MARIA INS DO CARMO

CAPACITAO, SOCIALIZAO E INSTITUCIONALIZAO DO

CONHECIMENTO: UMA ANLISE DA APRENDIZAGEM
ORGANIZACIONAL EM MUNICPIOS MINEIROS

Dissertao
apresentada

Universidade Federal de Viosa, como

parte das exigncias do Programa de
Ps-Graduao em Administrao, para
obteno do ttulo de Magister
Scientiae.

VIOSA
MINAS GERAIS BRASIL
2009

MARIA INS DO CARMO

CAPACITAO, SOCIALIZAO E INSTITUCIONALIZAO DO

CONHECIMENTO: UMA ANLISE DA APRENDIZAGEM
ORGANIZACIONAL EM MUNICPIOS MINEIROS

Dissertao
apresentada

Universidade Federal de Viosa, como

parte das exigncias do Programa de
Ps-Graduao em Administrao, para
obteno do ttulo de Magister
Scientiae.

APROVADA: 5 de maro de 2009.

_________________________________
Prof. Ricardo Teixeira Gomes

_________________________________
Prof. Walmer Faroni
(Co-orientador)

_________________________________
Profa Maria das Graas Floresta

_________________________________
Prof. Luciano Zille Pereira

_________________________________
Prof. Adriel Rodrigues de Oliveira
(Orientador)

s minhas filhas, Fernanda e Marcella

A meu pai, in memoriam

ii

AGRADECIMENTOS

A Deus, por dar-me coragem, sade e determinao para mais esta jornada;
s minhas filhas, pelo estmulo, pacincia e amor;
minha me, irms e irmos, pelo apoio permanente;
Ao orientador desta pesquisa, Prof. Adriel Rodrigues de Oliveira, cujo
incentivo vem de antes do incio do mestrado e pelos seus estmulos constantes;
Aos demais membros do Comit Orientador, Profa. Nina Rosa da Silveira
Cunha e Prof. Walmer Faroni; tambm aos Professores Ricardo Teixeira Gomes,
Luciano Zille Pereira e Maria das Graas Soares Floresta;
Aos demais professores e funcionrios do departamento de Administrao;
Aos professores e amigos Tancredo Almada Cruz e Maria das Graas Nemer,
acima de tudo pelo exemplo que representam;
s amigas Laene e Marilene, pelo apoio e incentivo permanentes;
Aos colegas, em especial Solange, Ana Cristina, Alberto e Leiza, pela
amizade e preciosa colaborao;
Aos Secretrios e Prefeitos Municipais e queles que atuaram como meus
Anjos de Guarda nas prefeituras: Juliana (Cataguases), Maria Lusa (Congonhas),
Renata Mendes e Eduardo Bastos (Monlevade), Geisa (Ouro Branco) e Sra Odete
(Iturama);
Ao sobrinho Svio, que me conduziu a vrios municpios, e aos que me
hospedaram nesta especial empreitada: sobrinha Paloma e amigos Bruno e
Elisngela;
Aos meus alunos, em especial Jsi e ao Jos Cleydisson; aos
coordenadores, direo, colegas e servidores da Faculdade de Viosa.
iii

BIOGRAFIA

Brasileira, natural de Guaraciaba, MG. Bacharel em Administrao pela

Universidade Federal de Viosa. Especialista em Administrao pela Universidade
Federal de Lavras. Concluiu o mestrado em Administrao pela Universidade
Federal de Viosa.
Exerceu o cargo de administradora, na Universidade Federal de Viosa,
atuando nas reas de recursos humanos e benefcios. Nessa rea, ocupou cargo de
diretoria durante seis anos.
Atualmente professora de Administrao na Faculdade de Viosa e
pesquisadora do CENSUS Centro de Promoo do Desenvolvimento Sustentvel.

iv

SUMRIO

Pgina
RESUMO ........................................................................................................

vii

ASTRACT ......................................................................................................

ix

1. APRESENTAO .....................................................................................

1.1. Introduo ...........................................................................................

1.2. O Problema e sua Importncia. ............................................................

1.3. Objetivos da Pesquisa. .........................................................................

1.3.1. Objetivo Geral................................................................................

1.3.2. Objetivos Especficos.....................................................................

1.4. Estrutura do Texto................................................................................

2. INSTITUCIONALISMO E ORGANIZAES ........................................

2.1. O Novo Institucionalismo ...................................................................

2.2. Mudana e Cultura Organizacional......................................................

10

3. APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL ................................................

14

3.1. Aprendizagem e Conhecimento: conceitos preliminares.....................

14

3.2. Teoria da Aprendizagem Transformativa ............................................

18

3.3. Aprendizagem Organizacional: Origens e Evoluo ...........................

21

3.4. Aprendizagem e Transformao Organizacional.................................

22

3.5. Tipos de Aprendizagem Organizacional e Nveis de Aprendizagem ..

25

3.6. Aprendizagem Organizacional e Tecnologia da Informao...............

29

Pgina
4. ORGANIZAES

PBLICAS,

ADMINISTRAO

PBLICA

MUNICIPAL E APRENDIZAGEM EM MUNICPIOS ...........................

32

4.1. Municipalizao e Descentralizao da Gesto Pblica ......................

33

4.2. Aprendizagem Organizacional na Gesto Pblica Municipal .............

35

4.3. Mudana e Resistncia Mudana na Administrao Pblica............

36

4.4. Papel dos Dirigentes no Processo de Aprendizagem ...........................

38

4.5. Participao Democrtica e Transparncia na Gesto Pblica

Municipal .............................................................................................

40

5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS................................................

43

5.1. Delineamento da Pesquisa....................................................................

43

5.2. Unidade(s) de Anlise ..........................................................................

44

5.3. Coleta ...................................................................................................

45

5.4. Seleo e Tamanho da Amostra...........................................................

46

5.5. Mensurao dos Conceitos...................................................................

46

5.6. Confiabilidade dos Constructos e Validao do Questionrio.............

49

5.7. Tratamento e Anlise dos Dados .........................................................

49

5.8. Limitaes da Pesquisa ........................................................................

51

6. RESULTADOS...........................................................................................

52

6.1. Anlise do Alfa de Crombach ..............................................................

52

6.2. Perfil dos Secretrios............................................................................

53

6.3. Os Nveis da Aprendizagem nos Municpios.......................................

56

6.4. Aprendizagem Organizacional nos Municpios ...................................

65

6.4.1. Tipos de Aprendizagem .................................................................

65

6.4.2. Ambiente para a Aprendizagem.....................................................

66

6.4.3. Dificuldades relacionadas ao aprendizado .....................................

67

6.4.4. Aspectos Culturais .........................................................................

68

6.4.5. Dificuldades para Melhoria do Desempenho da Gesto

Municipal .......................................................................................

70

7. CONSIDERAES FINAIS......................................................................

73

REFERNCIAS..............................................................................................

79

ANEXOS ........................................................................................................

87

vi

RESUMO

CARMO, Maria Ins do, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, maro de 2009.
Capacitao, socializao e institucionalizao do conhecimento: uma anlise
da aprendizagem organizacional em municpios mineiros. Orientador: Adriel
Rodrigues de Oliveira. Co-orientadores: Nina Rosa da Silveira Cunha e Walmer
Faroni.

Visando descrever o processo de aprendizagem organizacional em

municpios, esta pesquisa buscou identificar em que medida ocorrem a capacitao
de pessoas, a socializao e a institucionalizao do conhecimento em prefeituras
municipais. As teorias que deram suporte ao estudo foram o Novo Institucionalismo
Sociolgico e a Teoria da Aprendizagem Transformativa. Utilizando-se de
abordagem quali-quantitativa, efetuou-se um levantamento entre seis municpios do
estado de Minas Gerais considerados de alto desempenho, segundo o ndice Mineiro
de Responsabilidade Social. Os resultados apontaram grande freqncia de aes
voltadas busca por capacitao de recursos humanos, ou seja, a aprendizagem no
nvel individual tem sido buscada com intensidade. No entanto, o dimensionamento
de prticas voltadas socializao e a institucionalizao do conhecimento
posicionou-se em escala menor. Quanto aos aspectos culturais que interferem na
aprendizagem, observou-se que o ambiente das prefeituras estudadas apresenta
caractersticas prprias s organizaes que aprendem, havendo espao para a
diversidade e a autonomia. Todavia, na percepo dos secretrios, aspectos como a

vii

estabilidade, os baixos salrios praticados nos municpios e a precria interao entre

os diversos rgos das prefeituras so limitadores da aprendizagem organizacional e
da melhoria da gesto municipal.

viii

ABSTRACT

CARMO, Maria Ins do, M.Sc., Universidade Federal de Viosa, March of 2009.
Training, socialization and institucionalization of the knowledge: an analysis
of the organizational learning in municipal districts of Minas Gerais.
Adviser: Adriel Rodrigues de Oliveira. Co-Advisers: Nina Rosa da Silveira
Cunha and Walmer Faroni

Aiming to describe the process of organizational learning in districts, the

research tried to identify in what extend are the empowerment of people, the
socialization and the institutionalization of the knowledge in municipal city halls.
The theories that have given support to the study were the Sociological
Institutionalism and the Theory of the Transformative learning. A survey was carried
out among six districts of the state of Minas Gerais, considered of high performance,
according to the Minas state index of Social Responsibility. The subject of the
research were the municipal secretaries, therefore the results represent the perception
of this group of social actors about the investigated phenomenon. In an attempt to
gauge the frequency of the actions aimed to search for the training of human
resource, it was observed that the individual learning has been pursued with
intensity. However, the size of practices aimed to at the socialization and
institutionalization of the knowledge positioned itself on a smaller scale. In relation
to cultural aspects that interfere in the learning, the analysis of the information
suggests that the environment of the studied city halls show characteristics peculiar
ix

to organizations that learn, and there is room to diversity and autonomy. Though, in
the perception of the secretaries, aspects such as stability, servants accommodation
and some beliefs and customs prevailing in the districts are limitation of the
organizational learning. Similarly, the low wages in the districts, the inadequate
infrastructures, and the precarious interaction among the several bodies of the city
halls, the centralization and the little autonomy of the secretaries act as hindered the
improvement of the municipal administration.

1. APRESENTAO

1.1. Introduo
No Brasil, a partir da Constituio de 1988, novas atribuies foram
delegadas aos municpios, num processo de descentralizao da ao do Estado e da
administrao pblica, encabeado pela gesto do Sistema nico de Sade. A Lei de
Responsabilidade Fiscal e o Estatuto das Cidades aprovados pouco depois, que
instituram uma gesto municipal mais democrtica, por meio da ao de rgos
colegiados de poltica urbana, da realizao de debates, audincias e consultas
pblicas da iniciativa popular, tambm passaram a representar desafios importantes
no processo de gesto.
Para assumir essas novas atribuies, os municpios precisaram adequar sua
organizao e obter melhor clareza de seu papel, entendendo a necessidade de ajustar
processos e estruturas e de contar com recursos humanos apropriados para a sua
gesto. A urgncia de mudana na gesto pblica alcanou de maneira abrangente a
qualificao e o desenvolvimento de pessoas, na medida em que se consolidou a
percepo de que o processo de mudana somente se efetivaria por intermdio delas.
Em relao rea pblica, de maneira geral, observa-se que as organizaes
esto expostas a uma forte presso por mudanas, vinculada ao novo perfil do
cidado, muito mais bem informado, em razo dos enormes avanos na rea de
comunicao e do conjunto de facilidades disponibilizadas pelas novas tecnologias
de informao. Essa condio tem fomentado uma crescente demanda por qualidade

nos servios, enquanto o Estado v escassear suas possibilidades de aumentar suas

receitas, mediante a criao de novos impostos, pois as taxas j se encontram, na
maioria dos pases, em patamares muito elevados (ABRCIO, 2006).
As organizaes do setor pblico precisam analisar esse novo contexto e se
transformar, visando maior adaptao. Planejar aes e polticas de recursos
humanos, com vistas a obter uma melhor capacitao e desenvolvimento das pessoas,
tem sido uma necessidade cada vez mais perceptvel nessas organizaes.
A descontinuidade administrativa atua tambm como ameaa ao
pensamento de longo prazo no setor pblico, provocando interrupes em vrias
reas e programas em toda mudana de governo. Tal descontinuidade pode ser
ocasionada por fatores polticos, econmicos e administrativos; contudo, questes
como ausncia de repositrio de conhecimento explcito, falta de estruturao do
processamento de informao e de incentivo mudana de comportamento
contribuem para o seu agravamento.
Os processos de aprendizagem coletiva despontam como um caminho para a
transformao, uma vez que buscam promover a integrao de todos os atores dos
sistemas, voltando a necessria ateno para aspectos relacionados a dimenses
organizacionais, como capacitao de pessoas, uso da tecnologia da informao,
melhoria da comunicao e outros aspectos vistos como fatores de eficincia e
eficcia.
O fenmeno da aprendizagem organizacional em municpios tem
despertado, por diversas razes, o interesse de estudiosos da gesto pblica. A mais
destacada delas a argumentao de que no mbito dos municpios que se situam
aspectos relevantes para a vida do cidado, notadamente a educao bsica e a gesto
dos sistemas de sade.
No Brasil, pouco se sabe do processo de adaptao dos municpios s
mudanas decorrentes da Constituio de 1988 e de como tem ocorrido a
aprendizagem organizacional, visando atender o seu novo conjunto de atribuies.
Investigaes a respeito do desenvolvimento e da capacitao dos gestores e de
servidores tm sido raras no meio acadmico.
Props-se neste trabalho descrever em que medida tem sido buscada a
aprendizagem organizacional em municpios, a partir do dimensionamento de aes e
prticas voltadas para a capacitao das pessoas, para a socializao e a consolidao
do conhecimento organizacional em prefeituras. Os estudos precedentes deixaram
2

em aberto inmeros problemas, como a ausncia de um referencial terico

consolidado de estudos de gesto de recursos humanos, em municpios e,
especialmente, do processo de capacitao de pessoas e institucionalizao do
conhecimento nessa instncia de governo. Pretendeu-se com esta pesquisa, auxiliar
no preenchimento dessa lacuna.
Elaborado com secretrios municipais no interior do Estado de Minas Gerais,
o estudo foi orientado com o propsito de compreender em que medida os
municpios tm buscado qualificar o seu pessoal e se preparado para o desempenho
das suas novas funes; investigou se a aprendizagem tem sido sistematizada de
forma institucional, ou se os novos conhecimentos tm ficado restritos s pessoas e
aos grupos participantes da gesto atual. A pesquisa procurou tambm identificar as
principais dificuldades encontradas pelos dirigentes municipais para adaptar-se s
mudanas e desincumbir-se das atribuies que lhe so requeridas, especialmente no
sentido de formar um quadro de pessoal capacitado e de obter mecanismos de
compartilhamento e reteno da aprendizagem.

1.2. O Problema e sua Importncia

No ltimo sculo, o mundo do trabalho tem passado por profundas
transformaes. Os desafios do gerenciamento, tanto na iniciativa privada quanto na
gesto pblica, no so pequenos. A direo no servio pblico, em praticamente
todo o mundo, apenas comeou a ser debatida, apesar de alguns pases j terem
avanado mais nesse sentido (LONGO, 2003). No Brasil, especialmente no que se
refere administrao municipal, pouco se tem investigado a respeito de como se
efetiva o processo de gesto e como se d a aprendizagem organizacional, apesar de
todo o conjunto de novas atribuies delegadas aos municpios, a partir da
Constituio de 1988.
Ocupantes de nveis administrativos mais elevados desempenham papel
fundamental e tm responsabilidades bsicas na valorizao e no suporte do
aprendizado que ocorre nas organizaes. Assim sendo, a proposta deste projeto foi
investigar em que medida tem sido buscada a aprendizagem organizacional no
mbito do poder executivo, em prefeituras municipais, sob a perspectiva dos
ocupantes dos cargos de secretrios, pois estes constituem, juntamente com os
Prefeitos, os grupos dirigentes do alto escalo na administrao municipal.
3

A democratizao da informao, encabeada pelo desenvolvimento

tecnolgico acentuado, e as novas demandas sociais e ambientais impulsionaram
mudanas no setor pblico. As formas de gesto que privilegiam o cidado
propuseram o acompanhamento e participao permanente da sociedade, advogaram
a transparncia na alocao dos recursos pblicos, apostaram na descentralizao e
buscaram formas inovadoras de interao com todos os atores sociais envolvidos.
Props-se investiga,r se no mbito dos municpios, tem havido aes e
prticas voltadas ao desenvolvimento de uma cultura que valorize a aprendizagem,
no somente no aspecto relacionado sua busca, mas tambm no sentido de sua
socializao e institucionalizao. Buscou-se entender se tem ocorrido tentativas de
se desenvolver uma postura favorvel inovao, mudana, enfim, ao constante
aprender a aprender.
Visando contribuir para o esclarecimento de dimenses relacionadas
poltica de qualificao de pessoas, desvendar os aspectos culturais, valores e normas
que prevalecem, favorecendo ou dificultando o processo de aprendizagem
organizacional em municpios, identificaram-se os objetivos a seguir, que motivaram
os esforos desta pesquisa.

1.3. Objetivos da Pesquisa

1.3.1. Objetivo Geral
Investigar o processo de aprendizagem organizacional nas prefeituras
municipais, buscando identificar em que medida ocorrem aes voltadas
capacitao de pessoas, socializao e institucionalizao do conhecimento.

1.3.2. Objetivos Especficos

Descrever o perfil dos secretrios municipais dos municpios

constantes da pesquisa.

Dimensionar aes e prticas de busca de capacitao, de socializao

e de sistematizao do conhecimento e aprendizagem organizacional
em prefeituras.

Levantar os principais aspectos culturais que representam dificuldades

e, ou, limitaes para o processo de aprendizagem em gesto
municipal.

1.4. Estrutura do Texto

O texto est dividido em sete captulos. Este primeiro, intitulado
Apresentao, contm a Introduo e os tpicos relacionados formulao do
problema, descrio de sua importncia e apresenta os objetivos da pesquisa.
O Captulo 2, Anlise Organizacional e Institucionalismo, est voltado para
a compreenso do processo de consolidao das instituies. Discute o Novo
Institucionalismo, mencionando suas trs abordagens: o Institucionalismo Histrico,
da Escolha Racional e o Institucionalismo Sociolgico. Alm disso, posiciona este
estudo nessa ltima corrente e justifica a utilizao deste referencial para dar suporte
investigao.
O fenmeno da Aprendizagem Organizacional o tema do Captulo 3. Nele
so apresentados os conceitos e a evoluo da aprendizagem e do conhecimento e o
inter-relacionamento entre as duas dimenses. Ao buscar compreender esses dois
processos, a Teoria da Aprendizagem Transformativa surgiu como a vertente mais
adequada ao estudo e compreenso do fenmeno, estando suas idias fundamentais
expostas nesta parte do trabalho.
A Administrao Pblica e a caracterizao da unidade de administrao
pblica, denominada municpio, no Brasil, foram apresentadas no Captulo 4, que
traz uma contextualizao do tema, mostrando sua evoluo at as perspectivas
atuais.
Os Procedimentos Metodolgicos utilizados na pesquisa esto descritos no
Captulo 5, que posiciona este estudo dentro das abordagens qualitativa e
quantitativa; identifica o tipo da pesquisa e suas caractersticas, descreve as tcnicas
de coleta de dados empregadas e os recursos utilizados para o seu tratamento. Nesse
captulo, caracterizam-se os municpios pertencentes ao conglomerado da pesquisa,
com informaes do perfil socioeconmico e sua classificao segundo o ndice
Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS), que orientou o processo de escolha dos
municpios.

A anlise e a discusso dos dados coletados no trabalho de campo compem

o Captulo 6, intitulado Resultados. A so apresentados os dados empricos com o
principal objetivo de descrever o processo de aprendizagem organizacional, a partir
do levantamento de aes e prticas prevalecentes nos municpios estudados.
Discutem-se aspectos da cultura organizacional e as principais dificuldades
identificadas entre os secretrios municipais, para a consolidao da mudana.
Por fim, no Captulo 7 apresentada uma sntese das discusses do processo
de busca por capacitao de servidores e da aprendizagem organizacional nos
municpios estudados, bem como as Consideraes Finais do trabalho.

2. INSTITUCIONALISMO E ORGANIZAES

O termo institucionalizao utilizado para indicar o processo segundo o

qual se formam padres estveis de interao e organizao social baseados em
comportamentos, normas e valores formalizados e legitimados.
De modo global, o Institucionalismo discute os procedimentos, protocolos,
normas e convenes oficiais, ou no, inerentes estrutura e s regras ou
procedimentos habituais de funcionamento de uma organizao e as convenes que
governam o seu comportamento. Em geral, os tericos do Institucionalismo tm a
tendncia a associar as instituies s organizaes e s regras ou convenes
editadas pelas organizaes formais (HALL; TAYLOR, 2003).
Para os institucionalistas, o comportamento da organizao no
simplesmente a soma das aes individuais, pois a natureza irreflexiva, rotineira e
no questionadora da maioria das aes humanas tambm institucionalizada. Por
ser um processo cognitivo, a institucionalizao leva as organizaes a se
transformarem em algo mais do que um conjunto de normas, valores, regras e
modelos que todos aceitam sem questionar (RODRIGUEZ, 1991).
Enquanto arranjos sociais, as organizaes esto, indubitavelmente,
associadas s aes humanas. Para melhor esclarecer a relao entre ao humana e
organizaes, Clegg (1994, p. 48) menciona as formas coletivas de deciso, como
so as organizaes e indica que os termos organizao e ao esto sempre
interligados. A idia de ao est inserida na maioria das definies de organizao,

definies que remetem habitualmente a uma ao orientada para um fim

determinado.
A abordagem institucional compreende o homem como um ator social, que
planeja suas aes conforme os significados atribudos s regras de funcionamento
das organizaes e instituies na sociedade. Assim, instituies polticas so
padres regularizados de interao, conhecidos, praticados e, em geral, reconhecidos
e aceitos pelos atores sociais.
As organizaes, portanto, so vistas como atores sociais que interagem e
moldam o ambiente, a partir do predomnio de um conjunto de regras e normas s
quais devem se conformar para sobreviver, receber apoio e obter legitimidade de
outras organizaes e agentes governamentais e privados. As organizaes adotam
esses modelos e formas de representao porque esses constituem fonte de
legitimidade, reconhecimento e recursos, permitindo-lhes aumentar sua capacidade
de sobrevivncia em certo meio (MOTTA, 2006).

