacional y la asistencia tcnica en la prevencin y la
31

ROJAS AMANDI, Vctor. Los Tratados Internacionales sobre la Corrupcin. Biblioteca jurdica virtual
del instituto de investigaciones jurdicas de la UNAM. www.juridicas.unam.mx

87

1624B-12

lucha contra la corrupcin, incluida la recuperacin de activos; y Promover la

integridad, la obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y
los bienes pblicos.
Para cumplir con este fin la convencin define como objetivo de esta bsqueda a
los funcionarios pblicos, el cual es definido en el sentido ms amplio posible,
como las personas que desempean funciones pblicas, incluso para un
organismo pblico o una empresa pblica, o que preste un servicio pblico. La
convencin incorpora un captulo dedicado a las medidas preventivas que los
Estados deben estar obligados a formular, aplicar o mantener en vigor, a travs
de polticas eficaces y coordinadas contra la corrupcin, que promuevan la
participacin de la sociedad; reflejen los principios del imperio de la ley; la debida
gestin de los asuntos pblicos y los bienes pblicos; la integridad; la
transparencia y la obligacin de rendir cuentas; la garanta de la existencia de un
rgano u rganos encargados de prevenir la corrupcin; la simplificacin de
procedimientos administrativos y la publicacin de la informacin.
Igualmente, se determina que los Estados se comprometen a adoptar sistemas
de Carrera que comprendan la convocatoria, contratacin, retencin, promocin
y jubilacin de empleados pblicos, basados en principios de eficiencia y
transparencia y en criterios objetivos como el mrito, la equidad y la aptitud. Se
incluyen la necesidad de formular procedimientos adecuados de seleccin y
formacin de los nuevos empleados, as como, programas de formacin y
capacitacin de las funciones inherentes al cargo del funcionario pblico. Se
contempla la aplicacin de cdigos de conducta para los funcionarios y servidores
pblicos; la adopcin de medidas para la transparencia en la contratacin y
gestin de la hacienda pblica; la adopcin de medidas para aumentar la
transparencia en la administracin pblica (simplificacin de procedimientos
administrativos, publicacin de informacin), la adopcin de medidas para
reforzar la integridad de los miembros del poder judicial, al igual que del
Ministerio Pblico.
4.1.2

Convencin Interamericana Contra la Corrupcin

La Convencin Interamericana Contra la Corrupcin fue suscrita en Caracas

Venezuela, el 29 de marzo de 1996 y aprobada por la Ley 412 del 6 de
noviembre de 1997, en ella se define la Funcin pblica como toda actividad
temporal o permanente, remunerada u honoraria, realizada por una persona
natural en nombre del Estado o el servicio del Estado o de sus entidades, en
cualquiera de sus niveles jerrquicos y al Funcionario pblico o Servidor pblico,
como cualquier funcionario o empleado del Estado o de sus entidades, incluidos
los que han sido seleccionados, designados o electos para desempear
actividades o funciones en nombre del Estado o al servicio del Estado, en todos
sus niveles jerrquicos32.

32

Ley 412 del 6 de noviembre de 1997.

88

1624B-12

Los propsitos de la convencin se caracterizan por: Promover y fortalecer el

desarrollo, por cada uno de los Estados Partes, de los mecanismos necesarios
para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin; y promover, facilitar
y regular la cooperacin entre los Estados a fin de asegurar la eficacia de las
medidas y acciones para prevenir, detectar, sancionar y erradicar los actos de
corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas y los actos de corrupcin
especficamente vinculados con tal ejercicio.
Entre las medidas preventivas la Convencin exhorta a los Estados a fomentar en
las institucionales pblicas, normas, reglas y procedimientos destinados a crear,
mantener y fortalecer: Normas de conducta para el correcto, honorable y
adecuado cumplimiento de las funciones pblicas, orientadas a prevenir
conflictos de intereses y asegurar la preservacin y el uso adecuado de los
recursos asignados a los funcionarios pblicos en el desempeo de sus
funciones. Establecern tambin las medidas y sistemas que exija a los
funcionarios pblicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de
corrupcin en la funcin pblica de los que tengan conocimiento; Mecanismos
para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta; Instrucciones
al personal de las entidades pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de
sus responsabilidades y las normas ticas que rigen sus actividades; Sistemas
para la declaracin de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas
que desempean funciones pblicas en los cargos que establezca la ley y para la
publicacin de tales declaraciones cuando corresponda; Sistemas para la
contratacin de funcionarios pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios
por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales
sistemas; Sistemas adecuados para la recaudacin y el control de los ingresos
del Estado, que impidan la corrupcin; Leyes que eliminen los beneficios
tributarios a cualquier persona o sociedad que efecte asignaciones en violacin
de la legislacin contra la corrupcin de los Estados Partes; Sistemas para
proteger a los funcionarios pblicos y ciudadanos particulares que denuncien de
buena fe actos de corrupcin, incluyendo la proteccin de su identidad de
conformidad con su Constitucin y los principios fundamentales de su
ordenamiento jurdico interno; rganos de control superior, con el fin de
desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar
las prcticas corruptas; Medidas que impidan el soborno de funcionarios pblicos
nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las
sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que
reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisicin y enajenacin de activos,
y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su
personal detectar actos de corrupcin; Mecanismos para estimular la
participacin de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en
los esfuerzos destinados a prevenir la corrupcin.
Las dos Convenciones Internacionales Contra la Corrupcin crean un marco de
accin para los Estados parte, en la prevencin de la corrupcin y el fomento de
prcticas de legalidad e integridad en la administracin pblica, se resaltan como
temas comunes: El ejercicio de la participacin ciudadana en el control a la
ejecucin de los recursos pblicos; La rendicin de cuentas de las entidades

89

1624B-12

pblicas; Creacin de organismos encargados de prevenir los hechos de

corrupcin; Elaboracin de cdigos y normas de conducta del servidor pblico
frente al manual de sus funciones; Programas de formacin y capacitacin sobre
las obligaciones laborales de los funcionarios pblicos; Sistemas para la
contratacin de funcionarios pblicos y para la adquisicin de bienes y servicios
por parte del Estado.
Como se ver ms adelante estos mecanismos han sido adoptados en la
legislacin nacional a travs de normas que fomentan la transparencia de la
accin del Estado frente a los ciudadanos. Adems de las convenciones
internacionales sobre la corrupcin existen a nivel internacional modelos e
infraestructuras institucionales que se ocupan de disear estudios orientados a
estudiar este fenmeno y buscar sus posibles acciones preventivas. Se destacan
el modelo de infraestructura tica de la OCDE; la Red de Instituciones de
Combate a la Corrupcin y Rescate de la tica Pblica RICOREP; y la iniciativa
Interamericana del Capital Social del BID.
4.1.3

Modelo de infraestructura tica de la OCDE33

En 1998 la junta del consejo de la OCDE solicit un informe sobre conducta tica
en el servicio pblico y prevencin de la corrupcin. Segn el informe la
corrupcin surge de fallas del sistema administrativo que se manifiestan en la
legislacin de baja calidad e instituciones pblicas dbiles que no aplican la ley y
fracasan en ofrecer controles, supervisin y transparencia adecuados. Otro
estudio de la OCDE, La tica de los Servidores Pblicos (1997), propone
desarrollar una infraestructura tica como piedra angular de una estrategia
integral. La propuesta integra 8 componentes: El compromiso poltico; El marco
legal; Los mecanismos de responsabilidad; Los cdigos de conducta; La
socializacin profesional; Las condiciones de servicio pblico; Los organismos de
coordinacin; La participacin y escrutinios pblicos
En 1998 el consejo de la OCDE recomend a los Estados parte adoptar un
compromiso para mejorar los sistemas locales sobre la conducta tica en el
servicio pblico34:
Las normas ticas para el servicio pblico deben ser claras
Las normas ticas deben reflejarse en el marco legal
Los servidores pblicos deben contar con una gua tica
Los servidores pblicos deben conocer sus derechos y obligaciones y
denunciar una conducta indebida.
El compromiso poltico con la tica debe reforzar la conducta tica de los
servidores pblicos.
El proceso de toma de decisiones debe ser transparente y abierto al
escrutinio
Deben existir lineamientos claros para la interaccin entre los sectores
pblicos y privados.
Los ejecutivos deben mostrar y fomentar la conducta tica.
33

.
.

34

BAUTISTA, Oscar Diego. LA ETICA DE LA GESTIN PBLICA. G

BAUTISTA. La tica en la gestin pblica. Anexo pg. 22

90

1624B-12

Las polticas, los procedimientos y las prcticas, deben fomentar la

conducta tica.
El servicio pblico debe contar con los mecanismos adecuados de
rendicin de cuentas.
Deben existir las sanciones y procedimientos adecuados para tratar casos
de conductas indebidas.

Si bien los cdigos de conducta y los cdigos de tica son las fuentes que se
utilizan de manera ms comn, existen otras formas como los estatutos, cartas,
circulares, jurisprudencia y capacitacin del servicio civil.
4.1.4

Fomento de la tica en los pases de Amrica Latina. Red de

instituciones de combate a la corrupcin y rescate de la tica
pblica: RICOREP (CLAD y AECI 1998)

Continuando con el documento elaborado por Oscar Bautista, La Gestin en la

tica Pblica, en junio de 1998 el Centro Latinoamericano de Administracin
para el Desarrollo CLAD, con apoyo de la Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional AECI, realiz en Bolivia, un foro Iberoamericano con el propsito de
examinar las consecuencias sociales de la corrupcin y explorar las formas y los
mtodos que actualmente se dan en el mundo para combatirla y reducir su
presencia en la regin. Uno de los resultados de ese foro fue RICOREP. Esta Red
congrega a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (instituciones
de investigacin con sedes en Estados Unidos y Amrica Latina) que tienen la
funcin de combatir la corrupcin en todas sus manifestaciones, y rescatar los
principios ticos en el ejercicio de la funcin pblica.
La red est compuesta por personas que desarrollan estudios e investigaciones
sobre el tema. As mismo adopt por consenso sus objetivos, incluyendo el
intercambio de informacin sobre la estructura y organizacin de cada una de
estas instituciones y la normativa vigente en materia de enfrentamiento a la
corrupcin.
4.1.5

Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo

del BID

En el 2001 el Banco Interamericano de Desarrollo realiz en Honduras un evento

denominado: Encuentro Internacional sobre tica y Desarrollo: Los Nuevos
Desafos. Entre las conclusiones del evento se afirm que mientras exista la
mecnica del individualismo posesivo y la velocidad de la acumulacin, cada vez
se incrementar la exclusin a nivel de los pases y a nivel mundial. Tambin se
afirm que los valores ticos bsicos de nuestra civilizacin, tales como la
responsabilidad de unos por los otros, la sensibilidad frente a la pobreza, el
respeto profundo a la dignidad del pobre, la sensacin de urgencia frente a los
daos irreversibles que causa la pobreza y ayudar al otro de manera tal que no
necesite ms ayuda, deberan orientar el diseo de polticas y esfuerzos por el
desarrollo35.
35

Encuentro internacional BID sobre tica y desarrollo Honduras, 13 de septiembre de 2001.

91

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4.1.6

Manual de lucha anticorrupcin. USAID

Este manual presenta una posicin poltica abierta frente al combate contra la
corrupcin en l se plantea como medidas contra la corrupcin: la privatizacin,
una menor intervencin del Estado en los servicios o la liberacin de la economa
caractersticas propias del modelo neoliberal36. La USAID, ha desarrollado con
instituciones del Estado trabajos de investigacin donde se han creado
herramientas y mecanismos de fortalecimiento de la tica pblica y la moralidad
en el Estado como por ejemplo: El Modelo de Gestin tica para Entidades del
Estado Fundamentos Conceptuales y Manual Metodolgico.
4.2 Marco normativo nacional en la promocin de la legalidad e

integridad
Como parte de los compromisos asumidos por el Estado colombiano en la lucha
contra la corrupcin y el fortalecimiento de la prevencin, las ltimas tres
administraciones 2002-2014 (dos de lvaro Uribe y la actual de Juan Manuel
Santos) se han implementado una gran variedad de iniciativas para hacer ms
transparente y efectiva la gestin estatal y para mejorar los flujos de informacin
hacia el pblico.
A continuacin enmarcamos dentro de cada uno de los Planes Nacionales de
Desarrollo desde el ao 2002, las regulaciones que surgieron producto de los
compromisos asumidos internacionalmente con la firma de las convenciones
contra la corrupcin que buscan fortalecer la prevencin y la promocin de la
cultura de la legalidad e integridad en la administracin pblica.
4.2.1

Plan Nacional de Desarrollo PND- hacia un estado comunitario

2002- 2006

La estrategia que presenta el Plan Nacional de Desarrollo Hacia un Estado

Comunitario, en la primera administracin del Presidente Uribe 2002-2006, fue la
de Incrementar la Transparencia y la Eficiencia del Estado, y para conseguirlo se
dise el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica -PRAP-. Producto
de las reformas previstas en el PND, durante este periodo surgen leyes y
decretos reglamentarios sobre; el Cdigo Disciplinario nico; el Sistema de
Informacin Contractual del Estado SICE; el Sistema de Gestin de Calidad de la
rama ejecutiva; el Modelo Estndar de Control Interno MECI; y la reglamentacin
de las Veeduras Ciudadanas.

36

BAUTISTA, en su documento presenta dos enfoques respecto de mejorar la conducta tica en los
servidores pblicos: 1. Administracin de tica basada en el cumplimiento tica de la
responsabilidad (Max Webber): es el estricto cumplimiento con procedimientos administrativos,
descriptivos, mecanismo de control y reglas detalladas que definen lo que los servidores pblicos
deben evitar. 2. Administracin de tica basada en la integridad: se basa en las aspiraciones y
fomenta la buena conducta en vez de perseguir y castigar errores y comportamientos indebidos.

92

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4.2.2

Renovacin de la Administracin Pblica PRAP: (Ley 790 de

2002)

El Programa de Renovacin de la Administracin Pblica (PRAP), se cre con el

fin de adecuar la administracin pblica a los requerimientos de un Estado
Comunitario, racionalizando funciones, redimensionando el tamao de las
estructuras administrativas y fortaleciendo su capacidad para cumplir con sus
objetivos esenciales. En conjunto, el programa se propone adecuar la
administracin pblica a las necesidades y a las condiciones del pas y contribuir
a fortalecer su capacidad para brindar seguridad democrtica, sanear las finanzas
pblicas, promover la equidad, garantizar la estabilidad y el crecimiento
sostenible de la economa37. Este programa buscaba fortalecer la participacin
ciudadana, un Estado gerencial y transparente y la lucha contra la corrupcin.
Entre las reformas que traa este programa y que fortalecen los procesos de
legalidad e integridad de la administracin pblica se destacan: La reforma al
sistema de contratacin pblica implementando los medios electrnicos las
auditoras de calidad y estimulacin al control ciudadano mediante veeduras; La
creacin de una estrategia gubernamental para la defensa legal del Estado; Un
sistema de evaluacin de resultados y seguimiento de poltica para la totalidad de
los ministerios y departamentos administrativos; Una reforma a los organismos
de regulacin y control; Una reforma al sistema presupuestal; Una unificacin de
los sistemas internos de informacin del Estrado y un acceso fcil y oportuno de
los ciudadanos a la informacin estatal; Fortalecimiento del programa gobierno
en Lnea el cual se orientaba a la promocin de desarrollo de tecnologas, el
desarrollo de la contratacin pblica con soporte electrnico, el desarrollo de
portales de informacin, prestacin de servicios, y la participacin ciudadana y
desarrollo de sistemas intragubernamentales de flujo de informacin. As mismo
una estrategia de racionalizacin normativa y anti tramites.
4.2.3

Cdigo nico Disciplinario La Ley 734 de 2002

Considera la exposicin de motivos de la Ley 734 de 2002, que la corrupcin

administrativa ha aumentado por: el desconocimiento de los principios y normas
bsicas que regulan la contratacin; la frecuencia con la que los representantes
de las entidades pblicas celebran contratos con personas inhabilitadas, para
pagar favores polticos o de cualquier otra ndole; la omisin de los estudios
tcnicos, financieros y jurdicos requeridos para garantizar la calidad de las
obras; la adjudicacin de contratos por razones de favoritismo; la evidencia que
los servidores pblicos recurren a la actividad contractual para obtener provecho
ilcito en detrimento del patrimonio pblico; la declaratoria de caducidad o la
terminacin de los contratos se hace sin que se renan las causales que la ley ha
previsto para ello, dichas declaratorias de caducidad generan demandas contra el
Estado, que prosperan en la mayora de los casos, con lo cual se afecta el
patrimonio pblico, adems de la ejecucin del contrato; la utilizacin de la figura
de la urgencia manifiesta sin que se den los requisitos exigidos en la ley, con el
fin de evadir los procedimientos de contratacin para atender situaciones que no
37

http://www.dnp.gov.co/Programas/Sinergia/EvaluacionesEstrat%C3%A9gicas/Evaluaci%C3%B3nyseguimientodelPRAP.aspx

93

1624B-12

son realmente urgentes o para justificar sobrecostos. Los interventores no exigen

el cumplimiento de las especificaciones tcnicas durante la ejecucin del
contrato, o permiten que se entreguen obras inconclusas, de mala calidad o
diferentes de las pactadas.
Lo anterior fue causa para incorporar en la Ley como conductas constitutivas de
faltas gravsimas, las siguientes: celebrar contrato estatal con persona que est
incursa en causal de incompatibilidad o inhabilidad prevista en la Constitucin o
la ley, o con omisin de los estudios tcnicos, financieros y jurdicos previos
requeridos para su ejecucin; participar en la etapa precontractual o en la
actividad contractual, en detrimento del patrimonio pblico, o con
desconocimiento de los principios que regulan la contratacin estatal y la funcin
administrativa contemplados en la Constitucin y la ley; declarar la caducidad de
un contrato estatal o darlo por terminado sin que se presenten las causales
previstas en la ley para ello; aplicar la urgencia manifiesta para la celebracin de
los contratos sin existir las causales previstas en la ley; no exigir, por parte del
interventor, la calidad de los bienes y servicios adquiridos por la entidad estatal,
o en su defecto, los exigidos por las normas tcnicas obligatorias; o certificar
como recibida a satisfaccin una obra que no ha sido ejecutada a cabalidad.
Aunque no hace parte de una medida de prevencin frente a posibles actos
incorrectos que generen corrupcin es importante sealar la expedicin de la
Circular conjunta DAFP - PGN no. 001 de 2002, establece respecto a El nuevo
Cdigo Disciplinario nico, en el numeral 32 del artculo 34, referente a los
deberes de todo servidor pblico, y en el artculo 76, sobre el Control
Disciplinario Interno, que toda entidad u organismo del Estado deber
implementar u organizar una unidad u oficina de control disciplinario interno,
(que no es la misma Oficina de Control Interno Institucional) al ms alto nivel
jerrquico, encargada de adelantar la indagacin preliminar, investigar y fallar en
primera instancia los procesos disciplinarios contra los servidores pblicos de la
respectiva entidad, asegurando su autonoma e independencia y el principio de
segunda instancia.
4.2.4

Sistema de Informacin para la Vigilancia de la Contratacin

Estatal SICE-

El Decreto 3512 de 2003 reglamenta la Ley 598 de 2000 que crea el SICE, el
catalogo nico de bienes y servicios CUBS38 y el registro nico de precios de
referencia RUPR39. El SICE es una herramienta de informacin, ordenacin y
control que incorpora las cifras relevantes del proceso de contratacin estatal,
con el fin de confrontarlas en lnea y en tiempo real, con los precios de referencia
.

39

Catlogo nico de Bienes y Servicios, CUBS: Es el conjunto de cdigos, identificaciones y

estandarizaciones de los bienes y servicios de uso comn o de uso en contratos de obra que la
administracin pblica y los particulares o entidades que manejan recursos pblicos pueden adquirir,
estandarizados en funcin de sus propiedades fsicas, qumicas y de uso, clasificados en cdigos que
permiten una identificacin para cada uno de ellos.
Registro nico de Precios de Referencia, RUPR: Es la base de datos que contiene los precios de
referencia de los diferentes bienes y servicios de uso comn o de uso en contratos de obra que los
proveedores estn en capacidad de ofrecer a la administracin pblica y a los particulares o entidades
que manejan recursos pblicos.

94

1624B-12

incorporados en el RUPR de acuerdo de los parmetros de codificacin del CUBS

garantizando una contratacin sin detrimento de los recursos pblicos40..
Entre los fines del SICE establecidos en el artculo 4 del Decreto 3512 de 2003
se encontraban: Reducir real y significativamente los costos actuales de la
contratacin de la administracin pblica y de los particulares o entidades que
manejan recursos pblicos; Disear, implementar y consolidar un sistema de
informacin que le facilite al pas mejorar las condiciones de contratacin,
aportando un nuevo marco de referencia que contribuya a la legalidad del
proceso de contratacin de la administracin pblica y de los particulares o
entidades que manejan recursos pblicos; Garantizar los principios
constitucionales y legales de Igualdad, Moralidad, Eficacia, Economa, Celeridad,
Imparcialidad, Publicidad, Eficiencia, Equidad, Transparencia, Responsabilidad y
Control Social; Mejorar sustancialmente los procesos relacionados con la
planeacin, elaboracin de planes de compras y presupuesto de las entidades
pblicas; Optimizar los estudios de mercado en los procesos de contratacin,
mediante la utilizacin de tecnologa informtica; Garantizar el acceso a la
consulta libre por Internet de la informacin de los procesos de seleccin de los
proveedores; Impulsar y promover un cambio institucional, social y cultural
frente a la corrupcin en Colombia, generando una cultura del control social
sobre el proceso de contratacin pblica, mediante la adopcin de nuevos
instrumentos de participacin y la promocin de una pedagoga del control de lo
pblico en el pas.
Respecto al SICE el documento: Monitoreo Ciudadano a Herramientas de
Transparencia en la Contratacin Pblica Sistema de Informacin para la
Vigilancia de la Contratacin Estatal SICE y Portal nico de Contratacin41,
realizado por Transparencia por Colombia, entreg las siguientes conclusiones y
recomendaciones sobre el sistema:
1. En trminos generales los resultados muestran que el nivel de
desempeo del SICE es bajo.
2. 2. Existe poca consistencia entre la informacin que ofrece el Sistema y
la que proveen las entidades por otros medios.
3. 3. Se requiere que los distintos actores con responsabilidades dentro del
SICE asuman sus funciones a cabalidad. Los agentes de control fiscal
deben asumir su papel frente al incumplimiento de los usuarios de sus
obligaciones.
4. Conviene eliminar las excepcionalidades aplicables al Sistema.
5. Se requiere fortalecer el aprendizaje y apropiacin de la herramienta.
6. Debe facilitarse un mayor acceso a la informacin del SICE por parte de
la ciudadana en general.
40

.
.

41

Artculo 3 Definicin del sistema. Decreto 3512 de 2003.

Transparencia por Colombia. MONITOREO CIUDADANO A HERRAMIENTAS DE TRANSPARENCIA EN
LA CONTRATACIN PBLICA Sistema de Informacin para la Vigilancia de la contratacin Estatal
SICE y Portal nico de Contratacin resultados del estudio sobre el Monitoreo a la Implementacin
del SICE y el Portal nico de Contratacin, realizado por el equipo de la Corporacin durante los aos
2004 y 2005. Cuadernos de transparencia No. 12.

95

1624B-12

7. Se propone el diseo de una estrategia que permita el uso del SICE como
instrumento para el control social...
8. Se requiere que la Contralora rinda cuentas al pas sobre la gestin de
los recursos pblicos invertidos en el SICE.
9. Se requiere concertar otras fuentes de recursos para mantener la
operacin del sistema.
La Ley 598 de 2000 el cual cre el SICE fue derogada por el artculo 222 del
Decreto 19 de 2012, otorgando, segn lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley
1150 de 2007, a la Contralora General de la Repblica poder para obtener un
anlisis de precios de mercado de valor de los contratos que se registran en los
sistemas de informacin o en los catlogos existentes sobre la contratacin
pblica o privada, nacional o internacional; en virtud de lo cual, existirn los
sistemas de registros de precios de referencia y los catlogos que las
necesidades de anlisis de precios aconsejen, para racionalizar la vigilancia a los
precios de la contratacin.
4.2.5

Gobierno En Lnea

El Gobierno Electrnico en Colombia tiene una historia que inicia con el

Documento CONPES 2790 de 1995, Gestin Pblica Orientada a Resultados, en
el cual se estableci una estrategia orientada a hacer un uso eficiente y eficaz de
los recursos pblicos que inclua, entre otros, la creacin de la Unidad de
Eficiencia de la Consejera Presidencial para el Desarrollo Institucional (donde
aos despus nacera la Estrategia Gobierno en lnea), y el Sistema de
Informacin Normativa y de Procesos de la Administracin Pblica -SINPRO42.
Posteriormente se expide el Decreto Ley 2150 de 1995 -Decreto Anti trmites-, el
cual determina que las entidades de la Administracin Pblica debern habilitar
sistemas de transmisin electrnica de datos para que los usuarios enven o
reciban informacin requerida en sus actuaciones frente a la administracin.
El Documento CONPES 3072 de 2000 Agenda de Conectividad, consolida los
estudios desarrollados hasta la fecha y establece la Agenda de Conectividad
como una poltica de Estado que busca masificar el uso de las tecnologas de
informacin y las comunicaciones y con ello aumentar la competitividad del
sector productivo, modernizar las instituciones pblicas y socializar el acceso a la
informacin43.
Bajo la lnea que demarc el CONPES 3072/2000 y la Directiva 02/2000, se han
articulado un conjunto de herramientas normativas que regulan y promueven en
Gobierno en Lnea en Colombia. La Directiva Presidencial 10 de 2002, que
introduce el Programa de Renovacin de la Administracin Pblica, establece que
Cada entidad, dentro de la organizacin existente y con su capacidad actual,
deber crear un sistema que garantice el acceso permanente a la informacin
por parte del ciudadano.
42

43

http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad
http://programa.gobiernoenlinea.gov.co/normatividad

96

1624B-12

Frente a la necesidad de contar con la articulacin, integracin y orientacin

estratgica de las acciones de las entidades pblicas generadoras de informacin,
mediante el Decreto 3816 de 2003 se crea la Comisin Intersectorial de Polticas
y de Gestin de la Informacin para la administracin pblica, la cual pretende
principalmente alinear las estrategias y los programas de produccin de
informacin, generar espacios para un efectivo control social, mejorar las
relaciones intra gubernamentales, con el ciudadano y con sus proveedores y
optimizar las inversiones del gobierno evitando las duplicidades en produccin y
en demanda de informacin al ciudadano, teniendo entre sus funciones la de
impulsar la Estrategia de Gobierno en lnea.
Con la Ley 962 de 2005, se dictan disposiciones sobre la racionalizacin de
trmites y procedimientos administrativos, y la oferta a travs de medios
electrnicos de informacin y servicios relacionados. Se eleva a fuerza de Ley la
oferta a travs de medios electrnicos, de informacin bsica sobre las
entidades, de formularios oficiales gratuitos, de informacin sobre trmites y
procedimientos, as como la presentacin, por estos mismos medios, de
peticiones, quejas, reclamaciones o recursos y facilitar la recepcin y envo de
documentos, propuestas o solicitudes y sus respectivas respuestas.
4.2.6

Sistema de Gestin de la Calidad de la Rama Ejecutiva (Ley 872

De 2003)

El Sistema de Gestin de la Calidad, es creado por la Ley 872 de 2003 como una
herramienta de gestin sistemtica y transparente que permite dirigir y evaluar el
desempeo institucional, en trminos de calidad y satisfaccin social en la
prestacin de los servicios a cargo de las entidades y agentes obligados, la cual
se enmarca en los planes estratgicos y de desarrollo de tales entidades. El
Sistema adopta en cada entidad un enfoque basado en los procesos que se
surten al interior de ella y en las expectativas de los usuarios, destinatarios y
beneficiarios.
El Sistema de Gestin de Calidad debe: Detectar y corregir oportunamente y en
su totalidad las desviaciones de los procesos que puedan afectar negativamente
el cumplimiento de sus requisitos y el nivel de satisfaccin de los usuarios,
destinatarios o beneficiarios; Controlar los procesos para disminuir la duplicidad
de funciones, las peticiones por incumplimiento, las quejas, reclamos, denuncias
y demandas; Registrar de forma ordenada y precisa las estadsticas de las
desviaciones detectadas y de las acciones correctivas adoptadas; Facilitar control
poltico y ciudadano a la calidad de la gestin de las entidades, garantizando el
fcil acceso a la informacin relativa a los resultados del sistema; Ajustar los
procedimientos, metodologas y requisitos a los exigidos por normas tcnicas
internacionales sobre gestin de la calidad.
La Circular 06 de 2005 del DAFP, exige el cumplimiento del Decreto 4110 de
2004, en cuanto a la adopcin de la Norma Tcnica de Calidad en la Gestin
Pblica NTCGP 1000:2004, fijando como plazo 4 aos para su implementacin
que fueron cumplidos en el ao 2008.

97

1624B-12

Se establece como mecanismo para facilitar la evaluacin por parte de la alta

direccin, de los ciudadanos y de los organismos de control de la aplicacin del
Sistema de Gestin de la Calidad, que cada entidad con fundamento en el literal
h del artculo 4 de la Ley 872 de 2003, deber disear un sistema de
seguimiento que incluya indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad. Los
procesos que revisten mayor importancia para los usuarios debern estar
permanentemente publicados en las respectivas pginas Web de los organismos
y entidades, o en cualquier otro medio de divulgacin, informando sus resultados
a travs de indicadores de eficacia, eficiencia y efectividad.
4.2.7

Modelo Estndar de Control Interno MECI

Mediante Decreto 1599 de 20 de mayo de 2005, se adopta el Modelo Estndar

de Control Interno para el Estado Colombiano. el cual determina las
generalidades y la estructura necesaria para establecer, documentar,
implementar y mantener un Sistema de Control Interno en las entidades y
agentes obligados conforme al artculo 5 de la Ley 87 de 1993.
El Decreto trae un apartado con la informacin pertinente del proceso de
construccin del MECI, que se ha formulado con el propsito de que las
entidades del Estado obligadas puedan mejorar su desempeo institucional
mediante el fortalecimiento del Control y de los procesos de evaluacin que
deben llevar a cabo las Oficinas de Control Interno, Unidades de Auditora
Interna o quien haga sus veces. El Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica, DAFP, es la entidad encargada de administrar y distribuir para todas las
entidades del Estado obligadas, los instrumentos necesarios para el diseo,
desarrollo e implementacin de cada uno de los elementos, componentes y
subsistemas del Modelo Estndar de Control Interno.
Los principios del Sistema de Control Interno se enmarcan, integran,
complementan y desarrollan dentro de los principios constitucionales. Se han
identificado los siguientes principios aplicables al Sistema de Control Interno:
a) Autocontrol: Es la capacidad que ostenta cada servidor pblico para
controlar su trabajo, detectar desviaciones y efectuar correctivos para el
adecuado cumplimiento de los resultados que se esperan en el ejercicio de su
funcin, de tal manera que la ejecucin de los procesos, actividades y/o tareas
bajo su responsabilidad, se desarrollen con fundamento en los principios
establecidos en la Constitucin Poltica; b) Autorregulacin: Es la capacidad
institucional para aplicar de manera participativa al interior de las entidades, los
mtodos y procedimientos que permitan el desarrollo e implementacin del
Sistema de Control Interno bajo un entorno de integridad, eficiencia y
transparencia en la actuacin pblica; c) Autogestin: Es la capacidad
institucional de toda entidad pblica para interpretar, coordinar, aplicar y evaluar
de manera efectiva, eficiente y eficaz la funcin administrativa que le ha sido
asignada por la Constitucin, la ley y sus reglamentos.
El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica desde 2008 ha venido
realizando y presentando los resultados de las encuestas sobre el desarrollo y la

98

1624B-12

implementacin del MECI, as como el del sistema de calidad, de las entidades

pblicas. Los resultados del ao 2011 estn en procesamiento ya que las
entidades tenan plazo de entregar la encuesta diligenciada el 28 de febrero de
2012.
4.2.8

Modelo de gestin tica para entidades del

Fundamentos Conceptuales y Manual Metodolgico

estado

El Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado, tiene sus orgenes en la
Cartilla Gestin tica para entidades pblicas y su respectivo Manual de
implementacin, publicadas por USAID en 2003, con el apoyo del Centro
Colombiano de Responsabilidad Empresarial.
El Modelo se encuentra dividido en dos grandes partes: en la primera,
conformada por tres captulos, se fundamenta conceptualmente el ejercicio de la
funcin pblica desde una perspectiva tica, pero no desde la comprensin
clsica, asentada en el discurso filosfico, sino desde un enfoque sociolgico y
antropolgico que entiende la gestin tica desde su dimensin jurdica y
cultural. La segunda parte del Modelo se desarrolla en ocho captulos, en los
cuales se plantea la metodologa general para la implantacin de la Gestin tica
en las entidades del Estado, y se desagrega cada uno de los pasos
metodolgicos en los procedimientos puntuales necesarios para realizar las
construcciones y actividades requeridas.
El Modelo de Gestin tica para Entidades del Estado, responde al intento de dar
alcance prctico a varias normas jurdicas del Estado colombiano, empezando por
las normas emanadas de la Constitucin Nacional. En particular, el Modelo se
ubica en el contexto del Decreto No. 1599 de 2005, mediante el cual se adopta el
Modelo Estndar de Control Interno MECI, como desarrollo de los Elementos
Acuerdos, Compromisos y Protocolos ticos y Estilo de Direccin del
Componente Ambiente de Control del Subsistema de Control Estratgico.
El Modelo ha diseado un instrumento para rganos de control en el cual por
medio de una encuesta se busca medir la percepcin sobre la gestin tica. En
este momento los resultados de la aplicacin de la encuesta estn siendo
buscados por el equipo de la presente consultora con el fin de examinarlos.
La encuesta ha sido divida en nuevo bloques as:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

Principios y valores ticos: 6 preguntas.

Principios y valores ticos de la entidad: 10 preguntas.
Liderazgo de los directivos en la gestin tica: 7 preguntas.
Relaciones con los servidores pblicos: 9 preguntas.
Relaciones con los contratistas y proveedores: 9 preguntas.
Relaciones con otras entidades: 5 preguntas.
Relaciones con la comunidad: 7 preguntas.
Relaciones con el medio ambiente 5 preguntas
Construccin y aplicacin del referente tico 7 preguntas

99

1624B-12

4.2.9

Veeduras Ciudadanas

Se entiende por Veedura Ciudadana el mecanismo democrtico de

representacin que le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones
comunitarias, ejercer vigilancia sobre la gestin pblica, respecto a las
autoridades, administrativas, polticas, judiciales, electorales, legislativas y
rganos de control, as como de las entidades pblicas o privadas,
organizaciones no gubernamentales de carcter nacional o internacional que
operen en el pas, encargadas de la ejecucin de un programa, proyecto,
contrato o de la prestacin de un servicio pblico44. Dicha vigilancia se ejerce
sobre recursos pblicos.
El origen de las veeduras ciudadanas es constitucional y sus principales
funciones han sido las de: a) Fortalecer los mecanismos de control contra la
corrupcin en la gestin pblica y la contratacin estatal; b) Fortalecer los
procesos de participacin ciudadana y comunitaria en la toma de decisiones, en
la gestin de los asuntos que les ataen y en el seguimiento y control de los
proyectos de inversin; c) Apoyar las labores de las personeras municipales en la
promocin y fortalecimiento de los procesos de participacin ciudadana y
comunitaria; d) Velar por los intereses de las comunidades como beneficiarios de
la accin pblica; e) Propender por el cumplimiento de los principios
constitucionales que rigen la funcin pblica; f) Entablar una relacin constante
entre los particulares y la administracin por ser este un elemento esencial para
evitar los abusos de poder y la parcializacin excluyente de los gobernantes; g)
Democratizar la administracin pblica; h) Promocionar el liderazgo y la
participacin ciudadana.
La Constitucin Poltica de 1991, como norma de normas garantiza el derecho de
libre asociacin para el desarrollo de las distintas actividades que las personas
realizan en sociedad. De la misma manera dispone que todo ciudadano tenga
derecho a participar en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. El
artculo 103, establece que el Estado contribuir a la organizacin, promocin y
capacitacin de las asociaciones profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias,
juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de
su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de
representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control
y vigilancia de la gestin pblica que se establezcan.
El artculo 209 consagra que las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La
administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se
ejercer en los trminos que seale la ley, y el artculo 270, dispone que la ley
organizar las formas y los sistemas de participacin ciudadana que permitan
vigilar la gestin pblica que se cumpla en los diversos niveles administrativos y
sus resultados.

44

Artculo 1 Ley 850 de 2003.

100

1624B-12

La Ley 134 de 1993 dispone que la participacin en la gestin administrativa se

ejercer por los particulares y por las organizaciones civiles en los trminos de la
Constitucin, y de aquellos que se sealen mediante ley que desarrolle el inciso
final del artculo 103 de la Constitucin Poltica y establezcan los procedimientos
reglamentarios requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la
definicin de las decisiones y materias objeto de la participacin, as como de sus
excepciones y las entidades en las cuales operarn estos procedimientos. El
artculo 98 consagra que las organizaciones civiles podrn constituir veeduras
ciudadanas o juntas de vigilancia a nivel nacional y en todos los niveles
territoriales, con el fin de vigilar la gestin pblica, los resultados de la misma y
la prestacin de los servicios pblicos.
La vigilancia podr ejercerse en aquellos mbitos, aspectos y niveles en los que
en forma total o mayoritaria se empleen los recursos pblicos, de acuerdo con la
Constitucin y la ley que reglamente el artculo 270 de la Constitucin Poltica.
4.2.10 Regulacin del Empleo Pblico, la Carrera Administrativa y la
Gerencia Pblica
La Ley 909 de 2004 establece que son principios de la funcin pblica: la
igualdad, el mrito, la moralidad, la eficacia, la economa, la imparcialidad, la
transparencia, la celeridad y la publicidad. La Ley define la gerencia y gestin del
empleo pblico para lo cual la Comisin Nacional del Servicio Civil, es un rgano
de garanta y proteccin del sistema de mrito en el empleo pblico en los
trminos establecidos en la presente ley, de carcter permanente de nivel
nacional, independiente de las ramas y rganos del poder pblico, dotada de
personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio.
El Artculo 37 define los principios que orientan la permanencia en el servicio as:
a) Mrito, en el cual la permanencia en los cargos de carrera administrativa exige
la calificacin satisfactoria en el desempeo del empleo, el logro de resultados y
realizaciones en el desarrollo y ejercicio de la funcin pblica y la adquisicin de
las nuevas competencias que demande el ejercicio de la misma; b)
Cumplimiento, a las normas que regulan la funcin pblica y las funciones
asignadas al empleo; c) Evaluacin, el empleado pblico de carrera
administrativa se somete y colabora activamente en el proceso de evaluacin
personal e institucional, de conformidad con los criterios definidos por la entidad
o autoridad competente; d) Promocin de lo pblico, cada empleado debe actuar
en defensa permanente del inters pblico y de la Administracin Pblica. Cada
empleado asume un compromiso con la proteccin de los derechos, los intereses
legales y la libertad de los ciudadanos.
4.2.11 El Programa Presidencial de Modernizacin,
Transparencia y Lucha contra la Corrupcin

Eficiencia,

Este programa estuvo en vigencia desde la expedicin del Decreto 127 de 2001
hasta la firma del Estatuto Anticorrupcin donde adopta el nombre de Comisin
Nacional para la Moralizacin. Durante su existencia este Programa concentr sus
tareas en cinco reas: (i) la recepcin de informacin sobre hechos de corrupcin

101

1624B-12

para ser estudiada y presentada con soportes fcticos y jurdicos a los

organismos de control y a la rama judicial, concentrndose especialmente en los
recursos de la salud, (ii) la promocin del control social y ciudadano a travs de
los Pactos por la Transparencia153 , (iii) el fortalecimiento del control interno154
, (iv) la promocin de la cultura de la legalidad155 , y (v) la formulacin de una
poltica pblica de Estado para luchar contra la corrupcin.
El Programa Presidencial implement una estrategia de seguimiento a los
recursos de la salud, a travs del fortalecimiento del control social y ciudadano, y
el acompaamiento a denuncias que han conducido a procesos disciplinarios y
penales. El Programa Presidencial realiz capacitaciones a autoridades locales,
organismos de control y a la ciudadana en todos los departamentos del pas
sobre el flujo de recursos del sistema de salud, su funcionamiento y las
posibilidades de control social. Por otra parte, realiz seguimiento a
investigaciones ante la Procuradura General de la Nacin y procesos ante la
Unidad Nacional Anticorrupcin de la Fiscala General de la Nacin. En algunos
cosos el Programa Presidencial acompa el proceso de recoleccin probatoria y
asesor tcnicamente a los organismos de polica judicial.
Finalmente durante esta primera administracin del Presidente Uribe, se
implementaron los pactos por la transparencia, se promovi la rendicin de
cuentas, la utilizacin de sistemas de informacin, la planeacin y el presupuesto
participativo, el fortalecimiento del control interno y el seguimiento a la gestin
pblica por parte de las veeduras y de la ciudadana en general. Por iniciativa del
seor Procurador General de la Nacin fueron instaladas las Comisiones
Regionales de Moralizacin con las cuales se pretendi articular el trabajo de los
organismos de control y la rama judicial en los departamentos.
Se estableci el Memorando de Entendimiento para el Fortalecimiento de las
Mediciones de Corrupcin y Transparencia en Colombia a partir del cual el DANE
aplic la Encuesta de Desempeo Institucional en el 2003 y en el 2004. La
encuesta busca ofrecer a los gerentes pblicos elementos para identificar los
riesgos de corrupcin y desencadenar acciones de mejoramiento que pueden ser
monitoreadas con los resultados de la encuesta anual.
4.2.12 Plan Nacional de Desarrollo PNDdesarrollo para todos 2006-2010

Estado comunitario

Con el lema Un mejor Estado al servicio de los ciudadanos, el capitulo seis del
Plan Nacional de Desarrollo para el segundo periodo del presidente Uribe,
profundiza en un nuevo paradigma de gestin en el que el Estado establece
reglas y promociona las acciones pblicas y privadas. Este proceso de
transformacin institucional implica contar con organizaciones innovadoras y
flexibles que tengan en cuenta principios como: la administracin al servicio del
ciudadano, la lucha contra la corrupcin, la participacin ciudadana, el

102

1624B-12

mejoramiento continuo, el gobierno de la informacin, la innovacin institucional,

la gestin por resultados y la profesionalizacin del empleo pblico45.
Durante este cuatrienio la estrategia integral del Programa Nacional de Servicio
al Ciudadano46, contemplaba las siguientes acciones: Disear y poner en
funcionamiento el Sistema Nacional de Servicio al Ciudadano, a travs del cual se
formularn las polticas, estndares e indicadores, mecanismos de seguimiento,
control y modelos de gestin; Identificar los cuerpos funcionales de servicio al
ciudadano y disear los programas de profesionalizacin, cualificacin y
reconocimiento a los servidores pblicos que los integren; Identificar y mejorar
los puntos de atencin, as como los canales de comunicacin y servicio al
ciudadano y poner en funcionamiento una lnea nica de informacin y servicio;
Mejorar las condiciones de la relacin cotidiana del ciudadano con la
Administracin, a travs de la racionalizacin de los trmites; Consolidar la
institucionalidad de la Comisin Intersectorial de Polticas y de Gestin de la
Informacin en la Administracin Pblica (COINFO)47, como el instrumento
articulador de polticas de informacin de las entidades del sector pblico, de
manera que facilite y estructure los mecanismos de intercambio de la
informacin entre las entidades, oriente la eficiencia en el gasto asociado al
desarrollo de Tecnologas de Informacin y Comunicacin (TIC) y defina los
mecanismos para facilitar el acceso de la informacin al ciudadano.
En la lucha contra la corrupcin con el fin de buscar el cumplimiento de la ley a
travs de la promocin de la cultura de la legalidad el PND contemplaba las
siguientes acciones:
1. Promover reformas normativas para lograr una mejor coordinacin del
nivel nacional con las entidades territoriales. As mismo, buscar la
eficiencia y eficacia en la gestin de estas ltimas.
2. Impulsar un proyecto de ley que actualice el Estatuto Anticorrupcin (Ley
190 de 1995), en el cual se recoja el documento de propuesta de una
poltica de Estado para el control de la corrupcin y se incluya normas
sobre transparencia y rendicin de cuentas, incluidos en este ltimo tema,
todos los instrumentos tcnicos, pedaggicos y metodolgicos.
3. Fortalecer la coordinacin, articulacin y participacin del programa
presidencial de Lucha Contra la Corrupcin en la investigacin y
seguimiento a los casos de corrupcin.

