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Socialpolicyandsocialcontrol:strategiesforwideningthehumanrights
EvelynSeccoFaquin
MariaAngelaSilveiraPaulilo
Resumo:
O presente trabalho discute a relao existente entre os direitos sociais e o
controlesocial,configuradapelomodelodepolticasocialaplicadonoBrasilesua
atual implementao pela esfera pblica. Faz uma aproximao terica entre
direitosocialecidadaniaeconsideraocontrolesocialcomoumdosinstrumentos
viabilizadoresdedireitosedepolticassociais.
Abstract:
Thisarticlediscussestheexistingrelationbetweenthesocialrightsandthesocial
control, configured by the Brazilian social policy model and its current
implementation by the public sphere. It makes a theoretical approach between
socialrightsandcitizenshipandconsidersthesocialcontrolasatollforwidening
rightsandsocialpolicies.
Keywords:Socialrights;Socialpolicy;Socialcontrol;Publicsphere.
Introduo
A discusso acerca da concepo de cidadania e sua atual configurao tem sido
tema constante nos estudos contemporneos destinados a esclarecer o que seria, de
fato, esse termo, de forma a entender a amplitude atribuda a esta palavra. Podemos
verificarqueotermocidadaniaconsistenosnopoderdeparticipao,mas,tambm,
naapropriaodedireitos.
No decorrer deste texto, discutiremos o termo cidadania, nos detendo,
principalmente,nasuarelaocomosdireitossociaiseaspolticassociais,polticasessas
MestreemServioSocialePolticaSocialdaUniversidadeEstadualdeLondrina(UEL)eDocentedoCurso
de Servio Social da Faculdade Estadual de Educao, Cincias e Letras de Paranava (FAFIPA). Email:
seccofaquin@yahoo.com.br
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quetmsetornadoumdospoucosmecanismosparagarantiroacessoabenseservios
que permitem, ao cidado, viver com dignidade. O cidado aquele que tem direitos
garantidos e os utiliza para reivindicar sua ampliao ou sua extenso, a partir,
principalmente,deestratgiasrelacionadasaocontrolesocial.
Discutiremos, ainda, a dependncia que os regimes democrticos tm da
participao popular uma vez que ela contribui para viabilizar a concretizao da
cidadaniaegarantirasoberaniapopular.Apresentaremos,tambm,osmeiosdecontrole
social,atualmente,existentescomoinstrumentosquepodemfacilitar,ouno,oexerccio
dacidadania.
O controle social tem sido um instrumento amplamente debatido, na rea social,
recurso intimamente relacionado ao exerccio da participao e da cidadania. Sero
discutidosseussignificadosesuasaplicaesparaquesepossaentenderasmodificaes
aeleimpostaseasmaneiraspormeiodasquaisseassociaaoexercciodaparticipao
popular.
DireitoseCidadania:AproximaesTericas
SegundoJelin(2006),atualmente,oconceitodecidadaniaencontraseancoradona
definio legal de direitos e obrigaes, ou seja, restrito idia de que cidadania se
resumenaexistnciadeumconjuntodedireitosedeveresdoscidados,emrelaoa
uma sociedade que, supostamente, os contempla com estes direitos, aparentando ser
algouniversal.
Aautoraacrescentaqueacidadaniapodeseranalisadaapartirdeduasquestes,
consideradaspontoschaves.Aprimeiradessasquestessereferenaturezadossujeitos
e o contedo de seus direitos; a segunda diz respeito existncia de direitos
consideradosuniversais.
QuandoJelin(2006)sepropeadiscutiraprimeiraquestoenunciada,mencionao
paraleloexistenteentreossujeitosindividuaiseosdireitoscoletivos,fazendoreferncia
tradio individualista preconizada pela ofensiva liberal e reafirmada pela ideologia
neoliberal1nosltimosanos.Dessamaneira,ficaexplcitaadificuldadedesepensarno
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coletivo,tendoemvistaqueacontemporaneidadeimpulsionaoindividual,fazendocom
que, cada vez mais, se leve em considerao as necessidades de cada indivduo, sem
refletirsobreasconseqnciasquepoderosurgirparaocoletivo.
A outra questo enunciada por Jelin (2006) trata da existncia de direitos ditos
universaisque,seassimfossem,teriamqueseracessveisatodososcidados.Aautora
noschama,ainda,aatenoparaanecessidadedorespeitoaopluralismo,ouseja,nose
deve pressupor o que determinada parcela da populao precisa, sem considerar o
histricodesuaconstituio,suaidentidadeeseupapelnasociedadeatual.