2.1. O Novo Institucionalismo

Segundo Frey (2000), o Novo Institucionalismo, ou Neoinstitucionalismo
difere do Institucionalismo tradicional pelo fato no de tentar explicar tudo por meio
das instituies e reconhecer que possvel que haja situaes nas quais os processos
polticos so pouco consolidados. Nessa perspectiva so levados em conta os limites
dos fatores institucionais para a compreenso da dinmica complexa de regimes
polticos e impe-se como componente explicativo adicional a cultura polticoadministrativa. O Neoinstitucionalismo remete no somente s limitaes de
racionalidade do processo de deciso, mas salienta a existncia de regras gerais e
entendimentos que prevalecem em cada sociedade e que exercem influncia sobre as
interpretaes e aes das pessoas.
Diversas perspectivas de anlise das organizaes tm sido utilizadas na
atualidade. Motta (2006) categoriza as abordagens mais recentes como Teorias
Ambientais e posiciona o NeoInstitucionalismo entre elas.
De maneira semelhante, Sacomano Neto e Truzzi (2002) discutem as
perspectivas contemporneas em anlise organizacional, mencionando que o Novo
Institucionalismo procura entender como as organizaes surgem, tornam-se estveis
e so transformadas. Avalia-se tambm, nessa perspectiva, como se d a estruturao
8

da ao e quais aspectos coercitivos, normativos e cognitivos contribuem para o seu

entendimento.
O Novo Institucionalismo, na anlise das organizaes, enfatiza de que
forma as prticas so estruturadas e como a ordem se faz possvel por intermdio de
sistemas compartilhados e de normas que orientam a ao dos atores sociais, com o
propsito de oferecerem servios aos grupos interessados. A institucionalizao
vista como um processo que depende do Estado, orienta a ao das organizaes e
enfatiza a relao entre as organizaes e o seu meio, assim como o papel da cultura,
dando forma realidade organizacional.
Segundo Motta (2006), essa teoria ajuda a compreender as mudanas atuais,
pois mostra que as organizaes no adotam necessariamente modelos, ferramentas e
estruturas por estas serem melhores ou mais eficientes, mas porque a sua adoo
torna-se um fator fundamental para a obteno de legitimidade.
Dentro do Novo Institucionalismo, situam-se trs diferentes argumentos
cada qual assumindo pressupostos especficos: o Institucionalismo Histrico, o de
Escolha Racional e o Sociolgico (ANDREWS, 2005, p. 171).
Na corrente terica do Novo Institucionalismo Sociolgico, a cultura vista
como um aspecto importante na formao da realidade organizacional, destacando-se
o papel exercido pelos sistemas simblicos, de conhecimento, de crena e a
autoridade moral, produtos da interao humana (CARVALHO, et al., 1999).
O Novo Institucionalismo Sociolgico surgiu no quadro da teoria das
organizaes, por volta dos anos de 1970, quando alguns socilogos contestaram a
distino tradicional entre a esfera do mundo social, vista como o reflexo de uma
racionalidade abstrata de fins e meios (do tipo burocrtico), e as esferas influenciadas
por prticas associadas cultura. Desde Max Weber, numerosos socilogos
consideraram as organizaes burocrticas que dominam o mundo moderno, por
exemplo, ministrios, empresas, escolas, grupos de interesse etc, como produto de
intenso esforo de elaborao de estruturas cada vez mais eficazes, destinadas a
cumprir tarefas formais ligadas a essas organizaes. Sob tal perspectiva, a forma
organizacional dessas estruturas era praticamente a mesma, devido racionalidade
ou eficcia inerentes a elas. A cultura geralmente no era includa nesses estudos.
Diferentemente dessa tendncia, os neoinstitucionalistas da corrente sociolgica
comearam a sustentar que, muitas das formas e dos procedimentos institucionais
utilizados pelas organizaes modernas, no eram adotados simplesmente por serem
9

os mais eficazes, tendo em vista as tarefas a cumprir, como implica a noo de

racionalidade. Esses procedimentos eram mais associados a prticas culturais que
eram incorporadas s organizaes, no necessariamente por aumentarem sua
eficcia, mas em conseqncia do mesmo tipo de processo de transmisso que d
origem s prticas culturais em geral (HALL; TAYLOR, 2003).
Assim, as organizaes constituem realidades socialmente construdas com
base em percepes simplificadas dos atores sociais, que, ao tentarem atribuir sentido
sua experincia, representam os sistemas complexos nos quais esto inseridos em
torno de percepes contraditrias que passam a orientar sua ao.
Na concretizao desta pesquisa, adotaram-se, prioritariamente, as
premissas do Novo Institucionalismo Sociolgico, com o objetivo de entender como
um tipo de organizao, no caso as prefeituras municipais, estrutura suas aes
voltadas ao aprendizado e mudana.

2.2. Mudana e Cultura Organizacional

Mudana organizacional, aprendizagem organizacional e cultura so
aspectos inter-relacionados, at mesmo interdependentes, sendo difcil abordar
isoladamente cada um desses temas. Mudana e estabilidade resultam ambas da
ao, do trabalho que o homem exerce sobre o mundo. Como um ser de prxis, o
homem, ao responder aos desafios que partem do mundo, cria seu mundo: o mundo
histrico cultural (FREIRE, 2003, p. 46).
Apesar de fazer parte da vida humana, a mudana muitas vezes vista como
ameaa pelas pessoas, sendo comum que a cultura organizacional crie disfunes que
prejudiquem a capacidade de resolver problemas e a adaptao externa das
organizaes. Comumente a mudana vista como algo radical, complexo,
dramtico ou transformacional, levando os indivduos a rejeitarem-na, preferindo
conviver com situaes com as quais j estejam familiarizados (DOHERTY;
HORNE, 2002).
Fischer (2002, p. 151) percebe o momento atual como favorvel para o
avano

do

conhecimento

sobre

mudana,

proposto

como

processo

de

aperfeioamento e transformao organizacional.

As organizaes que atuam em ambientes complexos e dinmicos, sejam no
mbito do Estado, do mercado ou do terceiro setor, precisam entender o processo de
10

transformao como algo inerente ao seu funcionamento e s suas estratgias de

sobrevivncia.
A mudana organizacional somente se efetiva com as pessoas, para elas e
por intermdio de seu comprometimento. Ao fundamentar a cultura da organizao
em aspectos como a valorizao do ser humano, de seu trabalho, da inteligncia que
ele aplica nesse trabalho e na gerao do conhecimento organizacional advinda da
inter-relao pessoa/saber/organizao, abre-se um caminho para o aprendizado
organizacional e para o desenvolvimento permanente.
O grande desafio das organizaes modernas permanecer em constante
desenvolvimento

e,

frequentemente,

provocar

saltos

de

transformao

organizacional. Esse processo deve ser gerenciado tanto nos aspectos objetivos, ou
seja, dos aperfeioamentos tcnicos e administrativos requeridos em cada situao,
quanto nos aspectos menos visveis como os padres culturais e a dinmica das
relaes de poder subjacentes ao processo, mas com uma influncia to poderosa
quanto os primeiros (FISCHER, 2002).
Entender a cultura organizacional como um conjunto de elementos que
interferem no desempenho das organizaes uma das concepes do Novo
Institucionalismo Sociolgico. Essa vertente terica sustenta que as organizaes
adotam com frequncia uma prtica institucional menos relacionada ao aumento da
sua eficincia do que como reforo legitimidade social de seus membros, ou seja,
incorporam prticas institucionais prprias, porque tm valores reconhecidos num
ambiente cultural mais amplo. Assim, ao mesmo tempo em que reconhece aspectos
de racionalidade no comportamento humano, o Novo Institucionalismo Sociolgico
enfatiza o fato de que os indivduos recorrem com frequncia a pactos estabelecidos
ou a modelos de comportamento j conhecidos para atingir seus objetivos. Dessa
forma, sustenta que muitos dos procedimentos adotados pelas organizaes so
considerados aspectos culturais, comparveis aos mitos e s cerimnias elaborados
por numerosas sociedades. Compreende-se, nessa perspectiva, que mesmo a prtica
aparentemente mais burocrtica pode ser explicada em termos culturalistas, levando
em considerao no s as regras, procedimentos ou normas formais, mas tambm os
sistemas de smbolos, os esquemas cognitivos e os modelos morais que fornecem
padres de significao que direcionam a ao humana (HALL; TAYLOR, 2003).
Discorrendo sobre cincias sociais e management, Chanlat (2006) reconhece
a importncia de estudar a cultura das organizaes, ou seja, de investigar a questo
11

do sentido e da significao, para compreender o comportamento administrativo,

pois as prticas administrativas so enraizadas em sociedades e em culturas
especficas.
Para Morin (1984), a cultura constitui um conjunto complexo de normas,
smbolos, mitos e imagens que penetram o indivduo, e ocorre segundo trocas
mentais de projeo e de identificao polarizadas tanto nos aspectos culturais,
quanto nas personalidades que encarnam os valores. A cultura fornece pontos de
apoio imaginrios vida prtica, assim sendo, orienta, desenvolve e domestica certas
virtudes humanas, mas inibe ou probe outras.
A organizao, enquanto universo singular, produz fenmenos que
pertencem ao campo do simblico, pois todo o coletivo, formal ou no, produz
sentidos e significaes (CHANLAT, 1994, p. 228). Dessa maneira, aspectos
formais como estrutura e estratgia interagem indissociavelmente com a cultura e se
encarnam nas prticas sociais que se constroem e se desconstroem constantemente.
Schein (1988) entende a cultura como o modelo dos pressupostos bsicos,
que determinado grupo inventou, descobriu ou desenvolveu no processo de
aprendizagem para lidar com os problemas de adaptao externa e integrao interna.
Tendo funcionado bem o suficiente para serem considerados vlidos, esses
pressupostos so ensinados aos demais membros como sendo a forma correta de se
perceber, pensar e sentir em relao queles problemas.
Enquanto a cultura, de maneira geral, entendida como um conjunto de
significados aceitos coletivamente por determinado grupo, constituindo parmetros
de conduta que pessoas formam a partir de suas experincias, Aktouf (1994, p. 410)
argumenta que a cultura organizacional pode ser vista

como um conjunto de

hbitos e uma socializao geral criados pelo jogo de ajustamento recproco entre os
membros da organizao, entre membros e direo e entre membros-direo e
sistemas tcnico-administrativos.
Assim, Uma organizao mais do que um conjunto de bens e servios.
tambm uma sociedade humana e, como todas as sociedades, desenvolve formas
especficas de cultura (HAMMER, 1997, p. 42). Dessa forma, as organizaes
criam, alm de uma linguagem prpria, a singular verso de sua histria e seus
prprios heris, que servem para incutir nas pessoas a identidade particular da
organizao e suas normas de comportamento especficas, geralmente de maneira
informal.
12

Entre os elementos que compem a cultura, citam-se: os valores, que

correspondem aos conceitos bsicos que funcionam como pesos ou medida da
importncia atribuda a certos elementos dentro da organizao; as crenas e os
pressupostos, ou aquilo que tido como verdade na organizao; os ritos e as
cerimnias, que constituem ocorrncias observadas nas organizaes tidas como
exemplos de atividades planejadas e que tm consequncias prticas, tornando a
cultura mais coesa; as estrias e mitos formados pelas narrativas baseadas em
eventos ocorridos, fornecendo informaes sobre a organizao, reforando o
comportamento j existente e apontando o comportamento esperado; os tabus que
cumprem tambm o papel de orientar o comportamento, indicando reas de
proibies e dando nfase ao no permitido; os heris formados pelos personagens
natos ou criados, geralmente grandes lderes que personificam os valores da
organizao como exemplos de persistncia e coragem.
Na medida em que apontam formas de ao para os seus diversos
componentes, as normas tambm fazem parte da cultura organizacional, pois indicam
o comportamento esperado, aceito ou apoiado pelo grupo e pelos dirigentes,
apontando o comportamento sancionado. Da mesma maneira, a comunicao ou o
processo de trocas de mensagens atravs da verbalizao ou de comportamentos no
verbais, aps o uso repetido e consagrado, passa a constituir um conjunto de
informaes importantes para a compreenso da cultura organizacional, pois as
culturas so criadas, sustentadas, transmitidas e mudadas atravs da interao social.
As propostas de mudana nas organizaes, muitas vezes encontram
resistncias na cultura estabelecida, uma vez que, a incerteza da mudana gera
ansiedade. Essa incerteza deve ser compensada paulatinamente pelo aprendizado de
novos modelos e pela aquisio de novas aptides e nova segurana (CATAL,
2006). Tais impactos podem ser atenuados por uma liderana capaz de catalisar a
mudana que somente se efetiva com as pessoas. Isso impe a necessidade de iniciar
processos de aprendizado social que implicam na construo da prpria histria
organizacional mediante opes por vezes difceis e problemticas, que, na
democracia, associa-se com a transparncia.
Os conceitos de aprendizagem e de conhecimento, bem como de
aprendizagem organizacional, so discutidos no prximo captulo, que apresenta
tambm a Teoria da Aprendizagem Transformativa como suporte terico desta
pesquisa.
13

3. APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL

3.1. Aprendizagem e Conhecimento: conceitos preliminares

Para que se possa melhor compreender o fenmeno da aprendizagem
organizacional, preciso conhecer as abordagens tericas na rea da educao que
originaram as suas principais influncias. Neste captulo sero apresentados
conceitos introdutrios e algumas orientaes tericas que procuram explicar o
fenmeno da aprendizagem.
Aprender e ensinar, conforme afirma FREIRE (2001, p. 19) fazem parte da
existncia humana, histrica e social como dela fazem parte a criao a inveno, a
linguagem, [...] a cincia, a tecnologia .
O conceito de aprendizagem tem origem no latim clssico a partir do
significado de captar. A aprendizagem complementar e simultnea ao ensino.
Ambas, dentro do complexo social, constituem a educao com seus sistemas de
tradio, ou seja, a transmisso de saberes e adequao vida, tendo como fins, o
conhecimento e a prtica. Do ponto de vista da formao profissional, a
aprendizagem relaciona-se com a aquisio e a transmisso de noes tericas e
prticas com vistas a preparar pessoas para funes e atribuies especficas. Embora
possa ter existido antes, admite-se, geralmente, que a educao profissional,
objetivando a obteno de conhecimentos especficos voltados para o domnio de
tcnicas e mtodos de trabalho, tenha-se iniciado a partir da Idade Mdia. No sculo
XII, com o desenvolvimento das cidades e do comrcio, artesos j se organizavam
14

em associaes ou corporaes onde era ministrada a educao profissional. A partir

da Revoluo Industrial, com o uso frequente de mquinas e equipamentos, a
formao

profissional

passou

ser

comum

na

maioria

das

naes

(APRENDIZAGEM, In: MIRADOR, 1993).

O modelo clssico de aprendizagem comportamentalista, conforme descreve
Motta (2006), baseia-se na idia de que a aprendizagem implica uma srie de
operaes precisas e reguladas que fundamentam a aquisio de aptides ou
comportamentos novos. O indivduo evolui em resposta a estmulos que orientam os
sentidos de suas tentativas, e a eficincia da aprendizagem influenciada pelo
reforo e pela existncia de uma situao em que o controle sobre os estmulos seja o
maior possvel. Mais recentemente, as teorias sobre aprendizagem evoluram para
um modelo cognitivo, surgindo o conceito de insight ou instante de compreenso, no
qual o indivduo reestrutura a sua percepo das relaes lgicas que constituem o
objeto que busca apreender (MOTTA, 2006, p. 332).
Concebida como um processo de utilizar interpretaes anteriores para
construir novos significados, a aprendizagem orienta as perspectivas dos indivduos,
constituindo um quadro de referncias, permitindo-lhes uma reinterpretao do
sentido das experincias vividas (MOURA, 2000).
Embora conhecimento e aprendizagem sejam dimenses paralelas, alguns
autores, como Piaget (1972) estabelecem distines entre os conceitos. Ele afirma
que o desenvolvimento do conhecimento um processo espontneo, ligado ao
amadurecimento do indivduo e que envolve a compreenso do modo como
construdo o objeto do conhecimento. J a aprendizagem provocada por situaes
vivenciadas, estando associada experincia e atuao da pessoa como sujeito
ativo, na construo dos processos de assimilao, fundamentais para a consolidao
das aprendizagem.
A aprendizagem vista como um processo, ao invs de um produto final,
implica levar em conta o que acontece quando ela ocorre. Segundo Merriam e
Caffarella (1991, apud Moraes, 2005a), as teorias de aprendizagem podem ser
classificadas de acordo com quatro orientaes tericas, quais sejam: a behaviorista,
a cognitivista, a humanista e a social.
A classificao feita por essas autoras indica que, embora a aprendizagem
possa ser compreendida de diferentes maneiras, sob a tica de diversos estudiosos do
assunto, a maioria das definies inclui os conceitos de mudana de comportamento
15

e experincia, interao e observao em um contexto social. O Quadro 1, a seguir,

descreve as quatro orientaes de aprendizagem e os diferentes aspectos destacados
em cada uma delas.

Quadro 1 Quatro orientaes de aprendizagem

Diferentes
Aspectos

Behaviorista

Cognitivista

Humanista

Aprendizagem
Social

Tericos de
aprendizagem

Thorndike, Skinner Lewin, Piaget

Maslow, Rogers

Bandura, Rotter

Viso do
processo de
aprendizagem

Mudana no
comportamento

Processo mental
Um ato pessoal
interno (incluindo para realizar
insight, processapotencial
mento de informaes, memria e
percepo)

Interao e
observao dos
outros em um
contexto social

Locus da
aprendizagem

Estmulo no
ambiente externo

Estrutura cognitiva
interna

Necessidades
cognitivas e
afetivas

Interao de
pessoa,
comportamento e
ambiente

Propsito da
educao

Produzir mudana
de comportamento
em direo
desejada
Objetivos
Behavioristas

Desenvolver
capacidade e
habilidades para
aprender melhor

Tornar-se
autoatualizado e
autnomo

Modelar novos
papis e
comportamentos
Socializao
Papis sociais
Relao com o
mentor

Desenvolvimento e Inteligncia,
Andragogia
treinamento de
aprendizagem e
Aprendizagem
habilidades
memria como
autodirecionada
funo da idade
Aprendendo como
aprender a aprender
Fonte: Merriam e Caffarella (1991) apud Moraes et al, 2004 a, P. 6.
Manifestao na
aprendizagem de
adultos

Locus de
controle

A abordagem behaviorista defende que a aprendizagem manifestada

atravs de mudanas de comportamento, sendo determinada pelos elementos do
ambiente no qual o sujeito se insere.
16

Segundo a abordagem cognitivista, o homem no pode ser considerado um

ser passivo, pois ele capaz de organizar suas experincias e dar significado a elas.
Assim, essa abordagem enfatiza a importncia dos processos mentais do processo de
aprendizagem, que se encontram sob o controle do aprendiz.
A terceira abordagem a humanista - concebe o potencial humano para o
crescimento como ponto de partida para a compreenso do processo de
aprendizagem e considera que as pessoas podem controlar seu prprio destino, alm
de possurem liberdade para agir, sendo, portanto, o comportamento conseqncia de
escolhas humanas. Tal abordagem rege-se pelos princpios da autodireo e pelo
valor da experincia no processo de aprendizagem.
Por fim, a abordagem social pressupe que as pessoas aprendem observando
outras pessoas no interior do contexto social. Assim, a aprendizagem resultante da
interao da pessoa, do ambiente e do comportamento.
Dadas a complexidade e a abrangncia dos aspectos humanos envolvidos no
processo de aprendizagem, como o biolgico, o psicolgico, o pedaggico, o
sociolgico e outros, bastante comum lanar mo, simultaneamente, de diversas
abordagens ou teorias para tentar compreender esse fenmeno (DE BENEDICTO,
2004).
H um consenso de que a aprendizagem ocorre predominantemente de duas
maneiras: a) formal, quando decorrente de processos e aes planejados e
deliberadamente estruturados com o objetivo de oferecer um conjunto de
informaes, tcnicas, conceitos, instrumentos, enfim, tentativas de capacitao do
indivduo para desempenhar o conjunto de atribuies que lhe so delegadas; e b)
informal, quando a aprendizagem acontece de acordo com as necessidades, tendo um
carter predominantemente adaptativo, segundo o qual, os indivduos tentam adaptarse e adquirir um conjunto de mecanismos capazes de facilitarem a resoluo dos
problemas e desafios apresentados no dia-a-dia (MORAES et al, 2004a).
O conhecimento surge como fruto da aprendizagem e, de maneira mais
elaborada e com maior grau de complexidade, como decorrncia do processo de
educao, formal ou no. Refere-se, no sentido filosfico, apropriao do objeto
pelo pensamento, no somente como percepo clara, mas tambm como apreenso,
anlise e interveno.