45

.
.

46

47

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO PND- ESTADO COMUNITARIO DESARROLLO PARA TODOS 2006-2010
El Programa Nacional de Servicio al Ciudadano (PNSC) tiene por objeto mejorar la calidad y
accesibilidad de los servicios que provee la Administracin Pblica al ciudadano mediante la adopcin
de un modelo de Gestin orientado al Servicio; y de esta forma, contribuir a mejorar la confianza y
del Ciudadano en sus instituciones.
Es una Comisin Intersectorial creada mediante Decreto 3816 de 2003, modificado por el Decreto
3043 de 2008, que tiene como propsito coordinar la definicin de polticas, estrategias y objetivos
para la produccin de informacin necesaria, con el fin de lograr una optima generacin de bienes y
servicios pblicos por parte del Estado.

103

1624B-12

En cuanto a la Contratacin las acciones tendientes a propender por la eficiencia

y la transparencia en la gestin contractual fueron centradas entre otras en:
1. Fortalecer los escenarios de transparencia en la gestin contractual
pblica a travs de:
(a) publicidad a los proyectos de pliegos de condiciones y a los estudios
previos requeridos para el desarrollo de los procesos de seleccin; (b)
requisitos de participacin de proponentes proporcionales al objeto a
contratar; (c) factores de calificacin basados exclusivamente en las
caractersticas de las ofertas; (d) adjudicacin en audiencias pblicas de
todos los procesos de licitacin pblica; y, (e) acceso a toda la
informacin relativa a la gestin contractual pblica en un slo lugar y por
medios electrnicos.
2. Fortalecer el Registro nico de Proponentes (RUP), con el propsito de
hacerlo el sitio nico de acopio y evaluacin de los requisitos de
habilitacin de los proponentes, liberando a las entidades estatales de
hacer tal evaluacin en cada proceso y reduciendo la tramito mana para
los proponentes.
3. Definir los lineamientos para habilitar la toma de decisiones
administrativas contractuales por medios electrnicos -acto de apertura,
adjudicacin, audiencias, contratos, etc.-. As mismo, se coloc en
funcionamiento el Sistema Electrnico de Contratacin Pblica como un
instrumento de apoyo a la gestin contractual de las entidades estatales,
el cual permite la interaccin de las entidades contratantes, los
contratistas, la comunidad y los rganos de control, a travs de la
articulacin de los servicios electrnicos ofrecidos por el Sistema de
Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal (SICE) y los
sistemas de informacin relacionados con la contratacin pblica que se
encuentren a cargo del Gobierno nacional.
Las acciones tendientes a estimular la participacin ciudadana en el PND
estuvieron destinadas a:
1. Establecer procedimientos claros para la rendicin de cuentas de todas
las instituciones pblicas.
2. Promover acciones sobre pedagoga de la legalidad, tendientes a
fortalecer la democracia, la gobernabilidad, la legitimidad y la credibilidad
de lo pblico en la conciencia ciudadana.
3. Promover e implementar el programa de auditores visibles, de manera
que permita la participacin del ciudadano en la veedura y control de las
obras y proyectos pblicos.
4. Poner en marcha el Plan Nacional de Control Social, cuyo objetivo es la
articulacin del trabajo de la Contralora General de la Repblica y las
diferentes entidades del Gobierno nacional que promueven el control
social (Ministerio de Interior y Justicia, el DAFP, la Escuela de Alto
Gobierno de la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP) y el
Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupcin).

104

1624B-12

4.2.13 Ley 1150 de 2007 Introduce medidas para la eficiencia y la

transparencia en la Ley 80 de 1993.
El objeto de esta Ley es introducir modificaciones en la Ley 80 de 1993, respecto
de las modalidades de seleccin de licitacin pblica entre las cuales el concurso
de mritos, corresponde a la modalidad prevista para la seleccin de consultores
o proyectos, busca garantizar que sean los mejores contratistas en trminos de
experiencia, conocimiento, organizacin los que puedan ejecutar la labor
asignada.
A dems presenta la modalidad de contratacin pblica electrnica, en la cual, la
sustanciacin de las actuaciones, la expedicin de los actos administrativos, los
documentos, contratos y en general los actos derivados de la actividad
precontractual y contractual, podrn tener lugar por medios electrnicos.
El Gobierno Nacional desarrolla el Sistema Electrnico para la Contratacin
Pblica, Secop, el cual: a) Dispone de las funcionalidades tecnolgicas para
realizar procesos de contratacin electrnicos bajo los mtodos de seleccin
contractual. b) Sirve de punto nico de ingreso de informacin y de generacin
de reportes para las entidades estatales y la ciudadana; c) Cuenta con la
informacin oficial de la contratacin realizada con dineros pblicos. d) Integra el
Registro nico Empresarial de las Cmaras de Comercio, el Diario nico de
Contratacin Estatal y los dems sistemas que involucren la gestin contractual
pblica. As mismo, se articular con el Sistema de Informacin para la Vigilancia
de la Contratacin Estatal, SICE.
En cuanto a la publicacin de proyectos de pliegos de condiciones, y estudios
previos, se permite formular observaciones a su contenido, las entidades deben
publicar los proyectos de pliegos de condiciones siendo la informacin veraz,
responsable, ecunime, suficiente y oportuna.
Y finalmente la ley agrega una causal de inhabilidad para contratar a la Ley 80
en la cual las personas naturales que hayan sido declaradas responsables
judicialmente por la comisin de delitos de peculado, concusin, cohecho,
prevaricato en todas sus modalidades y soborno transnacional, as como sus
equivalentes en otras jurisdicciones, no podrn hacerlo.
Sin duda alguna los cambios que se han venido desarrollando gracias a los
adelantos tecnolgicos en comunicaciones ha permitido la visibilizacin de los
procesos contractuales, permitiendo que los ciudadanos conozcan la forma en
que los recursos pblicos son ejecutados.
El Decreto 1151 de 2008 define los lineamientos para la implementacin de la
Estrategia de Gobierno en lnea en la Repblica de Colombia bajo la coordinacin
del Programa Gobierno en lnea del Ministerio de Tecnologas de la informacin y
las Comunicaciones, lo cual incluye el objeto y principios del GE, definiciones
bsicas y comunes, fases y plazos (metas) y responsable institucional de
impulsarlo, con un mbito de aplicacin que por primera vez en estos trminos
involucra a toda la administracin pblica.

105

1624B-12

Para hacerlo operativo se incluye en la norma que su aplicacin es dictada por

lineamientos definidos en el Manual para la implementacin de la Estrategia de
Gobierno en lnea, de obligatorio cumplimiento por parte de las entidades.
Ley 1341 de 2009 establece como un principio orientador de la sociedad de la
informacin -y en lo cual es Estado intervendr con la financiacin del Fondo de
Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones a la masificacin del
Gobierno en lnea. Para esto, y con el apoyo del Ministerio de Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones, las entidades del orden nacional y territorial
incrementarn los servicios prestados a los ciudadanos a travs del uso de las
Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones y el Gobierno Nacional fijar
los mecanismos, condiciones, plazos, trminos y prescripciones para su desarrollo
en el pas y las condiciones en que se garantizar el acceso a la informacin en
lnea, de manera abierta, ininterrumpida y actualizada, para adelantar trmites
frente a entidades pblicas.
4.2.14 Plan Nacional de Desarrollo 2010 2014 prosperidad para
todos - Buen Gobierno, participacin ciudadana y lucha

contra la corrupcin
Uno de los objetivos centrales del buen gobierno es implantar prcticas de
transparencia en todas las esferas del Estado a travs de esquemas efectivos de
rendicin de cuentas. Los principios orientadores para promover el buen
gobierno son: transparencia, gestin pblica efectiva, vocacin por el servicio
pblico, participacin del ciudadano, lucha contra la corrupcin.
Transparencia y rendicin de cuentas
El objetivo final de la rendicin de cuentas es aumentar el nmero de ciudadanos
que conocen y se interesan en lo pblico, mejorar la confianza en las
instituciones y la legitimidad del Estado y aumentar la calidad de las decisiones
pblicas. Las estrategias en materia de transparencia y rendicin de cuentas se
enfocan en: (1) incrementar la capacidad de respuesta de las entidades pblicas
hacia las necesidades y propuestas del ciudadano, fomentando el dilogo sencillo
y claro entre Estado y ciudadana; (2) consolidar la rendicin de cuentas en las
entidades de los rdenes nacional y territorial; (3) promocionar el ejercicio del
control social impulsando programas de formacin y capacitacin a servidores y
ciudadanos; (4) fortalecer el acceso de los ciudadanos a los servicios pblicos,
mediante la racionalizacin de los trmites de mayor demanda en sectores
estratgicos tanto a nivel nacional como a nivel territorial; y (5) respetar el
derecho de la ciudadana a la informacin, comunicacin directa, participacin y
asociacin. Estas estrategias se fundamentan en tres mbitos: dilogo con los
ciudadanos, informacin pblica y Gobierno en Lnea:
Dilogo con los ciudadanos
En desarrollo del Documento CONPES 3654 de 2010, se debern mantener los
espacios de dilogo entre la administracin pblica y los ciudadanos, y crear

106

1624B-12

otros nuevos, fomentar la peticin de cuentas y el control social por parte de los
ciudadanos e implementar, en las entidades del gobierno, el uso de lenguaje
claro al ciudadano en todos los canales de comunicacin entre las dos partes.
Adems de esto:

Todas las entidades pblicas utilizarn un lenguaje simple y

comprensible en la comunicacin con el ciudadano.

Toda la informacin pblica de inters ciudadano estar disponible por

diversos medios
(Electrnico, impreso, audiovisual).

Las entidades pblicas generarn rutinas de dilogo con los ciudadanos,

en las que darn informacin, explicaciones y justificacin de las
acciones que desarrollan y del uso que hacen de los recursos pblicos.

Se crearn nuevos canales de comunicacin que permitan a los

ciudadanos retroalimentar al Estado sobre su gestin tanto electrnica
como fsica y presencial, generando el efecto de una urna de cristal en
la cual cada movimiento ser visible y transparente.
Informacin pblica
En su componente organizacional, para el manejo de informacin pblica se
cre, en el ao 2003, la Comisin Intersectorial de Polticas y de Gestin de la
Informacin de la Administracin Pblica COINFO, que por su naturaleza no
cont con las competencias necesarias para expedir polticas que respondieran a
las necesidades en definicin, provisin y seguimiento de informacin pblica.
Con el fin de corregir estas falencias, se implementar un esquema institucional
para la expedicin de polticas en informacin pblica, la coordinacin de los
esfuerzos en esta materia y el seguimiento de polticas y evaluacin de
resultados, recogiendo las funciones asignadas a COINFO.
Gobierno en Lnea
La poltica de Gobierno en Lnea pretende que el Estado preste mejores servicios
eficientes y de calidad, con colaboracin de los ciudadanos, las empresas y la
administracin pblica, mediante el aprovechamiento de las Tecnologas de la
Informacin y las Comunicaciones (TIC).
4.3 Estrategias para la lucha contra la corrupcin
En esta materia, las acciones del Estado deben encausarse prioritariamente
hacia:
1. El fortalecimiento de estrategias y mecanismos que prevengan actos de
corrupcin. Esto incluye la generacin de una cultura de transparencia y
tica con resultados en la prevencin de actos de corrupcin, realizable a
travs de las polticas pblicas, de pedagoga y de desempeo de la
funcin pblica con alto sentido tico. Las estrategias pedaggicas deben
reforzar el control social y la idea general de un Estado no permisivo con
los corruptos, que no acepta, tolera ni protege la generacin de

107

1624B-12

beneficios indebidos; participacin ciudadana, rendicin de cuentas y el

fortalecimiento del rol del Estado como formulador y coordinador de la
implementacin de la poltica de lucha contra la corrupcin.
2. Mejorar la capacidad de investigacin y sancin de actos de corrupcin, y
la adopcin de instrumentos que obstaculicen, disminuyan o eliminen las
causas y manifestaciones de la misma.
3. Promover mecanismos de lucha contra la impunidad. Tales acciones
deben estar dirigidas no solamente a las entidades estatales y a los
servidores pblicos, sino al sector privado, los empresarios y la sociedad
civil, a la vez que a reforzar el control social y poltico. En este contexto,
las estrategias para la prevencin, la lucha contra la corrupcin y la
impunidad, que tendrn efectos preventivos y persuasivos, son:
profundizar de manera significativa en el conocimiento del fenmeno de
la corrupcin; generar las lneas de base de su medicin; establecer en
forma explcita las conductas que generan beneficios indebidos en
detrimento de la comunidad; identificar los aspectos, procesos y
oportunidades que facilitan focos o actos de corrupcin; e introducir
correctivos y acciones que impidan la realizacin de actos corruptos. El
Programa Presidencial de Modernizacin, Eficiencia, Transparencia y
Lucha contra la Corrupcin, o el ente encargado de coordinar la poltica
anticorrupcin, pondr en marcha, con el apoyo y coordinacin de los
rganos de control, y con participacin de la sociedad civil, un sistema de
informacin sobre la corrupcin, que servir de base para la elaboracin
del informe anual sobre avances y resultados de la lucha contra la
corrupcin en Colombia.
Entre las medidas preventivas que se presentan en el PND Prosperidad para
Todos se ha considerado de principal importancia el aspecto preventivo de la
lucha contra la corrupcin, con el fin de evitar la prdida de los recursos pblicos.
Para desarrollar este aspecto, la poltica tendr en cuenta los parmetros
establecidos por las Convenciones Interamericana y de Naciones Unidas contra la
Corrupcin, incluyendo el anlisis de los aspectos de: (1) polticas y prcticas de
prevencin de la corrupcin; (2) rganos de prevencin de la corrupcin; (3)
medidas dirigidas al sector pblico; (4) Cdigos de conducta para funcionarios
pblicos; (5) Contratacin pblica y gestin de la hacienda pblica; (6)
informacin pblica; (7) medidas dirigidas al sector privado; (8) participacin de
la sociedad civil; (9) medidas para prevenir el blanqueo del dinero.
De igual forma, la poltica deber abarcar la posterior definicin de mecanismos
accesibles, tiles, y cleres para la formulacin de quejas y denuncias, que
permitan no solo apoyar el componente sancionatorio, sino tambin el
preventivo, considerando que el conocimiento oportuno de indicios de
corrupcin, puede activar alertas y acciones que eviten la prdida o desviacin de
recursos pblicos.
La reorientacin y empoderamiento de la instancia rectora de las acciones
preventivas y de lucha contra la corrupcin, a travs del acompaamiento del

108

1624B-12

Gobierno, se considera fundamental para generar resultados y avances en esta

materia.
La poltica de prevencin contra la corrupcin busca Fortalecer y modernizar los
rganos de control, teniendo en cuenta que sus labores preventiva, de control
fiscal y disciplinaria son esenciales para que los servidores pblicos apropien la
transparencia en su actuar y sean responsables en caso de fallar a sus deberes.
Por tanto establece que la Procuradura General de la Nacin, haga nfasis en el
Plan para el fortalecimiento y focalizacin de su funcin preventiva, que debe ir
de acuerdo a las prioridades que se han establecido en torno a la lucha contra la
corrupcin. De esta manera, se han priorizado componentes como el diseo e
implementacin de un sistema integrado en la funcin preventiva que incluya un
proyecto nacional de capacitacin para la prevencin a funcionarios de la
procuradura y que al mismo tiempo contribuya disminuir el potencial de faltas
disciplinarias, aumentar la buena gestin en las entidades, aumentar la
transparencia en la gestin y mejorar la valoracin del servidor pblico hacia los
comportamientos ticos.
As mismo, este programa pretende generar los mecanismos de medicin del
cumplimiento normativo, fomentar aspectos integrales de la cultura de la
legalidad y fortalecer los mecanismos por los cuales e hace efectivo el control
social de la gestin pblica. Todo esto, con el fin de disminuir los ndices de
incumplimiento normativo, fortalecer la evaluacin y monitoreo del cumplimiento
normativo en la gestin pblica y lo asociado al fomento de la cultura de la
legalidad.
En cuanto al a Participacin ciudadana y el capital social, el Plan incluye tres
dimensiones complementarias: (1) accin cvica y democrtica, (2) asociacin y
(3) cultura ciudadana en el cuadro de abajo se presentan.

109

1624B-12

Tabla. Manifestaciones y ejemplos de las dimensiones de la participacin ciudadana

Tambin es necesario resaltar cinco documentos de poltica pblica que han

incentivado las distintas manifestaciones de la participacin ciudadana en el pas.
As, se encuentra el documento CONPES 2779 sobre participacin ciudadana
aprobado en 1995, los CONPES 3278 de 2004 y 3566 de 2009 mediante los
cuales se ha brindado apoyo a iniciativas ciudadanas de construccin de
condiciones de desarrollo y paz especficamente a los Programas Regionales de
Desarrollo y Paz (PDP), en un esfuerzo por contribuir a la materializacin del
concepto expansivo de la democracia participativa; el CONPES 3661 de 2010
para el Fortalecimiento de los organismos de accin comunal, y el CONPES 3639
de 2010 que define la poltica de desarrollo empresarial para el sector de la
economa solidaria.

110

1624B-12

4.3.1

Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo. Ley 1437 2011

La primera parte del Cdigo regula los procedimientos administrativos, es decir,

la forma en que las autoridades deben actuar para resolver las peticiones que los
ciudadanos presenten ante ellas.
1. Realiza un trabajo de codificacin y compilacin de la legislacin sobre
temas relacionados con la administracin pblica, que por la dinmica
administrativa se encuentran dispersos (procedimiento administrativo
comn y principal; define trminos para resolver peticiones; introduce
deberes de las autoridades en la atencin e informacin al pblico).
2. Se fortalece el Derecho de Peticin en el sentido de ejercerlo ante
organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales.
Toda solicitud presentada a las autoridades se entiende realizada en el
ejercicio del Derecho de Peticin.
3. Se confiere a las personas el derecho de actuar ante las autoridades a
travs de los medios electrnicos de comunicacin, lo que implica que las
autoridades deben adoptar estos sistemas tecnolgicos.
Estatuto Anticorrupcin fortalecimiento de los mecanismos de prevencin,
investigacin y sancin de actos de corrupcin y la efectividad del control de la
gestin pblica.
La ley establece medidas pedaggicas y de formacin que hacen que la poltica
anticorrupcin sea permanente y promueve la construccin de una cultura de la
legalidad. De esta manera, se fortalece la participacin de la ciudadana a travs
del Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano
Otra novedad en la ley es la de crear herramientas de lucha contra la corrupcin
desde diferentes frentes del Estado y de la sociedad, para lo que se vincula a los
particulares a travs de la Comisin para la Moralizacin y de la Comisin
Nacional Ciudadana para la Lucha contra la Corrupcin48.
4.3.2

Disposiciones para prevenir y combatir la corrupcin en la

contratacin pblica

La contratacin pblica es el sector en el cual se vienen presentando los casos

ms graves de corrupcin pblica; por ello se proponen medidas orientadas a
garantizar la transparencia y la sancin a la corrupcin o fraude en esta actividad
estatal:
1. El Estatuto es especialmente cuidadoso en castigar a aquellos
contratistas que reiteradamente le incumplen al Estado. Por eso se ha
dispuesto que quedar inhabilitado por un trmino de 3 aos el
48

La Comisin Ciudadana, integrada por representantes de la sociedad civil, tiene el deber de

hacer seguimiento, evaluacin y recomendaciones a las polticas anticorrupcin del
Estado, y promover campaas y estrategias de lucha contra la corrupcin en el sector
privado, segn lo estipulado en el Estatuto Anticorrupcin

111

1624B-12

2.

3.

4.

5.

6.

7.

contratista que haya sido objeto de imposicin de 5 o ms multas

durante la ejecucin de uno o varios contratos en una misma vigencia
fiscal; o que haya sido objeto de 2 declaratorias de incumplimiento en un
mismo ao; o que haya recibido al menos 2 multas y un incumplimiento
en el mismo ao con una o varias entidades estatales.
Los interventores respondern de manera solidaria, civil, penal y
disciplinariamente por el incumplimiento de las obligaciones que se
derivan de la ejecucin de los contratos en los cuales son interventores
por el dao causado por su omisin. En igual forma, se extiende la
responsabilidad a consultores y asesores.
Los anticipos que el Estado otorga solo podrn ser manejados por
fiduciarias irrevocables o patrimonios autnomos irrevocables que
garantizarn el uso de esos mismos recursos exclusivamente en la
ejecucin del contrato.
Otra innovacin interesante que trae el Estatuto en materia contractual,
es la regulacin de las contrataciones de mnima cuanta. Se dispone de
un procedimiento que es bastante gil y garantiza la pluralidad de
oferentes, con innovaciones tan importantes como que la entidad pblica
pueda realizar adquisiciones en grandes almacenes, lo que garantiza que
el precio al que compre la entidad sea el precio de mercado ms
conveniente.
Se exige que todas las obras pblicas tengan diseos en una fase clara
antes de que se puedan abrir las licitaciones o suscribir los contratos.
Contratar sin estudios se traduce en sobrecostos y toda clase de
problemas que se vuelven fuente de millonarias controversias entre el
Estado y el contratista.
Una norma muy importante para garantizar la transparencia es la que
tiene que ver con las adendas que en la prctica contractual se han dado
para que se generen toda clase de suspicacias y se empaen no pocos
procesos contractuales. En ese sentido, el Estatuto dispone que quedan
prohibidas durante los 3 das anteriores al cierre previsto de un proceso
de seleccin y que solo podrn efectuarse en das y horarios hbiles. En
ltimas, lo que se busca es que cuando se aproxima el cierre del proceso
no se les cambien las reglas de juego a los participantes para favorecer a
algunos y perjudicar a otros.
Cabe tambin sealar que el Estatuto dispone que las normas de la Ley
80 de 1993, le sern aplicables a todas las entidades pblicas, salvo
cuando la entidad ejecutora desarrolle sus actividades en competencia
con el sector privado. De esta forma, los principios rectores de la
contratacin pblica se extendern a campos que hoy no cubren.

En el Estatuto se hace especial nfasis en dos entidades: la Comisin para la

Moralizacin y la Comisin Nacional Ciudadana para la Lucha contra la
Corrupcin, las cuales tienen su antecedente en la Ley 190 de 1995. Se
fortalecen y definen funciones del Programa Presidencial de Lucha contra la
Corrupcin.

112

1624B-12

4.3.3

Polticas institucionales y pedaggicas

Se adoptan una serie de medidas cuya finalidad es lograr una gestin pblica
ms eficiente implementando el Plan Anticorrupcin y de Atencin al Ciudadano,
en el cual cada entidad del orden nacional deber elaborar anualmente una
estrategia de lucha contra la corrupcin y atencin al ciudadano. Dicha estrategia
debe contemplar el mapa de riesgos de corrupcin en la respectiva entidad, las
medidas concretas para mitigar esos riesgos, las estrategias antitrmites y los
medios para mejorar la atencin ciudadana. As mismo, dispone que todas las
entidades del Estado, a ms tardar el 31 de enero de cada ao, debern publicar
en su respectiva pgina web el Plan de Accin para el ao siguiente, en el cual se
especificarn los objetivos, las estrategias, los proyectos, las metas, los
responsables, los planes generales de compras y la distribucin presupuestal de
sus proyectos de inversin junto con los indicadores de gestin.
A manera de resumen la tabla 1. Presenta los mecanismos de control existentes
para el fomento de la cultura de la legalidad e integridad y la lucha contra la
corrupcin.

113

1624B-12

X
X
X

X
X

X
X

X
X

Ley 1474 de
2011 Estatuto
Anticorrupcin

Ley 1151 de
2008
GEL

Ley 1437 de
2011
Cdigo
Procedimiento
Contencioso

Ley 1150 de
2007
Contratacin

Ley 962 de
2005

Ley 909 de
2004
Carrera
Administrativa

Ley 850 de
2003
Veedura

Ley 872 de
2003
SGC

Ley 734 de
2002
CDU

Ley 790 de
2002
PRAP

Ley 190 de
1995
Moralidad

Ley 598 de
2000
SICE Decreto
3512 de 2003

Gobierno en Lnea
Pactos de Transparencia
Pactos de probidad
Quejas y Reclamos
Simplificacin de Trmites
(antitramites)
Veeduras Ciudadanas Control
Rendicin de Cuentas
Meritocracia (sistemas de
carrera)
Control Interno
Mapas de Riesgo
Normas ISO
Gestin por Resultados
Comisin de Moralizacin
rganos de Prevencin de la
Corrupcin
Acceso a la Informacin
Normas de Conducta
(cdigos)
Formacin y Capacitacin
Sistema de Declaracin de
Ingresos
Sistemas de Recaudo del
Estado
Sistemas de Proteccin a
Funcionarios que Denuncien
Integridad
Sistema Presupuestal
Defensa Legal del Estado
Reforma Sistema de
Contratacin

Ley 80 de 1993
Contratacin

MECANISMOS

Convencin
ONU contra la
corrupcin

NORMA

Convencin
Interamericana
contra la
corrupcin

Tabla 1. Mecanismos de control en una propuesta de cultura de la legalidad

X
X
X
X
X

X
X

X
X

X
X
X
X

X
X

X
X

X
X

X
X

X
X
X

X
X
X

X
X
X

X
X

X
X
X
X

114

1624B-12

4.3.4

Entidades pblicas y privadas que fomentan la cultura de la

legalidad e integridad y la lucha contra la corrupcin

Son relativamente muy pocas las experiencias realizadas por entidades privadas y
pblicas (salvo las ya mencionadas) que se dediquen a la produccin de programas
de lucha contra la corrupcin. En una barrido realizado por la internet existen
algunas
excepciones
como
www.respondanet.com,www.transparencia.org/tilac/english/index.html,www.probida
d.net, y el centro Utstein de recursos contra la corrupcin www.u4.no. Aun as
existen muy pocos esfuerzos para crear y mantener un banco comn y actualizado
de indicadores e informacin que ayuden en el anlisis, la investigacin y la
evaluacin de la corrupcin, as como esfuerzos contra la corrupcin en Amrica
Latina49.
Banco Mundial
El Banco Mundial ha desarrollado estrategias contra la corrupcin desde 1996. La
estrategia del Banco Mundial se fundamenta en cuatro puntos : (a) prevencin de
fraude y corrupcin en los proyectos que financia, (b) asistencia a los pases que
requieran su apoyo para reducir la corrupcin, (c) hacer explcita la corrupcin en
cada pas y formular estrategias anticorrupcin y (d) colaborar en los esfuerzos
internacionales para reducir la corrupcin50. A dems de estas estrategias el Banco
cuenta con cinco elementos claves para luchar efectivamente contra la corrupcin:
(i) aumentar la rendicin pblica de cuentas, (ii) fortalecer la participacin de la
sociedad civil, (iii) crear un sector privado competitivo, (iv) implementar restricciones
institucionales y (v) mejorar la gerencia y el manejo del sector pblico51.
Banco Interamericano de Desarrollo
El Banco Interamericano de Desarrollo en el ao 2001 aprob un Marco Sistmico de
Lucha contra la Corrupcin, el cual defini las medidas necesarias para fortalecer las
acciones contra de la corrupcin. El BID interpreta la corrupcin como un
subproducto de la ineficiencia institucional, de manera que esta es una caracterstica
que debe detectarse adecuadamente, para lo cual es necesario fortalecer la
capacidad de anlisis institucional como parte del anlisis operativo de cada
proyecto.

49

50

51

Casals & associates, USAID. Americas accountability anti-corruption Project. La corrupcin en Amrica
Latina: estudio analtico basado en una revisin bibliogrfica y entrevistas. Ao 2004. Pginas 97.
The World Bank, Helping Countries Combat Corruption, The Role of the World Bank, pg. 4 PROPUESTA
DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN
PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

115

1624B-12

Fondo Monetario Internacional

El Fondo Monetario Internacional adopt la lucha contra la corrupcin desde la
perspectiva del buen gobierno. A partir de 1996 reconoci la importancia de
"promover una adecuada gestin de gobierno en todos sus aspectos, incluso
garantizando el imperio del derecho, promoviendo la eficiencia y la responsabilidad
del sector pblico y haciendo frente a la corrupcin, como elementos esenciales de
un marco en que puedan prosperar las economas"52. De igual manera, ha
fomentado el desarrollo de instituciones y sistemas administrativos para eliminar las
condiciones que facilitan el soborno, la corrupcin y las actividades fraudulentas.
El Fondo Monetario Internacional exige a los pases miembros mejorar la
transparencia y rendicin de cuentas a travs de la adopcin de cdigos y
estndares para el gobierno, el sector financiero y la empresa privada. Acta como
regulador y ha desarrollado dos cdigos de transparencia. El primero es el Cdigo de
Buenas Prcticas en la Transparencia Fiscal, diseado para mejorar el debate pblico
sobre el diseo y resultados de la poltica fiscal con el fin de mejorar la rendicin de
cuentas del gobierno. El segundo es el Cdigo en Buenas Prcticas de Transparencia
en Polticas Monetarias y Financieras53.
4.3.5

Marco constitucional para el control, la investigacin y sancin de

la corrupcin

A continuacin se presentan los principios constitucionales, que sobre la materia

forman el marco constitucional colombiano para prevenir y combatir la corrupcin.
La Constitucin Poltica de Colombia de 1991, contiene una serie de artculos en los
cuales es portadora de derechos del ciudadano frente al poder del Estado, y al
cumplimiento de la funcin pblica, es as como ella garantiza: El acceso a la
informacin pblica como derecho fundamental establecido en el artculo 23; La
prevalencia del inters general sobre el particular, y los principios de igualdad,
moralidad, tica, economa, celeridad, imparcialidad y publicidad como base de la
funcin administrativa; La carrera administrativa y el principio de moralidad
administrativa en la gestin pblica; Los servidores pblicos estn obligados a
presentar declaraciones juradas de bienes y rentas, con lo cual se pretende evitar
situaciones de conflicto de intereses y establecer procedimientos para hacer
seguimiento a casos de enriquecimiento ilcito. Quienes han sido condenados por
delitos contra el patrimonio del Estado estn inhabilitados para desempear
funciones pblicas54.

52

53

54

International Monetary Fund, Good Governance, pg. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN
International Monetary Fund, Good Governance, pg. 4. PROPUESTA DE UNA POLITICA DE ESTADO PARA
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN.
Artculo 122 de la Constitucin Poltica de Colombia

116

1624B-12

Los servidores pblicos no pueden: (a) designar como empleados a parientes hasta
el cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil para
trabajar, (b) celebrar, por s o por interpuesta persona, o en representacin de otro,
contrato con entidades pblicas o con personas privadas que manejan o administran
recursos pblicos, (c) tomar parte en las actividades de los partidos o movimientos
polticos y en las controversias polticas, (d) utilizar su empleo para presionar a los
ciudadanos a respaldar una causa o campaa poltica, (e) desempear
simultneamente ms de un empleo pblico o recibir del tesoro pblico ms de una
asignacin, y (f) aceptar cargos, honores o recompensas de gobierno extranjeros u
organismos internacionales o celebrar contratos sin autorizacin previa del
gobierno55.
La vigilancia de la gestin pblica a travs de sistemas de participacin ciudadana es
propia de la democracia participativa y as est reconocido constitucionalmente56. El
control interno es un sistema establecido por expresa disposicin constitucional para
todos los rdenes de la administracin pblica57. La Constitucin establece el
rgimen de inhabilidades e incompatibilidades y la figura de la prdida de investidura
para los congresistas. Las causales para perderla investidura son: (a) violar el
rgimen de inhabilidades o incompatibilidades o el rgimen de conflicto de intereses,
(b) no asistir a sesiones de plenaria, (c) no tomar posesin del cargo en el trmino
indicado para el efecto, (d) destinar de forma dineros pblicos y (e) llevar a cabo
actos de trfico de influencias debidamente comprobado. La prdida de la
investidura debe ser decretada por el Consejo de Estado a solicitud de la mesa
directiva de la cmara respectiva o de cualquier ciudadano58.
4.3.6

Acciones de los organismos de control en el fomento de la

prevencin

Las acciones de la Procuradura General de la Nacin, la Contralora General de la

Repblica, la Auditora General de la Repblica y la Contadura General de la Nacin
estn orientadas a prevenir, investigar y sancionar la corrupcin.

55
56

.
57
.
58
.

Artculos 126, 127, 128 y 129 de la Constitucin Poltica Colombiana.

Artculo 270 de la Constitucin Poltica
Inciso 2 del Artculo 209 de la Constitucin Poltica
Artculo 184 de la Constitucin Poltica

117

1624B-12

Procuradura General de la Nacin

La Procuradura General de la Nacin vigila el correcto desarrollo de la funcin
pblica, salvaguarda los intereses de los ciudadanos y garantiza la proteccin de los
derechos humanos. Es el mximo organismo del Ministerio Pblico, conformado
tambin por la Defensora del Pueblo y las personeras municipales y distritales. Es
un rgano autnomo y cuenta con procuradores delegados y agentes del Ministerio
Pblico encargados de controlar la conducta de los servidores pblicos. Esta entidad
tiene poder preferente disciplinario frente a otras entidades estatales.
La funcin preventiva es considerada la principal responsabilidad de la Procuradura
que est empeada en prevenir antes que sancionar, vigilar el actuar de los
servidores pblicos y advertir cualquier hecho que pueda ser violatorio de las
normas vigentes, sin que ello implique coadministracin o intromisin en la gestin
de las entidades estatales59.
El Sistema Integral de Prevencin (SIP), conformado por todas las dependencias de
la Procuradura General de la Nacin con competencias preventivas, es un
mecanismo de planeacin, coordinacin, ejecucin y evaluacin de la funcin
preventiva integral de la institucin. La funcin integral de prevencin de la PGN va
desde la advertencia primaria sobre los riesgos en que puede incurrir la
administracin, pasando por los controles que se deducen de la actividad de
intervencin, hasta llegar a la difusin de resultados sobre actuaciones disciplinarias
que generen inevitablemente un factor de disuasin efectiva.
El ejercicio de la funcin preventiva se realiza adems mediante acciones de
promocin y divulgacin orientadas a mejorar las actitudes de los servidores pblicos
en el desempeo de sus funciones, as como para evitar conductas sancionables de
los mismos, que pudiesen vulnerar el ordenamiento jurdico o el patrimonio
pblico60.
Dentro del sistema de informacin misional el mdulo de la funcin preventiva fue
diseado considerando el orden de cada una de las actividades que conforman el
flujo del Proceso. Esto se muestra en la siguiente imagen.

59

.
.

60

http://www.procuraduria.gov.co/portal/Objetivos-y-funciones.page
PROCEDIMIETO PREVENTIVO DE LA PGN. www.procuraduria.gov.co

118

1624B-12

act Proceso Prev entiv o

COB Asignar Serv idor

Pblico
Inicio
Proceso
Preventivo

Proceso de
Radicacin

COB Ev aluar Asunto

NO

Abrir
Caso?

Radicacin
Cancelada con
Decisin

SI
COB Abrir Caso

information
Caso

COB Verificar Hechos

COB Establecer Marco

Normativ o

information
Resultado de
Hechos

information
Marco Normativ o

Si

COB Ev aluar y Decidir

Caso

information
Documento
Preliminar

Proceso Instrumentos

Si

Hacer
Seguimiento?

EOP Ej ecutar Accin

Prev entiv a y Hacer
Seguimiento

information
Documento Final

No
COB Cerrar Caso

COB Archiv ar
Documentacin

Devolver?

No

Finalizar
Caso

El mismo flujo se muestra a continuacin, bajo el esquema del modelo del negocio
de la entidad (la autopista). El detalle de este proceso se puede ser ledo en el
documento Manual Preventivo que se encuentra en la pgina web de la PGN.

119

1624B-12

EOP

PROCESO PREVENTIVO

EOP

RADICAR Y
VALORAR
SOLICITUD

CLASIFICAR
ASUNTO Y
ASIGNAR COMP.

ASIGNAR
SERVIDOR

EJECUTAR ACCION
PREVENTIVA Y
REALIZAR
SEGUIMIENTO

REABRIR
SOLICITUD O CASO

ABRIR
CASO

ESTABLECER
MARCO
NORMATIVO
CERRAR CASO

EVALUAR Y
DECIDIR CASO

EVALUAR
ASUNTO
VERIFICAR HECHOS

120

ARCHIVAR
DOCUMENTACION

1624B-12

Normatividad que regula el Proceso Preventivo

Decreto Ley 262 de 2000, Modifica la estructura y la organizacin de la Procuradura
General de la Nacin y del Instituto de Estudios del Ministerio Pblico; el rgimen de
competencias interno de la Procuradura General; se dictan normas para su
funcionamiento; se modifica el rgimen de carrera de la Procuradura General de la
Nacin, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las
diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.
Resolucin 213 de 2003, Define la competencia territorial de las Procuraduras
Regionales, Provinciales y Distritales y se establece el mapa territorial de competencias
de la Procuradura General de la Nacin.
Resolucin 490 de 2008, Crea el Sistema Integral de Prevencin y se establecen los
principios y criterios correspondientes al ejercicio de la funcin preventiva a cargo de la
Procuradura General de la Nacin y se dictan otras disposiciones.
Resolucin 015 de 2010, Modifica el proceso preventivo en lo atinente al
procedimiento para el desarrollo de la actuacin preventiva integral, se eliminan los
subprocesos asociados y se modifica la caracterizacin del proceso preventivo.
Algunas de las actividades que la Procuradura ha realizado fomentando la
transparencia y tica pblica fue la firma del Pacto tica pblica y privada en
contratacin estatal, compromiso de todos, entre los aos 2004 y 2005, en las
ciudades de Bogot, Bucaramanga, Barranquilla, Medelln y Cali. En esta iniciativa,
promovida por la Procuradura General de la Nacin, participaron la Contralora General
de la Repblica, Confecmaras y el Programa Presidencial de Lucha Contra la
Corrupcin. Los compromisos conjuntos adquiridos por las instituciones firmantes
fueron: (i) divulgar el Pacto en los sectores pblico y privado, (ii) replicar el Pacto en
todas las regiones del pas, (iii) promover un sistema general de evaluacin de los
niveles de corrupcin en el sector pblico y privado, y (iv) evaluar los resultados del
Pacto.
Adems la Procuradura, mediante la Resolucin 192 de 2004, cre la Comisin
Nacional de Defensa del Patrimonio Pblico y la Moralidad Administrativa, para
coordinar, dirigir e implementar acciones constitucionales y legales destinadas a
garantizar el patrimonio pblico y la moralidad administrativa.
Contralora General de la Repblica
La Constitucin Poltica y los desarrollos normativos y legales alrededor de la
participacin ciudadana en el ejercicio del control fiscal, consagran una serie de leyes y
reglamentaciones encaminadas a garantizar al ciudadano y a las organizaciones

121

1624B-12

sociales que puedan ejercer el derecho y el deber de la vigilancia y control de la gestin

pblica y de los recursos pblicos.
En la Ley 472 de 1998 se consagra la reglamentacin de las acciones populares y de
grupo. Para el tema que estamos tratando, esta norma define las acciones populares
como los medios procesales para la proteccin de los derechos e intereses colectivos,
entre los cuales est la defensa del patrimonio pblico. Establece incentivos econmicos
para el demandante, entre estos el 15% del valor que recupera la entidad pblica en
razn a la accin popular.
Con el propsito de fortalecer los mecanismos participativos y democrticos en el
ejercicio del control ciudadano a la gestin pblica, la Ley 489 de 1998, en sus artculos
34 y 35, refuerza el marco legal, al definir que cuando los ciudadanos decidan constituir
mecanismos de control social a las entidades pblicas, especialmente a travs de la
creacin de veeduras ciudadanas, la administracin est obligada a brindar el apoyo
requerido para el ejercicio de este control. De igual forma establece el apoyo de las
autoridades de control y de carcter judicial para el conocimiento y la resolucin de los
hechos que les sea presentados por dichas veeduras.
En relacin con la vinculacin de la ciudadana al control fiscal que ejerce la CGR, con
la Resolucin orgnica 05049 del 9 de marzo de 2000, la entidad adopt la metodologa
para el proceso auditor, que consagra un captulo a la participacin ciudadana en el
ejercicio de las auditoras a travs de las quejas y denuncias presentadas por los
ciudadanos o por las organizaciones sociales ante la Contralora Delegada para la
Participacin Ciudadana.
En esta reglamentacin se exige que en el ejercicio del proceso auditor se debe
verificar en la entidad auditada, la aplicacin de las normas que permitan una amplia
participacin ciudadana en las diferentes etapas del proceso administrativo
institucional, implementando por primera vez una lnea de auditora en el tema de la
participacin ciudadana.
Esta entidad busca el resarcimiento del patrimonio pblico mediante la jurisdiccin
coactiva con la cual busca recuperar los recursos y bienes pblicos afectados por la
mala administracin o que han sido apropiados por los funcionarios pblicos.
La Contralora General de la Repblica promueve la transparencia en el uso de los
recursos pblicos con estrategias aplicadas en reas de alto riesgo previamente
identificadas.
Entre los principales resultados de este control se encuentran informes y documentos
como: (i) el informe anual sobre las finanzas del Estado, (ii) la situacin de la deuda
pblica, (iii) la cuenta general del presupuesto y el tesoro, (iv) la auditora al balance
general de la Nacin, (v) el informe financiero mensual, (vi) la revista Economa

122

1624B-12

Colombiana, (vii) estudios sobre sujetos de control, (viii) anlisis a proyectos de ley y
actos legislativos, y (ix) publicaciones de estudios e informes especiales.
El segundo tipo de control es el micro, el cual consiste en auditoras para vigilar
permanentemente las entidades del Estado. Las acciones de este control se concretan
anualmente en la formulacin y ejecucin de un Plan General de Auditora, que
contiene la programacin de las entidades y los puntos que se auditarn durante el
ao. El resultado de este control se registra en un informe de auditora comunicado a la
entidad auditada, para la posterior elaboracin de un Plan de Mejoramiento que corrija
las observaciones formuladas.
4.3.7

Acciones de la sociedad civil

Confecmaras
Aunque CONFECMARAS no fue concebida como una organizacin para luchar contra la
corrupcin, en los ltimos aos ha liderado importantes esfuerzos para identificar y
combatirla en el sector privado, mediante su programa Probidad. Esta iniciativa tiene
el propsito de aumentar el compromiso del sector empresarial en la construccin de
una cultura tica en la contratacin de particulares con el Estado y fortalecer la
competitividad y el desarrollo del mercado.
El programa Probidad comenz el 4 de mayo de 1999 con el apoyo de la Fundacin
Corona, el Centro Colombiano de Responsabilidad Empresarial y el respaldo de la
Vicepresidencia de la Repblica. A este programa se ha unido el Centro Internacional
para la Empresa Privada, filial de la Cmara de Comercio de Estados Unidos. La primera
contribucin del Programa al anlisis de la corrupcin en Colombia fue la investigacin
Percibiendo la Corrupcin, publicada en 1999 en la serie Documentos de Coyuntura
de Confecmaras. Otros productos importantes de este Programa, que han sido
utilizados a lo largo de este documento, son las encuestas de percepcin de la
corrupcin: Probidad I, Probidad II y Probidad III. Actualmente, el programa est
estructurado en torno a tres ejes: (i) promocin de la tica empresarial, (ii) la
transparencia en los procesos de contratacin con el Estado y (iii) la promocin de
participacin ciudadana y control social.
Corporacin Transparencia por Colombia
El Captulo Nacional de Transparencia Internacional fue reconocido en 1998 y ha
trabajado en el diseo, aplicacin y masificacin de herramientas para prevenir la
corrupcin en el sector pblico, el sector privado y para promover el control social.
Las acciones para prevenir la corrupcin en el sector pblico han sido: (i) la elaboracin
del ndice de Integridad de las Entidades Pblicas Nacionales, (ii) la elaboracin del
ndice de Integridad de los Gobiernos, Asambleas y Contraloras Departamentales, (iii)
el acompaamiento a procesos licitatorios a travs de Pactos de Integridad, (iv) la
promocin de iniciativas como la transparencia en lnea de los gobiernos municipales,

123

1624B-12

(v) el desarrollo de programas de proteccin de recursos pblicos municipales, (vi) la

creacin de espacios de discusin como el Observatorio a la Reforma del Estatuto de la
Contratacin Pblica y (vii) la conformacin de veeduras a programas
gubernamentales. Las acciones adelantadas en el sector privado han sido: (i) la
promocin de los Pactos de Integridad y los Compromisos ticos entre empresas
nacionales e internacionales, (ii) el desarrollo de procesos de capacitacin en tica y
promocin de la lucha contra la corrupcin entre la grande, mediana y pequea
empresa y (iii) la promocin de principios empresariales para evitar el soborno en
sector privado
Instituto Anticorrupcin de la Universidad del Rosario
En 1998 la Universidad del Rosario cre el Instituto Anticorrupcin, con el propsito de
identificar, prevenir y combatir modalidades especficas de corrupcin. El Instituto
resalta la importancia de sensibilizar la opinin pblica para generar un rechazo social
generalizado hacia la corrupcin.
Las acciones del Instituto se desarrollan en las siguientes lneas de trabajo: (i) asesora
y acompaamiento a los procesos contractuales de las entidades pblicas, (ii)
fortalecimiento institucional en procesos contractuales para entes territoriales, (iii)
creacin de una central de precios de referencia, (iv) servicio de interventora
administrativa y tcnica en los contratos de las entidades pblicas, (v) asesora en
revisin de plizas de cumplimiento, clasificacin y cobro judicial y extrajudicial, (vi)
asesora a entidades pblicas para seleccin de personal mediante procesos de
meritocracia, (vii) asesoras y acompaamiento en procesos de liquidacin de entidades
estatales y (viii) asesora para simplificacin de trmites y diagnsticos de corrupcin de
entidades pblicas.
Bogot Cmo Vamos
En 1998 la Casa Editorial El Tiempo, la Fundacin Corona, la Cmara de Comercio de
Bogot y la Fundacin FES para el Liderazgo, crearon Bogot Cmo Vamos con el
propsito de evaluar la calidad de vida y bienestar de los habitantes de Bogot con
base en la informacin suministrada por la administracin distrital. El proyecto ofrece a
la ciudadana informacin sobre el impacto de las acciones gubernamentales y la
eficiencia de la gestin de la administracin, con estrategias como: (i) el desarrollo de
evaluaciones sectoriales para medir el impacto de las polticas pblicas en calidad de
vida a travs de indicadores, (ii) la realizacin de foros y debates, (iii) la sistematizacin
de la percepcin ciudadana sobre los logros, avances y problemticas de la ciudad a
travs de encuestas y talleres de percepcin y (iv) la publicacin del Bogotmetro,
como herramienta para socializar informacin sobre tendencias en el comportamiento
de los ciudadanos.

