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UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIA POLTICA

ALEXANDRE CICONELLO GANANA

ASSOCIATIVISMO NO BRASIL
CARACTERSTICAS E LIMITES PARA A CONSTRUO DE UMA NOVA
INSTITUCIONALIDADE DEMOCRTICA PARTICIPATIVA

Braslia
2006

ALEXANDRE CICONELLO GANANA

ASSOCIATIVISMO NO BRASIL
CARACTERSTICAS E LIMITES PARA A CONSTRUO DE UMA NOVA
INSTITUCIONALIDADE DEMOCRTICA PARTICIPATIVA

Dissertao

apresentada

ao

Instituto de Cincia Poltica da


Universidade de Braslia UnB,
em cumprimento dos requisitos
para obteno do ttulo de
Mestre em Cincia Poltica

Orientadora: Profa Dra Lcia Avelar

Braslia
2006

ALEXANDRE CICONELLO GANANA

ASSOCIATIVISMO NO BRASIL
CARACTERSTICAS E LIMITES PARA A CONSTRUO DE UMA NOVA
INSTITUCIONALIDADE DEMOCRTICA PARTICIPATIVA
Dissertao

apresentada

ao

Instituto de Cincia Poltica da


Universidade de Braslia UnB,
em cumprimento dos requisitos
para obteno do ttulo de
Mestre em Cincia Poltica

Aprovada em 10 de julho de 2006.


BANCA EXAMINADORA

Profa Dra Lcia Avelar Orientadora IPOL Universidade de Braslia UnB

Profa Dra Rebecca Abers IPOL Universidade de Braslia UnB

Profa Dra Ilse Scherer-Warren Universidade Federal de Santa Catarina UFSC

Dedico este trabalho a Audrie Ligie, Jade Luz, Cristal e Maria Amlia. Minha
esposa, filhas e me. As mulheres de minha vida.

AGRADECIMENTOS

Muitas contribuies foram fundamentais para a realizao deste trabalho. Em primeiro


lugar, agradeo a preciosa orientao da Profa Lcia Avelar, que desde o incio, ainda na
condio de aluno especial, me acolheu, incentivou, criticou e o que foi particularmente
inestimvel deixou-me continuamente seguro de sua confiana em mim.
Ao Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia, aos professores de PsGraduao e equipe administrativa do Instituto sou grato por toda a estrutura, apoio e
cooperao que me concederam. Agradeo aos colegas de curso, por compartilharem tantas
aprendizagens que enriqueceram minha experincia, e particularmente aos/as amigos/as Ana
Paula Felipe, Cynthia Vieira, Iara Pietricovsky, Leonardo Barreto, Regina Farias e Rogrio
Madeira, por viverem comigo aspiraes, aflies e alvios da mesma trajetria, fazendo com
que eu me sentisse sempre bem acompanhado.
A meus colegas de trabalho na Associao Brasileira de Organizaes No
Governamentais Abong, sou grato pelo suporte e pelo estmulo que me permitiram conduzir
esta empreitada simultaneamente minha atuao na Abong. Em especial, agradeo
imensamente a Helda Abumanssur, Jorge Eduardo Saavedra Duro, Jos Antnio Moroni,
Marcos Jos Pereira da Silva, Srgio Haddad e Taciana Gouveia, por tudo que me permitiram
viver e aprender nestes ltimos cinco anos.
Aos queridos amigos Elisa Rodrigues Alves Larroud, Georgia Lengos, Raul Silva Telles do
Valle, Simone Rocha e Stefane Sevciuc agradeo pelo carinho e pela preciosa ajuda nos
momentos mais difceis desta caminhada. Sou grato aos anjos de ltima hora, Armando
Olivetti e Lauro Stocco II e tambm ao meu querido amigo e companheiro de todas as horas,
Lucdio Bicalho Barbosa, pela simplicidade e verdade como leva a sua vida. Gostaria de fazer
um agradecimento especial ao casal Ana e Guilherme Cury, cuja amizade e o amor nestes
ltimos trs anos em Braslia, contriburam para aquecer meu corao e de minha famlia,
iluminando nossa vida diariamente.
E a Ligie, meu amor, minha vida, minha famlia, agradeo por todo o caminho que j
percorremos juntos e pela longa estrada que ainda iremos trilhar: na verdade, na beleza, na
alegria e no amor.

RESUMO

Esta dissertao prope examinar o fenmeno da ao coletiva institucionalizada no Brasil,


pela anlise do associativismo civil. Alm de mapear, caracterizar e classificar tais
organizaes, esta pesquisa ter como foco a interpretao desse universo associativo e seu
crescimento em anos recentes. Observa-se a influncia do Estado, exercida por meio do marco
legal aplicvel a associaes civis, na formatao, na burocratizao e no incentivo desse tipo
de ao coletiva. O objetivo desta dissertao analisar tanto o status quo deste universo,
quanto sua regulao estatal, para apreciar em que medida isto possibilita o avano de uma
nova institucionalidade democrtica participativa ou, pelo contrrio, reproduz estruturas de
desigualdade que permeiam a sociedade brasileira.

Palavras-chave:

Associativismo; Democracia; Organizaes No-Governamentais


(Ongs); Participao Poltica; Marco Legal.

ABSTRACT

This dissertation proposes to examine the phenomenon of institutionalized collective action in


Brazil, by analyzing civil associations. In addition to mapping, characterizing and
categorizing such organizations, this research will focus on interpreting this associative
universe and its growth in recent years. The State's influence, exercised by means of the
regulatory framework applicable to civil associations, is perceived in the format and
bureaucratic arrangements of, and incentives to, this type of collective action. The purpose of
this dissertation is to analyze both this universe's status quo and its regulation by the state and
to what extent this enables the advancement of a new democratic and participatory
institutional structure or whether, on the contrary, it reproduces inequality patterns that exist
in Brazilian society.

Keywords:

Civil Associations; Democracy; Non-Governmental Organizations (NGOs);


Political Participation; Regulatory Framework.

SUMRIO

Introduo

O papel do associativismo nas diferentes concepes democrticas

1.1 Associativismo e convvio democrtico

1.2 Re-significando o lugar do associativismo nas democracias modernas: a recente


reconstruo do conceito de sociedade civil e o chamado terceiro setor
1.2.1 O conceito de sociedade civil e a idia de capital social
1.2.2 Utilizao do conceito de terceiro setor no Brasil

1.3 Associativismo e as novas institucionalidades democrticas participativas


1.3.1 O conceito de participao na teoria democrtica

8
9
12
15
17

1.3.2 Democracia participativa como eixo: as inovaes institucionais ocorridas no


Brasil a partir da Constituio Federal de 1988

21

1.3.3 Reforma do Estado e os dilemas do projeto neoliberal implementado no Brasil

para o avano democrtico participativo

27

Associaes no Brasil hoje: nmeros e significados

31

2.1 Perfil e caractersticas

32

2.2.1 Classificao do associativismo brasileiro: nmeros gerais e campos


associativos especficos

34

2.2 A emergncia do associativismo produtivo no pas

62

2.3 Novos sujeitos no universo associativo: uma anlise do perfil das Ongs de
defesa de direitos e desenvolvimento associadas Abong

67

2.3.1 Notas metodolgicas

68

2.3.2 Anlise dos resultados da pesquisa

69

2.4 Elementos aglutinadores da construo de campos polticos associativos

88

2.5 Crescimento do nmero de associaes entre 1996 e 2006: hipteses explicativas

90

Estruturas associativas e seus limites jurdicos para o avano de uma nova


institucionalidade democrtica participativa

95

3.1 As associaes no sistema jurdico brasileiro

96

3.2 O marco legal da filantropia: a relao das entidades de assistncia social,


educao e sade com o Estado brasileiro

98

3.3 O marco legal neoliberal dos anos 90: o processo de terceirizao das
polticas pblicas e as organizaes neo-governamentais

102

3.4 O acesso aos recursos pblicos pautando a perspectiva de atuao das


associaes no Brasil

105

3.5 A insuficincia do atual marco legal do associativismo no pas para a


construo de uma nova institucionalidade democrtica participativa
4

109

Consideraes finais

115

Bibliografia

119

Anexos

123

QUADROS E TABELAS

Quadro 1 Dispositivos referentes participao da sociedade civil nas polticas pblicas na

23

Constituio de 1988
Quadro 2 Conselhos municipais de polticas existentes no Brasil, em algumas reas sociais

26

Quadro 3 Mecanismos jurdicos que possibilitam o repasse de recursos pblicos diretos e 106
indiretos para associaes e fundaes
Tabela 1 Classificao e nmero das associaes e das fundaes privadas (Fasfil) no Brasil,

107

37

em 2002
Tabela 2 Segmentos associativos no Brasil e sua presena nas regies Nordeste e Sul

58

Tabela 3 Comparao das regies de sede e de atuao das organizaes associadas Abong

72

Tabela 4 Perspectiva do trabalho desenvolvido pelas organizaes associadas Abong junto

75

ao pblico beneficirio
Tabela 5 Principais beneficirios/as das atividades das organizaes associadas Abong

76

Tabela 6 Principais reas temticas priorizadas pelas organizaes associadas Abong

78

Tabela 7 Participao das associadas Abong em Conselhos de Polticas Pblicas

80

Municipais e Estaduais
Tabela 8 Comparao da participao das organizaes associadas Abong em Conselhos

81

de Polticas Pblicas, Redes e Fruns, 2001 e 2004


Tabela 9 Apresentao comparativa das fontes de financiamento acessadas pelas

82

organizaes associadas Abong nos anos de 2000 e 2003


Tabela 10 Fontes de financiamento e sua proporo no oramento total da Abong nos anos de

84

1993, 2000 e 2003


Tabela 11 Organizaes associadas Abong segundo o n de funcionrios/as agregados/as

86

por faixas
Tabela 12 Nvel de escolaridade das pessoas ocupadas nas organizaes associadas Abong

86

Tabela 13 Infra-estrutura das organizaes associadas Abong

88

Introduo

Quantas so, quem so e o que fazem as associaes civis no pas? Como se d a


interao desse heterogneo universo organizativo com o sistema poltico brasileiro? Essas
so perguntas que vm ganhando fora tanto no cenrio nacional como no internacional.
Muitos argumentam que a ampliao da participao poltica por meio da ao coletiva de
inmeras associaes contribui para o avano da democracia e para a conquista e efetivao
de direitos civis, polticos e sociais. Tambm podemos argumentar, contudo, que a estrutura
associativa vigente pode reproduzir estruturas de desigualdades presentes na nossa sociedade,
formatando e burocratizando a ao coletiva.
No primeiro captulo, O papel do associativismo nas diferentes concepes
democrticas, iremos analisar teoricamente algumas vises e significados do papel do
associativismo civil em regimes democrticos. Apresentaremos a idia do associativismo civil
como forma de potencializar o convvio democrtico de cidados e cidads dentro de uma
democracia. O associativismo como sinnimo de terceiro setor e de capital social. E por
ltimo, o novo papel atribudo s associaes civis no pas pela Constituio Federal de 1988,
a partir de uma concepo democrtica participativa. Acreditamos que, dependendo da
perspectiva terica utilizada, diferentes anlises e concluses podem ser elaboradas tendo em
vista o mesmo conjunto de dados e observaes empricas.
Apesar de abordarmos algumas concepes tericas diferenciadas sobre o papel do
associativismo nos regimes democrticos, optamos por analisar a gramtica associativa e as
novas institucionalidades da ao coletiva na sociedade brasileira em uma perspectiva
democrtica participativa.
Essa perspectiva ir balizar nosso olhar e nossa anlise, produzindo certas
conseqncias. A principal delas consiste em analisar o associativismo no Brasil, a partir de
um conjunto de dados empricos, tendo esta pergunta de fundo: podemos dizer que o universo
associativo brasileiro possui caractersticas democratizantes e participativas, expressando a
diversidade poltica e cultural da nossa sociedade?
1

Nesse ponto importante ressaltar que, nas ltimas dcadas, muitas pesquisas e
construes tericas vm focalizando os movimentos sociais e sua potencialidade de inovao
cultural e questionamento do sistema poltico e das estruturas de desigualdades que permeiam
nossa sociedade. No iremos abordar, neste trabalho, a ao coletiva no institucionalizada
caracterstica dos movimentos sociais. Como conseqncia, no analisaremos as diversas
correntes que teorizam sobre a gnese dos movimentos sociais com base na construo de
identidades coletivas, da mobilizao de recursos, da luta por reconhecimento etc.
Nossa opo consiste em realizar um mapeamento crtico da ao coletiva
institucionalizada no Brasil, configurada em uma figura jurdica especfica: a associao civil.
No podemos desconsiderar, contudo, que nas duas ltimas dcadas, e cada vez mais, vrios
movimentos sociais tenham se organizado, de certa forma, utilizando estruturas
institucionalizadas ou por meio de associaes ou por meio de redes e fruns da sociedade
civil. Alguns movimentos sociais, como o movimento ambientalista e o movimento de
portadores do vrus HIV/Aids, so altamente institucionalizados, e a forma organizativa
associativa base para a estruturao de suas aes.
Um outro exemplo nesse sentido: as associaes de mulheres e de negros/negras so
consideradas parte do movimento feminista e do movimento negro, tendo suas aes
colaborado de forma diferenciada para a luta coletiva do movimento em busca de
reconhecimento, de direitos e redistribuio de renda. Assim como existem associaes
feministas, que se estruturam de determinada maneira, existem ncleos feministas dentro de
partidos e sindicatos, ncleos de discusso do feminismo dentro de universidades, assim como
inmeros fruns de mulheres, empregadas domsticas e trabalhadoras rurais que se estruturam
de diferentes formas. Essa pluralidade de institucionalidades e de formas de organizao do
movimento e da luta social deve ser considerada quando da anlise da ao coletiva e da
participao poltica.
Contudo, o que pretendemos neste trabalho mapear e analisar algumas caractersticas
de uma pequena fatia das inmeras possibilidades de ao coletiva na sociedade brasileira: a
ao coletiva institucionalizada por meio de associaes civis. H alguma caracterstica
comum da ao coletiva sob o formato associativo?
No segundo captulo, Associaes no Brasil hoje: nmeros e significados, iremos
mapear, classificar e caracterizar o conjunto das associaes existentes no pas, a partir de um
conjunto de dados empricos que sero mais bem detalhados a seguir. A classificao das
inmeras associaes do pas em alguns campos polticos associativos nos permitir
identificar e configurar alguns segmentos importantes dentro do universo associativo
2

brasileiro, a partir de trajetrias histricas comuns e contextos polticos que forjaram prticas,
valores e perspectivas institucionais coletivamente compartilhados.
Alm disso, procuraremos interpretar especialmente um dado estatstico recente que
chama a nossa ateno. Segundo pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica IBGE e pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea (IBGE, 2004), em
parceria com duas redes de organizaes da sociedade civil,1 o nmero de associaes civis
no Brasil cresceu 157% entre 1996 e 2002. Qual o significado desse crescimento?
Durante a dcada de 1990, temos que algumas anlises realizadas por cientistas
polticos e socilogos indicam o refluxo dos movimentos sociais nesses ltimos anos,
comparativamente com o perodo de intensa mobilizao ocorrido durante os anos 70 e 80.
Esse dado e essa interpretao nos levam a esta pergunta: em que medida o intenso
crescimento do associativismo no Brasil observado no perodo de 1996 a 2002 significa uma
maior mobilizao da sociedade civil brasileira, ou na realidade foi provocado por outros
fatores, em especial, por diversas polticas e incentivos promovidos pelo poder pblico?
No terceiro captulo, Estruturas associativas e seus limites jurdicos para o avano
de uma nova institucionalidade democrtica participativa, iremos investigar os limites
jurdicos da figura jurdica associativa dentro de uma viso democrtica fundada na
ampliao da participao popular e na diversidade de expresso cultural e poltica dos
diversos sujeitos coletivos que compem a nossa sociedade. Para tanto, alm de verificarmos
como se deu a incorporao da associao civil como uma pessoa jurdica de direito
privado dentro do ordenamento jurdico ptrio, verificaremos quais as suas limitaes
institucionais, a partir da anlise do arcabouo jurdico construdo ao longo do sculo XX que
estabeleceu um padro de relacionamento especfico entre as associaes civis e o Estado
brasileiro.
Ao longo do trabalho iremos utilizar algumas bases de dados estatsticos sobre o
associativismo no pas. O principal conjunto utilizado ser o j mencionado levantamento
estatstico recentemente realizado pelo IBGE e pelo Ipea (IBGE, 2004), que rene diversos
dados sobre o universo associativo e fundacional brasileiro para o ano de 2002. Essa pesquisa
compara dados estatsticos de 2002 e de 1996, permitindo traar certas tendncias, como o
crescimento do nmero de associaes no perodo. Essa a base de dados estatsticos mais
atual e confivel sobre o universo associativo brasileiro.

Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais Abong e Grupo de Institutos, Fundaes e


Empresas Gife.

Utilizaremos tambm duas outras bases de dados no intuito de explorar com mais
detalhamento dois campos associativos importantes: o associativismo produtivo e as
associaes de defesa de direitos e desenvolvimento. So elas:
1) Perfil das Ongs associadas Abong (Abong, 2002);
2) Base de dados da Senaes Secretaria Nacional de Economia Solidria Ministrio do
Trabalho, que traz dados relevantes sobre o universo associativo voltado para o
desenvolvimento de empreendimentos econmicos solidrios (MTE, 2006).

Toda a pesquisa terica e emprica realizada ir fundamentar a tentativa de configurar


a infra-estrutura associativa no Brasil, as hipteses para o seu expressivo crescimento em anos
recentes, e em que medida ela possibilita o avano de uma nova institucionalidade
democrtica participativa ou, pelo contrrio, reproduz estruturas de desigualdade.
Por ltimo, apresentaremos os principais resultados e as concluses finais da pesquisa.

1
O papel do associativismo nas diferentes
concepes democrticas

O objetivo deste captulo apresentar algumas vises do papel do associativismo


dentro de algumas concepes de democracia. Dependendo da perspectiva utilizada,
diferentes anlises e concluses podem ser elaboradas tendo em vista o mesmo conjunto de
dados e observaes empricas sobre o universo associativo brasileiro.

1.1 Associativismo e convvio democrtico


A teoria democrtica liberal considera a democracia como um procedimento para o
estabelecimento e a manuteno de sistemas polticos representativos. A ampla participao
poltica no seria algo desejvel, pois colocaria em risco a estabilidade do sistema, pelo
excesso de demandas e presses. Com relao ao associativismo, ele teria uma funo
essencial manuteno e estabilidade do sistema poltico, ao possibilitar a agregao de
interesses individuais e sua expresso na esfera pblica, assim como permitiria a educao
dos cidados e cidads para a prtica e o convvio democrticos.
Alexis de Tocqueville foi um dos primeiros intelectuais polticos a enfatizar a
importncia do associativismo, ou da organizao autnoma da sociedade civil, para o
fortalecimento da democracia. Em sua importante obra Democracia na Amrica (1998),
escrita em 1835 o autor analisa com certa nfase a caracterstica da sociedade norte-americana
de sua poca, de se constituir e atuar por meio de inmeras associaes civis. Tocqueville
descreveu e interpretou politicamente essa caracterstica da sociedade civil norte-americana
como a arte da associao.
5

Podemos considerar como pano de fundo conceitual de toda teoria poltica formulada
por Tocqueville, incluindo a sua exaustiva anlise da experincia democrtica dos Estados
Unidos da Amrica, a perspectiva histrica de que a sociedade ocidental marchava
inexoravelmente para um contexto de maior igualdade.
Cabe ressaltar tambm que, para o autor, o conceito de democracia no se limitava
idia de regime poltico, mas era muito mais amplo, abrangendo o tipo de sociedade e sua
estrutura social. Nesse sentido, a democracia seria o processo mediante o qual a igualdade se
afirmaria.
Para Tocqueville, esse avano natural da igualdade no mundo moderno poderia
colocar em risco a liberdade dos indivduos. A garantia da liberdade, em um contexto de
igualdade, seria uma conquista deliberada e custosa, tendo em vista as ameaas da tirania da
maioria. A fraqueza dos indivduos frente a esse ambiente de igualdade e a tendncia tirnica
da maioria poderiam degenerar o regime democrtico liberal e transform-lo em um
despotismo democrtico. Diferentemente de outras concepes, um despotismo que surge da
diminuio da participao poltica das pessoas.
Porm, a igualdade de condies para todos acarretaria um progressivo avano do
individualismo na sociedade democrtica, fazendo os indivduos enxergar na esfera privada
maiores benefcios que na esfera pblica. O ponto extremo dessa tendncia um privatismo
desenfreado, uma atomizao e alienao cvica da sociedade, que poderiam gerar um regime
desptico e uma centralizao excludente. O grupo que abre mo de fiscalizar o poder e dele
participar, voltando-se exclusivamente para a esfera privada, pode vir a perder totalmente o
poder poltico, o qual pode voltar-se contra o prprio grupo e seus indivduos.
A sociedade democrtica sempre ser individualista para Tocqueville, mas para evitar
a situao aqui descrita, ele elabora o conceito de interesse bem compreendido, que
poderamos chamar como egosmo esclarecido. Ou seja, os indivduos percebem que se todos
se voltarem apenas para seus interesses privados, estaro piores do que se dispusessem de
tempo para a coletividade. A dedicao de parte do tempo dos indivduos ao coletivo e ao
pblico condio essencial para que a democracia liberal no degenere em uma democracia
desptica.
Uma das maneiras de impedir que o regime democrtico liberal se degenere a unio
dos indivduos que individualmente so fracos para a realizao de aes coletivas, por meio
do associativismo, ou, como Tocqueville denomina, da arte da associao. Diferentemente de
uma sociedade aristocrtica, onde a aristocracia a impulsionadora da ao coletiva, na
sociedade americana essa ao empreendida pelos prprios cidados reunidos em
6

associaes, que so verdadeiras escolas de civismo e tambm uma forma de expresso dos
diversos interesses da sociedade, incluindo os interesses das minorias.
Segundo Tocqueville (1998, p.391-2),
americanos de todas as idades, de todas as condies, de todos os espritos, esto
constantemente a se unir. No s possuem associaes comerciais e industriais, nas
quais todos tomam parte, como ainda existem mil outras espcies: religiosas, morais,
graves, fteis, muito gerais e muito particulares, imensas e muito pequenas; os
americanos associam-se para dar festas, fundar seminrios, construir hotis, edificar
igrejas, distribuir livros, enviar missionrios aos antpodas; assim tambm, criam
hospitais, prises, escolas ... Assim, o pas mais democrtico da terra verifica-se ser
aquele onde os homens mais aperfeioaram hoje em dia a arte de procurar em comum
o objeto dos seus comuns desejos e aplicaram ao maior nmero de objetos essa cincia
nova.

Podemos observar que Tocqueville descreve o associativismo nos Estados Unidos a


partir de uma perspectiva despolitizada, ou seja, como um instrumento para a agregao de
interesses comuns dos indivduos. Em nenhum momento as associaes so vistas como
estruturas de reivindicao do poder poltico. Na realidade, para ele um aspecto muito
importante dos efeitos da participao associativa sobre os indivduos a criao de hbitos
de colaborao e solidariedade. Putnam (2002, p.103-4) corrobora essa viso quando,
inspirado principalmente pela teoria tocquevilleana, afirma que:
diz-se que as associaes civis contribuem para a eficcia e a estabilidade do governo
democrtico, no s por causa de seus efeitos internos sobre o indivduo, mas
tambm por causa de seus efeitos externos sobre a sociedade. No mbito interno, as
associaes incutem em seus membros hbitos de cooperao, solidariedade e esprito
pblico ... A participao em organizaes cvicas desenvolve o esprito de
cooperao e o senso de responsabilidade comum para com os empreendimentos
coletivos. Alm disso, quando os indivduos pertencem a grupos heterogneos com
diferentes tipos de objetivos e membros, suas atitudes se tornam mais moderadas em
virtude da interao grupal e das mltiplas presses. Tais efeitos, bom que se diga,
no pressupem que o objetivo manifesto da associao seja poltico. Fazer parte de
uma sociedade orfenica ou de um clube de ornitfilos pode desenvolver a
autodisciplina e o esprito de colaborao.

Vemos, portanto, que uma das conseqncias dessa construo terica consiste em
destacar e sobrevalorizar os efeitos do associativismo sobre os indivduos associados. As
associaes poderiam ser consideradas como escolas de civismo, de convivncia democrtica,
de colaborao e de aplanamento de posicionamentos mais radicalizados com relao
normalidade e estabilidade social e cultural vigentes. A prpria estrutura associativa, formal,
institucionalizada, com regras e estruturas de poder, contribuiria para essa finalidade.
Para Tocqueville (1998, p.394), a importncia do associativismo seria fundamental
para a existncia e manuteno do regime democrtico:
Nos pases democrticos, a cincia da associao a cincia me; o progresso
de todas as outras depende dos progressos daquela. Entre as leis que regem as
sociedades humanas, existe uma que parece mais precisa e mais clara que todas as
outras. Para que os homens permaneam civilizados ou assim se tornem, preciso que
entre eles a arte de se associar se desenvolva e aperfeioe na mesma medida em que
cresce a igualdade de condies.