Umareflexoquesefaznecessria,aapresentadaporCouto(2004),queafirma
que os direitos sociais so fundamentados pela idia de igualdade e possuem carter
distributivo,tendoassim,comofundamentocentral,asnecessidadesreaisdohomem.
A autora ainda acrescenta que sua definio de um produto social histrico e,
portanto, inacabado, trazendo na sua configurao matizes das populaes no
enfrentamentodascontradiesgeradaspelocapitalismo.
Assim, verificamos que a discusso acerca do que, de fato, seria a cidadania no
pode reduzirse a direitos e deveres, sendo de extrema importncia analisar todas as
facesdestaquesto.
Uma constante se mantm acerca do tema cidadania, ela est intrinsecamente
vinculada aos direitos existentes e queles que ainda esto por vir, principalmente, os
direitossociais.
Referimonos a direitos existentes e inexistentes, pois estamos imersos em um
processo histrico que se metamorfoseia a todo instante. Tudo que faz parte deste
processo tende a sofrer constantes mudanas. Os direitos, por sua vez, no podem ser
excludosdessadialtica.
Devido a este processo dialtico, esses direitos so definidos, ou, como afirma
Bobbio (1992), os direitos no so colocados todos de uma vez nem de uma vez por
todas,seuaparecimentooudesaparecimentotmsidodeterminadospelamalhasocial.
denominado em alguns pases neoliberalismo, tambm identificado como liberalizanteprivatizante. A
proposta se resume, para o chamado curto prazo, em diminuir o dficit fiscal reduzindo o gasto pblico;
aplicarumapolticamonetriarestritivaparacombaterainflaoefazerprevalecerumataxadejurosreal
positiva e um tipo de cmbio real adequado. A mdio prazo os objetivos seriam transformar as
exportaes no motor de crescimento; liberalizar o comrcio exterior; atenuar as regulaes estatais
atribuindo o papel de regulador ao mercado; concentrar o investimento no setor privado, reduzindo a
presenadosetorestatal;epromoverumaestruturadepreossemdistores(SOARES,2001,p.18).
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Bobbio (1992) ainda assevera que os direitos constituem uma classe varivel, mutvel
comopassardosanos,oqueimpedeumadefiniopermanentedosdireitosdohomem,
umavezquesomodificadosdeacordocomasmudanassociais.
A concepo de cidadania se torna, desta forma, igualmente mutante, medida
que,assimcomoosdireitos,estemconstantemovimento.
OutropontoressaltadoporBobbio(1992)ereferendadoporBussinger(1997),a
distncia existente entre os direitos existentes e sua verdadeira aplicao. Em outras
palavras contamos, atualmente, nesse campo, com um grande arcabouo legal. Sua
aplicao, no entanto, fazse cada vez mais difcil. Embora existam leis para garantilos,
suaefetivaopodevirasernulaouineficaz.
Estesautoresreiteramquenossograndedesafio,nomomento,noacriaode
novosdireitos,massim,impulsionaralutaparaagarantiadosdireitos,agora,existentes,
sendo at mesmo necessria a expanso de alguns deles, em funo do surgimento de
novos tipos de discriminao ou de exacerbao de preconceitos j existentes
anteriormente. A condio de vulnerabilidade2, que afeta estes novos discriminados,
como o caso, por exemplo, de pessoas portadoras de HIV, ou o recrudescimento da
xenofobia, em vrios pases, faz com que determinados direitos sejam extensveis, para
que um tratamento igualitrio seja garantido por sua especfica ampliao a estes
segmentosestigmatizados.
Bobbio (1992) parafraseia Arendt que afirma ser o grande direito, o direito a ter
direitos.Assim,medianteesteuniversoemmovimento,sovriasasestratgiasaserem
implementadas para se conseguir a garantia desses direitos e para que se alcanar um
modelodecidadania.
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Castel(2003)explicaqueavulnerabilidadesecaracterizaporumacondiodemisriavivenciadaede
dissociao social. Essa condio de estar parece ter um efeito cumulativo na fragilizao das relaes
familiaresenasrelaesmaisamplas(MARCELINO,2006,p.80).
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Emsendoassim,apolticasocialapresentaelementosconflitantes,pois,medida
que uma estratgia do Estado para assegurar a explorao de seus subalternos, ela
tambm se torna um dos meios de materializao de direitos, na maioria das vezes,
conquistados pela mobilizao de seus usurios, pois grande parte deles deve sua
ampliaoalutaspopulares.