17

Freire (1977) alerta que conhecer no um ato de transformao do sujeito

em objeto, pois o sujeito no recebe passivamente os contedos que outro lhe d ou
lhe impe.
O conhecimento, pelo contrrio exige uma presena curiosa do sujeito em
face do mundo. Requer sua ao transformadora sobre a realidade.
Demanda uma busca constante. Implica inveno e reinveno (FREIRE,
1977, p. 12).

Conhecimento , portanto, singular pessoa humana, surgindo sempre

carregado de idiossincrasias pessoais. O conhecimento no pode ser descrito, ou pelo
menos, ainda no pode ser descrito. O que se descreve a informao. O
conhecimento no sujeito representao, no pode ser inserido em sistemas, ou
seja, encontra-se no campo subjetivo do homem (FROIS, 2005). Dessa maneira, o
conhecimento no desprovido de contradies e incertezas, ou como expressa
Morin (2002, p. 86): o conhecimento uma aventura incerta.
Aprendizagem e conhecimento so vistos como aspectos altamente
interdependentes, pois a verdadeira aprendizagem resulta em apreenso, ou como
expressa Freire (1977, p. 13): s aprende verdadeiramente aquele que se apropria do
aprendido, transformando-o em apreendido, com o que pode, por si mesmo,
reinvent-lo; aquele que capaz de aplicar o aprendido-apreendido a situaes
existenciais concretas.
A aprendizagem ocorre dentro de um contexto, por meio do qual o
conhecimento pode ser obtido, sendo o aprendizado entendido como um aspecto que
envolve uma combinao de experincia, reflexo, formao de conceitos e
experimentao, e que se torna perceptvel por intermdio da mudana de
comportamento e adaptao nova realidade (FROIS, 2005).

3.2. Teoria da Aprendizagem Transformativa

Com base no princpio de que a educao deve promover o contnuo
crescimento e desenvolvimento do indivduo ao longo de toda a sua vida, a Teoria da
Aprendizagem

Transformativa

uma

corrente

da

linha

progressista

da

aprendizagem. Atribui-se grande importncia reflexo que, segundo essa corrente,

est ligada anlise da experincia individual. A partir dela que o indivduo
identifica o sentido e as interpretaes comuns do contexto social que o envolve,

18

permitindo a tomada de estratgias com vista transformao do comportamento

individual e coletivo (DE BENEDICTO, 2004, p. 18).
A Teoria da Aprendizagem Transformativa assemelha-se com o
Institucionalismo Sociolgico, pois rompe com os pressupostos racionalizantes do
processo de aprendizagem e deixa emergir a capacidade de simbolizao do ser
humano, reconhecendo a importncia dos significados que os indivduos atribuem
realidade, concebem as categorias cognitivas como fenmenos sociais e a
compreenso como um ato inerentemente social, ou produtos publicamente
compartilhados e internalizados. O conceito da natureza interpretativa da percepo
humana aponta a incapacidade dos indivduos de separar totalmente aquilo que
percebem, sendo todo conhecimento visto como algo relativo e baseado no contexto
vivenciado.
Diferenciando a aprendizagem passiva da aprendizagem transformadora,
Argyris (1992) apresentou os conceitos de aprendizagem de circuito simples (single
looping learning) e aprendizagem de circuito duplo (double looping learning).
A aprendizagem de circuito simples baseia-se na deteco do erro e na sua
correo, preservando, no entanto, os pressupostos do sistema operacional ou os
valores de base que inspiraram o funcionamento do sistema. Na aprendizagem de
circuito simples, como mostrado na Figura 1, o indivduo incorpora novas prticas
medida que elas no contradigam seus pressupostos e valores de base. No se
questionam os valores e as prticas anteriores, no havendo incorporao de novos
comportamentos.

Enganos
ou erros

Aes
Alterar a ao

Fonte: ARGYRIS, 1992, p. 112.

Figura 1 Aprendizagem em circuito simples.

19

A aprendizagem de circuito duplo, por sua vez, como pode ser visto na
Figura 2, envolve a percepo e a explorao de novas possibilidades do ambiente.
Assim, o indivduo tem acesso a novas informaes e compara-as com as normas de
funcionamento em vigor e iniciam-se aes corretivas que envolvem mudana de
prticas, valores e pressupostos do sistema anterior (ARGYRIS, 1992, p. 112). Tais
possibilidades capacitam o indivduo a empreender uma ao crtica sobre os
fenmenos, e essa interveno possibilita-lhe uma ao menos passiva e mais
transformadora.

Valores
fundamentais

Enganos ou
erros

Aes

Circuito simples de aprendizagem

Circuito duplo de aprendizagem

Fonte: ARGYRIS, 1992, p. 114.

Figura 2 Aprendizagem em circuito duplo.

Aprendizagem e mudana so aspectos estreitamente relacionados, medida

que a aprendizagem desponta de um processo de mudana permanente no
comportamento, sendo ela resultante da prtica, da educao e do treinamento.
Contextualizada dentro do paradigma interpretativo da aprendizagem (em
contraposio ao paradigma objetivista, segundo o qual a realidade existe
independentemente de representaes e lingusticas do mundo), a Teoria da
Aprendizagem

Transformativa

posiciona-se

dentre

as

abordagens

crticas,

paralelamente s abordagens cognitivista, humanista e social (DE BENEDICTO,

2004).
As teorias transformacionais, na acepo de Motta (2006), so abordagens
que auxiliam na compreenso do processo da aprendizagem organizacional,
20

incluindo-se, entre seus aspectos centrais, a idia de que a organizao constituda

por atores sociais, sendo considerada um sistema psicolgico, poltico e histrico.

3.3 Aprendizagem Organizacional: Origens e Evoluo

Segundo Moreira (2005), os estudos sobre aprendizagem organizacional
datam dos anos de 1950, poca do surgimento das investigaes sobre a
administrao pblica. Argyris e Schn (1978), precursores dos estudos de
aprendizagem organizacional, identificam-na como um [...] processo pelo qual os
membros organizacionais detectam erros ou anomalias e os corrigem ao reestruturar
a teoria em uso da organizao [...] (ARGYRIS e SCHN, 1992, p.64).
Tradicionalmente, a aprendizagem vinha sendo uma rea de interesse da
educao e da psicologia, no entanto, com a velocidade com que as mudanas vm
ocorrendo, tornou-se tambm um campo de interesse de estudo das teorias das
organizaes (MORAES et al, 2004b).
Para Girin (1996, p. 35):
Uma organizao um local para o qual so trazidos, e no interior do
qual so reproduzidos e produzidos, esquemas de conhecimento,
instrumentos de anlise e corpos de conhecimento mais ou menos
sistematizados (que variam da simples habilidade e do conhecimento
prtico at o saber formalizado e transmissvel por meio de manuais)
sobre o ambiente, a tecnologia, a prpria organizao [...] Em graus
diversos, neste local existem conhecimentos sobre todos os aspectos do
funcionamento organizacional e de sua insero no universo que o rodeia.

Diante do desafio posto s organizaes modernas, a fim de que elas

estejam em constante desenvolvimento e, frequentemente, provoquem saltos de
transformao, surgem tentativas de consolidar o conhecimento advindo da interrelao pessoa/saber/organizao, que seja capaz de sustentar a mudana. Tem-se
ento um desafio organizacional, pois as mudanas, para serem efetivadas, precisam
atingir o nvel dos artefatos invisveis, ou seja, necessitam alcanar as crenas, os
valores, a cultura prevalecente na organizao, sob pena de serem mudanas
superficiais que no provoquem novas atitudes e comportamentos (FISCHER, 2002).
A aprendizagem no ambiente de trabalho tem sido tratada, historicamente,
como um processo formal que ocorre em ocasies prprias, desvinculada do dia-adia do empregado. De acordo com Moraes et al. (2004a), esta concepo resulta da

21

viso consolidada na rea da educao, segundo a qual, a aprendizagem era vista

como um processo de transferncia de conhecimento de um instrutor para o aprendiz.
O aprendizado, enquanto processo segundo o qual a organizao se adapta
ao seu meio ambiente, tornou-se uma tarefa vital para as organizaes. Na atualidade
ele visto como um motor que leva mudana; portanto, necessrio que seja
explcito, sistemtico e eficiente.
O aprendizado tanto o impulso quanto o motor que leva mudana.
Como impulso para a mudana, aprendizado significa observar o
ambiente para detectar sinais fortes ou fracos, sintomas precoces de
ameaas ou oportunidades. detectar mudanas que ameaam ampliar o
distanciamento entre as exigncias ambientais e o funcionamento atual de
uma organizao (MCGEE; PRUSAK, 1994, p. 205).

Embora o modelo tradicional de aprendizagem organizacional concentre-se

na educao e no treinamento formal, tem sido constatado que os avanos
profissionais e organizacionais originam cada vez mais da aprendizagem que
acontece cotidianamente, quando as pessoas se deparam com os desafios da atuao
profissional. Tal situao ocorre como reflexo do processo de mudana e das
presses permanentes por resultados nas organizaes. Isto faz com que, de forma
crescente, pesquisadores demonstrem preocupao com a transmisso de contedos
em programas de formao profissional e com a sustentabilidade dos efeitos e
repercusses das experincias de treinamento e capacitao de pessoas (MORAES et
al., 2004a).

3.4. Aprendizagem e Transformao Organizacional

Criar novos conhecimentos, dissemin-los rapidamente por toda a
organizao e incorpor-los em novas tecnologias e produtos so atividades que
definem as organizaes que aprendem, cujo negcio principal a contnua
inovao. No entanto, para Nonaka e Takeuchi (1997, p. 7), esse no um processo
simples na medida em que o conhecimento tcito, algo dificilmente visvel e
exprimvel. O conhecimento tcito altamente pessoal e difcil de formalizar, o que
dificulta sua transmisso e compartilhamento com outros.
O conhecimento, no ambiente organizacional, segundo a viso de Fleury e
Oliveira Jnior (2008, p. 18), fruto das interaes que nele ocorrem e que so

22

desenvolvidas por meio do processo de aprendizagem. O conhecimento pode ser

entendido tambm como informao associada experincia, intuio e valores.
Com o incremento da mudana e os avanos tecnolgicos e sociais
ocorridos em todo o mundo civilizado, tornou-se comum a percepo de que o
conhecimento passa a ser o recurso mais estratgico da organizao, e o
aprendizado o processo mais importante (FROIS, 2005, p. 26).
Ao refletir sobre o metamodelo transformacional de gesto de pessoas e a
psicodinmica organizacional, Motta (2006) indica que um conjunto de regras e
estruturas burocrticas ajuda os indivduos a organizar seu cotidiano, suas relaes
interpessoais e seu tempo, fornecendo-lhes um caminho seguro no qual apiam e
baseiam sua vida. As regras fazem isso ao estruturar um caminho certo, ao
padronizar e estabelecer formas corretas de se comportar e trabalhar, criando um
modo seguro j definido de antemo, no qual as pessoas podem se apoiar.
Segundo Katz e Kahan (1976, p. 477), as tentativas para produzir mudanas
nas organizaes, em sua maioria, tm sido dirigidas a indivduos e no prpria
organizao. A nfase sobre os programas de treinamento individual e a
concentrao em pequenos grupos no tm levado em conta a interdependncia
organizacional. Tentativas para modificar as organizaes enquanto sistemas sociais
lidam diretamente com as caractersticas organizacionais como propriedades da
organizao e no como consequncia de propriedades de grupos e indivduos.
Garvin (2002) sintetiza o conceito de organizaes que aprendem como
aquelas que so hbeis na criao, aquisio, interpretao, transferncia e reteno
de conhecimento, e tambm na modificao deliberada de seu comportamento para
refletir novos conhecimentos e insights.
Para se criar um ambiente organizacional favorvel aprendizagem, os
dirigentes devem favorecer a criao de um ambiente em que:
- pessoas que tm percepes mais avanadas sejam encorajadas a explicitar
suas idias em lugar de ret-las;
- implementadores so encorajados e ajudados a expor suas questes e
dvidas sobre projetos e suas preocupaes sobre a implementao e suas
contribuies;
- ambos, planejadores e implementadores, so ajudados a ver que eles esto
sujeitas racionalidade limitada e devem procurar evidncias durante a realizao

23

das estratgias que podem colocar em xeque o raciocnio deles e conduzir a novas
informaes sobre o ambiente (ARGYRIS; SCHON, 1992).
A compreenso do processo de aprendizagem organizacional pressupe:
apreender o processo por meio do qual os grupos aprendem e como os
esquemas de significados individuais so interpretados e integrados, para,
a partir da, estruturar uma orientao compartilhada nos trabalhos da
organizao (DE BENEDICTOS, 2004, p. 81).

Aprendizagem organizacional constitui, assim, uma forma pela qual as

organizaes constroem, melhoram e organizam o conhecimento e a rotina em torno
de suas atividades e culturas, a fim de utilizar as aptides e habilidades de sua fora
de trabalho, de modo cada vez mais eficiente.
Como mencionam Nonaka e Takeuchi (1997), organizaes que aprendem
so aquelas cujo negcio principal a contnua inovao. Trata-se de um fenmeno
que prima pelo aperfeioamento contnuo da mentalidade voltada para a
transformao. As pessoas tm importncia crucial no apenas como partcipe desse
processo, mas como seus mentores e membros ativos na manuteno do estado de
aprendizagem permanente.
A partir da percepo dos membros da organizao de que circunstncias
de mudana pedem diferentes tipos de ao e de resposta, a flexibilidade e a
capacidade de ao criativa tornam-se mais importantes que a simples eficincia
(MORGAN, 1996, p. 38).
Segundo Cardoso (2000), uma organizao em constante esforo de
aprendizagem incorpora uma atmosfera na qual o desejo de aprender
experimentado por indivduos e equipes de trabalho e perceptvel nos processos,
sistemas e estruturas organizacionais. A aprendizagem , nessas organizaes, o
valor central da sua cultura, sendo a inovao no somente encorajada, mas
celebrada.
Propor que as organizaes revejam e inovem suas prticas, desenvolvendo
sua capacidade de resposta s mudanas, constitui o cerne da questo da
aprendizagem organizacional. As organizaes que aprendem, segundo Senge
(2002), so aquelas onde as pessoas continuamente expandem sua capacidade de
criar os resultados que desejam, em que novos e vastos padres de pensamento so
alimentados e as pessoas esto sempre aprendendo sobre como aprender em
conjunto.
24

Para consolidar uma organizao em aprendizagem,

so necessrios indivduos autnomos, que saibam questionar a prpria
ao [...] desta forma [so desejveis] as tcnicas de gesto de pessoas que
favoream a emancipao poltica dos indivduos e o seu acesso a uma
identidade autnoma, capaz de afirmar uma racionalidade prpria...

(MOTTA, 2006, p. 343).

As condies indispensveis para tal envolvem estimular um ambiente que

conduz aprendizagem e incentivar a ampla troca de idias, eliminando as barreiras
comunicao. Assim, toda prioridade deve ser dada ao desenvolvimento das
pessoas nas organizaes. Embora tambm aponte algumas caractersticas como
prprias s organizaes que aprendem, Garvin, (2002, p. 14) adverte: A presena
dessas caractersticas no assegura a existncia de uma organizao que aprende...
mas sua ausncia levanta graves suspeitas. Entre outras condies, o autor aponta
que a empresa que deseja aprender e evoluir permanentemente deve ser receptiva a
informaes discordantes e no pode perder conhecimentos crticos toda vez que sai
uma pessoa chave.
A aprendizagem organizacional prope que as organizaes revejam e
inovem suas prticas, desenvolvendo sua capacidade de resposta s mudanas. O ser
humano aparece como o elemento crucial desse processo pois, conforme
complementa Garvin (2002), ambientes que apoiam a aprendizagem: a) reconhecem
e aceitam as diferenas; b) proporcionam feedback oportuno; c) estimulam novas
idias; e d) toleram erros e enganos.
Huber (1991) relaciona a aprendizagem organizacional com quatro
constructos: a) aquisio do conhecimento; b) distribuio da informao; c)
interpretao da informao; e d) memria organizacional. Para o autor, o
processamento de informaes em organizaes , frequentemente, interpessoal ou
social, sendo que h mais aprendizagem organizacional quando diferentes
interpretaes podem ser desenvolvidas.

3.5. Tipos de Aprendizagem Organizacional e Nveis de Aprendizagem

Como o aprendizado se manifesta nas organizaes? Segundo Fischer
(2002), quando o trabalho est sujeito a eventos no previstos, ele gera
necessariamente aprendizagem. Desenvolver aes voltadas a esse processo

25

compreende estimular a autonomia, promover a consolidao de uma cultura coesa,

indicar os objetivos estratgicos, manter um ambiente de confiana, estimular e
negociar planos de desenvolvimento.
A Aprendizagem Organizacional, segundo Huber (1991), efetiva-se por
intermdio das seguintes formas:

aprendizagem pela experincia: quando adquirida a partir da experincia

direta ou experimentao;

aprendizagem vicria: aquela obtida a partir do estudo e conhecimento

de procedimentos de outras organizaes;

aprendizagem por insero: quando se efetiva por intermdio da entrada

de novos membros na organizao;

aprendizagem por busca: adquirida mediante a busca ou procura ativa ou

passiva por parte dos membros da organizao (FROIS, 2005).

Trs nveis de aprendizagem organizacional podem ser identificados,

segundo a viso de diversos autores (DE BENEDICTO, 2004; FLEURY e
OLIVEIRA JNIOR, 2002; NONAKA E TAKEUCHI, 1997):

Nvel do indivduo: considerado o primeiro nvel, carregado de

idiossincrasias pessoais sendo obtido por intermdio de caminhos
diversos.

Nvel do grupo: onde a aprendizagem pode vir a constituir um processo

social partilhado pelas pessoas dos grupos.

Nvel da organizao: onde o processo de aprendizagem individual e de

compreenso e interpretao, partilhados pelos grupos, tornam-se
institucionalizados e se expressam em diversos artefatos organizacionais
como estrutura, regras, procedimentos e outros. Assim, as organizaes
desenvolvem memrias que retm e recuperam informaes.

No nvel individual, segundo De Benedicto (2004), a aprendizagem envolve

a intuio e a interpretao, resultando em experincias, imagens e metforas que so
utilizados pelas pessoas para comporem seu conjunto de referncias. No nvel de
grupo, utilizam-se a interpretao e a interao e estas do origem linguagem, aos
mapas conceituais, compreenso compartilhada e aos ajustamentos mtuos. No
nvel da organizao, ocorre a institucionalizao do conhecimento que se d por
intermdio das rotinas, dos sistemas de diagnsticos e das regras e procedimentos.

26

Na tentativa de compreender como uma organizao gerencia o

conhecimento, Fleury e Oliveira Jnior (2002) identificaram trs fases: a) aquisio e
desenvolvimento de conhecimentos; b) disseminao do conhecimento; e c)
construo da memria.
Compartilhando desse entendimento, Nonaka e Takeuchi (1997) referem-se
espiral do conhecimento e afirmam que o conhecimento comea no nvel
individual, move-se para o nvel do grupo e depois para o nvel organizacional.
medida que a espiral de conhecimento cresce, pode ser enriquecida e estendida a
partir da interao dos indivduos entre si e suas organizaes.
A construo do conhecimento costuma ocorrer atravs do processo de
converso do conhecimento que se d de quatro maneiras: a socializao, a
exteriorizao, a combinao e a internalizao. A socializao o processo de
aquisio de conhecimento tcito atravs do compartilhamento de experincias ou
como compartilhamento de modelos mentais. A exteriorizao envolve a traduo do
conhecimento tcito em explcito. J a combinao a construo de conhecimento
explcito a partir de outros conhecimentos explcitos e provenientes de diversas
fontes. Por fim, a internalizao o processo de incorporao do conhecimento
explcito ao tcito, ou seja, a incorporao do conhecimento explcito aos modelos
mentais (NONAKA; TAKEUCHI, 1997). Tais formas de converso do
conhecimento se retroalimentam, formando uma espiral de criao de conhecimento
organizacional, na qual a aprendizagem ocorre em diversos nveis, com e entre
indivduos, bem como em grupos e organizaes.
No caso de alcanar somente as fases 1 e 2, do indivduo e do grupo
respectivamente, a transformao ocorre apenas em alguns indivduos, mas a
organizao como um todo no se transforma de maneira sustentvel.
Conforme evidenciou Cardoso (2000), a aprendizagem organizacional
pressupe a aprendizagem individual, contudo, algo mais do que a soma das
aprendizagens individuais, sendo esta condio necessria, mas no suficiente. Ao
afirmar que toda aprendizagem organizacional precisa necessariamente ocorrer
atravs dos indivduos, a autora identifica na gesto de recursos humanos o cerne da
questo da aprendizagem organizacional.
A

aprendizagem

organizacional

resulta,

portanto,

da

prtica

de

compartilhamento, socializao e institucionalizao do conhecimento que se situam

27

no contexto organizacional como etapas de um processo contnuo que ocorre no

meio de grupos, coletividade ou comunidade de integrantes.
Para Motta (2006), a existncia de uma sociedade multicultural,
incrementada pelos avanos da tecnologia da informao, leva as organizaes a,
necessariamente, conviverem com aspectos como diversidade e aumento da
autonomia individual, sendo estas dimenses importantes no processo de
aprendizagem organizacional.
Segundo Bitencourt e Azevedo (2006, p. 112), embora j no seja to
recente, o debate a respeito da aprendizagem organizacional ainda comporta uma
srie de questes para as quais no se tem respostas conclusivas, abrigando
paradoxos aparentes. Os autores asseguram que:
a maioria dos modelos que explicam a aprendizagem organizacional
recorre a uma das seguintes metforas: (a) so os indivduos na
organizao que aprendem, e o compartilhamento desse aprendizado a
aprendizagem organizacional; (b) a aprendizagem ocorre por meio dos
indivduos, mas vai alm destes por estar influenciada por questes
sociais, polticas e estruturais; (c) a organizao possui um sistema
cognitivo anlogo ao sistema nervoso humano, por meio do qual ela
aprende; (d) a aprendizagem da organizao se d no de forma cognitiva,
mas cultural e comportamental (BITENCOURT; AZEVEDO, 2006,
p. 112).