Corroborando nossa interpretao, dentro dessa perspectiva, as associaes seriam


estruturas que evitariam a atomizao da vida social, agregando interesses e educando o
indivduo para o convvio social. Nas associaes, os indivduos de uma mesma classe ou
segmento social aprenderiam a expressar suas opinies, ouvir o outro, construir snteses e
posies coletivas, planejar e realizar aes comuns. No haveria grandes conflitos de
interesse no interior de cada associao, tendo em vista que sua base associativa seria mais ou
menos homognea quanto origem social, tnica e religiosa de seus membros. H certa
tendncia de associao entre iguais. Mais do que um instrumento que poderia ser utilizado
para o compartilhamento do poder poltico, as associaes seriam espaos de socializao e
agregao de interesses no interior de diversas classes e grupos sociais.
1.2 Re-significando o lugar do associativismo nas democracias modernas: a
recente reconstruo do conceito de sociedade civil e o chamado terceiro
setor
Nas ltimas dcadas, crescente o interesse da cincia poltica e de outras reas do
conhecimento na construo de conceitos e de propostas de teoria poltica sobre a sociedade
civil, associativismo, capital social e terceiro setor. Ademais, diversos estudos empricos tm
8

buscado quantificar, classificar e analisar os atores e as expresses coletivas que compem a


chamada sociedade civil.
Cabe ressaltar uma tendncia, alimentada pela elaborao de estudos comparativos
internacionais e por teorias com forte conotao ideolgica, de homogeneizar a extrema
pluralidade dos diversos atores que compem a chamada sociedade civil. A conseqncia
dessa homogeneizao aliada a uma tentativa de categorizao do mundo real, em geral, tem
resultado na eliminao de diferenas e da diversidade inerente organizao autnoma de
cidados e cidads.
Porm, certas leituras e aplicaes do conceito sociedade civil, terceiro setor e
capital social induzem a um mascaramento dos conflitos presentes na sociedade,
despolitizando essa esfera e, ao mesmo tempo, atribuindo certos valores e significados
virtuosos ao conjunto dos seus atores. Cabe ressaltar, que esse movimento terico e
ideolgico ocorre paralelamente a um movimento crtico cada vez maior do papel dos Estados
nacionais. Ou seja, o chamado neoliberalismo prope uma reduo drstica do tamanho e
das atribuies dos Estados nacionais, questionando o modelo do Estado do bem-estar social,
interventor na economia e garantidor de direitos sociais.

1.2.1 O conceito de sociedade civil e a idia de capital social

De todas as crticas ao conceito de sociedade civil moderna, a mais interessante a


elaborada por Hannah Arendt (Cohen & Arato, 2000, p.215-36). Seu principal ponto de crtica
diz respeito idia de sociedade civil como espao intermedirio entre o privado e o pblico.
Arendt critica o conceito hbrido do social, que teria conseqncias devastadoras para a
esfera pblica e a esfera privada. Para ela, a mediao das esferas privada e pblica, mediante
organismos intermedirios sociopolticos, terminaria por reduzir o espao da liberdade pblica
dentro da estrutura do Estado. Ou seja, as estruturas mediadoras do social impediriam que
as pessoas interferissem e participassem das decises polticas e coletivas da sociedade, que
seriam relegadas a uma esfera da poltica profissional e burocratizada ou esfera de um
mercado despersonalizado. O limite da participao se daria na esfera intermediria do
social, blindando as estruturas e organismos do Estado participao cidad.
A crtica de Arendt nos serve de alerta ao analisarmos a utilizao recente e
homogeneizada do conceito de sociedade como um campo virtuoso de solidariedade e
9

consenso. A esfera delimitada pelo conceito de sociedade civil seria responsvel pela incolor
idia do social, enquanto o Estado e o sistema representativo consagrado pela democracia
liberal seriam encarregados da prtica da poltica e do poder. Enquanto isso, a economia,
comandada pelas abstratas, difusas e despersonalizadas foras do mercado, seguiria em uma
esfera parte, livre do controle poltico e social.
Dentro dessa viso tripartite, o modelo ideal seria um regime poltico democrtico
representativo, com um Estado reduzido e administrativamente eficiente, uma sociedade civil
com um bom estoque de capital social, e um mercado livre das intervenes dos governos.
O conflito, a idia de emancipao e a participao poltica ampliada seriam um nus dentro
dessa concepo de democracia e sociedade, aumentando os custos de transao nas
relaes sociais, econmicas e polticas.
Podemos encontrar essa viso reducionista do papel da chamada sociedade civil em
tericos recentes como Putnam (2002). O seu conceito influente de capital social uma
elaborao terica operacional da viso de sociedade civil despolitizada aqui exposta. Uma
sociedade com bom estoque de capital social seria uma sociedade sem conflitos, pautada pela
solidariedade, cooperao, confiana e reconhecimento mtuo.
Segundo Putnam (2002, p.194), a criao de capital social seria fundamental para fazer
a democracia funcionar. Ou seja, a cooperao voluntria seria mais fcil em uma
comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de regras de
reciprocidade e sistemas de participao cvica. Para esse autor, o capital social diz respeito s
caractersticas da organizao social, como confiana, normas e sistemas que contribuam para
aumentar a eficincia da sociedade (2002, p.177).
Dentro dessa viso o conflito e a luta social inibiriam o acmulo de capital social e
demonstrariam a falta de confiana e solidariedade entre as pessoas. Em nenhum momento os
tericos do capital social colocam em discusso as estruturas de desigualdades e poder
presentes na sociedade. Para esses autores, a gerao de consenso social fundamental para a
boa eficincia dos mercados e dos governos. No livro Comunidade e democracia: a
experincia da Itlia moderna (2002, p.101), Putnam tenta comprovar empiricamente que o
xito de um governo democrtico depende de quo prximo seu meio se acha do ideal de uma
comunidade cvica.
Nessa concepo da sociedade civil, as associaes civis teriam um papel
importantssimo. Alm de estimular o convvio democrtico entre os indivduos, aplainando
posies divergentes dentro de certos grupos sociais, seriam as estruturas responsveis pela
gerao de um ambiente social de solidariedade e confiana mtua. As associaes seriam
10

espaos de cooperao, educao cvica e de interao entre iguais. Essas escolas de


tolerncia social introjetariam em seus participantes normas e valores solidrios de conduta
que se expandiriam para todas as outras instituies polticas e econmicas, como os governos
e as empresas. O paraso dessa viso um mercado funcionando em um ambiente previsvel e
um Estado gerencial eficiente e racional, que alocaria de forma neutra os recursos pblicos em
polticas racionais e eficientes.
Uma das mais influentes tentativas recentes de resgate e estruturao do conceito de
sociedade civil para a teoria poltica contempornea, realizada por Jean Cohen e Andrew
Arato (2000), tambm no consegue se desvincular dessa viso compartimentada de uma
sociedade civil em oposio ao Estado e ao mercado, que atribui certos valores a cada uma
dessas esferas. Encontramos nessas construes tericas poucos elementos de uma teoria
crtica, emancipadora e participativa da democracia e da sociedade.
Para esses autores (Cohen & Arato, 2000, p.8), a sociedade civil seria uma esfera de
interao social entre a economia e o Estado, composta antes de tudo por uma esfera ntima
(em especial a famlia), a esfera das associaes (em especial as associaes voluntrias), os
movimentos sociais e as formas de comunicao pblica.
O papel poltico da sociedade civil no estaria relacionado diretamente com o controle
ou com a conquista do poder, mas com a gerao de influncia mediante a atividade das
associaes democrticas e a discusso no restrita na esfera pblica cultural. O papel poltico
da sociedade civil seria difuso e ineficaz (Cohen & Arato, 2000, p.9).
O conceito elaborado avana no sentido de especificar os componentes da sociedade
civil (famlias, associaes, movimentos sociais), avanando na incluso do elemento formas
de comunicao pblica a partir da contribuio terica de Jrgen Habermas, em especial da
sua teoria da ao comunicativa. Contudo, o principal questionamento a essa tentativa de
conceituao a atribuio de um sentido especfico e delimitado sociedade civil, que no
conteria uma concepo de participao ampliada cuja perspectiva seria o compartilhamento
do poder. O exerccio e o controle do poder poltico e econmico no seriam funes das
organizaes da sociedade civil. O modelo de trs partes Estado, economia e sociedade civil
novamente reconstrudo, de forma ampliada, e com possveis conseqncias reducionistas
para a anlise da dinmica social, econmica e poltica da sociedade civil.

11

1.2.2 Utilizao do conceito de terceiro setor no Brasil


No Brasil, esse modelo terico tripartite de Estado, mercado e sociedade civil ganhou
uma expresso conceitual para representar a esfera da sociedade civil, a qual tem sido muito
difundida tanto na academia como nos meios de comunicao e no discurso oficial de agentes
pblicos: o chamado terceiro setor.
Esse conceito comeou a ser utilizado no Brasil em anos recentes, muitas vezes como
sinnimo de associativismo ou mesmo sociedade civil. Em torno dessa expresso, trajetrias
histricas concretas de vrios segmentos da sociedade civil brasileira, que sempre atuaram a
partir de diferentes valores, perspectivas e alianas, so re-significadas e tendem a se diluir
em um conceito homogeneizador.
A expresso terceiro setor nos traz uma idia de indiferenciao, unidade,
convergncia, consenso. Contudo, sabemos que, na realidade, a sociedade civil organizada no
Brasil extremamente diversa, plural e heterognea, e suas associaes civis e demais grupos
sociais naturalmente expressam os conflitos e contradies existentes em nossa sociedade.
Segundo Landim (2002, p.43), terceiro setor evoca colaborao e positividade de interao,
diluindo a idia de conflito ou contradio e tendendo a esvaziar as dinmicas politizadas que
marcam, pela fora das circunstncias, a tradio associativista das ltimas dcadas (e talvez
da histria) do Brasil.
Um outro complicador na utilizao dessa expresso o uso que ela vem tendo no
Brasil nos ltimos anos. O debate sobre o terceiro setor tornou-se uma espcie de modismo.
As empresas parecem ser as maiores entusiastas da defesa desse conceito, ao qual so
atribudos valores e vises de mundo especficas, as quais, pelos meios de comunicao,
tornam-se referncia para o debate pblico sobre a relao entre Estado e sociedade, a
utilizao de recursos pblicos, as polticas sociais etc. Uma definio simplista para o
terceiro setor, divulgada amplamente pela mdia e por alguns segmentos da sociedade civil
brasileira, a idia de que:
O primeiro setor o governo, que responsvel pelas questes sociais. O
segundo setor o privado, responsvel pelas questes individuais. Com a falncia do
Estado, o setor privado comeou a ajudar nas questes sociais, atravs das inmeras
instituies que compem o chamado terceiro setor. Ou seja, o terceiro setor
constitudo por organizaes sem fins lucrativos e no governamentais, que tm como
objetivo gerar servios de carter pblico.2
2

Trecho extrado da pgina eletrnica www.filantropia.org, grifo nosso.

12

Por trs dessa proposta de conceituao est a idia de que o Estado ineficiente para
resolver os problemas sociais e que a soluo est na eficincia do mercado, que aos poucos
comea a atuar nas questes sociais por meio das instituies do terceiro setor. Como
conseqncia, a ao social passa a ser associada a conceitos de mercado, como marketing e
eficincia. Em paralelo a isso, h uma tendncia a desqualificar antigos campos de atuao
social, como o das entidades filantrpicas (hospitais, universidades e entidades de assistncia
social), que passam a ser consideradas pilantrpicas, atrasadas, ineficientes e no
transparentes.
Essa vinculao entre o business e o chamado terceiro setor pode ser percebida por
meio da seguinte anlise realizada pelo antroplogo Rubem Csar Fernandes (1997, p.30,
grifo nosso):
No h interesse coletivo que, apreendido como uma demanda efetiva, no
possa, em princpio, tornar-se objeto de investimentos lucrativos. Educao, sade,
cincia e tecnologia, meio ambiente, cultura, esporte, comunicao, gerao de renda e
trabalho etc., so, evidentemente, fontes de prsperos negcios. A presena de um
terceiro setor sinaliza, contudo, que o mercado no satisfaz a totalidade das
necessidades e dos interesses efetivamente manifestos, em meio aos quais se
movimenta. O mercado gera demandas que no consegue satisfazer, lana mo de
recursos humanos, simblicos e ambientais que no consegue repor. Uma parte
substancial das condies que viabilizam o mercado precisa ser atendida por
investimentos sem fins lucrativos.

Embora a atuao de algumas empresas na rea social possa ser considerada como
positiva, a forma como esse processo vem se dando no Brasil, especialmente a partir da
dcada de 1990, pode ser vista como preocupante. Segundo Nathalie Beghin (2003, p.8),
As grandes empresas buscam, pois, libertar-se do que entendem por amarras
(os direitos sociais) para fazer face concorrncia de um mundo cada vez mais
globalizado e, ao mesmo tempo, enfrentar a pobreza que percebida como uma
ameaa ordem social ... Assim, a filantropia empresarial, da forma como vem sendo
organizada no Brasil do fim do sculo XX, busca governar ou regular a pobreza,
retirando da arena poltica e pblica os conflitos distributivos e a demanda coletiva por
cidadania e igualdade. Nesse sentido, ela em pouco contribui para ampliar a cidadania
social e, conseqentemente, promover a incluso social; ao contrrio, tende a reforar

13

a pobreza poltica na medida em que os pobres e miserveis so tratados como massa


de manobra, impossibilitando que os mesmos se transformem em sujeitos crticos e
autocrticos capazes de intervir nos seus destinos.

A apropriao e a difuso do conceito de terceiro setor, especialmente por setores


empresariais, geram vrias distores. A primeira a introduo de conceitos e valores de
mercado estranhos e nocivos rea social (ou seja, prticas comuns na rea empresarial como
competio, ranking e prmios, agora comuns no chamado terceiro setor). A segunda
distoro o estmulo criao de uma nova gerao de associaes civis, voltadas para o
mercado, a partir de uma lgica de prestao de servios, sem nenhuma base social e com
baixa capacidade contestatria e crtica.
A forma como o debate sobre o terceiro setor vem acontecendo no Brasil traz em si
uma crtica indireta ao papel do Estado na reduo da pobreza e promoo do
desenvolvimento, objetivos esses que seriam realizados de forma mais eficiente pela iniciativa
privada. Outra distoro se refere associao imediata do conceito de terceiro setor ao
associativismo, induzindo a uma interpretao equivocada de que as associaes civis que
compem esse setor tm uma natural vocao pblica.
A idia de um setor social, em contraposio ao Estado e ao mercado, gera um
discurso homogeneizado, com uma forte tendncia a eliminar os conflitos inerentes s
dinmicas de nossa sociedade civil. O pior quando segmentos desse chamado setor
comeam a falar como representantes desse universo, defendendo interesses e posies, como
se tal setor tivesse uma suposta identidade comum. Entre movimentos sociais, organizaes
comerciais, clubes de futebol, hospitais e universidades privadas, fundaes e institutos
empresariais, clubes recreativos e esportivos, entidades ecumnicas e religiosas, organizaes
no-governamentais, organizaes filantrpicas, creches, asilos, abrigos, lojas manicas,
centros de juventude e associaes de interesse mtuo existem perfis, objetivos e perspectivas
de atuao social bastante distintos e s vezes opostos.
Por ltimo, cabe destacar a reflexo da sociloga Leilah Landim (2002, p.42-3). Essa
autora afirma que
Terceiro setor no um termo neutro ... de procedncia norte-americana,
contexto em que o associativismo e o voluntariado fazem parte de uma cultura poltica
e cvica baseada no individualismo liberal, em que o iderio dominante o da
precedncia da sociedade com relao ao Estado. Certamente, portanto, expresso

14

que aqui chega carregada de pressupostos e conotaes que antes de mais nada
complicam sua operao, sem mediaes, no contexto da sociedade brasileira.
... Acrescente-se o fato de que o cenrio atual no qual a idia se afirma
propcio a interpelaes quanto sua funcionalidade, quando est em jogo o desmonte
dos direitos e a diminuio da responsabilidade do Estado com relao s polticas
sociais. De fato, freqentemente terceiro setor utilizado, implcita ou explicitamente,
para produzir a idia de que o universo das organizaes sem fins lucrativos uma
espcie de panacia que substitui o Estado no enfrentamento de questes sociais.

1.3 Associativismo e as novas institucionalidades democrticas participativas


Vimos que o fenmeno da ao coletiva institucionalizada por meio de associaes
civis pode ser interpretado a partir de diversas perspectivas tericas. O que nos interessa
destacar que na construo dessas perspectivas est embutida a idia de um modelo de
sociedade a partir de determinada viso ou projeto democrtico.
Todo modelo democrtico contm em si um modelo de sociedade. Podemos inverter
essa formulao para dizer que todo modelo de sociedade contm em si um modelo
democrtico. Isso significa que se desejamos uma sociedade igualitria, sustentvel, com
indivduos livres, emancipados, verdadeiramente senhores e senhoras de seus destinos,
devemos construir modelos democrticos e configuraes institucionais que expressem esse
ideal.
Contudo, dentro da viso democrtica dominante, expressa anteriormente, o que
importa a participao da elite minoritria, e a no-participao do homem comum, aptico,
com pouco senso de eficcia poltica, vista como a principal salvaguarda contra a
instabilidade (Pateman, 1992, p.138-9).
Eis aqui um ponto que devemos explorar. A participao de indivduos em inmeras
associaes e organizaes da sociedade civil salutar dentro dessa concepo democrtica
limitada, por gerar um ambiente de confiana e solidariedade social, diminuindo os custos
polticos e econmicos da vida em sociedade. No limite do argumento, geraria governos e
mercados mais eficientes e previsveis.
Ou seja, esse tipo de ambiente participativo criado pela organizao espontnea de
cidados e cidads muito salutar, desde que no ultrapasse um limite muito claro: aes que
possam desestabilizar o sistema poltico e econmico considerado como um modelo ideal
15

pautado por imperativos racionais e pela lmina fria e imparcial da lei. O aumento da
participao poltica dos cidados para alm do rito eleitoral, influenciando decises e
buscando compartilhar o poder, um forte elemento para desestabilizao do sistema poltico.
Ou, dito de outra forma, a participao da populao do andar de baixo, reivindicando
direitos e poder, afetaria os privilgios histricos da elite do andar de cima. E nos ltimos
dois mil anos de histria, nenhuma classe ou grupo social abriu mo de seus privilgios sem
um processo de conflito explcito ou luta social.
Quando Putnam (2002) refaz a trajetria da organizao de homens e mulheres ao
longo da histria italiana a organizao por meio de guildas, associaes de
trabalhadores/as, associaes de mtua assistncia, sindicatos, associaes recreativas
simplesmente retira todo o componente poltico, todo o conflito das diversas lutas sociais que
geraram essas formas de organizao da sociedade civil. Retira tambm qualquer perspectiva
de conflito de classe social, analisando o fato da expresso pblica de um grupo social
qualquer como um significado em si mesmo. A prpria fora de consenso que gerou a
manifestao pblica de uma vontade coletiva compartilhada seria a base para a construo de
relaes horizontais mais amplas de solidariedade e confiana.
Reconhece-se, mapeia-se e apresenta-se o fenmeno associativo e organizacional, mas
retira-se dele todo o potencial transformador que est contido nesse prprio fenmeno.
Estimula-se portanto, um padro delimitado e a-poltico para a ao coletiva, exterminando a
possibilidade de transformaes mais profundas no sistema poltico por meio da participao
poltica organizacional de homens e mulheres na esfera pblica.
Dentro do quadro argumentativo aqui apresentado, expresses como participao,
cidadania, sociedade civil e associativismo podem ser usadas para justificar concepes de
democracia e de sociedade absolutamente diferentes. Por exemplo, quando mencionamos que
as associaes seriam escolas de civismo ou de cidadania, de que espcie de civismo ou de
cidadania estamos falando? De uma cidadania regulada e de um civismo cnico e subordinado
a simplesmente aquiescer com as decises tomadas por outros, ou uma escola de preparao
para o poder e a responsabilidade pblica?
As sociedades democrticas modernas no preparam o cidado para o exerccio do
poder e para a responsabilidade pblica resultante desse exerccio. H sim uma educao
formatada para formar uma fora de trabalho necessria reproduo de um sistema de
produo e de consumo insustentveis a longo prazo. Antigas estruturas de desigualdades e de
poder permanecem atuando com novas roupagens e por vezes das formas mais perversas.

16

Acreditamos que o aumento da organizao autnoma de cidados e cidads em


associaes, movimentos sociais, sindicatos e partidos polticos, assim como o aumento da
participao poltica das pessoas, permite que aos poucos elas possam tomar o destino de suas
vidas nas prprias mos, eliminando progressivamente as arraigadas estruturas de
desigualdade presentes em nossa sociedade, que gera e reproduz uma classe de subcidados/s, que ocupam certos lugares sociais subalternos correspondendo a lugares polticos
invisveis.
Contudo, com relao ao associativismo, nosso objeto de estudo, a simples existncia
de uma estrutura associativa no significa necessariamente um avano democrtico no sentido
aqui j exposto. As associaes civis so apenas estruturas formais que podem tomar certas
configuraes e adquirir certas cores e tonalidades, somente a partir da dinmica social que as
sustenta. Se a dinmica social que sustenta uma associao ou um campo associativo for uma
dinmica conservadora, essas organizaes assim o sero.
Dito isso e aps esta longa introduo, procuraremos apresentar nesta seo algumas
reflexes sobre a construo terica e poltica da democracia participativa, e a partir dessa
construo analisar o papel do associativismo civil dentro de uma concepo democrtica
ampliada.

1.3.1 O conceito de participao na teoria democrtica


Inicialmente, cabe destacar que a idia da participao dos indivduos na esfera
pblica, debatendo e deliberando acerca de questes coletivas que dizem respeito s suas
vidas, sempre foi um dos elementos essenciais da democracia e da poltica. Alm dos
princpios de igualdade e liberdade, a democracia pressupe ao, participao, coresponsabilidade e interao entre diferentes.
Contudo, ao longo dos sculos, as diferenas entre as pessoas sempre foram a origem
das desigualdades. As velhas estruturas de dominao e manuteno de privilgios de uma
classe ou de um grupo de indivduos sobre outros, seja por status, cor, local de nascimento,
etnia ou sexo, sempre se perpetuaram, renovando-se com formas mais sutis e cada vez mais
perversas de dominao.
A prpria idia de participao como elemento fundamental e constituinte do espao
pblico foi abandonada em razo de seu potencial desestabilizador do sistema poltico. A
democracia, em sua verso liberal e representativa, passa a ser entendida apenas como um
17

mtodo, ou seja, um procedimento de escolha dos representantes por meio de eleies. Dentro
dessa concepo, os regimes polticos democrticos so aqueles que seguem os
procedimentos eleitorais e garantem certas liberdades e igualdades formais, para que os
eleitoresclientes possam escolher no mercado eleitoral a proposta mais adequada s suas
preferncias racionais.
Pateman (1992, p.17), analisando os principais autores da chamada teoria
contempornea da democracia, afirma que dentro dessa concepo a apatia e o desinteresse
da maioria cumprem um importante papel na manuteno da estabilidade do sistema tomado
como um todo. A partir de informaes obtidas por meio de inmeras pesquisas de opinio
sobre o comportamento poltico dos indivduos, os tericos dessa corrente democrtica
dominante (Schumpeter, Dahl, Sartori etc.), estabeleceram que a apatia poltica um dado de
realidade e simplesmente no consideram o ideal participativo nas suas concepes
democrticas. Alis, pelo contrrio, um aumento da taxa de participao poderia representar
um perigo para a estabilidade do sistema democrtico (Pateman, 1992, p.17). Para esses
autores o ser humano no teria uma propenso ao convvio poltico e democrtico.
Podemos dizer que essa corrente democrtica ainda dominante na cincia poltica atual
suprimiu os conceitos normativos das diversas correntes democrticas anteriores, como a
participao, tornando-se descritiva e afirmando como tipo ideal o padro democrtico angloamericano. Dentro dessa concepo a democracia teria as seguintes caractersticas (Pateman,
1992, p.24-7):
seria vinculada a um mtodo poltico de competio entre os lderes (elite), pelos votos dos
indivduos, em eleies livres e peridicas;
somente por meio do procedimento eleitoral que a maioria poderia exercer o controle sobre
os representantes eleitos, ou seja, no os/as reconduzindo ao mandato poltico;
a igualdade poltica seria vinculada ao direito de todos ao sufrgio universal e existncia de
igualdade de oportunidades de acesso aos canais de influncia sobre os lderes;
o nvel de participao da maioria no deveria crescer acima do mnimo necessrio, a fim de
manter o mtodo democrtico (mquina eleitoral) funcionando.