124

1624B-12

Red Bogot
La Universidad Nacional de Colombia en acompaamiento de la Fundacin Corona creo
en 1998 la Red Bogot con el propsito de divulgar informacin relacionada con la
administracin distrital de Bogot y con las administraciones de sus localidades.
Los proyectos adelantados en el marco de Red Bogot son: (i) Revista Universidad,
en la cual se publican desde el ao 2000 documentos de anlisis, artculos de opinin,
investigaciones y datos relacionados con la administracin distrital, (ii) pgina de
Internet titulada Hacer pblico lo pblico, en la cual se publica el presupuesto, los
proyectos de inversin, los acuerdos, diagnsticos e informacin administrativa de cada
Junta Administradora Local, (iii) Bogot en los Medios creada en el 2004, consiste en
el monitoreo de medios realizado por la Oficina de Prensa de la Alcalda Mayor, a las
noticias de radio y televisin sobre Bogot, y (iv) Bogot en Datos, consiste en una
base de datos de informacin de archivo, documentos de anlisis, investigaciones y
estudios sobre la ciudad.
Corporacin Ocasa
Esta organizacin de jvenes fue creada en el 2003 para fortalecer la transparencia, la
integridad y el control social. Tiene el aval de organizaciones como Transparencia por
Colombia, el Instituto de Ciencia Poltica, la Fundacin Konrad Adenauer, la Universidad
de los Andes, OPE Publicidad, el Portal Avanza, el Programa Presidencial de Lucha
contra la Corrupcin y el Programa Colombia Joven. Adicionalmente, Ocasa ha
establecido alianzas con medios de comunicacin, organizaciones internacionales y con
la Red Mundial de Jvenes contra la Corrupcin Las lneas de accin de Ocasa se
enmarcan en los siguientes temas: (i) fomento de la toma de conciencia de los jvenes
frente a la corrupcin, (ii) formacin en valores para jvenes y (iii) promocin del
control ciudadano y de la rendicin de cuentas.
Hay otras acciones y trabajos importantes adelantados por organizaciones de la
sociedad civil y el sector privado, como la Corporacin Escuela Galn, Conciencia
Colombia, la Veedura al Plan de Desarrollo de Medelln, la Red Ver, la Cmara
Colombiana de Infraestructura y la Corporacin Cvica de Caldas. En el trabajo
adelantado por los gremios consideramos importante resaltar (i) los Acuerdos por la
Transparencia y Buen Gobierno suscritos el 9 de julio de 2004 por las Empresas
Solidarias de Salud agremiadas en Gestarsalud; (ii) el Convenio Nacional de Lucha
contra el Mercado Ilegal de Medicamentos de la Cmara de la Industria Farmacutica
de la ANDI, de junio de 2005 y (iii) el Acuerdo para Prevenir Prcticas de Corrupcin en
las Empresas Fabricantes de Tuberas de Acueducto y Alcantarillado afiliadas a
ACODAL, del 13 de abril de 2005.

125

1624B-12

ESTADO DEL ARTE SITUACIONAL: LA ILEGALIDAD Y LA

CORRUPCIN EN COLOMBIA

5.1 La ilegalidad
Segn refiere Garca Villegas (2011), la cultura del incumplimiento de las reglas en
Amrica Latina se remonta a los tiempos de las colonias espaola y portuguesa. Desde
esta poca han sido diversas las referencias que aluden a la inobservancia de las
reglas. Durante la Colonia, el Virrey Eslava se quejaba ante la Corona Espaola porque
las provincias de la Nueva Granada eran ingobernables. El desacato era un fenmeno
regularizado y justificado. La situacin prcticamente sigui siendo la misma durante la
independencia: la gran brecha entre el derecho y la realidad se mantuvo. Las
expresiones de origen popular como hecha la ley, hecha la trampa, la ley es para los
de ruana, se acata pero no se cumple, mande quien puede, obedece quien quiere,
para mis amigos paz y justicia, para mis enemigos la ley tienen una larga tradicin
histrica (pgs. 15 -17).
Posterior a la poca de la Independencia y tras un reinado de la ilegalidad caracterizado
entre otros aspectos por una cultura de incumplimiento tributario, se establece la
Constitucin Poltica de 1886 con el objetivo de imponer el orden social. A travs del
radicalismo conservador, se define la religin catlica como el cemento de la nacin, la
cual se imparte como obligatoria en la educacin pblica; se limita el derecho al
sufragio y el estado reclama para s tanto el monopolio del uso de las armas, as como
de la emisin monetaria. Kalmanovitz describe:

La poblacin fue dogmatizada en las creencias religiosas y reforzada la

esfera de los milagros en la que crea firmemente la inmensa mayora.
El pas era consagrado anualmente al Corazn de Jess. No pudo
desarrollarse la conviccin, a excepcin de las altas capas, de que cada
individuo poda controlar su vida si organizaba racionalmente sus
esfuerzos hacia determinados fines. Por el contrario, cundi en la
poblacin la actitud fatalista sobre la vida que solo poda ser cambiada
mediante rogativas a los intermediarios del cielo. Los logros y la riqueza
eran los resultados de las conexiones polticas y familiares, del azar y del
juego, de los rezos y no del esfuerzo y concentracin del individuo en
ciertas metas en la vida (Kalmanovitz, 2001, pg. 91).
La cultura del incumplimiento de normas, se refleja en una de sus ms visibles
expresiones: la literatura y ms recientemente la literatura urbana, la cual est
marcada por los fenmenos del narcotrfico, la corrupcin, la delincuencia organizada,
la violencia armada y en general, por una permisividad a la ilegalidad, la cual se ha
cocinado durante varios siglos, con ciertos picos histricos. La explosin literaria que
refleja este contexto es tan amplia y diversa, que casi podra decirse que existe un
gnero literario que refleja las caractersticas de una sociedad fuertemente fragilizada

126

1624B-12

en la confianza de sus instituciones, atravesada por la violencia sociopoltica, con una

profunda prdida del valor por la vida y, el uso privilegiado de mecanismos de atajo
para alcanzar los propsitos o fines individuales, muy cercanos al consumismo. Aqu se
mencionan tan solo algunas obras que recogen estos elementos: La Vorgine, Ciudad

enloquecida, las memorias del odio, los das de terror, Sangre campesina, La Mala
Hora, Marea de Ratas, El Otoo del Patriarca, La Virgen de los sicarios, Los Jinetes de
la Cocana, Rosario Tijeras, No nacimos pasemilla, Angosta, Cartas Cruzadas, La Bruja,
Leopardo al Sol, Sangre ajena, Delirio, Fragmentos de un amor furtivo, Noticia de un
Secuestro, Sin tetas no hay paraso, el Cerco de Bogot, Testamento de un hombre de
negocios, El Eskimal y la mariposa, Lara, La mujer que saba demasiado, Hijos de la
Nieve, Happy Birthay Capo, Los pecados de mi padre.

Algunas de estas producciones literarias han sido llevadas al cine y a la televisin. Los
medios de comunicacin han producido un amplio conjunto de telenovelas que han sido
fuertemente criticadas por la opinin pblica quien las considera una apologa a la
ilegalidad, al delito y a las lgicas mafiosas. En los ltimos 20 aos telenovelas
nacionales como: Los victorinos, La mujer del presidente, La viuda de la mafia, El

Ventilador, El cartel de los Sapos, Las muecas de la mafia, El Capo, Sin tetas no hay
paraso, La Saga: negocio de Familia, Inversiones el ABC, Tres Milagros, La reina del
sur, Correo de Inocentes, La mujer del presidente y La Mariposa han tenido como
propsito visibilizar esta problemtica e inclusive mostrar la manera como socialmente
se acepta la ilegalidad como un camino para alcanzar el xito, dinero y poder.

El cine colombiano no se ha quedado atrs. Se destacan producciones como Rodrigo D

No futuro, La vendedora de rosas, Soar no cuesta nada, Cndores no entierran todos

los das, Colombian Dream, El arriero, Paraso Travel, Mara Llena eres de Gracia,
Sumas y Restas, el Rey, Perder es cuestin de mtodo, Perro come perro, La Sangre
bajo la lluvia, La pasin de Gabriel y 180 segundos; que tambin tratan la realidad
social del pas.

Estas diversas expresiones culturales dan cuenta de la persistencia de una gran brecha
entre la realidad Colombiana y el mundo del derecho que promueve la legalidad.
Gabriel Garca Mrquez, en su libro Un pas al alcance de los nios describe: en los

colombianos cohabitan la justicia y la impunidad; somos fanticos del legalismo, pero

llevamos bien despierto en el alma, un leguleyo de mano maestra para burlar las leyes
sin violarlas, o para burlarlas sin castigo (1996, pg. 7).

Antanas Mockus se ha referido a la cultura del atajo para explicar la tendencia

socialmente aceptada de los Colombianos a usar las ms diversas formas creativas para
adoptar el camino torcido frente a las normas. En sus palabras:

En Colombia hay mucha cultura del atajo, que es lograr los resultados
de forma rpida y algunas veces chambonamente y con consecuencias
preocupantes para el mediano y largo plazoYo he visto en la cultura

127

1624B-12

colombiana mucha capacidad para salir adelante, mucho empeo. El

Colombiano no se vara y para no vararse hace cosas que estn en el
lmite En Colombia somos bastante familistas, es decir: por mi familia
hago lo que sea.
Mockus considera que el gran problema en Colombia radica en que la violencia y la
corrupcin se han expandido y consolidado porque son culturalmente aceptadas en
ciertos contextos. Se toleran comportamientos claramente ilegales y con frecuencia
moralmente censurables (2001, pg. 3). Por lo tanto, el divorcio entre ley, moral y
cultura que se mencionaba en el estado del arte61, tiene su expresin en Colombia de la
siguiente forma:

Acciones ilegales que son aprobadas moral y culturalmente

Acciones desaprobadas culturalmente pero aceptables moralmente
Acciones moralmente inadmisibles pero aceptadas en lo cultural
Obligaciones legales que no son reconocidas como obligaciones morales
Obligaciones legales que carecen de aprobacin cultural en ciertos medios
sociales (son percibidas como ilegtimas).

Sin embargo, existe otra posicin. Estudios recientes realizados por los economistas
interesados en el tema como parte de su preocupacin por comprender las causas de la
violencia defienden la tesis de que la ausencia de instituciones estatales y en particular,
la falta de una justicia penal eficiente y capaz de disuadir a los delincuentes, son la
causa de la extraordinaria reproduccin del crimen que tuvo lugar en Colombia a finales
del Siglo XX. Estos estudios desvirtan la tesis de una cultura de la ilegalidad
propiamente colombiana, para plantear que ha sido la incapacidad del estado para
desestimular la actividad criminal, la que ha dado lugar al auge del fenmeno del
narcotrfico. Salomon Kalmanovitz (2001) es uno de los que defiende esta hiptesis, al
sealar que en Colombia la pobreza no es la causa del narcotrfico; sino, un sistema de
justicia deficiente y corrupto62.
El fenmeno de la ilegalidad es tan complejo por cuanto intervienen mltiples factores
en su produccin. De ah que existan diversas miradas e interpretaciones para
explicarlo. Lo cierto es que en las grandes ciudades de Colombia puede apreciarse en
las relaciones cotidianas, una diversidad de fenmenos asociados a la indisciplina y al
61

62

Segn explica Mockus en una sociedad democrtica ideal, la ley, la moral y la cultura tienden a
ser congruentes. Los comportamientos que son vlidos a la luz de la moral individual suelen gozar
de aprobacin cultural, aunque lo inverso no siempre es verdad. A su vez, lo permitido
culturalmente suele estar permitido legalmente, aunque algunos comportamientos jurdicamente
admisibles son rechazados por razones culturales. En una sociedad ideal, la cultura es ms
exigente que la ley, y la moral lo es ms que la cultura (2001, pg. 3)
Se destacan los estudios de Mauricio Rubio (1996, 1999), Camilo Echanda (1999), Alejandro
Gaviria (2000), Armando Montenegro, Carlos Posada y Gabriel Piraquive (2000), Echeverri y
Partow (1998), Fabio Snchez (2006) y Bejarano (1990).

128

1624B-12

espritu avivato y fraudulento. Francisco Gutierrez Sanin al describir las dinmicas

propias de una ciudad como Bogot seala los provincianos nos estremecemos con

slo pensar en el tristemente clebre trnsito capitalino, el cual a la vez esta vinculado
a fenmenos como la indisciplina y el espritu del avivato. Cuando un semforo se
estropea, todos los conductores tratan de pasar a la vez. Todos quieren que les
respeten su puesto en una fila, pero aparentemente nadie est dispuesto a respetar el
de los dems se exige con rabia que los otros respeten la tica y la moral, pero por lo
menos en algunos casos, simplemente para sanear el mercado y quedar con menos
competidores. Antes, la ley era para los de ruana, hoy es para los dems (1998, pg.
11).

En esta misma lgica y retomando las mentalidades incumplidoras propuestas por

Garca Villegas -expuestas en el estado del arte- el vivo es el personaje incumplidor
ms frecuente en Colombia. Un ejemplo de ste personaje son los taxistas bogotanos
que ante la necesidad de ganar dinero llegan primero a donde est el cliente, violando
cuanta norma sea necesaria: recoger un pasajero donde est prohibido dice Teodoro,

uno de los taxistas- cerrar a otro para recogerlo, o pasar un semforo en rojo para
coger a un cliente al otro lado de la calle es algo normal. Uno no va a dejar de ganarse
la platica por respetar una seal de trnsito (2011, pg. 241). Garca agrega que
comportamientos similares se encuentran en los vendedores ambulantes, en los
pimpineros, en los estudiantes que hacen copia y en los saltadores de filas. La
necesidad es vista como un asunto de vida o muerte o por lo menos, como un asunto
ms importante que el respeto a las normas. El vivo desobedece la norma porque le
resulta barato: saltarse la fila, hacer trampa en un exmen son comportamientos que
cuestan poco en relacin con los beneficios que traen. Incluso puede decirse que en
ocasiones las autoridades pasan por alto estos comportamientos.

Cuando el Estado o las autoridades no tienen la capacidad para sancionar los

comportamientos desviados, los ciudadanos en la prctica deciden qu normas acatan y
cules no. Se crea por consiguiente, la cultura del incumplimiento gallardo que
desprecia al ciudadanano o al funcionario obediente y premia a los vivos; que percibe a
sus instituciones, sus reglas y sus gobernantes como obstculos para la realizacin de
sus fines individuales.
A la par del vivo, ha coexistido en la sociedad colombiana el personaje de el rebelde,
el cual ha pervivido incluso desde la poca de la colonia, dando lugar a mediados del
siglo XX a nuevas formas de resistencia contra un poder estatal que se percibe como
ilegtimo, arbitrario e injusto; y frente al cual se pone de presente un desprecio por la
autoridad. Garca Villegas, afirma que la actitud de resistencia social y comunitaria al
poder es cada vez ms frecuente en Colombia e incluye diversas expresiones que van
desde las guerrillas, hasta la resistencia de la sociedad civil contra los violentos,
pasando por los movimientos de resistencia indgena, resistencia sindical y comunitaria.

129

1624B-12

Uno de los ejemplos que menciona el autor hace referencia a algunos vendedores
ambulantes que consideran la polica usurpadora e ilegtima y por ello, se enfrentan a
sta cuando intentan sacarlos de su puesto de trabajo, asumiendo las consecuencias de
su rebelda. Otro caso, corresponde a los sanandresitos en donde se vende una
buena parte del contrabando que entra al pas. Cuando la polica interviene, la reaccin
de los comerciantes adems de ser organizada tiende a ser violenta (2011, pg. 248).
Finalmente, la actitud del personaje arrogante est asociada a la posicin social o
poltica que ocupa, la cual es utilizada como justificacin para incumplir la norma. Se
trata de la actitud seorial. En palabras de Gutierrez Sanin, corresponde a un grupo
privilegiado que escapa al rgimen disciplinario o que es tratado de manera
desproporcionadamente generosa en relacin con su falta. A este personaje le aplica el
refrn de la ley es para los de ruana.
En la vida cotidiana se encuentran ejemplos de la conducta arrogante en el
comportamiento que asumen algunas autoridades polticas en el trnsito en las
ciudades. Explica Garca: se atraviesan a los dems conductores, no respetan las filas,
parquean sus automviles en sitios prohibidos, no pagan multas, etc. En las filas de los
bancos este comportamiento es muy frecuente.
De otra parte, Gutierrez Sanin argumenta la capacidad que tienen los colombianos para
eludir la responsabilidad personal en el momento de tener que dar cuenta de un
comportamiento ilegal o de incumplimiento de un acuerdo. A este fenmeno, le
denomina defeccin. Son comunes argumentos del tipo: la culpa la tiene el otro; hay
otros que han hecho cosas peores; todo el mundo lo hace; si la ley es flexible con
otros, por qu no puede serlo conmigo?, la culpa es del sistema, yo incumpl pero t
incumpliste primero. Estas retricas que se utilizan tienen como finalidad convencer a
las instituciones, formar una opinin y sobre todo: redistribuir la culpa para que no
ocurra la sancin (pg. 181).
En todos estos argumentos de defeccin el reconocimiento de la responsabilidad
personal est ausente. En la afirmacin todo el mundo lo hace se observa que el
comportamiento de transgresin de la ley se ha naturalizado y por consiguiente resulta
extraa la sancin o peor an, no se produce. Ahora, cuando la responsabilidad no
puede ser ubicada en un actor concreto, sino que se generaliza o se diluye como en el
caso de la culpa es del sistema, la situacin fue la que llev a que las personas
actuaran as, en este pas todos somos culpables, la situacin se torna ms crtica en
tanto estn creadas las condiciones para que la impunidad reine ya que no existe un
sujeto claramente identificado sobre el cual pueda actuar la justicia. Finalmente, el
argumento en el que el sujeto se defiende arguyendo que el otro falt primero, por
ejemplo, argumentando que si los polticos lo hacen, por qu no puede hacerlo los
ciudadanos es comn que se logre evadir la sancin, e incluso puedan obtenerse
premios.

130

1624B-12

Gutierrez explica que estas lgicas conducen a que por un lado se fortalezcan las
asimetras existentes, y por otro, a que se creen nuevas: los ms poderosos ganan

incumpliendo y redistribuyendo radicalmente la responsabilidad, hasta el punto que al

final todos y por lo tanto nadie es culpable por otro lado, genera estructuras de
oportunidad en la que tambin muchos dbiles pueden colarse y explotar (con razones
socialmente aceptables) a otros (1998, pg. 191).
5.2

Los orgenes del fenmeno de la corrupcin en Colombia

El fenmeno de la corrupcin administrativa se encuentra ampliamente arraigado en

Colombia desde la poca colonial, sin que haya podido erradicarse pese a los mltiples
esfuerzos emprendidos desde diferentes frentes. Incluso, en la actualidad se habla de
un incremento de prcticas corruptas que transitan por los escenarios de la
contratacin pblica, la prestacin de los servicios sociales, la imparticin de la justicia
y la captura social del estado, por nombrar algunos.
Para Ramrez J.M (2010), los altos ndices de corrupcin administrativa en Colombia
han generado un atraso considerable en la modernizacin de las instituciones, en las
cuales persisten prcticas patrimonialistas y clientelistas, que afectan la garanta
efectiva de los derechos de los ciudadanos as como la construccin de un orden justo y
democrtico. Bejarano (1996), por su parte considera que la corrupcin administrativa
genera deslegitimacin del Estado y de la organizacin poltica; afecta la eficacia
empresarial, hace ineficiente la asignacin de recursos pblicos y privados y distorsiona
las polticas pblicas. Klitgaard (2000) agrega adems que la corrupcin sistemtica,
redistribuye la riqueza y el poder en forma injusta. Palau Tras, suma a este conjunto
de efectos de la corrupcin, la distorsin de la economa de libre mercado al interferir
los mecanismos para la correcta y adecuada asignacin de los recursos econmicos;
constituye un factor inflacionario y causante de un significativo aumento de dficit fiscal
y finalmente, produce afectacin en los valores ticos y morales de una comunidad.
Como seala Ramrez y otros autores estudiosos del tema en Latinoamrica, los
orgenes de la corrupcin pblica pueden rastrearse en la poca colonial, periodo
durante el cual Espaa impuso un poder poltico que se sobrepona al inters social y
comunitario. El estado que gener Espaa fue significativamente injusto, rebasando
cualquier lmite tolerable y obligando al comportamiento ilegal como un mecanismo de
supervivencia.
Los pueblos latinoamericanos tuvieron que arriesgarse a actuar por fuera del marco de
las leyes impuestas por los conquistadores espaoles, para poder sobrevivir a las
terribles condiciones a las que habran sido sometidos. El Instituto de Investigaciones
Filosficas de Mxico seala que por ejemplo, en el tema de impuestos, stos eran tan
desmedidos que no habra sido posible resistir por mucho tiempo para acatarlos al pie
de la letra. Para sobrevivir tenan que transgredir las leyes establecidas hasta donde
fuera factible; es decir, vivir en ilegalidad.

131

1624B-12

Durante la poca Republicana, inmediatamente despus de la etapa de la

Independencia, las lites criollas se dedicaron a ejercer y propiciar actividades
contrarias a las de la hacienda pblica como el contrabando, el peculado, la
adulteracin, la falsificacin y el engao. Los delitos contra la administracin, por lo
general se realizaban en colaboracin con los empleados pblicos. Ramrez describe
que exista en el funcionario pbico un espritu de complacencia favorable al delito. Se
esconda una actitud deshonesta y el tpico abandono de la custodia del inters
nacional en procura del provecho individual y del enriquecimiento ilcito a costa del
estado.
Fue as como los vicios en la administracin se convirtieron en el modus vivendi, en
actitudes y conductas arraigadas en la sociedad frente a las cuales no valieron
persecuciones, confiscaciones o multas. Poco a poco, fue instaurndose un modo de
vivir por fuera del marco de la legalidad. De hecho, como lo seala el Instituto de
Mxico, fue conformndose una "mentalidad" que con el paso del tiempo se ha
convertido en un obstculo para el progreso nacional de los pueblos latinoamericanos.
Para estos autores, es all donde radica en gran medida el grado de ilegitimidad del
Estado y el consecuente distanciamiento que mantuvo ste con el ciudadano. Se trat
de un estado cuya estructura no logr despertar en la sociedad sentimientos de
solidaridad y sujecin legal; razones por las cuales no fue enteramente reconocido, ni
salvaguardado su patrimonio social y material.
5.3

Las expresiones de la corrupcin en Colombia

En la ltima dcada, las expresiones de corrupcin en Colombia han alcanzado niveles

intolerables. Son mltiples los casos develados a la opinin pbica que han derivado en
escndalos con alto despliegue y seguimiento periodstico en atencin a los procesos
judiciales que se adelantan, a las grandes sumas de dinero implicadas y a la vinculacin
de altos funcionarios de las tres ramas del poder tanto del nivel nacional como
territorial, cuyas actuaciones han producido un profundo detrimento en los recursos del
patrimonio nacional y un desgaste significativo en la confianza institucional por parte de
la ciudadana.
Algunos de los ms recientes son:

Desfalco por ms de 25 mil millones de pesos en la empresa del acueducto de

Bolvar por 5 contratos ejecutados en el municipio de Carmen de Bolvar que no
han conducido a la puesta en funcionamiento del servicio de agua potable para
sus habitantes.
Presuntas irregularidades en nombramientos de corto tiempo a Magistrados
auxiliares y en propiedad en el Consejo Superior de la Judicatura, la Corte

132

1624B-12

Suprema de Justicia y la Corte Constitucional para obtencin de beneficios en el

monto de cotizacin de sus pensiones.
Irregularidades en las que estn presentes beneficios como el pago de sueldos,
manejo de negocios de taxis, restaurantes; servicio de televisin satelital,
acceso a internet entre otros; para oficiales, suboficiales y soldados de las
fuerzas armadas que cumplen condenas en la crcel de alta seguridad de
Tolemaida: Centro de Reclusin Militar.
Irregularidades detectadas en 4 de 6 municipios auditados por gobierno
nacional que comprometen recursos para la educacin bsica por un monto
cercano a los 18 millones de dlares. Se trata de cupos escolares inexistentes
(nios matriculados en dos instituciones simultneamente, registros civiles
falsos), cobrados por las administraciones municipales.
Irregularidades encontradas por la Procuradura en 78 contratos de manejo de
Bienestarina y alimentos suplementarios para adultos mayores, en el Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar en 2011 que conducen a la renuncia de su
Directora.
Desfalco en el sector salud por pagos indebidos, trmites ilegales, pagos de
tutelas falsas, cobros de facturas de medicamentos con valor superior a los del
mercado, recobro de cuentas con cdulas de personas fallecidas o cdulas
falsas, en el sector de la salud.
Despilfarro e irregularidades en el manejo de regalas recibidas por los
departamentos de Casanare, Arauca, Meta y como caso especial Crdoba que
en los ltimos 8 aos ha recibido 360 mil millones de pesos por regalas
provenientes de la explotacin minera, los cuales no han visto reflejados en
mejoras en infraestructura para la prestacin de servicios, ni en la calidad de
vida de sus habitantes. Casanare y Arauca han recibido por su parte ms de 6
billones de pesos, de los cuales, al menos 3 se han perdido por despilfarro y
corrupcin.
Corrupcin y trfico de influencias en torno al manejo de los bienes
decomisados al narcotrfico por parte de funcionarios de alto nivel en comunin
con congresistas; los cuales fueron visibilizados en el proceso de liquidacin de
la Direccin Nacional de Estupefacientes (DNE).
Cobros fraudulentos por devolucin del IVA a travs de la figura de empresas
de papel en el exterior, con la concupiscencia de funcionarios de la DIAN.
Carrusel de la contratacin en la ciudad Bogot en torno a la construccin de la
fase III de Transmilenio, durante la administracin del alcalde Samuel Moreno.
Asignacin de subsidios no rembolsables a grandes terratenientes en lugar de a
pequeos agricultores, en el marco del Programa Agro Ingreso Seguro.
Seguimientos e interceptaciones ilegales del DAS a las comunicaciones de
polticos de los partidos de oposicin, Magistrados de las Altas Cortes y
periodistas.
Escndalo por la vinculacin de congresistas, alcaldes, gobernadores y otros
funcionarios pblicos de alto nivel con grupos paramilitares, en lo que se ha
denominado el fenmeno de la parapoltica. A 2010, la Fiscala report estar

133

1624B-12

investigando a 400 polticos de eleccin popular de los cuales 102 son

congresistas. La Unidad de Justicia y Paz tambin refera pruebas sobre la
vinculacin de 109 servidores pblicos y de 324 miembros de la fuerza pblica
(Lpez Hernndez, 2010, pg. 30)
Adems de estas expresiones ligadas principalmente al desfalco, soborno y nepotismo;
existen otras, como el clientelismo, la captura del Estado y la reconfiguracin cooptada
del estado, que por su magnitud e implicaciones en la sociedad colombiana, requieren
ser analizadas de manera detallada.
El clientelismo
El fenmeno del clientelismo como una manifestacin de la corrupcin y expresin
legendaria de la historia poltica nacional, ha sido ampliamente estudiado por el
investigador Mauricio Garca Villegas (2010), quien considera que su persistencia est
ligada al carcter elitista del sistema poltico, a la debilidad del Estado, al narcotrfico y
a la violencia.
Segn el autor, existe una relacin inversa entre clientelismo y legalidad: a mayor
importancia del clientelismo en la determinacin de los comportamientos ciudadanos y
de los funcionarios pblicos, menor el peso de ley y viceversa. Por eso, el clientelismo
est en contrava del Estado de derecho, y por eso, la mayor presencia de relaciones
clientelistas entraan un aumento de la debilidad institucional (p. 23).
Gutirrez y Dvila (2001) definen el clientelismo como un mecanismo no institucional
de lealtades asimtricas, mediante el cual se intercambian bienes y servicios por apoyo
electoral. Se trata de una especie de amistad por inters entre desiguales. En
Colombia, pueden identificarse tres tipos de clientelismo: el tradicional, el moderno y el
clientelismo de mercado.
El primero, hunde sus races hasta el periodo colonial. Es propio de una
institucionalidad incipiente y de una sociedad agraria. Tiene como protagonistas a los
patrones, gamonales, hacendados y notables que por lo general establecen relaciones
basadas en lealtades personales. El segundo, el clientelismo moderno, es propio del
Frente Nacional. Opera en un ambiente de diversificacin y crecimiento institucional, y
relaciona a los polticos con los electores, a los que les propone una representacin
faccionalista y ms regional o departamental que nacional. Finalmente, el clientelismo
de mercado es propio de la poca actual. Sus protagonistas son la clase poltica y se
vale de la existencia de nuevas reformas institucionales tales como la descentralizacin,
la eleccin popular y los mecanismos de participacin para conseguir recursos, muchas
veces de tipo ilegal. Lo caracterstico de este tipo de clientelismo es el carcter local y
particularista. Su funcin consiste en distribuir recursos en los territorios, bajo la
intermediacin de los caciques polticos ligados con miembros del Congreso nacional

134

1624B-12

(Garca Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad
institucional en Colombia, 2010, pgs. 24-25).
Contrario al espritu de la Constitucin de 1991, que apelaba por una reforma del
sistema poltico, la lucha contra el clientelismo, y la creacin de un sistema ms
incluyente y participativo; los resultados de la reforma constitucional han sido escasos,
e inclusive contrarios a los esperados. Segn explica Juan Carlos Rodrguez (2001), la
reforma del sistema electoral gener una nueva estructura de incentivos que cambi la
forma de hacer poltica; sin embargo, los polticos lograron adaptarse
extraordinariamente bien a las nuevas realidades institucionales, y as bloquearon la
realizacin de buena parte de los objetivos constitucionales. Es as como a partir de la
dcada de los 90 se produce un recrudecimiento y transformacin en las prcticas
clientelistas.
La profundizacin de este fenmeno dentro del mbito poltico colombiano es tal que
ha terminado por convertirse en una forma de vida; en una cultura y hasta en una
concepcin de la sociedad. Los colombianos que habitan en entornos clientelistas ven el
intercambio de favores, la fuerza de las lealtades y las alianzas como elementos
cotidianos ms poderosos que las leyes o que las normas formales del derecho (Garca
Villegas & Revelo Rebolledo, Estado Alterado: Clientelismo, mafias y debilidad
institucional en Colombia, 2010, pg. 30).
El proceso de enraizamiento del clientelismo en la cultura colombiana, obedece a juicio
de Garca (2010) al menos a 4 razones:

Ante la incapacidad de la administracin pblica para controlar todo el territorio

nacional por sus caractersticas geogrficas, histricamente se ha recurrido a
personajes locales con poder o autoridad, como curas y gamonales, con el fin
de mantener la unidad, al menos simblica.
Ante la imposibilidad de instaurar un sistema judicial que rija por igual para
todos los sectores de la poblacin; muchos campesinos y personas en
condiciones de vulnerabilidad ven en las prcticas clientelistas un mecanismo no
slo socialmente aceptable, sino incluso justo.
Ante la emergencia de conflictos o tensiones sociales que el Estado no puede
resolver, las prcticas clientelistas sirven para atenuar esas tensiones.
El clientelismo acta como un dispositivo que permite ensombrecer la brecha
existente entre las normas jurdicas y las realidades sociales. Contribuye a
mantener la coexistencia de dos situaciones incompatibles ubicadas cada una en
un extremo: ideal vs realidad, planteando entre estas dos todo un abanico de
tonalidades grises.

Algunas de las expresiones ms crudas del clientelismo de Mercado develadas en los

ltimos aos y recogidas en el libro Estado Alterado de Mauricio Garca, son:

135

1624B-12

Vicios en el proceso de nombramiento de funcionarios pblicos. De acuerdo con

Puentes (2008), citado en Garca 2010, en Colombia no se ha logrado consolidar
como tal la carrera administrativa; por el contrario histricamente [] se ha

usado la va del atajo; el esguince a la regla de juego; la inconstitucionalidad

premeditada; el incumplimiento de normas; el particularismo; la transitoriedad y
el pragmatismo puro para ingresar a la carrera administrativa y, en otros casos,
se ha incurrido y se sigue incurriendo, sistemticamente, en demoras
inexplicables para impulsar los concursos pblicos (p.156).

El nombramiento de notarios pblicos tradicionalmente ha sido un mecanismo

privilegiado con el que se pagan favores polticos en Colombia, pese a que
segn la legislacin nacional, el proceso de nombramiento de notarios -quienes
cumplen funciones pblicas-, no es discrecional. El puesto de notario es
apetecido debido a los ingresos que generan, los cuales pueden oscilar entre los
ocho millones de pesos o los 120, dependiendo de la ciudad.

Medidas econmicas que benefician a ciertos sectores de la sociedad, en

especial a grandes grupos econmicos en materia de disminucin o exencin de
impuestos, a cambio de favores electorales o financiacin de campaas
polticas.

La captura del estado

Tradicionalmente, la Captura del Estado ha sido concebida como una forma de
corrupcin a gran escala, que debilita la estructura econmica de un pas porque
distorsiona la formulacin de sus normas y regulaciones. Cuando stas tienen el
propsito de favorecer intereses que contradicen el bienestar general, se generan
fuertes distorsiones culturales, sociales y econmicas.
El Banco Mundial (2000) ha definido la Captura del Estado como la accin de

individuos, grupos o firmas, en el sector pblico y privado, que influyen en la formacin

de leyes, regulaciones, decretos y otras polticas del gobierno, para su propio beneficio
como resultado de provisiones ilcitas y no transparentes de beneficios privados
otorgados a funcionarios pblicos. En ese sentido, la captura del estado es distinta a la
prctica de soborno o corrupcin administrativa que tiene lugar durante la
implementacin de las leyes o polticas.

Para algunos autores como Hellman y Kauffmann (2001) la Captura del Estado incluye
adems la prctica de sobornar a jueces de las altas cortes con el fin de influir en sus
decisiones, pues en este caso tambin se manipula el marco jurdico lo cual redunda en
inseguridad jurdica y, por lo tanto, en distorsiones econmicas, polticas y sociales
(citados en Garay, 2008).

136

1624B-12

La Captura del Estado es un fenmeno que se fundamenta en la economa del crimen o

economa del delito en la que el beneficio de cometer el acto ilcito es superior a su
costo. En este caso, se realizan todos los clculos racionales necesarios para minimizar
los costos y aumentar los beneficios; es decir, para reducir al mximo la probabilidad
de ser detectados, investigados, juzgados y sancionados (Garay, Salcedo, De Len, &
Guerrero, 2008, pgs. 13-14).
Una mirada ms ampla de la concepcin tradicional de la Captura del estado, reconoce
que en contextos en los que no se ha logrado consolidar el Estado Social de Derecho,
existen adems otro tipo de grupos interesados en suplantar al estado y dominar el
aparato estatal en instancias decisivas para lograr intereses particulares. Algunos de
estos actores pueden ser mafias, carteles ilegales, organizaciones criminales, grupos
antisubversivos y grupos subversivos; los cuales trabajan articuladamente con grupos
legales como partidos polticos, empresarios, la academia, crculos de opinin o los
medios de comunicacin, para la consecucin de sus intereses.
En algunos territorios de Colombia, ha surgido en las tres ltimas dcadas un fenmeno
que da cuenta de lo anteriormente planteado. Por un lado, las organizaciones
criminales (guerrillas, paramilitares, narcotrfico y grupos delincuenciales) han
sustituido a las antiguas lites locales. Por otra, los actores tradicionales se han
vinculado con estas organizaciones e incluso, las han auspiciado. En cualquiera de los
dos casos, lo que se aprecia es un clientelismo armado o mafioso63, caracterizado por
el hecho de que el intercambio desigual entre polticos nacionales y locales, est
mediado adems, por el poder de las armas. Son los actores sociales armados, los que
conforman sus propias redes y garantizan adhesiones, con el propsito no slo de
obtener favores y repartir recursos en las regiones, sino perseguir la captura de las
instituciones.
Como explica Garay (2008), desde la poca de Pablo Escobar se tiene noticia de la
manera como la mafia tena como propsito influir en las decisiones legislativas,
judiciales y regulativas del Estado colombiano con miras a buscar su legitimacin, el
lavado de sus capitales provenientes de actividades ilcitas e incluso su incursin en la
arena poltica a travs del proceso electoral. De igual manera, las guerrillas y los
paramilitares, frecuentemente asociados a grupos mafiosos, tambin han participado
en dinmicas de coercin para manipular o impedir la formulacin e implementacin de
decisiones administrativas, judiciales y regulativas, as como para posicionar fichas
claves en la burocracia oficial a travs de prcticas clientelistas y apropiarse de recursos
pblicos en los distintos niveles de la administracin pblica (p. 43).
Con el llamado Proceso 8.000 se comprob que el Cartel de Cali penetr de manera
masiva el Congreso y la campaa presidencial. Los condenados por el proceso,

63

El concepto de clientelismo armado, fue propuesto por Gustavo Duncan (2005)

137

1624B-12

obtuvieron el 12% de las curules con cerca de 900 mil votos, equivalentes al 8% de la
votacin para el Senado (Lpez Hernndez, 2010, pg. 31).
La captura del estado puede operar de dos formas. En el primer caso, el grupo ilegal
acude al soborno y al uso de la intimidacin y violencia directamente sobre los
funcionarios pblicos que se encuentran en posiciones privilegiadas con alta capacidad
de decisin. En el segundo caso, funcionarios de alto nivel se asocian con polticos
clientelistas en los territorios y con grupos ilegales para la obtencin de beneficios
comunes.
La reconfiguracin cooptada del Estado
Ahora bien, cuando el grupo legal o ilegal tiene como pretensin infiltrar, penetrar y
usufructuar parcelas del Estado para luego transformarlas con el fin de que stas pasen
al servicio de sus propios intereses, se habla de la reconfiguracin cooptada del estado.
Podra afirmarse entonces que la Reconfiguracin corresponde a un nivel ms avanzado
de la captura del estado, que se constituye como un proceso sociopoltico ms
complejo. Sin embargo, estos dos fenmenos no necesariamente se dan de manera
secuencial. Puede darse captura del estado y reconfiguracin cooptada del estado en
todos los niveles territoriales (local, regional y nacional), realizados por los mismos o
distintos actores, en donde estn presentes diversas motivaciones.
Este fenmeno de la Reconfiguracin cooptada del Estado es definido por Garay de la
siguiente forma:

la accin de organizaciones por lo general ilegales excepcionalmente

legales que mediante prcticas ilegtimas buscan modificar, desde
adentro, el rgimen poltico de manera sistemtica e influir en la formacin,
modificacin, interpretacin y aplicacin de las reglas de juego y de las
polticas pblicas, para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus
intereses sean validados poltica y legalmente, y legitimados socialmente en
el largo plazo, aunque estos no obedezcan al inters rector del bienestar
social (2008, p. XX).
La reconfiguracin del estado supone entonces que estn en juego objetivos tanto de
tipo econmico, como de reduccin penal, legitimacin poltica y social. En Colombia
este proceso ha venido desarrollndose en los ltimos 10 aos, gracias a la
participacin de una amplia representacin del poder legislativo que ha conjugado sus
propios intereses con los provenientes de grupos ilegales. Segn explican Acemoglu,
Robinson y Santos (2009) investigadores de las Universidades de Massachussets,
Havard y Yale: los actores armados ilegales pueden persistir porque sostienen una
relacin simbitica con polticos especficos que detentan el poder: los grupos armados
coaccionan la votacin hacia los polticos que tienen preferencias relativamente

138

1624B-12

cercanas a ellos y estos, en contraprestacin, apoyan leyes o polticas que estos

grupos prefieren.
De acuerdo con los hallazgos de Lpez (2010), las investigaciones adelantadas por la
Unidad de Justicia y Paz de la Fiscala General de la Nacin entre 2008 y 2010 indican
que una tercera parte de los Alcaldes, Gobernadores y Congresistas de Colombia de la
ltima dcada pudieron haber sido promovidos a sus cargos pblicos por el
narcoparamilitarismo o la narcoguerrilla y que co-gobernaron con ellos.
En 2002 los congresistas electos con el apoyo del narcoparamilitarismo obtuvieron el
34% de las curules y ms de 2 millones de votos, equivalentes al 25% de la votacin
del Senado. En 2006, casi todos los congresistas de la parapoltica fueron relegidos.
Por su parte, las FARC ms que impulsar la eleccin de candidatos, actuaron
primordialmente saboteando las elecciones, asesinando y secuestrando a polticos,
entre ellos, a ms de una docena de congresistas (pgs. 30 y 33).
Lo cierto es que, si bien un buen porcentaje se encuentra involucrado en procesos de
investigacin judicial, los efectos judiciales son diferentes para cada uno de los actores
involucrados. En el caso de los actores legales, stos usualmente logran minimizar su
exposicin penal, mientras que tienen ventajas para maximizar y ejecutar el riesgo de
exposicin penal de sus socios ilegales. Aunque los ilegales pueden hacer uso de sus
recursos de intimidacin y violencia para hacer cumplir los compromisos de sus socios,
son usualmente los polticos, quienes logran prevalecer y legitimarse en el largo plazo.
Los ilegales terminan extraditados, mientras que los actores legales siguen
gobernando (Lpez Hernndez, 2010, pg. 46).