Existem paradoxos na questo de identificar a institucionalizao do

conhecimento, mediante a construo de mecanismos de reteno e replicao do
conhecimento; pois, enquanto se prope sistematizar o conhecimento mediante
mecanismos de reteno e construo de memrias, a aprendizagem organizacional
...demanda um constante questionamento e seguidas reavaliaes das prticas
estabelecidas (GARVIN, 2002, p. 6).
Paradoxos dos processos de aprendizagem nas organizaes vo alm da
questo que busca entender se a organizao que aprende ou se so os indivduos
que a constituem que aprendem. Abordam tambm outras indagaes como: a
aprendizagem das organizaes cognitiva ou cultural?; Trata-se de um processo
natural ou sistemtico? (BITENCOURT; AZEVEDO, 2006, p. 112).
Para Argyris e Schon (1992), embora haja alguma divergncia, os
estudiosos, em sua maioria, tendem a estar de acordo na concepo de aprendizagem
organizacional. Definem-na enquanto processo (e no resultado) que ajuda a
compreender como, no interior das empresas, se constri, organiza e inova na

28

produo de saberes, os quais so utilizados pelos trabalhadores no cotidiano da

organizao.
Genericamente, pode ser dito que uma organizao aprende quando adquire
informao (conhecimento, compreenso, experincia, tcnicas ou prticas) de
qualquer tipo e por quaisquer meios, sendo capaz de, como expressa Freire (1977),
aplic-los a situaes concretas.
Num sentido amplo, todas as organizaes aprendem, para bem ou no,
sempre que absorvem informao, mesmo que no haja nenhum esquema de como a
adio de novos conhecimentos possa acontecer. Aprendizagem organizacional
consiste, portanto, em adquirir, processar e armazenar informao; envolve algum
que aprende e para quem o processo de aprendizagem disseminado. Cada membro
de uma organizao constri a prpria representao da teoria-em-uso, mas o
quadro dele sempre est incompleto, mesmo que ele se esforce para complet-lo
permanentemente.

Uma

vez

que

as

mudanas

de

condies

ocorrem

permanentemente, o indivduo refaz as suas descries, paralelamente aos outros

indivduos que tambm o fazem. H um enredamento ininterrupto e combinado das
imagens de indivduos e das suas atividades no contexto da interao coletiva dentro
da organizao (ARGYRIS; SCHON, 1992).

3.6. Aprendizagem Organizacional e Tecnologia da Informao

Identificar com clareza qual papel a informao e a tecnologia da
informao desempenham para estmulo e suporte do aprendizado nas organizaes
um desafio atual de gesto (MCGEE; PRUSAK, 1994).
Segundo Motta (2006, p. 335), o conceito de aprendizagem organizacional
est relacionado idia de inovao social e tecnolgica nas organizaes
[...] refere-se institucionalizao de regras, aos procedimentos e aos
estilos gerenciais que promovem a captao e o processamento rpido de
informaes novas permitindo o questionamento contnuo dos padres
cognitivos e tcnicos predominantes no sistema organizacional em dado
momento.

Embora exista algum consenso no sentido de que informao, conhecimento

e aprendizagem so aspectos diferentes do processo de adaptao e mudana
organizacional, persiste a compreenso de que o acesso tecnologia da informao
constitui atualmente um dos meios indispensveis aprendizagem organizacional.
29

Cardoso (2000) lembra que a imagem da organizao baseada na informao cada

vez mais real.
As tecnologias de informao assumem na actualidade, o papel de
verdadeira arma estratgica, provocando profundas alteraes
organizacionais, nomeadamente a substituio da tradicional estrutura
hierrquica por equipes transdisciplinares que formam redes interactivas
(CARDOSO, 2000, p. 105).

Na viso de McGee e Prusak (1994, p. 219), a melhoria da comunicao e

da coordenao da informao um processo essencial; alm de auxiliar o fomento
ao aprendizado individual, a tecnologia da informao pode contribuir para avanos
da coordenao, comunicao e colaborao entre os indivduos e desenvolver
mtodos de coleta e preservao daquilo que os especialistas aprenderam.
Uma organizao aprende com a informao se, atravs de seu
processamento, ocorre uma mudana de comportamento. As organizaes tambm
utilizam informaes para dar sentido ao ambiente, construir novos conhecimentos
para o aprendizado e para a ao (FROIS, 2005).
A aprendizagem organizacional decorre da modificao de comportamentos
da organizao consequente da aquisio, distribuio, interpretao e utilizao da
informao. Para Frois (2005), a construo de memria organizacional um meio
do conhecimento ser armazenado para uso futuro. Isso envolve o armazenamento e a
recuperao da informao (atravs de rotinas, procedimentos, manuais) e o
repositrio de conhecimento organizacional de base computacional (vinculado
captura e recuperao automtica da informao). Criar meios de captar o
conhecimento tcito - aquele que se encontra na mente dos membros da organizao
- faz parte da criao da memria organizacional.
Fleury e Fleury (1996) tambm avaliam a aprendizagem a partir da inovao
tecnolgica. Para eles, a aprendizagem na organizao vista como um processo
coletivo de inovao e busca contnua de capacitao e qualificao das pessoas. Os
autores lembram que possvel observar a existncia de algumas formas de
aprendizagem tecnolgica que podem ser adaptadas, de forma geral, para anlise da
aprendizagem organizacional:
- aprender ao operar ou ao fazer a aprendizagem vai ocorrendo medida

que dado feedback sobre as atividades realizadas. Esse feedback gera um fluxo de
informaes capaz de estimular a busca de aperfeioamentos e a criao de

30

conhecimento acerca da forma de realizao de mudanas para o alcance de

melhorias;
- aprender ao mudar a aprendizagem ocorre quando a organizao
experimenta, ou seja, muda suas caractersticas operacionais de maneira
sistemtica, o que gera melhor entendimento dos princpios gerais e aumento de
confiana para as mudanas mais profundas;
- aprender pela anlise do desempenho a aprendizagem ocorre a partir da
anlise crtica do desempenho da organizao. Assim, essa forma de aprendizagem
depende de mecanismos institucionalizados, que objetivem a gerao, registro,
anlise e interpretao das informaes sobre o desempenho;
- aprender ao treinar a aprendizagem ocorre a partir de processos de
treinamento convencionais ou no-convencionais;
- aprender por contratao a aprendizagem ocorre atravs da apropriao
do conhecimento e das habilidades necessrios organizao, a partir da contratao
de pessoas adequadas e da estruturao do local e do trabalho a ser realizado, a fim
de propiciar o aproveitamento do conhecimento pela organizao.
No prximo captulo so discutidos o processo de municipalizao e a
descentralizao da gesto pblica no Brasil, a partir da Constituio de 1988,
identificando a aprendizagem organizacional como uma dimenso importante a ser
explorada para a efetivao das mudanas necessrias para que os municpios
assumam plenamente suas novas atribuies.

31

4. ORGANIZAES PBLICAS, ADMINISTRAO PBLICA

MUNICIPAL E APRENDIZAGEM EM MUNICPIOS

Ao referir-se s organizaes pblicas, Etzioni (1974, p. 148) esclarece:

Por definio, supe-se que se instalam servios pblicos a fim de servir o pblico.
Tambm do autor a indagao: At que ponto as organizaes pblicas e privadas
realmente se harmonizam com as necessidades do cidado e do consumidor?... (p.
148). Para ele, um dos dilemas das organizaes refere-se tenso inevitvel
imposta organizao pela utilizao do conhecimento (p. 119).
Discutindo sobre a redefinio do papel do Estado, Keinert (1994, p. 46),
esclarece:
O novo papel do Estado parece ser o de catalisador de energias e
potencialidades governamentais e comunitrias. Este novo contexto exige
administradores pblicos capazes de administrar democraticamente e
gerenciar a participao das comunidades. A competncia poltica para
conciliar demandas sociais e conviver com as relaes de poder entre
Estado e sociedade precisa ser aliada capacidade tcnica para definir
prioridades e metas, formular estratgias e gerir recurso escassos.

Catal (2006) menciona que, para evoluir, a administrao pblica precisa

criar quadros institucionais e condies organizativas adequadas.
Progredir, em termos de governabilidade significa avanar ao mesmo
tempo nas capacidades e nas instituies do governo. So dois objetivos
muito diferentes, mas intimamente interligados: as capacidades de
governo so capacidades organizativas que se podem fortalecer mediante
estratgias de mudana planejada; as instituies (governance) so, por
outro lado, resultado do processo de aprendizado ou de evoluo social,
no qual sem dvida podemos e devemos influir, mas sem dirigi-lo
planejadamente (CATAL, 2006, p. 297).

32

4.1. Municipalizao e Descentralizao da Gesto Pblica

Enquanto corporao territorial de direito pblico, dotada de governo
prprio para a administrao descentralizada de servios e regulao de interesses
locais, o municpio a menor instncia de governo no Brasil. Sua ao realiza-se
mediante a eletividade de seus rgos Executivo e Legislativo, aos quais geralmente
se atribui a competncia para a arrecadao e aplicao das rendas (CASTRO, 1991).
O municpio, como unidade poltico-administrativa, segundo Matias-Pereira
(2006), surgiu com a Repblica Romana, interessada em manter a dominao
pacfica das cidades conquistadas por fora de seus exrcitos. A o governo era eleito
pelos homens livres, considerados cidados do municpio. A administrao ficava a
cargo de um colgio de dois a quatro magistrados investidos de supremo poder,
auxiliados por magistrados inferiores, encarregados administrativos e outros.
Depois de ser adotado tambm na Grcia, o regime municipal chegou a
Frana, Espanha e Portugal. Mais tarde, na Idade Mdia, o conselho dos magistrados
foi substitudo pelo colgio dos homens livres, a que os germnicos chamaram
assemblia pblica de vizinhos, com funes administrativas, policial e judicial.
No Brasil, o municpio uma instituio antiga, tendo surgido h mais de
quatro sculos. Originalmente, a maior parte dos municpios nasceu a partir de
ncleos estabelecidos por colonizadores portugueses e aldeamentos fundados por
bandeirantes ou assentamentos de imigrantes.
Poltica e administrativamente, o municpio brasileiro um dos mais
autnomos do mundo, tendo poderes para eleger seu governo, decretar, arrecadar e
aplicar seus prprios tributos; organizar e administrar seus servios, alm de legislar
sobre matria de sua competncia (IBAM, 2004).
As competncias dos municpios esto previstas na Carta Magna nos artigos
29 e 29-A e no artigo 30 e seus incisos. Dentre estas competncias, destacam-se a
organizao dos servios pblicos de interesse local, como o transporte coletivo, a
manuteno, em cooperao com a Unio e o Estado, dos programas de educao
pr-escolar e de ensino fundamental e a prestao, tambm em cooperao tcnica
com a Unio e o Estado, dos servios de atendimento sade da populao.
Em termos de estrutura para a gesto, segundo o IBAM (2004), o prprio
municpio tem competncia para estabelecer sua organizao administrativa da

33

maneira mais adequada prestao dos servios e realizao de obras de sua

responsabilidade.
No Brasil, o poder executivo municipal exercido pelos prefeitos, com o
auxlio dos Secretrios Municipais, que so de sua livre escolha, podendo fazer parte,
ou no, do quadro efetivo de servidores municipais. Secretrios Municipais so,
portanto, cargos que respondem diretamente aos Prefeitos Municipais, estando
hierarquicamente a eles subordinados e fazendo parte, no mbito do executivo
municipal, da estrutura administrativa responsvel pela gesto dos municpios em
todo o territrio brasileiro.
A Constituio de 1988, ao tratar do funcionamento do municpio,
menciona os cargos de Secretrios Municipais, como expresso a seguir:
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos,
com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos
membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os
princpios estabelecidos nesta Constituio, na Constituio do respectivo
Estado e os seguintes preceitos:
......................................................................................................................
V. subsdios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretrios Municipais
fixados por lei de iniciativa da Cmara Municipal, observado o que
dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, III, e 153, 2, I; (BRASIL, 2005,
p. 39, grifei).

As novas competncias que foram atribudas aos municpios, a partir da

Constituio de 1988, sugerem a necessidade de modelos de gesto municipal mais
geis e efetivos, exigindo que a administrao tenha um quadro de dirigentes
qualificados. O estabelecimento dessas novas responsabilidades s Prefeituras
Municipais trouxe como conseqncia, na viso de Bergue (2005), a necessidade de
maior profissionalizao na gesto dos recursos, especialmente, no quesito
relacionado gesto de pessoas.
O processo de descentralizao, iniciado a partir da, resultou em maior
autonomia para os municpios brasileiros; porm, suas competncias tcnicas e
administrativas mostraram-se limitadas diante das novas responsabilidades. Segundo
Pfeiffer (2007), ficou evidente que os municpios, em sua maioria, no tm condies
organizacionais, tcnicas e administrativas para aproveitar essa nova autonomia.
Em praticamente todo o mundo moderno, a estrutura do municpio tem-se
diversificado, alcanando outras atribuies e assumindo responsabilidades na
ordenao da cidade, na organizao dos servios pblicos locais e na proteo

34

ambiental de sua rea. Assim, o aumento considervel da complexidade dos sistemas

de gesto na atualidade tem sido incrementado por uma demanda crescente por
servios dos municpios, constituindo-se em uma nova realidade, que clama por
transformaes na administrao convencional. Tais desafios esto indubitavelmente
atrelados necessidade de mudanas nos processos de gesto pblica, indicando a
necessidade de desenvolvimento de um quadro gerencial qualificado.
Para

Abrcio

(2006),

eficincia1,

efetividade2

transparncia

(accountability) so os eixos estratgicos de ao para a modernizao, sendo a

profissionalizao dos quadros dirigentes condio para o bom desempenho das
polticas pblicas. Aspecto importante da profissionalizao, segundo ele, refere-se
ao aumento do investimento em capacitao dos servidores pblicos.

4.2. Aprendizagem Organizacional na Gesto Pblica Municipal

Na busca por melhores condies de governabilidade e governana, os
governos locais tm sido impelidos a procurar estratgias que reconheam as novas
potencialidades de ampliao dos atores sociais envolvidos na gesto da coisa
pblica. Novas tendncias de administrao pblica e de gesto de polticas pblicas
apontam a necessidade de mobilizar todo conhecimento disponvel na sociedade em
benefcio da melhoria do desempenho administrativo e da democratizao dos
processos decisrios locais.
A mudana institucional, na gesto pblica, aspecto vital. Sob a
perspectiva da governabilidade, a emergncia de novos modelos mentais, percepes
e aprendizados, a mudana de atitudes e a aquisio de novas aptides so processos
importantes. O verdadeiro aprendizado social consiste menos em encontrar a soluo
certa e mais em um processo contnuo de questionamento, interpretao e explorao
de opes. Segundo a Catal (2006, p. 275), o mais difcil no aprender a aprender
(ou seja, tornar-se capaz de atuar, que a nica aprendizagem verdadeira) as novas
regras e capacidades: o mais difcil desaprender, desligar-se de velhas idias.
Segundo a viso de Braga (2003), a mudana de paradigma, ou a passagem
da administrao pra a gesto pblica, envolve, entre outros aspectos, a
1

Eficincia refere-se ao de reduo de custos e aumento da produtividade. Significa fazer mais

com menos.
2
Efetividade entendida como o grau em que se atingem os resultados esperados, no sendo um
conceito econmico e sim de avaliao qualitativa dos servios pblicos.

35

profissionalizao do servidor pblico com a manuteno do conceito de carreira e

desenvolvimento de habilidades gerenciais.
Abordando a questo dos recursos humanos na administrao pblica,
Rezende (1992) expressa que a modernizao da administrao pblica exigir
reciclagem e atualizao profissional do funcionalismo e que ser necessrio
estabelecer polticas de recursos humanos compatveis com o novo papel do Estado.
A aprendizagem, ao lado da inovao, da criatividade, da viso aberta ao
exterior e do trabalho em aliana ou redes, vista como um tema que configura o
modelo bsico de direo no servio pblico em pases cuja gesto encontra-se
avanada no tocante profissionalizao e eficcia (LONGO, 2003, p. 15).
A profissionalizao dos quadros de direo no servio pblico converteu-se
em prioridade para muitos governos, obrigando-os a estabelecer polticas especficas
de gesto de recursos humanos voltadas para a qualificao. Conforme mencionam
Longo e Echebarria (2000), o esforo em capacitao considerado como iniciativa
importante para a melhoria dos instrumentos de gesto de recursos humanos, ao lado
da profissionalizao do emprego pblico.

4.3. Mudana e Resistncia Mudana na Administrao Pblica

Na viso de Bittencourt (2004, p. 22), a aprendizagem torna-se realidade a
partir da constatao de mudanas no comportamento, seja em termos ou individuais
ou organizacionais.
Para Doherty e Horne (2002), ainda existe muita resistncia mudana na
administrao pblica. Diversas so as razes que contribuem para isso. A
prevalncia de estruturas mecanicistas, em vez de organizaes orgnicas e o medo,
por parte dos polticos, de tomarem decises impopulares so as principais causas.
Existem formas comuns de demonstrar resistncia mudana no servio pblico,
como apatia, atraso, sabotagem, grande frequncia de licenas mdicas, lentido no
servio, entre outras.
O tempo para mudana pode ser determinado por um conjunto de fatores,
como: custos, regulaes, crescimento, tecnologias, competies, fatores econmicos
e outros.

36

A criao de um contrato psicolgico3, em que fique expresso o que se

espera dos funcionrios e o que eles podem esperar do servio, pode favorecer o
processo de mudana. A melhoria do processo de comunicao e a delegao
tambm so mencionadas como elementos favorveis implementao da mudana
(DOHERTY; HORNE, 2002).
Na viso de Silva (2002), a questo do patrimonialismo persistente e a
cultura de corrupo so formas de resistncia mudana e condutas que dificultam
a implementao da accountability, como mecanismo de controle efetivo do gasto
pblico,

que

pressupe

uma

democracia

com

participao

social

responsabilizao dos gestores pblicos.

A busca por um modelo que sirva de referncia para a prtica da direo
sempre uma tarefa difcil, sendo esta dificuldade ainda maior no contexto da
administrao pblica. A funo de direo ainda est pouco consolidada no
repertrio de modelos e padres interiorizados pelas organizaes e sistemas
pblicos, o que tornam obscuros os contornos da prpria noo de gerncia pblica e
a faz suscetvel de estimativas e formulaes diferentes (LONGO, 2003).
Para Doherty e Horne (2002), a necessidade de mudar pode ser uma
demonstrao de respeito para com os stakeholders. Melhorar a qualidade requer a
implementao contnua de mudanas incrementais. Como a atuao dos gerentes
fundamental no processo, esses precisam adquirir habilidades e empatia,
entendimento e preparao, controle e compromisso. Comunicao, persuaso
negociao, delegao e treinamento so palavras-chave.
importante que o processo de mudana seja conduzido pelo dirigente
mximo, devendo dele partir as iniciativas para tal. O apoio da administrao de
cpula fundamental. Acredita-se que se esta sinalizar a direo na qual quer que a
cultura organizacional seja direcionada, a mudana provavelmente ser mais bem
absorvida pelos membros da equipe, pois a curiosidade e a procura por algo novo so
atitudes inatas ao ser humano (DOHERTY; HORNE, 2002).
As principais razes para a resistncia mudana no servio pblico so
relacionadas:
- aderncia aos hbitos burocrticos, relacionados com legalismo,
processos regulados, necessidade de segurana;
3

Contrato psicolgico refere-se a um pacto feito entre empregado e empregador, onde fiquem
expressas as expectativas de cada uma das partes.

37

- s dificuldades prprias de mltiplos nveis de autoridade;

- tendncia de colocar a deciso em outros, principalmente nos nveis
hierrquicos mais elevados, dificultando o autocontrole e o autodirecionamento;
- aos relacionamentos guiados por interesses de diversos stakeholders;
- aos conflitos de interesses, estruturas e valores e;
- dificuldade de obteno de suporte financeiro para financiar a mudana.
Lentido,

sabotagem,

absentesmo,

operao-padro

outros

so

comportamentos tpicos de empregados que reagem contra a mudana no servio

pblico. Conflitos de interesses de posies e de egos so frequentes, por isso a
comunicao e o estabelecimento de contratos psicolgicos tm papis relevantes no
processo de mudana.
Doherty e Horne (2002) defendem a descentralizao, o incremento da
autonomia e o desenvolvimento da responsabilidade dos empregados como meios de
melhorar a motivao no trabalho. Acreditam na necessidade de incluso de
mulheres no gerenciamento do servio pblico, pois mulheres so particularmente
capazes de compartilhar poder; compartilhar informaes; facilitar a incluso;
encorajar a participao e fazer as pessoas se sentirem importantes, aumentando sua
auto estima.
A capacidade de administrar democraticamente e gerenciar a participao da
comunidade tambm uma necessidade para os gestores pblicos. Ou, como
menciona Keinert (1994), necessria a competncia poltica para conciliar as
demandas sociais e conviver com as relaes de poder entre o Estado e a sociedade.
Tudo isso associado capacidade tcnica para estabelecer prioridades, formular
estratgia e gerir recursos escassos.