Essa reduo da democracia e da participao poltica a um procedimento formal atende


aos interesses de certos grupos sociais. Os donos do poder devem suprimir a voz e a
perspectiva dos/as dominados/as, criando a iluso de que todos/as tm as mesmas
oportunidades e de que as desigualdades entre as pessoas tm origem nas diferentes
18

capacidades individuais. Os mais bem-sucedidos ou bem-aventurados seriam os mais capazes


e talentosos.
Ainda com relao s crticas concepo democrtica hegemnica, Leonardo Avritzer
e Boaventura de Sousa Santos (2002, p.59), em sua busca por teorizar sobre uma concepo
democrtica no-hegemnica, afirmam que:
a concepo da democracia liberal procura estabilizar a tenso controlada entre
democracia e capitalismo. Essa estabilizao ocorreu por duas vias: pela prioridade
conferida acumulao de capital em relao redistribuio social e pela limitao
da participao cidad, tanto individual, quanto coletiva, com o objetivo de
sobrecarregar demais o regime democrtico com demandas sociais que pudessem
colocar em perigo a prioridade da acumulao sobre a redistribuio ... a concepo
hegemnica da democracia teorizou a questo da nova gramtica de incluso social
como excesso de demandas.

Especialmente no Brasil, um pas com grandes e urgentes demandas sociais, essa


concepo de democracia e participao poltica limitada, aliada a uma igualdade estabelecida
apenas formalmente, esconde e mantm estruturas de dominao e opresso forjadas
historicamente e perpetradas pelo prprio Estado, que nunca foi democrtico ou realmente
pblico, mas extremamente patrimonialista, escravocrata, patriarcal, com uma burocracia
constituda estamentalmente, vinda das elites polticas tradicionais.
A partir do aqui exposto, uma pergunta terica se coloca: quais seriam os aspectos de
uma democracia participativa e quais mecanismos institucionais a viabilizariam?
Com relao primeira parte dessa pergunta, cabe ressaltar inicialmente que a
participao tem valor em si mesma. a maneira pela qual as aspiraes e as necessidades
dos diferentes segmentos da populao podem ser expressas no espao pblico de forma
democrtica, e no limitada apenas pelo voto. Alm disso, est associada ao modo como esses
grupos se percebem como cidados e cidads.
Alm disso, a participao um processo educativo. Expressar desejos e necessidades,
construir argumentos, formular propostas, ouvir outros pontos de vista, reagir, debater e
chegar ao consenso so atitudes que transformam todos/as aqueles/as que integram processos
participativos. uma verdadeira educao republicana para o exerccio da cidadania,
ampliando o espao pblico real, em que a construo dialogada do interesse pblico passa a
ser o objetivo de todos. Esse movimento leva ao estabelecimento de conexes e influncias
19

mtuas entre as esferas pblica e privada. Alm disso, Pateman (1992, p.39) afirma que
quanto mais o cidado participa, mais ele se torna capacitado para faz-lo. Os resultados
humanos obtidos no processo de participao fornecem uma importante justificativa para um
sistema participativo.
A interao de homens e mulheres no espao pblico produz solidariedade e
identidades comuns, agregando grupos sociais que passam a agir como sujeitos polticos, com
perspectivas e construes prprias, reivindicando reconhecimento, direitos, redistribuio de
renda e de poder perante as estruturas de interesses dominantes na sociedade e no Estado.
Para Pizzorno (1975, p.39), a participao poltica uma ao que se realiza em
solidariedade com outros, no mbito de um Estado ou de uma classe, com vistas a conservar
ou modificar a estrutura (e portanto os valores) do sistema de interesses dominantes. O autor
continua, afirmando que a participao expresso do pertencimento a certo grupo social, e
quanto mais seguro esse pertencimento (e poderamos tambm dizer, quanto maior a
identidade comum entre os indivduos), tanto maior ser a participao poltica (p.62).
Temos ainda outros trs aspectos fundamentais de uma concepo democrtica
participativa (Pateman, 1992, p.41-51):
a participao permite que as decises coletivas sejam aceitas mais facilmente pelo
indivduo, uma vez que tomaram parte do processo de deciso;
a participao produziria maior integrao social, na medida em que gera um sentimento de
pertencimento de cada cidado isolado sua comunidade ou grupo organizado (associao,
sindicato, movimento social);
para que os indivduos sejam capazes de participar efetivamente do governo de um Estado
nacional, as qualidades necessrias a essa participao devem ser fomentadas e
desenvolvidas em nvel local, por meio da democratizao das estruturas de autoridade em
todos os sistemas polticos. (p.51)

Esse ltimo ponto uma indicao terica para conseguirmos responder segunda
parte da pergunta h pouco formulada, a saber, quais os mecanismos institucionais que
deveriam ser criados para viabilizar tal concepo democrtica. Esses mecanismos, para
serem efetivos e realmente poderem alcanar o ideal educativo e transformador da
participao, devem necessariamente ser estabelecidos no nvel local, fazendo conexes com
mecanismos estaduais/regionais e nacionais, para finalmente produzirem polticas pblicas de
Estado.
20

1.3.2 Democracia participativa como eixo: as inovaes institucionais ocorridas no Brasil


a partir da Constituio Federal de 1988

At aqui, procuramos seguir um fio lgico de construo do argumento a partir da


apresentao e das crticas ao papel atribudo ao associativismo dentro da uma concepo
democrtica hegemnica. Apresentamos, tambm, os principais pontos de uma outra
perspectiva democrtica, calcada na participao poltica ampliada dos indivduos na esfera
pblica. Nesta seo, pretendemos trazer discusso as inovaes institucionais ocorridas no
Brasil a partir da Constituio Federal de 1988, resultantes de um longo processo de
mobilizao e luta social, especialmente durante os anos 70 e 80, as quais estabeleceram um
novo papel poltico s associaes e demais organizaes da sociedade civil na democracia
brasileira, a partir de uma concepo democrtica participativa.
Uma questo importante : como as inovaes no mbito da sociedade alcanam
formato e projeo institucional, flexibilizando e democratizando a estrutura do Estado? O
inverso tambm importantssimo: como inovaes institucionais no mbito no Estado
influenciam a configurao de uma nova gramtica associativa na sociedade? Cabe ressaltar
que o processo de abertura poltica e redemocratizao do Estado brasileiro que ocorreu
durante a dcada de 1980 foi influenciado e ao mesmo tempo impulsionou a formao de um
amplo campo de foras polticas democrticas (associaes de moradores, associaes
profissionais, associaes de defesa de direitos, sindicatos, movimentos sociais, igrejas etc.).
Esses diversos grupos, movimentos e associaes, para alm de suas pautas e agendas
especficas, defendiam um projeto democrtico para o pas como um eixo central de suas
aes, em oposio a um Estado autoritrio e reproduo de antigas prticas clientelsticas e
antidemocrticas arraigadas em nosso sistema poltico.
No podemos negar o imenso impacto poltico e social constitudo pelo processo de
lutas de diversos movimentos sociais, associaes e sindicatos pela redemocratizao do
Estado brasileiro, e o grande pacto poltico resultante desse processo que resultou na
promulgao da carta constitucional de 1988. Boschi (1987, p.31) afirma que a
democratizao das relaes sociais no leva necessariamente democratizao no nvel
institucional da poltica. Contudo, o movimento democrtico que brotou na base da
sociedade civil brasileira durante as dcadas de 1970 e 1980 conseguiu ter fora e expresso

21

poltica suficiente para provocar uma verdadeira democratizao no nvel institucional-legal


do nosso sistema poltico.
Pela primeira vez na nossa histria, o principal instrumento poltico e jurdico da
nao foi construdo a partir da influncia de uma pluralidade de foras e sujeitos polticos
presentes na sociedade brasileira. A carta constitucional de 1988, entre outros avanos
democrticos, reconheceu novas atribuies para as associaes civis dentro do sistema
poltico brasileiro, destacando o seu papel protagonista no exerccio do controle social e na
influncia das polticas sociais em todos os nveis da Federao.
Em que medida esse novo arranjo institucional incentivou o florescimento de
associaes civis que passaram a estabelecer um outro tipo de interlocuo com o Estado
brasileiro, baseada em uma relao de autonomia e mediada por diversos mecanismos
institucionais de participao popular, destacando os Conselhos e Conferncias de polticas
pblicas, uma pergunta que se coloca para o debate neste trabalho.
Os princpios democrticos e participativos previstos na Constituio refletem um
momento histrico nico na histria do Brasil. Pela primeira vez, foras polticas e sociais que
emergiram na sociedade brasileira formularam as bases e princpios de um Estado
democrtico, social e aberto participao popular. As vrias alternativas democrticas
geradas no seio da sociedade alcanaram a esfera institucional mxima da nao e se tornaram
princpios constitucionais que deveriam, a partir daquele momento, pautar as polticas
pblicas de Estado.
Podemos observar essa diretriz participativa nos dispositivos constitucionais reunidos
no Quadro 1 abaixo.

22

Quadro 1 Dispositivos referentes participao da sociedade civil nas


polticas pblicas na Constituio de 1988
Ttulo
I. Dos
Princpios
Fundamentais
VII. Da Ordem
Econmica e
Financeira

Captulo

III. Da Poltica
Agrcola e
Fundiria e Da
Reforma
Agrria

Artigo
Art. 1
Pargrafo
nico
Art. 187

VIII. Da
Ordem Social

II. Da
Seguridade
Social (Seo I
disposies
gerais)

Art. 194,
pargrafo
nico,
inciso
VII

VIII. Da
Ordem Social

II. Da
Seguridade
Social (Seo
II Da sade)

Art. 198,
inciso III

VIII. Da
Ordem Social

II. Da
Seguridade
Social (Seo
IV Da
assistncia
social)

Art. 204,
inciso I e
II

VIII. Da
Ordem Social

III. Da
Educao, da
Cultura e do
Desporto

Art. 205

VIII. Da
Ordem Social

VII. Da
Famlia, da
Criana, do
Adolescente e
do Idoso

Art. 227,
pargrafo
primeiro

Dispositivo
Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio.
A poltica agrcola ser planejada e executada na
forma da lei, com a participao efetiva do setor de
produo, envolvendo produtores e trabalhadores
rurais, bem como dos setores de comercializao, de
armazenamento e de transportes, levando em conta,
especialmente: (...)
Pargrafo nico: Compete ao Poder Pblico, nos
termos da Lei, organizar a seguridade social, com base
nos seguintes objetivos:
(...)
VII carter democrtico e descentralizado da
administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
As aes e servios pblicos de sade integram uma
rede regionalizada e hierarquizada e constituem um
sistema nico, organizado com as seguintes diretrizes:
(...)
III participao da comunidade.
As aes governamentais na rea da assistncia social
sero realizadas com recurso do oramento da
seguridade social, previsto no art. 195, alm de outras
fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:
I descentralizao poltico e administrativa, cabendo
a coordenao e as normas gerais esfera federal e a
coordenao e a execuo dos respectivos programas
s esferas estadual e municipal, bem como entidade
beneficente e de assistncia social;
II participao da populao por meio de
organizaes representativas, na formulao das
polticas e no controle das aes em todos os nveis.
A educao, direito de todos e dever do Estado e da
famlia, ser promovida e incentivada com a
colaborao da sociedade, visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o
exerccio da cidadania e sua qualificao para o
trabalho.
O Estado promover programas de assistncia integral
sade da criana e do adolescente, admitida a
participao de entidades no governamentais e
obedecendo os seguintes preceitos:
(...)

Fonte: Constituio Federal de 1988.

23

Essas diretrizes constitucionais de participao da sociedade nas decises


governamentais, especialmente nas polticas sociais, foram efetivadas a partir de 1988 por
meio da concepo e implementao de mecanismos institucionais de participao, que
buscavam operacionalizar princpios da democracia participativa (conselhos de polticas
pblicas, conferncias, oramentos participativos etc.) consagrados na Constituio Federal.
Cabe ressaltar que, at hoje, os mecanismos de democracia direta presentes na Constituio
(plebiscitos e referendos) ainda no foram regulamentados.
No podemos menosprezar esse momento histrico e muito menos todos os processos
e mecanismos institucionais de participao posteriores que foram criados em todos os nveis
do Estado brasileiro. Tambm no podemos menosprezar a nossa herana estatal autoritria,
centralizadora e patrimonialista e uma cultura poltica viciada em antigas prticas
clientelsticas e alicerada nas prticas e valores da poltica tradicional.3
A estratgia de exercer presso sobre o Estado para torn-lo mais flexvel
participao de associaes e demais organizaes da sociedade civil tem como objetivo o
compartilhamento do poder, a partir de uma idia ampliada de democracia. H quem
argumente que tais demandas e estratgias de compartilhamento do poder poltico seriam
decorrncia natural do progressivo avano democrtico na sociedade civil e no Estado. Boschi
(1987, p.34), por exemplo, j argumentava que havendo alguma liberdade de associao, os
movimentos de cidados tentaro atuar contra a centralizao excessiva do processo de
deciso.
O principal espao institucional desenhado para essa finalidade foram os Conselhos de
Polticas Pblicas. Vinculados s polticas sociais (assistncia social, sade, criana e
adolescente, poltica urbana etc.), seriam espaos paritrios (representantes governamentais e
representantes da sociedade civil), de gesto compartilhada da poltica pblica (elaborao,
monitoramento e avaliao). Os conselhos seriam espaos privilegiados do controle social,
existindo nos trs nveis federativos (unio, estados, municpios). Os representantes da
sociedade civil seriam eleitos com autonomia em um frum prprio.
3

Foi aprovada recentemente, em 10/05/2006, na Comisso Especial da Cmara dos Deputados, a proposta de
emenda constitucional (PEC) n 157, de 04/09/2003, de autoria do deputado Luis Carlos Santos (PFL-SP), com
co-autoria de 172 deputados/as, que prev a convocao de assemblia de reviso constitucional em 2007, com
durao de 12 meses, com o objetivo de corrigir rumos, adequar instituies, eliminar artificialidades e
pormenores, revitalizando o primado do Estado de Direito e a governabilidade do pas. Alguns movimentos
sociais chamam essa proposta de Reforma do Mal, que pretenderia suprimir vrios direitos sociais previstos na
Constituio. Em declarao pblica recente de membros da bancada parlamentar da Cmara dos Deputados
caracterizada como a nova UDN, afirmou-se que ns precisamos nos livrar do lixo social da Constituio de
1988.

24

Para Tatagiba (2004, p.348),


Os Conselhos no so espaos do governo, tampouco da sociedade civil. So
espaos pblicos plurais, nos quais os representantes da sociedade civil e do Estado,
disputam, negociam e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela
produo das polticas pblicas, em reas especficas.

Vrias lutas sociais a partir do final dos anos 80 (movimento sanitarista, movimento
em defesa dos direitos da criana e do adolescente, assistncia social, reforma urbana, meio
ambiente) direcionaram suas energias para a construo e defesa de polticas pblicas
universais e garantidoras de direitos por meio da criao de sistemas descentralizados e
participativos nas polticas pblicas. Isso resultou na criao de milhares de conselhos de
polticas pblicas nos trs nveis federativos (ver Quadro 2), alm de uma intensa
regulamentao e estruturao das polticas pblicas, por meio de diversos instrumentos
institucionais e jurdicos com base nos princpios democrticos previstos na Constituio de
1988.
Por exemplo, na rea da sade foi publicada a Lei 8080, de 1990, regulamentando o
SUS Sistema nico da Sade e a estruturao dos conselhos e fundos de sade; na rea da
assistncia social a publicao da Lei 8742, em 1993, a chamada Lei Orgnica da Assistncia
Social, detalhou e regulamentou a concepo descentralizada e participativa da poltica de
assistncia; na rea da criana e do adolescente a publicao do ECA Estatuto da Criana e
do Adolescente, em 1990 (Lei 8069), disps sobre a criao dos Conselhos de Polticas
Pblicas na rea da criana, assim como sobre a criao dos Conselhos Tutelares.

25

Quadro 2 Conselhos municipais de polticas existentes no Brasil, em algumas reas sociais4


Tipo
Conselhos de
Assistncia
Social
Conselhos de
Desenvolviment
o Rural
Sustentvel
Conselhos de
Sade
Conselhos dos
Direitos da
Criana e do
Adolescente
Conselhos do
Meio Ambiente
Conselhos de
Habitao ***

Nmero
Composio
4.671
Composio paritria entre governo e
*
sociedade (entidades de assistncia social,
organizaes de usurios e trabalhadores).
2.600
Composio paritria entre governo e
*
sociedade (organizaes de agricultores
familiares, organizaes da sociedade civil
e entidades parceiras).
5.290
Composio paritria entre usurios e
*
outros segmentos (profissionais de sade,
entidades prestadoras de servios e
Governo)
4.592
Composio paritria entre governo e
**
entidades no governamentais de
atendimento e defesa dos direitos da
criana e do adolescente.
2.039
Composio paritria entre governo e
***
sociedade civil.
779
Composio paritria entre governo e
***
sociedade civil.

Legislao
Lei 8742/1993 e decreto
1.605/1995
Decretos n 1.946/1996,
3.200/1999 e 3.508/2000
Lei no 8.080/90, Lei no
8.142/90
Lei 8069/90, Lei n
8.242/ 1991; Decreto n
408/1991; Decreto no
3.038/1999.
Legislao mltipla
Legislao mltipla

* Fonte: Jaccoud & Barbosa, Ipea (2003).


** Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais, 2002.
*** Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais, 2004.

Apenas para as polticas pblicas aqui selecionadas (assistncia social, sade, criana e
adolescente, desenvolvimento rural, habitao e meio ambiente) temos no Brasil5 uma
estrutura de aproximadamente 20.000 espaos participativos institucionalizados de debate e
deliberao, com a presena de inmeras associaes e organizaes da sociedade civil. Cabe
ressaltar que o estudo de Jaccoud e Barbosa (2003) traz ainda dados referentes aos conselhos
municipais de alimentao escolar, de acompanhamento do Fundef, do bolsa escola, das
comisses municipais do trabalho e dos conselhos tutelares da criana e do adolescente.6
4

A escolha das reas sociais que compe esse quadro foi feita a partir de polticas cujo modelo participativo e
descentralizado j est mais consolidado (sade, assistncia social e criana e adolescente). Elegemos tambm
outras reas cuja estruturao de espaos participativos no nvel municipal tem uma certa relevncia quantitativa.
Cabe dizer que nos ltimos anos, foram criados conselhos nacionais importantes como o Conselho Nacional de
Juventude, Conselho das Cidades, Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Contudo, essas
inovaes no plano nacional ainda no se refletiram na construo de espaos semelhantes no nvel municipal.
5
Segundo dados do IBGE e Ipea para os anos de 2002, 2003 e 2004.
6
Embora sejam espaos potencialmente democrticos, importante destacar a ressalva de Tatagiba (2004,
p.366), quando da anlise dos conselhos municipais de polticas pblicas na cidade de So Paulo. A autora
afirma que no caso de as correlaes de fora dentro dos Conselhos serem muito desfavorveis, ele pode ser
levado ao isolamento, passando a uma existncia meramente formal, porque obrigatria. Quando isso acontece,
em vez de atuar no sentido de reinveno institucional, os conselhos gestores podem constituir-se como
institucionalidade paralela, com pouco ou nenhum efeito democratizante sobre as instituies estatais. Esse um
dos problemas freqentemente apontados nos estudos de caso: conselhos fragilizados que no conseguem se
legitimar como instncias de participao, que acabam sendo renegados funo de legitimadores das decises
de rgos executivos.

26

importante mencionar que nesse mesmo perodo foram aprovados projetos de lei que
contribuam para o aprofundamento desse projeto poltico democrtico participativo.
Podemos citar como exemplo o Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8078, de 1990), que
alm de seu objeto especfico ampliou as possibilidades de defesa e tutela judicial de direitos
difusos e coletivos, inaugurada pela Lei 7347, de 1985. Um ponto a destacar nessa nova
regulamentao a ampliao da legitimidade das associaes civis para proporem aes
coletivas na justia visando tutela de interesses difusos e coletivos.
Essa estrutura institucional participativa, criada por presso da sociedade civil
organizada, gera um impacto ainda no dimensionado nas prprias formas de estruturao da
ao coletiva e no associativismo. Segundo Avritzer e Santos (2002, p.51) o reconhecimento
da pluralidade humana se d [a partir] da nfase na criao de uma nova gramtica social e
cultural e [n]o entendimento da inovao social articulada com a inovao institucional, isso
, com a procura de uma nova institucionalidade da democracia. Nesse sentido, a dinmica
poltica das ltimas trs dcadas resultou na elaborao de uma nova institucionalidade
democrtica no Brasil, ainda em construo e permeada por estruturas de desigualdades, que
tem reflexos na nossa gramtica associativa.
O Estado brasileiro no s passou a reconhecer institucionalmente a plena liberdade
associativa, mas tambm estimulou um novo papel protagonista das associaes civis e
demais organizaes da sociedade civil, dentro do nosso sistema poltico. A saber, o papel de
exercer democraticamente o controle social das polticas pblicas, assim como influenciar a
sua elaborao e configurao. Reconhecidas como atores polticos legtimos dentro do nosso
sistema poltico, as organizaes da sociedade civil, em especial as associaes, passaram a
ocupar outros lugares institucionais na cena democrtica nacional.

1.3.3 Reforma do Estado e os dilemas do projeto neoliberal implementado no Brasil para o


avano democrtico participativo
A nossa tese de que houve no Brasil, especialmente a partir da Constituio de 1988,
avanos institucionais no campo da poltica democrtica participativa. Contudo, as foras
polticas que foram hegemnicas e vitoriosas na conquista do poder poltico nacional nos anos
90 (especialmente os governos dos presidentes Fernando Collor de Melo e Fernando Henrique
Cardoso) iniciaram a implantao de um outro projeto democrtico, limitado, que tambm
contemplava um modelo de sociedade, e que era em muitos pontos contraditrio com o ideal
27

participativo e radicalmente democrtico consolidado na carta constitucional e nas


regulamentaes posteriores.
Ou seja, enquanto a Constituio Federal traou diretrizes de democracia participativa,
sobretudo nas polticas sociais, a reforma administrativa gerencial do Estado, levada a cabo no
Brasil, principalmente durante os anos 90, realizou mudanas institucionais em uma outra
direo.
Durante os anos 90, em toda a Amrica Latina, implantou-se uma poltica de reduo
do Estado e de valorizao do mercado. Essa diretriz foi impulsionada pelo processo de
globalizao capitalista que imps exigncias para diversos Estados nacionais, e tambm pela
influncia de instituies financeiras como o Fundo Monetrio Internacional, que impuseram
os Planos de Ajustes Estruturais para um conjunto de pases em desenvolvimento, incluindo o
Brasil.
Nesse sentido, a chamada reforma do Estado foi concebida para promover um
incremento significativo do desempenho estatal, que segundo o seu principal terico (Bresser
Pereira, 1998, p.60) teria quatro componentes bsicos:
a delimitao das funes do Estado, reduzindo seu tamanho atravs de programas de
privatizao, terceirizao e publicizao (este ltimo processo implicando a
transferncia para o setor pblico no-estatal dos servios sociais e cientficos que hoje o
Estado presta);
a reduo do grau de interferncia do Estado ao efetivamente necessrio, atravs de
programas de desregulao que aumentem o recurso aos mecanismos de controle via
mercado...;
o aumento da governana do Estado, ou seja, da sua capacidade de tornar efetivas as
decises do governo atravs do ajuste fiscal ... e da reforma administrativa rumo a uma
administrao pblica gerencial (ao invs de burocrtica)...;
o aumento da governabilidade ... aperfeioando a democracia representativa e abrindo
espao para o controle social ou democracia direta.