139

1624B-12

EXPERIENCIAS DE INTERVENCIN EN PROMOCIN DE LA

CULTURA DE LA LEGALIDAD Y LA INTEGRIDAD

La corrupcin es inherente a la naturaleza humana.

Empresario Miguel Nule, detenido por el Carrusel de la Contratacin en Bogot.

http://www.caracol.com.co/frase.aspx?id=1435898

OK y hay que arreglar la cosa con estos periodistas para que esto quede miti-miti,
oiste?
Ah, no, eso s, eso s, dejmoslo entonces 50, 50.
Conversacin entre los exministros Saulo Arboleda y Rodrigo Villamizar, en la
adjudicacin de una emisora.

http://www.semana.com/nacion/chuzadas-historicas/103749-3.aspx
Hay que reducir la corrupcin a sus justas proporciones.

Expresidente Julio Csar Turbay.

http://www.lasillavacia.com/elblogueo/armando-neira/17971/lo-que-va-de-turbayayala-uribe-velez

Hallamos en Yopal, construido con recursos pblicos, un matadero de gallinas cuando

all no hay industria avcola. Tendra ms sentido un matadero de reses en la India.
Ex zar anticorrupcin Oscar Ortiz Gonzlez.

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189
No tendra objecin de otorgarles incentivos de Agro Ingreso Seguro a las reinas, a los
sacristanes, a los ciclistas o incluso a los periodistas que quieran ingresar, siempre y
cuando tengan un proyecto sostenible.
Exministro de Agricultura Andrs Fernndez.

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6609648
Lo que queda claro es que los acuerdos con grandes jefes polticos son acuerdos, pero
con personas humildes como yo son corrupcin.
Ex congresista Yidis Medina.

http://www.cambio.com.co/portadacambio/780/ARTICULO-PRINTER_FRIENDLYPRINTER_FRIENDLY_CAMBIO-4253725.html
En contratacin, los hechos de corrupcin son muy notorios, de gran impacto y con un
alto grado de impunidad: mucha corrupcin y poco corrupto.
Ex zar anticorrupcin Oscar Ortiz Gonzlez.

http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6921189
Estas frases, expresadas por altos funcionarios colombianos y prestantes empresarios,
sintetizan, de alguna manera, la comprensin y la actitud de muchas personas frente a

140

1624B-12

una prctica que se ha presentado en distintos escenarios de la vida nacional,

causndole un gran dao no solo a la economa, a la poltica, a la cultura, sino a la
conciencia de la sociedad en su conjunto, por los altos ndices de impunidad y por la
apata ciudadana ante hechos tan contundentes que afectan negativamente la
confianza pblica.
Estos funcionarios del Estado y ciudadanos particulares tenan en sus manos la
ejecucin de importantes obras que involucraban cuantiosos bienes y recursos pblicos,
para la puesta en marcha de significativos proyectos de beneficio comn; pero el mal
uso del poder y la desbordada ambicin personal, entre otras razones, los llevaron a
apropiarse del patrimonio colectivo para utilizarlo en beneficio propio o de terceros, o
en otros casos, fueron indiferentes ante los avances incontenibles de lo que el
Procurador General, Alejandro Ordez, ha llamado en casos ms recientes empresas
criminales.
Las conductas incorrectas, la falta de principios ticos, la bsqueda del lucro personal
por medios fraudulentos, la obtencin de beneficios particulares recurriendo a acciones
ilegales y hasta confundir la llamada malicia indgena con la cultura del atajo o,
incluso, con actos que lindan con la ilegalidad, son comportamientos que
histricamente han caracterizado a los corruptos y hecho carrera en el pas y en otros
lugares del mundo hasta convertir a la corrupcin en un mal endmico, aparentemente,
sin posible solucin y cnicamente justificable.
Sin embargo, en el pas y en el mundo existen experiencias ciudadanas impulsadas por
gobiernos nacionales, regionales y locales, organizaciones no gubernamentales,
agencias de cooperacin, organismos de control y entidades pblicas y privadas, entre
otros, que impulsan proyectos de legalidad e integridad para desterrar las prcticas
corruptas y empoderar a la ciudadana para que vigile y controle el buen uso de los
recursos pblicos, exija a los funcionarios y elegidos rendicin de cuentas sobre su
gestin y se convierta en un ejercicio cotidiano el control social y la defensa de lo
pblico para luchar contra la corrupcin.
As mismo, las experiencias buscan que en el imaginario colectivo se apropien
conceptos sobre legalidad e integridad para que la ciudadana comprenda que la
corrupcin no es solo un problema que est arraigado en la funcin pblica, en las
esferas de poder, en los dirigentes empresariales privados y estatales, sino que esta
prevalece en prcticas y acciones de la vida cotidiana. Actos que en ocasiones se
confunden con audacia, picarda, viveza y otros conceptos que soportan y justifican
hechos ilegales y, adems, ponen la responsabilidad propia y la falta en el otro.
Para la Organizacin de Naciones Unidas, ONU, la corrupcin se entiende como el
abuso de poder, cargo o autoridad pblicos para beneficio privado por medio del
soborno, la extorsin, el trfico de influencias, el nepotismo, el fraude, los pagos por

141

1624B-12

servicios o la malversacin de fondos. Sin embargo, como tambin afecta el sector

privado se puede concebir como el abuso del poder conferido en beneficio particular.
Por su parte, Transparencia Internacional la define como el mal uso del poder
encomendado para obtener beneficios privados. En la pgina Web de su captulo en el
pas, Transparencia por Colombia, se asegura que esta definicin de corrupcin incluye
tres elementos que son muy importantes para comprender sus dimensiones. El primero
est relacionado con el mal uso que se hace del poder; el segundo, que este poder
encomendado puede ser pblico o privado, y el tercero, que el beneficio privado no
necesariamente se limita a los beneficios personales que obtiene quien hace mal uso
del poder, sino que puede incluir a miembros de su familia o amigos.
La ONG seala que la corrupcin puede presentarse gracias a distintas dinmicas
culturales. Con frecuencia, los comportamientos no ticos (legales o ilegales) siguen
siendo vistos como actos de audacia y astucia. La cultura del atajo, entendida como la
obtencin de resultados mediante la utilizacin de mtodos ilegales o no ticos sin
considerar las consecuencias, tiende a prevalecer en distintos escenarios de la vida
pblica y privada de los colombianos. De otro lado, una proporcin importante de la
poblacin justifica la corrupcin en funcin de los fines perseguidos; desconfan de las
actuaciones de sus conciudadanos y justifican sus comportamientos no ticos64.
En el documento del PNUD, Buenas prcticas para la promocin de la transparencia
local, se asegura que la corrupcin tiene diversas causas, como las culturales, en las
que se observa como normal ciertos comportamientos de individuos que son capaces
de burlar las normas sin ser detectados; las econmicas en las que se menciona la
relacin costo - beneficio, los bajos riesgos de penalidad y el monopolio del poder; las
institucionales, porque no es suficiente crear nuevos marcos normativos sino que es
prioritario hacer cumplir los ya existentes, cerrar la brecha que tradicionalmente
caracteriza el pas, entre la existencia de normas y leyes y su poca aplicacin en la
prctica.
El organismo internacional seala que uno de los aspectos fundamentales para
enfrentar este flagelo es la participacin de la ciudadana.
La corrupcin se alimenta de una sociedad civil que no participa de la toma de
decisiones
pblicas y de la falta de credibilidad en la posibilidad de disminuir
los actos de corrupcin, lo que repercute en la ausencia de exigencia de
compromisos y resultados. De otro lado, los ciudadanos si bien tienen una alta
percepcin de que la corrupcin es extensa, no la consideran como uno de los
problemas prioritarios que afecta sus vidas de manera directa y contundente,
probablemente debido a que no establecen vnculos causales entre la gran
corrupcin. No obstante, la corrupcin ha adoptado otras formas ms
64

Transparencia por Colombia http://www.transparenciacolombia.org.co/lacorrupcin/quehafallado.

142

1624B-12

sofisticadas que plantean nuevos retos a los Estados. La violencia, el

narcotrfico y la accin de grupos armados ilegales en Colombia, han
presionado una mutacin mucho ms peligrosa de la corrupcin: la captura del
Estado65.
Este concepto es entendido como la capacidad de grupos de inters para influir a
travs de prcticas corruptas en los procesos de decisin poltica en los ambientes
ejecutivos, legislativos y regulatorios. En el pas hay sectores de poder con gran
capacidad de incidencia, de distinta procedencia e ideologa y sus prcticas son legales
o ilegales. El mismo Presidente Juan Manuel Santos se refera, a finales del 2011, a la
mano negra de extrema izquierda y de extrema derecha que quiere torpedear las
decisiones del Gobierno en asuntos de reparacin a las vctimas del conflicto armado y
la devolucin de las tierras arrebatadas en forma violenta a campesinos, en muchos
lugares con la complicidad de funcionarios corruptos aliados con grupos al margen de la
ley.
Estas bandas criminales representan para el Estado un sistema de delincuencia
organizada, que realiza acciones sistemticas de despojo no solo de tierras sino de
escenarios de representacin de lo pblico, con lo cual adems de cooptar los poderes
constitucionales y generar paraestados se deteriora el sentido que la ciudadana tiene
de sociedad organizada y autnoma, que garantiza el libre desarrollo de los derechos, a
partir del cumplimiento de la normatividad vigente y el ejercicio pleno de las
posibilidades que brinda a sus asociados un Estado Social de Derecho.
Las prcticas corruptas tienen mltiples consecuencias para los habitantes de un pas o
regin y para la sociedad en su conjunto. Algunos de los efectos negativos son el
aumento de la pobreza por el mal uso de los recursos pblicos, la desigualdad social
por los sobrecostos para el acceso de la poblacin a los servicios bsicos y los bienes
de uso comn y la incertidumbre que genera entre los inversionistas nacionales y
extranjeros un ambiente de corrupcin y de violencia, debido a que no se garantiza la
estabilidad institucional.
Como lo seala el PNUD, la corrupcin crea incertidumbre en el mercado, por la
discrecionalidad en la toma de decisiones y por los constantes cambios en las reglas de
operacin y reduce el margen de maniobra del gobierno para recaudar ingresos y
merma su capacidad para proporcionar servicios sociales66. Es decir, este flagelo no
solamente impide el desarrollo normal de la prestacin de servicios y la puesta en
marcha de proyectos de infraestructura sino que deteriora la convivencia ciudadana por
la incertidumbre que genera.
No hay duda que este clima de inseguridad jurdica, econmica, poltica, institucional,
debilita el Estado y afecta su legitimidad, por la forma como se deteriora el sentido de
65.

PNUD, Colombia. Buenas prcticas para la transparencia local. Bogot, 2010.

66

Ibid.

143

1624B-12

institucionalidad. La ONU seala al respecto que la corrupcin, adems de erosionar

sus instituciones y la confianza del pblico, diluye la responsabilidad, la transparencia y
la integridad de las instituciones pblicas. Fomenta un entorno antidemocrtico
caracterizado por la incertidumbre, la impredecibilidad, el declive de los valores ticos y
morales y el desprecio por las instituciones y autoridades constitucionales.
6.1 Experiencias de Cultura de la Legalidad y la Integridad
De acuerdo con estas comprensiones iniciales del fenmeno de la corrupcin, se realiz
una caracterizacin de 26 experiencias de Colombia, Mxico, El Salvador, Italia,
Finlandia y Honk Kong (China), que por sus objetivos, enfoques y metodologas
trabajan o tienen relacin con la cultura de la legalidad y la integridad para fortalecer
los procesos ciudadanos en contra de las prcticas corruptas. Se hizo un seguimiento a
los conceptos que estas iniciativas tienen de legalidad, cultura, integridad y otras
nociones asociadas a tica, valores, transparencia, visibilidad, lucha contra la
corrupcin, rendicin de cuentas, promocin de la seguridad y disminucin de la
violencia, entre otras.
Este ejercicio de rastreo, adems de indagar por el estado del arte de las experiencias,
busca conocer los factores que las originaron, sus objetivos, contextos en el que se
desarrollaron, actores participantes, enfoques conceptuales, metodologas, estrategias,
logros, dificultades, formas de evaluar los impactos y resultados obtenidos en el
proceso. La forma como han abordado en sus localidades, regiones y pases las
diferentes acciones para prevenir y combatir ms eficaz y eficientemente la corrupcin.
Es decir, la manera como han fomentado la integridad, la obligacin de rendir cuentas y
la debida gestin de los asuntos y de los bienes pblicos.
Estos aprendizajes logrados en la caracterizacin y anlisis de las experiencias, junto al
estado del arte de los indicadores, los enfoques, el marco conceptual y los contextos de
los pases y regiones en los cuales fueron levantados los datos estadsticos y aplicadas
las prcticas anticorrupcin, se convierten en insumos significativos para enriquecer el
diseo y la ejecucin de la lnea de base de la cultura de la legalidad y la integridad. As
mismo, la observacin y el anlisis de las experiencias, tanto las nacionales como las
adelantadas en otros pases, son fundamentales para el diseo metodolgico y la
puesta en marcha de una estrategia que busque eliminar las prcticas corruptas y
antiticas en las entidades pblicas y privadas y, adems, persiga consolidar una
cultura de la legalidad y la integridad en la sociedad colombiana, de la mano de la
Procuradura General de la Nacin.

144

1624B-12

6.2 Contextos polticos, econmicos, sociales y culturales en los que

se desarrollaron las experiencias

En cuanto al contexto poltico en el cual se desarrollan las experiencias, el PNUD, en un
documento de anlisis del contexto sociopoltico colombiano67, seala que el pas viva
en la dcada de los noventa y principios de la del 2000 en una situacin de violencia
generalizada. La realidad social, poltica y econmica de la sociedad colombiana se
caracterizaba por una profunda crisis manifiesta en problemas como: exclusin social,
prdida de credibilidad y confianza de gran parte de la poblacin en las instituciones y
sus gobernantes, desigualdad de ingresos y riqueza, dependencia econmica, deuda
externa, fragmentacin y desarticulacin de la sociedad, fluctuacin e inestabilidad de
los procesos sociales, debilidad del sistema de justicia, seguridad y defensa, creciente
corrupcin administrativa, impunidad generalizada, prcticas clientelistas, mltiples
violencias, y la existencia y degradacin del conflicto armado que representa una de las
realidades ms crudas del pas.
Precisa que todas estas condiciones impiden la construccin colectiva de un proyecto
comn de nacin y de democracia, que trascienda los intereses particulares de
personas y grupos sociales. Adems, el proceso de globalizacin, que se constituye en
uno de los mayores retos para la sociedad y el Estado colombiano ha hecho aun ms
evidente el agravamiento de la problemtica social del pas. Durante las dos ltimas
dcadas se han dado en Colombia procesos de desconcentracin de recursos,
descentramiento mediante la privatizacin de servicios y descentralizacin de funciones
y competencias; sin embargo, esto no ha significado realmente la descentralizacin del
poder y la responsabilidad, y una verdadera participacin en la definicin y gestin de
las polticas pblicas.
Por ejemplo, dice la entidad, entre 1998 y el 2002, la administracin Pastrana
profundiz en la tendencia hacia una mayor desconcentracin de funciones y
competencias, para agilizar procedimientos econmicos, administrativos y reducir el
dficit fiscal; igualmente, busc el descentramiento mediante la privatizacin de
servicios y la reasignacin de responsabilidades estatales a los entes municipales y
regionales, pero esto no represent una mayor delegacin de soberana y poder.
Naciones Unidas seala que a finales de 1999, con el fin de acelerar los cambios en el
modelo econmico y con la excusa de un endeudamiento pblico explosivo, se entreg
el manejo de la economa al Fondo Monetario Internacional, FMI, y a los acreedores
financieros y otorg el control poltico interno al gobierno norteamericano. Como parte
de los compromisos adquiridos en esta poca con el FMI, impulsa un paquete de
reformas en materia econmica, social y territorial: ajuste del dficit fiscal mediante la
reduccin de los salarios pblicos, recortes en el gasto social y en las transferencias a
los municipios y departamentos, freno a la inversin pblica, control a la evasin de
67

PNUD. Contexto sociopoltico colombiano 1996 2003, Bogot, 2003.

145

1624B-12

impuestos, ampliacin de la base de contribuyentes que afectan principalmente a los

trabajadores y los sectores populares; aplican tambin, normas para reducir los costos
y flexibilizar el rgimen laboral, reforma a la seguridad social buscando elevar los
montos y perodos de cotizacin por
parte de los trabajadores, eliminar la
retroactividad de las cesantas de los trabajadores del sector pblico, y privatizar el
total de los activos pblicos.
De acuerdo con la ONU, la recesin que experimenta la economa colombiana desde
1996, profundizada por las polticas macroeconmicas abiertamente favorables al gran
capital y por la gestin del Estado proclive a los intereses corporativistas explican los
actuales niveles de desempleo, exclusin, pobreza y concentracin del ingreso y la
riqueza.
La administracin Pastrana (1998-2002) expres su intencin de profundizar y
acelerar las polticas neoliberales iniciadas a principios de los noventa. El punto
de partida no era nada fcil para el nuevo gobierno, a la sempiterna crisis sociopoltica del pas se uni la peor recesin econmica de los ltimos setenta aos.
El balance que la administracin realiz
en 1999 sobre la administracin
Samper, reflej la profundidad de la crisis: el desempleo, en cuatro aos
duplicado por encima del 16%, el dficit fiscal cuadruplicado en nombre de la
poltica hasta llegar a cerca del 6% del Producto Interno Bruto68.
Al finalizar la administracin Pastrana, el presidente lvaro Uribe le dio un giro a la
poltica, especialmente, en la forma como enfrent el conflicto armado interno.
Endureci las relaciones con los grupos al margen de la ley, especialmente con las
guerrillas de las Farc, al tiempo que inici un proceso de reinsercin individual con sus
integrantes y de negociacin y sometimiento con los bloques de autodefensa, mal
llamados paramilitares.
En cuanto al aspecto social en el que se desarrollan las experiencias, en la dcada de
los noventa, el punto de partida estuvo en las investigaciones que vena realizando el
profesor Antanas Mockus en la Universidad Nacional sobre violencia y cultura. Segn
una de las hiptesis de la investigacin, los problemas de convivencia que padece de
tiempo atrs la sociedad colombiana obedecen en parte a contradicciones,
desconexiones o vacos entre los tres sistemas que regulan el compartimiento humano
en las sociedades modernas: la ley, la moral y la cultura.
La Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura,
OEI, seala que en lo cultural, la reforma constitucional de 1991 fue trascendental
porque el Estado Colombiano rompi la relacin privilegiada con la Iglesia, que se
impuso desde 1886, y se reconoci la diversidad tnica y cultural al otorgar el derecho
a las comunidades tnicas de conservar su lengua y reconocer su autonoma poltica
68

Ibd.

146

1624B-12

(relativa), respetando sus derechos a ser gobernados por sus propias autoridades,
segn los usos y costumbres de la comunidad. La Constitucin tambin avanz en el
terreno del derecho a la igualdad y reconoci la articulacin existente entre las
dimensiones econmicas y culturales, para el logro de una sociedad equitativa.
Durante la dcada de los noventa, los diversos gobernantes plantearon una propuesta
de modernizacin estatal que respondiera a las exigencias de la apertura econmica y
de la globalizacin; se busc un Estado menos interventor, ms regulador, menos
centralizado y ms confiado en el mercado, como responsable de la asignacin de
recursos. Segn la OEI, la reforma estatal y la descentralizacin adquirieron un perfil
marcado por el propsito de reducir el tamao y la intervencin del sector pblico, se
busc privatizar los servicios pblicos, desregular la accin de los agentes econmicos,
y despolitizar y tecnocratizar la gestin pblica, bajo el lema de la eficiencia y la
eficacia.
Agrega que en trminos de cultura se definieron cinco lneas de accin, queriendo
convertir las polticas de gobierno en polticas de Estado. Dichas lneas son las
siguientes: Fomento y estmulo a la creacin, Cultura para construir nacin,
Descentralizacin y participacin ciudadana, Nuestra cultura ante el mundo, y Cultura
como eje de desarrollo, orientadas a fomentar la solidaridad, la convivencia pacfica y el
acceso amplio y democrtico a la creacin y al disfrute de las manifestaciones
culturales.
6.3 Experiencias de Legalidad, Visibilidad, Rendicin de Cuentas e

Integridad en Colombia

Aunque ninguna iniciativa de las consultadas rene todos los componentes que
apunten a construir una cultura de la legalidad y la integridad en el pas, s existen
experiencias que buscan atacar el flagelo de la corrupcin y fortalecer ejercicios de
ciudadana, para consolidar prcticas ticas y transparentes en el manejo de los
recursos y los bienes pblicos.
Una de las ms significativas y con mayor reconocimiento en el pas y en el exterior fue
la de Cultura Ciudadana, una iniciativa del profesor de la Universidad Nacional Antanas
Mockus y su equipo de gobierno, durante dos periodos en la Alcalda Mayor de Bogot;
inicialmente, entre 1995 - 1998, con el Plan de Desarrollo Formar ciudad y luego entre
2001 y 2004, con el programa gubernamental Bogot para vivir todos del mismo lado.
Otra muy representativa, la impulsa la Polica Nacional: Poltica de Integridad Policial y
Seguridad Operacional.
6.3.1

Cultura Ciudadana para formar ciudad

Por cultura ciudadana se entiende el conjunto de costumbres, acciones y reglas

mnimas compartidas que generen sentido de pertenencia, facilitan la convivencia
urbana y conducen al respeto del patrimonio comn y al reconocimiento de los

147

1624B-12

derechos y deberes ciudadanos. Una falencia en este campo fue lo que encontr
Antanas Mockus en 1995 cuando lleg a la Alcalda Mayor de Bogot, despus de un
proceso electoral considerado atpico en el que gan con casi medio milln de votos. El
alcalde ejecut su plan de gobierno basado en la implementacin de polticas y
programas de construccin de cultura ciudadana.
Sus esfuerzos los centr en organizar las finanzas pblicas de la ciudad, lo que implic
la adopcin de algunas medidas como la aprobacin de la sobretasa a la gasolina, el
cobro de la valorizacin para la financiacin de la construccin de obras de
infraestructura vial y la venta de la Empresa de Energa. Desarroll un amplio programa
de pedagoga y cultura ciudadana orientado a mejorar los comportamientos de los
habitantes en el espacio pblico, mediante el uso de smbolos como cebras y mimos;
restringi el uso del alcohol, limit la hora de atencin de los bares y sitios de diversin
nocturna hasta la una de la maana, con el programa denominado hora zanahoria;
prohibi el uso indiscriminado de la plvora y como estrategias para disminuir el ndice
de homicidios en la ciudad propuso el desarme.
Otty Patio Hormaza, Jefe de la Oficina Observatorio de Culturas, en un documento de
octubre de 2009 seala que la cultura ciudadana como poltica pblica fue producto de
la gestin de Mockus en sus dos alcaldas. l y su equipo de gobierno, entre ellos Paul
Bromberg y Roco Londoo, enriquecieron su enfoque desde el Instituto de Cultura y
Turismo, hoy Secretara de Cultura, Recreacin y Deporte y desde el Observatorio de
Cultura Urbana, hoy Observatorio de Culturas. Buena parte de las mediciones de ciudad
que se hicieron durante sus dos administraciones tenan como objetivo el monitoreo de
la aplicacin de las polticas relacionadas con cultura ciudadana, especialmente durante
el perodo 2001-2004, cuando se cre la Encuesta de Cultura Urbana para obedecer el
mandato del Concejo Distrital que oblig medir el impacto de las polticas de cultura
ciudadana.
La conceptualizacin del ex alcalde y su equipo sobre cultura ciudadana se basa en la
armonizacin de tres elementos que ayudan a controlar las conductas de quienes
habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral. Primero, el control poltico que se
materializa en las normas y en los aparatos de coercin del Estado, jueces y polica y
frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas por comprensin inteligente de la
norma o en forma obligada por temor al castigo. Segundo, el control social que se
manifiesta en la capacidad de crtica o censura a las actitudes negativas y el aplauso y
estmulo a los comportamientos positivos y, tercero, el control moral o autocontrol que
nace del convencimiento ntimo sobre la distincin entre lo daino y lo benfico como
prctica o actitud de los ciudadanos y que les hace sentir a las personas satisfaccin o
culpa69.

69

http://www.culturarecreacionydeporte.gov.co/observatorio/documentos/encuesta/encuesta.

148

1624B-12

Patio agrega que la hora zanahoria o la prohibicin del uso de la plvora como
controles normativos ejemplifican el control poltico. El Cdigo de Polica de Bogot
como producto de un intenso trabajo de conciliacin entre autoridad y ciudadana fue el
logro supremo en este mbito, ms que un conjunto de normas pretendi ser la
expresin de una carta constitucional de cultura ciudadana en Bogot. El control social
lo trabaj mediante cdigos rpidos de comunicacin entre desconocidos que
simbolizaran aprobacin o desaprobacin de las conductas del otro, de acuerdo con sus
comportamientos.
6.3.2

Cumplir y hacer cumplir la ley

Mientras el planteamiento de cultura ciudadana se centra en la articulacin de la ley, la

cultura y la moral para generar procesos de integridad en los ciudadanos y los
servidores pblicos, a partir del acatamiento de las normas y la sancin social o el
reconocimiento, otro proyecto exitoso en Colombia es la Poltica de Integridad Policial y
Seguridad Operacional, que orienta la Polica Nacional, el cual est fundamentado en el
cumplimiento de la ley y la generacin de escenarios de reflexin para que los
miembros de la polica fortalezcan y garanticen comportamientos ticos y transparentes
en el cumplimiento de sus deberes y derechos como ciudadanos y como agentes
encargados de hacer cumplir las normas de convivencia en el pas.
De acuerdo con el documento sobre poltica de integridad en la Institucin, esta se
adelanta porque es prioritario proveer a los integrantes de la Polica Nacional de
elementos de juicio valorativo, que permitan generar espacios de reflexin y
discernimiento sobre los diversos mbitos institucionales; por lo cual, se busca construir
y determinar estrategias que contribuyan a aportar caminos de anlisis, criterios,
lmites, propuestas y guas ticas para fortalecer y garantizar comportamientos
transparentes en todos los miembros de la Polica.
Para la institucin, la corrupcin es un fenmeno general, tanto en su aspecto espacial
como temporal, no obstante, se pueden observar grandes variaciones a pesar de lo
insuficiente de las mediciones y de su carcter aproximativo. De acuerdo con los
anlisis institucionales, el fenmeno de la corrupcin ya no es, como en el pasado, un
problema principalmente nacional, inherente a un sistema poltico, su aspecto
internacional es cada vez ms notorio.
Las categoras fundamentales utilizadas para estudiarla parecen cada vez menos
vlidas, la oposicin entre sistemas democrticos y autocrticos o la distincin entre
pases desarrollados o pases en desarrollo, que fue durante mucho tiempo una de las
claves ms importantes de interpretacin, solo permiten una aproximacin al problema.
Las formas y modos de corrupcin se han sofisticado considerablemente hasta el punto
de hacerla casi invisible, o al menos, difcilmente detectable70.

70

Polica Nacional de Colombia. Poltica de integridad policial y seguridad operacional, Tomo 3. Bogot.

149

1624B-12

La corrupcin definida como el uso del poder pblico para asegurar una ganancia
privada, debe entenderse como un problema de sistemas y no simplemente de
personas corruptas. En este sentido, de ella se deriva que no basta con fortalecer la
cooperacin para encarcelar a algunos corruptos sin solucionar las causas estructurales
que la generan, pues muy pronto otros vendrn a remplazarlos.
Indica que las posibilidades de corrupcin son intrnsecas a la existencia del Estado, en
todos sus niveles e incluso en instituciones como en asociaciones civiles o empresas,
donde algunos funcionarios pueden usar recursos que no son suyos en beneficio
propio. Es perceptible que junto al crecimiento de la corrupcin, haya cado muy
fuertemente la credibilidad de la sociedad frente a las actuaciones y a las distintas
instituciones que gobiernan. Los expertos en economa de todo el mundo convienen
actualmente que la corrupcin puede tener efectos devastadores sobre las
instituciones, porque vaca las arcas de los Estados, arruina el libre comercio y
ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan las bases
mismas de una sociedad.
Un aspecto poltico que debe resaltarse y en medio del cual se desarrolla la propuesta
anticorrupcin est el abandono de la tradicin militarista que caracteriza a la gran
mayora de los cuerpos policiales, la recuperacin de su sentido civilista como rgano
vigilante de la proteccin de las libertades individuales y de la vida de los ciudadanos;
la profesionalizacin de sus miembros, la descentralizacin de las estructuras de mando
y el acercamiento a los ncleos comunitarios para el conocimiento de las problemticas
generadoras de violencia y delincuencia y formulacin de alternativas conjuntas de
accin para la superacin de las mismas.
Se seala en el documento de poltica que el anlisis de las causas de la corrupcin va
en direcciones radicalmente opuestas, dependiendo de los paradigmas o las
preferencias ideolgicas. La escuela neoliberal (que ha hecho un gran aporte al anlisis
del fenmeno) la considera como una de las manifestaciones de los mercados negros
originada por el exceso de intervencionismo estatal. Por el contrario, los que no estn
convencidos de la responsabilidad intrnseca del Estado frente al fenmeno, insisten en
otros aspectos: el debilitamiento de la tica pblica, la deslegitimacin del Estado como
encarnacin del inters general, la disolucin de los valores colectivos por la bsqueda
del beneficio y la defensa de intereses egostas y privados. Los expertos en economa
de todo el mundo convienen, actualmente, que la corrupcin puede tener efectos
devastadores sobre las instituciones; vaca las arcas de los Estados, arruina el libre
comercio y ahuyenta a los inversionistas, situaciones que de una u otra forma debilitan
las bases mismas de una sociedad71.
Como enfoque social puede sealarse que en la Ley 62 de 1993, la Polica Nacional se
proyect como una Institucin que busca el mejoramiento de la calidad en la prestacin
71

Ibd.

150

1624B-12

del servicio; de esta manera, la actividad policial se defini como una profesin y, en
consecuencia, todo integrante de la Institucin deber recibir una educacin integral,
con nfasis en la cultura de los Derechos Humanos, la formacin tica, ecolgica, el
liderazgo y el servicio comunitario. En la ley se indica que la Poltica Estratgica
Educativa debe responder al reto de afianzar la imagen de una Institucin profesional,
de naturaleza civil al servicio de la comunidad y respetuosa de los Derechos Humanos,
de acuerdo con los lineamientos generales de poltica para la Polica Nacional de
Colombia72.
En este contexto, se pretende dar respuesta a la necesidad de fortalecer y
profesionalizar la Polica Nacional, para dinamizar el desarrollo intelectual y la
potenciacin del conocimiento de sus integrantes. Este proyecto constituye el medio
para promover una nueva cultura que implica los siguientes aspectos: reflexin sobre el
entorno nacional e internacional, intencin de la Institucin de proyectar su misin y
sus polticas en planes educativos, anlisis de los objetivos que se desean alcanzar y
necesidad de formar profesionales idneos que contribuyan a la convivencia pacfica de
los colombianos.
En el Plan de Transformacin Cultural y Mejoramiento Institucional de la Polica
Nacional, transcurrido en la ltima dcada, la experiencia Cultura de la legalidad y la
integridad se inici en 2006, se advierte que se convoc y comprometi al mando
institucional, desde una actitud autocrtica, para que el pas y el mundo reconozcan el
liderazgo de la Polica Nacional en la recuperacin de su imagen institucional, la
profesionalizacin del talento humano a travs de procesos educativos permanentes
para responder a los cambios sociales, la ejecucin de proyectos como Cultura de la
legalidad e integridad, el desarrollo del programa Departamentos y municipios seguros
dirigido a la articulacin del trabajo con las autoridades civiles y el fortalecimiento de la
Polica Comunitaria, como modo de servicio acorde a la naturaleza civilista de la
institucin.
De acuerdo con lo planteado en la revista de la Escuela General Santander, en donde
se forman los Oficiales de la Institucin, la Polica Comunitaria como modo de servicio,
en el mbito latinoamericano, responde a una solicitud social y un mecanismo
institucional para el cumplimiento de las funciones policiales, de orden civilista con
soportes fundados en el Estado Social de Derecho. En este campo, las experiencias de
pases como Brasil, Venezuela, Bolivia, Ecuador, Colombia, entre otros, coinciden en la
concepcin de la Polica Comunitaria como un principio y actitud de servicio de la
Polica a la comunidad, con la comunidad y en la comunidad.
6.3.3

Visibilidad y Rendicin de Cuentas

Por su parte Congreso Visible, CV, un proyecto del Departamento de Ciencia Poltica de
la Universidad de los Andes, surgi en 1998, justamente al final de lo que el pas
72

Ley 62 de 1993.

151

1624B-12

conoci como el proceso 8.000. Un periodo convulsionado, en el cual se gener una

gran crisis institucional por los ingresos de dineros provenientes del narcotrfico a
distintos sectores de la vida nacional, especialmente al poltico.
CV surgi como un programa que buscaba fomentar la transparencia y la visibilidad en
la gestin pblica, a travs de la promocin de una cultura de rendicin de cuentas y el
cumplimiento de los compromisos de los elegidos para el Congreso de la Repblica con
la ciudadana. Si bien el programa es consciente que an falta mucho para lograr la
consolidacin de un Congreso eficiente, transparente y plenamente visible y de que
muchos de los factores que motivaron su creacin an persisten se est seguro que el
trabajo ha servido para sensibilizar a la ciudadana acerca de la importancia de votar de
manera responsable y de seguir la gestin de los funcionarios que eligen, y a los
congresistas sobre la necesidad de cumplir con sus promesas y compromisos de
campaa.
Desde 1998, el proyecto Congreso Visible realiza un seguimiento y anlisis
permanentes del Congreso de la Repblica, fortalecindolo y promoviendo la
participacin de la ciudadana en procesos de exigencia de rendicin de cuentas a sus
elegidos. Desde una perspectiva independiente del gobierno y de los partidos o
movimientos polticos, CV trabaja para generar un puente de comunicacin entre la
ciudadana y sus representantes. De igual manera, busca promover el conocimiento del
Congreso de la Repblica y, en general, del sistema democrtico proporcionando
anlisis e informacin pertinente, organizada y de fcil acceso para ciudadanos,
investigadores y acadmicos de Colombia y el mundo.
En este mismo orden de ideas, desde la perspectiva de la rendicin de cuentas, se cre
el programa Bogot Cmo Vamos, con la intencin de llevar a las administraciones a
rendir cuentas en trminos comparables en el tiempo, en aspectos relevantes de la
calidad de vida en Bogot. Este proyecto se entiende como un ejercicio ciudadano de
seguimiento peridico y sistemtico a los cambios en la calidad de vida de la ciudad.
Esta observacin tiene como nfasis el cumplimiento de la Administracin Distrital al
Plan de Desarrollo y se realiza en trminos de mayor acceso a bienes y servicios de
mejor calidad, teniendo en cuenta tanto indicadores tcnicos como la percepcin
ciudadana.
El Programa se gest durante la campaa electoral de 1997, ante la ausencia de un
ejercicio ciudadano de rendicin de cuentas que verificara el cumplimiento de las
promesas electorales del candidato, ya elegido como alcalde, y su impacto en la calidad
de vida de la ciudad. As mismo, se enmarc en el llamado de la Constitucin Poltica de
1991 a la ciudadana para ejercer el control social sobre el manejo de los asuntos
colectivos, a travs de la peticin de cuentas, a quienes administran la ciudad.
En tal sentido, fue creado para generar un impacto positivo sobre la calidad de vida en
la medida que construye conocimiento sobre la ciudad y se configura como un espacio

152

1624B-12

para el anlisis y el debate buscando tener un efecto sobre la Administracin Pblica, la

ciudadana en general y los grupos de expertos e investigadores que trabajan en pro de
Bogot. De esta manera, se promueve un gobierno efectivo y transparente porque pide
cuentas a la Administracin Distrital, incentivndola a su vez a generar la informacin
necesaria para esta rendicin de cuentas, para luego evaluar la informacin con
expertos y ciudadanos. Igualmente, promueve una ciudadana ms informada,
participativa y responsable debido a que divulga los informes de evaluacin al pblico
en general, y le consulta a su vez sobre su percepcin de la calidad y el acceso a los
servicios pblicos, comunicando los resultados de esta consulta a la ciudadana.
De acuerdo con la informacin de la pgina Web del proyecto, dentro de ese mismo
contexto y ante la ausencia de una ciudadana activa se quera promover alianzas
estratgicas para el desarrollo de polticas que mejoraran la calidad de vida generando
espacios de debate y conocimiento para potencializar los esfuerzos y recursos de los
diferentes actores que evalan y realizan seguimiento a la ciudad. Al suscitar un
espacio de discusin permanente sobre Bogot, se complementan los conocimientos
existentes y se impulsa el aprendizaje institucional.
El contexto poltico en el que se desarrolla esta iniciativa lo enmarca la Constitucin de
1991, la cual gener una gran oportunidad al otorgar facultades al gobierno nacional
para reformar la Ley Orgnica de Bogot. Esta, promulgada en 1993, puso fin al
llamado cogobierno con el Concejo, excluy a los concejales de los procesos de
contratacin y le dio a la ciudad autonoma en materias fiscales (permitindole en
particular crear el mecanismo del autoavalo catastral que se aplic en 1994 con
mucho xito) y de transporte73.
En los siguientes aos muchas cosas cambiaron: la Ley de Planeacin impuso
estructura, contenidos, procedimientos y plazos a la elaboracin del plan de desarrollo.
Su aplicacin abri camino hacia un modelo de gestin por resultados, con indicadores
de producto y de impacto.
Esa ley promova un encadenamiento riguroso entre el programa de gobierno,
presentado al inscribir la candidatura como alcalde, el plan de desarrollo a cuatro aos,
los planes de accin bianuales y los presupuestos anuales que posteriormente fueron
desagregados por resultados. Despus vinieron el Plan de Ordenamiento Territorial a
diez aos, pero ajustable cada tres y, con el mismo horizonte decenal, los documentos
de poltica sectorial inscritos en un marco de gasto a mediano plazo. As, paso a paso,
la ciudad fue aprendiendo a escribir su futuro74.
Agrega el estudio que durante esta poca, el centro econmico y financiero de la
ciudad, incapaz de resistir al deterioro urbano favorecido por la invasin del espacio
73

.
.

74

Diez aos de luces para gobernarnos mejor. Bogot Cmo Vamos, 2007.
Ibd.

153

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pblico, se haba mudado ya dos veces huyendo hacia el norte. En algunas reuniones
sociales haba convidados que sin la menor vergenza ofrecan el favor de reducir los
avalos catastrales que servan de base al impuesto predial y que de por s estaban
radicalmente rezagados (aos sin actualizarse con una inflacin promedio del 20%
anual). A modo de chivo expiatorio, un alcalde de Bogot jurdicamente mal asesorado
pas seis meses en la crcel por distribuir auxilios recin prohibidos por la nueva
Constitucin.
A comienzos de los noventa, Bogot pareca no tener remedio. Sus instituciones eran
prcticamente invisibles. La ciudad haba crecido desmesuradamente. La mitad de ese
crecimiento urbano era ilegal. Algunos servicios como el agua y la energa seguan mal
que bien el ritmo de la expansin urbana, a veces a travs de acometidas ilegales. La
recoleccin de basuras, los alcantarillados y el transporte pblico crecan de manera
insuficiente y catica, dependiendo muchas veces de las influencias polticas al alcance
de la junta de accin comunal de cada barrio. El mejoramiento urbano era un calvario
de favores que las comunidades recorran con admirable paciencia.
Un ejercicio que recoge algunos aspectos de la cultura ciudadana en Bogot, las
propuestas de visibilidad de los candidatos de Congreso Visible y la rendicin de
cuentas sobre la gestin gubernamental que deben realizar los gobernantes, como lo
propone Bogot Cmo Vamos, lo impuls Sergio Fajardo entre el 2004 y el 2007,
cuando fue alcalde de Medelln. La propuesta gubernamental del alcalde Fajardo parti
de un ejercicio poltico, de participacin ciudadana y de una apuesta por romper
paradigmas de la imposibilidad de llegar al poder por fuera de las prcticas corruptas
de la politiquera y de la mano de la financiacin de campaas por parte de sectores
con intereses muy distantes al colectivo.
Cmo se seala en el documento de rendicin de cuentas del ex alcalde Fajardo,
Medelln, del miedo a la esperanza, es necesario recuperar la memoria y remontarse a
diciembre de 1999 en la bsqueda del comienzo de este viaje, que empez con lo que
pareca una utopa de soadores, cuando un grupo compuesto por 50 personas se
comprometieron a organizarse en un movimiento cvico independiente para hacer
poltica en Medelln, con un claro objetivo: llegar al poder. Como indica Fajardo,
"tenamos la conviccin de que los polticos son quienes toman las decisiones ms
importantes de la sociedad y, por fin, nos atrevimos a entrar al mundo de la poltica
que muchos mirbamos con recelo: rompimos el escepticismo y nos decidimos a
participar. Naci nuestro movimiento Compromiso Ciudadano. Sin lderes en el sentido
tradicional, sin un peso, equipados con un conjunto de principios bsicos que
expresaban nuestra visin de la poltica y una propuesta para transformar a Medelln,
nos preguntamos cmo conseguir votos y llegamos a una conclusin: la gente sale de
la casa, y en consecuencia nos corresponda ir a buscarla75.

75

Del Miedo a la Esperanza, Alcalda de Medelln 2004 - 2007, Informe de Gestin.