DeacordocomZwiedneck(apudSantos,1998)apolticasocial,emsi,oconjunto
detodasasmedidasdestinadasaatenuarosantagonismosdeclasse.Figueiredo(1997)
tambm compartilha dessa concepo e define, como poltica social, o conjunto de
atividadesoudeprogramasdestinadosaremediarfalhasdomercado,oumelhor,tema
funodeminimizarasconseqnciasdaexploraointrnsecaaosistemacapitalista.
Santos (1998) concebe a implementao de polticas sociais especficas, como
escolhastrgicas,dadoaoseucarterseletivoe,sendoassim,excludente.
O autor usa a expresso escolha trgica, pois pressupe, nos seus critrios de
aplicao,aclassificaoeamensurao.Aspolticassociais,namaioriadasvezes,tm
carter seletivo, buscando a adoo de critrios para sua operacionalizao, que acaba
levando ao beneficiamento de alguns em detrimento de outros, devido escassez de
recursos,oumesmo,aodescasocomosocial,devidoprevalnciadapolticaeconmica
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sobreapolticasocial.Kliksberg(2002,p.3536)reforaessaafirmativa,quandodizque
aexperinciadasltimasdcadasindicaque,diantedatradicionaldesarticulaoentre
oeconmicoeosocial,comomuitasvezesjsedisse,aspolticassociaisestodedicadas,
naverdade,arecolherosmortoseferidosqueapolticaeconmicavemdeixando.
BehringeBoschetti(2006)noschamamatenoparaadualidadediscriminatria,
gerada pela privatizao emergente de servios ou de bens sociais, desde a dcada de
1990, entre aqueles que podem e aqueles que no podem pagar por eles, como tem,
visivelmente,acontecidocomasadeecomaeducao.
Quando nos detemos na realidade brasileira, verificamos que esta diferenciao
ficaaindamaisgritante,pois,emboraopastenhaumaConstituioquemencioneum
invejvelconjuntodedireitossociais,suagarantia,comopassardosanos,ficacadavez
maisprejudicada,gerandoumsentimentodedesesperanasocial.Antunes(2005,p.03),
emumdeseusartigosexpressamuitobemessefato.
BehringeBoschetti(2006)lembramumoutroaspectorelevantequeconsistenos
princpiospromulgadosnoartigo194doCaptuloII(DaSeguridadeSocial)doTtuloVIII
(Da Ordem Social) da Constituio, que deveriam orientar a operacionalizao da
seguridadesocialnoBrasil:universalidade,uniformidadeeaequivalncia;seletividadee
a distributividade; irredutibilidade, diversidade, carter democrtico e descentralizado.
Noentanto,defato,estesprincpiosnuncaforamconsideradoscomobasedosistemade
proteosocialbrasileiro.
OBrasiljamaispossuiu umsistemadeproteosocialconsolidado,surgindosuas
primeirasiniciativassomentenogovernodoentopresidenteGetlioVargas,nadcada
de1930.Cabemencionarquefoi,tambmnestadcada,queasmulheresadquiriramseu
direito ao voto e somente com a Constituio Federal de 1988 o sufrgio se tornou
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universalnopas.Desdeento,aampliaodesdesistemasedeuapartirdemobilizaes
elutasdasclassespopulares.EstarealidadenorestritaaoBrasil,Jelin(2006)ressaltao
histrico de concretizao dos direitos humanos na Amrica Latina, marcado por uma
srie de lutas polticas e ideolgicas. A autora acrescenta ainda que, durante todo o
sculoXX,apredominnciadosregimespopulistasedoautoritarismo,naAmricaLatina,
produziuumaculturaemqueaconscinciadosdireitosdocidadopassouaserlimitada.
Destemodo,aexpansoquesepodenotardosdireitostrabalhistasesociaisnaregio,
em conseqncia das polticas sociais, nem sempre tem sido resultado de implantao
integraldosdireitoscivisepolticos.
Essecontexto,agravadocomaofensivaneoliberal,direcionadareasocial,tende
a apresentar ainda mais rachaduras. Soares (2001) nos mostra que onde j havia um
sistemadeproteosocialconsolidado,ouseja,umEstadodeBemEstarSocialmontado,
profissionalizado e com recursos abundantes de financiamentos, as polticas de ajuste
estrutural sofreram resistncias concretas, tanto da burocracia de Estado, quanto das
populaesalvo. No entanto, completa Soares (2001), para os pases onde no existia
estesistemadeproteo,formadoporpolticassociaisdecarteruniversal,osimpactos
daspolticasdeajustesobreapobrezaeadesigualdadesocialvieram,emsuamaioria,
afetarosmecanismoseconmicosesociais.Cita,comoexemplos,aaberturacomercial,a
deslocalizaodeindstriaseodesemprego.