Segundo Nogueira (2004) houve avanos em termos de eficincia e racionalizao,


contudo os principais resultados da chamada reforma do Estado foram a desvalorizao do
Estado aos olhos do cidado e a desorganizao de seu aparato tcnico e administrativo. O
autor afirma que o movimento reformador no se preocupou em articular sua dinmica
racional-legal com uma dinmica emancipatria, aberta para a democracia poltica, a
promoo social e a cidadania. Disso deriva a razo maior de seu fracasso (p.52).
28

A reforma do Estado promovida a partir da dcada de 1990 promoveu e apropriouse do discurso democrtico e de idias como descentralizao, participao, cidadania e
sociedade civil, re-significando-as a partir de uma concepo despolitizada, neutra e
aparentemente vazia de intenes ideolgicas. A sociedade civil passou a ser considerada
como uma arena de cooperao, realizao, e no de conflito. O incentivo oficial ao chamado
terceiro setor, ao voluntariado, solidariedade e responsabilidade social corporativa
serviu como disfarce ideolgico da desconstruo conservadora do Estado. A sociedade civil
foi esvaziada de poltica e de funes hegemnicas positivas, convertendo-se em correia de
transmisso da hegemonia dominante (Nogueira, 2004, p.60).
O conceito de publicizao, por exemplo, utilizado pelos formuladores da reforma
administrativa, significa transferncia para o chamado setor pblico no-estatal, ou para o
chamado terceiro setor, de servios sociais e cientficos que o Estado presta. um
movimento de terceirizao das polticas pblicas e da configurao do campo associativo
brasileiro como um conjunto de prestadores de servio para o Estado.
interessante observamos, com relao a esse ponto, a clareza do argumento de
Bresser Pereira (1998, p.66-7, grifo nosso):
No meio, entre as atividades exclusivas do Estado e a produo de bens e
servios para o mercado, temos hoje dentro do Estado, uma srie de atividades na rea
social e cientfica que no lhe so exclusivas, que no envolvem poder de Estado ...
Pelo contrrio, estas atividades so competitivas, que podem ser controladas no
apenas atravs da administrao pblica gerencial, mas tambm e principalmente
atravs do controle social e da constituio de quase-mercados.
Nestes termos no h razo para que estas atividades permaneam dentro do
Estado, sejam monoplio estatal. Mas tambm no se justifica que sejam privadas ou
seja, voltadas para o lucro e o consumo privado j que so, freqentemente,
atividades fortemente subsidiadas pelo Estado, alm de contarem com doaes
voluntrias da sociedade. Por isso a reforma do Estado nesta rea no implica em
privatizao mas em publicizao ou seja, em transferncia para o setor pblico
no-estatal.
... se definirmos como pblico aquilo que est voltado para o interesse geral, e
como privado aquilo que voltado para o interesse dos indivduos e suas famlias, est
claro que o pblico no pode ser limitado ao estatal, e que fundaes e associaes
sem fins lucrativos e no voltadas para a defesa de interesses corporativos mas para o
interesse geral no podem ser consideradas privadas ... Na verdade so entidades

29

pblicas no-estatais (ou seja, usando-se os outros nomes com que so designadas, so
entidades do terceiro setor, so entidades sem fins lucrativos, so organizaes nogovernamentais, organizaes voluntrias).

Considerar as associaes e organizaes da sociedade civil como simples prestadoras


de servios pblicos, no caso brasileiro, no uma novidade, haja vista a antiga relao entre
o Estado brasileiro e as entidades de assistncia social, sade e educao ligadas s igrejas
anlise que aprofundaremos nos prximos captulos.
Contudo, durante a dcada de 1990, esse papel atribudo s organizaes da sociedade
civil foi ampliado para um leque muito maior de polticas pblicas e renovado a partir de um
novo discurso, no mais da benemerncia, da caridade e da filantropia, mas sim da eficincia,
profissionalizao, voluntariado, ineficincia do Estado e co-responsabilizao da sociedade
civil. Uma tentativa de mudana do arcabouo jurdico da relao das associaes
prestadoras de servio com o Estado tambm foi elaborado (ver captulo 3).
Essa concepo democrtica reduzida e no emancipatria, implementada no Brasil a
partir da dcada de 1990, se contraps s mudanas democrticas participativas iniciadas a
partir de 1988. Ambas contm um modelo de sociedade e ambas delineiam um papel explcito
e protagonista para as associaes civis no pas: de um lado, instrumentos democrticos
privilegiados para a influncia e controle social das polticas pblicas, e, de outro, prestadoras
de servios pblicos, que contribuiriam para aumentar a eficincia e a reduo de custos na
implementao das polticas pblicas.
Qual dessas duas concepes mais influenciou o expressivo crescimento do nmero de
associaes do Brasil entre 1996 e 2002? Ser que a infra-estrutura associativa, existente hoje
no pas, constitui realmente uma inovao institucional participativa e radicalmente
democrtica ou est absorvida por outras lgicas, em especial, pela lgica do mercado na
prestao de servios ao Estado? Tentaremos responder a essas perguntas no decorrer dos
prximos dois captulos.

30

2
Associaes no Brasil hoje: nmeros e significados

O objetivo deste captulo realizar um mapeamento e uma classificao do


associativismo no pas, caracterizando essa infra-estrutura organizacional a partir da anlise
de dados estatsticos. Iremos tambm traar algumas hipteses para o expressivo crescimento
no nmero de associaes no Brasil verificado entre os anos de 1996 e 2002. Por ltimo,
delinearemos com mais profundidade o perfil de dois campos associativos de configurao
mais recente na sociedade brasileira, constitudos a partir de novas perspectivas de atuao
poltica, e que mais cresceram no perodo indicado: o associativismo produtivo e o
associativismo voltado para a defesa de direitos e desenvolvimento.
Que tipo de associativismo floresceu em um pas marcado por intricadas e complexas
estruturas de dominao como o escravismo, o patrimonialismo e o patriarcalismo? Como
identificar suas caractersticas? Quem so seus atores? Qual a influncia do Estado brasileiro
na constituio dessas organizaes? O que expressa o conjunto dessas institucionalidades?
No h ainda respostas satisfatrias a essas perguntas, tendo em vista as grandes mudanas
pelas quais a sociedade civil e o Estado brasileiro vm passando nos ltimos trinta anos.
Procuraremos tentar respond-las no decorrer deste captulo.
Podemos usar vrios conceitos para definir a categoria associativismo. Alguns
autores consideram os sindicatos, partidos polticos, cooperativas e grupos informais como
parte do associativismo brasileiro. Optamos por uma definio conforme sua delimitao
jurdica. No Brasil, a figura associativa definida no Cdigo Civil e na Lei de Registros
Pblicos como uma pessoa jurdica de direito privado, institucionalizada, devidamente
registrada nos cartrios de registro civil de pessoas jurdicas, constitudas livremente pela
unio de pessoas em torno de uma finalidade no econmica ou no lucrativa. uma figura
jurdica especfica, com certos contornos e configuraes conferidos pela nossa legislao.
Em razo dessa preciso jurdica, podemos delimitar estatisticamente esse universo a partir de
algumas variveis e informaes disponveis no Cadastro Central de Empresas Cempre, do
IBGE.
31

2.1 Perfil e caractersticas

Qual o perfil do associativismo civil, hoje, no Brasil? Podemos identificar algumas


caractersticas comuns entre as associaes civis brasileiras? Podemos identificar a
configurao de verdadeiros campos polticos associativos com diferentes trajetrias
histricas?
Essas perguntas vm ganhando fora no Brasil nos ltimos anos, com o crescimento e
a maior visibilidade da ao de inmeras associaes civis na esfera pblica nacional. Muitas
vezes revestidas do manto simblico e repleto de significados contraditrios, de expresses
como Ongs, terceiro setor, entidades filantrpicas e organizaes sociais, inegvel o
desconhecimento da sociedade brasileira diante de uma de suas expresses legtimas de ao
coletiva.
Nossa inteno, neste captulo, conhecer melhor esse universo, apresentando e
interpretando um conjunto de dados empricos sobre o associativismo brasileiro a partir de um
levantamento estatstico recente produzido pelo IBGE e pelo Ipea (IBGE, 2004), em parceria
com duas redes de organizaes da sociedade civil. A anlise dos dados ser realizada a partir
de algumas variveis: campos de atuao (educao, sade, assistncia social, associaes
profissionais, desenvolvimento e defesa de direitos etc.), porte da entidade (pessoal ocupado
assalariado) e localizao (regio, estado).
Cabe ressaltar que a pesquisa citada, realizada pelo IBGE, considerou como parte de
seu universo estatstico no s as associaes civis, mas tambm as fundaes privadas. Isso
ocorreu porque o objeto de estudo era o das entidades sem fins lucrativos brasileiras. A
pesquisa foi realizada a partir dos dados contidos no Cadastro Central de Empresas
Cempre,7 do IBGE, para o ano de 2002. Esse cadastro, que contm informaes de todas as
pessoas jurdicas existentes no pas, possui trs divises com base na natureza jurdica das
entidades (ver Anexo 1: Tabela de natureza jurdica, 2002):
Natureza jurdica 1: administrao pblica;
Natureza jurdica 2: entidades empresariais;
Natureza jurdica 3: entidades sem fins lucrativos.

32

Para delimitar ainda mais o universo estatstico e com o objetivo de que esses dados
fossem comparveis internacionalmente, o IBGE/Ipea seguiu como referncia uma
metodologia elaborada pela Diviso de Estatsticas das Naes Unidas, em conjunto com a
Universidade Johns Hopkins, em 2002, que define cinco critrios para considerar uma
entidade como sem fins lucrativos no sistema de contas nacionais. Elas devem ser:
privadas, no integrantes do aparelho do Estado;
sem fins lucrativos, isto , que no distribuem eventuais excedentes operacionais entre
esses scios/as ou diretores/as;
institucionalizadas, ou seja, legalmente constitudas;
auto-administradas ou capazes de gerenciar suas prprias atividades; e

voluntrias, na medida em que podem ser constitudas livremente por qualquer grupo de
pessoas, sem nenhum impedimento ou condicionamento legal.

Aplicados esses critrios, no caso brasileiro, restaram apenas duas figuras jurdicas
especficas: as associaes e as fundaes.8 Cabe ressaltar que foram excludas duas figuras
jurdicas importantes que constam no Cempre como de natureza jurdica 3 (sem fins
lucrativos), a saber, os sindicatos e os partidos polticos, pois no atendiam ao critrio de
organizaes voluntrias em razo de algumas disposies especficas estabelecidas na nossa
legislao. importante mencionar, tambm, que as cooperativas no esto includas nesse
levantamento estatstico, tendo em vista a sua finalidade lucrativa. As cooperativas esto
classificadas no Cempre como de natureza jurdica 2 (entidades empresariais).
Essa ressalva importante, pois apesar de serem figuras jurdicas diversas, por vezes
os objetivos e a prpria configurao social que criou, por exemplo, uma cooperativa, muito
semelhante gnese de uma associao de produtores rurais. Alm disso, algumas
associaes profissionais agregam categoriais de trabalhadores, podendo ter objetivos muito
semelhantes a um sindicato. Contudo, especialmente para o objeto da presente dissertao,
essas diferenciaes so muito importantes. Os objetivos e as possibilidades institucionais de
uma estrutura sindical, por exemplo, que no caso brasileiro mantm uma relao coorporativa
e estruturada com o Estado brasileiro no campo na regulao e mediao dos conflitos da
7

Para mais informaes sobre o Cempre, consultar a pgina eletrnica do IBGE, www.ibge.gov.br.
As igrejas, que juridicamente sempre foram constitudas sob o formato associativo, a partir da Lei n 10.825, de
22/12/2003, ganharam uma categoria jurdica prpria, organizaes religiosas, a partir de modificaes no
Novo Cdigo Civil regido pela Lei 10.406, de 10/01/2002. Contudo, h um prazo ainda no expirado para
que as igrejas se adaptem a essa nova disposio legal. Nesse sentido, uma vez que os dados analisados se
referem ao ano de 2002, consideramos as igrejas como parte do universo associativo brasileiro.
8

33

relao capital/trabalho, so muito diferentes das possibilidades institucionais de uma


estrutura associativa. Essas estruturas jurdico-institucionais e todo o arcabouo legal que as
cerca foram construdas historicamente, tendo seus principais pressupostos cristalizados pelas
suas prticas e pela legislao. Analisaremos esse ponto com mais detalhes no prximo
captulo.
Por ltimo, cabe dizer que o objeto de estudo desta dissertao no inclui as fundaes
privadas por uma razo simples: elas so constitudas pela manifestao de vontade de um
indivduo ou de uma empresa com base na destinao de um patrimnio especfico para essa
finalidade destinao que pode se dar at mesmo por testamento. No h, portanto, uma
unio voluntria de cidados e cidads, uma verdadeira ao coletiva em torno de um objetivo
comum sem fins lucrativos e econmicos.
Apresentamos essas breves contextualizaes metodolgicas, pois passaremos a
considerar os dados resultantes da pesquisa (IBGE, 2004) como representativos do universo
associativo no pas. Fazemos essa opo baseados em dois motivos:
As fundaes privadas correspondem a apenas 2,9% do universo total da pesquisa;
No h uma concentrao de fundaes em nenhum campo de atuao, regio geogrfica e
muito menos, especificidades com relao ao seu porte.

2.1.1 Classificao do associativismo brasileiro: nmeros gerais e campos associativos


especficos
Os dados da pesquisa revelam que em 2002 havia aproximadamente 276 mil
associaes civis no pas, empregando 1,5 milho de pessoas, sendo 62 por cento dessas
associaes organizaes relativamente novas, constitudas a partir de 1991. Contudo, os
dados apontam para uma imensa pluralidade e heterogeneidade desse universo associativo:
igrejas, hospitais, escolas, universidades, entidades de assistncia social, associaes patronais
e profissionais, associaes de produtores rurais, entidades de cultura e recreao, meio
ambiente, associaes de moradores e organizaes de defesa de direitos, entre outras.
Pretendemos analisar e detalhar cada um desses campos associativos, buscando caractersticas
comuns e especificidades.
Todo levantamento estatstico como uma fotografia borrada da realidade.
Conseguimos ver a paisagem, alguns contornos de elementos especficos dentro da paisagem,
34

algumas cores. Contudo, podemos no conseguir apreend-la como um todo. Fazemos sempre
uma tentativa de aproximao dessa realidade, observando-a em todos os seus elementos e
formas e interpretando-a dentro de uma perspectiva social e poltica mais ampla.
Inicialmente, temos alguns limites metodolgicos. Toda proposta de classificao de
um conjunto de dados esbarra em uma necessidade de nivelamento e homogeneizao.
Quando tentamos classificar um universo to heterogneo como as associaes civis
brasileiras, criamos certas categorias a partir da observao da realidade e tentamos encaixar
essa mesma realidade nessas caixinhas. Quase sempre essa tarefa no nos d um resultado
preciso, contudo, permite-nos revelar essa fotografia borrada da paisagem como um todo, e a
partir da, em um trabalho mais minucioso, podemos interpret-la a partir de outras
informaes e referncias.
O Cempre um importantssimo acervo de dados sobre as pessoas jurdicas no pas,
reunindo informaes cadastrais e econmicas provenientes de vrias pesquisas anuais
realizadas pelo IBGE e da Relao Anual de Informaes Sociais Rais. Entretanto, as
pessoas jurdicas contidas no Cempre, alm de serem classificadas pela natureza jurdica (ver
Anexo 1), realizam uma autoclassificao com base na Classificao Nacional de Atividades
Econmicas CNAE. Ou seja, as associaes civis brasileiras, quando prestam informaes
obrigatrias ao Estado (Receita Federal e Ministrio do Trabalho Rais) so autoclassificadas
pela natureza de sua atividade econmica, o que a princpio um contra-senso, a partir da
tabela de grupos e classes da CNAE. Isso gera imprecises nessa classificao, alm de uma
grande freqncia de associaes autoclassificadas na classe 9199-5 outras atividades
associativas no especificadas anteriormente. Para as associaes cujo objetivo principal a
realizao de uma atividade econmica como hospitais (CNAE 8511-1), universidades
(CNAE 8031-4) e escolas de ensino fundamental (CNAE 8015-2), essa classificao mais
precisa.
A pesquisa realizada pelo IBGE/Ipea em parceria com duas redes de organizaes da
sociedade civil (IBGE, 2004), tendo em vista essa dificuldade de classificar tal conjunto de
dados, buscou, alm de alocar as CNAEs especficas em categorias inspiradas em uma
classificao internacional,9 adaptada com liberdade para a realidade brasileira, trabalhar com
filtros e palavras-chave a partir da razo social de cada associao e do seu nome fantasia.

COPNI Classification of the Purpose of Non-Profit Institutions Serving Households (Classificao dos
Objetivos das Instituies sem fins lucrativos a Servio das Famlias). Para mais informaes, consultar a pgina
eletrnica das Naes Unidas, www.unstats.un.org/unsd/cr/registry.

35

Isso resultou, por exemplo, na criao de filtros como associao de moradores, que
no correspondia a nenhuma das classes da CNAE, levando criao de subgrupos
classificatrios especficos. O sistema de filtros e palavras-chave, uma vez aplicado aos dados
estatsticos contidos no Cadastro, passou por uma verificao minuciosa de consistncia
estatstica. Mesmo assim, um universo considervel de associaes (8,23 por cento ou 22.715
organizaes), autoclassificadas na CNAE na classe 9199-5 outras atividades associativas
no especificadas anteriormente , no conseguiram classificar-se dentro das categorias
criadas.
Fizemos todas essas ressalvas e explicitaes metodolgicas no intuito de
apresentarmos a Tabela 1, que classifica o universo total de aproximadamente 275.895
associaes civis brasileiras em dez grupos principais e 25 subgrupos associativos (ver, no
Anexo 2, as notas explicativas sobre as organizaes contidas em cada um dos 25 subgrupos
associativos).

36

Tabela 1 Classificao e nmero das associaes e das fundaes privadas (Fasfil)


no Brasil, em 2002
Fasfil
Classificao

N Absoluto

Habitao
Habitao
Sade
Hospitais
Outros servios de sade

% do Grupo

% do Brasil

322

100,00

0,12

322

100,00

0,12

3.798

100,00

1,38

2.009

52,90

0,73

1.789

47,10

0,65

Cultura e recreao

37.539

100,00

13,61

Cultura e arte

10.645

28,36

3,86

Esportes e recreao

26.894

71,64

9,75

Educao e pesquisa

17.493

100,00

6,34

Educao infantil

2.801

16,01

1,02

Ensino fundamental

7.968

45,55

2,89

Ensino mdio

1.322

7,56

0,48

Educao superior

1.656

9,47

0,60

Estudos e pesquisas

1.817

10,39

0,66

244

1,39

0,09

1.685

9,63

0,61

32.249

100,00

11,69

32.249

100,00

11,69

70.446

100,00

25,53

70.446

100,00

25,53

44.581

100,00

16,16

3.533

7,92

1,28

Associaes profissionais

16.151

36,23

5,85

Associaes de produtores rurais

24.897

55,85

9,02

Meio ambiente e proteo animal

1.591

100,00

0,58

Meio ambiente e proteo animal

1.591

100,00

0,58

Desenvolvimento e defesa de direitos

45.161

100,00

16,37

Associao de moradores

14.568

32,26

5,28

Centros e associaes comunitrias

Educao profissional
Outras formas de educao / ensino
Assistncia social
Assistncia social
Religio
Religio
Associaes patronais e profissionais
Associaes empresariais e patronais

23.149

51,26

8,39

Desenvolvimento rural

1.031

2,28

0,37

Emprego e treinamento

388

0,86

0,14

Defesa de direitos de grupos e minorias

4.662

10,32

1,69

Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos

1.363

3,02

0,49

22.715

100,00

8,23

22.715

100,00

8,23

275.895

100,00

Outras fundaes privadas e associaes sem fins


lucrativos no especificadas anteriormente
Outras fundaes privadas e associaes sem fins
lucrativos no especificadas anteriormente
Total Brasil
Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas, 2002.

37

Podemos verificar, por meio de uma singela observao da Tabela 1, a extrema


heterogeneidade do associativismo civil no pas, com relao s trajetrias histricas de cada
grupo e subgrupos, e mesmo das prprias associaes dentro de cada subgrupo. H tambm
uma grande diversidade em relao natureza, s perspectivas de atuao e aos objetivos de
cada segmento.
Com base em uma observao geral sobre esses dados, faremos um exerccio
exploratrio de identificao de alguns campos associativos a partir de certas configuraes
polticas refletidas em suas trajetrias histricas e em suas perspectivas de atuao. Para tanto,
utilizaremos alguns microdados estatsticos do estudo do IBGE (a razo social e o nome
fantasia das associaes civis), alm de outras informaes e estudos sobre o universo
associativo brasileiro.
Gostaramos de deixar registrado que o nosso foco dirige-se identificao de campos
polticos associativos, a partir de certas caractersticas comuns que sero exploradas a seguir.
Cabe dizer que h uma infinidade de objetivos, perfis e perspectivas de atuao dentro do
associativismo brasileiro, expressando a extrema pluralidade e as possibilidades criativas
prprias da diversidade cultural da nossa sociedade civil. No iremos descrever todos os
conjuntos associativos existentes atualmente na sociedade brasileira, mas dirigir o nosso olhar
para alguns fenmenos polticos. Isso no significa nenhum tipo de homogeneizao, mas
apenas uma opo. Quando analisamos os microdados disponveis, mostra-se impressionante
a diversidade do nosso universo associativo. Contudo, por razes metodolgicas e em razo
do foco do presente trabalho, no iremos explorar esse nvel mais fragmentado e diverso do
associativismo brasileiro.

I. Associativismo religioso
De longe, o associativismo religioso o mais expressivo segmento associativo
brasileiro. Um quarto (25,5%) das associaes existentes no pas so voltadas para objetivos
confessionais, para o compartilhamento de crenas e valores ligados espiritualidade e
religio, gerindo atividades religiosas ou rituais (70.446 associaes).
Esse dado confirmado por uma pesquisa recente realizada sobre o associativismo e a
participao poltica na cidade de So Paulo, a qual deu origem a um livro organizado por
Leonardo Avritzer (2004). Em seu artigo, escrito em conjunto com Marisol Recamn e
38

Gustavo Venturi, os autores afirmam que o associativismo em So Paulo eminentemente


religioso e apresentam os seguintes dados para o ano de 2003:
19 por cento dos paulistanos participam em atividades associativas e mantm vnculos
formais e informais com associaes, sendo que 51 por cento deles participam de
associaes religiosas, enquanto 49 por cento so participantes de associaes civis;
A maior parte dos/as entrevistados/as (56 por cento) afirma que participam de associaes
religiosas com o intuito de beneficiar a sua comunidade, o que transformaria a religio em
meio para realizar tais aes (Avritzer, Recamn & Venturi, 2004, p.20);

O trabalho nessas associaes fundamentalmente voluntrio (94 por cento) e a


participao dos indivduos nas decises baixa, mais baixa do que no restante das
associaes civis pesquisadas (Avritzer, Recamn & Venturi, 2004, p.21).

Esses dados vo ao encontro de outros dados estatsticos da pesquisa do IBGE/Ipea,


tendo como referncia o Brasil. Temos que 77 por cento das associaes no Brasil no
possuem nenhum/a trabalhador/a formal registrado/a. No caso das associaes religiosas,
embora correspondam a 25,5 por cento das associaes brasileiras, possuem apenas 6,6 por
cento do pessoal ocupado assalariado total. Ou seja, o trabalho voluntrio, principalmente, e o
trabalho no formal so a tnica nas associaes religiosas.
Uma das caractersticas da participao dos indivduos em igrejas, aqui exposta, a
ao comunitria, social e por vezes poltica que a insero nesse tipo de instituio permite
ao seu participante. No podemos negar que os cultos e rituais desenvolvidos por essas
associaes tm um forte componente comunitrio e coletivo. Essas caractersticas, aliadas a
uma cultura popular fortemente impregnada por contedos e imaginrios religiosos e
enorme estrutura institucional repleta de recursos materiais e humanos das igrejas no pas,
leva a influncia delas, especialmente a Igreja Catlica, nos diferentes processos constitutivos
da ao coletiva no Brasil, a extrapolar e muito o campo religioso.
Vamos analisar essa influncia a partir de duas perspectivas: uma perspectiva
progressista, vinculada a um projeto poltico democrtico emancipador e participativo, e uma
perspectiva conservadora, vinculada reproduo de estruturas de desigualdades.
Durante as dcadas de 1970 e 1980, as Comunidades Eclesiais de Base CEBs
constituram uma tentativa de setores progressistas da Igreja Catlica buscando criar vnculos
e fortalecer a autonomia, a organizao e a emancipao de grupos e setores populares. Foram
criadas em muitos pases da Amrica Latina, mas no Brasil esse movimento teve um grande
39

impacto. As CEBs tornaram-se conhecidas por sua abordagem pedaggica, que enfatizava a
participao, a comunidade e ideais igualitrios. Estima-se (Viola & Mainwaring, 1987) que
no incio dos anos 80 existiam no Brasil cerca de 80 mil comunidades, reunindo
aproximadamente dois milhes de pessoas.
Inspiradas em referenciais poltico-tericos como a Teologia da Libertao e a
educao popular de Paulo Freire, as CEBs foram usinas de gerao de organizao poltica
instaladas na base da sociedade brasileira. Eram verdadeiras escolas de cidadania e espaos
de formao poltica.
As CEBs influenciaram fortemente a organizao de trabalhadores em sindicatos, a
formao do Partido dos Trabalhadores e, no campo associativo, a constituio de inmeras
associaes de desenvolvimento e defesa de direitos (associaes de moradores, associaes
comunitrias, Ongs de defesa de direitos etc.). Veremos posteriormente, ainda neste captulo,
como as CEBs e a igreja progressista como um todo influenciaram a formao do campo de
Ongs de defesa de direitos associadas Abong, assim como continua ainda influenciando a
organizao da populao, como por exemplo o campo de associaes produtivas
relacionadas perspectiva poltica da Economia Solidria.
Cabe ressaltar, tambm, outras iniciativas promovidas pelos setores progressistas da
Igreja Catlica que impactaram e ainda impactam a ao coletiva transformadora no pas:
as Comisses de Justia e Paz, ligadas a vrias dioceses, que foram e so instrumentos
importantes na promoo e defesa dos direitos humanos no pas;
as Pastorais Sociais, em especial a CPT Comisso Pastoral da Terra, importante
fora poltica de transformao que atua nas intricadas estruturas de desigualdade e
poder geradas pela estrutura agrria injusta e concentradora de renda e poder
existente no pas;
organizaes autnomas e progressistas vinculadas Igreja, como a Critas;
por ltimo, cabe destacar a contribuio de agncias de cooperao internacionais
catlicas que financiaram e ainda financiam um campo poltico progressista de
organizaes da sociedade civil (Ongs de defesa de direitos, sindicatos, movimentos
sociais).