4.4. Papel dos Dirigentes no Processo de Aprendizagem

No so poucos os autores (DOHERTY e HORNE, 2002; MCGEE e
PRUSAK, 1994; MINTZBERG, 2005; ARGYRIS e SCHON, 1992) que destacam o
papel do dirigente como mentor, guia ou facilitador do processo de aprendizagem,
para incentivar as pessoas e a organizao a desenvolver habilidades fundamentais
para a busca e a consolidao do conhecimento.
Os nveis administrativos mais elevados, segundo McGee e Prusak (1994, p.
207), desempenham um papel fundamental e possuem responsabilidade bsica na
38

valorizao e suporte do aprendizado que ocorre numa organizao. Assim tambm

se manifestam Argyris e Schon (1992), para quem a aprendizagem organizacional,
enquanto aquisio de competncias para resolver problemas, depende de
comportamento participativo dos gerentes.
O papel dos dirigentes como vetores do processo de mudana destacado
tambm por Vanderlei e Almeida (2007), para quem a gerncia revela-se como
importante potncia de transformao, podendo atuar como protagonista do processo
de inovao da gesto pblica. A gerncia pode ter essa possibilidade, pois o
agente que coordena e administra, compatibilizando as diretrizes do planejamento
superior que negocia com as outras instncias do Estado e da sociedade, procurando
legitimar o trabalho da equipe local.
No servio pblico, as dificuldades relacionadas funo Direo so
enormes, pois um conjunto de fatores histricos e culturais, incrementado pelas
infindveis demandas das populaes e pela falta de continuidade na gesto, imprime
dimenses nem sempre facilmente alcanveis ao dirigente municipal. O papel do
dirigente pblico envolve cuidar da interface entre as pessoas no sistema
organizacional e entre estas e os stakeholders, ou seja, coordenar esforos para
atingir objetivos e atender s expectativas dos diversos pblicos interessados no
desempenho e nos resultados da ao organizacional (DOHERTY; HORNE, 2002).
Referindo-se governabilidade democrtica, ao de governo e liderana,
Catal (2006) assegura que, em ambientes turbulentos, a liderana um aspecto
importante da mudana institucional, pois os novos jogos e suas regras obrigam a
desaprender e a desligar-se de velhos modelos mentais, para produzir a arquitetura
social capaz de incentivar o desenvolvimento da confiana ou do capital social
necessrio ao processo de mudana. Numa sociedade heterognea, como a atual,
onde so grandes os conflitos e onde nenhum dos grupos tem como obrigar os
demais a cooperar, o grande problema dos lderes passou a ser o de encontrar
caminhos e constituir arranjos institucionais mais eficientes e mais equitativos.
A democracia caracteriza-se por ser um ambiente para o reconhecimento e o
tratamento civilizado dos conflitos que servem como estmulo para o
desenvolvimento e o aprendizado social. A incerteza da mudana produz ansiedade,
e esta deve ser compensada, paulatinamente, pelo aprendizado de novos modelos e
pela aquisio de novas aptides e de uma nova segurana. O verdadeiro
aprendizado social no consiste em encontrar a soluo certa, mas em um processo
39

contnuo de questionamento, interpretao e explorao de opes (CATAL,

2006. p. 308).
Nas democracias avanadas, a ao pblica tem sido conduzida, durante
dcadas, com o conhecido modelo weberiano, por dois grandes protagonistas: a
classe poltica, mediante a autoridade que lhe confere a representatividade, e a
burocracia profissional, regida pelo sistema de mrito. A necessidade originada da
crise fiscal e a crescente escassez de recursos criaram um imperativo para a
mudana, que poder ser mais rpida e eficientemente conduzida mediante a ao de
lideranas preparadas. Afinal, como afirma Longo (2003, p. 10): no h
management, sem managers.
As reformas pelas quais vem passando a administrao pblica em todo o
mundo exigem a figura do dirigente. Por isso, a profissionalizao dos quadros de
direo no servio pblico converteu-se em prioridade para muitos governos,
obrigando-os a estabelecer polticas especficas de gesto de recursos humanos.
Na administrao pblica, dirigentes ainda lidam com o patrimonialismo
persistente e a cultura de corrupo, como formas de resistncia mudana e s
condutas que dificultam a sua ao. No entanto, novos mecanismos de controle
efetivo da ao do dirigente pblico esto surgindo num ambiente de democracia
com participao social, por meio de mecanismos de efetiva responsabilizao dos
gestores pblicos.
importante que o processo de mudana seja conduzido pelo dirigente
mximo, devendo dele partir o sinal para a mudana. O apoio da administrao de
cpula fundamental (DOHERTY; HORNE, 2002).

4.5. Participao Democrtica e Transparncia na Gesto Pblica Municipal

Com

consolidao

das

democracias

no

mundo

civilizado,

responsabilidade, credibilidade e tica so valores que tm sido cobrados pela

sociedade. Carrilo Castro (2006) argumenta que um dos subprodutos negativos da
falta de xito das polticas neoliberais nos pases latino-americanos a pouca
confiana dos cidados nas instituies pblicas e nos atores polticos. Isso ocorre
em razo do entendimento de que o racionalismo instrumental, de pretendido valor
universal, seja suficiente para dar viabilidade poltica s reformas. Neste sentido
necessrio fortalecer o conceito de governana, que, segundo o autor, refere-se arte
40

e maneira de governar que se prope como objetivo o desenvolvimento econmico,

social e institucional duradouro, promovendo um equilbrio sadio entre o Estado, a
sociedade civil e o mercado.
A participao da sociedade civil tambm evidenciada por Martins et al
(2008, p. 153) que mencionam que as novas demandas da sociedade exigem do
Estado maior qualidade nos servios prestados, modernizao das prticas de gesto
pblica e uma nova concepo da relao do Estado com a sociedade civil. Dessa
forma, o Estado brasileiro, tradicionalmente caracterizado pelas relaes de vnculo
com as elites, comea, timidamente a ceder espaos, tornando-se mais permevel a
uma sociedade civil organizada (MARTINS et al., 2008, p. 157).
A transparncia uma caracterstica dessa nova fase em que o setor pblico
mais vigiado e controlado pelo cidado. Uma nova cultura na rea de comunicao
deve considerar a cidadania, com o propsito de se buscar novas formas de
organizao do trabalho num Estado democrtico, para reduzir as desigualdades
sociais (o Estado para todos os cidados); a responsabilidade, para incorporar a
noo do interesse pblico com vistas ao bem comum, e a responsabilizao, com o
objetivo de incorporar a noo de accountability, o que pressupe o maior
envolvimento das pessoas na busca da maior eficcia4 do Estado. Um grande desafio
no presente conciliar a utilizao das novas tecnologias de comunicao com a
tica. A tecnologia deve andar de mos dadas com a credibilidade, para assegurar a
transparncia. E credibilidade pressupe tica na comunicao, ou seja, uma
preocupao permanente em fornecer a informao correta - a mais completa
possvel que atenda aos interesses da maioria da populao (REZENDE, 1992).
Dentro do contexto de um modelo que evidencia essa nova concepo de
relao do Estado com a sociedade civil, surgem os Conselhos Gestores como
mecanismos de intensa participao popular. So mecanismos auxiliares da gesto
pblica e efetivam uma nova forma de controle do cidado sobre a ao
governamental, levando municpios a instituir novos desenhos institucionais para
concretizar essa prtica de participao da comunidade (MARTINS et al., 2008).
Abrucio (2006) traz tona o debate dos conceitos de accountability e de
participao dos cidados, ressaltando que a esfera pblica deve ser vista como local

Eficcia um termo relacionado ao alcance de objetivos organizacionais. Refere-se capacidade da

instituio atender expectativas do pblico interessado em suas atividades, ou seja, cumprir os
propsitos para os quais foi criada.

41

de aprendizagem social; no somente como o espao por excelncia da participao

dos cidados, mas, sobretudo, lugar onde eles aprendem com o debate poltico. A
idia-chave a conjugao de accountability com justia/equidade e nova cultura
cvica, que congregue polticos, funcionrios e cidados, favorecendo para que estes
exercitem a efetiva participao na gesto pblica.
No entanto, conforme afirma Silva (2002), o patrimonialismo e alguns
aspectos culturais dificultam a implementao da accountability como mecanismo de
controle efetivo do gasto pblico que pressupe uma democracia com participao
social e responsabilizao dos gestores pblicos.
A seguir, no Captulo 5, caracteriza-se esta pesquisa e so descritos os
procedimentos metodolgicos utilizados em sua consolidao.

42

5. PROCEDIMENTOS METODOLGICOS

5.1. Delineamento da Pesquisa

Quanto forma de abordagem do problema, costuma-se classificar as
pesquisas em qualitativas e quantitativas. A pesquisa qualitativa no procura
enumerar, ou medir os eventos estudados. Parte de questes ou focos de interesses
amplos e envolve a obteno de dados descritivos sobre pessoas, lugares e processos
interativos. A pesquisa qualitativa envolve o contato direto do pesquisador com a
situao estudada, procurando compreender os fenmenos segundo a perspectiva dos
sujeitos, ou seja, dos participantes da situao em estudo (GODOY, 1995a, p. 58).
A abordagem quantitativa, por outro lado, preocupa-se com a medio
objetiva e quantificao dos resultados (GODOY, 1995a, p. 58). Para Hair Jr
(2005), pesquisas conduzidas sob essa abordagem favorecem a enumerao e
medio de eventos ou fenmenos estudados. No mesmo sentido, expressa Bryman
(2001), para quem a pesquisa quantitativa pode ser construda como uma estratgia
que enfatiza a quantificao na coleta e na anlise de dados.
Ainda na viso de Bryman (2001, p. 19), o status da distino entre os
mtodos qualitativo e quantitativo ambguo, portanto, no se justifica a dicotomia
quali x quanti, havendo uma clara tendncia por abordagens integrativas que captam
e utilizam recursos de ambas, enriquecendo as possibilidades de investigao. Nesta
pesquisa, valeu-se desse recurso, lanando-se mo de tcnicas e mtodos que so
classificados nas duas abordagens: qualitativa e quantitativa.
43

Do ponto de vista dos objetivos, as pesquisas classificam-se, geralmente,

em: exploratria, descritiva e explicativa (GIL, 1989; VERGARA, 2005). Por se
tratar de investigao, cujos objetivos principais esto relacionados ao desejo de
descrever como se d o processo ou o fenmeno da aprendizagem organizacional em
municpios, este estudo enquadra-se entre aqueles de carter descritivo.
No que se refere aos procedimentos tcnicos adotados para a obteno de
dados e informaes, lanou-se mo do levantamento, tambm chamado estudo de
Survey. Segundo Gil (1989), as pesquisas desse tipo caracterizam-se pela
interrogao direta das pessoas cujo comportamento se deseja conhecer. Assim,
procede-se solicitao de informaes a um grupo significativo de pessoas acerca
do problema estudado; em seguida, mediante anlise quantitativa, obtm-se as
concluses correspondentes.
Esta pesquisa tambm pode ser classificada, segundo a tipologia de Gil
(1989, p. 53), como um estudo de campo. Nesse tipo de estudo, o pesquisador
realiza a maior parte do trabalho pessoalmente, pois importante que ele tenha
experincia direta com a situao investigada, sendo fundamental tambm que o
estudo seja desenvolvido no prprio local em que ocorrem os fenmenos.

5.2. Unidade(s) de Anlise

Os municpios mineiros que se encontram entre os que possuem o melhor
desempenho, segundo o ndice Mineiro de Responsabilidade Social (IMRS), da
Fundao Joo Pinheiro, e que se situam no estrato da populao entre 30.000 e
100.000 habitantes constituram o conglomerado da amostra. A pesquisa foi
realizada nas prefeituras de cidades posicionadas entre as trinta e trs primeiras
colocadas do Estado de Minas Gerais. A inteno foi levantar aspectos do processo
de aprendizagem, entre o grupo de secretrios municipais em vrias regies do
Estado, com realidades socioeconmicas, demogrficas e culturais diversificadas,
adotando-se o tipo de amostra por conglomerado. As unidades de anlise foram as
prefeituras dos municpios, especialmente, as suas secretarias de governo, e os
sujeitos da pesquisa foram os secretrios municipais. Foram entrevistados 50
sujeitos, em seis municpios localizados em quatro diferentes regies do Estado de
Minas Gerais.

44

Os municpios constantes do conglomerado da amostra, como pode ser visto

na Tabela 1, possuem caractersticas de similaridade, sendo a principal delas a
classificao segundo o IMRS (ndice Mineiro de Responsabilidade Social). O
tamanho da populao outro aspecto que promove identidade entre eles, pois se
situam no estrato populacional compreendido entre 30.000 e 100.000 habitantes. Em
outros aspectos, como o PIB per capita e a data da emancipao, existem
divergncias acentuadas.

Tabela 1 Aspectos socioeconmicos e demogrficos dos municpios pesquisados

Municpio

Populao

Regio

Data
Nmero de
Emanci- Funcionrios
pao
Prefeitura

PIB per
capta

Classificao
(IMRS)

Cataguases

66.977

Mata

1875

2.145

7.313,55

33

Congonhas

44.279

Central

1938

2.543

8.392,28

32

Iturama

30.923

Tringulo

1948

1.352

28.665,25

Joo Monlevade

70.461

Central

1962

1. 926

17.638,27

18

Lavras

85.380

Sul

1931

2.453

6.758,42

14

Ouro Branco
31.902
Central
1953
1.757
35.752,53
23
Fonte: dados da pesquisa levantados a partir do Anurio Mineiro de Municpios, da Associao
Mineira de Municpios, 2008.

5.3. Coleta
Segundo Hair, Jr. (2005, p. 157), os mtodos de coletas de survey referemse a um procedimento para coleta de dados primrios a partir de indivduos. Os
dados podem variar entre crenas, opinies, atitudes e estilos de vida, at
informaes gerais sobre a experincia do indivduo.... Os instrumentos de coleta de
dados de survey so os questionrios e as entrevistas. O questionrio um conjunto
predeterminado de perguntas elaboradas para coletar dados dos respondentes. um
instrumento cientificamente desenvolvido para medir caractersticas importantes de
indivduos, empresas, eventos e outros fenmenos. O questionrio equivale a uma
entrevista, se for administrado diretamente pelo pesquisador, mediante encontro

45

pessoal, quando o pesquisador fala com o respondente, fazendo as perguntas e

registrando as respostas.
A coleta dos dados foi feita por meio de levantamento, mediante a utilizao
de entrevistas (cinco municpios) e questionrios (um municpio) estruturados,
contendo uma sequncia de perguntas predeterminadas. As entrevistas ocorreram no
perodo compreendido entre 27 de agosto e 17 de outubro de 2008. Os questionrios
foram enviados e recebidos de volta em outubro de 2008. As respostas foram
fornecidas por escrito, pelos respondentes.

5.4. Seleo e Tamanho da Amostra

Adotou-se neste estudo, para a seleo da amostra, o mtodo de amostragem
por conglomerado. Segundo Triola (2005), tal mtodo consiste, primeiramente em
dividir a rea da populao em sees (ou conglomerados). Depois, selecionam-se
aleatoriamente alguns desses conglomerados; a partir da, escolhem-se todos os
membros desses conglomerados. Assim sendo, primeiramente dividiram-se os
municpios mineiros segundo o estrato da populao. A seguir, selecionou-se o
conglomerado dos municpios com populao entre 30.000 e 100.000 habitantes.
Procedeu-se, ento, a escolha dos municpios classificados dentre os primeiros 33,
segundo o ndice Mineiro de Responsabilidade Social. Dentro do estrato selecionado,
escolheram-se todos os membros, ou seja, optou-se por realizar o levantamento com
todos os secretrios dos municpios selecionados.
Para Hill e Hill (2005, p. 74), o nmero adequado de entrevistas depende da
natureza e importncia do trabalho. No caso de uma investigao acadmica, por
exemplo, uma tese de mestrado, onde o universo relativamente pequeno, um
conjunto de cinquenta entrevistas deve ser normalmente suficiente . Adotou-se para
a presente pesquisa o tamanho sugerido por esses autores.

5.5. Mensurao dos Conceitos

A mensurao dos conceitos um aspecto importante para examinar
corretamente determinado fato ou fenmeno e obter interpretaes e concluses mais
precisas sobre eles. Um conceito uma idia genrica formada na mente, sendo ela a
combinao de uma srie de caractersticas semelhantes do conceito. Tais

46

caractersticas constituem as variveis que, coletivamente, definem e tornam a

mensurao do conceito possvel. Obtendo-se escores para cada uma das variveis,
pode-se mensurar o conceito global. O escore resultante chamado de escala. Para o
entendimento dos conceitos, importante a capacidade de mensur-los. O processo
de mensurao dos conceitos ou constructos envolve a especificao das variveis
indicadoras para obteno de escores numricos usados para medi-los em termos
quantitativos e envolvem tambm a atribuio de nmeros para cada uma das
variveis, de forma que possam refletir as caractersticas do fenmeno que est sendo
mensurado (HAIR Jr., 2005).
Neste estudo optou-se pela elaborao de questionrio contendo perguntas
abertas e fechadas. Segundo Hill e Hill (2005), esse tipo de questionrio til
quando se pretende obter informao qualitativa para complementar e contextualizar
a informao quantitativa. O questionrio foi composto por duas partes: a primeira
foi constituda de respostas quantitativas e fechadas a partir de um conjunto de
respostas alternativas, apresentadas em forma de escala de medio, para 18 itens
relacionados busca de treinamento e capacitao de servidores, socializao e
institucionalizao do conhecimento. Tambm foram levantados aspectos culturais,
conforme ser explicado a seguir. A segunda parte do questionrio conteve cinco
perguntas para as quais se buscou obter respostas qualitativas e abertas, descritas por
palavras pelos respondentes.
O questionrio foi construdo para medir trs variveis latentes, j que estas
no podem ser medidas diretamente, mas podem ser definidas a partir de um
conjunto de outras variveis. Essas, chamadas de variveis componentes ou itens, so
possveis de serem observadas ou medidas e possuem aspectos comuns com a
varivel latente. Segundo Hill e Hill (2005, p. 137), deve haver pelo menos um item
e, de preferncia, de 4 a 6 itens para medir cada uma das variveis). Para este
estudo, utilizaram-se cinco itens para cada varivel latente, a partir da seleo de
itens apropriados. Por intermdio da pesquisa bibliogrfica e da teoria disponvel
sobre aprendizagem organizacional, identificaram-se quatro variveis a serem
investigadas: aprendizado pessoal, aprendizado em grupo ou socializao do
aprendizado, aprendizado organizacional ou institucionalizao do conhecimento, e
outros aspectos intervenientes na aprendizagem.
A mensurao envolve a atribuio de nmeros para uma varivel, visando
refletir as caractersticas do fenmeno investigado. realizada por intermdio do uso
47

de escalas. Um instrumento de mensurao pode ser distinto ou contnuo. A escala de

medio adotada neste estudo foi do tipo contnua, que mede, alm da direo, a
intensidade. As variveis medidas neste estudo foram no nvel de intervalo, ou
varivel intervalar. Estas, assim como as de razo, so contnuas e quantitativas ou
mtricas (HAIR, Jr., 2005).
A escala intervalar utilizada foi do tipo Escala de Likert. Segundo Hair Jr.
(2005, p. 184), quando os pesquisadores usam escalas intervalares em
administrao, tentam medir conceitos como atitudes, percepes, sentimentos,
opinies e valores... As escalas de classificao envolveram o uso de afirmaes
acompanhadas de categorias precodificadas, sendo que uma delas foi escolhida pelo
respondente para indicar at que ponto concordava ou discordava de determinada
afirmao.
Para mensurar aspectos relacionados ao processo de qualificao de
servidores e de aprendizagem organizacional em prefeituras, fez-se um levantamento
da percepo dos ocupantes dos cargos de secretrios, a partir do modelo de Huber
(1991), que identificou os constructos de: aquisio do conhecimento, interpretao e
distribuio da informao e construo de memria organizacional. Os
questionrios contiveram, na parte 1, um conjunto de 18 itens afirmativos a respeito
da aprendizagem. Os cinco primeiros itens referiram-se aprendizagem individual;
os cinco itens seguintes, socializao da aprendizagem; os demais trataram da
institucionalizao da aprendizagem e de aspectos culturais, respectivamente. Foi
solicitado que cada secretrio identificasse em que medida concordava ou discordava
das afirmaes constantes em cada um dos itens, pedindo-lhe que indicasse, ao lado
da questo, o nmero que correspondia sua escolha, na escala apresentada, como se
mostra no Quadro 2.

Quadro 2 Escala utilizada na pesquisa

1-Discordo

2-Discordo

totalmente

3 -Discordo

4 -Concordo

um pouco

um pouco

Fonte: HILL; HILL, 2005, p. 138.