154

1624B-12

Los lderes salieron a recorrer Medelln. Con entusiasmo, sin intermediarios,

reconocieron todos los rincones de la ciudad, repartieron volantes, estrecharon manos,
aprendieron a escuchar y a reconocer las angustias y las aspiraciones de la gente y
descubrieron el sentido de la dignidad de las comunidades. La audiencia creca y cada
da encontraban ms personas que se acercaban a trabajar en la campaa. Esta forma
de entender y hacer la actividad poltica nos sirvi para enriquecer nuestra propuesta y,
a partir de la cercana con la gente, construir el que sin duda ha sido nuestro mayor
capital poltico: la confianza, seala Fajardo.
Un aspecto significativo que impuls la iniciativa del movimiento ciudadano, fue la poca
confianza que este grupo tena en los partidos tradicionales, porque a pesar de tener
en sus estructuras personas valiosas y honestas, muchos de sus dirigentes asumen la
poltica como un negocio personal, lejos del inters general, y caen en la corrupcin y
la politiquera.
Agrega el ex alcalde que en las elecciones de octubre de 2003 recibieron en las urnas
una aceptacin abrumadora. Integraron un equipo de trabajo que reuna cuatro
caractersticas esenciales: honestidad sin ninguna concesin a la corrupcin y la
politiquera, conocimiento riguroso de los temas centrales de la vida de la ciudad, un
compromiso absoluto con los ideales que se habra de traducir en la disposicin para
entregar con pasin durante este perodo todas sus energas para sacar adelante el
proyecto que le presentaron a la ciudad, y la sensibilidad para saber en cada una de las
actuaciones que todas las personas de Medelln, sin ningn tipo de consideracin,
merecan mximo respeto y solidaridad.
En el documento de rendicin de cuentas se asegura que la ciudad viva en medio de
desigualdades sociales profundas que, adems, traa acumulada una gran deuda social.
Este hecho lo compartimos con la mayora de las ciudades latinoamericanas, lo cual no
resulta sorprendente pues es bien conocido que Amrica Latina es la regin ms
desigual del planeta. Un par de ejemplos, sin entrar en detalles, ilustran el tema.
El sistema educativo nuestro, que en aos ya lejanos serva como factor de integracin
social, se convirti en gran factor de divisin y discriminacin. La diferencia entre la
educacin privada y la pblica es abismal y las consecuencias, en la era de la
informacin y el conocimiento, son dramticas: ms desigualdades y por lo tanto ms
injusticia. Por otro lado, una mirada a las zonas perifricas de la ciudad nos muestra
con crudeza las
dificultades de miles de familias, la mayora llegadas a la ciudad
en busca de un futuro que no podan encontrar en sus lugares de origen, desplazadas
muchas por la violencia, sin equipaje fsico y sin competencias educativas, quienes se
aferran a nuestras montaas con la ilusin de que all est la posibilidad de una vida
mejor: ah estn y son ciudadanos y ciudadanas de Medelln, con todos los derechos y
responsabilidades76.
76

Ibd.

155

1624B-12

A comienzos de los aos ochenta, lleg a la ciudad el narcotrfico y empez una era de
violencia que nadie jams imagin. La destruccin y la muerte entraron a todos los
rincones y estremecieron los cimientos de la sociedad. Medelln se convirti en una de
las ciudades ms violentas del mundo. Son ya varias las generaciones que han crecido
en este contexto de destruccin y miedo. Las consecuencias han sido funestas y han
agravado todas las dificultades sociales que bajo circunstancias normales, sin esa
violencia extraordinaria, hubiramos afrontado, dice el informe de Fajardo.
El cambio es grande, pero las races de esta violencia son profundas y superar sus
condiciones y las implicaciones sociales y culturales negativas que aparecieron requiere
atencin permanente y un esfuerzo prolongado en el tiempo. La violencia alter los
patrones culturales y afect a casi todas las esferas de nuestra sociedad con sus
secuelas negativas y destructivas: inseguridad, ilegalidad, desconfianza y muerte.
El miedo nos acorral y atomiz. En algunos sectores de la ciudad los duros del
barrio, armados y agrupados en bandas, se volvieron el modelo para imitar de
muchos jvenes. Para defendernos, inventamos murallas invisibles, nos
incomunicamos y nos acostumbramos a vivir desintegrados, en crculos
reducidos, detrs de rejas. En 1991 ramos la ciudad ms violenta del mundo,
ahora trabajamos para que Medelln sea la ms
educada. Pasamos de 381
homicidios por cada 100.000 habitantes en 1991 a una tasa de 31,5 en 200677.
Por la misma lnea de la rendicin de cuentas estn las gobernaciones de Caldas,
Tolima y Santander y el Concejo de Pasto, Nario. El ejercicio de Rendicin de Cuentas
del Departamento de Caldas, se enmarca en la iniciativa de la Gobernacin por respetar
y hacer cumplir, entre otros, los acuerdos del Pacto por la Transparencia y los Procesos
de Calidad de la Gobernacin misma. Se busc integrar a diferentes actores de la
comunidad y trascender a la participacin tradicional de quienes asisten exclusivamente
a la Audiencia Pblica. As mismo, se buscaba no solo contar a la comunidad sobre lo
que se estaba ejecutando, sino recibir informacin que permitiera ser integrada, de ser
posible, a la gestin de los aos restantes de la administracin.
De acuerdo con el PNUD, en el caso especfico del departamento de Caldas, la
rendicin de cuentas se constituy en un reto adicional, debido a los mltiples
cuestionamientos que se generaron alrededor de la administracin, donde se busc,
dar oportunidad a un amplio nmero de personas de participar y de esta forma
identificar si se trataba efectivamente de inconformidades generalizadas en todo el
departamento78.

77

.
.

78

Del miedo a la Esperanza.

Buenas prcticas de transparencia local

156

1624B-12

En el mismo ao, el 2009, la Gobernacin del Tolima hizo la rendicin de cuentas sobre
su gestin, porque en el departamento se presentaba un bajo nivel de comunicacin y
dilogo entre la comunidad, las organizaciones sociales y la Administracin
Departamental, lo que derivaba en una dbil gobernabilidad del territorio. El principal
reto que deba ser superado era disear herramientas que permitieran contar con
informacin suficiente, oportuna, veraz y permanente para que fuera posible realizar el
ejercicio de control social, poltico y fiscal sobre la gestin departamental. Sin embargo,
dichos retos podan ser alcanzados cuando la Administracin Departamental mostrara
compromiso para rendir cuentas a la comunidad y diseara sistemas de evaluacin de
la gestin del departamento.
En este escenario se plante la meta de establecer un Sistema Departamental de
Evaluacin de Resultados de la Gestin Pblica, para mejorar la disponibilidad y
periodicidad de la informacin, as como establecer adecuados controles de calidad de
la misma. Al contar con mejor informacin sera posible informar a la comunidad sobre
el avance de las metas del Plan de Desarrollo a travs de canales apropiados, y
adems, adelantar procesos transparentes de ejecucin de los recursos con la
participacin de la comunidad79.
Con este mismo propsito, la Gobernacin de Santander organiz su proceso de
rendicin de cuentas del 2009, pero le agreg un aspecto adicional: el gobernador se
fue por las provincias a realizar las audiencias pblicas de rendicin de cuentas. La
Gobernacin se propuso desplazarse a las seis provincias del departamento para
emprender las audiencias de Rendiciones de Cuentas por cada una, en donde estuviera
presente la comunidad, sus lderes y dirigentes. As mismo, en cada provincia se
propuso enfatizar en un tema especfico, para discutir y evaluar con la comunidad. Esta
prctica fue motivada por el inters de entregar la informacin a los 87 municipios que
conforman el Departamento de Santander, dado que la rendicin de cuentas se haca
solamente en Bucaramanga.
Segn Naciones Unidas, dentro del departamento hay tres tipos de regiones, la primera
hace referencia al rea metropolitana de Bucaramanga, cuya poblacin tiene un 100%
de acceso a los servicios pblicos, a la educacin y a las telecomunicaciones. La
segunda regin comprende los municipios del Magdalena Medio, Barrancabermeja y las
zonas productivas. Y por ltimo, la tercera regin est conformada por el resto de
municipios, cuyos ingresos son bajos y en donde el acceso a servicios sociales no es el
100%. Dada la situacin descrita anteriormente, la Gobernacin incluy a los tres tipos
de regiones dentro de una dinmica de acceso a la informacin, dilogo nutrido y
participacin ciudadana y decidi emprender un ejercicio de Rendicin de Cuentas por
Provincia.

79

Ibd.

157

1624B-12

En este mismo campo de la transparencia y la rendicin de cuentas est el Concejo

Municipal de Pasto, Nario, que en 2008 abri sus puertas para que la ciudadana
ejerciera su derecho a saber qu hacen sus representantes. La Constitucin de 1991
establece como derecho fundamental de los ciudadanos, la posibilidad de ejercer
control poltico y en segundo trmino, la responsabilidad por parte de los elegidos ante
la sociedad y sus electores, de rendir cuentas y divulgar la actuacin de las
corporaciones y cada uno de sus miembros. Esta fue la motivacin para que con la
posesin de Concejo de Pasto, se presentara, por parte del concejal Juan Daniel
Peuela, una propuesta de crear una estrategia de transparencia y rendicin de
cuentas desde los concejales a la poblacin, iniciativa que no contaba con precedentes
en la ciudad80.
Con esta prctica se busca aportar a una gestin pblica transparente en Pasto. As
como la labor de los concejos municipales es hacer control poltico a los gobiernos
locales, los concejales, al ser elegidos por voto popular, deben ser objeto de control por
parte de sus electores, dado que tienen la labor de representar a las diferentes
comunidades que conforman un territorio.
En este campo de la transparencia, uno de los primeros acuerdos que se suscribieron
fue el Convenio para la Modernizacin y Gestin Transparente en la Administracin del
Departamento del Quindo, en 1998. Ese ao, el Gobierno Nacional - Consejera
Presidencial para la Administracin Pblica, suscribi con la Gobernacin de ese
departamento un Convenio para la Modernizacin y Gestin Transparente, el cual
buscaba promover la cooperacin interinstitucional en materia de eficiencia
administrativa y moralizacin para el logro de una administracin eficiente y
transparente.
En medio de la crisis institucional que viva el pas, el Gobierno nacional lanz el Plan de
Transparencia Para Volver a Creer, el cual se constitua en el ms slido propsito
que se haya realizado para edificar una estrategia global de lucha contra la
corrupcin81. En el marco de ese programa se suscribi el acuerdo para realizar el
proyecto piloto en el Quindo, durante un ao.
Este buscaba realizar un balance de la estructura general de la administracin
departamental, evaluar los resultados de reformas anteriores, analizar el papel de la
Gobernacin y determinar las necesidades de asistencia tcnica en los procesos de
modernizacin, restructuracin y fortalecimiento institucional del Quindo. Igualmente,
pretenda apoyar el desarrollo de una Funcin Pblica eficiente, mediante el anlisis de
la situacin de personal y el diseo de estrategias y polticas de desarrollo del recurso
humano y disear un plan de lucha contra la corrupcin a nivel departamental.

80
81

.
.

Ibd.
http://www.clad.org/portal.

158

1624B-12

Este deba incluir un Declogo de Transparencia de la Administracin Pblica; el diseo

y aplicacin de una encuesta para medir el nivel de percepcin de los quindianos, en
relacin con el problema de la corrupcin administrativa; el desarrollo del plan de
trabajo del corto, mediano y largo plazo, que contenga acciones de prevencin y
sancin efectiva por hechos de corrupcin administrativa; la ejecucin de un plan de
capacitacin dirigido a los servidores pblicos y a los comits de veeduras ciudadanas y
la realizacin de evaluaciones peridicas que permitieran valorar los resultados
alcanzados e introducir los ajustes necesarios.
6.3.4

La Legalidad tambin se aprende

Otro de los aspectos fundamentales que se observan en las estrategias, en cuanto a los
factores que dieron origen a las experiencias, es la necesidad de adelantar procesos
pedaggicos para que ciertas prcticas sean apropiadas por los ciudadanos y se
construya una cultura de la legalidad y la integridad desde diferentes escenarios de la
vida cotidiana. Uno de estos es la cultura de la corresponsabilidad y la tributacin.
La Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, desarroll una Estrategia
pedaggica de cultura ciudadana para el fortalecimiento de la cultura de la tributacin.
El punto de partida es el reconocimiento del valor de la tributacin como instrumento
determinante en la construccin del tipo de sociedad que quieren los colombianos. Para
el cumplimiento de este cometido es necesario comprender cmo est configurada la
cultura de la contribucin en Colombia, de modo que se facilite encontrar mecanismos
encaminados a enfrentar la apata del ciudadano promedio frente al compromiso de
construir lo pblico, en especial en el mbito tributario, y propender por la generacin
de procesos que permitan su transformacin82.
El propsito inicial de la entidad era comprender y abordar de una manera pedaggica
las prcticas evasoras. En tal sentido, la DIAN se propuso fortalecer el compromiso
ciudadano para la consecucin del bienestar comn: la solidaridad y la
corresponsabilidad; que la ciudadana asumiera como propia la suerte del otro y de la
comunidad y participara activamente en la construccin de lo pblico, teniendo como
base el concepto de impuesto, entendido no como carga u obligacin sino como
instrumento de solidaridad y participacin ciudadana.
El contexto poltico en el cual se da la iniciativa es en la comprensin de que Colombia
pas de un Estado de Derecho a un Estado Social de Derecho, lo cual implica la
asuncin de nuevas responsabilidades. En este sentido, los tributos son imprescindibles
para el cumplimiento de las finalidades que le han sido encomendadas al Estado. El
Estado Social de Derecho aparece como el marco jurdico y poltico que se impone en el
campo econmico, toda vez que lo social conlleva un costo econmico que debe asumir
el Estado.

82

Cultura Tributaria: Solidaridad y Corresponsabilidad. Resumen Ejecutivo, Bogot, 2007.

159

1624B-12

Segn la DIAN, este es el garante de la adecuada gestin de los recursos destinados a

cubrir los gastos pblicos que se traducen en la satisfaccin de las necesidades de la
sociedad. Adems, el ente estatal, representado en sus instituciones y servidores, es el
llamado a asumir la enorme responsabilidad que implica obrar como regente mximo
de la direccin de las polticas y programas tendientes a la consecucin de los fines
esenciales en funcin de los cuales precisamente existe el servicio pblico.
La dimensin econmica de la clusula social y del Estado de derecho mismo, al
igual que las implicaciones econmicas inherentes a la actividad estatal en
general son las que de manera inmediata explican la incorporacin del rgimen
econmico -fiscal- en la
Constitucin y la presencia de la Hacienda Pblica,
pero, en particular, justifican y legitiman la existencia del sistema tributario83.
Otra experiencia que busca la apropiacin de conceptos relacionados con la legalidad y
la integridad es la del Ministerio de Educacin Nacional, con la iniciativa denominada
Enseanza de la Cultura de la Legalidad en la Educacin Formal. La cual parta de
fomentar en los nios, nias y jvenes valores y competencias ciudadanas para que
rechazaran las prcticas corruptas y apropiaran una cultura de la legalidad.
Sus referentes eran experiencias que haban sido exitosas en pases como Italia y
China. De acuerdo con la justificacin de la propuesta, entre los mltiples problemas
que afectan a las sociedades actuales, el de la inseguridad se ha instalado en el centro
de las prioridades y preocupaciones de los individuos. Experiencias en ciudades como
Palermo (Sicilia) y Hong Kong y en Colombia, que han cambiado sus ndices de
seguridad pblica a travs de la promocin de la cultura de la legalidad en la
ciudadana, especialmente en las escuelas, centros morales y medios de comunicacin.
Este proyecto inici en diciembre de 1997, con una iniciativa entre el organismo
National Strategy Information Center (NSIC), la Universidad de Georgetown, las
Autoridades Educativas de California (Estados Unidos) y Baja California (Mxico),
quienes propusieron la posibilidad de comenzar un proyecto educativo binacional.
En Mxico el programa surgi en un primer momento, como respuesta de las
autoridades educativas de Baja California ante el paulatino deterioro social, producto de
fenmenos como la corrupcin, la delincuencia y el crimen organizado en la zona
fronteriza. El programa se inici en Bogot en el 2002, como parte de un acuerdo de
cooperacin internacional con la organizacin estadounidense National Strategy
Information Center, NSIC. Medelln se convirti en la segunda ciudad piloto del
programa. De ambas capitales viajaron alrededor de 40 docentes a capacitarse en
Washington, y al cabo de un ao el programa se haba enseado a unos 4.500 nios de
70 Instituciones Educativas84.
83

.
.

84

Cultura Tributaria, 2007.

www.mineducacion.gov.co

160

1624B-12

Uno de los colegios escogidos para desarrollar la estrategia en Bogot fue el Agustn
Fernndez. Este dise y ejecut su propia estrategia que denomin el Currculo de la
Legalidad en el Colegio Agustn Fernndez, la cual se convirti en una experiencia
exitosa despus de ser una de las instituciones educativas con mayores problemas de
convivencia en Bogot.
En medio de esta situacin, la Secretara de Educacin, bajo el gobierno de Antanas
Mockus, pula los trminos de un convenio con el Centro Nacional de Informacin
Estratgica, NSCI, de Washington para implementar en varios colegios pblicos un
programa denominado Currculo de la Cultura de la Legalidad, en el que tambin
participaba Medelln. La experiencia haba sido aplicada con xito en Palermo (Italia)
donde el alcalde Leoluca Orlando puso en marcha una estrategia para transformar la
ciudad, permeada por la cultura mafiosa. Tambin haba sido implementada en otras
ciudades golpeadas por la mafia, como Hong Kong (China) y en Baja California
(Mxico).
Segn la publicacin Quince experiencias para aprender ciudadana y una ms85, dos
argumentos pusieron al Agustn Fernndez en la lista de los nueve colegios escogidos.
Por una parte, en la evaluacin de competencias ciudadanas haba figurado entre las
instituciones con mayores problemas de convivencia; pero a la vez, la reforma del
manual de convivencia haba sido registrada en la Secretara como uno de los mejores
esfuerzos distritales por darle un vuelco a la situacin.
Los profesores seleccionados se capacitaron en Washington para conocer el contenido
del currculo y manejar sus materiales de apoyo: la novela El seor de las moscas, de
William Holding, y la pelcula Los buenos muchachos, de Martn Scorsese. Y tras una
fase piloto de seis meses, en 2002, propusieron algunos ajustes al currculo, para
adaptarlo a la realidad del pas. Se vincularon, sobre todo, los derechos que consagra la
Constitucin de 1991 en aspectos como el de la diversidad tnica y cultural y los
mecanismos de participacin ciudadana. El proyecto arranc en firme en el 2003.
Otra experiencia que busca fomentar entre los ciudadanos actitudes ticas y atacar las
prcticas corruptas se evidencia en el municipio de Turban (Bolvar). All, mediante un
programa de aprendizaje en participacin ciudadana, los nios del colegio Marco Fidel
Surez resolvieron un caso de corrupcin administrativa y crearon un programa de
limpieza de desechos animales y reciclaje de basuras. Fue una tarea escolar que limpi
al pueblo en todo sentido, moral y fsicamente, y est en vas de lograr un verdadero
cambio cultural en esta regin de la costa.
Bajo la orientacin de la rectora del colegio y de todo el grupo docente, se cre en el
segundo semestre de 2003 un esquema de investigacin social. Con las herramientas
acadmicas y tericas adecuadas, como formularios de preguntas tabulables para
85

Quince experiencias para aprender ciudadana y una ms. Empresarios por la Educacin, Bogot, 2004.

161

1624B-12

encontrar tendencias, los grupos de muchachos salieron a las calles de su pueblo a

identificar cules eran las mayores carencias y las necesidades ms sentidas de la
comunidad con el fin de ejercer presin sobre las autoridades en su calidad de
ciudadanos libres y con derechos.
La idea era darles a los nios conciencia de su carcter de ciudadanos y de los
derechos y deberes que ello implica frente a la sociedad. Pero los nios no solo iban a
descubrir su carcter de ciudadanos, sino que iban a llenarse del poder que implica el
ejercicio de la ciudadana. Muy pronto regresaron con una situacin claramente
identificada en su investigacin social: el mayor problema que enfrentaba Turban en
esos momentos era la salud pblica. Los nios detectaron dos tendencias: una, los
altos riesgos derivados del mal manejo de desechos animales y basuras orgnicas, y
dos, las deficiencias en la atencin al pblico en el hospital local. Con el tiempo,
encontraron problemas de corrupcin por parte de algunos funcionarios pblicos86.
6.3.5

Formacin para la Transparencia

Otras experiencias que le apuntan a la integridad, a travs de la generacin de

procesos de acercamiento con la ciudadana para organizar la informacin y mejorar la
atencin, formar funcionarios y hacerle seguimiento a la capacitacin y organizar
modelos gerenciales que garantizaran transparencia, se desarrollaron en Ocaa, Norte
de Santander; Tocancip, Cundinamarca, y Medelln.
En Ocaa se puso en marcha la Oficina Tuya y Participacin Ciudadana para dar
respuesta a la inconformidad de los habitantes de la regin. La atencin a los
ciudadanos del municipio era dispersa e incompleta, debido a que los funcionarios que
los reciban no contaban con la informacin actualizada acerca de trmites, servicios y
actividades en general de la administracin local, ni con la formacin para brindar una
ptima atencin. Por esta razn, los ciudadanos tenan que desplazarse continuamente
entre las oficinas de la Alcalda Municipal, lo que aumentaba el tiempo que deban
invertir para conseguir informacin e impactaba de manera negativa la percepcin que
tenan del gobierno local.
Entonces, se presentaba desatencin, ineficiencia e ineficacia en la prestacin de los
servicios administrativos a la comunidad, por lo que la poblacin en general,
manifestaba inconformidad con la atencin de la Alcalda, y denunciaba episodios de
exclusin para la entrega de informacin. Este escenario creaba espacios para que las
decisiones de la administracin municipal fueran discrecionales y el acceso a la
informacin pblica estuviera limitado y condicionado87.
Entre tanto, la Alcalda de Tocancip desarroll el Sistema de Informacin Gerencial y
de Planificacin Territorial Integrado a Trmites y Gestin Municipal por Resultados,
86

.
.

87

Ibd.
PNUD. Buenas prcticas para la promocin de la transparencia Local. Bogot, 2010.

162

1624B-12

SIGIT. La entidad no contaba con una herramienta que promoviera la transparencia en

los procesos asociados a la gestin pblica y en la asignacin de los recursos. En el
municipio haba procesos administrativos y de gestin pblica que se desarrollaban de
forma manual y los procesos de seguimiento al Plan de Desarrollo y al Plan de
Ordenamiento se hacan por medio de documentos y hojas electrnicas sin ningn tipo
de control, auditora, consolidacin y estado de avance.
As mismo, los expedientes municipales impresos no contaban con un soporte
electrnico, la informacin que se entregaba a los ciudadanos no estaba estandarizada,
los bancos municipales de datos operaban de manera aislada, y haba significativas
demoras en la atencin y la respuesta de solicitudes. Esta situacin dio origen al
Sistema de Informacin Gerencial.
Por su parte, la Alcalda de Medelln cre el Modelo Pedaggico Institucional y Plan
Integral de Cultura Organizacional y Gestin del Talento Humano, pues quera
fundamentar, cientfica y pedaggicamente, un sistema de formacin para una entidad
del sector pblico, que permitiera el desarrollo de procesos de capacitacin pertinentes
y sistmicos, propendiendo porque la inversin de los recursos fuera eficiente y
contribuyera al logro de los objetivos institucionales, facilitando el diseo de una
metodologa de aplicacin especfica para la entidad.
Segn el PNUD, en las acciones de formacin y capacitacin que se impartan se
presentaban procesos atomizados y destinados a responder a la coyuntura, ms que a
responder a una concepcin estratgica y prospectiva de la formacin en la
organizacin. Por otra parte, no se contaba con un componente de seguimiento y
evaluacin de impacto de los procesos de formacin y capacitacin, lo que generaba
que se asumiera este proceso a partir de metodologas ampliamente utilizadas, sin
realizar evaluacin y pertinencia del aprendizaje.
Otro aspecto que origin la propuesta, era que en la Alcalda tampoco se contaba con
un sistema de formadores internos y aquellos servidores que apoyaban procesos de
esta naturaleza en la organizacin lo hacan desde su saber especfico, pero en algunos
casos no contaban con la preparacin para dirigir procesos formativos, disear
programas con metodologa apropiadas para adultos y hacer investigaciones para el
desarrollo de nuevos programas y lneas de formacin a los servidores pblicos.
6.4 Experiencias internacionales
En esta bsqueda de experiencias exitosas en la puesta en marcha de iniciativas
relacionadas con la cultura de la legalidad y la integridad, se destacan algunas
experiencias en el mundo que han desafiado las prcticas corruptas, inclusive mafias
internacionales, para apropiar en sus territorios formas y sentidos que contribuyan a
generar sociedades fundamentadas en principios ticos, con apego a las normas de

163

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convivencia y a ejercicios individuales de ciudadana activa para combatir todas

aquellas acciones que afectan la estabilidad institucional de los pases.
Las experiencias de pases como Mxico, el Salvador, Italia y China, a pesar de
desarrollarse en contextos tan diversos y distantes, le apuntan a lo mismo: promover
acciones ticas y transparentes para enfrentar con procesos preventivos, coercitivos,
pero especialmente pedaggicos, el flagelo de la corrupcin.
6.4.1

Transparencia y Rendicin de Cuentas para enfrentar la corrupcin

En el continente americano, Mxico es uno de los pases que ms se ha preocupado por

medir y combatir los hechos de corrupcin y apropiar regulaciones para generar
procesos y estrategias de transparencia en la gestin gubernamental. Una de estas es
la Estrategia Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupcin 2008 - 2012.
El Programa Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupcin, es una propuesta que busca dar continuidad y profundizar los cambios de
la ltima dcada, colocar a Mxico a la vanguardia en el cumplimiento de sus
compromisos internacionales, y generar los cambios necesarios para que todos estos
avances y reformas que Mxico ha logrado impulsar, sean apreciadas por los
ciudadanos en el corto plazo; mejorando los ndices y evaluaciones que miden la
percepcin y eficacia de estas polticas pblicas.
La sociedad se ha tornado ms exigente y vigilante del gobierno, como lo muestran las
encuestas de valores y de cultura poltica, pero al mismo tiempo sostiene prcticas y
valores contrarios a principios ticos y de legalidad que parecen arraigarse fuertemente
en los individuos, grupos, instituciones y reglas.
Esta se formula en un momento en el que el pas cuenta con instituciones ms fuertes,
como consecuencia de una nueva concepcin dentro de la gestin gubernamental; la
cual pone en el centro de su actuacin al ciudadano, y al mismo tiempo, incorpora en
su funcionamiento las innovadoras tendencias mundiales enfocadas a mejorar la
gestin pblica, el uso de mecanismos alternativos dentro de la rendicin de cuentas y
la transparencia, as como la promocin y consolidacin de una cultura a favor de la
legalidad.
En la iniciativa se reconoce que desde 1994 se estn haciendo esfuerzos en pro de la
modernizacin de la administracin federal. Entre 1994 y 2000 se dieron pasos
decisivos en torno a la integracin de una poltica pblica en la materia, con la
promulgacin del Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica Federal,
PROMAP, que entre sus resultados incluy la introduccin de mejoras en el ejercicio de
los recursos, la simplificacin administrativa y la adecuacin del marco normativo, as
como un sistema de licitaciones gubernamentales va Internet, la restructuracin del
sector paraestatal y la expedicin de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

164

1624B-12

Servicios del Sector Pblico y de la Ley de Obras Pblicas y Servicios Relacionados con
las mismas.
Igualmente, entre el 2001 y el 2006 se llev a cabo el Programa Nacional para el
Combate a la Corrupcin y el Fomento a la Transparencia y el Desarrollo
Administrativo, basado en 6 estrategias: a) calidad de los servicios, b) disminucin de
costos, c) mejora regulatoria, d) gobierno digital, e) profesionalizacin de los servidores
pblicos, y f) honestidad y transparencia. Todas ellas con el ciudadano como centro de
atencin. En conjunto, estas estrategias contribuyeron a la sustitucin gradual de una
gestin que administra normas y procesos hacia una gestin orientada a resultados.
Estos programas surgieron despus de analizar algunas medidas institucionales que
favorecan la corrupcin, como la legalidad absurda y la justicia viciada. En el primer
caso se tena un sistema jurdico que daba lugar a situaciones de injusticia. Por
ejemplo, contrastes en las penas que paga un delincuente comn frente a un
funcionario corrupto de alto nivel. El sistema jurdico mexicano promueve la injusticia,
objetivamente considerada: castigos severos para infracciones menores y muchos
mecanismos y subterfugios para que grandes criminales eludan el peso de la ley88.
La leccin pedaggica que queda es que no tiene mayor sentido vivir en armona con la
ley, porque se puede actuar al margen de ella y lograr lo que se quiere y, segundo,
porque si falla la ley, de alguna manera esta protege al delincuente. El otro aspecto es
impartir justicia viciada. El Ministerio Pblico Mexicano est corrodo por la corrupcin.
Cualquiera que haya cometido un delito, sabe que en principio todo o casi todo se
puede arreglar. Mientras ms poderoso y adinerado se es, ms corrupto y deshonesto
se puede ser y en esa direccin funciona la corrupcin.89.
El presidente Felipe Caldern, en temas de seguridad, ha declarado una campaa
contra el narcotrfico, donde ha involucrado al Ejrcito Mexicano, ha propuesto una
serie de reformas en materia penal, como un Cdigo Penal nico para todo el pas, la
permisibilidad para realizar espionaje telefnico y la posibilidad de redadas sin orden
judicial. En materia de justicia, Mxico tiene altos ndices de impunidad. De acuerdo con
el investigador Salomn Snchez Sandoval, coordinador de la maestra y el doctorado
en Derecho de la Facultad de Estudios Superiores Acatln de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, la eficiencia del sistema judicial mexicano es de un porcentaje
equivalente a 0.07 por ciento frente a 99.93 por ciento de impunidad.
La Administracin Pblica Federal ha venido transitando de un modelo de
vigilancia-correctivo en el combate a la corrupcin a un modelo preventivo y de
mayor participacin social en los asuntos pblicos, con el objetivo de recobrar
la confianza ciudadana en las
instituciones
del
gobierno
y
sus
88
89

.
.

Instituto de Investigaciones Filosficas.

Ibd.

165

1624B-12

autoridades. Se reconoce la necesidad de avanzar sistemtica y

estructuradamente en las reformas que permitan al pas contar con instituciones
ms slidas, procesos de mejoramiento continuo, as como con una relacin de
plena confianza entre la sociedad y el Gobierno. Recuperar el prestigio y la
confiabilidad de las instituciones del Estado es una necesidad inaplazable, y una
condicin necesaria para el desarrollo y estabilidad de la democracia90.
El Programa se propone en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012, y se
define como un programa de carcter especial y de observacin obligatoria por parte
de la Administracin Pblica Federal, para generar una cultura social de rendicin de
cuentas, combate a la corrupcin y apego a la legalidad, a partir de la transformacin
de procesos del propio gobierno federal y de la redefinicin de las relaciones entre el
Estado y la sociedad.
De acuerdo con Salomn Snchez, el ndice de delincuencia en Mxico se mantuvo
constante de 1930 a 1994 en una tasa de 4.2 por ciento; sin embargo, debido a la
crisis econmica de 1995, este ndice se dispar a 39 por ciento. Esta crisis econmica
deriv en una crisis de seguridad originada por el desempleo y el subempleo (65 por
ciento), originando que 10 millones de personas se quedaran sin trabajo.
Segn el ndice Nacional de Corrupcin y Buen Gobierno, realizado por Transparencia
Mexicana, en 2010 se identificaron 200 millones de actos de corrupcin en el uso de
servicios pblicos provistos por autoridades federales, estatales, municipales, as como
concesiones y servicios administrados por particulares. Actualmente, la corrupcin ha
evolucionado de distintas formas y adquirido nuevas modalidades que van ms all de
la mordida y la extorsin. La corrupcin que enfrenta Mxico se vincula a redes
regionales y globales del crimen organizado.
Otro dato relevante de esta experiencia, es que en el aspecto cultural se puede advertir
que uno de los rasgos que ms se destacan en la cultura cvica de los mexicanos es su
desapego a la legalidad, es decir, la existencia de una cierta distancia entre las leyes
vigentes y las conductas cotidianas en la interaccin con los dems miembros de la
comunidad. Se trata de un rasgo que abarca, sin distingo de clase, edad y gnero,
importantes sectores de la poblacin que comparten su falta de obediencia a las leyes
que regulan las relaciones entre los miembros de la comunidad.
Distintos estudios han sealado con reiteracin ese rasgo cultural de los mexicanos, el
cual es indicativo de la carencia de principios cvicos y de una cultura de legalidad como
pauta normativa de la vida cotidiana. En otras palabras, no hay una percepcin de las
leyes como elementos significativos en la orientacin de las conductas asumidas en la

90

Snchez Sandoval, Salomn. Facultad de Estudios Superiores Acatln, Universidad Nacional Autnoma de
Mxico.

166

1624B-12

relacin con los dems miembros de la sociedad y respecto de las instituciones

pblicas91.
Ese distanciamiento de las leyes podra estar indicando un grado limitado de adhesin,
empata o identidad de la poblacin del pas con las normas vigentes y su disposicin
para acatarlas, lo que a su vez denota cierta persistencia de importantes rezagos en la
construccin de un orden institucional deficiente para regular de manera ms efectiva
las relaciones sociales, la convivencia y resolver los conflictos al interior de la
comunidad92.
La Encuesta Mundial de Valores (2008) conducida por el profesor Inglehart de la
Universidad de Michigan y las ENCUP (2001, 2003, 2005, 2008), sugieren que el tipo de
valores predominantes en Mxico son ms cercanos a los de una sociedad en proceso
de cambio, pues los resultados sitan al pas en una posicin que indica que se
encuentra ligeramente arriba en la escala de valores correspondientes a una condicin
de sobrevivencia y ha alcanzado un espacio en la escala de valores subjetivos de libre
expresin.
Pero al mismo tiempo, indican que la sociedad mexicana se encuentra dentro de un
perfil de valores cercanos al polo tradicional, donde los dogmas religiosos siguen siendo
muy importantes e incluso ms que los valores seculares. As mismo, enfatizan la
relacin de autoridad de los padres hacia los hijos junto a normas absolutas y valores
familiares tradicionales93.
Segn el investigador Vicente Snchez, este tipo de resultados son indicativos de que
los valores racionales de tipo secular que soportan los derechos de nueva generacin
como la tolerancia hacia la diferencia sexual, el divorcio, el aborto, etc., no son
compartidos an por una mayora social o estn an en proceso de construccin.
Por su parte, el Instituto de Investigaciones Filosficas advierte que la corrupcin
inunda toda la vida nacional. Est presente en el taller del mecnico, en la cantina, en
las instituciones educativas, en las secretaras del Estado, en la iniciativa privada, en las
relaciones de pareja, en el deporte, indefinidamente los ejemplos sobran. Uno de los
efectos ms notorios de la mentalidad corrupta es la tendencia a pensar que uno es
ms astuto que los dems, por lo tanto, la consecuencia inmediata de esta actitud es la
consecuencia en la que todos intentan sistemticamente engatusar al prjimo.
6.4.2

Cultura Ciudadana en Monterrey

Otra experiencia mexicana, en este caso en la medicin de resultados, tiene mucha

relacin con Colombia porque su metodologa fue diseada en Bogot. Se trata de las
91

.
.
93
.
92

Snchez, Vicente. 2009.

Ibd.
Inglehart y Welzel, 2005

167

1624B-12

Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. La experiencia surge producto de

los resultados obtenidos en la aplicacin de la Encuesta de Cultura Ciudadana, creada
en Bogot y replicada en junio de 2010 en el rea metropolitana de Monterrey del
Estado de Nuevo Len. La encuesta fue aplicada por la Universidad Autnoma de
Nuevo Len a 2.080 personas mayores de 14 aos que al momento de la entrevista
vivan en uno de los nueve municipios de Monterrey.
Aunque la encuesta no representa estrictamente una experiencia, s es muy valioso su
anlisis porque demuestra cmo algunas de las preguntas aplicadas en la Encuesta
Bienal de Cultura, del Observatorio de Culturas Urbanas de Bogot, son similares,
interrogan por prcticas culturales parecidas (comprar contrabando, colarse en una fila,
corregir a un desconocido por un comportamiento anormal, infracciones de trnsito,
etc.). Estas preguntas y enfoques sirven como referentes y pueden tenerse en cuenta
en el trabajo de campo, debido a que involucra a servidores pblicos, autoridades y
ciudadanos del comn.
Estos son algunos ejemplos de los resultados de la encuesta que realiz el gobierno
regional en Monterrey:
Frente a la pregunta por reacciones que tendran frente a una situacin hipottica en la
que una persona se cola en una fila, el 66% manifiesta que le llamara la atencin; el
9% buscara que otros le llamaran la atencin, el 24% no hara nada por las siguientes
razones: el 8% porque les es indiferente, el 7% porque considera que no le
corresponde corregir a los dems, el 5% por temor a la reaccin del otro y el 4%
porque reconoce hacer lo mismo.
En cuanto a la pregunta por reacciones que tendran frente a una situacin hipottica
en la que una persona compra mercanca de contrabando o pirata: el 32% le llamara la
atencin, el 3% buscara que otros le llamen la atencin y el 64% no hara nada por las
siguientes razones: 20% considera que no le corresponde corregir a los dems, el 15%
reconoce hacer lo mismo, al 15% le es indiferente y el 14% no lo hace por temor a
represalias.
Ante la disposicin para recibir un llamado de atencin en la situacin hipottica de que
el entrevistado se colara en una fila, se encuentra que: el 87% manifiesta aceptar el
llamado de atencin, el 13 no lo acepta por las siguientes razones: el 10% piensa que
nadie debe decirle qu hacer y el 3% considera que es una falta inofensiva.
Con relacin a la percepcin de las autoridades y de la sociedad en general para
corregir ciertos comportamientos se observa que: se percibe que el estacionamiento de
un vehculo en zonas prohibidas es corregido por las autoridades en un 47%, mientras
que por los ciudadanos en un 25%; el dao del mobiliario pblico es corregido por las
autoridades en un 33% de los casos y por los ciudadanos en un 25%; poner equipos
de sonido con volumen excesivo es corregido en un 29% por las autoridades y en un

168

1624B-12

30% por los ciudadanos; tirar escombros o materiales en la va pblica es corregido en

un 31% por las autoridades y en un 23% por los ciudadanos y no utilizar casco para
andar en moto, es corregido en un 24% por las autoridades y en un 19% por los
ciudadanos.
Estos resultados demuestran que aunque ciertas conductas son reguladas
normativamente el nivel de control por parte de las autoridades es mnimo. Los
ciudadanos solo actan y en una mediana proporcin cuando se ven directamente
afectados.
Estos son algunos ejemplos de la reaccin frente a situaciones de corrupcin cometidas
por funcionarios pblicos:
Si se entera que una persona conocida le ofreci dinero a un funcionario pblico para
que le aprobara un contrato: un 41% denunciara el caso ante una autoridad y un 43%
no hara nada, argumentando razones como este es un asunto que le compete a las
autoridades (22%) y por temor 21%. Se entera que un funcionario pblico pidi dinero
para dar un contrato: un 39% informara a la autoridad y un 50% no hara nada,
argumentando razones como: ese es un asunto de competencia de las autoridades
(29%) y por temor 21%.
El nivel de accin - reaccin de la ciudadana es mnimo. Adicionalmente, el ciudadano
no se siente parte de la solucin del problema y considera que eso est en manos del
Estado.
Con respecto a la reaccin emocional que provoca la palabra leyes/normas el 56%
manifiesta un sentimiento positivo, al 27% le es indiferente y un 7% manifiesta un
sentimiento de aversin. Por ejemplo, el 92% manifiesta actuar casi siempre y siempre
conforme a la ley, el 92% afirma que casi siempre o siempre le es fcil actuar de
acuerdo con los parmetros de la ley y el 92% considera que lo ordenado por la ley y lo
ordenado por su conciencia casi siempre o siempre coinciden.
Otro dato importante que arroj la muestra, es que el 83% de la poblacin encuestada
considera que los funcionarios pblicos son corruptos y el 67% que los ciudadanos son
corruptos.
Es importante indicar que el Estado de Nuevo Len, durante el 2010 enfrent
situaciones difciles en cuestin de seguridad. Ese ao se realizaron con mayor
frecuencia extorsiones telefnicas, robo de autos con violencia y secuestros de
personas, adems de los asesinatos y hechos violentos que tienen que ver con el
narcotrfico. Durante la etapa de aplicacin de la encuesta ocurrieron diversos
bloqueos por gente delictiva y armada en distintos puntos del rea metropolitana.
Todos estos hechos provocaron que las familias estuvieran renuentes a contestar la
encuesta o a dar cierta informacin.