Embora seja impossvel negar a influncia da Igreja Catlica na constituio de um


segmento associativo mais progressista e popular que se aproxima dos ideais participativos e
democrticos expostos no primeiro captulo deste trabalho, temos tambm uma influncia
40

conservadora que impulsionou o surgimento de um associativismo conservador e pautado por


certos valores e prticas, que poderamos chamar de campo da filantropia. Esse segmento
estabeleceu relaes privilegiadas com o Estado brasileiro, especialmente no tocante ao
acesso aos recursos pblicos.
No Brasil, analisando apenas a influncia da Igreja Catlica na organizao da
sociedade civil, temos, alm das inmeras entidades religiosas stricto sensu, a criao de
inmeras associaes ligadas Igreja com objetivos sociais diversos. Durante sculos, a
Igreja Catlica, com suas inmeras entidades mantidas com o mandato do Estado, era
responsvel pela prestao de servios de sade, educao e assistncia social s camadas
pobres da populao, aos desvalidos, aos miserveis. Cabe ressaltar que, at meados do
sculo XX, essa era a nica rede de proteo social existente no pas.
Essas associaes civis prestadoras de servios na rea social estabeleceram relaes
instrumentais com o Estado brasileiro, que condicionam at hoje a forma de relacionamento
entre o Estado e as organizaes, vistas de forma utilitria para atender os interesses
governamentais.10
Podemos observar que o Estado sempre reconheceu, apoiou e incentivou, com repasse
de recursos pblicos diretos e indiretos, as associaes voltadas para a prestao de servios
nas reas da sade, educao e assistncia social. Cabe ressaltar que, inversamente, as
organizaes de carter mais contestatrio e crtico como aquelas voltadas para a defesa e
promoo de direitos, movimentos sociais, organizaes que militavam em prol da
democracia e expanso da participao poltica e social sempre tiveram relaes
conturbadas com o Estado, marcadas por processos de represso ou cooptao.
Para alm do estabelecimento de uma relao corporativa e viciada com o Estado
brasileiro, o chamado campo de entidades filantrpicas, em especial as chamadas
associaes de assistncia social (asilos, abrigos, obras sociais, caritativas, centros de
reabilitao etc.), estabeleceu, historicamente, valores e prticas baseados na caridade, na
benemerncia, na doao, no chamado assistencialismo, no fenmeno do primeirodamismo, completamente contrrias a uma concepo de direitos, de polticas pblicas
universais e de uma participao poltica ampliada e autnoma. Muitas obras sociais
assistenciais estabelecem certas condies para o atendimento dos seus usurios, baseadas
em crenas religiosas e relaes de poder. Iremos analisar, em seguida, um pouco mais esse
campo associativo importante no universo associativo brasileiro, contudo gostaramos de

10

Vide captulo 3.

41

registrar a influncia das associaes religiosas stricto sensu, ou das igrejas, na constituio
de outros campos associativos no religiosos.
Apenas como mais um elemento para a reflexo, interessante observar um dado da
pesquisa que Putnam (2002) realizou sobre o associativismo e a configurao de uma
chamada comunidade cvica nas diferentes regies italianas. Segundo esse autor (2002,
p.120),
os vnculos verticais de autoridade so mais caractersticos da Igreja italiana do que os
vnculos horizontais de solidariedade. No plano regional, todas as manifestaes de
religiosidade e clericalismo comparecimento missa, casamento religioso (em
oposio ao civil), rejeio do divrcio, mostras de identidade religiosa nas pesquisas
esto negativamente relacionadas com o engajamento cvico.

Essa informao, embora diga respeito ao contexto italiano, nos serve de provocao
para no deixarmos de mencionar os profundos efeitos negativos que as religies podem
provocar no tecido social. Podemos identificar caractersticas conservadora das religies
tradicionais, em especial do catolicismo, sobre avanos democratizantes ou emancipatrios no
mbito da sociedade civil e do Estado. Embora tenha havido uma verdadeira revoluo
progressista na Igreja Catlica latino-americana impulsionada pelos ventos da Teologia da
Libertao, a contra-revoluo conservadora, vinda do Vaticano, foi rpida e bem-sucedida.
A ao da Igreja Catlica hoje no pas no a mesma dos anos 70 e 80. As CEBs
praticamente no existem mais, e a guinada conservadora da Igreja vem produzindo efeitos
devastadores para o avano de direitos. No podemos esquecer que a Igreja Catlica hoje a
principal fora conservadora que bloqueia o avano de diversos direitos e demandas de
movimentos sociais e associaes de defesa de direitos no pas, como o movimento feminista,
de DST/Aids e GLBT (gays, lsbicas, bissexuais e transgneros).
Em suma, o papel exercido pelas igrejas, em especial a Igreja Catlica,
condicionante na anlise da constituio do universo associativo brasileiro, tanto em uma
direo progressista e participativa no fortalecimento da organizao autnoma da
sociedade, por meio das CEBs e das suas diversas Pastorais e organismos como em uma
direo conservadora e de tutela: na prpria organizao religiosa e na criao de associaes
ligadas Igreja para a prestao de servios assistenciais.

42

II. Associativismo ligado Educao e Sade


As associaes ligadas educao e sade correspondem a aproximadamente 8 por
cento do universo associativo brasileiro, mas possuem 52 por cento do pessoal ocupado
assalariado. Apenas 1.656 universidades e 2.009 hospitais filantrpicos (1,3 por cento das
associaes no pas) empregam formalmente 510 mil pessoas ou um tero do pessoal ocupado
assalariado em associaes no pas. Esse pequeno, mas significativo conjunto funciona a
partir de uma lgica de mercado na prestao de servios educacionais de sade e pouco
difere, na sua lgica e perspectiva de atuao, de empresas privadas.
Com relao aos hospitais filantrpicos, so eles a forma mais antiga de
associativismo no pas. Sessenta por cento deles foram constitudos antes de 1980, tendo
surgido 39 por cento antes de 1970. Esse um padro oposto ao universo associativo
brasileiro, constitudo por organizaes novas, na sua maioria (62%), criadas a partir dos anos
90. As Santas Casas de Misericrdia so instituies de origem portuguesa, que se fizeram
presentes no pas desde os primeiros sculos da colonizao.
J argumentamos sobre a influncia das igrejas na formao desse campo de
organizaes, no qual se destacam as universidades catlicas, metodistas e presbiterianas e as
Santas Casas de Misericrdia. Elas so constitudas como associaes ou fundaes em
virtude de uma configurao histrica, que foi reforada pela nossa legislao. As entidades
sem fins lucrativos (associaes e fundaes) de sade, educao e assistncia social tm o
direito de pleitear a iseno das contribuies sociais, em especial a cota patronal do INSS, e
outras imunidades de impostos. Isso significa que a constituio sobre o formato associativo,
para alm de uma opo poltica uma deciso de natureza econmica, pois confere s
entidades um grande benefcio tributrio.
Esse incentivo constituio de associaes e fundaes na rea da educao e da
sade previsto na prpria Constituio Federal:
Art. 213. Os recursos pblicos sero destinados s escolas pblicas, podendo ser
dirigidos a escolas comunitrias, confessionais ou filantrpicas, definidas em lei, que:
I comprovem finalidade no-lucrativa e apliquem seus excedentes financeiros em
educao;
...

43

Art. 199. A assistncia sade livre iniciativa privada:


1 As instituies privadas podero participar de forma complementar no sistema
nico de sade, segundo diretrizes deste, mediante contrato de direito pblico ou
convnio, tendo preferncias as entidades filantrpicas e as sem fins lucrativos.

Estamos tratando, portanto, de um associativismo de mercado, ou como a prpria carta


constitucional declara, de um associativismo de iniciativa privada. A lgica de prestao
de servios pblicos e acesso aos recursos estatais, e guarda semelhanas com um amplo
conjunto de associaes que surgiram a partir dos anos 90 no bojo do processo de
terceirizao das polticas pblicas11 promovido pelo Estado. Diferem em dois pontos
fundamentais: trata-se de um campo antigo, configurado e cristalizado por complexas
estruturas jurdico-burocrticas, alm de contar com uma influncia histrica da Igreja
Catlica, em especial, na configurao do campo e nas relaes privilegiadas com o Estado
para manuteno de sua estrutura e privilgios.
No campo da educao, alm do ensino superior, encontramos basicamente o ensino
formal (educao infantil, ensino fundamental, ensino mdio, educao profissional), prestado
por um campo vasto de associaes, muitas delas de origem religiosa Maristas, Salesianos,
Metodistas, Adventistas, Batistas e outras escolas mantidas por congregaes religiosas. No
campo da educao infantil, estamos falamos das creches, que ainda se situam muito perto
do campo assistencialista, mantidas, em geral, por obras sociais ligadas s igrejas, incluindo
os centros kardecistas.
Cabe destacar, tambm, a presena de associaes de pais e amigos dos excepcionais
que executam atividades variadas, incluindo o ensino especial tanto na educao infantil como
no ensino fundamental. Segundo informaes da Federao Nacional das Apaes, h
aproximadamente 1.500 associaes filiadas a essa federao.
Embora destaquemos algumas tendncias gerais dentro desse campo associativo,
procurando configurar o grupo politicamente mais relevante formado pelas universidades e
hospitais filantrpicos, no podemos deixar de mencionar iniciativas importantes no campo da
educao comunitria e associativa, fundadas em pedagogias transformadoras como a
11

O Plano de Reforma Administrativa do Estado brasileiro, que contou entre os seus principais formuladores
com o ex-ministro Bresser Pereira (1998), tinha como um de seus objetivos a terceirizao de servios pblicos
que antes eram realizados pelo Estado, para associaes sem fins lucrativos. Esse movimento, aliado
promulgao da Lei 9790/99, a chamada Lei das Oscips, incentivou o surgimento de inmeras associaes
criadas a partir de uma perspectiva de mercado, unicamente para a prestao de servios pblicos. Analisaremos
melhor esse fenmeno no prximo captulo.

44

pedagogia Waldorf, em que a formao de uma verdadeira comunidade de pais, mes,


professores/as e alunos/as, em torno de uma associao, um dos pilares de sua proposta
pedaggica.
Por ltimo, cabe dizer que por volta de duas mil associaes vinculadas a estudos e
pesquisas foram todas agrupadas no campo da educao, perfazendo um diversificado grupo
de associaes nacionais de ps-graduao, centros de estudos budistas, jurdicos, sociais, de
acupuntura, psicanalticos, de comrcio, meio ambiente, assim como um grande nmero de
centro de estudos e pesquisas ligados a vrias patologias e especialidades mdicas.
III. Entidades de assistncia social
Optamos por considerar as entidades de assistncia social um campo prprio, separado
do segmento das entidades de educao e sade tradicionais, por alguns motivos.
Inicialmente, apesar da gnese comum vinculada Igreja Catlica, as polticas pblicas no
campo da educao formal e da sade, diferentemente da assistncia, pela prpria natureza
dos servios disponibilizados, foram as primeiras a ganhar certa institucionalidade, mediante a
formatao de uma estrutura de atendimento com servios e procedimentos padres, a partir
de regulamentaes pblicas e, no caso da educao, com parmetros curriculares
nacionalmente definidos.
A poltica da assistncia social, pelo contrrio, continuou a ser a poltica para os
pobres, alimentada pela lgica clientelstica e assistencialista da doao de cestas bsicas,
culos, colches, muletas, encaminhamentos tutelados a outros rgos e servios pblicos, em
troca da formao de uma clientela eleitoral fiel. At hoje, a gesto pblica dessa poltica, em
muitos municpios, continua a cargo da primeira-dama, que representa a velha cultura poltica
da tutela e da caridade.12
As entidades de assistncia social, tambm chamadas de filantrpicas ou, de forma
depreciativa, como entidades assistencialistas , seguem majoritariamente uma lgica (de
forte inspirao crist) de tutela e subordinao com relao aos beneficirios de suas aes.
12

Em pesquisa coordenada por Ivanete Boschetti (GESST/UnB) preparada para a IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social (Braslia, 7 a 10 de dezembro de 2003), sob o ttulo: Avaliao dos dez anos de
implementao da Lei Orgnica de Assistncia Social: o olhar os conselhos estaduais, municipais e do Distrito
Federal, a influncia da poltica partidria foi um dos aspectos mais abordados nas oficinas regionais de
conselheiros/as da sociedade civil ao discutirem os fatores que emperram o processo de escolha e nomeao de
conselheiros/as. Foram indicados vrios fatores, entre eles: a cooptao das entidades pelo governo, em que este
repassa recursos para as entidades e ainda escolhe quem ser o seu representante, e a existncia de lei que
estabelece como presidente do conselho de assistncia social a primeira-dama ou o secretrio da assistncia
social. (p.157)

45

o segundo maior campo associativo no pas, reunindo aproximadamente 32 mil associaes,


ou 12 por cento do universo total. Configuram um amplo conjunto de orfanatos, albergues,
asilos, centros de reabilitao, obras sociais diversas, casas de passagem e outras iniciativas
sociais que buscam atender e confortar os indivduos e grupos mais vulnerabilizados da
nossa sociedade.
Embora a origem desse campo seja distante de uma concepo de direitos, polticas
pblicas universais e participao poltica ampliada, especialmente a partir do final da dcada
de 1980, o campo de entidades de assistncia social comeou lentamente a passar por um
processo de reconfigurao. Novamente, temos avanos institucionais na carta constitucional
de 1988, que reconheceu a assistncia social como uma poltica pblica, compondo o trip da
poltica de seguridade social, em conjunto com a sade e a previdncia. A Loas Lei
Orgnica da Assistncia Social , promulgada em 1993, detalhou a poltica de assistncia
como um poltica de direitos, descentralizada e participativa, e abriu caminho para a
construo de uma grande estrutura de conselhos deliberativos e paritrios de polticas
pblicas (4.671 conselhos municipais ver Quadro 2 dados de 2003). Nos ltimos trs anos
aprovou-se a Poltica Nacional de Assistncia Social, que prev a constituio de um Sistema
nico de Assistncia Social SUAS, nos moldes universalizantes do SUS.
As entidades de assistncia social configuram um campo associativo emblemtico,
uma vez que formatado por uma lgica antiga e cristalizada, baseada na filantropia e na
benemerncia. Esse campo pressionado por uma perspectiva participativa de direitos a partir
da Constituio de 1988, e, durante os anos 90, enfrenta o discurso modernizador neoliberal,
com base em conceitos como profissionalismo, eficincia e eficcia na prestao dos servios
assistenciais.
Contudo, as velhas condicionantes histricas que esto na origem da constituio
desse campo continuam a atuar. Nas ltimas eleies da sociedade civil para o Conselho
Nacional de Assistncia Social CNAS, gesto 2006-2008, ocorridas em abril de 2006, no
campo das entidades de assistncia social a CNBB fez uma aliana conservadora para
defender os interesses da filantropia13 que envolvem tambm as universidades e hospitais
filantrpicos com a Confederao das Santas Casas de Misericrdia e com a Associao
Brasileira de Universidades Comunitrias Abruc, que rene muitas universidades catlicas.
Essa aliana conservadora, pautada por interesses corporativos, foi vitoriosa, tendo a CNBB e

13

Afirmao feita com base na participao do autor no processo de articulao das organizaes da sociedade
civil para a eleio do CNAS e com base na participao do mesmo na assemblia de eleio dos representantes
da sociedade civil no CNAS ocorrida no dia 25 de abril de 2006, em Braslia.

46

a Confederao das Santas Casas sido eleitas como conselheiras titulares, e a Abruc como
conselheira suplente, a partir do voto de inmeras entidades de assistncia social ligadas
Igreja. Alis, somente a ttulo de ilustrao, um dos bispos da CNBB14, justificando a
candidatura da Igreja para o CNAS, afirmou que ela o fazia porque os interesses da Igreja
estavam em jogo.
Temos, portanto, um campo associativo atualmente em disputa, perpassado por vrias
perspectivas e lgicas polticas. Cabe ressaltar que essa disputa ocorre entre as prprias
entidades de assistncia social, entre elas e outros campos associativos em especial as
associaes de defesa de direitos e as entidades e educao e sade e nas tenses com o
Estado. Estas ltimas devem-se presena em espaos institucionais participativos da poltica
de assistncia conselhos e conferncias de assistncia social e surgem no acesso aos
recursos pblicos para a execuo da poltica.
IV. Associaes de moradores e associaes comunitrias
As associaes de moradores e os centros e associaes comunitrias so importantes
expresses do associativismo brasileiro, tendo sido um segmento amplamente estudado
durante a dcada de 1980. Atualmente, existem no pas por volta de 38 mil organizaes que
representam juntas 13,7 por cento do universo associativo brasileiro. Esse um dos
segmentos do associativismo que mais cresceram no perodo entre 1996 e 2002, 337 e 334,7
por cento, respectivamente. Alm do mais, formado por organizaes relativamente novas, a
grande maioria (75,6%) constitudas a partir de 1990. Outra caracterstica importante desse
segmento a presena comparativamente muito maior de associaes na regio Nordeste do
que em outras regies do pas, uma vez que 41 por cento esto localizadas nessa regio.
Esse ltimo dado, indicando uma maior presena de associaes comunitrias e de
moradores no Nordeste, constitudas a partir dos anos 90, deve ser analisado como um novo
momento e uma nova configurao histrica do associativismo de base comunitria no Brasil,
ainda no devidamente estudados. As concluses dos estudos e anlises sobre o
associativismo comunitrio urbano, realizados nos anos 80, especialmente nas grandes
metrpoles do Sudeste, aplicam-se apenas parcialmente nas possveis anlises dessa nova
realidade associativa no Brasil.

14

Dom Orani, arcebispo de Belm-PA, responsvel pelo setor de educao da CNBB e designado pela mesma
para articular os interesses da Igreja Catlica para a eleio do CNAS (gesto 2006-2008).

47

Feita essa ressalva, uma referncia importante para interpretarmos como se configurou
o expressivo campo de associaes de moradores e associaes comunitrias dentro do
associativismo brasileiro ainda a importante obra de Renato Raul Boschi (1987), o qual
realizou uma pesquisa sobre as formas de mobilizao do Brasil urbano de 1977 at meados
da dcada de 1980, com foco na cidade do Rio de Janeiro. Para Boschi (1987, p.14), as
associaes de moradores seriam um impulso autonomista e inovador na rejeio das formas
tradicionais de atuao poltica e na criao de alternativas no nvel das prprias
coletividades. A gnese desse movimento foi causada principalmente pelo intenso processo
de urbanizao que o Brasil vivenciou a partir da dcada de 1950. Nesse contexto
sociopoltico especfico, as associaes de moradores seriam (Boschi, p.46, grifos nossos)
um estgio no processo de mobilizao coletiva, configurando-se como uma estrutura
organizada que alimenta a dinmica da poltica comunitria. Uma vez conquistado o
monoplio legtimo da representao, a associao atua como intermediria entre as
agncias pblicas e as comunidades locais para o encaminhamento de vrias
demandas.

Boschi (1987, p.64-6) faz uma distino entre as associaes de moradores que
teriam um carter mais popular, ligando-se questo da regularizao da posse da terra para
moradores/as de reas urbanas de favela e as associaes de bairros de classe mdia urbana
carioca, as chamadas associaes de amigos do bairro, que estariam mais voltadas para o
controle das polticas do que para a formulao de demandas. Estas se caracterizavam pela
presuno poltica de tornar possvel um espao institucional alternativo tanto para o acesso
ao Estado como para a concretizao dos princpios democrticos. Por sua vez, as
associaes de moradores seriam organizaes essencialmente reivindicativas, tanto por
lutarem pela posse da terra, como por demandarem servios pblicos bsicos, como acesso a
gua, eletricidade, rede de esgoto e transporte.
As associaes de bairro teriam, internamente, um papel de construo de
solidariedade a partir do estmulo participao e coeso dos/as moradores/as e,
externamente, a funo de estabelecer padres de relao com o Estado, conscientizao da
populao (por meio da publicao de jornais e realizao de seminrios e encontros) e
desenvolvimento de atividades de lazer e recreao (Boschi, 1987, p.87 e 92).
Consideramos importante recuperar historicamente o fenmeno do movimento de
associaes de moradores e de bairro e sua grande expanso ocorrida na cidade do Rio de
48

Janeiro nos anos de 1979 a 1981, no intuito de traarmos algumas hipteses sobre a
configurao desse campo associativo nos dias atuais. Para Boschi (1987, p.68-9), o
crescimento desse campo associativo no passado ocorreu em razo de alguns fatores, como a
sbita interrupo do processo de crescimento econmico, aliado a um ambiente recessivo, ao
incio da liberalizao do regime militar e revogao do Ato Institucional nmero 5 (AI-5),
fato que restabeleceu as garantias constitucionais liberdade associativa.
A questo que se coloca : quais seriam os fatores principais para o grande
crescimento das novas associaes de moradores e associaes comunitrias surgidas
principalmente entre 1996 e 2002? O perfil de atuao dessas organizaes o mesmo do
identificado durante a dcada de 1980?
Acreditamos ter havido mudanas significativas, tanto no perfil das associaes como
na forma de configurao da luta urbana nos dias atuais. O associativismo comunitrio nos
anos 70 e 80 era percebido como o veculo para enfrentar os problemas cotidianos mais
imediatos, assim como um lcus de convvio democrtico e de constituio de identidades
(Boschi, 1987, p.71). Floresceu sobre um estado autoritrio, fechado participao, onde
vrios outros espaos e instrumentos de expresso pblicos estavam bloqueados. Foi
impulsionado pelo trabalho de educao popular realizado pelas CEBs e organizaes de
assessoria, que tinham como perspectiva organizar a base da sociedade brasileira.
Vemos hoje caractersticas diferentes. Inicialmente, esse campo associativo muito
novo e se faz mais presente no Nordeste, que possui especificidades urbanas diferentes do
contexto do municpio do Rio de Janeiro na dcada de 1980: regies metropolitanas menores,
de urbanizao mais recente. Alm do mais, temos no Nordeste a presena de inmeras
associaes comunitrias e de moradores em cidades do interior, uma parte delas no meio
rural, o que torna mais complexa a anlise das caractersticas desse segmento a partir dos
dados empricos atualmente existentes.
Cabe dizer, tambm, que com a redemocratizao do pas e a abertura de canais
institucionais de interlocuo e participao com o Estado, as associaes de moradores
perderam a centralidade do monoplio legtimo da representao das comunidades que
representavam em relao ao Estado, assim como deixaram de ser um dos nicos espaos de
socializao e participao comunitria/poltica existentes nas cidades.
Outra questo a mudana com relao s formas de expresso e s estratgias da luta
urbana nos ltimos anos. Cada vez mais, os movimentos e organizaes que atuam no
chamado Movimento da Reforma Urbana tm uma atuao mais coletiva em redes, fruns e
movimentos nacionais. Alis, um dos principais espaos de disputa com relao s polticas
49

urbanas, nos ltimos anos, passou a ser o Congresso Nacional e o disputado Conselho
Nacional das Cidades, constitudo por 41 representantes da sociedade civil e trinta
representantes dos governos.
Se analisarmos o passado, perceberemos que havia um grande debate entre as
associaes de moradores sobre a possibilidade de sua atuao extrapolar o mbito local. A
deciso de se filiar a entidades de representao nacional como a Conam Confederao
Nacional de Associaes de Moradores e outras federaes, para muitos significava a
descaracterizao da natureza mesma dessas associaes comunitrias. Hoje a Conam,
fundada em 1982, congrega mais de 550 entidades municipais e 22 federaes estaduais, e faz
parte de diversos fruns e redes nacionais e internacionais, como:
Coordenao dos Movimentos Sociais CMS;
Frum Nacional de Reforma Urbana FNRU;
Frum Brasil do Oramento FBO;
Frente Nacional de Saneamento Ambiental FNSA;
Movimento Nacional pelo Direito ao Transporte Pblico de Qualidade para Todos MDT;
Frente Continental de Las Organizaciones Comunales FCOC.