Tendoemvistaarealidadebrasileira,acrescentaSoares(2001),oproblematornou
se dramtico nos ltimos anos, tanto do ponto de vista econmico, quanto social. Do
ponto de vista econmico, refora Soares (2001), apesar de ter sido o Brasil, o pas
sulamericanoamostrarmaiorresistnciaspolticasdedesregulamentaofinanceirae
deaberturacomercialirrestrita,sendooltimopasacederaoneoliberalismo,todosos
impactosdaspolticasdeajusteestosesobrepondocomgrandeintensidadeeemum
curtoespaodetempo.Dopontodevistasocial,continuaSoares(2001),opasfoipegoa
meiocaminhonasuatentativademontagemdeumEstadodeBemEstarSocial.
EstebreveensaiodeconstruodoEstadodeBemEstarSocialbrasileiro,afirmam
Behring e Boschetti (2006), consistiu em uma reforma, uma tentativa temporal e
geopoliticamente situada de combinar acumulao e diminuio dos nveis de
desigualdade,comalgumaredistribuioderenda.
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OcontroleSocialcomoViabilizadordeDireitosePolticasSociais
ConformeTeixeira(2001),osdireitossoabaseparaaformaodeumasociedade
civilautnoma,masdireitossoabstratosenecessitamdeaesdasociedadeparasua
concretizao.Umadestasaesestdiretamenteassociadaaocontrolesocial.
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Suaefetivao,contudo,emmuitospases,dependedaprpriasociedadecivil,
da cultura poltica e de sua organizao, que tambm dever zelar pela
construo de novos direitos de acordo com novas necessidades e aspiraes
(TEIXEIRA,2001,p.45).
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polticaspblicasbrasileiras,nasquaissevislumbravaumaperspectivantidadereforma,
numpasemqueademocraciasemprefoimaisexceodoqueregra.
A Constituio de 1988, em seu texto, nos traz uma perspectiva de participao
que,deacordocomBehringeBoschetti(2006),promoveatransparncianadeliberao
das aes, democratiza o sistema decisrio; permite maior expresso e visibilidade das
demandassociaise,porltimo,asociedadeadquireespaosgarantidosporleiparasua
manifestao,alcanandoasesferasestataiseapossibilidadedealargarseusdireitose
defendlos.
Os Conselhos, acrescentam Behring e Boschetti (2006), tm grandes
potencialidades como arenas de negociao de propostas e aes. No entanto, h
tambm dificuldades para a realizao dos mecanismos da participao e cumprimento
de seu papel de modo efetivo e eficaz. Foi exatamente para aperfeioar o processo
democrtico, restrito democracia representativa, que foram criadas instncias
estratgicas como os conselhos: arenas de discusso das demandas e interesses
presentesemreasdeterminadas(BEHRING;BOSCHETTI,2006,p.179).
A concretizao do controle social, como instrumento de fiscalizao e
participao, conta com alguns mecanismos como: audincias pblicas; iniciativas
populares como plebiscito e referendo; peties e reclamaes; conselhos municipais,
estaduais e federais; e fiscalizao de rgos pblicos. As manifestaes por parte da
populaotmsido,noentanto,restritasslideranaslocaiseasreivindicaestmse
limitado,emsuamaioria,aocoletivodeumacomunidadeouumterritrio.Nosepode
negar serem estas manifestaes um avano, se nossa referncia partir da grande
disperso de pessoas como indivduos isolados, mesmo quando se encontram em uma
situaodevivnciassemelhantesoudeproximidadefsica.
Raichelis (2005) considera ocontrole social pea chave na constituio do espao
pblico.Concebe,comocomponentesdaesferapblica,avisibilidade,ocontrolesocial,a
representao de interesses coletivos, a democratizao e, por fim, a cultura pblica.
Segundo Garcia (2007), quando passamos a discutir a concepo de esfera pblica,
podemos verificar que se trata, de um espao no qual se implementam relaes
discursivasorientadasparaoentendimentonoenfrentamentodosconflitosdiversosque
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surgemdascontradiessociais.umaredequenoseorganizadeformaisolada,ocorre
emtodososlugares,movimento.