48

5 -Concordo

6-Concordo
totalmente

5.6. Confiabilidade dos Constructos e Validao do Questionrio

Para testar a confiabilidade dos constructos adotados na parte 1 do
questionrio, que se referem mensurao dos trs nveis da aprendizagem
(individual, de grupo e institucional) e de aspectos da cultura das organizaes, foi
utilizada a Anlise do Alfa de Crombach. Nesta tcnica, toma-se como referncia a
mdia do comportamento da variabilidade dos itens considerados. A pressuposio
que, se um conjunto descreve com fidelidade um conceito, as variveis ou itens que o
compem so fortemente correlacionados. A frmula de clculo do Alfa de
Crombach a seguinte:

n(cov ar / var)
, em que:
1 + (n 1) (cov/ var)

Covar = mdia de covarincia entre os pares de itens;

Var = mdia de varincia entre os pares de itens;
n = nmero de itens (variveis);
O valor mnimo recomendado em pesquisas descritivas, na rea de cincias
sociais, de 0,70 (HIL; HILL, 2005).
O entendimento das questes ou itens da pesquisa constantes do
questionrio foi checado mediante a aplicao do questionrio a um grupo de
pessoas, que ocupam ou ocuparam cargos de secretrios municipais, na forma de
preteste.
Contribuiu para aumentar a validade dos constructos utilizados no
questionrio, o fato de esses terem-se baseado em extensa e profunda reviso
bibliogrfica, ou seja, ter sido desenvolvido dentro de um claro referencial terico.

5.7. Tratamento e Anlise dos Dados

Para o tratamento dos dados quantitativos, obtidos por intermdio de

questes fechadas, utilizou-se da anlise estatstica, especialmente da estatstica
descritiva, com o auxlio do software SPSS 15. As tcnicas estatsticas como a
anlise descritiva de frequncia, assim como as medidas de tendncia central e de
disperso, auxiliaram na obteno de um posicionamento dos secretrios municipais
a respeito das questes sob investigao. Estas tcnicas foram tambm utilizadas

49

para o tratamento dos dados da parte 3 do questionrio, que se referiram ao perfil dos
secretrios.
Quanto aos dados qualitativos, obtidos por intermdio de questes abertas
da entrevista, e que constaram da parte 2 do questionrio, as informaes foram
processadas por meio da Anlise de Contedo. Visando identificar o que est sendo
dito a respeito de determinado tema, a Anlise de Contedo compe-se de
um conjunto de tcnicas de anlise das comunicaes visando obter, por
procedimentos sistemticos e objetivos de descrio de contedo das
mensagens indicadores, (quantitativos ou no) que permitam a inferncia
de conhecimentos relativos s condies de produo/recepo (variveis
inferidas) destas mensagens (BARDIN, 1977, p. 42).

Para a adoo dessa tcnica, elegeu-se a grade fechada. Definiram-se

palavras e expresses como unidades de anlise e elegeram-se categorias relevantes.
Em seguida, procedeu-se anlise de contedo, apoiando-se em procedimentos
estatsticos e interpretativos (VERGARA, 2005).
No uso da tcnica, foram observados a situao e o contexto em que as
entrevistas foram concedidas. A situao pode ser definida por trs aspectos: os
participantes da situao, o local em que ela desenrola (dimenso espacial), e por
uma dimenso temporal (GIRIN, 1996, p. 48).
O contexto indica as estruturas de interpretao, os esquemas cognitivos
que cada pessoa possui e utiliza para compreender os acontecimentos que ocorrem e,
em particular, compreender... os fatos da lngua (GIRIN, 1996, p. 49). Para Franco
(2007), a contextualizao um dos principais requisitos da anlise de contedo,
pois um dos meios de garantir relevncia dos sentidos atribudos s mensagens.
Neste estudo, a grande maioria das informaes foi obtida a partir de
entrevistas realizadas pela pesquisadora, dentro dos espaos fsicos das prefeituras e
na prpria sala do secretrio, ou seja, em seu local habitual de trabalho.
A investigao foi feita, portanto, a partir de uma descrio objetiva,
sistemtica e, sempre que possvel, quantitativa do contedo manifesto das
comunicaes, tendo por finalidade a sua interpretao. Iniciou-se o uso da tcnica a
partir de procedimentos descritivos que so as regras para definir as categorias.
A anlise categorial foi realizada a partir das unidades de codificao e de
contexto, ou seja, as palavras ditas pelos secretrios em seu ambiente de trabalho e

50

mediante perguntas relativas ao processo de aprendizagem organizacional. Assim, foi

possvel obter informaes e produzir inferncias do contedo da comunicao.

5.8. Limitaes da Pesquisa

O trabalho permitiu obter uma viso do quanto tem sido buscado o

treinamento de servidores e dimensionar a freqncia de aes que visam possibilitar
a socializao e institucionalizao do conhecimento, ou seja, a aprendizagem
organizacional. Conheceram-se tambm aspectos culturais e condies prevalecentes
no ambiente de trabalho, como a autonomia e a diversidade. No entanto, tal viso foi
construda a partir da percepo dos servidores ocupantes dos cargos de secretrios,
logo restringe-se a um grupo limitado de atores sociais envolvidos no processo. Alm
disso, a anlise ficou limitada aos municpios constantes do conglomerado, no
podendo, assim, ser generalizada.
No prximo captulo, so apresentados e discutidos os resultados obtidos a
partir da investigao. Nele, constam as medidas estatsticas das variveis utilizadas
para a obteno da mensurao dos diversos aspectos relacionados ao aprendizado
nos trs nveis: individual, de grupo e institucional. Ali tambm se caracterizam os
tipos de aprendizagem e as formas mais freqentes de busca de aprendizagem.
Apresentam-se, ainda, os aspectos culturais intervenientes no processo de
aprendizagem organizacional nos municpios investigados, segundo a percepo dos
secretrios.

51

6. RESULTADOS

6.1. Anlise do Alfa de Crombach

A anlise do Alfa de Cronbach foi adotada para estimar a validade dos

constructos utilizados na investigao das aes voltadas aprendizagem nos
municpios, nos quesitos relacionados anlise quantitativa, que compe a parte 1 da
investigao. Tal anlise demonstra que o ndice de confiabilidade dos constructos
foi muito bom, tendo em vista o coeficiente obtido que correspondeu a 0,847, como
se v na Tabela 2.

Tabela 2 Anlise do Alfa de Crombach

Alpha de Cronbach

N de itens

,847

18

Fonte: dados da pesquisa.

Em Cincias Sociais, o Alfa de Cronbach a partir de 0,70 considerado

bom, o que significa que os estimadores refletem com confiabilidade o fenmeno
investigado (HILL; HILL, 2005). No caso deste estudo em que se buscou obter a
percepo dos secretrios a respeito de aes voltadas ao processo de treinamento e
52

capacitao de servidores, sua socializao e institucionalizao, o resultado de 0,847

indica que o conjunto dos construtos utilizados para dimensionar as variveis bom
estimador para dimensionar o fenmeno.

6.2. Perfil dos Secretrios

A anlise do perfil dos secretrios municipais dos municpios da pesquisa

indicou razovel diversificao nos aspectos considerados. Quanto ao tempo de
ocupao do cargo, por exemplo, observou-se que a mdia de aproximadamente 32
meses, com o valor mximo em 84 meses e o mnimo em dois meses. H, portanto,
um alto grau de disperso dos dados em torno da mdia, indicando grande
variabilidade do tempo de ocupao do cargo nos municpios da pesquisa.
Quanto idade dos sujeitos, observou-se um perfil etrio amadurecido.
Como pode ser visto na Figura 3, apenas dois sujeitos tm idade inferior a 30 anos,
enquanto 22 indivduos pesquisados encontram-se na faixa etria superior a 50 anos.
Dentre os demais, 8 situam-se na faixa compreendida entre 30 e 40 anos e 18 entre
40 e 50 anos.

25

Frequncia

20

15

10

0
At 30 anos

De 30 a 40 anos

De 40 a 50 anos

Fonte: dados da pesquisa

Figura 3 Distribuio da frequncia das idades dos secretrios.

53

Acima de 50 anos

Relativamente ao gnero, o estudo apontou que, nos municpios estudados,

prevalecem entre os ocupantes dos cargos de secretrios, pessoas do sexo masculino,
que ocupam 68% dos cargos. Foi interessante observar que, em pelo menos um
municpio, h predominncia de pessoas do sexo feminino ocupando cargos de
secretrios municipais.
Quanto qualificao, notou-se que a formao que prevalece entre os
sujeitos a correspondente ao ensino superior, com 46% deles nessa categoria. Os
demais se distribuem entre pessoas com formao limitada ao ensino mdio, cerca de
26% dos sujeitos, e com cursos em nvel de ps-graduao representando 28% do
universo pesquisado, conforme pode ser visto na Figura 4.

Formao
Segundo gau
Superior
Ps-Graduao

28%

26%

46%

Fonte: dados da pesquisa.

Figura 4 Formao (grau de instruo) dos secretrios.

Indagados sobre a sua experincia antes da ocupao do cargo atual, 74%

dos sujeitos informaram j ter exercido funes similares

anteriormente, nos

municpios em que trabalham atualmente, ou em outros municpios. O relato de cerca

de trs quartos dos sujeitos afirmando possuir experincia anterior relacionada s
atividades do cargo que ocupam, sugere a valorizao desse quesito por aqueles que
escolhem os secretrios - os prefeitos municipais.
54

Quanto remunerao dos cargos de secretrios praticada pelos municpios,

observou-se que 68% deles, ou mais de dois teros, possuam salrios compreendidos
entre R$ 2.000,00 e R$ 4.000,00. Havia ainda um percentual significativo (28%) com
salrios situados na faixa de R$ 4.000,00 a R$ 6.000,00. Apenas dois sujeitos
informaram possuir remunerao inferior a R$ 2.000,00, como mostra a Tabela 3.

Tabela 3 Distribuio das frequncias das classes salariais dos ocupantes

Classe salarial
At R$ 2.000,00

Frequncia

Percentual

Percentual acumulado

4,0

4,0

De R$ 2 a 4.000,00

34

68,0

72,0

De R$ 4 a 6.000,00

14

28,0

100,0

Total

50

100,0

Fonte: dados da pesquisa.

Conforme pode ser visto na Tabela 4, o tipo de vnculo com o municpio que
prevaleceu, segundo os resultados do estudo, foi o do secretrio contratado, com 72%
dos ocupantes nessa condio.

Tabela 4 Distribuio da frequncia do tipo de vnculo funcional com o municpio

Tipo de Vnculo

Frequncia

Percentual

Percentual acumulado

Efetivo

14

28,0

28,0

Contratado

36

72,0

100,0

Total

50

100,0

Fonte: dados da pesquisa.

55

6.3. Os Nveis da Aprendizagem nos Municpios

Para dimensionar os aspectos relacionados aprendizagem nos municpios,

valeu-se da proposio de autores como Garvin (2002) e Nonaka e Takeuchi (1997),
que classificam o processo de aprendizagem em trs nveis: individual, de grupo e
institucional.
O primeiro nvel da aprendizagem ocorre predominantemente no
indivduo. Para a avaliao da varivel latente aes voltadas aprendizagem
individual, conforme explicado no captulo referente aos aspectos metodolgicos,
utilizaram-se cinco itens que inquiriram sobre: item 1) existncia de programa de
qualificao na prefeitura; item 2) participao efetiva dos servidores em cursos e
programas de qualificao; item 3) adicionais e vantagens salariais decorrentes de
qualificao; item 4) ajudas de custo e incentivos financeiros para participar de
cursos; e item 5) possibilidade de frequentar cursos no horrio de trabalho.
O resultado do dimensionamento da varivel aes voltadas aprendizagem
individual est sintetizado na Tabela 5, a seguir.

Tabela 5 Estatstica descritiva do dimensionamento dos itens referentes s aes

voltadas aprendizagem individual

Item 1

Item 2

Item 3

Item 4

Item 5

4,54

4,68

3,34

5,34

5,50

1,297

1,285

1,791

,982

,678

5,00

5,00

3,50

6,00

6,00

Moda

2(a)

Escore mnimo

Escore mximo

Mdia
Desvio-padro
Mediana

a Existem mltiplas modas. O menor valor foi mostrado

Fonte: dados da pesquisa.

Com relao existncia de programas de treinamento nas prefeituras

pesquisadas, apenas 9 sujeitos, ou 18% dos respondentes, manifestaram discordncia.

56

Houve 8 sujeitos que concordaram pouco e significativo percentual de secretrios,

ou 66%, que se posicionaram em grau de concordncia ou concordncia total.
Quando postos diante da afirmativa de que diversos funcionrios do seu
setor j participaram de cursos de treinamento, a situao ainda melhor: 70% dos
sujeitos disseram concordar ou concordar totalmente com a assertiva. Outros 14%
concordaram pouco, tendo apenas 16% dos sujeitos situado-se em posio de
discordncia.
Diferentemente das situaes anteriores, ao serem inquiridos sobre a
possibilidade de obteno de adicionais e vantagens na remunerao dos servidores,
decorrente da busca por treinamento e capacitao, observou-se clara diviso de
opinies entre os secretrios, com justos 50% em posio de discordncia contra
outros 50% concordando com a afirmativa.
Quanto aos trs primeiros itens, embora com posicionamentos satisfatrios
no geral, observou-se que existem graus de discordncia significativos, havendo
sujeitos que discordam totalmente em todos eles, ficando caracterizadas divergncias
na percepo dos sujeitos a respeito dos trs aspectos relacionados aprendizagem
individual .
O item 4, que averiguou a existncia de ajuda de custos para a capacitao,
apresentou resultado melhor, com um escore mnimo de 3, indicando que alguns
sujeitos, 5 deles, discordaram da afirmativa, porm, numa medida de discordncia
bastante moderada. Nenhum sujeito posicionou-se em 1 ou 2, graus mais acentuados
de discordncia. Nesse item, 6% dos sujeitos concordaram pouco e os restantes 84%
concordaram ou concordaram totalmente, sugerindo uma situao bastante favorvel
busca de capacitao de servidores nos municpios pesquisados.
Quanto ao quesito referente possibilidade de afastamento do setor para
frequentar cursos no horrio do trabalho (item 5), verificou-se que nenhum sujeito
discordou, o que demonstra um resultado muito favorvel nos municpios
pesquisados, em relao possibilidade de o servidor obter treinamento e
capacitao para o exerccio das atividades do seu cargo.
O segundo nvel de aprendizagem alcanado pela interao entre as
pessoas, pois, para que haja socializao do conhecimento, os indivduos
compartilham contedos aprendidos, formando redes de relacionamentos, e discutem
frequentemente, em reunies, encontros ou outros eventos. Assim se favorece o
processo de socializao da aprendizagem com outros membros do grupo de
57

trabalho, com a equipe como um todo ou mesmo com atores do ambiente externo.
Para o dimensionamento da varivel latente aprendizagem em grupo, buscou-se
dimensionar as aes e prticas do municpios voltadas para tal fim, utilizando-se
tambm cinco itens para investigar: item 6) o compartilhamento de conhecimentos
obtidos em treinamentos e cursos; item 7) o conhecimento geral da equipe sobre as
rotinas do setor; item 8) a participao do secretrio e de outros servidores em redes
de trabalho ou networks; item 9) a existncia de reunies peridicas naquela
secretaria; item 10) o armazenamento e a catalogao em formato eletrnico de
informaes e rotinas do setor.
Foi possvel, pela anlise dos resultados desses itens, inferir que, nos
municpios pesquisados, existe a tentativa de compartilhamento do conhecimento e
socializao da aprendizagem; no entanto, em nvel menor do que o primeiro
patamar, o da aprendizagem individual. Observou-se que, enquanto o resultado
global do primeiro grupo obteve o escore de 4,68, a prtica de aes voltadas
socializao da aprendizagem posicionou em 4,51.
Em todos os quesitos ou itens utilizados para medir a aprendizagem em
grupo, como mostra a Tabela 6, houve sujeitos que posicionaram em grau de
discordncia ou discordncia total.

Tabela 6 Estatstica descritiva das aes voltadas socializao da aprendizagem

Item 6

Item 7

Item 8

Item 9

Item 10

Mdia

4,30

4,78

3,90

5,08

4,52

Mediana

4,00

5,00

4,00

5,00

5,00

1,313

1,055

1,555

1,027

1,359

Escore Mnimo

Escore Mximo

Moda
Desvio-padro

Fonte: dados da pesquisa.

Ao serem inquiridos sobre o hbito de, ao retornar de cursos, o servidor

reunir-se com os demais membros da equipe para compartilhar os conhecimentos
58

adquiridos (item 6), observou-se que existem secretrios (trs sujeitos) que
discordaram totalmente, tendo a maior parte deles se posicionado em grau de pouca
concordncia. A mdia do posicionamento dos secretrios neste quesito ficou pouco
acima de quatro, levando a crer que esta no uma prtica muito frequente nos
municpios estudados.
Situao um pouco melhor foi percebida na questo relativa abrangncia
do conhecimento sobre a maioria das rotinas da secretaria (item 7), quesito no qual
nenhum sujeito disse discordar totalmente. 88% dos entrevistados posicionaram-se
nas escalas de concordncia. Ainda assim, a mdia dos escores do quesito,
correspondente a 4,78, e a existncia de sujeitos posicionados em grau de muita
discordncia, indicam que h bastante espao para melhoria nesse aspecto.
A formao de redes ou networks (item 8) tem despontado como uma
estratgia valiosa para a melhoria da aprendizagem. Esta no , no entanto, uma
prtica totalmente consolidada nos municpios pesquisados, pois ao serem inquiridos
sobre a suas participao e a de servidores da secretaria em redes e associaes,
houve sujeitos que discordaram totalmente. O escore mdio desse quesito foi o
menor das mdias do grupo que investigou a varivel aprendizagem em grupo. No
entanto, a existncia de 16% dos sujeitos concordando totalmente e 26%
concordando muito, oferece indcios de que tal prtica j realidade em nmero
significativo de secretarias entre os municpios pesquisados.
O quesito que despontou com o melhor escore no grupo foi o relativo
existncia de reunies peridicas na secretaria (item 9) para reflexo e discusso de
melhorias no setor. Posicionou-se com escore mdio de 5,08 e nenhum sujeito
discordou totalmente em relao a este item. A maioria absoluta, correspondente a
92% dos entrevistados, afirmou ser essa uma prtica frequente nas secretarias que
dirigem.
O ltimo item da aprendizagem em grupo referiu-se catalogao e ao
armazenamento, em formato eletrnico, de dados e rotinas da secretaria e a sua
disponibilizao para todos os servidores do setor (item 10). A mdia do escore em
4,52 e a existncia de sujeitos em posio de discordncia total oferecem indcios de
que estas prticas ainda no so rotineiras no universo dos municpios pesquisados.
Quando a aprendizagem alcana o nvel da aprendizagem institucional,
ela passa a atuar como um processo realmente transformador, pois no fica restrita
apenas ao indivduo ou equipe, mas os processos so institucionalizados e
59

consolidados por intermdio de mecanismos de reteno e compartilhamento do

conhecimento, como memoriais, fluxogramas, rotinas e outros. Caso o processo de
aprendizagem no atinja esse nvel, no h uma mudana efetiva, pois a organizao
como um todo no se transforma de maneira sustentvel.
Assim como foi feito para as variveis precedentes, para o dimensionamento
das aes voltadas para a consolidao da aprendizagem organizacional, utilizaramse cinco itens que propuseram investigar: item 11) a existncia de rede interna
intranet naquele municpio; item 12) a abrangncia do acesso rede mundial de
computadores (internet); item 13) a consolidao do conhecimento por meio da
existncia de sistemas informatizados procedimentos e normas, ou memria do setor;
item 14) o grau em que a existncia da rede mundial de computadores favoreceu a
comunicao e a transferncia de dados entre os setores do municpio; e item 15) a
acountability, ou seja, o esforo daquele municpio em disponibilizar dados,
informaes e resultados ao pblico em geral, disponibilizando-os na rede mundial
de computadores. Os resultados dos posicionamentos das medidas dos itens 11 a 15,
que

dimensionaram

as

freqncias

das

aes

voltadas

aprendizagem

organizacional, esto demonstrados na Tabela 7.

Tabela 7 Estatstica descritiva dos itens referentes aprendizagem organizacional

Item 11

Item 12

Item 13

Item 14

Item 15

Mdia

3,60

5,22

4,34

4,64

3,12

Mediana

3,50

6,00

5,00

5,00

3,00

Moda

3(a)

1,654

1,234

1,479

1,382

1,599

Escore Mnimo

Escore Mximo

Desvio Padro

a Existem mltiplas modas. O menor valor foi mostrado

Fonte: dados da pesquisa.