Apenas pelo tema tratado em cada um desses fruns e movimentos nacionais,


podemos ver quantas mudanas ocorreram com relao organizao e estratgia de luta
dos movimentos que atuam nas cidades. A prpria poltica urbana tem sido formulada a partir
de concepes mais abrangentes, procurando integrar questes como saneamento, transporte,
habitao, acesso ao solo, acesso gua e drenagem, por exemplo. A criao do Ministrio
das Cidades, em 2003, expressa uma nova configurao da prpria lgica da poltica pblica
no Brasil para as reas urbanas.
Alm da Conam e dos fruns e movimentos aqui citados, no podemos deixar de
lembrar outros movimentos nacionais que compem atualmente o movimento pela reforma
urbana: Unio Nacional por Moradia Popular UNMP, Movimento Nacional de Luta pela
Moradia MNLM, Central de Movimentos Populares CMP.
Contudo, vrias questes ainda permanecem: como explicar o expressivo crescimento
no nmero de entidades desse segmento associativo entre 1996 e 2002? Como esses
movimentos e fruns nacionais se articulam com as suas bases? E, por fim, como se configura
atualmente a ao de milhares de associaes comunitrias e de moradores existentes no pas?

50

No h respostas conclusivas para essas perguntas, que necessitariam de mais


informaes e dados empricos. Vrias hipteses poderiam ser levantadas, como:
A existncia de incentivos governamentais por meio de programas de governo voltados
para a habitao popular, que prevejam o repasse de recursos pblicos para as associaes,
poderia ser um dos fatores que explicam o aumento do nmero de associaes de
moradores e comunitrias nesse perodo;
O surgimento de um novo tipo associativo, principalmente na periferia dos grandes centros
urbanos, de associaes comunitrias voltadas para objetivos mais especficos aes
culturais (hip-hop, cultura popular), prticas esportivas e gerao de renda que no
pretendem deter o monoplio legtimo da representao dessas comunidades, mas sim
atuar a partir das perspectivas aqui elencadas, tornando o associativismo comunitrio mais
plural e diverso;
A mudana da estratgia de luta dos movimentos pela reforma urbana, em redes, fruns e
movimentos nacionais, visando construo de uma poltica pblica urbana integrada e
participativa, tem invisibilizado a ao poltica de milhares de pequenas associaes de
moradores no pas. Esse deslocamento da luta, do nvel local para o nacional, tem
reconfigurado a caracterstica das associaes comunitrias e de moradores. No seriam
mais um lcus de convvio democrtico e construo de identidades, que tanto chamou a
ateno de Boschi na dcada de 1980, mas sim espectadoras de estratgias construdas por
lideranas cada vez mais diludas na luta nacional e distantes das demandas mais
particulares de suas bases;
O crescimento de associaes vinculadas a mquinas clientelsticas e como apoio a poltica
partidria local.

V. Associaes quilombolas e associaes indgenas


Embora invisveis no levantamento estatstico realizado pelo IBGE/Ipea, diludas em
duas categorias principais associaes comunitrias e associaes de defesa de direitos de
grupos e minorias , as associaes quilombolas e indgenas correspondem a um segmento
relativamente novo e com caractersticas especficas dentro do associativismo brasileiro.
Essas associaes so novos instrumentos de ao poltica de coletividades
organizadas h dcadas e com alto grau de identidade e valores comuns. Os povos indgenas e
as comunidades quilombolas sempre foram organizados: a partir de suas identidades raciais,
tnicas e culturais; por relaes de parentesco; e em razo da defesa e manuteno de seus
51

territrios. A forma de organizao poltica dessas coletividades variada, obedecendo a


costumes, saberes e prticas construdas por geraes e transmitidos por meio de tradies
orais.
O que est motivando a formalizao de associaes civis de representao dessas
comunidades e povos perante o Estado brasileiro e outras instituies uma questo que se
coloca e que ser respondida ao final deste trabalho.
Tendo em vista a diversidade e riqueza do processo de organizao poltica desses
povos e comunidades, optamos por separar neste momento as anlises, selecionando, no caso
das comunidades quilombolas, um caso ilustrativo da formao de uma associao.
AQCC Associao Quilombola de Conceio das Criolas 15
A Associao Quilombola de Conceio das Criolas foi constituda em 17 de julho de
2002, reunindo outras dez associaes comunitrias e de produtores rurais existentes no
territrio quilombola de Conceio, localizado no serto de Pernambuco, fazendo parte do
municpio de Salgueiro.
A organizao poltica da comunidade sempre se deu em torno da defesa e preservao
do territrio que foi comprado por quatro negras fugidas, por volta de 1802, graas ao
cultivo do algodo. Essa organizao tem se dado a partir de uma cultura da oralidade e do
fazer, por meio de mutires, reunies e, principalmente, pelas histrias contadas pelos/as mais
velhos/as de como se davam as lutas, como as terras da comunidade haviam sido tomadas, e
como as pessoas se organizaram no passado para resistir violncia e invaso, mantendo a
posse das terras.
A organizao poltica s passou a tomar uma perspectiva mais formal a partir da
sada temporria de trs das atuais lideranas da comunidade. Duas delas passaram a
participar de encontros e reunies promovidos pelas CEBs, e uma delas participou do
movimento sindical urbano, por ter morado em So Paulo por muitos anos. No final da dcada
de 1980, depois do retorno dessas lideranas, firmou-se um pacto poltico entre elas e a
comunidade com os objetivos de preservar o territrio, fortalecer a base e estabelecer alianas
e parcerias com outros grupos e movimentos fora de Conceio. Para tanto, essas trs pessoas
foram destacadas:

15

Relato com base em entrevista concedida por Aparecida Mendes, coordenadora da AQCC, em maio de 2006, e
com base em visita comunidade de Conceio das Criolas, em abril de 2006.

52

Givnia Silva16 militaria na poltica partidria e tambm contribuiria para o fortalecimento da


escola pblica local;
Andr Lino17 se envolveria com o Sindicato de trabalhadores rurais de Salgueiro;

Joo Alfredo permaneceria militando no movimento das CEBs.


A partir do final dos anos 80 e durante a dcada de 1990, foram constitudas dez
associaes de produtores rurais no territrio quilombola, com o objetivo principal de adquirir
emprstimos e recursos pblicos para os/as trabalhadores/as rurais e para o desenvolvimento
da agricultura local. Alis, a existncia de uma associao constitua exigncia para o repasse
de recursos de instituies pblicas de fomento como Emater, Banco do Nordeste, Banco do
Brasil e Pronaf. Em torno dessas organizaes no existia vida associativa ou qualquer tipo de
debate poltico; elas foram criadas como um instrumento de captao de recursos a partir da
elaborao de projetos agrcolas para rgos pblicos.
Ao longo da dcada de 1990, a comunidade comeou a discutir a idia de criao de
uma associao maior voltada para a questo territorial, cultural e tnica. Esse processo de
debate foi atropelado pelo governo federal (Fundao Palmares), em 2002, em razo da
necessidade de criao de uma associao que recebesse a titulao do territrio quilombola
de Conceio das Criolas, que ainda no havia sido regularizada. Em virtude dessa demanda
externa, a AQCC foi constituda naquele mesmo ano.
Para alm do acesso a fundos e polticas pblicas que passaram a ser disponibilizados
s organizaes quilombolas especialmente a partir de 2003, com a criao da Secretaria
Nacional de Promoo da Igualdade Racial, SNPIR , o grande incentivo estatal para que os
grupos e comunidades quilombolas institucionalizem uma representao coletiva,
formalizando uma associao civil, diz respeito regularizao da questo fundiria de seus
territrios.
O art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias reconhece a titularidade
das terras ocupadas por remanescente das comunidades dos quilombos. Essa disposio est
atualmente regulamentada pelo Decreto n 4887, de 2003, que dispe sobre o procedimento
para identificao, reconhecimento, delimitao, demarcao e titulao das terras ocupadas
por remanescentes das comunidades de quilombos. Em seu artigo 17, o Decreto
expressamente dispe (grifo nosso):

16

Foi durante anos professora e diretora da escola pblica existente na comunidade, e atualmente est em seu
segundo mandato como vereadora do municpio do Salgueiro pelo Partido dos Trabalhadores.

53

Art. 17. A titulao prevista neste Decreto ser reconhecida e registrada mediante
outorga de ttulo coletivo e pr-indiviso s comunidades a que se refere o art. 2o,
caput, com obrigatria insero de clusula de inalienabilidade, imprescritibilidade e
de impenhorabilidade.
Pargrafo nico. As comunidades sero representadas por suas associaes
legalmente constitudas.

Apesar do incentivo governamental que condicionou a sua constituio, a AQCC


atualmente um espao dinmico que aglutina a organizao social e poltica da comunidade.
Dispe de uma sede que vive movimentada com reunies diversas com a comunidade,
servindo tambm de espao para reunies do grupo de jovens e de mulheres. tambm um
espao para a venda de artesanato produzido pela associao. O principal produto artesanal
so pequenas bonecas que contam a histria de algumas mulheres da comunidade, resgatando
a trajetria de luta e a auto-estima da comunidade.
Atualmente a AQCC recebe recursos de agncias internacionais de cooperao
(Oxfam e Action Aid), assim como estabelece relaes de parcerias com a Universidade
Federal de Pernambuco e com a Ong Centro de Cultura Luiz Freire, localizada em Recife.
Cabe destacar tambm que a AQCC faz parte, hoje, da coordenao da Conaq Coordenao
Nacional de Comunidades Quilombolas.
Associaes indgenas: instrumentos para captao de recursos e interlocuo poltica
Diferentemente do caso da AQCC, no qual a associao foi um fator a mais de
aglutinao dos diversos sujeitos que compem o territrio quilombola, as associaes
indgenas no so fatores de aglutinao social nas aldeias. Embora haja algumas
semelhanas, esse fator de aglutinao dos povos indgenas, em razo da origem tnica, de um
contexto cultural mais especfico e das relaes de parentesco, j dado pela prpria
organizao social na aldeia.
O movimento de criao de associaes indgenas a partir da dcada de 1990 surge
como um instrumento voltado especialmente para a captao de recursos e gesto de projetos,
tendo em vista a existncia de fundos pblicos e internacionais, disponveis para projetos de

17

Nos ltimos anos, tem integrado a direo do Sindicato de Trabalhadores Rurais de Salgueiro (PE).

54

desenvolvimento em reas indgenas que podem somente ser acessados por associaes
formalmente constitudas.
O Estado fomenta a formalizao associativa de grupos indgenas por meio do
lanamento de editais e polticas pblicas de desenvolvimento em reas indgenas. O Fundo
Nacional do Meio Ambiente FNMA, por exemplo, criado pela Lei 7.797, de 10 de julho de
1989, tem por misso contribuir, como agente financiador e por meio da participao social,
para a implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente PNMA. Desde sua criao
tem investido mais de cem milhes de reais18 entre mais de mil projetos apoiados pelo Fundo,
muitos deles em reas indgenas.
Com relao a projetos na rea indgena, o Edital FNMA n 06/2001 selecionou
algumas propostas, de Ongs, organizaes indgenas e universidades, de projetos voltados
Gesto Ambiental em Terras Indgenas. As organizaes indgenas contempladas foram:
Recuperao Ambiental da Terra Indgena Krenak, Associao Indgena Krenak;
Diagnstico Etnoambiental da Terra Indgena Sangradouro, da Associao Xavante War;
Desenvolvimento Etno-sustentvel dos povos Kaingangues e Guaranis, do Conselho
Estadual dos Povos Indgenas (RS);
Projeto Ambiental da Terra Indgena Trincheira, da Coordenao das Organizaes
Indgenas da Amaznia Brasileira;
Diagnstico Etnoambiental do Alto Rio Negro, da Federao das Organizaes Indgenas
do Rio Negro.

Contudo, um dos principais programas que vm incentivando a criao de associaes


indgenas o PDPI Programa Demonstrativo dos Povos Indgenas, lanado em 2001. Com
recursos disponveis de mais de 25 milhes de reais, um componente do Subprograma de
Projetos Demonstrativos, do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do
Brasil, o PPG7, coordenado pelo Ministrio do Meio Ambiente MMA por meio da
Secretaria de Coordenao da Amaznia SCA.
O objetivo do PDPI apoiar iniciativas locais que visem sustentabilidade psdemarcatria das Terras Indgenas. Os beneficirios do PDPI so os povos indgenas da
Amaznia Legal, e as comunidades indgenas so atores privilegiados na concretizao desse
Programa. Seja como proponentes ou como executores de subprojetos, as comunidades devem
estar completamente inseridas na conduo das tarefas cotidianas do programa. Segundo
18

Informao extrada da pgina eletrnica do Ministrio do Meio Ambiente, www.mma.gov.br.

55

posio institucional disponvel na pgina eletrnica da Coiab19 Coordenao das


Organizaes Indgenas da Amaznia Brasileira, com o PDPI, os povos indgenas assumem
a poro maior da condio de sujeito, animados em enfrentar os obstculos e dispostos a
nunca mais ser objeto.
As informaes aqui expostas ilustram nosso argumento de que a associaes indgenas
tm sido criadas principalmente por meio de incentivos do Estado, a partir da disponibilizao
de recursos pblicos para projetos.
Cabe dizer, entretanto, que alm do aumento do nmero de associaes indgenas na
dcada de 1990, nesse mesmo perodo temos observado a criao de federaes e redes de
organizaes de povos indgenas que objetivam um papel de interlocuo e interveno mais
ampla nas polticas indigenistas e de desenvolvimento sustentvel no pas, e no apenas a
gesto de projetos.
A Coiab, por exemplo, uma associao indgena constituda em 19 de abril de 1989
que rene na sua base poltica 75 organizaes e 165 povos indgenas, estimulando e
acompanhando a criao de outras organizaes, visando expanso e ao fortalecimento do
movimento indgena. Segundo informaes disponveis em sua pgina eletrnica, ela
surgiu como resultado do processo de luta poltica dos povos indgenas pelo
reconhecimento e exerccio de seus direitos, num cenrio de transformaes sociais e
polticas ocorridas no Brasil, ps-constituinte, favorveis aos direitos indgenas. A
Coiab seria como instncia mxima de articulao dos povos e organizaes indgenas
da Amaznia Brasileira.

Cabe ainda dizer que a base dessas diferentes redes e fruns indgenas, como a Coiab,
a Foirn Federao de Organizaes Indgenas do Rio Negro, o CIR Conselho Indgena de
Roraima, no so as associaes indgenas enquanto estrutura formal de representao, mas
os diferentes povos indgenas.
VI. Outros campos associativos
Nas prximas duas sees iremos detalhar dois campos associativos importantes para
a configurao do que estamos chamando de uma nova institucionalidade democrtica
participativa e que mais cresceram no perodo entre 1996 e 2002, a saber, o associativismo
19

Endereo eletrnico: www.coiab.org.br.

56

produtivo (a partir do enfoque poltico da economia solidria) e o associativismo voltado para


a defesa de direitos e desenvolvimento (analisando as Ongs de defesa de direitos associadas
Abong). Decidimos separar esses dois campos associativos pela sua importncia na
construo e socializao de princpios tico-polticos baseados em um projeto democrtico e
participativo ampliado e em razo de dispormos de outros dois conjuntos de dados empricos
especficos sobre esses segmentos.
Cabe ainda, contudo, antes de partimos para essa tarefa, mencionarmos a existncia de
outros segmentos associativos dentro da sociedade brasileira, que podemos observar a partir
dos dados estatsticos do IBGE/Ipea.

Associaes culturais e recreativas


Este segmento associativo rene 37.539 associaes, representando 13,6 por cento do
universo associativo brasileiro. As associaes culturais representam 10.645 entidades (3,86
por cento do universo total) e as associaes recreativas e esportivas correspondem a 26.894
entidades (9,75%).
Podemos dizer que esses dois campos tm caractersticas comuns de um
associativismo de auxlio mtuo, com aes voltadas para o seu grupo de associados/as e
no para a esfera pblica como um todo. Essa caracterstica mais forte nas associaes
recreativas e esportivas do que nas associaes culturais. Este grupo formado por inmeros
clubes recreativos clubes campestres, aeroclubes, iateclubes, clubes de rodeio, de caa e
pesca, de tiro, tnis clube, automveis clube, associaes atlticas e desportivas de
empregados e por inmeras associaes e ligas esportivas futebol, ginstica, esgrima,
karat etc. H tambm um grande nmero de grupos de escoteiros, assim como clubes de
socializao como Lions e Rotary.
No segmento das associaes culturais podemos encontrar um subcampo mais
politizado e uma importante figura de democratizao da comunicao no pas, que so as
associaes e os movimentos de radiodifuso comunitrios. Cada vez mais esse conjunto de
organizaes vem se organizando a partir de princpios tico-polticos democrticos e
coletivamente pactuados. Formam redes de rdios comunitrias e se articulam com um
movimento maior de democratizao das comunicaes no pas. H uma forte disputa poltica
desse campo associativo com as empresas privadas de comunicao e rgos de controle do

57

governo, como a Anatel Agncia Nacional de Telecomunicaes, esta responsvel pela


autorizao e cassao do espectro radiofnico das rdios comunitrias.
Para alm desse campo poltico importante, entre as associaes culturais podemos
encontrar companhias teatrais e de dana, escolas de samba, blocos carnavalescos, grupos
folclricos, associaes de capoeira, fanfarras, orquestras, bandas, centros de tradio gacha,
academia de letras, associao de amigos de museus, bibliotecas, parques e diversos centros
culturais.
Uma outra caracterstica das associaes culturais e recreativas nos chama a ateno.
Elas so proporcionalmente mais numerosas na regio Sul do pas (35,8 por cento delas se
localizam nessa regio. No Nordeste, a ttulo de comparao, localiza-se apenas 12,3 por
cento desse segmento associativo).20 Esse dado emprico semelhante a um outro dado obtido
por meio de uma ampla pesquisa recente sobre o associativismo na cidade de Florianpolis,
em Santa Catarina (Scherer-Warren, 2004). As associaes vinculadas a atividades culturais,
desportivas e de lazer representavam 34 por cento das associaes existentes na cidade no ano
de 1993, embora no perodo de 1974 a 1983 esse segmento associativo tenha representado 53
por cento das associaes existentes no municpio. Esse segmento foi perdendo a sua
hegemonia em razo do crescimento do nmero de associaes de carter poltico, como
associaes ambientalistas, feministas, grupos de direitos humanos, associaes tnicas e de
minorias culturais, por exemplo.
Neste ponto, cabe um destaque. Podemos observar, pelos dados obtidos pelo IBGE
(2004), algumas diferenas regionais significativas com relao ao tipo de associativismo
preponderante nas regies Sul e Sudeste.

Tabela 2 Segmentos associativos no Brasil e sua presena nas regies Nordeste e Sul
Segmentos associativos

Regio Sul

Regio Nordeste

Associaes culturais e recreativas

35,8%

12,3%

Entidades de assistncia social

31,7%

14,6%

20%

40,9%

15,3%

50,6%

Associaes comunitrias e de moradores


Associaes de produtores rurais

Fonte: IBGE, Diretoria de Pesquisas, Cadastro Central de Empresas, 2002.

20

Segundo dados do IBGE (Projeo da populao do Brasil por sexo e idade para o perodo de 1980-2050.
Reviso 2004. Disponvel em www.ibge.gov.br), 14,72% da populao brasileira encontra-se na regio Sul;
27,92% na regio Nordeste; 42,63% no Sudeste; 7,78% no Norte e 6,96% na regio Centro-Oeste.

58

Na regio Sul, temos maior presena proporcional de associaes culturais e


recreativas, assim como de entidades de assistncia social. No Nordeste, pelo contrrio, temos
preponderncia de associaes comunitrias e de moradores e associaes de produtores
rurais. Podemos atribuir esse fenmeno s enormes diferenas regionais existentes no pas,
das quais as regies Sul e Nordeste expressam os plos opostos de renda, escolaridade,
mortalidade infantil, acesso a direitos etc. Ou seja, podemos afirmar que as estruturas de
desigualdade presentes na sociedade brasileira afetam a forma e as caractersticas da ao
coletiva institucionalizada no pas.
Isso observvel no caso das desigualdades regionais. O associativismo existente na
regio Nordeste caracterizado pela ao coletiva de base comunitria, voltada para a
reivindicao de direitos bsicos (associaes de moradores e comunitrias) e como uma
forma de organizao do trabalho e gerao de renda nas reas rurais (associaes de
produtores rurais). De outro lado, na regio Sul do pas floresceu um associativismo de forte
presena de associaes de interesse mtuo na rea cultural e recreativa (clubes, centros de
tradies gachas, por exemplo), assim como entidades de assistncia social, cujo principal
objetivo consiste em prestar servios a populaes vulnerveis e em situao de risco social.

Associaes profissionais
As associaes profissionais so um campo numericamente expressivo no
associativismo brasileiro, reunindo 16.151 entidades (5,85 por cento do universo total). Esse
campo, quando analisado por Boschi (1987) em meados da dcada de 1980, foi caracterizado
como formas encontradas pela classe mdia para vocalizar o protesto e abrir canais de
participao poltica (p.106), ou como organizaes semi-sindicais que promovem a
mobilizao de um determinado segmento ocupacional para a reivindicao de demandas
trabalhistas especficas e localizadas (p.110). Uma outra caracterstica seria que A maioria
das novas associaes tende a recrutar profissionais segundo o local de trabalho (escolas ou
hospitais, conforme o caso) e no por categoria como requerido pela legislao trabalhista
no caso dos sindicatos corporativos (p.110). Assim, conclui o autor, as novas associaes
expressam claramente um impulso autonomista em relao camisa-de-fora da estrutura
corporativa oficial.
Esse grupo constitudo principalmente por associaes de funcionrios de empresas,
associaes de profissionais liberais (mdicos, advogados, engenheiros, arquitetos,
59

contabilistas); associaes profissionais de carter cooperativo (motoristas de txi, costureiras,


vendedores ambulantes, transporte alternativo) e associaes de servidores pblicos
(municipais, agentes de sade, policiais, procuradores etc.)
Nas dcadas de 1970 e 1980, esse segmento foi visto por Boschi (1987, p.137-9) como
portador de valores democrticos e de uma perspectiva mais abrangente de mudanas, com
uma forte aliana com o movimento sindical. Havia, entretanto, tambm uma forte
dependncia do Estado na redefinio estrutural de alguns setores profissionais.
Boschi (1987, p.140), analisando esse campo associativo, especialmente referenciado
pelas associaes de profissionais de classe mdia, afirma que
em suma, os setores organizados fora da esfera estatal em bases autnomas no
dispem de uma arena institucional especfica onde possam atuar com eficcia e de
modo mais permanente. Ao invs disso ... surgem como uma organizao sindical que
escapa ao controle do Estado mas no est legalmente aparelhada para atuar como
sindicato ... Nesse sentido so organizaes frgeis que tendem a ser eliminadas
politicamente, to logo deixem de existir determinadas condies conjunturais
estratgicas.

A hiptese traada por Boschi se confirmou, em termos. Dentro de um campo


associativo portador de valores mais democratizantes, as associaes profissionais foram as
que tiveram um crescimento mais baixo, embora significativo, entre 1996 e 2002 (148,8%).
Talvez esse crescimento possa ser atribudo a novas expresses associativas, como as
associaes profissionais de carter cooperativo.

Associaes empresariais e patronais


H um campo pequeno e tradicional de entidades empresariais e patronais entre as
associaes brasileiras (1.756, ou 1,6 por cento do universo total) que se organizam a partir da
natureza da sua atividade empresarial e comercial lucrativa, a fim de defender e potencializar
o seu segmento e a sua atividade econmica de forma coletiva com outros empresrios e
comerciantes. So as chamadas associaes comerciais e industriais, associaes de lojistas,
cmaras de dirigentes lojistas e associaes de micro e pequenas empresas, por exemplo.