169

1624B-12

6.4.3

Legalidad desde la Escuela

El proyecto de Formacin ciudadana democrtica para la construccin de una cultura

de la legalidad, corresponde a la versin mexicana del implementado en Colombia por
el Ministerio de Educacin, como Enseanza de la Cultura de la Legalidad en la
Educacin Formal.
El diseo de los programas curriculares para secundaria en educacin para la legalidad
corresponden a un mandato normativo definido en el gobierno del presidente Felipe
Caldern, que desde el Ministerio de Educacin plantea como lineamiento nacional el
diseo y elaboracin de los programas de la asignatura estatal en el campo de
estrategias para que los alumnos enfrenten y superen problemas y situaciones de
riesgo y en el subcampo: Formacin ciudadana democrtica para la construccin de
una cultura de la legalidad.
Para el caso del programa Cultura de la Legalidad, Ciudadana y Democracia, propuesto
en el Distrito Federal, se pretende dar respuesta a las siguientes problemticas
sociales:
- Una mayor incidencia de delincuencia juvenil como se refiere en los informes de
la Secretaria de Seguridad Pblica que indican que el mayor ndice de
delincuencia en el D. F. se ubica en adolescentes cuyas edades oscilan entre 15
y 17 aos.
- Un elevado porcentaje de participacin de nios y adolescente en actos de
violencia en las escuelas primarias y secundarias en el D. F.
- Un mnimo porcentaje de ciudadanos que conocen los mecanismos para pedir
cuentas de su desempeo a los organismos gubernamentales y no
gubernamentales.
- Un alto porcentaje de violaciones a los derechos humanos y actos
discriminatorios que se viven en las escuelas secundarias del D. F.
Estas propuestas curriculares surgen en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007 2012, que plantea como uno de los objetivos para el logro de la visin de Mxico al
2030, Garantizar la vigencia plena del Estado de Derecho, fortalecer el marco
institucional y afianzar una slida cultura de legalidad para que los mexicanos vean
realmente protegida su integridad fsica, su familia y su patrimonio en un marco de
convivencia social armnica. Desde esa perspectiva, los programas buscan brindar una
educacin integral que equilibre la formacin en valores ciudadanos, el desarrollo de
competencias y la adquisicin de conocimientos.
6.4.4

Acuerdo por la Seguridad

La otra experiencia mexicana est relacionada con el Acuerdo por la Seguridad, la

Justicia y la Legalidad. En la Vigsima Tercera Sesin Ordinaria del Consejo Nacional de
Seguridad Pblica, realizada en el 2008, los poderes Ejecutivos Federal y Estatal, el
Congreso de la Unin, el Poder Judicial Federal, los representantes de las asociaciones

170

1624B-12

de presidentes municipales, los medios de comunicacin y las organizaciones de la

sociedad civil, empresariales, sindicales y religiosas firmaron el Acuerdo Nacional por la
Seguridad, la Justicia y la Legalidad.
Entre otras razones, el acuerdo se firma porque la sociedad mexicana se encuentra
profundamente agraviada por la impunidad, la corrupcin, la falta de coordinacin
entre las autoridades, as como por un ambiente de inseguridad y violencia; muchas
personas tienen miedo de transitar por las calles y plazas y la ciudadana demanda de
sus autoridades una respuesta inmediata y contundente que d resultados en el corto,
mediano y largo plazos; el Estado y la sociedad enfrentan una situacin crtica debido a
la delincuencia comn, que agravia cotidianamente a las familias, y al embate del
crimen organizado, que es un fenmeno complejo, compuesto por un entramado de
intereses y complicidades que trasciende fronteras y porque el Estado enfrenta el
deterioro institucional de los organismos encargados de la seguridad pblica, de
impartir justicia, como problemas desatendidos a lo largo de dcadas.
Esto se ha agravado, en muchos casos, debido a la penetracin de la delincuencia en
los rganos de seguridad y a la complicidad de algunas autoridades con los criminales.
La delincuencia ha daado el tejido social y ha encontrado cobijo en familias y
comunidades enteras. En tal sentido, la sociedad exige, con justicia, que sus
autoridades asuman un claro compromiso para contar con instituciones de seguridad
que sean slidas, eficaces y honestas. As mismo, para replantear los mecanismos de
coordinacin interinstitucional y de esta manera poner fin a la impunidad y a la
corrupcin y hacer frente en forma decidida al crimen en todas sus expresiones.
6.4.5

Fortalecimiento del Estado

Despus de la guerra interna que vivi El Salvador y la firma de Los acuerdos de paz,
el pas comenz un proceso de modernizacin, como parte del Plan de Desarrollo
Econmico y Social 1989-1994. Como era de esperarse empez por la educacin. El
programa est sustentado en varios eventos mundiales, tales como la Convencin de
los Derechos de Nio en la Asamblea General de las Naciones Unidas a finales de 1989,
la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos y el Marco de Accin para
Satisfacer las Necesidades Bsicas del Aprendizaje.
El Ministerio de Educacin conform un grupo de profesionales para realizar un anlisis
profundo de la situacin de la educacin formal del pas y la forma de operacin de la
educacin en las comunidades donde la guerra no permita acciones de ese ministerio.
La investigacin demostr que las organizaciones comunitarias tenan procesos de
autogestin que viabilizan la descentralizacin educativa. Este trabajo dio lugar a un
modelo basado en el fortalecimiento de la organizacin comunitaria, ya que los
resultados demostraron que se mantuvo la educacin de los nios, haba calidad en el

171

1624B-12

rendimiento de los maestros y alumnos un mejor manejo de la gestin de fondos de la

escuela por el compromiso de las comunidades94.
Este modelo a su vez ofrece muchas oportunidades de xito a la necesidad de
modernizacin del Ministerio de Educacin, mediante la descentralizacin de compras,
vigilancia del desempeo de los maestros, mejores condiciones laborales, simplificacin
de procesos y agilizacin en la contratacin de maestros. Para oficializar el modelo se
cambi la normatividad porque el Estado deba transferirles fondos a las comunidades.
Una vez aprobada la ley, se inici el proyecto Educo, un piloto para la ampliacin de los
servicios educativos.
Despus se desarrollaron otros programas adicionales como el Proyecto SABE y
Escuelas Saludables. Para impulsarlos, el Gobierno plante la estrategia La Educacin
en la Nueva Alianza. Este estableci cuatro campos de accin:
Programas de Cobertura: Educacin Inicial y Parvularia, Educacin Acelerada, Educo,
Aulas Alternativas, Escuela Saludable, Atencin a poblacin con necesidades educativas
especiales, Educacin de Jvenes y Adultos, Programa de becas para educacin media
y superior.
Programas de Calidad: Desarrollo Profesional de los educadores, Formacin inicial de
los docentes, Sistema de incentivos al buen desempeo docente, Tecnologa en
educacin parvularia, bsica y media (Radio interactiva, Tele aprendizaje, Centro de
recursos para el aprendizaje), Infraestructura y mantenimiento escolar, Reformas de la
educacin media, Sistemas de educacin tcnica (Media y Superior), Supervisin y
evaluacin de la educacin superior.
Programas de Formacin de Valores: Educacin en valores en la escuela, Educacin
ambiental, Educacin con enfoque de gnero, Programas en apoyo a la formacin en
valores (Programas recreativos y certmenes, Educacin Fsica y Deporte, Programas
preventivos, Programas innovadores de formacin social), Fortalecimiento de la
seguridad escolar (Prevencin de la delincuencia, Educacin Vial, Prevencin de
desastres), Desarrollo cultural (Espacios de desarrollo cultural, Promocin y difusin
cultural, Artes, Patrimonio cultural).
Programas de Modernizacin Institucional: Sistema de supervisin, Fortalecimiento de
la administracin y organizacin escolar, Sistemas de evaluacin e informacin
educativa, Modernizacin del registro acadmico y acreditacin de centros educativos y
Participacin social en las polticas educativas.

94

http://www.clad.org/portal

172

1624B-12

6.4.6

La Experiencia de Sicilia (Italia), ejemplo de lucha contra la mafia

Cuando se rastrean experiencias de lucha contra la corrupcin y fortalecimiento de

procesos de cultura de la legalidad, la experiencia de Sicilia (Italia) se convierte en un
referente obligado. Debido a que la mafia logr permear la cultura y los valores de la
sociedad siciliana y manej a su antojo la poltica y la economa de la isla, las personas
vivan bajo la ley del silencio, nadie se atreva a hablar de la mafia ni siquiera las
instituciones sociales representativas, como la Iglesia Catlica y otras con gran poder.
Sin embargo, en varios estudios se asegura que el proceso de transformacin de
Palermo tuvo su origen en el asesinato de Giovanni Falcone y Paolo Borsellino, dos
prestantes juristas que desde su posicin en los estamentos judiciales de Sicilia e Italia
venan dando una lucha de frente y agresiva contra la mafia. El mayor xito de la lucha
que emprendieron estos juristas fue el denominado Max Juicio en 1987, en donde ms
de 400 personas, entre mafiosos y gente ligada a estas organizaciones, fueron
condenadas dentro de un juicio sin precedentes.
Parece claro que el asesinato de Falcone y Borsellino fue la gota que reboso la copa y
gener el "despertar" social, pero se debe mencionar que desde mediados de los
ochenta ya se vena sacudiendo a las organizaciones mafiosas y se lograban ver
algunas reacciones sociales importantes. Basta con mencionar al General Dalla Chiesa,
quien a mediados de los ochenta y desde su posicin de prefecto de Palermo logr dar
unos golpes certeros a la mafia en poco tiempo. El general fue asesinado y durante su
velorio se present un enorme rechazo social a lo sucedido; la gente se agolp a la
entrada del sitio de velacin y desde all insultaban, escupan y tiraban cosas a los
polticos que se saba estaban alineados con la mafia.
Este hecho es determinante, puesto que sacude polticamente a Italia, particularmente
a Sicilia, y permite comenzar una lucha antimafia apoyada desde el Gobierno Italiano,
la cual da fuerza a las actuaciones de Falcone y Borsellino. El asesinato de Dalla Chiesa
fue en 1982, 10 aos antes que el de Falcone y Borsellino, pero desde esa poca, ya se
evidenciaba una molestia social con la mafia y su impregnacin en la vida de Sicilia.
En el campo poltico, Sicilia es una regin con estatuto especial desde 1946. Los
electores sicilianos eligen a los 90 diputados regionales miembros de la Asamblea
Regional Siciliana, ARS, rgano legislativo regional, y desde el 2001 al Presidente de la
Junta Regional, tambin llamado Presidente de la Regin o Gobernador. En el sistema
de Gobierno Italiano, el poder de los alcaldes estaba bastante limitado, por ejemplo, la
lucha contra la delincuencia era un tema exclusivo de la polica y de la justicia. Tambin
estaban limitados desde el punto de vista financiero; por ejemplo, esto no permita que
se realizaran grandes proyectos con el fin de reducir el desempleo.
Esta es una regin predominantemente agrcola, donde los principales cultivos son las
frutas ctricas, hortalizas, legumbres y frutos secos. La pesca es tambin uno de los

173

1624B-12

factores econmicos principales en la regin, aqu se consiguen pescados como el

espada, el atn o las sardinas. Sicilia es la isla ms grande del mediterrneo y tiene una
posicin estratgica, lo cual gener que histricamente fuera colonizada varias veces y
por distintas culturas. Los gobiernos imperialistas fueron ajenos al pueblo, lo cual
gener una enorme desconfianza de los pobladores hacia el Estado, la polica y la
justicia; ante esta desconfianza se erigi a la familia como el centro de la sociedad y
comenzaron a predominar las creencias del honor y la sangre ante todo. Estas
creencias son las que dan sustento a la mafia y sus cdigos; por ejemplo, se conoca a
los capos como el "hombre de honor".
La mafia logr una cooptacin de valores muy alta, tanto que en una poca las
personas asuman que quien apareca muerto era por un ajuste de cuentas. Cuando la
mafia se posesion dentro de las ciudades en los ms altos cargos polticos logr
permear al partido Demcrata-cristiano, de manera que este fue su bastin poltico
principal.
Culturalmente, Sicilia es una regin con costumbres muy diferentes a las del resto de
Italia. La regin tiene su dialecto propio, el cual es una legua romance. La mayora de
los habitantes manejan el dialecto siciliano y el italiano como lengua. Sobresale por la
pintura, la pera, el cine y la escritura.
6.4.7

Lucha contra la corrupcin en Hong Kong (China)

Otro referente importante para hablar de lucha contra la corrupcin es esta experiencia
del continente asitico. En 1973 se cre la Comisin Independiente contra la Corrupcin
y en 1974 logr su independencia de la polica y del servicio civil. La huida al Reino
Unido por parte del superintendente Peter Godber fue un punto que deton, dada la
indignacin general, la intervencin decidida del Estado para atacar la corrupcin. En
Hong Kong la corrupcin fue considerada por mucho tiempo como una forma de vida.
La situacin econmica del pas que condicion a inmensas capas poblacionales a vivir
bajo la premisa de la supervivencia, la desigualdad en los ingresos de los extranjeros
(britnicos) en relacin con los nacionales de Hong Kong, el crecimiento desmesurado
de la poblacin, como producto, entre otras razones de la migracin procedente de
China, y el embargo realizado por Corea a productos estratgicos chinos, propici el
incremento de prcticas corruptas asociadas al mercado.
El contexto poltico en 1973, cuando surgi la iniciativa, Hong Kong era todava una
colonia britnica. De tal manera que se desarroll el concepto de "un pas, dos
sistemas"; es decir, un pas con economa capitalista en un rgimen comunista poltico.
La transicin hacia china se inici en 1978 y culmin en 1997.
Es importante indicar que el trabajo barato, la experiencia de negocios comerciales y
los flujos de capital fueron la base del crecimiento econmico en los aos sesenta y

174

1624B-12

setenta. Su actividad est concentrada, principalmente, en los servicios. No obstante,

fue fuerte en la produccin textil, pero dicha produccin migr a la China continental.
Dada la condicin de colonia hasta 1997, en Hong Kong la Iglesia Catlica y la
Anglicana tienen una fuerte influencia sobre sus pobladores. Se calcula que el 10% de
la poblacin es cristiana. La mayora es confuciana. El pensamiento de Confucio acerca
de los ideales en las relaciones sociales y familiares son pilares fundamentales de la
fundacin de la sociedad China, con valores como la modestia y la paciencia antes que
la reaccin agresiva. Las familias chinas son unidas con fuertes tradiciones de lealtad,
obediencia y respeto. No es inusual que los dos padres trabajen. Los padres tienden a
ser protectores y prefieren que los hijos estn en la casa y quieren saber cundo y a
dnde van a salir. La mayora de familias viven en pequeos apartamentos en zonas
urbanas, donde el espacio personal es limitado por lo que la limpieza es muy
importante.
Existe una gran oferta de cultura popular de Hong Kong, la cual se da gracias a la
condicin de colonia britnica, blindando las polticas comunistas de homogeneizacin
cultural. De esto surge un centro de difusin de cine, msica y novelas populares de
oriente.
En Hong Kong, la corrupcin desvergonzada en los aos sesenta y principios de los
setenta era aceptada con resignacin fatalista. La falta de confianza del pblico tena
races profundas con respecto a la integridad de la entonces oficina anticorrupcin que
formaba parte de la polica. En el sector privado el pago de sobornos era visto como
lubricante de los negocios.
6.5 Objetivos de las experiencias
Aunque las experiencias consultadas utilizan metodologas y estrategias diferentes para
lograr sus propsitos, todas apuntan en la misma direccin. Desde Hong Kong en el sur
de China hasta la regin cafetera en el Quindo colombiano, pasando por Monterrey en
Mxico, las iniciativas buscan fortalecer el Estado, empoderar al ciudadano y combatir
por todos los medios la corrupcin, para establecer en sus pases administraciones
ticas, transparentes, que trabajen por el bien comn y fomenten la participacin de la
ciudadana.
En Bogot, con la propuesta de Cultura Ciudadana se busca articular la ley, la moral y
la cultura, que son los tres sistemas que regulan el comportamiento humano, para
fomentar la convivencia pacfica entre los ciudadanos, mediante un cambio conductual
consciente. Igualmente, la experiencia puede entenderse como la puesta en marcha de
un conjunto de programas y proyectos para facilitar una accin colectiva, de
convivencia ciudadana, desde la perspectiva de la autorregulacin. Es decir, la cultura
ciudadana busca aumentar la frecuencia y eficacia de comportamientos reguladores
pacficos, capaces de influir sobre otros comportamientos sin acudir a la coercin fsica

175

1624B-12

y asumiendo que el otro est dispuesto a ser regulado por las buenas. Al ser tratados
como ciudadanos y al tratar a otros como ciudadanos, la persona se vuelve ciudadana.
Entre tanto, con la Poltica de Integridad Policial y Seguridad Operacional se busca
asegurar la transparencia, la integridad y la confiabilidad de los hombres y mujeres que
integran la Polica Nacional, identificar y anticipar las amenazas potenciales y reales y
reducir riesgos y vulnerabilidades frente a la labor operativa y administrativa para un
ptimo servicio de polica. La poltica de integridad policial pretende consolidar el
esfuerzo institucional, para hacer de la poltica, en materia de transparencia, un
elemento inherente a cada polica y no uniformado, independiente de su condicin
jerrquica o de su nivel bsico, tcnico o profesional.
De tal manera, que se le apunte al desarrollo humano integral y a potenciar las
capacidades del personal, con el fin de traducirlas en desempeos exitosos, que le
permitan a la Institucin posicionarse dentro de las entidades con mayores niveles de
efectividad en materia de seguridad, tranquilidad pblica y satisfaccin ciudadana,
alcanzando elevados niveles de confianza y gratitud en todas las esferas sociales. Que
la comunidad acate las normas, las respete y las cumpla.
Por su parte, Congreso Visible y Bogot Cmo Vamos le apuntan a la visibilidad, la
transparencia y a la rendicin de cuentas. Mientras Congreso Visible busca garantizar el
derecho de la ciudadana a estar informada sobre cmo votan sus elegidos los
proyectos de inters, facilitarle a los ciudadanos la comprensin del funcionamiento del
Congreso, ofreciendo informacin y anlisis objetivos, independientes y confiables para
fortalecer el proceso de rendicin de cuentas y ayudar a establecer puentes de
comunicacin entre los congresistas y los ciudadanos, Bogot Cmo Vamos busca
generar un impacto positivo sobre la calidad de vida a partir del conocimiento sobre la
forma como se administra la ciudad. Promueve un gobierno efectivo y transparente,
porque pide resultados a la Administracin Distrital y le exige una adecuada rendicin
de cuentas.
En el mismo sentido, estn enfocadas las experiencias de la Alcalda de Medelln, las
gobernaciones de Caldas, Tolima y Santander, el Concejo de Pasto (Nario) y la
Estrategia Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupcin
de Mxico.
Mientras que la propuesta de Medelln busca darle transparencia a la gestin para
disminuir la violencia y convertir esta disminucin en oportunidades sociales, los
gobiernos regionales de Caldas, Tolima y Santander persigue generar espacios de
participacin y desarrollo de la democracia, para fortalecer las relaciones entre la
administracin departamental y la comunidad, a travs de la entrega de informacin
pertinente y oportuna sobre la gestin, para fortalecer la participacin ciudadana. Por
su lado, el Concejo Municipal de Pasto con su programa de rendicin de cuentas quiere

176

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garantizar la efectividad del derecho de los ciudadanos a estar informados de las

actividades adelantadas por los servidores pblicos.
En Mxico, el objetivo es el mismo: la Estrategia Nacional de Rendicin de Cuentas,
Transparencia y Combate a la Corrupcin busca el fortalecimiento de la transparencia y
la cultura de rendicin y exigencia de cuentas, la cultura del apego a la legalidad y a la
tica pblica, la institucionalizacin de mecanismos de vinculacin y participacin
ciudadana y la prevencin, investigacin y sancin de las faltas administrativas y de los
delitos penales asociados con la corrupcin.
Por su parte la DIAN, con las estrategias pedaggicas de cultura ciudadana para el
fortalecimiento de la cultura de la contribucin busca sentar las bases conceptuales que
sirvan al desarrollo de un ambicioso proyecto de transformacin cultural en el pas a
partir de la reivindicacin del deber y sentido de solidaridad, como parte de un ejercicio
responsable del ciudadano y, a la vez, concientizarlo sobre la importancia de los
tributos para la financiacin de lo pblico y fomentar en los contribuyentes la cultura
del cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias.
Por la misma lnea de la pedagoga ciudadana van las experiencias de la Enseanza de
la Cultura de la Legalidad en la Educacin Formal en Mxico y Colombia. Estas
pretenden ayudar al estudiante a convertirse en un proponente informado, convencido
y competente del Estado de Derecho y desarrollar unas metas basadas en
conocimientos, actitudes y habilidades para generar una cultura de la legalidad.
El mismo objetivo persigue el Modelo Pedaggico Institucional y Plan Integral de
Cultura Organizacional y Gestin del Talento Humano, pues este quiere definir los
lineamientos que deben orientar los procesos de capacitacin y formacin de los
servidores pblicos de la Alcalda de Medelln para mejorar la calidad de prestacin de
los servicios, el bienestar general y garantizar la instalacin cierta y duradera de
competencias y capacidades especficas, en concordancia con los principios que rigen la
funcin pblica.
La Oficina Tuya y Participacin Ciudadana en Ocaa y el Sistema de Informacin
Gerencial y de Planificacin Territorial Integrado a Trmites y Gestin Municipal por
Resultados en Tocancip, buscan fortalecer las instituciones a partir del desarrollo de
herramientas gerenciales que promuevan la transparencia en los procesos asociados a
la gestin pblica y en la asignacin de los recursos, permitiendo identificar los
principales bienes y servicios que se deben proveer a la comunidad y consolidar las
polticas de informacin, transparencia y rendicin de cuentas como instrumentos para
prevenir la corrupcin.
Entre tanto, el Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad en Mxico busca
comprometer a las distintas entidades estatales y privadas para que cada uno
desarrolle, de acuerdo con sus atribuciones y competencias, acciones especficas en

177

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favor de la seguridad, la justicia y la legalidad. Con el acuerdo se busca depurar y

fortalecer las instituciones de seguridad y de justicia, crear un modelo nacional de
evaluacin y control de confianza, realizar una evaluacin permanente y hacer control
de confianza al personal de las instituciones policiales, de justicia, de aduanas, de los
centros de readaptacin social federales, as como del Instituto Nacional de Migracin y
establecer un sistema de desarrollo policial y de los organismos de control. De igual
modo, coordinar campaas para promover la cultura de la legalidad, incluir en los
programas de estudio la cultura de la legalidad y los valores cvicos, el combate a las
adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia.
Finalmente, las experiencias de Sicilia y Hong Kong tienen como objetivo la
transformacin social, con el fin de combatir la mafia y sus alcances en la regin de
Sicilia, la primera, y combatir la corrupcin y los sobornos del sector pblico y educar al
pblico contra los males de la corrupcin, la segunda.
6.6 Descripcin de las estrategias y componentes de las experiencias
Para recoger las estrategias utilizadas por las distintas experiencias, se organizaran en
tres niveles: micro (las personas), meso (las organizaciones) y macro (el contexto
institucional, estatal). El primero est relacionado con las creencias, actitudes,
prcticas, valores, comportamientos y conductas que la iniciativa busca transformar en
los ciudadanos. El nivel meso hace referencia a las polticas, mecanismos, planes,
programas de formacin que impulsan las organizaciones, a travs de procesos,
procedimientos, cdigos, estndares y polticas de gestin de personal. As mismo, en
el nivel macro se tienen en cuenta las reformas constitucionales, los convenios
internacionales, las leyes, las polticas institucionales y dems mecanismos que
impulsan los gobiernos para fortalecer la relacin Ciudadano Estado.
6.6.1

Experiencias en el nivel Micro

La iniciativa de Cultura Ciudadana desarrollada en Bogot busca desencadenar y

coordinar acciones pblicas y privadas que incidan directamente sobre la manera como
los ciudadanos perciben, reconocen y usan los entornos sociales y urbanos y cmo se
relacionan entre ellos en cada entorno. Pertenecer a una ciudad es reconocer contextos
y en cada contexto respetar las reglas correspondientes, apropiarse de la ciudad es
aprender a usarla valorando y respetando su ordenamiento y su carcter de patrimonio
comn. En tal sentido, la experiencia busca el cumplimiento voluntario de normas, la
capacidad de celebrar y cumplir acuerdos y la mutua ayuda para actuar segn la propia
conciencia, en armona con la ley, y promover la comunicacin y la solidaridad entre los
ciudadanos.

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La estrategia comprende cuatro formas de accin:

-

Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que rien

fuertemente con la vida social de la ciudad, a travs de la autorregulacin
ciudadana, de la capacitacin de funcionarios y del rediseo y construccin de
algunos espacios urbanos en los cuales interactan los ciudadanos entre s y
con los funcionarios.
Construir colectivamente una imagen de ciudad compartida, actual y futura, y
buscar que la comprensin y el respeto de las reglas confiera identidad
ciudadana y sentido de pertenencia.
Impulsar lo que tradicionalmente se reconoce como cultura, la cultura popular y
las manifestaciones artsticas que puedan contribuir a generar sentimiento de
pertenencia a la ciudad.
Propiciar la participacin comunitaria y la regulacin de la Administracin por
parte de la ciudadana.

Para la puesta en marcha del programa de Cultura Ciudadana se incluy en los Planes
de Desarrollo y se le establecieron unas polticas, unas estrategias, unos programas y
unas metas.
Las polticas de Cultura Ciudadana buscan reconocer e incentivar el cumplimiento de
normas y acuerdos y buscar saldo pedaggico cuando fuere necesario sancionar;
promover la autorregulacin individual y social, as como mtodos pacficos de abordaje
de conflictos; dar prioridad a proyectos acordes con los objetivos del Plan de Desarrollo,
dirigidos a grupos y personas de reciente inmigracin a la ciudad y a comunidades
dispuestas a procesos de cambio cultural; ampliar y cualificar los canales de discusin
pblica y participacin democrtica; potenciar las contribuciones del arte, la recreacin,
el deporte y el ambiente a la comunicacin y a la convivencia y desconcentrar la oferta
cultural y fortalecer la cultura popular.
Para lograr estas polticas se ponen en marcha las siguientes estrategias: Impulsar el
cumplimiento de normas, propiciar cultura democrtica y promover la comunicacin y la
solidaridad entre las personas mediante el uso de los espacios pblicos.
Los programas que se desarrollan para promover las polticas de Cultura Ciudadana
son:
- Para impulsar el cumplimiento de las normas, se desarrollarn los siguientes
programas: Apreciar las normas y admirar lo bueno, difundir las normas y
propiciar su acatamiento voluntario, poniendo en evidencia su fundamento
democrtico y los beneficios obtenidos al cumplirlas. En las campaas de
difusin se har nfasis en normas de seguridad y convivencia, trnsito,
tributacin, urbanismo y ambiente, derechos humanos y servicios pblicos.

179

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Metas:
Incremento del nmero de personas que acata las normas bsicas de convivencia e
incremento del nmero de personas que no justifican transgresiones a la ley.
Medicin de Cultura Ciudadana: Seguimiento y control de los programas de Cultura
Ciudadana.
Vida sagrada: Propiciar el desarme y otras acciones orientadas a reducir las muertes
violentas en la ciudad; fomentar modos de vida saludables y generar confianza,
seguridad y tranquilidad para que las personas ejerzan sus derechos y libertades,
disfruten la ciudad, cumplan sus deberes y confen en la justicia y en el buen uso de la
fuerza por parte del Estado.
Metas:
-

Avances hacia el desarme general por la va jurdica y el cambio de hbitos y

comportamientos.
Reduccin del promedio de 11 muertes violentas diarias a 7.
Reduccin en un 10 por ciento anual del nmero de delitos de mayor impacto
social: lesiones personales, hurto a personas, automotores, residencias,
entidades financieras y establecimientos comerciales.
Aumento en un 20 por ciento de la percepcin de seguridad de los ciudadanos.

Proyectos prioritarios: Proteccin Ciudadana; proteccin de la vida de las personas y de

los bienes pblicos y privados, mediante el fortalecimiento de la polica; intervencin en
zonas crticas; atencin de poblaciones ubicadas en zonas de deterioro urbano y social,
y fortalecimiento de mecanismos de atencin a poblaciones en alto riesgo.
Solucin de conflictos: Fortalecimiento de los instrumentos de solucin pacfica y
concertada de conflictos: inspecciones de polica, unidades de mediacin, comisaras de
familia y casas de justicia.
Aportar de buena gana: Aumentar la conciencia individual y colectiva sobre los
beneficios colectivos de la tributacin, reducir la evasin en el pago de impuestos,
propiciar la renuncia a subsidios no merecidos y fomentar la responsabilidad individual
y colectiva en la preservacin y ampliacin del patrimonio de la ciudad.
Metas:
Incremento del nmero de personas que conocen y confan en el uso que hace el
Distrito de los dineros recaudados por impuestos y bienes pblicos; incremento del
nmero de personas y organizaciones que aportan voluntariamente al desarrollo del
Plan e incremento del nmero de personas que colaboran con el uso responsable de los
subsidios.

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Cultura de la afiliacin: Creacin de mecanismos para promover la renuncia voluntaria a

subsidios no merecidos y fomentar la afiliacin al Sistema General de Seguridad Social.
Para propiciar cultura democrtica se desarrollarn los siguientes programas:
Procedimientos para decidir.
Propiciar el uso de procedimientos democrticos para cambiar disposiciones legales;
ampliar y cualificar la discusin pblica, haciendo visible su utilidad para aclarar
diferencias, dirimir conflictos y celebrar acuerdos.
Metas:
Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la
percepcin de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza
en los procedimientos democrticos.
Proyectos prioritarios: Participacin ciudadana.
Acciones orientadas a garantizar que la ciudadana tenga un conocimiento suficiente de
las distintas opciones de participacin en la gestin de los asuntos pblicos y sus
derechos polticos y ciudadanos.
Canales democrticos: Fortalecimiento de los canales de discusin pblica y las
instancias de participacin democrtica.
Pactos sociales: Promocin de pactos sociales para la recuperacin de espacios
pblicos, el cumplimiento de normas ambientales y la proteccin del patrimonio de la
ciudad.
Organizarse para influir y para aprender: Reconocer las organizaciones, potenciar su
capacidad de construir nexos de solidaridad y de representar a los ciudadanos en las
decisiones de la ciudad, la localidad y la zona.
Metas:
Incremento de la capacidad para celebrar y cumplir acuerdos e incremento de la
percepcin de los derechos como derechos y no como favores y del nivel de confianza
en los procedimientos democrticos.
Proyectos prioritarios: Organizacin ciudadana.
Apoyo a la conformacin y fortalecimiento de organizaciones locales, zonales, barriales
y juveniles.

181

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Proyectos asociativos: Apoyo tcnico a proyectos culturales y deportivos de carcter

comunitario y asociativo.
Para propiciar la comunicacin y la solidaridad entre los ciudadanos mediante el uso de
los espacios pblicos, se desarrollar el siguiente programa: Comunicar vida y jugar
limpio.
Fomentar arte, cultura y esparcimiento en espacios pblicos para potenciar las
capacidades creativas y comunicativas de los actores culturales y de los ciudadanos y
aumentar el disfrute colectivo de la ciudad y ampliar el conocimiento y la apropiacin
social de la ciudad mediante proyectos de investigacin y medios de divulgacin
masiva.
Metas:
Ampliacin y democratizacin de la oferta cultural, ambiental, recreativa y deportiva de
la ciudad.
Proyectos prioritarios: Cultura local y metropolitana.
Ampliacin de la oferta cultural en las localidades y fortalecimiento de los eventos
metropolitanos.
Parques sostenibles: Diseo y puesta en marcha del Sistema Distrital de sostenibilidad
de parques.
Deporte y recreacin para todos: Promocin de actividades deportivas y recreativas en
los espacios pblicos de la ciudad.
Mecanismos institucionales necesarios para la ejecucin de los programas de Cultura
Ciudadana.
Las entidades distritales coordinarn las acciones necesarias para modernizar los
esquemas y procedimientos que permitan de manera eficiente el desarrollo de formas
pacficas de resolucin de conflictos.
Por su parte, la Poltica de Integridad Policial y Seguridad Operacional, aunque sus
programas estn dirigidos al afianzamiento de la integridad en los hombres y mujeres
que conforman la Polica Nacional, sus programas estn en el nivel meso. Sin embargo,
algunos planteamientos se pueden ubicar en el micro. Por ejemplo, cuando asegura
que depende de cada polica poder instalar a la Institucin en el primer lugar en el pas.
Para lograrlo se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:

182

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La consciente y profesional aplicabilidad de la actividad policial debe ser

respetuosa pero firme, de tal manera que garantice los derechos y las
libertades de los ciudadanos. Los argumentos corporativos reactivos que no
admiten responsabilidad, debilitan y llevan al desastre institucional.
Rescatar el valor de la formacin. La Polica es nica, apartidista, profesional y
competitiva.
El direccionamiento policial basado en el humanismo debe ser una prctica
permanente para el fortalecimiento de la dignidad humana.
El elemento clave de la Institucin, para que se perfeccione, es el
empoderamiento de sus hombres y mujeres, bajo la unidad de pensamiento en
tres aspectos: experiencia, conocimiento y capacidad crtica.
La potenciacin del conocimiento y la formacin policial son los pilares
fundamentales del quehacer diario. Se necesita que el pas reconozca la
capacidad de los policas.
Del ejemplo se debe desprender el afecto, la identidad y la coherencia en los
superiores.

Las estrategias de Congreso Visible estn dirigidas, directamente, al ciudadano. Esta

parte del seguimiento que se le hace al congresista desde cuando es candidato. A
travs del formulario Hoja de Vida, el futuro congresista diligencia su informacin
relacionada con datos personales, formacin acadmica, partido poltico, equipo de
trabajo, quin le financia la campaa, propuestas legislativas que va a impulsar y cmo
fue su comportamiento en presentacin de iniciativas legislativas y control poltico si ya
fue candidato. Hay un seguimiento a la informacin por parte del equipo de Congreso
Visible y esta se incluye en el sistema de informacin de la pgina web. All queda
disponible para que la ciudadana la conozca.
Al Congreso de la Repblica se le hace seguimiento por comisiones, plenaria, bancadas,
proyectos de mayor impacto, etc. y los resultados se visibilizan en los medios de
comunicacin de Congreso Visible y en los medios nacionales, con mayor presencia en
las regiones si los proyectos son de impacto regional o si determinado congresista
representa a esa regin. Los foros temticos, los foros regionales, los talleres con
congresistas, unidades legislativas y periodistas, en alianza con otras instituciones, son
muy importantes para darle visibilidad a la actividad legislativa.
Bogot Cmo Vamos tiene como estrategias la evaluacin y la divulgacin de
informacin con el propsito de hacer posible el cumplimiento de sus objetivos. La
primera, tiene como eje central el concepto de calidad de vida; y la segunda, busca
socializar y en esa medida hacer pblico los resultados de todo el ejercicio de anlisis y
evaluacin. El ejercicio de evaluacin y seguimiento realizado por el Proyecto est
enmarcado dentro del concepto de calidad de vida, trmino que se entiende como el
conjunto de derechos de los ciudadanos que a la vez son deberes del Estado,
contenidos en la Constitucin de 1991, tales como el acceso a servicios de ptima
calidad en las reas de: educacin, salud, servicios pblicos domiciliarios, vivienda,

183

1624B-12

medio ambiente. As mismo, se reconoce que dicho concepto es dinmico, por

consiguiente puede cambiar en el tiempo de acuerdo con las condiciones en las cuales
se encuentre la ciudad.
El programa utiliza para realizar la evaluacin, indicadores tcnicos de resultado y de
percepcin, as como el seguimiento a temas y problemticas importantes (proyectos
claves de la Administracin y problemas poblacionales). Los indicadores tcnicos de
resultado son aquellos que dan cuenta del impacto de la gestin, y por consiguiente,
hacen referencia a la cobertura y calidad de los servicios y bienes bsicos. Es
importante aclarar que estos, al ser producto del impacto, permiten hacer un
seguimiento sobre el efecto en la calidad de vida de las diferentes acciones
emprendidas por la Administracin Distrital.
Los indicadores de percepcin hacen referencia a la opinin de la ciudadana con
respecto a las reas de evaluacin. Estos indicadores se relacionan con el acceso y la
calificacin a la calidad de los servicios y bienes bsicos, as como de los aciertos y
problemas que existen en su provisin por parte del Estado y los entes privados.
Igualmente, la ciudadana califica el conjunto de entidades pblicas y sus principales
programas en trminos de imagen, confianza y gestin. Por tanto, los indicadores de
percepcin permiten conocer la opinin de los habitantes de la ciudad sobre los bienes
y servicios pblicos e ir ms all de los indicadores tcnicos de resultado.
La percepcin ciudadana es registrada a partir de los resultados de la Encuesta Anual
de Percepcin de Bogot Cmo Vamos, la cual se ha venido realizando desde 1998 y es
representativa para la zona urbana de Bogot, ya que se aplica por zonas de la ciudad,
grupos de estrato y gnero. La existencia de esta informacin ha permitido que el
Proyecto en sus evaluaciones haga anlisis de las tendencias en la calificacin y
provisin de bienes bsicos.
Estrategia de Comunicaciones. El enfoque de esta estrategia es brindar informacin
peridica de calidad sobre la ciudad, sus avances, sus problemas y sobre las propuestas
de solucin. El objetivo de este proceso es contribuir a cualificar las decisiones de la
ciudadana en general y brindar herramientas de anlisis a los expertos, formadores de
opinin y a la Administracin local. En este sentido, el objetivo es llegar a la
Administracin Distrital, la ciudadana en general y de manera especfica a lderes
comunitarios y de opinin, expertos en centros de investigacin y dirigentes polticos
utilizando las diferentes lneas de divulgacin del Proyecto.
En cuanto a las Estrategias Pedaggicas de Cultura Ciudadana para el Fortalecimiento
de la Cultura de la Contribucin, las acciones pedaggicas definidas son aplicables para
todo tipo de individuos, sin embargo, en el momento de su diseo e implementacin se
debe tener en cuenta el contexto en el que se van a ejecutar estas acciones para que
se garantice la participacin de los siguientes pblicos objetivos que para este estudio y
propuesta han sido identificados como el pblico objetivo clave: jvenes mayores de 18

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aos; universitarios; contribuyentes pequeos y medianos; servidores pblicos;

representantes legales de grandes, pequeas y medianas empresas; lderes de
organizaciones sociales y polticas; representantes de gremios sectoriales y asesores
contables.
En Medelln, la estrategia utilizada por el alcalde Sergio Fajardo, una vez elegido, fue
definir y establecer Los 14 principios de la gestin pblica. Estos se convirtieron en
axiomas ticos que sustentaron la participacin corresponsable de la sociedad con el
objetivo de transformar la sociedad.
1. Los dineros pblicos son sagrados.
2. La gestin de lo pblico es transparente. La Administracin rinde cuentas de
todo lo que hace, con quin lo hace, cundo lo hace, cmo lo hace y con cunto
lo hace.
3. No aceptamos transacciones de poder poltico por intereses burocrticos o
econmicos.
4. No utilizamos el poder del Estado para comprar conciencias y acallar opiniones
diferentes a las nuestras.
5. El ejemplo de las autoridades es la principal herramienta pedaggica de
transformacin cvica.
6. Planeacin sin improvisacin.
7. Eficiencia, economa y eficacia en los programas y proyectos.
8. Las relaciones con la comunidad son abiertas y claras, y se desarrollan a travs
de los espacios de participacin ciudadana.
9. El inters pblico prevalece sobre los intereses particulares.
10. Las personas que trabajan en la Administracin Municipal son honestas, capaces
y comprometidas con el proyecto de ciudad.
11. El desarrollo de la ciudad es un compromiso entre la Administracin local y toda
la ciudadana.
12. La solidaridad y la cooperacin son la base de las relaciones de la ciudad con la
regin, el departamento, la nacin y la comunidad internacional.
13. La confianza entre las personas que dirigen la Administracin es esencial para
garantizar la legitimidad del Estado.
14. La vida es valor mximo y no hay una sola idea ni propsito que ameriten el uso
de la violencia para alcanzarlos.
De acuerdo con el documento de rendicin de cuentas, Seguros de que los recursos
obtenidos se reflejaran en programas y obras para beneficio de la poblacin, sacamos
adelante esta iniciativa en un proceso pedaggico en el que siempre le recordamos a la
gente que Aqu estn sus impuestos, lo que estableci una relacin de
corresponsabilidad entre cada habitante y la Alcalda. Segn las encuestas internas de
evaluacin, hechas por Invamer Gallup para el Municipio, sta es una de las frases e
ideas que ms recuerda la ciudadana.

185

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La comunicacin pblica tuvo un papel primordial. Trascendi la esfera de la simple

informacin y se modific el tradicional esquema en el que cada Secretara contaba con
su propia estructura comunicativa y publicitaria sin mayor encadenamiento entre los
distintos mensajes de la Alcalda. No exista una orientacin central que les diera
coherencia a los mensajes y que evaluara el efecto global de la comunicacin. Por eso,
organizaron la figura del Comit de Campaas, liderado por la Direccin de
Comunicaciones, que agrup a los comunicadores dispersos en todas las Secretaras y
asumi el direccionamiento de los mensajes, campaas y eventos de la Alcalda, todos
en el estilo de la Administracin: innovadora, pedaggica, austera, cercana y
transparente.
As mismo, centralizaron los recursos financieros de las Secretaras en la Direccin de
Comunicaciones, para una mejor planeacin de la inversin en pauta publicitaria,
organizacin de eventos y ejecucin de estrategias comunicativas. Al mismo tiempo,
dedicaron parte de los recursos a la creacin de Redecom, Red de Medios
Comunitarios, con nfasis en la capacitacin de las comunidades como productores de
contenidos. Se fortaleci la comunicacin comunitaria, con base en el respeto de su
autonoma e independencia como medios.
Dentro de esta estrategia de cercana se reforzaron los servicios descentralizados que
se prestan en los Cerca y Casas de Gobierno y se desarroll una estrategia de televisin
del municipio que incluy un programa diario de Contacto Ciudadano, diseado para
dar a conocer y explicar todas las acciones de la Administracin. En este programa se
privilegi la participacin ciudadana y su contacto con los funcionarios. Semestralmente
se realiz un especial en directo con el Alcalde y su gabinete en el que se presentaban
los resultados de gestin y se atendan las inquietudes de toda la ciudadana. Otra
estrategia para mantener la cercana fue el programa de televisin Con el Alcalde que
cada jueves se realiz desde un lugar distinto de la ciudad para abordar diversos temas
e interactuar con las personas.
Por su parte en la experiencia Enseanza de la Cultura de la Legalidad en la Educacin
Superior, las estrategias se trabajan a partir de ejercicios en donde se ponen en juego
dilemas morales. Muchas veces los dilemas morales no tienen una sola respuesta
correcta. Sin embargo, es importante recordar que todas las decisiones tienen
consecuencias. No siempre es fcil seguir la ley. Con el primer mdulo se debe lograr
que el estudiante comprenda el siguiente concepto: Soy un individuo y, a pesar de
todos los elementos influyentes, puedo impactar mi entorno por medio de mis
decisiones. Con el segundo debe lograr que los estudiantes comprendan la importancia
del estado de derecho y de la cultura de la legalidad y la relacin entre ellos.
Tambin entienda que el Estado de Derecho garantiza una mejor calidad de vida y
comprende la importancia de la participacin en el mismo. Igualmente, interiorice los
conceptos de costumbres, reglas y leyes. El tercer mdulo incluye los conceptos de
delincuencia y corrupcin, como elementos que vulneran el Estado de Derecho y la

186

1624B-12

cultura de la legalidad. Ah se debe lograr que los estudiantes interioricen el siguiente

concepto: Yo aprecio los beneficios del Estado de Derecho y reconozco los riesgos de
vivir en una sociedad dominada por la delincuencia y la corrupcin. Yo comprendo que
puedo y debo rechazar la delincuencia y la corrupcin a favor de una cultura de la
legalidad. En el mdulo "Promoviendo una cultura de la legalidad" se debe lograr que
el estudiante comprenda el siguiente concepto: Yo tengo la capacidad y la voluntad
para construir una cultura de la legalidad y fortalecer el Estado de Derecho.
En el Currculo de la Legalidad en el Colegio Agustn Fernndez, la ctedra plantea una
dinmica para que la reflexin sea extensiva al entorno que habitan los estudiantes. Se
les pide a ellos que hagan entrevistas a personajes del barrio, conocidos que estn, o
estuvieron, en procesos de ilegalidad, autoridades locales y familiares. Con esto se ha
logrado que los estudiantes reflexionen sobre temas como las pandillas, que es uno de
los principales riesgos para ellos. Por la situacin econmica, en muchas ocasiones,
algunos estudiantes piensan en medio de la desesperacin en soluciones por fuera de
la legalidad, pero las desechan porque saben que tarde o temprano pagarn las
consecuencias.
En el colegio Marco Fidel Surez en Turban (Bolvar) a partir del esquema del
Gobierno Escolar, se hizo un diagnstico sobre la situacin de la salud pblica en el
municipio. Los estudiantes identificaron problemas en su comunidad y comenzaron a
trabajar en las soluciones.
Con respecto a la Oficina Tuya y Participacin Ciudadana en Ocaa, esta desarroll
estrategias para acercar al ciudadano. La oficina es un espacio fsico acondicionado al
interior de la Alcalda Municipal de Ocaa, para centralizar la atencin al ciudadano, a
partir de la elaboracin de un protocolo de atencin que contiene procedimientos
(registro de usuarios, acompaamiento, coordinacin y seguimiento) estrategias,
recursos, responsables y productos obtenidos. Adems de brindar informacin, la
oficina ha sido la encargada de promocionar los mecanismos de participacin entre las
instancias de participacin ciudadana, para ello los funcionarios cuentan con gran
experiencia en temas sociales, liderazgo comunitario y servicio de atencin al cliente.
Adicionalmente, en la Oficina Tuya y Participacin Ciudadana, los ocaeros encuentran
asesora para la redaccin y elaboracin de oficios dirigidos al Alcalde y Secretarios de
despacho.
La oficina se convierte en una herramienta para la promocin de la transparencia, pues
tiene el compromiso de informar sobre la gestin municipal, adems de atender y
resolver las necesidades e inclusin en los programas. Adicionalmente, realiza acciones
de acompaamiento, enlace, intermediacin y seguimiento a los procesos. La Alcalda
tambin se ha apoyado en la oficina para convocar a la comunidad a los procesos de
presupuesto participativo, rendicin de cuentas, ferias de gestin de la Alcalda en los
barrios y capacitaciones en veeduras ciudadanas.