Analisando as respostas do item 11, quesito que indagou a respeito da

existncia de rede de informaes e fluxos de processos internos, percebeu-se uma

60

distribuio eqitativa entre os sujeitos. 50% deles posicionaram-se nas escalas de

discordncia, enquanto a outra metade afirmou concordar, no todo ou em parte, que
existem tais mecanismos nos municpios em que trabalham. As respostas que
obtiveram a maior frequncia foram as correspondentes ao escore 3, ou seja,
discordo. Embora algum sujeito tenha se manifestado em posio de concordncia
total, houve tambm indivduos que se posicionaram em discordncia total. A mdia
dos escores correspondeu a 3,60.
O item 12 do questionrio, correspondente abrangncia do acesso e
utilizao da rede mundial de computadores, foi o que obteve o maior escore desse
grupo, com a mdia em torno de 5,22. Tal posicionamento mdio, associado com a
moda correspondente a 6, demonstrou que, na percepo dos sujeitos, o acesso
internet algo corriqueiro entre os servidores, nos municpios pesquisados.
Quanto s tentativas de consolidao do conhecimento mediante o uso de
sistemas informatizados, procedimentos e normas, ou memria do setor (item 13), a
posio dos secretrios j no foi to confortvel, tendo a mdia dos escores do
grupo situado-se em 4,34. Embora a maioria dos sujeitos tenha se posicionado nos
escores de concordncia, 24% dos sujeitos discordaram no quesito.
Ao serem perguntados se a existncia da conexo em rede permitiu maior
comunicao e transferncia de dados, melhorando o fluxo de informaes entre os
setores da prefeitura (item 14), os resultados indicaram um posicionamento um
pouco melhor, com mdia em 4,64. A moda situada em 6 aponta que o nmero de
respostas que apareceu mais vezes foi equivalente situao de concordncia total.
Ainda assim, o fato de existirem 22% dos sujeitos discordando da assertiva apontou
indcios de que a existncia da rede mundial de computadores pode ser melhor
explorada no sentido de favorecer a comunicao interna nos municpios.
No quesito referente acountability (item 15), notou-se a menor mdia de
todo o conjunto pesquisado, sendo um dos poucos itens em que a maioria dos
respondentes posicionou-se em discordncia, com 54% dos respondentes nesta
condio; 20% dos sujeitos discordaram totalmente da existncia de mecanismos de
disponibilizao de informaes ao pblico em geral, 24% discordaram e 10%
discordaram um pouco. Apenas trs sujeitos afirmaram concordar totalmente que o
municpio disponibiliza dados, informaes e resultados ao pblico em geral,
mediante o acesso rede mundial de computadores, mais uma vez fortalecendo a
percepo de que tal recurso pouco utilizado no favorecimento da acountability,
nos municpios pesquisados.
61

Observou-se que o conjunto dos quesitos que dimensionaram essa varivel

a da aprendizagem organizacional ou da institucionalizao da aprendizagem
obteve os menores resultados gerais da pesquisa. Excluindo-se o fato de que o acesso
rede mundial de computadores elevado, com mdia do escore em 5,22, a mdia
dos demais itens posiciona-se entre 3,12 e 4,64, notando-se que, em todos os itens
utilizados para obteno da percepo dos secretrios sobre a existncia de aes
voltadas institucionalizao da aprendizagem, existem sujeitos que discordam
totalmente.
De forma geral, a institucionalizao de regras e procedimentos, bem como
estilos gerenciais que promovem a captao e o processamento rpido de
informaes novas, parecem ainda em estgio bastante incipiente, pois a mdia das
mdias desse conjunto de itens encontra-se bastante prxima ao primeiro patamar da
posio de concordncia (4,18).
Pode-se perceber, pela anlise dos itens referentes varivel aprendizagem
organizacional, que ainda no so muito frequentes as aes desenvolvidas com o
objetivo de construir memria institucional e de gesto. A elaborao de mapas de
conhecimento referentes prtica e aos mtodos aprendidos e incorporados por um
grupo de pessoas, transformando-os em conhecimentos institucionalizados, parece
no ser exerccio comum nos municpios pesquisados.
Visando complementar as informaes relativas aos trs nveis de
aprendizagem, investigou-se a percepo dos secretrios a respeito de outras trs
variveis que podem, segundo a literatura pesquisada, favorecer a aprendizagem
organizacional. Tais variveis foram: item 16) mudanas em processos culturais e
modos de pensar prevalecentes na instituio; item 17) prtica da autonomia e
possibilidade de experimentao de algo novo entre os funcionrios; e item 18)
possibilidade de convivncia, naquele ambiente de trabalho, de diferentes valores e
vises de mundo e a frequncia de discusses para obter consenso.
Os resultados do posicionamento dos secretrios em relao a estes trs
itens encontram-se acima de 4, indicando que prevalece a concordncia em relao a
esses aspectos da investigao. A percepo dos sujeitos a respeito desses itens
bastante favorvel, o que leva a crer que, a prevalecer tal percepo, existe um caldo
de cultura, ou seja, um conjunto de condies favorveis institucionalizao do
conhecimento nos municpios pesquisados.

62

Na anlise dos quesitos 16, 17, e 18, relacionados mudana em aspectos

culturais, prtica da autonomia entre os servidores e existncia de diversidade no
ambiente de trabalho, observou-se que h algum consenso entre os secretrios.
No que se refere s mudanas em aspectos culturais consolidados no
ambiente das prefeituras, o grau de concordncia significativo. Observou-se uma
mdia do escore em 4,8, com aproximadamente 70% dos sujeitos concordando ou
concordando totalmente. Nenhum sujeito manifestou discordncia total em relao a
tal aspecto.
Relativamente autonomia, pr-condio importante para fomentar o
processo de aprendizagem, percebeu-se que tal caracterstica observada entre os
municpios constantes da pesquisa, segundo a percepo da maioria dos sujeitos. Na
mensurao desse aspecto, notou-se uma mdia do escore em 4,52 e a moda igual a
5, significando que prevaleceu entre a maioria dos sujeitos o status de concordncia.
Inquiridos sobre a existncia de espao para opinies divergentes, no
ambiente de trabalho das secretarias municipais, os sujeitos, em sua grande maioria,
manifestaram concordncia, tendo, tambm neste quesito, prevalecido o escore
cinco. A mdia dos quesitos situou-se em 4,84, valor bastante prximo ao da moda,
indicou alto grau de concentrao em torno dos valores centrais. Nenhum sujeito
posicionou-se em escala de discordncia, sugerindo um consenso bastante elevado a
respeito da possibilidade de manifestao de posies divergentes e antagnicas.
Pode-se constatar que, segundo a percepo dos sujeitos, caractersticas
apontadas como prprias s organizaes das aprendem, como a autonomia e a
receptividade a informaes discordantes, fazem parte do universo da gesto pblica
municipal. Segundo o referencial terico que sustentou esta pesquisa, tal postura ou
conduta permite o questionamento contnuo dos padres cognitivos e tcnicos
predominantes no sistema organizacional em dado momento, favorecendo a
aprendizagem organizacional.
Na Tabela 8, apresentado o quadro geral das mdias dos itens utilizados
para dimensionar as trs variveis: aprendizagem individual (itens 1 a 5);
aprendizagem em grupo (itens 6 a 10); aprendizagem institucional (itens 11 a 15); e
dos trs quesitos que investigaram aspectos da cultura (item 16), da autonomia (item
17) e divergncia de opinies (item 18). Estes ltimos foram agrupados como
aspectos culturais.

63

Tabela 8 Mdia dos itens e mdia geral dos nveis de aprendizagem e dos aspectos
cultura, autonomia e opinies divergentes

Itens / Nveis

Aprendizagem
individual

Aprendizagem

Aprendizagem

Aprendizagem

Aspectos

Mdia

individual

em grupo

organizacional

culturais

geral

1
2
3
4
5

Aprendizagem em
grupo (socializao)

4,68

4,54
4,68
3,34
5,34
5,50
6
7
8
9
10

4,51

4,3
4,78
3,90
5,08
4,52
11
12
13
14
15

Aprendizagem
organizacional
(institucionalizao

4,18

3,60
5,22
4,34
4,64
3,12
16
17
18

Aspectos culturais

4,80
4,52
4,84

4,72

Fonte: dados da pesquisa.

A investigao dos aspectos relacionados cultura foi feita de duas formas.

Primeiramente, buscou-se levantar o posicionamento dos secretrios, visando
perceber em que medida eles concordavam ou discordavam com aspectos como
mudana cultural, autonomia e diversidade. Alm disso, investigou-se, por
intermdio de questes abertas, a percepo dos sujeitos em relao a cinco aspectos
relevantes para o processo de aprendizagem organizacional, sendo um deles
explicitamente relacionado cultura. Ao analisar o contedo das respostas dos
sujeitos a respeito das questes que indagaram sobre o processo de aprendizagem,
mudana organizacional e melhoria do processo de gesto pblica municipal,
observou-se que aspectos culturais emergiram de diversos contextos, no apenas na
resposta especfica pergunta que investigava a questo. Tal posicionamento
ratificou o quanto a cultura perpassa todo a ao organizacional, confirmando o que
foi expresso no referencial terico deste estudo. O prximo tpico apresenta o
resultado da anlise das questes abertas relacionadas ao processo de busca da
64

aprendizagem, ao tipo de aprendizagem e s dimenses culturais e clima

organizacional prevalecente no ambiente das prefeituras.

6.4. Aprendizagem Organizacional nos Municpios

A avaliao das formas mais frequentes de aquisio da aprendizagem e dos

meios mais utilizados, assim como dos aspectos que limitam ou dificultam a
aprendizagem, ou a melhoria do processo de gesto municipal, foi efetivada com o
auxlio da tcnica de anlise de contedo. Alm da anlise quantitativa da frequncia,
utilizou-se a inferncia feita a partir das palavras e expresses ditas pelos sujeitos.
Para a avaliao dessas dimenses, a anlise de contedo iniciou-se com a
utilizao da grade fechada. Definiram-se palavras e frases como unidades de
anlise. Os elementos que podem afetar o desenvolvimento da aprendizagem
organizacional nos municpios foram agrupados nas seguintes categorias:
- tipos de aprendizagem;
- ambiente para a aprendizagem;
- dificuldades para a aprendizagem;
- aspectos culturais limitadores da melhoria da gesto municipal.
Posteriormente, foram levantadas subcategorias que emergiram a partir da
pesquisa, passando-se a adotar a grade mista.

6.4.1. Tipos de Aprendizagem

Visando aprofundar a compreenso de como se dava o a aprendizagem

organizacional no municpio, foi apresentada aos secretrios a seguinte questo: de
forma geral, como se d a maior parte do aprendizado em sua secretaria?
Para responder esse quesito, os sujeitos mencionaram diversas formas de
aquisio de aprendizagem. As respostas que predominaram mencionavam aes e
prticas que se enquadram na aprendizagem por busca. Mais de 40% dos sujeitos
indicaram que a maior parte da aprendizagem se d por intermdio de cursos de
treinamento, feitos fora da prefeitura ou internamente. Em segundo lugar, surgiu a
experimentao, ou a aprendizagem por experincia, ou tentativa e erro, mencionada
por 12 sujeitos; a aprendizagem vicria, ou seja, aquela obtida mediante a troca com
outras instituies do gnero, foi indicada por 12% dos sujeitos; em ltimo lugar,

65

com apenas duas menes, surgiu a aprendizagem por insero, ou seja, a que ocorre
com a admisso de novos membros para a organizao. Observou-se que o processo
de aprendizagem, segundo a percepo dos sujeitos, pode ocorrer simultaneamente
de diversas formas, o que confirma o carter dinmico do processo, frequentemente
mencionado pela literatura consultada.
Ao confrontar os resultados dessa questo aberta relacionada com a forma
como se d a maior parte do aprendizado na secretaria, com os escores obtidos nos
cinco primeiros itens da parte 1 do questionrio, que dimensionaram a varivel
aprendizagem individual, observou-se que h bastante coerncia entre eles.
Conforme j foi explicitada anteriormente, a varivel aprendizagem individual foi a
que melhor se posicionou nos resultados da anlise dos trs nveis da aprendizagem.

6.4.2. Ambiente para a Aprendizagem

No que diz respeito ao ambiente para a aprendizagem, constatou-se que os

municpios podem ser classificados como propcios ou favorveis busca e obteno
do conhecimento. Segundo a percepo de grande parte dos sujeitos, os servidores
que tm a iniciativa de buscar o aprimoramento e o desenvolvimento intelectual e
funcional so estimulados e incentivados nessa busca. Mais uma vez, essa
compreenso foi reforada pelos resultados obtidos nos escores utilizados para
dimensionar a aprendizagem individual, que foram os mais elevados da pesquisa.
Ao serem indagados se consideravam o ambiente da prefeitura e da
secretaria que dirigiam propcio ou favorvel ao aprendizado, 78% dos sujeitos
responderam afirmativamente. Cinco sujeitos declararam concordar em termos, ou
em parte, mencionando problemas relacionados com tal questo e indicando
melhorias que precisariam sem implementadas para favorecer esse aspecto.
Boa parte dos servidores est aberta ao aprendizado de novas prticas que
resultem em maior produtividade, entretanto, um nmero significativo de
servidores ainda no se sente estimulado. Os motivos se devem a ausncia
de programas de qualificao contnuos e ausncia de polticas de
premiao pelo atingimento de metas (SUJEITO 29, DO MUNICPIO 4).

Outras dificuldades foram apontadas, como relatou o sujeito 24, do

municpio 3:

66

muitas vezes os bons se tornam medocres pois os resultados nem sempre

so considerados.

Percebeu-se, ao analisar o contedo das respostas desta questo, que h um

paradoxo relacionado ao tipo de vnculo com a prefeitura, pois, segundo percepo
de alguns secretrios, no compensa investir na aprendizagem do servidor
contratado, porque ele pode deixar a qualquer momento o quadro da prefeitura,
aqui na secretaria de obras eu vivo treinando pessoas para trabalhar na
indstria local, porque eu contrato uma turma de 30, por exemplo, quando
eles ficam bons de servio, so atrados para a outra empresa por um
salrio melhor (SUJEITO 2, MUNICPIO 1);
[Dificuldade lidar com] o grande n de contratados, pois no compensa
investir muito neles, porque podem ir embora (SUJEITO 3, MUNICPIO
1).

Enquanto para outro secretrio, o fato de ser efetivo desfavorvel.

O servidor concursado, por adquirir estabilidade, ou por ter apoiado o
prefeito vencedor tende a se acomodar, ou seja, sente seguro e [torna-se]
improdutivo (SUJEITO 47, MUNICPIO 6).

Uma minoria declarou abertamente que o ambiente no era favorvel ao

aprendizado, tendo um deles expressado sua opinio com a seguinte fala:
... ainda prevalecem idias conservadoras, grande centralizao e outros
[aspectos que no permitem que o ambiente seja propcio] (SUJEITO 19.
MUNICPIO 3).

Pelo menos um sujeito declarou expressamente que no considerava o

ambiente propcio ou favorvel ao aprendizado porque:
Falta incentivo da chefia mor, tambm falta de vontade dos subordinados,
sempre querendo levar vantagem (SUJEITO 48, MUNICPIO 6).

6.4.3. Dificuldades relacionadas ao aprendizado

As respostas s principais dificuldades relacionadas ao aprendizado e

mudana de paradigma de gesto na secretaria que dirigiam, indicam que os
secretrios percebem um conjunto de aspectos como limitadores de mudanas. A
atitude dos servidores envolvendo condutas como comodismo, pouca motivao e

67

escassos estmulos para experimentar mudanas, alm de aspectos estruturais e

salariais, foi bastante mencionada.
A barreira mais indicada (11 sujeitos) relacionou-se com a acomodao dos
servidores e suas atitudes conservadoras.
Questes como baixa remunerao e estrutura organizacional inadequada
foram mencionadas por 10% dos sujeitos. Referindo-se aos baixos salrios praticados
pelo municpio, so contundentes as falas de alguns deles:
O salrio, pois na medida em que o mercado exige profissionais
qualificados, os funcionrios da prefeitura so absorvidos pela iniciativa
privada, passando pelo rgo, apenas recm formados buscando
qualificao. Alta rotatividade (SUJEITO 32, MUNICPIO 4);
Uma mo de obra desestruturada emocionalmente e financeiramente
(SUJEITO 25, MUNICPIO 3);
Salrios pouco atraentes, muitos que participam de concursos pblicos
visam a estabilidade com pouco comprometimento (SUJEITO 38,
MUNICPIO 5).

Com a mesma freqncia (10%), apareceu a questo da escassez de tempo

para fazer cursos, efetuar leituras, ou pesquisar. Conforme relatou o Sujeito 4, do
Municpio 1:
sempre temos um quadro menor dimensionado do que o necessrio na
secretaria de sade.

Parece ser esta uma questo bastante especfica, pois tal posicionamento foi
reforado na expresso a seguir, de outro secretrio de sade:
temos pouco tempo disponvel, pois h grande demanda de atividades.
Pouco tempo para leitura e pesquisas. (SUJEITO 14, MUNICPIO 2).

Por fim apareceram, cada um com trs menes: escassez de recursos

financeiros, medo e excesso de centralizao.

6.4.4. Aspectos Culturais

Confirmando a importncia dos aspectos culturais evidenciada no

referencial terico, os hbitos, as crenas, os costumes e as tradies predominantes
no ambiente das prefeituras emergiram da pesquisa como aspectos relevantes, tendo

68

sido frequentemente mencionados pelos sujeitos, no somente quando questionados

por eles, mas at mesmo ao responder outras perguntas da entrevista.
Os aspectos culturais, vistos pelos sujeitos como negativos ou limitadores
para a melhoria da gesto municipal, foram os mais variados. A estabilidade no
servio pblico foi a mais citada como um aspecto cultural negativo, envolvendo
14% dos sujeitos. Como se manifestou o sujeito 14, do municpio 2, existe a crena
alimentada pelo servidor de que
nunca ser demitido, independente da qualidade do seu trabalho.

Paradoxalmente, algumas vezes, a falta de um quadro de servidores estveis

mais amplo, tambm foi mencionada como dificultador. Esse um tema polmico,
pois a maioria dos secretrios que se referem a tal dificuldade so, eles prprios,
servidores no efetivos, enquanto que, entre os secretrios efetivos, tal aspecto no
foi mencionado como limitador.
Outras dimenses culturais negativas ou limitadoras para a melhoria da
gesto municipal, mencionadas pelos sujeitos, referem-se a hbitos enraizados entre
os servidores, no geral relacionados ao entendimento de que o que pblico no tem
dono e, por isso, pode ser tratado de qualquer forma, desperdiado, ou mesmo
utilizado em beneficio prprio. Resqucios de patrimonialismo foram mencionados,
havendo um sujeito que assim se expressou:
na prefeitura tivemos que acabar com a cultura do bilhetinho, porque aqui
antes, somente era atendido o cidado que se apresentasse portando um
recado de um vereador, ou de algum membro influente da poltica local
(SUJEITO 12, MUNICPIO 2).

Entre as crenas que podem ser prejudiciais ao desenvolvimento de um

ambiente mais propcio aprendizagem foi mencionada a convico de que o servio
pblico ruim e no precisa oferecer servios de qualidade:
Servio de sade pblica pra pobre (SUJEITO 14, MUNICPIO 2).

Entre alguns servidores persiste, segundo a percepo dos secretrios, a

crena de que podem se beneficiar individualmente do bem pblico; o
acobertamento recproco de falhas entre os servidores; a dificuldade de
apurar responsabilidades. O que pblico no tem dono, posso abusar
(SUJEITO 18, MUNICPIO 2).

69

Ou a noo de que
o patrimnio pblico no precisa ser cuidado pois no tem dono; a falta
de percepo do retorno ao coletivo e a si prprio de boas prticas no
servio pblico em geral (SUJEITO 29, MUNICPIO 4).

Hbitos enraizados na administrao pblica municipal foram mencionados

pelos sujeitos que os identificaram juntamente com aspectos ideolgicos, como a
prevalncia do critrio partidrio para a escolha dos cargos de confiana ou
contratao de servidores temporrios.
Aqui ns e contra-ns, por parte dos funcionrios que s vezes no
querem ver melhorias para no prestigiar a atual administrao, porque
ele contra este segmento que est no poder e no quer ver melhorias no
municpio (SUJEITO 8, MUNICPIO 1).

Este posicionamento foi confirmado pelo sujeito 47 do municpio 6:

Nos costumes e tradies, os compromissos quando da campanha
eleitoral, a maioria das vezes so nomeados pessoas rancorosas,
inescrupulosas e sem competncia.

A dificuldade de os servidores dos municpios compreenderem e aceitarem a

participao popular e a democratizao da gesto pblica foi mencionado trs vezes,
sendo includa como mais um aspecto dificultador:
conservadorismo de alguns servidores, principalmente os mais antigos
que no se conformam de ver uma pessoa que no partidria do atual
prefeito, participando de um conselho, por exemplo (SUJEITO 6,
MUNICPIO 1).

6.4.5. Dificuldades para a Melhoria do Desempenho da Gesto Municipal

Postos diante da questo sobre as principais dificuldades a serem superadas

para melhorar o desempenho da gesto municipal como um todo, os sujeitos
posicionam-se de maneira bastante variada, no havendo aspectos que tenha
prevalecido com grande destaque.
Uma precria coordenao entre as secretarias e a falta de integrao entre
os rgos da administrao municipal foram pontos mencionado como limitadores
importantes, tendo sido citados por 10% dos secretrios.

70

Atuao defensiva dos secretrios em funo de presses externas,

questes sempre pessoais, de forma que no permite a integrao entre as
secretailhas pois os problemas tendem a ser repassados (SUJEITO 32,
MUNICPIO 4).

Ou conforme as palavras do sujeito 48, municpio 6, que assim se

expressou:
aqui cada um por si e Deus para todos.