60

Contudo, a partir da dcada de 1990, empresas e empresrios unidos em torno da


inicialmente chamada filantropia ou cidadania empresarial, depois conhecida por expresses
discursivas mais delimitadas e carregadas de significados como responsabilidade social
empresarial ou investimento social privado, comearam a se organizar politicamente em
uma fronteira nebulosa entre o chamado mercado e a sociedade civil.
A perspectiva poltica do projeto neoliberal, a lgica da terceirizao das polticas
pblicas, da criao de um mercado social, o discurso da falncia da capacidade do Estado
em atender as demandas sociais alimentado pelo governo federal durante os anos 90 e
reiteradamente repetido e reafirmado pela chamada grande mdia, ganhou sua expresso
associativa no momento em que as empresas comeam a constituir seus institutos
(associaes) e fundaes e comeam a praticar o chamado marketing social.
Embora sejam movimentos diferentes processo de diminuio do tamanho do Estado
e exaltao da lgica do mercado, aliado construo de um discurso pblico para minimizar
os impactos sociais negativos das grandes corporaes empresariais , essas trajetrias se
alimentam mutuamente.
A valorizao e a criao de campos discursivos como terceiro setor (ver captulo 1)
voluntariado, profissionalismo, empreendedor social, faa sua parte, vinculados a uma
lgica mercantilizada e conservadora, invade o chamado campo de virtudes representado pelo
social, criando uma imagem nebulosa e artificialmente construda de uma sociedade civil
espelho de um mercado eficiente, virtuoso e solidrio.
Embora invisvel no levantamento estatstico realizado pelo IBGE/Ipea, esse pequeno
nmero de institutos e fundaes empresariais, com forte presena e insero miditica,
alimenta e gera um discurso ideolgico conservador, em torno do conceito do chamado
terceiro setor, que vem influenciando valores e prticas de todo campo associativo
brasileiro. Alm disso, alimentam a criao de um novo segmento associativo ainda no
mensurado, despolitizado, voltado para a prestao de servios pblicos ou para desenvolver
projetos financiados por empresas socialmente responsveis.

61

2.2 A emergncia do associativismo produtivo no pas


O associativismo voltado para o desenvolvimento ou facilitao de atividades
produtivas vem ganhando destaque no Brasil nos ltimos anos. De acordo com dados da
pesquisa do IBGE/Ipea, em 1996 o Brasil tinha 4.412 associaes de produtores rurais; em
2002, esse nmero passou para 24.897 (um crescimento de 464,3 por cento), o maior
crescimento registrado em um campo associativo no perodo indicado. Esse segmento
corresponde hoje a 9 por cento do universo associativo brasileiro. Em outra pesquisa recente
realizada pela Secretaria Nacional de Economia Solidria, ligada ao Ministrio do Trabalho e
Emprego, em 2005, foram identificados 14.954 empreendimentos econmicos solidrios em
2.274 municpios do Brasil, 54 por cento dos quais constitudos sob o formato associativo.
O objetivo desta seo apresentar algumas caractersticas e perspectivas especficas
desse importante campo associativo, utilizando pela primeira vez no presente trabalho uma
outra base de dados estatsticos (MTE, 2006) relacionados identificao dos
empreendimentos solidrios no pas.
Podemos dizer que o associativismo produtivo uma forma de organizao social para
o trabalho diferente das tradicionais estruturas produtivas baseadas na relao capital
trabalho. Esse segmento se aproxima da organizao cooperativa do trabalho e da produo, e
tem uma grande identidade com ela. Talvez tenha uma identidade muito maior com as
cooperativas do que com a perspectiva e formato da ao associativa, embora haja algumas
especificidades.
Qual o significado de uma atividade produtiva de base associativa? Podemos dizer que
se trata de uma nova forma de relao de trabalho, mais inclusiva e solidria, ou talvez
estejamos diante de novas formas de precarizao do trabalho.
Para alguns, o desenvolvimento de formas cooperativas e associativas do trabalho
poderia ensejar at mesmo um potencial democrtico educativo e participativo. John Stuart
Mill, citado por Pateman (1992, p.50), afirmava que
formas cooperativas de organizao industrial conduziriam a uma transformao
moral dos que nelas tomavam parte ... Do mesmo modo que a participao na
administrao do interesse coletivo pela poltica local educa o indivduo para a
responsabilidade social, tambm a participao na administrao do interesse coletivo
na organizao industrial favorece e desenvolve as qualidades que o indivduo
necessita para as atividades pblicas.

62

Cole, outro autor tambm citado por Pateman (1992, p.56), ao descrever uma
concepo democrtica elaborada a partir de uma idia de socialismo de guildas afirma que
apenas se o indivduo pudesse se autogovernar no local de trabalho, apenas se a
indstria fosse organizada sobre uma base participativa, esse treinamento para a
servido poderia transformar-se em treinamento para a democracia, e o indivduo
poderia ganhar familiaridade com os procedimentos democrticos e desenvolver as
caractersticas democrticas necessrias para um sistema efetivo de democracia em
larga escala.

Essa concepo de ampliao democrtica e participativa a partir das estruturas


produtivas da sociedade at agora no se configurou em um projeto poltico hegemnico entre
os movimentos sociais brasileiros, que focaram suas energias na construo de uma estrutura
participativa nas polticas pblicas.
No podemos deixar de ressaltar que o associativismo produtivo brasileiro tem uma
caracterstica eminentemente rural, e sua organizao muito influenciada pelo Estado. O
Pronaf Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar e outros programas de
emprstimos e incentivos para agricultores/as (geridos por bancos pblicos e outros rgos de
fomento), por exemplo, optam por canalizar seus recursos para associaes de produtores e
agricultores. Essa pode ser uma explicao para a proliferao de associaes de produtores
rurais entre os anos de 1996 e 2002.
No podemos deixar de destacar que, ao mesmo tempo em que os governos
incentivam a formao de um associativismo produtivo de base na rea rural, por meio de
financiamento, incentivam tambm a participao de organizaes da sociedade civil na
questo agrria por meio de Conselhos de Desenvolvimento Rural, seguindo a previso
constitucional disposta no artigo 187 (ver Quadro 1). O governo federal tambm debate em
espaos no institucionalizados com grandes federaes, movimentos sociais, redes e
movimentos sindicais, a elaborao dialogada de polticas pblicas. o caso do Programa
Nacional de Crdito Fundirio, que foi recentemente discutido e construdo em conjunto com
a Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Contag e a Federao dos
Trabalhadores da Agricultura Familiar do Sul a Fetraf-Sul.
Outra caracterstica do segmento associativo nomeado de associaes de produtores
rurais na pesquisa do IBGE/Ipea a sua desproporcional presena na regio Nordeste. Um
conjunto de 12.590 associaes, ou praticamente 50 por cento do segmento, encontra-se
63

localizado no Nordeste. Porm, na regio Sudeste que, proporcionalmente, menos iremos


encontrar esse tipo de associao.
Para alm da caracterizao numrica e geogrfica desse fenmeno, o que mais nos
levou a destacar esse campo associativo a progressiva construo de uma matriz discursiva
contra-hegemnica em torno do conceito de economia solidria, que est promovendo, no
campo do associativismo produtivo brasileiro, a incorporao de princpios tico-polticos
profundamente democrticos e participativos pactuados e coletivamente compartilhados.
Dentro desta tarefa de articulao de um movimento nacional e de construo e
reproduo desses princpios tico-polticos contra-hegemnicos a uma infinidade de
associaes produtivas, novamente temos a emergncia de uma rede de organizaes da
sociedade civil o Frum Brasileiro de Economia Solidria, FBES21 constitudo em 2003
com o objetivo de articular e mobilizar as bases da economia solidria pelo pas, em torno de
uma Carta de princpios e uma Plataforma de Lutas. O Frum formado por
empreendimentos econmicos solidrios (associaes produtivas, cooperativas, empresas
autogestoras), por entidades de apoio, fomento e assessoria (Ongs de defesa de direitos,
universidades incubadoras, movimento sindical, organismos progressistas da Igreja: Critas,
pastorais sociais), por movimentos sociais e at mesmo por redes de gestores pblicos da rea
da economia solidria.
interessante observarmos a importncia atribuda carta de princpios do FBES,
coletivamente pactuada, que lhe confere determinada identidade poltica, que fundamental
para articular e dar um sentido poltico transformador s aes desenvolvidas por um grupo
cada vez maior de associaes e cooperativas produtivas vinculadas a esse projeto poltico.
Em sua carta de princpios o FBES afirma, entre outros pontos, que:
A Economia Solidria ressurge hoje como resgate da luta histrica dos/as trabalhadores/as,
como defesa contra a explorao do trabalho humano e como alternativa ao modo
capitalista de organizar as relaes sociais dos seres humanos entre si e destes com a
natureza;
Neste cenrio, sob diversos ttulos economia solidria, economia social, socioeconomia
solidria, humanoeconomia, economia popular e solidria, economia de comunho etc.
tm emergido prticas de relaes econmicas e sociais que, de imediato, propiciam a
sobrevivncia e a melhora da qualidade de vida de milhes de pessoas em diferentes partes
do mundo. Mas seu horizonte vai mais alm. So prticas fundadas em relaes de
21

Mais informaes em www.fbes.org.br.

64

colaborao solidria, inspiradas por valores culturais que colocam o ser humano como
sujeito e finalidade da atividade econmica, em vez da acumulao privada de riqueza em
geral e de capital em particular;
Para a Economia Solidria, a eficincia no pode limitar-se aos benefcios materiais de um
empreendimento, mas se define tambm como eficincia social, em funo da qualidade de
vida e da felicidade de seus membros e, ao mesmo tempo, de todo o ecossistema;
A Economia Solidria estimula a formao de alianas estratgicas entre organizaes
populares para o exerccio pleno e ativo dos direitos e responsabilidades da cidadania,
exercendo sua soberania por meio da democracia e da gesto participativa;
A Economia Solidria confronta-se com a lgica do mercado capitalista que induz crena
de que as necessidades humanas s podem ser satisfeitas sob a forma de mercadorias e que
elas so oportunidades de lucro privado e de acumulao de capital;
A Economia Solidria no se confunde com o chamado terceiro setor, que substitui o
Estado nas suas obrigaes sociais e inibe a emancipao dos trabalhadores enquanto
sujeitos protagonistas de direitos. A Economia Solidria afirma a emergncia de um novo
ator social de trabalhadores como sujeito histrico.

Apresentamos essas afirmaes, extradas da carta de princpios do FBES, para


podermos observar a fora e a clareza da matriz discursiva radicalmente democrtica presente
no novo movimento da economia solidria, que se configura em verdadeiro projeto
democrtico, contemplando um modelo de desenvolvimento para o pas, assim como um
modelo de sociedade emancipada e participativa.
Os 14.954 empreendimentos econmicos solidrios localizados em 2.274 municpios
identificados por uma pesquisa de campo recente (MTE, 2006), que foram estudados in loco,
por uma equipe de mais de setecentos entrevistadores/as, no compartilham dos mesmos
princpios tico-polticos aqui expostos, mas com certeza esse projeto poltico vem
influenciando as prticas e valores dessas organizaes e grupos informais. Um dos resultados
dessa grande mobilizao social foi a criao da Secretaria Nacional de Economia Solidria,
capitaneada por um conhecido estudioso do tema, o economista Paul Singer.
Algumas informaes desse levantamento (MTE, 2006) corroboram os dados
produzidos pelo IBGE/Ipea, como por exemplo, de que h uma maior concentrao de
empreendimentos no Nordeste (44 por cento do total), tendo sido observado nessa regio um
crescimento comparativamente acelerado de constituio de novos empreendimentos a partir
de 1990. Deve-se destacar tambm que a maioria dos empreendimentos identificados no
Brasil constituiu-se a partir dessa data.
65

A forma constitutiva desses empreendimentos econmicos solidrios basicamente


associativa (54%), seguida por grupos informais (33%) e por cooperativas (11%). A forma de
organizao associativa predomina nas regies Nordeste, Norte e Centro-Oeste. Nas regies
Sul e Sudeste a maioria dos empreendimentos se organiza a partir de grupos informais. Esse
um dado relevante, que pode ter duas explicaes: a primeira delas o maior incentivo
pblico para a organizao associativa do trabalho nas regies Norte, Nordeste e CentroOeste, promovido por agncias de fomento e polticas regionalizadas. Essa hiptese pode ser
comprovada pelos dados apresentados a seguir. Uma outra hiptese a maior facilidade de
comercializao de produtos, de forma informal, existente nas regies Sul e Sudeste,
comparativamente com o restante do pas.
Trs dos principais motivos destacados para a constituio desses empreendimentos
so: uma alternativa ao desemprego (45%), uma fonte complementar de renda para os/as
associados/as (44%) e condio exigida para ter acesso a financiamento e outros apoios
(29%).
Na regio Nordeste, 38 por cento dos empreendedores entrevistados afirmaram que
um dos principais motivos para a sua constituio foi a condio exigida para ter acesso a
financiamento e outros apoios. Uma vez que, no Nordeste, 66 por cento dos empreendimentos
so constitudos sob o formato associativo, podemos inferir que a nossa hiptese inicial de
que os incentivos pblicos so a principal causa motivadora do associativismo produtivo rural
no pas se confirma.
Por ltimo, cabe ressaltar que o movimento da economia solidria, portador de um
projeto democrtico radicalizado, tambm formado por inmeras associaes de assessoria,
apoio e fomento Economia solidria. Entre essas entidades, que foram identificadas em
aproximadamente 1.120 organizaes, predominam as Ongs de defesa de direitos e assessoria,
que alm de realizarem aes de assessoria e formao tcnica e poltica aos
empreendimentos solidrios, contribuem para a gerao de uma fora simblica e discursiva
transformadora com base nos valores e princpios relacionados ao campo da economia
solidria. Iremos analisar a seguir algumas caractersticas dessas organizaes que se renem
em um campo mais amplo de Ongs de defesa de direitos e assessoria, a partir da anlise dos
dados de uma pesquisa realizada com algumas Ongs histricas reunidas em torno da
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais.

66

2.3 Novos sujeitos no universo associativo: uma anlise do perfil das Ongs de
defesa de direitos e desenvolvimento associadas Abong
As associaes voltadas para a defesa de direitos de grupos e minorias (4.662
associaes, que correspondem a 1,7 por cento do universo associativo brasileiro), para a
promoo do meio ambiente (1.591 associaes 0,6 por cento) e para o desenvolvimento
rural (1.031 associaes, 0,4 por cento) perfazem um pequeno grupo de organizaes dentro
do universo associativo brasileiro. Contudo, esses grupos associativos foram os que mais
cresceram entre os anos de 1996 e 2002 (203,9%, 309% e 286,1% respectivamente).
Se analisarmos os microdados produzidos pelo IBGE/Ipea, iremos encontrar uma
pluralidade muito grande de atuao: associaes de portadores de deficincia, associaes
indgenas, de defesa do consumidor, associaes feministas, de trabalhadoras quebradeiras de
coco, de diabticos, de aposentados, centros de defesa de direitos de criana e adolescente,
associaes de promoo de direitos humanos, associaes de defesa dos direitos
homossexuais, de direitos dos idosos, e assim por diante.
Dentro desse diverso campo poltico do associativismo brasileiro, existe um campo de
organizaes com origem, perfil e perspectiva comum de atuao que se renem em torno da
Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais Abong. So organizaes
constitudas principalmente nas dcadas de 1970, 1980 e 1990, tendo como principal
perspectiva a defesa de direitos e a promoo do desenvolvimento sustentvel, com eixo
principal na reduo das desigualdades. Parte do universo associativo brasileiro, as Ongs de
defesa de direitos e desenvolvimento cada vez mais tm sido objeto de estudo por parte da
academia, assim como atores constantes na cena poltica e social nacional e internacional.
Essa ascendente visibilidade pblica tem provocado inmeros debates sobre a identidade, o
projeto poltico e a contribuio dessas organizaes para o aprofundamento da democracia
brasileira.
Tambm chamadas de Ongs de tipo histrico ou associativismo a servio do
movimento popular (Scherer-Warren, 2004, p.24), essas organizaes so centrais na
construo de valores, prticas e princpios tico-polticos democrticos e participativos neste
pas. Reproduzem matrizes discursivas de diversos movimentos sociais, especialmente o
feminismo, o movimento negro, o movimento socioambiental. Cabe ressaltar tambm a
influncia de quatro perspectivas terico-polticas na criao de uma identidade comum desse
campo poltico, que so a teologia da libertao, a educao popular, o marxismo e as teorias
democrticas participativas e deliberativas.
67

Podemos dizer que as Ongs histricas, surgidas principalmente nas dcadas de 1970
e 1980, constituram respostas da sociedade ao fechamento de diversos espaos sociais e
polticos no Brasil, como os sindicatos, universidades e partidos, que buscavam encontrar
novas formas de ao poltica e de sociabilidade. Essa forma de resposta ao regime autoritrio
construiu uma nova dimenso ou segmento na vida associativa brasileira, com organizaes
pautadas pela luta por direitos e pela constituio de novos direitos. Alm disso, essas Ongs
faziam parte de redes de solidariedade internacional, formadas por agncias de cooperao da
Europa e da Amrica do Norte, que garantiam a sustentabilidade financeira e poltica de suas
aes. No podemos deixar de ressaltar que esse campo de Ongs permeado por contradies
e por uma intensa disputa de sentidos, principalmente a partir da dcada de 1990, com o
discurso homogeneizador do chamado terceiro setor e tambm em razo da natureza de seu
financiamento.
A anlise do perfil das organizaes associadas Abong pode ser considerada como
uma tentativa de demonstrar empiricamente as origens histricas e caractersticas desse novo
segmento do associativismo brasileiro.
Quais so as Ongs de defesa de direitos e desenvolvimento associadas Abong? Quais
suas origens e objetivos? De que forma se articulam e atuam na esfera pblica? Como se
caracterizam as pessoas que trabalham e militam nessas organizaes? Qual a origem dos
recursos utilizados para o desenvolvimento de suas atividades? Tentar responder a essas
perguntas o objetivo desta seo.
2.3.1 Notas metodolgicas
Os dados e informaes sobre o universo das organizaes associadas Abong que
serviram de subsdio para a elaborao da presente anlise foram obtidos por meio de um
questionrio eletrnico enviado para todas as 262 organizaes associadas quando da poca
de realizao da pesquisa (segundo semestre de 2004).
Desse total, 202 organizaes responderam ao questionrio enviado, ou seja, 77 por
cento das associadas. No houve concentrao de questionrios respondidos pelas
organizaes em nenhuma das seguintes variveis: regio geogrfica, porte, rea temtica de
atuao. Assim, podemos considerar que os dados obtidos e a anlise realizada esto
relacionados ao universo total das organizaes associadas Abong, no tendo sido
necessrio o estabelecimento de uma amostragem estatstica.

68

O questionrio utilizado contendo 42 questes com alternativas fechadas e com


respostas abertas foi praticamente o mesmo utilizado na pesquisa de 2001, que por sua vez
inspirou-se nos instrumentos adotados nas pesquisas realizadas em 1994 e 1998. Temos,
portanto, uma srie estatstica22 nos ltimos dez anos, com quatro bases de dados sobre o
perfil das Ongs associadas Abong.

2.3.2 Anlise dos resultados da pesquisa


I. Qual a origem das organizaes associadas Abong?
As Ongs associadas Abong so organizaes formalmente constitudas como
associaes (97,7%) ou fundaes (2,3%), na sua maioria durante as dcadas de 1970 e 1980
(56,4%). Ou seja, organizaes com mais de 15 anos de existncia, sendo 16 por cento delas
com mais de 25 anos de existncia.
As origens das organizaes associadas so mltiplas e diversas, contudo podemos
verificar uma grande influncia de grupos ligados a universidades, movimentos sociais,
organismos das igrejas (especialmente da Igreja Catlica) e grupos autnomos de
profissionais liberais e cidados.
Algumas organizaes originaram-se de projetos iniciados dentro de universidades,
outras foram criadas por grupos de professores universitrios, alguns dos quais afastados da
universidade pela ditadura militar. Alis, a resistncia de grupos civis contra a ditadura, pela
defesa dos direitos humanos e restaurao da democracia no pas, foi a gnese de diversas
organizaes associadas. Algumas surgiram, aps a anistia poltica em 1979, pela iniciativa de
ex-exilados polticos.
Muitas organizaes foram constitudas por integrantes de movimentos sociais
urbanos e rurais, militantes feministas, grupos de mulheres, ativistas do movimento negro.
Alguns movimentos de bairro e grupos de moradores tambm constituram organizaes nogovernamentais. Outras associadas se originaram de demandas concretas de movimentos
populares. Uma associada, respondendo sobre sua origem declarou que
22

Os resultados dessas pesquisas encontram-se publicados em:


Abong. Ongs no Brasil 2002: perfil e catlogo das associadas Abong. So Paulo: Abong, 2002.
Abong. Ongs: um perfil cadastro das associadas Abong. So Paulo: Abong e Etapas, 1998.
Landim, Leilah; Cotrim, Lecticia Ligneul. Ongs: um perfil cadastro das filiadas Associao Brasileira de
Ongs (Abong). So Paulo: Abong e Iser, 1996.

69

Um grupo de profissionais atuava voluntariamente junto a grupos organizados,


instituies sociais e entidades comunitrias do movimento popular da rea rural e
urbana do estado do Cear, e destes recebeu a legtima demanda por uma interveno
que contribusse para a consolidao desses atores sociais como protagonistas do
desenvolvimento local, tendo como eixo o Trabalho.

Um outro grupo de entidades deve sua origem iniciativa coletiva de profissionais


liberais (grupos de advogados/as, economistas, profissionais da sade, educadores/as
populares). Algumas surgiram por meio da iniciativa ou da inspirao de alguma liderana. A
partir da dcada de 1980, contudo, podemos observar a constituio de organizaes a partir
de outros grupos de cidados, ativistas e intelectuais organizados em torno de tradicionais e
novas demandas sociais urgentes e mobilizadoras que comearam a se presentificar ou a
ganhar contornos mais explcitos na realidade brasileira. Podemos mencionar o caso da
epidemia da Aids, da situao de risco de crianas e adolescentes nas grandes cidades
brasileiras, ou em razo de desequilbrios ambientais, por exemplo. Uma associada declara
que surgiu como uma resposta comunitria s ausncias de informaes e polticas pblicas
sobre Aids poca de sua fundao; outra associada, constituda em 1997, surgiu a partir da
confluncia de estudos e pesquisas de seus fundadores e da percepo da falta de aes e
reflexes especficas sobre o tema das masculinidades e suas interconexes. Originalmente, o
tema central de trabalho era a paternidade na adolescncia.... As aes que deram origem
criao de uma associada ambientalista em 1991 foram o movimento em torno da criao do
Parque Nacional de Chapada dos Guimares, a luta pela no construo da Usina de Manso e
contra a hidrovia Paraguai-Paran.
Cabe ressaltar que, muitas vezes, a criao de uma organizao resultado de uma
deciso estratgica de um coletivo de atores sociais. Uma associada, por exemplo,
foi fundada em julho de 1988 por diversos sindicatos de trabalhadores rurais,
movimentos populares do campo, associaes de produtores, pastorais ligadas s
igrejas e entidades de assessoria dos trs estados da regio Sul do Brasil ... A
organizao nasceu, portanto, a partir de uma demanda das diferentes organizaes
sociais do campo. (Grifo nosso)

Contudo, uma das maiores influncias na formao do campo de organizaes


associadas Abong foi a Igreja Catlica, por meio da ao de suas Pastorais Sociais, CEBs e
70

Dioceses. Esse dado interessante reafirma a enorme influncia que as igrejas, em especial a
Igreja Catlica, tiveram e ainda tm na constituio do campo associativista no Brasil.
Podemos verificar que a Igreja Catlica impulsionou tanto a formao de campos associativos
mais antigos ligados educao, sade e assistncia social a partir da concepo crist
de caridade, filantropia e ajuda aos necessitados, como a constituio de um campo de
entidades de defesa de direitos, que tem como perspectiva de ao a construo de sujeitos
polticos emancipados e autnomos.
Uma associada da Abong afirma que sua origem foi resultado dos trabalhos
organizados pelas CEBs Comunidades Eclesiais de Base, junto com os movimentos
sociais, uma outra diz que nosso trabalho surgiu junto s comunidades eclesiais de base,
sendo o principal foco a luta pela terra. Embora possamos dizer que esse impulso poltico e
organizativo aconteceu principalmente durante as dcadas de 1970 e 1980, como
conseqncia do trabalho de diversos agentes e organismos sociais da Igreja junto a grupos
populares e movimentos sociais, ele ainda segue presente na formao de entidades durante os
anos 90 e no incio do novo sculo, com o protagonismo de novos atores. Uma associada foi
criada em 1999
por jovens oriundos das pastorais populares, que decidiram entre si ter um instrumento
de ao direta junto juventude. Comeou com desejo de ter autonomia, necessidade
do reconhecimento do poder de mobilizao da juventude; este desafio fazia parte de
nossas conversas nos bancos das praas, em frente s igrejas depois das reunies, nos
centros culturais e nas mesas dos barzinhos...

A influncia da Igreja Catlica na origem de um nmero significativo de organizaes


associadas foi importante e ainda se faz presente por meio das pastorais sociais e de algumas
dioceses, e atravs de organizaes civis ligadas Igreja, como a Critas. Contudo, nos
ltimos anos, lutas fundamentais das organizaes que compem hoje o campo poltico da
Abong como a descriminalizao e legalizao do aborto e o combate homofobia e a
qualquer forma de discriminao em razo da opo sexual , encontram na Igreja Catlica
um de seus principais oponentes.
II. Onde esto localizadas e onde atuam?