187

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En el tema de atencin al ciudadano, la oficina es nica en el municipio y en sus

alrededores. Con la visin del ciudadano como cliente, los funcionarios que laboran en
este espacio fueron capacitados por el SENA en atencin al cliente. El hecho de que los
recepcionistas sean tcnicos en atencin al usuario garantiza una excelente relacin y
un trato adecuado. Para las personas en situacin de vulnerabilidad, se le da atencin
prioritaria y se prioriza el seguimiento de las solicitudes.
Esta prctica destaca el componente de integridad, porque adems de garantizar el
acceso a la informacin desarrolla el componente de capacitacin y participacin
ciudadana, elementos necesarios para instalar capacidad en la comunidad y contar con
un control social calificado. Dentro de la Oficina hay dos coordinadores de capacitacin,
uno para el sector rural y otro para el sector urbano, quienes convocan, desarrollan y
ejecutan actividades de diplomados, seminarios y talleres de fortalecimiento de la
participacin a lderes comunitarios y a la poblacin en general.
Adicionalmente la Oficina Tuya cre un Manual de Convivencia Ciudadana para el
municipio, como una herramienta que establece reglas de juego claras para la
poblacin y la Alcalda Municipal. El Manual de Convivencia fue elaborado y redactado
por los ciudadanos, pues son los mismos habitantes de Ocaa los llamados a establecer
los valores, los comportamientos aceptados y los no aceptados, las dinmicas y los
mecanismos para la resolucin de los conflictos. La Alcalda de Ocaa destin los
recursos humanos y financieros para la puesta en marcha de la iniciativa.
En la jornada de Rendicin de Cuentas de la Gestin 2009 de la Gobernacin de Caldas
se utilizaron las siguientes estrategias y actividades especficas:
1. Informacin Tcnica de fcil acceso y comprensin:
a. Generacin de lineamientos desde la secretara de planeacin
departamental y consolidacin de la informacin entregada por las
diferentes secretaras e instituciones descentralizadas. Se valid la
informacin con cada responsable sectorial.
b. Publicacin de la informacin tcnica en la pgina web de la gobernacin,
con por lo menos un mes de anticipacin, que permitiera a la comunidad
informarse previo a la audiencia pblica de rendicin de cuentas.
c. Comunicacin de la existencia de la informacin anterior por diferentes
programas de difusin y comunicacin con los que cuenta la administracin
departamental.
d. Envo de la informacin a organismos de control y representativos de la
comunidad organizada (incluyendo los integrantes del Consejo
Departamental de Planeacin).
e. Envo de la informacin tcnica a los representantes del Pacto por la
Transparencia suscrito por la presente administracin.
2. Presentacin estratgica a la comunidad (amigable y concreta) por parte del

188

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Gobernador:
a. Presentacin en diapositivas: elaboracin de una presentacin estratgica,
que mostrara lo realizado en cada sector, trascendiendo los puntos mnimos
requeridos por el Pacto de Transparencia suscrito.
b. Videos estratgicos: para incrementar la atencin de la gente y hacerlo ms
amigable, se hizo una combinacin de diapositivas y videos de soporte del
rea o proyecto estratgico.
3. Responsabilidad integral y sectorial de la informacin:
a. Revisin de los contenidos tcnicos, estratgicos y grficos por cada
responsable, generando compromiso y respaldo.
b. Organizacin de presencia de todos los responsables sectoriales y de
Institutos descentralizados como soporte a la intervencin del gobernador.
4. Acercamiento de los municipios de Caldas, diferentes de Manizales a la
Rendicin de Cuentas:
a. A travs de entrevistas previas a la audiencia, grabadas y organizadas en
video, as como entrega de formato para que realizaran preguntas a la
administracin departamental.
5. Elaboracin de publicacin periodstica como soporte a la difusin de la
informacin tcnica.
6. Invitacin personalizada: la invitacin se realiz a ms de 1.000 instituciones de
la sociedad civil, militar y eclesistica y masiva a travs de diferentes medios de
comunicacin.
7. Contacto directo con la comunidad a travs de la Audiencia Pblica.
Para informar a la ciudadana, a los entes de control, a la Asamblea Departamental y a
los municipios del departamento, la Gobernacin opt por desarrollar un ejercicio de
Rendicin de Cuentas en ocho fases, manteniendo la estructura fundamental de medir
los avances y la gestin con base en el Plan de Desarrollo Departamental:
Informe a Asamblea Departamental.
Entrega de la informacin a la ciudadana.
Entrega de la informacin a los entes de control.
Preparacin logstica de la Audiencia Pblica de Rendicin de Cuentas.
Preparacin del informe de forma innovadora.
Preparacin preguntas a travs de visitas a los municipios.
Jornada de Audiencia Pblica de Rendicin de Cuentas.
Evaluacin posterior del proceso.
La rendicin de cuentas de la gestin en el Tolima, se dio en tres etapas:

189

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Etapa Preparatoria: el proceso cont con una serie de pasos y procedimientos antes de
la audiencia pblica de Rendicin de Cuentas. El insumo para la gestin y el ejercicio de
Rendicin de Cuentas fue la ejecucin del Plan de Desarrollo Departamental 2008 2011 Soluciones para la Gente. Con base en la evaluacin del Plan, el Departamento
Administrativo de Planeacin utiliz dos instrumentos para recopilar la informacin de
cada secretara: el Plan Indicativo y el Plan de Accin formulado por cada dependencia.
Una vez obtenida la informacin se procedi a elaborar el informe de gestin que fue
presentado a la Asamblea Departamental.
Este informe de gestin se public en la pgina Web del departamento, para que lo
conociera la ciudadana con un mes de anticipacin a la realizacin de la audiencia
pblica. Tan pronto el informe fue de conocimiento pblico, se procedi a elaborar un
boletn informativo especial de la rendicin de cuentas, indicando las cifras, avances,
retos e inversin de los programas y metas del Plan de Desarrollo para la gestin del
ao y el avance total del cuatrienio.
Con la impresin de tarjetas de invitacin personalizadas, los funcionarios de
Planeacin distribuyeron personalmente correspondencia en los 47 municipios del
departamento. De igual forma, se imprimieron volantes y afiches para la promocin del
evento. Por ltimo, se realiz una invitacin a travs de canales de telemercadeo, radio,
televisin y prensa.
Audiencia Pblica: para el ejercicio de la Audiencia Pblica de Rendicin de Cuentas, la
Gobernacin del Tolima tom como base la cartilla para la Rendicin de Cuentas creada
por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. A partir del modelo, el
gobierno departamental cre elementos innovadores y gener nuevos espacios de
rendicin y transparencia.
Para el da de la audiencia, se cont con el apoyo del SENA Regional Tolima, con el fin
de que los estudiantes de carreras tcnicas de atencin al cliente recibieran a los
asistentes y los ubicaran en sus sillas respectivas. Adicionalmente, se dispuso a la
entrada del lugar de mesas de registro, donde en primer lugar, se diligenci el formato
de asistencia, y en segundo lugar, se le entreg a los invitados un kit de rendicin de
cuentas que contena una libreta de anotaciones, un formato de preguntas, un formato
de evaluacin de la audiencia, una copia del informe de gestin, un lapicero y un
boletn especial de la Rendicin de Cuentas.
La audiencia pblica super las expectativas de participacin ciudadana, a la audiencia
de rendicin de cuentas se hicieron presentes ms de 1.700 personas, razn por la cual
se acondicion la transmisin del evento a las afueras del recinto con grandes pantallas
y sonido.

190

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Despus de la Audiencia Pblica: La Gobernacin cre unos nuevos escenarios de

entrega de informacin a la comunidad y de retroalimentacin con sectores, gremios,
poblaciones vulnerables y con los mismos mandatarios locales. Es as que se consolidan
otros espacios de rendiciones de cuentas especiales:
-

Conversatorios de Gobierno. Cada semana en un municipio diferente del

departamento.
Rendicin de Cuentas Sectoriales. Lderes, empresarios y organizaciones
temticas para que asistan a una interlocucin con cada dependencia de la
Gobernacin.
Rendicin de Cuentas a Alcaldes Municipales

Por su parte en el departamento de Santander se consolidaron las jornadas de

rendicin de cuentas provinciales. Durante siete sesiones (siete semanas seguidas) la
Gobernacin de Santander se acerc a las provincias, para entregar el informe de
gestin del ao 2009, en donde se desagregaron los datos y la informacin de acuerdo
a los municipios que contemplan cada una de las provincias. La ltima sesin se llev a
cabo en Bucaramanga y sirvi como un gran evento, en el cual se inform a toda la
comunidad sobre la gestin gubernamental. En cada una de las rendiciones provinciales
se seleccion un tema especfico para ser profundizado por el gabinete del gobernador
y discutido con la ciudadana. La prctica se desarroll a partir de tres estrategias:
Alistamiento: la Secretara de Planeacin, a travs del Banco de Proyectos, realiz un
seguimiento detallado del grado de avance de los proyectos, los planes y las metas que
estn contemplados en el Plan de Desarrollo Departamental. As mismo, se realiz un
seguimiento ao a ao de la inversin del departamento y se compar con las metas y
con la inversin global. Las presentaciones fueron publicadas en la pgina Web del
departamento, al igual que las invitaciones para la ciudadana. Finalmente, la Secretara
elabor unos folletos informativos, con los principales datos, para ser repartidos a los
asistentes en cada una de las provincias.
Audiencias de rendicin de Cuentas Provinciales: Durante siete viernes se realizaron
cada una de las Audiencias de Rendicin de Cuentas Provinciales, en donde el
gobernador present los avances y dificultades de su gestin durante el ao 2009. El
ejercicio no fue desarrollado bajo ninguna metodologa. Se realizaba un dilogo abierto
liderado por el gobernador, en el cual se abra el espacio para que el representante del
tema que se iba a desarrollar tuviera una interlocucin directa con la comunidad.
Informe General de Gestin: Con los datos, estadsticas y monitoreo de cada uno de los
planes y proyectos del departamento, la Secretara de Planeacin redact el Informe
General de Gestin Anual. El ejercicio de rendicin de cuentas fue una iniciativa
desarrollada por la Gobernacin del Departamento, coordinada por la Secretara de
Planeacin, con la participacin de los Alcaldes de los municipios de las diferentes

191

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provincias, as como de las organizaciones sociales, instancias de participacin

ciudadana y comunidad en general.
En la experiencia del Concejo de Pasto, este utiliza los medios masivos de comunicacin
y la pgina Web de la corporacin para invitar a la jornada de rendicin de cuentas.
Una vez definida la fecha, se abre el proceso de inscripcin para que la comunidad
confirme su asistencia a la sesin de la corporacin. Luego, durante la sesin, se realiza
un debate pblico en el cual la comunidad tiene la oportunidad de intervenir. Con base
en los temas expuestos por la poblacin, el Concejo programa una sesin para discutir
en profundidad y especficamente un tema, citar a una sesin especial a algn
funcionario pblico para dar cuentas de un tema o conformar una comisin accidental
que acompae la peticin de la comunidad.
Rendicin de Cuentas del Concejo de Pasto: dentro de la misma estrategia de fortalecer
la confianza y la legitimidad de la ciudadana en la corporacin, se realiza la Rendicin
de Cuentas y la Visibilidad del Concejo Municipal de Pasto y sus concejales, como un
sistema de procedimientos, mtodos y mecanismos administrativos y jurdicos con la
comunidad y de control ciudadano.
La Rendicin de Cuentas y la Visibilidad del Concejo se compone de cinco elementos:

Sesin de Rendicin de Cuentas: Durante el ltimo da hbil del mes de

noviembre de cada ao el Concejo programa una sesin especial para entregar
informacin de la gestin del ao, en donde las comisiones permanentes y las
bancadas entregan los datos sobre las proposiciones presentadas, negadas,
aprobadas y pendientes; los debates adelantados y los proyectos de acuerdo
presentados, negados, aprobados y pendientes.
Medios de Comunicacin: la estrategia de visibilidad se ha acompaado de la
activacin de una pgina Web nicamente para el Concejo Municipal. Este
recurso se hizo realidad gracias al apoyo de la Alcalda Municipal que aport el
diseo y diagramacin de la pgina, y la posterior adquisicin del Concejo
Municipal de un hosting para la misma.
El ciudadano podr hacerle monitoreo a la planta de la corporacin y revisar el
estado de los proyectos de acuerdo que estn en curso durante la legislatura.
Grabacin Magntica de las Sesiones: se realiza en cada una de las sesiones
como un mecanismo para dejar evidencias de la gestin del Concejo.
Transmisin de las sesiones por Internet.
Programa Institucional por Radio y Televisin: Mediante un convenio con la
Alcalda, el Concejo cuenta con 30 minutos en la franja radial de los domingos
de la cadena Todelar en la ciudad. En este espacio se hace un informe de la
gestin del Concejo, cada semana la presidencia de la corporacin invita a un
concejal para que interacte con la ciudadana.

192

1624B-12

En Mxico, la experiencia Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana desarrolla

varios pasos para divulgar los resultados de la encuesta.
Paso 1. Presentacin de los resultados de la Encuesta de Cultura Ciudadana.
Paso 2. Conformacin de un Grupo Promotor responsable de identificar un programa de
trabajo entre la sociedad y el Gobierno con prioridades compartidas para el impulso de
una cultura ciudadana para la paz.
Paso 3. Definicin de un mecanismo de gestin del programa Sociedad - Gobierno:
Mesa de cultura ciudadana.
Paso 4. Acopio de las mejores prcticas y procesos de pedagoga social de cultura
ciudadana para su impulso en el Estado.

Paso 5. Confirmacin de levantamientos futuros de la Encuesta de la Legalidad y

Cultura Ciudadana para garantizar una herramienta para medir el cambio. La
encuesta se aplica cada dos aos.
En la experiencia de Formacin Ciudadana Democrtica para la Construccin de una
Cultura de la Legalidad se destacan las siguientes estrategias:
Propuesta del D. F.
De acuerdo con la competencia ciudadana, se considera pertinente la incorporacin de
tres ejes integradores:
1.

Identificacin del ejercicio ciudadano: Se refiere a la manera en que el alumno

se aproxima y apropia el conocimiento mediante situaciones de aprendizaje
que le implican procesos cognitivos, afectivos y sociales en donde el contexto
en el que se desarrollan determina su concepcin y construccin. Para ejercer
la ciudadana en donde se reconozca como persona digna y merecedora de
proteccin de los rdenes jurdico, afectivo, cultural, econmico y social, y al
mismo tiempo, se reconoce como sujeto con responsabilidades.

2.

Mediacin social para la pluralidad, identidad y valoracin de las diferencias:

Permite construir nuevos aprendizajes, desarrollar y aplicar estrategias para
adoptar una postura y resolver situaciones problemticas, conflictivas y/o
dilemas diversos que se le presenten al estudiante, generando una
intervencin activa, planificada e intencional en su entorno social.

3.

Participacin ciudadana y responsabilidad democrtica: Est orientado a la

generacin de recursos y acciones proyectadas hacia la construccin de una
cultura de la legalidad para hacer frente a las cambiantes demandas de su

193

1624B-12

entorno sociocultural. De esta manera se ejerce una praxis transformadora

que satisface dichas demandas a travs del desarrollo de la capacidad del
trabajo individual y colectivo en diversos contextos, teniendo en cuenta que
dichas decisiones deben respetar tanto los derechos fundamentales de las
personas como los acuerdos, normas, leyes y la Constitucin que rigen la vida
en comunidad.
Bloque Uno. El Adolescente y su Desarrollo Personal y Social.
Tema 1: Mi identidad personal como estudiante de secundaria. (Quin soy yo?, mi
identidad, me reconozco y me acepto, mis actitudes e intereses como estudiante de
secundaria del D. F.).
Tema 2: Mi identidad social como estudiante de educacin secundaria. (Identifico los
diversos grupos sociales a los que pertenezco (primario, espontneo, inmediato y
voluntario), mis actitudes de socializacin, reconozco las costumbres y normas que
regulan el comportamiento de mis grupos sociales y cmo enfrento los conflictos, los
acuerdos y la toma de decisiones para la convivencia pacfica en mis grupos sociales).
Bloque Dos. La Democracia como Forma de Vida y de Gobierno.
Tema 1: El sentido de la democracia en mi convivencia cotidiana. (Cmo entiendo la
democracia en el Distrito Federal? La realidad de la democracia en los diversos grupos
a los que pertenezco, las limitaciones y contradicciones que observo en el D.F. para
vivir la democracia, vivir los principios y valores de la democracia en mi actuar
cotidiano, comprometerme con la democracia).
Tema 2: Mi participacin democrtica como estudiante de secundaria y ciudadano del
Distrito Federal. (Soy adolescente y soy ciudadano?, la ley: reguladora de mi
convivencia social, Por qu y para qu cumplir con la ley?, El bien comn frente a mis
intereses individuales).
Bloque Tres. Los Derechos Humanos.
Tema 1: Comprendo y valoro los derechos humanos como estudiante de secundaria en
el D. F. (Estos son mis derechos humanos, Cmo ejerzo mis obligaciones?, mi
congruencia y actitud frente a los actos de injusticia y desigualdad, cmo resuelvo
conflictos respetando mis necesidades y las de los dems, ejerzo libre y
responsablemente mis derechos humanos y obligaciones).
Bloque Cuatro. Derechos Fundamentales, Justicia y Cultura de la Legalidad.
Tema 1: Vivir la cultura de la legalidad como estudiante de secundaria en el Distrito
Federal. (Mis derechos fundamentales, leyes que me protegen como adolescente en el

194

1624B-12

D. F., la legalidad y la justicia en mi contexto, posibilidades para ejercer la legalidad en

el D. F., situaciones de riesgo).
Tema 2: Principios que sustentan el Estado de derecho. (Cmo contribuyo a la
construccin de un Estado de derecho? Mis acciones para promover la cultura de la
legalidad en los diferentes contextos en los que participo, la participacin individual y
colectiva como ejercicios del fortalecimiento de la cultura de la legalidad).
Bloque Cinco. La Participacin para una Cultura de la Legalidad.
Tema 1: Mis decisiones y participacin en la vida escolar. (Lo que necesito conocer
para participar, aprendo a participar en mi saln de clases).
Tema 2: Mis decisiones y participacin en la comunidad. (Qu necesito conocer para
participar?, desarrollo un proyecto democrtico en beneficio de mi comunidad).
Programa Baja California.
El programa se orienta en dos dimensiones formativas: la formacin para la vida y la
formacin ciudadana. La formacin para la vida busca que los alumnos desarrollen
competencias para solucionar situaciones de la vida cotidiana que favorezcan el
proyecto de vida que les permita cubrir sus necesidades e intereses con base en las
capacidades que hasta el momento han identificado, as como competencias que les
permitan asumir responsabilidades en relacin con la importancia de la toma de
decisiones, las consecuencias de estas y acepten los compromisos de su participacin
en la construccin del bienestar colectivo, y que participen en acciones tendientes a
promover la Cultura de la Legalidad para fomentar el Estado de Derecho Democrtico.
Por otro lado, la formacin ciudadana referir a todos los asuntos de inters pblico
existente, as como la importancia de que la ciudadana sea corresponsable de las
acciones de gobierno. En esta segunda dimensin es fundamental reconocer los nexos
de la vida pblica con la vida privada.
La Asignatura Estatal se ubica en tres principales mbitos integradores donde se
desenvuelven los alumnos:
1.

El adolescente: Est enfocado a que el alumno se reconozca como ser nico y

valioso, con dignidad, derechos y obligaciones, que salvaguardan su integridad y
le permitan la construccin de una identidad personal y social; que propicie
adems un proceso de reflexin sobre s mismo que, a la par, beneficie el
desarrollo de las competencias ciudadanas.
El alumno deber iniciar en el mbito personal. Cmo aplica las habilidades,
actitudes, conocimientos y valores en pro de su desarrollo integral y retomando

195

1624B-12

la importancia de favorecer la responsabilidad individual que le permita

identificar cules son sus necesidades en cuanto al apego a las reglas y normas,
as como de qu forma puede contribuir de manera individual a la construccin
de la democracia en apego al Estado de Derecho.
2.

La sociedad bajacaliforniana: Encaminado a que los estudiantes se reconozcan

como parte de un colectivo donde ponen en juego sus derechos y obligaciones,
as como la influencia de distintos grupos sociales. Que adems pueda
identificar qu le establece la sociedad en cuanto al apego a la legalidad y cmo
puede contribuir al desarrollo de una sociedad justa, equitativa y democrtica, a
partir de una conciencia social que le permita reconocerse como parte
fundamental en la construccin de una Cultura de la Legalidad.

3.

La comunidad (su contexto inmediato): Orientado a que los estudiantes

adquieran el sentido de responsabilidad compartida y se responsabilicen de una
participacin en el ejercicio pleno de la legalidad ante la problemtica en su
contexto. Es necesario que a partir de este mbito fortalezca su sentido de
pertenencia, identifique las formas de vida, y considere la necesidad de
movilizar sus saberes en cada uno de los mbitos en los que se desenvuelve, de
tal forma que al reconocerse como persona, se reconozca tambin como un ser
activo, como un individuo que tiene responsabilidad en los actos y situaciones
que se desencadenan a su alrededor, en la vida cotidiana.

Bloque Uno. El adolescente y desarrollo personal y social: Este bloque aborda la

importancia que tiene el desarrollo personal del adolescente, el fortalecimiento de su
identidad y el conocimiento de s mismo, de su auto concepto y su autoestima, de su
autorregulacin, autocontrol y autonoma.
Seala las caractersticas que lo hacen ser persona con dignidad, identificando sus
valores y cualidades, considerando su calidad de ser social con derechos y obligaciones
en los diferentes contextos en los que se desenvuelve. Le plantea diversas estrategias
como son el dilogo y la negociacin para la solucin no violenta de conflictos y que
facilitan la convivencia armnica en sociedad.
Bloque Dos. Los derechos humanos, elementos esenciales para vivir en democracia: En
este bloque se presentan y analizan los derechos humanos y libertades fundamentales
del hombre, que le permiten alcanzar un desarrollo pleno y hacer uso de sus
facultades, su inteligencia y su conciencia para reconocer la importancia de protegerlos,
tanto para s mismo como respetarlos en los dems.
Bloque Tres. Estado de derecho y Cultura de la legalidad: En este bloque se presentan
los antecedentes, caractersticas y conceptos de Estado de Derecho y Cultura de la
Legalidad, as como los beneficios que estos brindan a la persona y a la sociedad si se
cumplen y se respetan. El bloque enfoca su propuesta hacia la comprensin de los

196

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alumnos acerca de que el fortalecimiento del sentido de justicia, que hace que las leyes
sean valoradas como una norma fundamental para proteger los derechos de los
mexicanos, da como resultado la convivencia armnica en una sociedad.
Bloque Cuatro. La Cultura de la legalidad en Baja California: En este bloque se analiza
la situacin actual de la delincuencia y la corrupcin en el Estado y en el pas. Los
jvenes identifican las conductas ilcitas y los problemas que estas conllevan y que
afectan la construccin de la Cultura de la Legalidad y el respeto al Estado de Derecho.
As mismo, los encauza a reconocer los riesgos a los que se encuentran expuestos
como personas en los diferentes contextos y cmo pueden prevenirlos, promoviendo
con esto el rechazo a las actividades de la delincuencia y la corrupcin.
Bloque Cinco. Participacin social y escolar para una Cultura de la Legalidad: En este
bloque los adolescentes tienen la posibilidad de poner en prctica sus conocimientos,
habilidades, actitudes y valores; es decir, las competencias que poseen como
ciudadanos responsables, participativos, con derechos y obligaciones, para la
elaboracin de un proyecto democrtico en el que propongan acciones que contribuyan
a la construccin y fomento de la Cultura de la Legalidad para beneficio de la sociedad
bajacaliforniana.
6.6.2

Experiencias en el nivel Meso

Algunas estrategias de la iniciativa de Cultura Ciudadana las podemos ubicar en el nivel

meso. Por ejemplo, los proyectos prioritarios que buscan adoptar el nuevo Cdigo de
Polica: Diseo e implementacin de un nuevo Cdigo de Polica, compilacin,
actualizacin y difusin de la jurisprudencia y las normas aplicables al Distrito.
Igualmente, en normas prioritarias, se requiere la difusin y capacitacin ciudadana en
normas con nfasis sectoriales: trnsito, tributacin, urbanismo, espacio pblico,
ambiente, servicios pblicos, derechos humanos, cultura, prevencin, rifas, deportes,
juegos y espectculos.
Los proyectos prioritarios de Informacin tributaria, buscan la produccin y divulgacin
de informacin tributaria sencilla y oportuna, atencin eficiente al ciudadano y difusin
del uso de los recursos pblicos: fortalecimiento de los sistemas de recaudo y cobro y
acciones de fortalecimiento institucional y tcnico que permitan un recaudo ms
eficiente y la reduccin de las tasas de evasin y mora.
La Poltica de Integridad Policial y Seguridad Operacional tiene algunas estrategias en el
nivel meso. Como respuesta a la Polticas de Integridad Policial se cre el Sistema tico
Policial, el cual propende por el afianzamiento de la deontologa policial, que
corresponde al cumplimiento de las obligaciones y deberes, y de la axiologa, que
interpreta los principios y valores en el marco de lo que se ha planteado como el
Sistema tico de la Polica Nacional, que acompaa cada una de las actuaciones de los
integrantes de la Institucin, para fortalecer la cultura de la integridad a travs de
prcticas, morales, ticas, legales y transparentes. El Sistema tico, en su concepcin,

197

1624B-12

maneja aspectos comunes con programas que se han desarrollado al interior de la

Institucin.
El propsito de cambiar comportamientos de los funcionarios de la Polica a travs de
charlas, seminarios y campaas; de establecer una estructura formal de programas con
planes concretos; realizar seguimiento y evaluacin al impacto son, entre otros,
aspectos que se tienen en cuenta en los modelos implementados.
La fuerza de esta lnea de accin radica en la realizacin concreta a travs del Modelo
de Gestin Humana Fundamentado en Competencias, en los siguientes aspectos:
Difundir la Poltica de Integridad en la Polica Nacional, verificar su aplicacin y
evaluar el impacto interno y externo.
Priorizar los programas fundamentados en la integridad del ser, hacer y saber
hacer desde la dinmica intrafamiliar. Hacer del ser humano el centro de toda la
atencin institucional.
Rescatar la importancia de los comandantes de metropolitanas, departamentos y
unidades bsicas policiales, con el ejemplo, liderazgo, responsabilidad, respeto,
capacidad de compromiso frente al pas y a la Institucin.
De las estrategias desarrolladas por el ex alcalde Sergio Fajardo en Medelln, estas
corresponden al nivel meso:
Con el Plan de Desarrollo se agruparon en cinco grandes lneas estratgicas los
compromisos de trabajo para transformar la ciudad y solucionar sus dos grandes
problemas.
1.

Medelln gobernable y participativa. Vigorizacin de las relaciones de solidaridad y

la cultura de convivencia, con gobernabilidad y corresponsabilidad.

2.

Medelln social e incluyente. Creacin de condiciones para que las personas

tengan acceso real a salud, educacin, recreacin, deporte y atencin de la
vulnerabilidad de forma tal que mejoren sus condiciones y puedan con ello
aprovechar las oportunidades.

3.

Medelln, un espacio para el encuentro ciudadano. Construccin del espacio

pblico y la vivienda como hbitat digno en los distintos territorios urbanos y
rurales.

4.

Medelln productiva, competitiva y solidaria. Recuperacin del espritu

emprendedor y de generacin de riqueza con trabajo productivo, para crear una
sociedad innovadora, que favorezca el nivel de vida de los ciudadanos, en el
marco de la economa global.

198

1624B-12

5.

Medelln integrada con la regin y con el mundo. Proyeccin internacional desde

una perspectiva integral, para mejor aprovechamiento de las oportunidades y
distribucin ms equitativa de los beneficios en negocios y cooperacin
internacionales.

Otra experiencia de la Alcalda de Medelln es el Modelo Pedaggico Institucional y Plan

Integral de Cultura Organizacional y Gestin del Talento Humano, el cual inici en el
2008 y puso en marchas distintas estrategias para lograr sus objetivos en formacin de
los servidores pblicos. La Alcalda dise e implement dos estrategias conjuntas: La
Gestin del Talento Humano Plataforma SAP30 HR y el Modelo Pedaggico
Institucional.
La primera tuvo como objetivo disponer de informacin oportuna y real para la toma de
decisiones administrativas acerca del desarrollo y actualizacin de los servicios pblicos
de la Alcalda de Medelln, soportndose en los procesos de formacin y capacitacin
del talento humano, de seguimiento y valorizacin de los resultados laborales de cada
sector y de evaluacin de desempeo. Por su parte, la segunda busc orientar los
procesos de capacitacin y formacin de los servidores pblicos para, a travs de su
implementacin, garantizar el mejoramiento de las competencias de los servidores.
La Alcalda de Medelln implement el Mdulo de Recursos Humanos de la Plataforma
SAP- HR versin 4.7, que permite mediante un solo mecanismo reunir la informacin de
los servidores pblicos en los procesos de Desarrollo Personal, Gestin de Eventos y
Evaluacin del Desempeo. La columna vertebral de dicha iniciativa radica en la
siguiente ecuacin: Modelo = procesos + personas + tecnologa. La implementacin del
modulo HR de la plataforma SAP funciona como administrador de los procesos
organizacionales del Desarrollo de Personal, cuya funcionalidad es la administracin de
las comparaciones entre las cualificaciones de un servidor y los requisitos asociados a
un cargo; la Gestin de Eventos, cuya funcionalidad es administrar los SAP es un
software para la administracin empresarial el cual abarca diferentes mdulos, los
cuales integran las diferentes reas de la empresa en una escala global (contable,
comercial, logstica, entre otras) en un solo sistema.
Modelo Pedaggico Institucional: la Alcalda de Medelln, con el nimo de fortalecer el
componente de talento humano, cre un sistema de formacin institucional integral
compuesto por los siguientes componentes:
Modelo pedaggico (Definicin, polticas, estructura del modelo, lneas de
formacin, perfiles de formadores y formados, componentes, principios, sistema
de evaluacin y seguimiento).
Proyectos educativos.
Programas de formacin.
Sistema de evaluacin.

199

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El modelo pedaggico est compuesto por planes, proyectos y programas de

formacin. Inicialmente las formaciones estuvieron a cargo de la Institucin
Universitaria Escuela Superior de Mercadotecnia y la Universidad Pinal del Ro de Cuba,
con quienes la Alcalda suscribi convenios de capacitacin. Sin embargo, pese a la
realizacin de capacitaciones a los lderes y a los servidores con mayores evaluaciones
de gestin o desempeo, no haba una posibilidad de rplica de los conocimientos para
el resto de servidores, por lo que se decidi disear y poner en marcha la Escuela de
Formacin.
Esta Escuela tiene el propsito principal de crear una Red de Formadores, que
repliquen y multipliquen el conocimiento en los servidores que no han recibido
capacitacin formal sobre los temas de inters de la Alcalda. As mismo, busca
incentivar en el marco de las polticas institucionales, la creacin de una metodologa
para los procesos y procedimientos de formacin y el diseo de un sistema de
estmulos para los capacitadores y los capacitados.
De igual manera, la Subsecretara de Talento Humano, tambin ha desarrollado un
sistema de induccin virtual de los servidores de la Alcalda (e-learning), con el
propsito fundamental de proporcionar, mediante estrategias pedaggicas y
comunicacionales, mecanismos que faciliten al servidor su integracin a la cultura
organizacional, as como fortalecer su compromiso, su sentido de pertenencia y sus
competencias laborales.
El Sistema de Informacin Gerencial y de Planificacin Territorial Integrado a Trmites
y Gestin Municipal por Resultados, SIGIT, desarrollado en el municipio de Tocancip,
en Cundinamarca, puso en marcha varias estrategias para lograr el propsito que se
plante desde el Departamento Nacional de Planeacin, DNP, y la Procuradura General
de la Nacin.
Implementacin del Presupuesto por Resultados: en el 2007, a partir del inters de
desarrollar un sistema de Presupuesto por Resultados en un municipio categora tres, la
Direccin de Evaluacin de Polticas Pblicas del DNP y la Procuradura Delegada para
la Economa y la Hacienda Pblica eligieron a Tocancip como municipio para adelantar
este proyecto piloto, con el fin de mejorar la gestin de las finanzas y servir de ejemplo
al resto de municipios del pas en esta materia.
El Presupuesto por Resultados es una herramienta gerencial que aumenta la
transparencia en la asignacin de los recursos pblicos y permite identificar los
principales bienes y servicios a proveer a la comunidad, a travs de la ejecucin del
presupuesto durante una vigencia. Esto mediante la incorporacin de metas e
indicadores de desempeo fsico asociado al gasto pblico necesario para su
cumplimiento, los cuales se construyen a partir de los planteamientos del Plan
Municipal de Desarrollo. De tal manera, el presupuesto del municipio puede leerse no
nicamente en millones de pesos sino tambin en cantidad de cupos educativos,

200

1624B-12

ludotecas, kilmetros de red de alumbrado pblico, metros lineales de malla vial

pavimentados, entre muchos otros.
Integracin de herramientas: en el 2008, se evidenci la necesidad de integrar la
herramienta del Sistema de Informacin Geogrfico y el Presupuesto por Resultados a
un Sistema de Trmites y de Planificacin Territorial, la cual se denomin SIGIT,
convirtindose en una herramienta para la gestin municipal de mltiples componentes.
El Sistema SIGIT permite mejorar la gestin de la Secretara de Planeacin Municipal,
pues conecta los procesos, los trmites, los servicios y la misma evaluacin de las
metas del municipio y de la dependencia.
Los mdulos implementados por el municipio son los siguientes: Radicacin: permite
realizar el ingreso de los expedientes de radicacin (Correspondencia, derechos de
peticin, solicitudes, oficios, etc.) para diferentes modelos organizacionales, teniendo
en cuenta clasificaciones por tipo, asignacin, control, respuesta y el proceso de
archivado.
Opera en los siguientes esquemas organizacionales:
Centro integrado de radicacin, informacin y atencin al usuario.
Centros de Atencin individual por Dependencia.
Centros de Atencin por grupo por Dependencia.
Trmites SIGIT: dispone de un mdulo especfico para la ejecucin de trmites a partir
de las radicaciones realizadas, la parametrizacin normativa y la carga masiva de
informacin predial asociada a usos.
Reportes y consultas: este mdulo apoya el proceso de seguimiento a los diferentes
radicados dentro de la Secretara de Planeacin. Los reportes y las consultas a travs
del mdulo permiten visualizar y verificar el estado de avance, informar a los
funcionarios o usuarios del sistema, los tiempos restantes para resolver o para ejecutar
un trmite o una peticin requerida a travs de un registro de radicacin.
Glosario: registra las palabras, siglas o frases referenciadas en documentos de uso
pblico, normas, acuerdos, decretos. Su finalidad es estandarizar la informacin que
suministran los usuarios del sistema a los pblicos externos.
SIG municipal: contiene el conjunto de opciones necesarias para registrar los
componentes de datos o metadatos del sistema de informacin geogrfico. As mismo,
permite exportar informacin de las bases catastrales municipales, las tablas de
chequeo de predios sin polgono asociado y los datos de predios de inters municipal
por mltiples criterios.
Normativa: el mdulo facilita la definicin de normas generales y la matriz normativa de
usos y parmetros urbansticos aplicable por usos.

201

1624B-12

Plan de desarrollo: este mdulo contiene los parmetros relacionados con la gestin por
resultados, donde se hace seguimiento, tanto al cumplimiento del Plan de Desarrollo
como a la ejecucin presupuestal, permitiendo visualizar las grficas y el estado de
avance de cada proyecto, con su respectivo rubro.
Catastro e interfaz: este mdulo contiene las opciones necesarias para mantener
actualizada la informacin catastral municipal, as como los datos de otros sistemas
(SISBEN y estratificacin), el registro de macroproyectos y proyectos, la inclusin de
predios de inters municipal, novedades a predios, establecimientos y la asignacin
normativa de usos a predios.
Msterturno: es un sistema que est orientado hacia el control y la oportuna atencin y
orientacin a los ciudadanos. Su esquema de funcionamiento se basa en siete tipos de
servicio, los cuales son controlados con un nmero de turno independiente a travs de
mltiples mdulos de atencin.

Mi usuario: permite realizar cambios en los datos personales de usuario, cambio

de contrasea, impresin de certificado de acreditacin de la herramienta e
impresin de tarjetas personales corporativas.
Foro: es una herramienta que permite publicar informacin relacionada con un tema
especfico para que todos los usuarios del sistema dispongan de informacin de
discusin actualizada en aspectos relacionados con la herramienta sobre los procesos
de toda la entidad. El foro tambin mantiene actualizado a los usuarios en cuanto a las
nuevas funcionalidades del sistema.
Informacin: este mdulo permite orientar a los usuarios y clientes externos acerca de
los procesos y procedimientos requeridos para la solicitud de trmites. As mismo, los
orienta en temas relacionados con la informacin predial municipal y sus datos
personales. Tambin imprime informacin detallada de un trmite, listas de requisitos y
tirillas para usuarios, y publica la informacin web municipal de trmites.
Salud ocupacional: permite acceder a tips e indicaciones bsicas para adecuar el puesto
de trabajo en entidades que soportan sus procesos en el uso de herramientas
informticas.
Observatorio de sostenibilidad territorial: registra y facilita el estudio de variables por
componente para el trmino territorial, con base en los datos estadsticos, las variables
y el seguimiento de los indicadores territoriales.
6.6.3

Experiencias en el nivel Macro

Programa - Estrategia Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a

la Corrupcin 2008 - 2012.

202

1624B-12

La estrategia consta de dos componentes:

El mdulo normativo que comprende las acciones para mejorar las polticas y normas
regulatorias de la Administracin Pblica Federal, APF, en temas como: recursos
humanos, contrataciones pblicas, otorgamiento de subsidios, contabilidad
gubernamental y ejercicio presupuestal, entre otros.
El otro es el mdulo institucional, que abarca las acciones de mejoramiento de las
estructuras y procesos de operacin cotidianos en la APF, que involucran una cantidad
importante de bienes y servicios para la sociedad.
Objetivo Uno. Consolidar una poltica de Estado en materia de informacin,
transparencia y rendicin de cuentas.
-

Aumentar la eficacia de las polticas de transparencia y de informacin pblica

en la Administracin Pblica Federal y la Procuradura General de la Repblica.
Promover y coordinar acciones con los dems poderes de la Unin, otros
rdenes del gobierno, el sector privado y sociedad civil, para la adopcin de
acciones que contribuyan a mejorar las polticas de transparencia y rendicin de
cuentas.
Fortalecer las polticas y acciones en materia de combate a la corrupcin en la
Administracin Pblica Federal y la Procuradura General de la Repblica, as
como sus mecanismos democrticos de rendicin de cuentas.
Fortalecer el marco normativo y el proceso para fomentar la denuncia y generar
un instrumento jurdico adecuado para la proteccin de denunciantes.
Mejorar la normatividad para fomentar la transparencia y la rendicin de
cuentas en la Administracin Pblica Federal.
Transformar el sistema de contratacin pblica de la Administracin Pblica
Federal de una funcin administrativa y de control al de una funcin estratgica
en el ejercicio eficiente y eficaz del gasto pblico, guiada por slidos principios
de transparencia, tica y rendicin de cuentas.

Objetivo Dos. Fortalecer la fiscalizacin de los recursos pblicos y mejorar el control

interno de la Administracin Pblica Federal para que contribuya a la efectividad y el
desempeo de las instituciones.
-

Fortalecer el enfoque preventivo - disuasivo en el trabajo de los rganos

Internos de Control, Delegados, Comisarios Pblicos y dems instancias
fiscalizadoras de la Secretara de la Funcin Pblica.
Ampliar la cobertura e impacto de la fiscalizacin en la Administracin Pblica
Federal y la Procuradura General de la Repblica.
Reforzar los esquemas de colaboracin entre las distintas instancias de
fiscalizacin y autoridades.

203

1624B-12

Promover el fortalecimiento y la mejora del control interno en la Administracin

Pblica Federal y en la Procuradura General de la Repblica para reducir riesgos
de corrupcin y mejorar la gestin pblica.

Objetivo Tres. Contribuir al desarrollo de una cultura de apego a la legalidad, de tica

y responsabilidad pblica.
-

Promover una cultura de apego a la legalidad entre los servidores pblicos de la

Administracin Pblica Federal y la Procuradura General de la Repblica.
Consolidar una cultura de tica e integridad entre los servidores pblicos de la
Administracin Pblica Federal.
Promover entre la ciudadana la cultura de integridad, apego a la legalidad y de
rechazo a la corrupcin.
Identificar e incorporar mejores prcticas en materia de integridad,
transparencia y rendicin de cuentas.

Objetivo Cuatro. Institucionalizar mecanismos de vinculacin y participacin

ciudadana en el combate a la corrupcin y la mejora de la transparencia y de la
legalidad.
- Establecer condiciones en la Administracin Pblica Federal y la Procuradura
General de la Repblica para la participacin ciudadana en el combate a la
corrupcin.
- Desarrollar capacidades en los sectores social y privado para su participacin
corresponsable en el combate a la corrupcin.
- Establecer instancias, normas, procedimientos y mecanismos homogneos para
la atencin ciudadana en la Administracin Pblica Federal y la Procuradura
General de la Repblica que respondan efectivamente a los planteamientos de
la ciudadana y le den mayor certeza frente al actuar de los servidores pblicos.
Objetivo Cinco. Establecer mecanismos de coordinacin de acciones para el combate
a la corrupcin en la Administracin Pblica Federal.
- Desarrollar estrategias coordinadas de inteligencia e investigacin para el
combate a la corrupcin.
- Coordinacin de acciones entre los mbitos administrativo y penal para
sancionar actos de corrupcin.
- Coordinar acciones de blindaje electoral.
- Vigilar el cumplimiento de las Convenciones Anticorrupcin en la Administracin
Pblica Federal.
Objetivo Seis. Combatir la corrupcin en instituciones del gobierno federal que
participan en la prevencin, investigacin y persecucin de los delitos, as como en la
ejecucin de sanciones penales.
- Consolidar los mecanismos que permitan ofrecer una respuesta oportuna y
eficaz a la denuncia pblica de los funcionarios que incurran en prcticas ilcitas.

204

1624B-12

Desarrollar un riguroso proceso de control de confianza en la seleccin y

evaluacin de los servidores pblicos.
Garantizar el escrutinio, seguimiento y evaluacin de las instituciones de
seguridad pblica y procuracin de justicia, fomentando la credibilidad y
confianza de la sociedad.
Fomentar una cultura de denuncia y garantizar la seguridad jurdica e integridad
de los denunciantes.
Homologar los criterios para evitar la discrecionalidad de las autoridades en la
aplicacin de normas.

Otras Estrategias Desarrolladas por el Gobierno Federal:

1.

Proyecto Instituciones: con procesos, trmites y servicios crticos en la

Administracin Pblica Federal: Busca evaluar, monitorear y mejorar de manera
integral trmites y servicios que tienen un alto impacto en la ciudadana.

2.

Poltica de Acompaamiento Preventivo: A fin de garantizar la efectiva

observancia de los principios de libre y leal competencia, de eficiencia y de
prevencin de la corrupcin en las contrataciones pblicas, es que se
implement una poltica denominada: Acompaamiento Preventivo. Esta poltica
consiste en un proceso de asesora interactivo, preventivo, multidisciplinario y
especfico, que se realiza durante las etapas de planeacin, programacin,
presupuestacin, contratacin y gasto en el caso de las adquisiciones,
arrendamientos de bienes inmuebles y prestacin de servicios de cualquier
naturaleza as como la ejecucin tratndose de obras pblicas y servicios
relacionados con las mismas regulados por la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Pblico y la Ley de Obras Pblicas y
Servicios Relacionados con las mismas.

Su instrumentacin comprende las siguiente etapas: seleccin del proyecto (relevancia

estratgica); instalacin de mesas de acompaamiento o cuerpos deliberativos de
integracin mixta (SFP, APF contratante e iniciativa privada); comprensin del objeto de
la contratacin; emisin de criterios normativos; asesora y orientacin a las
dependencias u entidades responsables de los proyectos y la incorporacin de testigos
sociales.
3.

Acuerdo de Coordinacin por una Cultura de la Legalidad: En el 2007, la

Secretara de la Funcin Pblica, la Secretara de Educacin Pblica, SEP, las
Contraloras Estatales y Autoridades Educativas Locales firmaron un Acuerdo de
Coordinacin para promover en el pas la honestidad, el apego a la ley, la
transparencia y la rendicin de cuentas, as como la prevencin y el combate a
la corrupcin.