Tambm com meno de 10% dos sujeitos foi relatada a pouca autonomia
dos secretrios, principalmente, no aspecto relacionado composio de sua equipe
de trabalho. Segundo esses sujeitos, muitos cargos so ocupados por pessoas com
pouca qualificao, prevalecendo-se, para a nomeao, o critrio de vinculao
partidria ou as relaes de amizade com o prefeito.
Ao lado de questes como o alto grau de absentesmo entre os servidores,
aspectos como salrios pouco competitivos, estrutura inadequada, a grande presena
de servidores contratados e conflitos ideolgicos voltaram a aparecer. Outras
limitaes mencionadas foram: dificuldade de adaptao a mudanas, existncia de
muitos canais burocrticos que levam demora na tramitao de processos e criam
longo fluxo de documentos, e pouca qualificao dos administradores pblicos.
Tambm foram citados o excesso de legislao que engessa a administrao pblica,
a centralizao financeira, o uso limitado de tecnologia da informao, espaos
fsicos pouco adequados e a falta de um planejamento mais efetivo.
Para muitos sujeitos, ainda persistem formas de resistncia mudana e
condutas que dificultam a implementao da accountability, como mecanismo de
controle efetivo do gasto pblico. Formas comuns de demonstrar resistncia
mudana no servio pblico, como a apatia, a grande frequncia de licenas mdicas,
e outras, foram identificadas pelos sujeitos como dificuldades encontradas no
processo de gesto pblica municipal.
O Quadro 3, a seguir, traz uma sntese das categorias de aprendizagem
organizacional, conforme a percepo dos secretrios municipais. Ao lado das
categorias utilizadas, foram indicadas as subcategorias que emergiram da pesquisa,
ou seja, aquelas que foram mencionadas expressamente pelos sujeitos ou que
puderam ser inferidas a partir das respostas s questes apresentadas.

71

Quadro 3 Sntese das categorias de aprendizagem organizacional nos municpios

Categorias/Subcategorias

Subcategoria 1

Subcategoria 2

Tipos de Aprendizagem

Aprendizagem Aprendizagem
por busca
por
experimentao

Aprendizagem

Aprendizagem

vicria

por insero

Ambiente para a
aprendizagem

Favorvel

No favorvel

Dificuldades para a
aprendizagem

Acomodao e Estrutura
conservadorismo

Escassez de
tempo

Falta de
motivao e
comprometimento

Aspectos culturais

Estabilidade

Crena de que
servio pblico
no tem dono

Dificuldade de
aceitao da
participao
popular

Em termos

Aspectos
Ideolgicos;
Absentesmo

Dificuldades Gerais

Salrios pouco Estrutura

competitivos

Subcategoria 3

Falta de
integrao/
coordenao

Subcategoria 4

Centralizao;
pouca autonomia

Fonte: dados da pesquisa.

A anlise das subcategorias que emergiram do estudo favoreceu a

compreenso dos aspectos limitadores da aprendizagem e permitiu perceber com
maior clareza o alcance da dimenso cultural no processo de mudana e na
aprendizagem organizacional em municpios. Tal anlise contribuiu tambm para
confirmar os resultados de certos aspectos que foram investigados na primeira parte
da pesquisa.
Percebeu-se que muitos dos problemas apontados pelos sujeitos referiram-se
a questes histricas j largamente debatidas na literatura de gesto pblica, como o
patrimonialismo persistente e a precria coordenao entre os rgos, por exemplo.

72

7. CONSIDERAES FINAIS

Este trabalho teve o objetivo de lanar luzes sobre o processo de

aprendizagem organizacional em prefeituras municipais, avaliando em que medida
ocorrem aes voltadas capacitao de pessoas, socializao e
institucionalizao do conhecimento. Buscou-se identificar a ocorrncia de aes e
prticas voltadas para tais fins, ao mesmo tempo em que se levantaram os principais
aspectos culturais que representam dificuldades e, ou, limitaes para o processo de
aprendizagem e mudana.
De modo especial, pretendeu-se identificar se a aprendizagem vem sendo
institucionalizada, ou seja, se avana alm da dimenso individual e de grupo e passa
para a organizao de forma que possa ser retomada, independentemente das pessoas
que fazem parte das equipes.
Partiu-se da perspectiva de que, no contexto da sociedade atual, marcado
por profundas e constantes transformaes, seria necessrio um conjunto de prticas
visando consolidar o aprendizado adquirido e disponibiliz-los para os novos
dirigentes municipais, nos mandatos que se sucedem.
Ao levantar as prticas utilizadas para a obteno, socializao e
consolidao da aprendizagem, percebeu-se que bastante frequente a busca por
qualificao dos servidores. A necessidade de enfrentar problemas adversos como a
acomodao dos servidores, a impossibilidade de premiar desempenhos destacados,
bem como, a falta de integrao e coordenao das atividades das secretarias
despontaram da pesquisa como aspectos merecedores dos esforos dos municpios.
73

A investigao junto s seis prefeituras estudadas tornou possvel constatar

que o conceito de organizao que aprende comea a infiltrar-se na gesto municipal.
O esforo em capacitao, considerado como iniciativa importante para a melhoria
dos instrumentos de gesto de recursos humanos, foi perceptvel.
Como se depreende da anlise dos resultados deste estudo, nos municpios
pesquisados, no entanto, as aes voltadas socializao e institucionalizao do
conhecimento ainda no se situam no mesmo patamar da busca por capacitao
individual.
Constatou-se que, mesmo entre os municpios de melhor desempenho,
existem aspectos culturais atuando como limitadores do processo de mudana e
aprendizagem. Tais aspectos se traduzem em modos de pensar e prticas enraizadas
entre os servidores, que comportam resqucios de patrimonialismo e crenas
desfavorveis ao desenvolvimento de uma gesto democrtica, transparente e efetiva.
Como sntese desse esforo investigativo, acredita-se ser possvel apresentar
um esquema que mostre os principais aspectos intervenientes no processo de
aprendizagem organizacional em municpios. Ressaltam-se, no entanto, as limitaes
desse esforo, tendo em vista no somente a enorme complexidade do assunto, mas
tambm a grande diversidade de fatores internos e externos organizao que podem
limitar ou favorecer o processo de aprendizagem e a adaptao a mudanas.
Assim foi possvel perceber que o alcance da aprendizagem organizacional
se d mediante um conjunto de aspectos intervenientes e que tais aspectos passam
pela cultura de aprendizado e inovao. Observou-se que tais elementos perspassam
a cultura, sendo esta destacada, pois funciona como um filtro que pode potencializar
ou inibir a ao dos demais fatores, como mostra a Figura 5.
Concluiu-se que so abrangentes os aspectos da cultura das organizaes
pblicas municipais que atuam como limitadores do processo de melhoria da
qualidade da gesto. Observaram-se, por outro lado, tentativas de instituir
mecanismos que possam favorecer o aprendizado e a mudana.
Os resultados desta pesquisa evidenciaram que, segundo a percepo dos
secretrios, o redimensionamento da estrutura organizacional dos municpios,
esforos no sentido de melhorar a coordenao e a articulao das aes das diversas
secretarias e projetos voltados para a melhoria da remunerao de servidores podem
favorecer o desenvolvimento de uma gesto municipal mais efetiva.

74

APRENDIZAGEM
ORGANIZACIONAL

Cultura do
aprendizado e da
Inovao
Motivao
Compartilhamento
Busca
deliberada

Conscientizao dos
Dirigentes

Redes

Diversidade e
Autonomia

Tecnologia

Tolerncia ao
erro

FATORES
INTERVENIENTES

Fonte: Elaborao da autora

Figura 5 Fatores intervenientes no processo de aprendizagem organizacional.

Finalmente, constatou-se a existncia de um paradoxo: para se tornar

institucionalizado, o aprendizado precisa ser consolidado mediante mecanismos de
reteno e consolidao do conhecimento. No entanto, condio para a existncia
de um ambiente favorvel aprendizagem, a possibilidade de quebrar paradigmas,
abrindo espao para a inovao, e o exerccio da tolerncia ao erro. Isso paradoxal,
at mesmo em virtude das restries legais ao dos municpios e de outras
instncias da gesto pblica que podem fazer apenas o que a lei permite. Concluiuse, assim, que o conhecimento, conceito altamente complexo, carregado de aspectos
pessoais e simblicos, ainda no pode ser totalmente materializado em normas,
rotinas, sistemas, memria ou quaisquer outras ferramentas utilizadas para tal. Por
encontrar-se no campo subjetivo da pessoa, o conhecimento ainda um processo
subjacente ao indivduo, por maiores que sejam as tentativas de institucionalizao.
Tal concluso, no entanto, no desqualifica os esforos na busca de meios de
institucionalizao. Nesse campo, a tecnologia da informao pode ser vista como
75

um recurso importante para a busca da aprendizagem individual e de grupo, porm

de alcance ainda limitado para a aprendizagem organizacional.
Diante da amplitude e complexidade do tema, este trabalho representou
mais uma tentativa de buscar o entendimento do conjunto de condies, no qual a
probabilidade de ocorrncia da aprendizagem maior. Por fim, ficou patente que as
iniciativas voltadas ao entendimento da aprendizagem organizacional podem ser
resumidas num permanente esforo de compreenso do comportamento das pessoas
e de suas aes no ambiente organizacional. A busca por capacitao pode ser
considerada como iniciativa preliminar, para a melhoria dos instrumentos de gesto
de recursos humanos.
O trabalho permitiu obter uma viso da intensidade com a qual tem sido
buscada a qualificao de servidores e dimensionar a freqncia de aes que visam
possibilitar a socializao e institucionalizao do conhecimento, ou seja, a
aprendizagem organizacional.
As contribuies deste estudo vo alm do dimensionamento das aes e
prticas voltadas aprendizagem organizacional. Ao se analisarem os aspectos
culturais que contribuem ou dificultam para a consolidao das mudanas nos
municpios, percebeu-se que ainda persiste um conjunto de crenas e hbitos
inibidores de tais mudanas. Identificaram-se tambm aspectos relacionados
estrutura e prtica administrativa, como problemas de coordenao e integrao
entre as secretarias, como questes a serem superados pelos municpios. Merece ser
ressaltado o fato de este estudo ter sido elaborado a partir da perspectiva de atores
sociais importantes no processo de gesto municipal, que so os secretrios.
Realizar estudos sobre aprendizagem organizacional nesse mbito de governo
revelou-se importante, tendo em vista a escassa produo acadmica no assunto.
Alm das principais barreiras e dificuldades percebidas por executivos municipais,
mostrou-se tambm que, no exerccio das funes do cargo, os secretrios aprendem
a gerenciar diante dos desafios dirios do trabalho.
A democratizao da informao e as novas demandas sociais decorrentes
da maior participao dos cidados na gesto municipal ainda encontram-se em
estado incipiente, com utilizao limitada das novas tecnologias da informao,
como a rede mundial de computadores, por exemplo. As formas de gesto que
privilegiam o cidado propem o acompanhamento e participao permanente da
sociedade e defendem a transparncia na alocao dos recursos pblicos tambm
76

ainda encontram resistncia entre os municpios pesquisados, sendo que apenas uma
minoria disponibiliza dados e informaes ao pblico em geral e v a participao
dos cidados como aspecto incorporado s rotinas do municpio. Todavia, segundo a
percepo dos secretrios, a mudana vem ocorrendo de forma sistemtica e a
aprendizagem organizacional tem sido buscada com bastante nfase. O ambiente das
prefeituras propcio ao aprendizado, pois espao onde esto presentes aspectos
como opinies divergentes e autonomia. No entanto, barreiras ao aprendizado e
melhoria da gesto municipal como resqucios de patrimonialismo e desinteresse
com a coisa pblica ainda representam dificuldades a serem vencidas no mbito dos
municpios do Estado de Minas Gerais, mesmo entre aqueles de melhor desempenho.
Ao investigar a respeito de como se efetiva o processo de gesto, quanto
questo da aprendizagem organizacional nos municpios, percebeu-se que, para os
secretrios existe um dilema que traduzido pela necessidade de adotar mtodos e
modelos de gesto modernos, participativos e transparentes, contando com um
quadro de pessoal ainda bastante preso a modelos burocrticos rgidos. Persistem
tambm, segundo a viso dos sujeitos, estruturas pouco adaptadas s novas
demandas da gesto municipal e, principalmente, processos de integrao e
coordenao precrios, comprometendo as atividades das diversas secretarias
municipais.
Assim os secretrios, embora ocupantes do primeiro nvel hierrquico,
manifestam expressamente pouco conforto diante de estruturas inadequadas e
aspectos culturais presentes no seu ambiente de trabalho, embora raras vezes tenham
mencionado sua prpria responsabilidade na valorizao e no suporte do aprendizado
que ocorre nas prefeituras que dirigem.
Aes direcionadas capacitao dos dirigentes mximos, bem como a
intensificao de medidas de socializao da aprendizagem e institucionalizao do
conhecimento podem ser vislumbradas como alternativas viveis para a melhoria da
efetividade da gesto municipal. A qualificao das pessoas que se responsabilizam
pela coordenao das atividades das secretarias e a institucionalizao de processos
que favoream a democratizao de informaes, a participao dos cidados, bem
como

acountability,

despontaram

como

aes

importantes

de

serem

implementadas, visando a melhoria da qualidade da gesto municipal.

Diante da amplitude do tema da aprendizagem organizacional e da
complexidade e diversidade presentes no universo da administrao municipal, este
77

estudo possui limitaes. A primeira reside no fato de ter-se restringido a analisar o

processo de aprendizagem organizacional nos municpios pertencentes ao
conglomerado da amostra, no permitindo generalizaes. Por ter buscado conhecer
tal processo sob a perspectiva dos ocupantes dos cargos de secretrios, tambm se
obteve uma viso segmentada, ou seja, as perspectivas de diversos outros atores
envolvidos no processo de gesto municipal no foram investigadas.
Ao desenvolver esta pesquisa, surgiram algumas questes que, no entanto,
no puderam ser investigadas, pois fugiam ao objetivo deste estudo. A principal
delas a seguinte: at que ponto a busca por capacitao das pessoas e a
aprendizagem organizacional so fatores determinantes da qualidade do desempenho
do municpio? Ou dito em outras palavras: possvel estabelecer correlaes entre o
nvel de qualificao de servidores e dirigentes municipais e os ndices de
desempenho do municpio? Outra lacuna identificada no campo da gesto municipal
e que poderia ser preenchida mediante futuras investigaes, refere-se, por exemplo,
a quais modelos de estruturas organizacionais seriam mais adequados ao apoio
gesto pblica municipal participativa. Por fim, considera-se que seria interessante
empreender estudos que aprofundassem a discusso a respeito da dicotomia existente
entre o tipo de vnculo dos servidores municipais. A discusso entre vantagens e
limitaes de manuteno de quadros de servidores predominantemente efetivos ou
contratados foi um paradoxo claramente perceptvel entre os secretrios pesquisados.

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86

ANEXOS

87

ANEXOS

PESQUISA: APRENDIZAGEM ORGANIZACIONAL EM MUNICPIOS

Senhor(a) Secretrio(a)
Em meu projeto de mestrado na Universidade Federal de Viosa, estou
pesquisando sobra o processo de aprendizagem organizacional. O foco da pesquisa
so os municpios mineiros que se encontram entre os de MELHOR DESEMPENHO
DO ESTADO, SEGUNDO O NDICE MINEIRO DE RESPONSABILIDADE
SOCIAL (IMRS) da Fundao Joo Pinheiro e que se situam no estrato da populao
entre 30.000 e 100.000 habitantes. Desejo mensurar aspectos relacionados ao
processo de qualificao de servidores e de aprendizagem organizacional em
prefeituras, sob a perspectiva dos ocupantes dos cargos de secretrios municipais.
Para isso foi preparado um questionrio contendo uma srie de afirmativas a respeito
de como o processo ocorre na prefeitura onde o senhor (a) trabalha e especialmente
na secretaria da qual titular. Para mensurar tais aspectos, peo-lhe que identifique
em que medida, o(a) senhor(a) concorda ou discorda com as afirmaes constantes
da Parte 1 do questionrio anexo. Para cada pergunta coloque, ao lado da questo o
nmero que corresponde sua escolha, ou que melhor expressa o seu grau de
concordncia ou discordncia em relao s afirmativas apresentadas.
ESCALA
1 - Discordo
totalmente

2 - Discordo

3 Discordo
um pouco

4 - Concordo
um pouco

5 - Concordo

6 Concordo
totalmente

Na parte 2 encontram-se cinco perguntas referentes ao processo de

aprendizagem no municpio, com questes abertas.
Finalmente, na parte 3, tenta-se obter um perfil dos secretrios.
Para a elaborao deste trabalho, no existe resposta certa ou errada, o que
importa sua sinceridade. Assim, poderei efetuar um estudo a partir da verdadeira
realidade do setor.
Asseguro-lhe que as informaes sero tratadas com absoluto sigilo, tero
carter eminentemente acadmico e sero divulgadas no agregado, sempre que
possvel.
Agradeo-lhe cordialmente,
Maria Ins do Carmo (micarmo@ufv.br )
Mestranda em Administrao UFV
88

PARTE 1 ASPECTOS GERAIS DA APRENDIZAGEM NO MUNICPIO E NA

SECRETARIA
1 - Discordo
totalmente

2 - Discordo

3 Discordo
um pouco

4 - Concordo
um pouco

ITENS

5 - Concordo

ESCORES

1 Na prefeitura onde trabalho existem planos e programas

institucionais de qualificao e desenvolvimento de servidores
2 Diversos funcionrios lotados na secretaria que dirijo j participaram
de programas formais de treinamento.
3 Na prefeitura onde trabalho, quem freqenta cursos e programas de
qualificao, recebe adicionais e vantagens em salrios ou vencimentos.
4 Caso algum membro da equipe da secretaria onde trabalho deseje
participar de cursos e programas de treinamento, recebe ajudas de custo e
incentivos financeiros para tal fim.
5 O servidor pode afastar-se do setor, para freqentar cursos de
qualificao, ou freqentar cursos no horrio de trabalho, mantendo a
remunerao.
6 Ao regressar de eventos, cursos, ou programas de qualificao, o
servidor rene-se com os demais membros da equipe, para compartilhar
os novos conhecimentos e prticas aprendidos
7 A equipe de trabalho da secretaria possui conhecimentos
abrangentes sobre a maioria das rotinas do setor e acompanha seus
projetos e programas
8 Tanto o secretrio quanto outros servidores participam de
associaes, redes de trabalho (networks) e grupos voltados para
discusses e aes comuns
9 Na minha secretaria ocorrem reunies peridicas para discutir
assuntos internos, avaliar processos e refletir sobre melhorias no setor de
maneira geral.
10 - A maioria das informaes e rotinas do meu setor esto armazenadas
e catalogadas em formato eletrnico e acessvel a todos os servidores do
setor
11 - H uma rede de informaes e fluxos de processos internos
(intranet), para execuo de rotinas, como requisio de materiais, de
dirias, por exemplo, na prefeitura onde trabalho, ou na secretaria que
dirijo
12 A maioria dos servidores lotados na secretaria que ocupo tm acesso
a rede mundial de computadores (Internet) e utilizam-na com freqncia
13 O conhecimento adquirido por mim e por meus auxiliares diretos foi
consolidado em sistemas informatizados, procedimentos e normas,
constituindo uma memria do setor.
14 - Na prefeitura a existncia da conexo em rede permitiu maior
comunicao e transferncia de dados entre as pessoas e setores
envolvidos
15 - Dados, informaes, resultados e rotinas da secretaria onde trabalho
esto disponveis ao pblico em geral, mediante o acesso rede mundial
de computadores
16 Vrias mudanas ocorridas na secretaria
e no municpio
envolveram alteraes em processos culturais e modos de pensar,
bastante enraizados na cultura da instituio.
17 -Na prefeitura onde trabalho a autonomia uma prtica incentivada e
a possibilidade de experimentar algo novo estimulada
18 Diferentes vises de mundo e diferentes valores convivem no
ambiente de trabalho que dirijo e a discusso para obter consenso algo
freqente

89

6 Concordo
totalmente
3

PARTE 2 RESPOSTAS

LIVRES

(AINDA

REFERENTES

APRENDIZAGEM)

19 De forma geral, como se d a maior parte do aprendizado, em sua secretaria?

20 O Senhor (a) considera o ambiente da prefeitura e da secretaria que o senhor

(a) gerencia propcio, ou favorvel ao aprendizado? Por que?

21 Quais so as principais dificuldades relacionadas ao aprendizado, no sentido de

uma experincia inovadora,

e mudana de paradigmas de gesto em sua

secretaria?

22 Que aspectos culturais, tais como hbitos, crenas, costumes e tradies

existentes na sua secretaria e na prefeitura de forma geral, so vistos pelo senhor (a)
como negativos ou limitadores para melhorar a gesto municipal?

23 Quais so as principais dificuldades a serem superadas na sua secretaria e na

prefeitura como um todo, para melhorar o desempenho da gesto municipal?

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PARTE 3 PERFIL DO SECRETRIO

1 SECRETARIA------------------------------------------------------------------------------2 TEMPO DE OCUPAO DO CARGO:-----------------------------------------------3 IDADE

( ) At 30 anos; ( ) De 30 a 40 anos; ( ) De 40 a 50 anos; ( ) Acima 50 anos
4 GNERO ( ) Feminino; ( ) Masculino
5 FORMAO--------------------------------------------------------------------------------6 TEMPO DE EXPERINCIA NA REA DA SECRETARIA QUE OCUPA-----7 SALRIO MENSAL (INCLUINDO GRATIFICAES)
( ) At R$ 2 mil; ( ) De R$ 2 a 4 mil; ( ) De R$ 4 a 6 mil; ( ) Acima de R$ 6 mil
8 TIPO DE VNCULO COM A PREFEITURA

( ) Efetivo; ( ) Contratado

9 OCUPOU OUTROS CARGOS E/OU EXERCEU OUTRAS FUNES EM

MUNICPIOS? -------------------QUAIS?-------------------------------------------------------------------------------------------10 COMO FOI NOMEADO PARA O CARGO? (OU SEJA, COMO O
PREFEITO O DESCOBRIU?) ----------------------------------------------------------------

91