Aesferapblicanopodeserentendidacomoumainstituio,nemcomouma
organizao, pois ela no constitui uma estrutura normativa capaz de
diferenciar entre competncias e papis, nem regula o modo de pertena a
uma organizao, etc. Tampouco ela constitui um sistema, pois, mesmo que
seja possvel delinear seus limites internos, exteriormente ela se caracteriza
atravsdehorizontesabertos,permeveisedeslocveis.Aesferapblicapode
ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos,
tomada de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em
temasespecficos(HABERMASapudGARCIA,2007,p.04).
Assim, Teixeira (2001) vem reforar o conceito de esfera pblica, como sendo
formadaporestruturasmistas,nasquaisseverificaapresenadasociedadecivil,masde
modo vinculado ao Estado, por sua criao, composio e manuteno de estruturas
comunicacionaisgeneralizadascomo,porexemplo,amdia.
No entanto, algo imprescindvel de ser citado, que a sociedade civil no
homognea, mas atravessada pelos interesses e tenses que fazem parte de uma
sociedade cindida, de classes e fraes de classes, alm de outras contradies
articuladas e/ou decorrentes desta. Portanto, no se pode ter uma viso romntica de
que todos os representantes da sociedade civil defendem os mesmos princpios e o
interesse pblico. H, assim, a necessidade, de se reconhecer e fortalecer outros
mecanismos de controle: ministrio pblico, imprensa, conselhos de fiscalizao das
profisses e outros; no se esquecendo de priorizar o fortalecimento dos movimentos
sociais.
Cabe, ainda, dizer que o controle social aparece inseparavelmente ligado
participao. Segundo Nogueira (2004), no mundo da sociedade de classes, do
capitalismo e do Estado democrtico representativo coexistem e se combinam, de
diferentesmaneiras,quatromodalidadesdeparticipao:aparticipaoassistencialista,
aparticipaocoorporativa,aparticipaoeleitoraleaparticipaopoltica.
A participao assistencialista apresenta uma natureza filantrpica ou solidria e
tem sido uma atividade universal, pertencente a todas as pocas. Aparece, de forma
muitoevidentenossegmentossociaispauperizadosemarginalizados,comoestratgiade
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Dessamaneira,tantoaparticipaodevesergarantidaconstitucionalmente,como
a populao deve ser capaz da apropriao deste espao, de maneira a pressionar o
Estado para o fortalecimento de seus mecanismos de controle sobre ele. Assim a
populao, ao se manifestar, ocupar o espao que lhe de direito na gesto dos
assuntosquelhedizemrespeito,cabendoaoscidados,detentoresdedireitos,odesafio
detransformaressaintenoemao.
ConsideraesFinais
Hquesereconhecergrandeslimitesparaaefetivaodocontrolesocialnopas.A
heranaassistencialistadaspolticassociais,emespecial,aPolticadeAssistnciaSocial,
oslimitesinstitucionaisquetolheminiciativasmesmoemseuincio,aprpriaexperincia
doexercciodedemocracianopassoobstculosaseremaindavencidos.Ainexistncia
de um regime democrtico, na maior parte da histria brasileira, alicerou instituies
cerceadoras do exerccio da cidadania e reforou hbitos culturais voltados a no
participao dificultando, ainda mais, a construo de experincias e a efetivao de
processosdemocrticos,ouseja,momentosesituaesemqueapopulaopudessese
reconhecercomosujeitodedireitos.
Estecenriofavoreceposieseaesdepoucaeficciaefragmentadasquandose
trata do enfrentamento das expresses da questo social. Levese, ainda, em
consideraopolticassociaisabertamenteutilizadascomomecanismosdeacomodao
em momentos de crise e de alvio das tenses sociais. Em sendo assim, perpetuase a
manuteno e a regulao da ordem social, por meio de uma cultura de participao
popular tangencial e perifrica. Em decorrncia do constante reforo a este estilo de
participao,apopulao,nosdiasdehoje,custaaacreditarquesejacapazdecontrolar
umapolticasocialquandodemandascotidianaseimediatascomoalimentao,moradia,
empregoseafiguramtodistantesdeseupoderdedeciso.
Podeseconcluirque,pormaisqueasformasdeparticipaosejamlimitadas,ela
entendida, dentre seus atores, como um dos meios eficazes de democratizao ou
redemocratizao. Quando o Estado no atende, suficientemente, s carncias da
populao, ela encontra, na mobilizao e na organizao, suas armas para a
concretizaodeseusdireitos.Atravsdaarticulaodegruposedesujeitosquevivem
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