205

1624B-12

Como una primera accin de este Acuerdo de Coordinacin, las instituciones signatarias
organizaron en el 2007 la sexta edicin del concurso de dibujo Adis a las trampas,
que hasta ese momento se haba realizado por iniciativa de la SFP y sin involucrar el
sistema educativo nacional. Con el concurso se propici entre los educandos, padres de
familia y profesores de educacin bsica, reflexiones y conductas favorables a la
honestidad y el respeto a la ley.
Los dibujos se elaboran en torno a las siguientes preguntas:
- Qu significa respetar las normas y leyes?
- Por qu no debes hacer trampa?
- Cmo respetas las normas y leyes?
- Cules son los beneficios de tener un pas honesto?
- Qu se puede hacer para que en la casa, la escuela y la comunidad se
respeten las normas y leyes?
Adems, en el marco de este Acuerdo de Coordinacin se instal en el 2008 la
Comisin Ejecutiva de Cultura de la Legalidad, integrada por cinco miembros que
representan a las autoridades educativas locales, a las Contraloras Estatales, a la
Secretara de la Funcin Pblica, a la Secretara de Educacin Pblica y a la sociedad
civil invitada por las autoridades que conforman este organismo.
4.

Transparencia Focalizada: Se crearon los Portales de Transparencia del gobierno

que permitieron a los ciudadanos poder consultar por Internet informacin de
las instituciones pblicas federales con relacin a la estructura orgnica, las
facultades, metas y objetivos de cada unidad administrativa, la remuneracin
mensual por puesto, los servicios brindados y los resultados de las auditorias al
ejercicio presupuestal.

El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, otra experiencia mexicana, ha

desarrollado las siguientes estrategias.
Tipos
-

de estrategias:
Jurdicas: Reforma de leyes y creacin de nuevos cdigos normativos
Fortalecimiento institucional
Destinacin presupuestal
Comunicativas: Desarrollo de campaas para la promocin de una cultura de la
legalidad
Pedaggicas: Fortalecimiento de programas educativos en colegios
Participativas: consolidacin de redes y mecanismos de denuncia ciudadana
frente a la corrupcin
Tecnolgicas: Consolidacin de sistemas de informacin
Intervencin: Recuperacin del espacio pblico
Investigacin: Creacin de observatorio ciudadano
Seguimiento y evaluacin: Definicin de indicadores

206

1624B-12

En la experiencia de Sicilia, las estrategias combinaron varios actores: Judiciales,

Religiosos, Medios de Comunicacin y Escolares.
Judiciales: Las estrategias estuvieron encaminadas a dar todos los elementos posibles,
desde lo jurdico, para juzgar y condenar a las personas pertenecientes a la mafia. La
idea era tener sanciones ejemplares y en algunos casos hacer lo ms visible y
meditico a los procesos con el fin de generar conciencia social con respecto a los
mismos.
Las conclusiones de la estrategia que recalca el ex procurador de Palermo, Piero Grasso
son: "Pueden obtenerse resultados verdaderamente definitivos en la lucha contra la
mafia nicamente si la accin represiva es acompaada de medidas dirigidas a
asegurar los derechos fundamentales de los ciudadanos, los cuales muy a menudo se
ven pisoteados. Y enseguida tambin podemos hablar de la revolucin cultural y del
renacimiento, en el sentido cvico, que tambin son esenciales, pero primero tenemos
que asegurar estos derechos fundamentales. El ciudadano conoce y debe escoger el
partido que debe tomar, ya sea con la mafia o con el Estado. Pero el Estado tiene que
crear las condiciones que faciliten esta decisin, logrando que sea ms ventajoso estar
con l que con la mafia y su organizacin".
La Iglesia: Esta no se pronunci contra la mafia ni sus acciones durante mucho tiempo,
pareca estar inmersa en la oferta y algunos de sus padres estaban relacionados con la
mafia. El punto de quiebre fue el asesinato del General Dalla Chiesa en 1982, en los
funerales de este el Cardenal Pappalardo hizo el primer pronunciamiento pblico contra
la mafia.
El cardenal Pappalardo dijo, con respecto al papel de la iglesia en estos casos: "La
Iglesia, dada su naturaleza carismtica, el carcter voluntario de su membresa, los
objetivos espirituales que persigue primordialmente y los medios con que cuenta,
ninguno de los cuales es fsicamente coercitivo, no se encuentra en posibilidad de
intervenir de manera directa con las personas que rehsan sus enseanzas y su accin
educativa. No obstante, no puede haber duda alguna de que sus valoraciones morales
y las posiciones que asume con respecto a problemas graves que surgen entre la
sociedad, s ejercen cierta influencia sobre la misma".
En 1985 se logra un consenso definitivo dentro de la iglesia con respecto a su discurso
y acciones con respecto a la mafia, hasta el punto que se contemplo la posibilidad de
crear una antimafia pastoral. La posicin de la iglesia fue: "Una postura que subrayara
vigorosamente que el cumplimiento de la ley natural, los mandamientos divinos y los
preceptos evanglicos, implicaran por s mismos, no solamente una oposicin radical a
actos individuales de trasgresin delictiva, sino tambin el rechazo a los conceptos
mismos y a la mentalidad de la mafia, que deben ser expresamente condenados como

207

1624B-12

tales y mostrados a todas luces como perjudiciales a la legalidad, la justicia verdadera y

la caridad cristiana".
En 1991, el papa Juan Pablo II se refiri a la mafia en los siguientes trminos: Este
flagelo de la sociedad representa una amenaza seria no solamente para la sociedad civil
sino tambin para la misin de la Iglesia, en virtud que socava la conciencia tica y la
cultura cristiana del pueblo siciliano desde su interior. Entonces, vemos que la iglesia
unific un discurso en el cual se oponan totalmente a la mafia y sus acciones, adems
de persuadir a las personas diciendo que la sociedad y la iglesia estaban en peligro con
las mismas.
Educacin: La mafia logr controlar hasta los centros educativos, no permitan que se
construyeran escuelas modernas y por el contrario el sistema educativo estaba
sometido a funcionar dentro de edificios viejos y en mal estado que eran propiedad de
la mafia. En el periodo 92 - 93, el 70% de las clases se impartan en edificios rentados
y con condiciones precarias.
La lucha contra la mafia, desde la educacin, se dio a partir de un grupo que se
conform a mediados de la dcada de los ochenta y que se llam "Grupo de la
Legalidad". Este grupo lo conform la superintendencia de escuelas de Palermo y
estaba conformado por docentes y directores de las escuelas.
La ex comisionada de educacin de Palermo, Alessandra Siragusa, describe a la ciudad
de la poca de la mafia as: Palermo era una ciudad que haba sido privada de su
propia identidad merced al dominio sofocante y degradante de la mafia. Nosotros, los
palermitanos, ya no ambamos a nuestra ciudad. Es ms, por muchos aos
pensbamos que era horrible.
Agrega que estamos ciertos que este es el beneficio principal que ha proporcionado la
reconstruccin de la propia identidad, es decir, la posibilidad que se le ofrece a los
ciudadanos de reconocerse a s mismos en la ciudad y de construir conjuntamente una
comunidad en la cual todos pueden participar y sentirse en casa. Una ciudad, hemos
pensado, no es solamente una serie de edificios, casas, plazas, iglesias, calles, sino que
primordialmente, es la suma total de las relaciones humanas que se establecieron entre
todos los que viven en la ciudad, ya sea por decisin propia o por mera casualidad. La
escuela desempea un papel extraordinario y extremadamente importante en la
creacin de este complejo de relaciones humanas. Y lo que es ms, los aos recientes
han visto a las escuelas convertirse en un motor social, en su sentido ms verdadero,
un motor para promover la cultura de la legalidad, la cultura de la ciudadana.
Entonces, vemos que el primer paso de la estrategia deba consistir en sacar al sistema
educativo del cerco de la mafia, es decir, buscar a toda costa que las clases se
impartieran en edificios de propiedad gubernamental, y adecuados en su
infraestructura. Posteriormente se pas a las estrategias educativas, estas tenan como

208

1624B-12

fin la persuasin de los nios y jvenes sobre los valores que eran de Sicilia y la mafia
haba cooptado. Tambin se busc a toda costa que los nios y jvenes recuperaran el
amor por la ciudad, el respeto y entendieran que su historia est mucho ms all de los
mafiosos. De nuevo, estas estrategias iban encaminadas a llegar a los adultos a travs
del entusiasmo que se lograra sembrar en nios y jvenes.
Medios de Comunicacin: El tema de los medios de comunicacin en Palermo era muy
complejo, solo exista un medio impreso en la ciudad y este era dueo del canal de
televisin ms importante de la ciudad. El medio de comunicacin no tena un
compromiso real con la situacin de la ciudad y la regin, se debi presionar a estos
para que decidieran comprometerse y tomar una postura clara contra la mafia.
Despus de una larga y osada batalla se logr integrar a los medios de comunicacin
en el circuito de lucha contra la mafia.
Giovanni Pepi, codirector del Diario Giornale di Sicilia, seala: Tenemos un deber
absoluto de no dejar a la mafia encubierta por el silencio, pero al mismo tiempo un
peridico de Sicilia tambin debe escribir palabras de aliento. Debe ser capaz de sacar a
la luz del da las cosas buenas de la regin, porque, aun cuando es verdad que la mafia
retrasa el desarrollo, es igualmente cierto que no puede existir desarrollo en una
comunidad en la cual los ciudadanos no creen en s mismos, y no creen en la
posibilidad que las cosas pueden ser cambiadas.
Cultural: En esta estrategia se opt por reconstruir y reparar una ciudad que estaba
prcticamente destruida. El objetivo primordial era darle una cara diferente a la ciudad
y recuperar algunos lugares emblemticos de modo que la gente comprendiera que la
ciudad an existe y que est ms all de las acciones de la mafia que haba convertido
a la ciudad en un espanto, tanto que aun haban huellas del paso de la segunda guerra
mundial por la ciudad.
Finalmente, en la experiencia de Hong Kong, las autoridades en su programa de lucha
contra la corrupcin, establecieron tres frentes estratgicos:
1.
2.
3.

La investigacin.
La prevencin.
la Educacin Pblica.

Speville plantea que la implementacin de la estrategia se debe llevar a cabo a travs

de los siguientes pasos:
1.
2.
3.

Adoptar la estrategia y el mecanismo institucional para implementarla.

Lograr la sensibilizacin y comprensin del pblico sobre el empeo del gobierno
en combatir la corrupcin.
Determinar los principales temas de poltica que afectarn el curso de la
campaa.

209

1624B-12

4.

Hacer una encuesta sobre el estado actual de las cosas y las actitudes del
pblico hacia la corrupcin.
5. Redactar y promulgar leyes que formulen la estrategia, creen el mecanismo de
implementacin, confieran las facultades necesarias y provean salvaguardas
contra el abuso.
6. Designar el organismo coordinador y proveer el soporte tcnico y financiero que
se necesite desde el comienzo.
7. Seleccionar y entrenar al personal que tendr la responsabilidad de ejecutar las
instrucciones del ente coordinador.
8. Iniciar las operaciones del ente coordinador.
9. Desarrollar la campaa a lo largo del tiempo.
10. Rendir cuentas regularmente sobre la conduccin y el avance de la campaa.
6.7 Resultados sobresalientes de las experiencias
Cultura Ciudadana. De acuerdo con los resultados del programa se seala que los
cambios en los comportamiento de los bogotanos lograron la reduccin de la tasa de
mortalidad anual por homicidio; reduccin en ms de dos tercios del nmero de nios
lesionados con plvora durante la poca de Navidad; reduccin de 20% de la tasa
anual de homicidios culposos en accidentes de trnsito (de 25 a 20 por cada 100.000
habitantes); respeto de las cebras por peatones y conductores y el uso del cinturn de
seguridad por ms de dos tercios de los conductores.
En el prlogo del libro Cultura Ciudadana en Bogot: nuevas perspectivas, de los
editores Efran Snchez y Carolina Castro, se asegura que los bogotanos han mejorado
la percepcin de los otros ciudadanos. De acuerdo con la Encuesta de Cultura, el 80%
de los bogotanos creemos que obedecemos por las buenas. Sin embargo, cuando se
pregunta por qu obedecen los dems, los porcentajes de por las buenas y el de por
las malas se vuelven ms parecidos. En Bogot, en el 2008, la encuesta de cultura
ciudadana mostr que un 58% de personas piensa que los otros obedecen por las
buenas y un 42% por las malas. El optimismo de ciudad progres bastante de 1995 a
2007 (los optimistas pasaron del 30% al 70%).
Si el ciudadano responde mejor por las buenas, esto significa que los comportamientos
de segundo nivel sern ms de reconocimiento y aprecio que de censura, ms de auto
gratificacin moral que de culpa.
Agregan que los bogotanos aceptan ms disculpas para justificar el incumplimiento de
la ley y aunque en general la confianza en instituciones es mayor que la del promedio
de ciudades encuestadas, la confianza en funcionarios pblicos sigue siendo baja
(13,2%). Para aumentarla se recomienda realizar procesos de reconocimiento de
servidores pblicos ejemplares. Es necesario aprovechar la alta confianza en maestros y
trabajar ms integradamente con el sistema educativo la agenda de construccin de
ciudadana.

210

1624B-12

Para lograr sus objetivos, el programa tuvo presentes la autonoma y la fuerza relativa
de los tres sistemas reguladores del comportamiento humano -ley, moral y cultura- al
tratar de cambiar conscientemente el comportamiento interpersonal dictado por normas
sociales y culturales en los lugares pblicos, as como de regular aquellas interacciones
entre el pblico y las autoridades que fortalecen o menoscaban la ciudadana y crean o
destruyen un sentido de autoridad imparcial.
Mediante mensajes intensos sobre los objetivos de la ley y las medidas destinadas a
lograr su cumplimiento, el programa logr una mayor armona entre la moral, la ley y la
cultura. Ello demuestra que la modificacin consciente de los hbitos y creencias de la
colectividad puede llegar a ser un componente crucial de la gestin pblica y de la
agenda comn del Gobierno y de la sociedad civil.
Poltica de Integridad y Seguridad Operacional. Esta iniciativa que busca la
interiorizacin de valores de forma colectiva e individual, como estrategia que debe
expresarse en comportamientos coherentes con la misin institucional, ha logrado
importantes resultados, pero por sus caractersticas se espera que los cambios se
logren a mediano y largo plazo. La imagen de la Polica Nacional ha ido en aumento y
su director ha sido reconocido como la mejor polica del mundo.
Congreso Visible. Este programa de visibilidad considera que frente a los resultados la
informacin per se no es trascendental. Lo que marca la diferencia es cmo los
ciudadanos interactan con ella y cul es el efecto de esta interaccin. El objetivo de
Congreso Visible es compartir la informacin a la cual se tiene derecho para revitalizar
la ciudadana y que a partir de la colaboracin entre los ciudadanos y la institucin, se
genere un nuevo vnculo con un Congreso ms moderno.
Bogot Cmo Vamos. Este proyecto considera que la gestin guiada por indicadores
tiene muchos atractivos y algunos peligros: la imaginacin se puede cerrar, los
indicadores pueden achatar las realidades y los eventos vividos pueden debilitarse en
su singularidad. Los instrumentos utilizados no pretenden recogerlo todo. Los
principales logros de Bogot Cmo Vamos estn relacionados con su impacto sobre la
Administracin Distrital, la cual cuenta con mejor informacin, ms pertinente,
oportuna, peridica y que se orienta a resultados concretos.
Las observaciones y propuestas realizadas desde Bogot Cmo Vamos han sido cada
vez ms tenidas en cuenta por la Administracin Distrital. As mismo, la ciudad dispone
de un conjunto de indicadores cuya sostenibilidad en el tiempo se garantiza con la
existencia del Proyecto, y desde 1998, con los registros de la percepcin de la
ciudadana que reflejan los cambios que ha tenido Bogot.
Actualmente a nivel nacional existen rplicas del Proyecto en las ciudades de
Cartagena, Cali, Medelln y Barranquilla, con las cuales se ha conformado la Red
Colombiana de Ciudades Cmo Vamos. En este mismo sentido, hace 8 aos se puso en

211

1624B-12

marcha el Proyecto Concejo Cmo Vamos, iniciativa hermana de Bogot Cmo

Vamos, para evaluar el desempeo individual de los cabildantes y del Concejo de
Bogot.
A nivel Latinoamericano iniciativas como Ro Cmo Vamos, Nossa Sau Pablo, Nossa
ilha mais bela y Nossa Terespolis, estn inspiradas en el trabajo realizado por el
Proyecto. Se espera que a futuro ciudades como Santa Cruz de la Sierra (Bolivia), Santo
Domingo (Repblica Dominicana) y Lima (Per) adopten la metodologa Cmo Vamos
y as poder articular la Red Latinoamericana de Ciudades Cmo Vamos.
El Proyecto ha recibido varios reconocimientos. Fue seleccionado entre las Mejores
Prcticas para el Mejoramiento de la Calidad de Vida por el premio UN - Hbitat Municipalidad de Dubi, en los aos 2000 y 2002; mientras que en 2003, fue
presentado en el Segundo Encuentro Regional de Auditora Social del Banco Mundial,
realizado en Repblica Dominicana, y en el Frum Internacional de las Culturas,
llevado a cabo en Barcelona.
Medelln: Del miedo a la esperanza. Segn el informe, durante la alcalda de Sergio
Fajardo se logr una contratacin pblica ms transparente y con mayor visibilidad, lo
que gener confianza en los oferentes y en la ciudadana. Con la presencia de las
fuerzas del Estado en las zonas ms afectadas se logr disminuir la violencia y,
simultneamente, mediante el uso de todas las herramientas del desarrollo, se
ocuparon los espacios recuperados con intervenciones sociales integrales. En esos
aos, Medelln pas del miedo a la esperanza. De 98 homicidios por cada 100.000
habitantes en 2003, se baj a una tasa de 31,5 en 2006, casi 12 veces menor que en
1991 cuando ramos la ciudad ms peligrosa del mundo.
A cada disminucin de violencia sigui una intervencin social que contribuy a reducir
an ms esa violencia y a abrir nuevos espacios para ser recuperados con nuevas
intervenciones. Avanzamos en la construccin de una sociedad ms justa, progresamos
en la recuperacin de la convivencia y la civilidad, le apostamos a la innovacin y el
emprendimiento, organizamos una ciudad competitiva y productiva y, con todas estas
acciones, mejoramos la calidad de vida de la ciudadana.
Otros temas asociados con transparencia, diferentes a contratacin y que disminuyen
los riesgos de corrupcin, son:

Procesos de meritocracia interna para hacer encargos en plazas vacantes.

Aument 340% en 2007 con relacin a 2003.

Simplificacin de trmites en el Municipio. Por ejemplo el permiso para realizar

espectculos pblicos y recibos de obra.

Tercerizacin de procesos en la Secretara de Trnsito para mejorar la

transparencia y eficiencia en la realizacin de trmites.

Mejora en la atencin de solicitudes y trmites en los Ms Cerca y en el Centro

Administrativo Municipal.

212

1624B-12

Seguimiento riguroso del cumplimiento de los compromisos asumidos en las

metas del Plan de Desarrollo y la presupuestacin anual orientada a los
resultados, mediante un proyecto de Presupuesto por Resultados, modelo en
el nivel nacional e internacional, validado por el Departamento Nacional de
Planeacin y el Banco Mundial.

Medelln fue la ciudad mejor calificada en la Cuarta Encuesta de Probidad 2006,

realizada por la Confederacin Colombiana de Cmaras de Comercio, Confecmaras, y
el Programa de Eficiencia y Rendicin de Cuentas de la USAID, Agencia Estadounidense
para la Cooperacin.
Colegio Marco Fidel Surez. De acuerdo con Quince experiencias para aprender
ciudadana, en su pueblo los nios derrotaron a la corrupcin. Sus investigaciones
llevaron a que los medios de comunicacin comenzaran a denunciar malos manejos en
el hospital pblico, despidieran a algunos funcionarios corruptos y el hospital se volviera
ms eficiente. Adems, a partir del trabajo de los nios se cre un programa de
reciclaje de basuras y limpieza de las calles que constituye un verdadero cambio
cultural para los habitantes de la zona.
Modelo Pedaggico Institucional y Plan
Organizacional y Gestin del Talento Humano

Integral

de

Cultura

De acuerdo con los resultados de esta iniciativa, es muy importante tener la

informacin actualizada y disponible para ser consultada y manipulada en el momento
que se requiera. El Modelo Pedaggico permite racionalizar el uso de los recursos
econmicos de la entidad, ya que es a partir de las lneas y las sublneas de formacin
establecidas que se definen las inversiones.
Igualmente, la plataforma proporcion una herramienta valiosa para la produccin de
informes, la deteccin de necesidades a ser fortalecidas, y adems orient a la entidad
en el abordaje de metas institucionales mediante el desarrollo de estrategias de
potenciacin y modelamiento del talento humano del municipio. La formulacin del
Modelo Pedaggico Institucional garantiz la participacin directa de cada una de las 16
Secretaras del Municipio a travs de la conformacin de un equipo de proyecto
integrado por 130 servidores de la Alcalda.
Oficina Tuya y Participacin Ciudadana. Segn su informe de resultados, se han
beneficiado en promedio 1.200 usuarios mensualmente. Al brindar la informacin a la
comunidad, esta se entera de la manera como puede acceder a los beneficios de los
programas de gobierno. Adems, se ha presentado un incremento en el pago del
impuesto predial y de industria y comercio.
La implementacin de la Oficina Tuya y Participacin Ciudadana ha permitido
centralizar los servicios de informacin, conformar una red de informacin y atencin

213

1624B-12

amable, oportuna, eficiente y confiable a los usuarios de los servicios, facilitando al

usuario la gestin de los servicios solicitados. De esta forma se ha recuperado la
confianza y credibilidad de la poblacin en la administracin municipal.
Sistema de Informacin Gerencial y de Planificacin Territorial Integrado
a Trmites y Gestin Municipal por Resultados, SIGIT
Con este sistema se ha logrado una disminucin significativa del tiempo de atencin de
los usuarios para trmites y obtencin de informacin. El SIGIT como herramienta
permiti a los funcionarios pblicos relacionarse de manera directa con la normatividad,
los formatos y los lineamientos utilizados para agilizar el desarrollo de diferentes
procedimientos de la Administracin Municipal, lo que conllev un mejoramiento de la
calidad y la eficiencia en la gestin pblica.
De igual forma, se han reducido los tiempos de respuesta de manera escrita y oral, hay
una mayor seguridad en los documentos y los funcionarios de la Alcalda han visto
minimizado el tiempo empleado en el desarrollo de sus labores. Actualmente, con el
sistema se hace seguimiento al grado de avance en el cumplimiento del Plan de
Desarrollo, elemento fundamental para la preparacin de los ejercicios de rendicin de
cuentas y para la presentacin de los informes que son de obligatorio cumplimiento.
Programa de Rendicin de Cuentas de la Gobernacin de Caldas
En su informe de gestin se afirma que el mayor beneficio que se obtiene es de difcil
medicin y se relaciona con los niveles de transparencia, confianza, credibilidad,
participacin, entre otros, que se logran al tener este contacto con la comunidad.

La entidad reconoce la creacin de los siguientes escenarios:

Entrega oportuna de informacin a la comunidad y organismos de control por
diferentes medios.
Explicacin a la comunidad del porcentaje de avance y los resultados alcanzados
por la administracin a la fecha de corte.
Recepcin de retroalimentacin de la comunidad (para mejorar o continuar un
proceso). Y la participacin de la comunidad de todos los municipios con
imparcialidad.
Generar espacios para mejorar los niveles de confianza de los habitantes del
departamento y otras instituciones.

Con estos resultados se est aportando a la consolidacin de la democracia y la

madurez en la participacin de los ciudadanos, quienes tienen cada vez informacin
ms precisa.
Rendicin de Cuentas en la Gobernacin del Tolima
De acuerdo con sus resultados, con el programa de rendicin de cuentas se ha
fortalecido la gobernabilidad departamental al mejorar la participacin de los

214

1624B-12

ciudadanos en la implementacin de polticas pblicas. Igualmente, se ha logrado un

mejoramiento de la percepcin de la sociedad civil con respecto al accionar del
gobierno departamental en las distintas actividades que se desarrollan con
responsabilidad, honestidad y e imparcialidad, lo que ha permitido a los tolimenses
recuperar en parte la credibilidad y la confianza en las instituciones del Estado.
As mismo, como consecuencia de esa mayor confianza se ha fortalecido la
gobernabilidad departamental al mejorar la participacin de los ciudadanos en la
implementacin de polticas pblicas que garantizan los derechos econmicos, sociales
y polticos de todos los tolimenses. Hoy en da hay en el Tolima una sociedad ms
informada y responsable de lo pblico.
Audiencias de Rendicin de Cuentas Provinciales - Departamento de
Santander
Este programa facilita el dilogo entre la administracin y los lderes y Alcaldes
Municipales. El ejercicio fortaleci los espacios de transparencia en el departamento y el
fomento de la participacin ciudadana y del control social, gracias a la entrega de
informacin pertinente y detallada para los ciudadanos, haciendo nfasis en las
provincias y no en el rea metropolitana. Adicionalmente se han fortalecido los
ejercicios de planeacin, porque gracias al desplazamiento a las provincias ha sido
posible recoger las demandas sociales de la poblacin, lo que ha aumentado la
legitimidad de la administracin departamental.
Rendicin de Cuentas del Concejo Municipal de Pasto, Nario
Se ha posicionado como un ente que coadyuva positivamente en la solucin de
problemas de la sociedad. Al presentar una coherencia con los principios de igualdad,
moralidad, eficacia, economa, celeridad, descentralizacin, democratizacin,
transparencia, imparcialidad y publicidad como fundamentos de la funcin pblica.
Dentro de los logros obtenidos por el Concejo Municipal en las iniciativas de visibilizar el
ente y abrir espacios de comunicacin con la comunidad se ha visto un incremento en
la credibilidad de la Corporacin ante la sociedad.
La exposicin pblica de la gestin de concejales y de la Corporacin como un todo,
contribuye a que a travs del control social sus integrantes procuren una gestin de
calidad ante sus electores y la sociedad en general. El factor de innovacin en esta
iniciativa radic en que fuera la corporacin y los propios concejales quienes aprobaran
una serie de acuerdos municipales tendientes a promover la rendicin de cuentas a la
comunidad y la bsqueda de medios para facilitar una amplia difusin y participacin
en la ciudad.

215

1624B-12

Programa - Estrategia Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y

Combate a la Corrupcin. Mxico
En su informe se seala que estos avances, innegables y trascendentes, an no se
reflejan claramente en los diferentes ndices nacionales e internacionales que miden el
desempeo de nuestra sociedad en el impulso a la transparencia y en el combate a la
corrupcin, los cuales no han mejorado sustantivamente en los ltimos aos.
Sin embargo, en el 2008 la Administracin Pblica Federal contaba con avances
institucionales que han permitido la creacin de importantes organismos, polticas
pblicas novedosas y la promulgacin de normas y leyes, como son:
1.
La creacin de la Auditora Superior de la Federacin.
2.
La Comisin Intersecretarial para la Transparencia y el Combate a la
Corrupcin en la Administracin Pblica Federal.
3.
La implementacin del Programa Nacional de Combate a la Corrupcin 20012006: se orient a cambiar el enfoque correctivo de la fiscalizacin y el control
para darle un carcter preventivo y de corresponsabilidad de la Administracin
Pblica Federal en el combate a la corrupcin. Adems como parte de las
reformas para garantizar los derechos ciudadanos respecto al acceso a la
informacin y la rendicin de cuentas, se ampli la aplicacin de la
transparencia como mecanismo de prevencin y deteccin de irregularidades.
4.
La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental.
5.
La creacin del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental.
6.
La reforma al artculo 6 Constitucional que reconoce el acceso a la
informacin como un derecho fundamental, estableciendo principios y criterios
que deben cumplir las instituciones pblicas en todos los niveles de gobierno;
7.
Las reformas para mejorar el ejercicio y fiscalizacin del gasto pblico: amplan
el alcance de la fiscalizacin de recursos pblicos a todo ente pblico o
privado.
8.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: establece la
obligacin de adoptar esquemas de evaluacin del desempeo vinculados al
presupuesto en todos los rdenes de gobierno.
Mxico es el nico pas latinoamericano que ha suscrito tres convenciones
internacionales en contra de la corrupcin: La Convencin para combatir el Cohecho de
Servidores Pblicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales de la
Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmicos, OCDE, en 1997; la
Convencin Interamericana contra la Corrupcin de la Organizacin de Estados
Americanos, OEA, en 1996 y la Convencin de las Naciones Unidas contra la
Corrupcin, UNCAC, en el 2003.

216

1624B-12

En 2011, en el marco del Programa de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Lucha

contra la Corrupcin 2008 - 2012, se public la Gua de Participacin Ciudadana, la cual
tiene como objetivo fomentar la participacin ciudadana en la prevencin de la
corrupcin mediante la realizacin de ejercicios de rendicin de cuentas a la sociedad
en los que las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal brinden
informacin y respondan las preguntas y propuestas de la sociedad civil.
Acciones Conjuntas: Legalidad y Cultura Ciudadana. Monterrey, Mxico
Menciona los siguientes resultados:
1. Conformacin de la Mesa de Cultura Ciudadana que tiene como finalidad proponer
acciones que permitan incidir en los comportamientos que segn los resultados de la
encuesta, deben transformarse.
Productos:
- Boletines informativos con las acciones de la mesa.
- Plataformas y sitios de internet.
- Foros Compromiso Ciudadano desarrollados por las organizaciones CCINLAC y
Paz Es.
- Eventos organizados por los distintos miembros de la mesa.
El Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Mxico
Seala como resultados de su gestin:
La Secretara de la Funcin Pblica realiza un monitoreo mes a mes de las denuncias
por corrupcin y mala actuacin de servidores pblicos federales que trabajan en
seguridad y procuracin de justicia. A 30 de junio de 2011 se haban recibido 1.827
denuncias por corrupcin, de las cuales 1.243 estn en investigacin, 584 se archivaron
por falta de elementos y ninguna ha sido procedente. Las principales denuncias se
concentran en policas (837) en altos mandos de la polica (164) y en menor proporcin
en vigilantes (30), mandos administrativos (25), ministerios pblicos (22) y personal
administrativo (4).
Con respecto al objetivo de promover la creacin de un Observatorio Ciudadano que
vigile y supervise el cumplimiento de los compromisos, este est integrado por ms de
40 organizaciones de la sociedad civil y por observatorios locales. Su misin es
contribuir a transformar, desde la sociedad civil, las condiciones de seguridad, justicia y
legalidad en Mxico, a travs de una labor de articulacin y observacin ciudadana,
independiente y profesional.
En el objetivo incluir en los programas de estudio la cultura de la legalidad, el combate
a las adicciones, el respeto a los derechos humanos y la transparencia, se puede indicar
que el cumplimiento del objetivo reporta avances significativos, durante el periodo

217

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2008-2011 la SEP ha impulsado la inclusin de temticas relacionadas con la cultura de

la legalidad. En 2009, el cumplimiento del compromiso se centr en la asignatura
Formacin Cvica y tica, y para 2010, el enfoque se relacion con la Asignatura Estatal
de Cultura de la Legalidad.
Con el objetivo que busca promover entre integrantes de las organizaciones de la
sociedad civil la cultura de la legalidad, la denuncia y la participacin ciudadana, un
gran nmero de organizaciones civiles promueve entre sus integrantes la cultura de la
legalidad, la denuncia y la participacin ciudadana, a travs de sus programas y lneas
de accin; incluso algunas organizaciones fueron creadas para coadyuvar a estos temas
y tienen como objetivo principal el contribuir al fortalecimiento de estos valores.
Con respecto a los Medios de comunicacin, en 2011 estos firmaron el Acuerdo para la
Cobertura Informativa de la Violencia del Crimen Organizado. Se comprometieron a
cumplir con los siguientes objetivos:
- Proponer criterios editoriales comunes para que la cobertura informativa de la
violencia que genera la delincuencia organizada con el propsito de propagar el
terror entre la poblacin no sirva para esos fines.
- Establecer mecanismos que impidan que los medios se conviertan en
instrumentos involuntarios de la propaganda del crimen organizado.
- Definir criterios para la proteccin de la identidad de las vctimas de la violencia
generada por la delincuencia organizada.
- Establecer mecanismos para la proteccin de los periodistas en situaciones de
riesgo.
- -Promover el respeto a la legalidad, el combate a la impunidad y la participacin
ciudadana.
- Sumar al ms amplio nmero de medios al Acuerdo y, de manera especial, a
aquellos que se encuentran en las zonas de mayor conflicto.
- Crear mecanismos de seguimiento del Acuerdo que permitan conocer el grado
de apego al mismo95.
Experiencia de Sicilia, Italia
Reduccin de los crmenes ocurridos por la mafia, mientras en los aos ochenta se
presentaban cerca de 250 homicidios anuales por temas relacionados con la mafia, en
el 2000 solo se presentaron 8 homicidios y ninguno relacionado con la mafia.
Son enfticos en asegurar que el gran logro obtenido es la impregnacin dentro de la
sociedad de la cultura de la legalidad, esto no implica ni significa que la mafia est
totalmente extinta o derrotada. Significa que el da de maana cuando un mafioso
quiera tomarse el poder o cometer actos de corrupcin, la sociedad no se lo permitir y
lo denunciar, generando una presin tal que no lograr su cometido. Se ha fortalecido
a la sociedad como un actor garante del accionar de su regin; se acab con la
95

Seguimiento al Acuerdo por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad. Corporacin Causa en Comn, 2011

218

1624B-12

indiferencia y la poca justicia social y ante todo se logr hacer entender a la gente que
el cambio comienza por ellos.
Lucha contra la corrupcin en Hong Kong, China
Disminuir los actos de corrupcin y sobornos de funcionarios pblicos en ejercicio de
sus funciones; disminuir los niveles de corrupcin; generar confianza pblica frente a
las acciones de lucha contra la corrupcin emprendidas por el gobierno y aumentar la
denuncia sobre actos de corrupcin.
Otros resultados:
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Reportes no annimos por corrupcin aument de 35% en 1974 a 68% en los

ltimos aos (mide confianza).
Porcentaje de reportes de corrupcin gubernamental descendi de 86% en 1974
a 40% en 1999.
Quejas sobre corrupcin en el sector privado crecen de un 13% en 1974 a 54 %
en 1999. Esto mide el cambio en la percepcin de las personas asociada a la
corrupcin como algo que facilita los negocios a algo que es malo.
Nivel de tolerancia de la corrupcin. (Encuesta de percepcin): En 1993, el 36.7%
no tolerara la corrupcin ni en el sector publico ni en el privado; en el 2000, el
83% no lo tolerara.
Tolerancia en la corrupcin del sector privado (encuesta de percepcin): 44% de
las personas para 1993 expres cierto grado de tolerancia con los actos de
corrupcin en el sector privado. Para el 2000 se redujo a 11%.
Disposicin favorable para informar. De 54% en 1993 se increment a 64.7% en
el 2000.

6.8 Conclusiones
Este recorrido por ms de 25 experiencias de entidades del sector pblico, en Colombia
y en otros pases de Amrica, Europa y Asia, que luchan contra la corrupcin utilizando
distintas metodologas y estrategias, nos demuestra cmo, a pesar de que ha sido
combatida fuertemente, especialmente en las ltimas dcadas, y los Estados han
impulsados drsticas legislaciones para desterrarla de sus pases, como en la vieja
pelcula de Hollywood, protagonizada por Bruce Willis, este flagelo es duro de matar.
Sin embargo, es muy significativo observar cmo la lucha contra la corrupcin se
aborda en todas partes en forma propositiva. Las experiencias le apuntan a generar
escenarios de visibilidad y transparencia para que los servidores pblicos rindan
cuentas sobre su gestin y los ciudadanos se empoderen como sujetos sociales y exijan
sus derechos. Por eso, en las prcticas analizadas se encuentran ejercicios ciudadanos
que van desde colegios pblicos, gobernaciones y alcaldas hasta llegar a rganos
estatales del ms alto nivel, preocupados por fortalecer en sus territorios prcticas de
legalidad e integridad, aunque en muchos casos no se llamen de esta manera.

219

1624B-12

Son ejercicios que tienen distintos objetivos. Unos persiguen crear espacios de
visibilidad y fomentar la transparencia en todos los actos de la gestin pblica, otros le
apuntan a la integridad y a la legalidad y otros a fomentar los valores ticos entre los
funcionarios de la administracin, los elegidos por voto popular y los ciudadanos del
comn. Estas prcticas demuestran cmo son ms eficientes en cuanto ms actores se
involucren en los procesos y la ciudadana tenga, adems de la informacin oportuna,
pertinente y suficiente, la capacidad para cumplir con sus obligaciones y exigir sus
derechos.
Todas las prcticas que se caracterizaron buscan prevenir hechos de corrupcin. Con lo
cual se demuestra que muchas entidades estn pasando de los mecanismos coercitivos
y sancionatorios a fortalecer los de prevencin, obviamente, sin abandonar los
primeros; por el contrario, estos se robustecen con las acciones preventivas, porque se
generan las alertas tempranas y se prenden las alarmas en los organismos de control
y en la ciudadana para evitar daos irreparables.
Estas acciones impactan positivamente el funcionamiento de las instituciones, por la
presencia cercana de la comunidad. Muchas entidades pblicas estn trabajando en la
implementacin de nuevos modelos de gestin, ms abiertos y transparentes, con lo
cual se fortalece la confianza ciudadana en las instituciones, tan restringida
ltimamente, justamente por la falta de principios ticos en muchos servidores pblicos
y, tambin, en ciudadanos del comn que utilizan vas ilegales para obtener sus
propsitos.
Lo que se puede observar tambin en estas prcticas es que es necesario formar a la
ciudadana para que ejerza un control social cualificado. Las audiencias pblicas para
rendir cuentas no pueden entenderse como un espacio suficiente para que los
ciudadanos conozcan en profundidad lo que est pasando en la gestin pblica y tomen
decisiones. Este ejercicio, aunque valioso, debe formar parte de una serie de acciones
que se complementan con la divulgacin masiva de la informacin utilizando los medios
tradicionales de comunicacin y los alternativos, como los comunitarios, y haciendo uso
de los avances tecnolgicos que proporcionan los nuevos medios.
Crear espacios de dilogo, fortalecer los canales de interaccin y comunicacin entre la
administracin y la comunidad y facilitar la participacin, legitima la accin del Estado y
empodera la ciudadana para que esta se apropie y valore lo pblico como bienes de
disfrute colectivo. La comunicacin, la descentralizacin de la informacin, los procesos
pedaggicos y la pluralidad en la construccin de los discursos comunicativos son
fundamentales para que se le d la mayor visibilidad a lo que es de todos y se le cierre
el paso a las prcticas corruptas.
Un aspecto que merece ser destacado es la presencia de nios y jvenes en las
experiencias observadas. La formacin para la ciudadana es una necesidad inaplazable

220

1624B-12

en los distintos mbitos; por eso, la familia y las instituciones educativas son escenarios
privilegiados para cumplir este propsito y generar las posibilidades para que cada vez
ms los nuevos ciudadanos se involucren, vigilen y se interesen por la defensa de los
asuntos pblicos.
En esta tarea es gratificante encontrar experiencias en Colombia y Mxico que buscan
desde la educacin primaria formular estndares bsicos de competencias ciudadanas
para guiar a los nios y jvenes, a los padres de familia y a los docentes sobre los
valores y principios que se deben apropiar en los primeros aos y que son requisitos
vlidos y aprendizajes necesarios para toda la vida. Por ejemplo, con la iniciativa
denominada Enseanza de la Cultura de la Legalidad en la Educacin Formal se busca
fomentar en los nios, nias y jvenes valores y competencias para que rechacen las
prcticas corruptas y adopten una cultura de la legalidad.
Estos aprendizajes logrados en la caracterizacin y anlisis de las experiencias, son
insumos significativos para enriquecer el diseo y la ejecucin de la lnea de base de la
cultura de la legalidad y la integridad. Igualmente, la observacin y el anlisis de las
experiencias, tanto las nacionales como las adelantadas en otros pases, son
fundamentales para el diseo metodolgico y la puesta en marcha de una estrategia
que busque eliminar las prcticas corruptas y antiticas en las entidades pblicas y
privadas y, adems, persiga consolidar una cultura de la legalidad y la integridad en el
pas.
Sin embargo, promover una cultura de la legalidad y la integridad en las instituciones
pblicas no tendr xito si no se atacan las causas que generan la corrupcin. Como lo
plantea el profesor Jorge Sandoval, en dilogo con la Procuradura General de la
Nacin, es un error generalizado creer que la cultura es la expresin cultural, la
realizacin de carnavales, fiestas y eventos, lo cual lleva a pensar que la cultura
empieza por trabajar lo que vemos, lo que es ms visible. Lo correcto es atacar la
causa, los acuerdos mentales que evocan y generan los fenmenos, dado que cultura
es el modo de pensamiento que lleva a unas decisiones y a unas acciones, todo esto
debido a un sistema de creencias antes concebidas. Cultura es el modo de pensamiento
que determina la forma de actuar de un colectivo humano y se interviene o ataca la
causa, esto es, los acuerdos mentales que evocan esas acciones y fenmenos.
En ese mismo sentido, para lograr cambios culturales, como se puede apreciar en las
experiencias, no se debe acudir solo a la coercin o al castigo, sino que es necesario
involucrar procesos pedaggicos, los cuales dan resultados en el mediano y largo plazo.
Como lo plantea el ex alcalde Antanas Mockus, gestor de la iniciativa de cultura
ciudadana, se debe buscar la armonizacin de tres elementos que ayudan a controlar
las conductas de quienes habitan la ciudad: La ley, la cultura y la moral.
Primero, el control poltico que se materializa en las normas y en los aparatos de
coercin del Estado, jueces y polica y frente a las cuales el ciudadano puede cumplirlas

221

1624B-12

por comprensin inteligente de la norma o en forma obligada por temor al castigo.

Segundo, el control social que se manifiesta en la capacidad de crtica o censura a las
actitudes negativas y el aplauso y estmulo a los comportamientos positivos y, tercero,
el control moral o autocontrol que nace del convencimiento ntimo sobre la distincin
entre lo daino y lo benfico como prctica o actitud de los ciudadanos y que les hace
sentir a las personas satisfaccin o culpa.
El investigador Ricardo Zornosa advierte que la cultura se interviene con informacin,
dndole importancia a la esttica del lugar, teniendo en cuenta que el contexto moldea
los comportamientos. En este sentido la esttica es muy importante, debido a que esta
es la expresin fiel de la tica. Seala siete facetas de la cultura que se deben
intervenir.
1.
2.
3.
4.
5.

El comportamiento de las personas.

El entorno.
El producto, las acciones, la calidad y el perfeccionamiento de lo que hacen.
El ritmo con que hacen las cosas, el tiempo y su distribucin.
Imagen, la percepcin que tienen las personas de s mismos y como quieren
que los dems los perciban.
6. La publicidad (mostrar que cumplir la ley es algo bueno, bonito y que tiene un
fin, mostrar que las leyes son instrumentos para lograr algo ms).
En el fondo de todas estas experiencias y propuestas est la pregunta por la tica,
especialmente, por la pblica. Como lo seala El Modelo de Gestin tica, desarrollado
por USAID y el Programa de Eficiencia y Rendicin de Cuentas en Colombia, la tica se
constituye en la preocupacin por el bienestar del otro en trminos de responsabilidad
y de cuidado, y adquiere su forma cuando aceptamos la legitimidad del otro como un
ser con el cual configuramos un mundo social.

222

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