71

A regio que concentra o maior nmero de associadas a Nordeste (40%), seguida


pela regio Sudeste (39%). Cabe ressaltar que, entre 2001 e 2004, o nmero de associadas
sediadas na regio Nordeste aumentou em 7 por cento.
Esse dado revelador, indicando o local da sede poltica e institucional da
organizao, mas deve ser conjugado com outros dados e com uma caracterstica do trabalho
desenvolvido pelas Ongs associadas Abong. As organizaes trabalham com a noo de
territrio de uma forma multidimensional. Ou seja, atuam em projetos especficos em uma
base territorial delimitada (comunidades, bairros, assentamentos rurais, parques ecolgicos
etc.), mas tambm realizam pesquisas, produzem publicaes, realizam assessorias,
consultorias e seminrios, influenciam polticas pblicas locais e nacionais e ainda fazem
parte de articulaes poltico-estratgicas nacionais e internacionais.
Nesse sentido, o grfico seguinte revela que a atuao das associadas extrapola o local
de sua sede. Embora 7 por cento das associadas estejam sediadas na regio Norte, 34 por
cento das organizaes atuam nessa regio. O caso do Nordeste mais revelador, pois alm
de ser a regio onde est sediado o maior nmero de associadas (40%), tambm a que as
organizaes mais atuam (57%). Bahia, Pernambuco, So Paulo, Cear, Rio de Janeiro e Par
so os estados onde atua o maior nmero de associadas da Abong.
A especificidade da atuao das Ongs no territrio nacional pode ser ilustrada por
outro dado: embora 72 por cento das associadas declarem que atuam no mbito municipal,
apenas 18 por cento delas consideram a circunscrio do municpio o seu principal mbito de
atuao. O principal mbito geogrfico-poltico de atuao das Ongs associadas nacional
(32%), seguido pela atuao estadual (30%). Ou seja, a grande maioria das associadas tem
uma atuao local, mas sua ao poltica busca influenciar, especialmente, processos em nvel
estadual e nacional.
Tabela 3 Comparao das regies de sede e de atuao das organizaes associadas Abong
Regies das Sedes

Regies de Atuao

Nordeste

80

39,60

Nordeste

116

57,43

Sudeste

78

38,61

Sudeste

93

46,04

Norte

13

6,44

Norte

68

33,66

Centro-Oeste

14

6,93

Centro-Oeste

54

26,73

Sul

17

8,42

Sul

52

25,74

No sabe / No respondeu

3,47

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 Respostas mltiplas.

72

Dois outros dados importantes merecem ser mencionados e corroboram a


caracterstica j mencionada da atuao territorial das associadas Abong. Um primeiro dado:
18 por cento das organizaes possuem escritrios em outra(s) cidade(s), para alm de sua
sede, indicando a existncia de estrutura fsico-operacional, o que possibilita um maior
potencial de alcance das aes realizadas por um nmero significativo de organizaes.
Um outro dado: 27 por cento das associadas atuam em mbito internacional. Esse
nmero significativo e pode ser analisado luz de dois processos sob os quais vrias Ongs
associadas Abong tiveram e tm um grande destaque. O primeiro deles a participao no
ciclo de Conferncias das Naes Unidas durante a dcada de 1990 e incio deste sculo, em
especial as conferncias sobre meio ambiente, direitos das mulheres, contra o racismo e a
discriminao racial, desenvolvimento social e comrcio. importante destacar que a
Conferncia Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no Rio de Janeiro
em 1992, inaugurou uma presena constante de organizaes da sociedade civil durante as
Conferncias das Naes Unidas, estimulando cada vez mais uma articulao de
organizaes, redes e fruns em nvel global.
O segundo processo fundamental que estimulou a ao das Ongs no nvel
internacional foi o processo poltico de construo do Frum Social Mundial FSM,
capitaneado por movimentos sociais, sindicatos, Ongs e igrejas progressistas. As edies do
FSM dos anos de 2001, 2002, 2003 e 2005 ocorreram no Brasil, na cidade de Porto Alegre, e
muitas organizaes associadas ampliaram sua participao em fruns, debates e aes
globais a partir de sua insero no FSM.
A Abong e algumas associadas participaram ativamente da gnese do FSM, desde as
primeiras reunies de articulao realizadas em meados de 2000, entre grupos e pessoas
empenhadas em combater a globalizao econmica excludente imposta pelos pases ricos e
pelas polticas neoliberais. Essa participao ativa, junto a outros sujeitos empenhados na
transformao social e na implantao de um projeto de sociedade emancipador e
sustentvel tem possibilitado a reafirmao e a conformao de um projeto poltico mais
explcito e articulador do campo de Ongs associadas Abong, dentro de um movimento social
e poltico internacional mais amplo.
Cabe ressaltar que vrias articulaes de movimentos sociais foram fortemente
impulsionadas pelo processo do FSM, como por exemplo, o movimento de economia
solidria. O Frum Brasileiro de Economia Solidria, por exemplo, foi articulado durante o
processo do FSM, reunindo empreendimentos solidrios, cooperativas, Ongs de defesa de

73

direitos, sindicatos e organizaes ligadas Igreja. Atualmente, o FBES tem em sua


coordenao executiva a presena de duas Ongs associadas: Ibase e Fase.

III. Quais so seus objetivos e perspectivas de atuao?


As organizaes associadas Abong se atribuem um papel poltico e estratgico
delimitado: so atores a servio da transformao social, da emancipao e da construo de
uma sociedade justa e sustentvel. Atuam na esfera pblica e lutam para que todas as
relaes de poder sejam democratizadas em todos os nveis das relaes sociais.23
Ao analisar a misso e os objetivos das organizaes associadas e suas perspectivas de
atuao, devemos ressaltar que as palavras auto-atribudas carregam sentidos polticos,
produzem e reafirmam identidades, gerando reconhecimentos recprocos. Elas traduzem e so
portadoras de determinadas vises de mundo que produzem reflexos concretos em prticas
sociais, culturais e polticas.
Expresses como desenvolvimento sustentvel, participao cidad e DHESCs
Direitos humanos, econmicos, sociais, culturais traduzem objetivos, desejos, bandeiras de
luta, constituindo verdadeiros campos polticos com significados e prticas partilhadas por um
amplo conjunto de atores sociais.
Podemos encontrar, aps uma leitura analtica da misso das organizaes associadas,
alguns objetivos comuns: a promoo do desenvolvimento nacional (urbano, rural, regional)
com sustentabilidade ambiental e equidade; efetivao dos direitos humanos e construo de
novos direitos, incluindo a dimenso dos direitos sociais, culturais e econmicos;
fortalecimento da cidadania e da participao poltica de homens e mulheres; eliminao de
todas as formas de discriminao e violncia, especialmente a discriminao tnico-racial e de
gnero; potencializao do processo de conscientizao e autonomia dos setores populares da
sociedade.
Esses grandes objetivos comuns se traduzem em aes e articulaes polticas
concretas, como veremos a seguir. Cabe ressaltar que muitas vezes a prpria movimentao
social na qual as organizaes associadas esto inseridas produz tambm outras formas de
traduzir esses ideais, como a idia de radicalizao da democracia e a expresso um outro
mundo possvel, que sintetiza em uma bandeira, uma pluralidade de experincias, prticas

23

Trecho extrado da misso de uma das organizaes associadas.

74

e sujeitos polticos que lutam por reconhecimento de suas identidades e por uma experincia
humana que lhes garanta direitos, liberdade, justia e igualdade.
A fim de se aproximar desse objetivo maior de transformao e emancipao, as
organizaes associadas utilizam vrias estratgias de ao poltica, tanto com foco na prpria
sociedade civil (apoio e assessoria a grupos populares, trabalhos de educao popular,
mobilizao e articulao da sociedade civil, elaborao e difuso de pesquisa e estudos,
desenvolvimento de projetos e aes inovadoras), como com foco no Estado (proposio de
polticas pblicas, controle social da gesto pblica etc.).
De acordo com a Tabela 4, podemos observar que 70 por cento das organizaes
associadas tm como principal perspectiva de ao o desenvolvimento da conscincia crtica e
da cidadania, e 55 por cento das associadas buscam transformar suas aes em polticas
pblicas. Com relao ao tipo de interveno, 65 por cento das associadas realizam
capacitaes tcnicas e polticas, e um nmero expressivo de organizaes, 21 por cento,
realizam pesquisas. Podemos considerar, portanto, que a prtica poltica dessas organizaes
formada por um trip que alia:
o trabalho educativo na perspectiva de formao poltica e mobilizao social;
a produo e socializao de conhecimentos e prticas; e
a atuao sobre o Estado, especialmente visando influenciar as polticas pblicas e exercer o
controle social.

Tabela 4 Perspectiva do trabalho desenvolvido pelas organizaes


associadas Abong junto ao pblico beneficirio
Perspectivas de trabalho
Desenvolver a conscincia crtica / cidadania
Transformar essas aes em polticas pblicas
Fortalecer as entidades e coletivos organizados
Solucionar problemas imediatos
No sabe / No respondeu

N
142
112
106
24
1

%
70,30
55,45
52,48
11,88
0,50

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 Respostas mltiplas.

IV. Quais as principais reas de atuao?


As organizaes associadas atuam em diversas reas, com diversos pblicos, mas
podemos dizer que a principal rea de atuao est relacionada educao (47%) e
75

organizao/participao popular (41%), junto aos diversos movimentos sociais e


organizaes populares (62%). H grande nfase no trabalho com as mulheres (50%), com
crianas e adolescentes (44%) e com trabalhadores/as e sindicatos rurais (27%).
Embora seja possvel observar essa tendncia na atuao das associadas, sendo esses
dados coerentes com as informaes obtidas quando da anlise da misso das organizaes,
no podemos invisibilizar nessa anlise a pluralidade de reas de atuao e sujeitos polticos
com os quais as associadas desenvolvem sua ao. O trabalho com educao, em uma
perspectiva emancipatria, assim como a ao com vistas ao aprofundamento da
participao/organizao popular, so constantes que adquirem diversas tonalidades a partir
da dinmica da luta social em realidades locais e regionais concretas.

Tabela 5 Principais beneficirios/as das atividades das organizaes associadas Abong


Beneficirios/as
Organizaes Populares / Movimentos Sociais
Mulheres
Crianas e adolescentes
Populao em geral
Trabalhadores/as Rurais/ Sindicatos Rurais
Outras ONGs
Professores/as
Estudantes
Negros/as
Moradores/as de reas de ocupao
Trabalhadores/as Urbanos/as / Sindicatos Urbanos
Portadores/as de HIV
Povos Indgenas
Gays e lsbicas
Portadores/as de necessidades especiais (fsicas e mentais)
Terceira idade
Outros
No sabe / No respondeu

N
125
100
88
64
55
54
45
39
32
25
21
16
12
9
6
6
61
3

%
61,88
49,50
43,56
31,68
27,23
26,73
22,28
19,31
15,84
12,38
10,40
7,92
5,94
4,46
2,97
2,97
30,20
1,49

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 - Respostas mltiplas.

Alm de mencionar o grande nmero de associadas que trabalham com a questo da


discriminao sexual (relaes de gnero), sade e meio ambiente, importante destacar o
baixo mas significativo nmero de associadas que trabalham prioritariamente com reas

76

relacionadas ao combate discriminao racial, ao oramento pblico, segurana pblica e


s relaes de consumo e comrcio.
Cabe destacar que de 2001 para 2004, dobrou o percentual de associadas cujos/as
principais beneficirios/as so negros/as (passando de 7,6 para 15,8%) e gays e lsbicas
(passando de 2 para 4,5%). Consideramos que um dos fatores desse crescimento expressivo
pode ser atribudo ao fortalecimento e visibilidade do movimento negro e de mulheres
negras, assim como ao fortalecimento do movimento GLBT (gays, lsbicas, bissexuais e
transgneros) nos ltimos anos.
Com relao rea de atuao, de 2001 a 2004 houve crescimento do percentual de
organizaes que atuam prioritariamente com questes relacionadas ao trabalho e renda
(passando de 18 para 23%), comunicao (9,5 para 13%) e agricultura (9,52 para 12%). As
associadas que afirmam trabalhar com o tema agricultura tm como foco principal o
fortalecimento da agricultura familiar e da agroecologia.
As categorias utilizadas pelo questionrio da pesquisa, embora indiquem uma
pluralidade de temas e sujeitos polticos com os quais as Ongs direcionam suas aes, ainda
assim no conseguem expressar a imensa diversidade temtica de aes polticas
desenvolvidas pelas associadas. Vrias associadas relacionaram sua atuao, identificando
outras reas temticas no disponveis no questionrio economia solidria, direitos sexuais e
reprodutivos, juventude, microcrdito, acesso a terra e a gua, por exemplo.
Da mesma forma, 30 por cento das associadas citam outros sujeitos polticos ou
beneficirios/as de suas aes: comunidades quilombolas, seringueiros, juventude,
profissionais do sexo e travestis, agentes pastorais, pescadores, parlamentares e gestores
pblicos, conselheiros/as de polticas pblicas.

77

Tabela 6 Principais reas temticas priorizadas pelas organizaes associadas Abong


reas temticas
Educao
Organizao popular/ participao popular
Justia e promoo de Direito
Fortalecimento de outras ONGs/ Movimentos populares
Relao de gnero e discriminao sexual
Trabalho e Renda
Sade
Meio Ambiente
Arte e Cultura
Comunicao
Agricultura
DST/Aids
Questes Urbanas
Segurana Alimentar
Assistncia Social
Questes agrrias
Desenvolvimento da economia regional
Discriminao racial
Oramento Pblico
Segurana Pblica
Relaes de consumo
Comrcio
Outras
No sabe / No respondeu

N
95
82
60
54
53
47
45
41
27
27
25
23
20
20
18
14
14
11
9
7
6
5
41
3

%
47,03
40,59
29,70
26,73
26,24
23,27
22,28
20,30
13,37
13,37
12,38
11,39
9,90
9,90
8,91
6,93
6,93
5,45
4,46
3,47
2,97
2,48
20,30
1,49

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 - Respostas mltiplas.

V. As Ongs de defesa de direitos e o controle social: Participao em Conselhos de Polticas


Pblicas
Como vimos anteriormente, uma das caractersticas do campo poltico que constitui a
Abong a atuao sobre o Estado, visando principalmente influenciar a formulao e exercer
o controle social sobre as polticas pblicas. Nesse sentido, uma das principais estratgias
desse campo de organizaes foi atuar no sentido da criao e fortalecimento de mecanismos
institucionais de participao social nas polticas pblicas. Ou seja, foi feita uma opo
privilegiada pela luta institucional dentro do aparato estatal, visando ao compartilhamento de
poder. Porm, mantiveram-se as estratgias de educao popular e alianas com as
organizaes e movimentos populares, em conjunto com a produo e a socializao de
conhecimento.
A opo privilegiada de agir politicamente em espaos e processos institucionais de
participao, como os conselhos de polticas e as conferncias, tem sido muito questionada
nos ltimos anos dentro do campo da Abong. Nesse sentido, a pesquisa realizada com as
78

associadas em 2004 mostra um dado revelador. A participao das associadas em Conselhos


de Polticas aumentou quase 20 por cento de 2001 a 2004. Em 2001, 46 por cento das
associadas participavam de algum conselho de poltica pblica. Em 2004, esse percentual
subiu para 64 por cento.
Podemos identificar trs hipteses ou fatores, no excludentes e com diferentes pesos,
para esse aumento da participao de associadas em Conselhos de Polticas. Inicialmente
podemos argumentar que o investimento na estratgia da luta institucional continuaria, sendo
os Conselhos considerados como um instrumento de democratizao da estrutura do Estado, o
que permitiria tanto um incremento da participao poltica, como possibilitaria uma real
influncia e controle social nas polticas.
Uma outra hiptese diria que cada vez mais, as organizaes associadas se
reconhecem como atores polticos autnomos, ganhando visibilidade e projeo na esfera
pblica, o que acarretaria um reconhecimento de seu protagonismo poltico e legitimidade
para a representao poltico-institucional em Conselhos de Polticas. Em sua origem, vrias
associadas se reconheciam muito mais como um instrumento de apoio, assessoria e
fortalecimento de movimentos e grupos populares, do que como sujeitos protagonistas de
aes polticas. Uma associada enfrentou esse debate interno e, em 1994, por ocasio da
realizao de sua assemblia geral, redefiniu sua misso, assim argumentando:
torna-se evidente, com relao origem, que a organizao no se define apenas
como um servio aos movimentos populares, mas como ator social e poltico, com
identidade prpria, que atua em parceria com outros atores e movimentos sociais, sem
pretender substitu-los.

No podemos deixar de mencionar que esse protagonismo poltico, que se traduz,


neste caso, na ocupao cada vez maior de representaes institucionais em Conselhos de
Polticas Pblicas, pode significar tambm uma super-representao poltica em detrimento de
outros sujeitos polticos menos estruturados e com menor capacidade operativa. Como
veremos a seguir, as Ongs associadas Abong possuem boa infra-estrutura fsica, assim como
um quadro profissional qualificado, que se traduzem em forte capacidade operativa e de
articulao.
Um terceiro fator a considerar o aumento do nmero de conselhos em diversas reas
temticas, nos ltimos anos. Atribumos esse fato presso de organizaes e movimentos
sociais e cada vez maior estruturao das polticas pblicas no Brasil, dentro de um modelo
79

de gesto que incorpora a participao em conselhos nos trs nveis federativos, seguindo
como referncia especialmente as polticas de sade, assistncia social e criana e
adolescente. Mesmo dentro dessas polticas, com um maior nvel de institucionalizao de
mecanismos participativos, ocorreu um aumento da criao de conselhos recentemente.
Ademais, nos ltimos trs anos, foram criados novos conselhos de polticas nacionais que
impulsionam a luta pela criao de espaos similares nos estados e municpios. Podemos citar
como exemplo a criao do Cnpir Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial, a
recriao do Consea Conselho Nacional de Segurana Alimentar, o Conselho das Cidades e
o Conselho Nacional de Juventude, entre outros.
Segundo dados da pesquisa, a participao de associadas em conselhos ocorre
principalmente no nvel municipal, e em espaos institucionais mais consolidados e com
maior normatizao (criana e adolescente, sade e assistncia social). Outro dado importante
o significativo nmero de associadas presentes nos Conselhos de segurana alimentar, que
foram criados em grande parte pelo estmulo advindo da reestruturao do Conselho Nacional
e da poltica pblica de combate fome.
Tabela 7 Participao das associadas Abong em Conselhos de Polticas Pblicas
Municipais e Estaduais
Conselhos
(maiores incidncias)
Criana e Adolescente
Sade
Assistncia Social
Segurana Alimentar
Mulher
Desenvolvimento (social, rural, urbano, sustentvel)
Direitos humanos
Meio ambiente
Poltica urbana

Municipais
(n de associadas)
32
17
15
6
7
6
4
1
3

Estaduais
(n de associadas)
10
7
4
9

6
5
4

Fonte: pesquisa Abong, 2004.

VI. Articulao poltica: participao em fruns e redes da sociedade civil


Paralelamente articulao e luta poltica em relao ao Estado, pela universalizao
de direitos, que ocorre, em especial, dentro de espaos institucionais de participao
(Conselhos, Conferncias, Comits), as organizaes de defesa de direitos associadas
Abong se caracterizam por uma forma de se articularem politicamente que passa pela
conformao de campos polticos mais amplos, a partir da criao e fortalecimento de Fruns
e Redes de organizaes.
80

Podemos dizer sinteticamente que Fruns e Redes so sujeitos polticos coletivos, em


sua maioria no juridicamente constitudos, formados por organizaes de perfis e origem
diversas (Ongs, movimentos sociais, sindicatos, pastorais sociais e outras organizaes
religiosas, entidades de classe, centros universitrios de pesquisa e indivduos, por exemplo),
que se unem em torno de uma causa ou objetivo de interesse pblico comum.
Praticamente todas as Ongs associadas participam de outros Fruns e Redes, alm da
Abong. Em geral, a maioria participa de mais de uma rede ou frum.
Tabela 8 Comparao da participao das organizaes associadas Abong em
Conselhos de Polticas Pblicas, Redes e Fruns, 2001 e 2004
Opes
Redes
Fruns
Conselhos de Polticas
Pblicas
No sabe / No respondeu

N em 2001
140
153

%
71,43
78,06

N em 2004
161
151

%
79,70
74,75

90
16

45,92
8,16

130
11

64,36
5,45

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2001.


Base: 196 Respostas mltiplas.

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 Respostas mltiplas.

Essa forma de ao poltica em coletivos mais amplos representa uma estratgia de


buscar maior unidade, acumulando maior fora poltica dentro da sociedade civil para
impulsionar processos de transformao social. uma forma de evitar a fragmentao de
iniciativas, agregando diferentes saberes, experincias, estratgias e potencialidades
institucionais para causas e lutas comuns. Alm disso, so espaos privilegiados para o debate
e a pactuao de estratgias comuns para a ao poltica, entre diferentes atores localizados
em diferentes posies sociais.
VII. Qual a origem dos recursos utilizados pelas associadas para o desenvolvimento de suas
atividades?
So diversas as fontes de recursos utilizadas pelas Ongs associadas Abong para a
realizao de suas aes. Podem ser recursos internacionais, provenientes de parcerias
realizadas com agncias de cooperao e agncias governamentais bilaterais e multilaterais;
ou nacionais, mediante o acesso a fundos pblicos, doaes de indivduos ou empresas e a
comercializao de produtos e servios em especial a venda de publicaes e prestao de

81

assessorias. Podemos verificar na Tabela 9 a grande variedade de fontes de recursos acessadas


pelas organizaes associadas.
Dois conjuntos de dados chamam ateno. Primeiramente, em um perodo de trs anos
(2000 a 2003) triplicou o percentual de associadas que acessam recursos por meio de doaes
de indivduos, passando de 12 para 39 por cento. Tambm aumentou o acesso a agncias
governamentais multilaterais e bilaterais de cooperao. Por sua vez, aumentou o nmero de
associadas que acessam recursos de rgos governamentais municipais (passando de 22 para
27 por cento), diminuindo, contudo, o nmero de associadas que acessam recursos de rgos
governamentais estaduais e federais.
Tabela 9 Apresentao comparativa das fontes de financiamento acessadas pelas organizaes
associadas Abong nos anos de 2000 e 2003
Fontes de Financiamento em 2000 N
Agncias Internacionais de
Cooperao
154
Comercializao de produtos e
venda de servios
91
Doaes de indivduos
24
rgos governamentais federais
89
Empresas, Fundaes ou Institutos
empresariais brasileiros
64
Outras fontes de financiamento
73
rgos governamentais municipais
44
rgos governamentais estaduais
64
Contribuies associativas
51
Agncias Multilaterais e Bilaterais
12
No sabe / No respondeu
8

%
78,57
46,43
12,24
45,41
32,65
37,24
22,45
32,65
26,02
6,12
4,08

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2001.


Base: 196 Respostas mltiplas.

Fontes de Financiamento em 2003

Agncias Internacionais de Cooperao


Comercializao de produtos e venda
de servios
Doaes de indivduos
gos governamentais federais
Empresas, Fundaes ou Institutos
empresariais brasileiros
Outras fontes de financiamento
rgos governamentais municipais
rgos governamentais estaduais
Contribuies associativas
Agncias Multilaterais e Bilaterais
No sabe / No respondeu

159

78,71

86
78
74

42,57
38,61
36,63

71
70
55
45
42
21
13

35,15
34,65
27,23
22,28
20,79
10,40
6,4356

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202 Respostas mltiplas.

Cabe ressaltar, contudo, que a principal fonte de recursos das organizaes associadas
continuam sendo as agncias internacionais de cooperao.24 Elas so, em geral, autnomas
com relao aos governos de seus pases de origem e, historicamente, sempre desempenharam
um importante papel no financiamento de projetos das organizaes associadas Abong. So
24

No estamos nos referindo neste ponto s agncias bilaterais e multilaterais de cooperao, que so rgos de
cooperao dos governos de diversos pases, e que so pouco acessadas pelas organizaes associadas Abong
(ver tabela seguinte). H tambm uma diferena importante entre as agncias bilaterais e multilaterais de
cooperao, sendo as primeiras representantes de pases especficos, ao passo que as agncias multilaterais
englobam uma multiplicidade de naes com objetivos ligados cooperao e ao desenvolvimento:
a) bilaterais Usaid United States Agency for International Development, Jaica Agncia de Cooperao do
Governo Japons, Dfid Department for International Development governo britnico, Cida Canadian
International Development Agency etc;
b) multilaterais: Sistema ONU (Unicef, Unesco, PNUD, FAO etc.), Comunidade Europia etc.

82

sediadas em pases desenvolvidos, majoritariamente na Europa e na Amrica do Norte, e


destinam recursos para projetos que tm como finalidade o combate pobreza, a promoo do
desenvolvimento sustentvel e a reduo das desigualdades sociais.
Podemos verificar que praticamente 80 por cento das associadas acessam recursos da
cooperao internacional e que o montante desses recursos significa mais de um tero da
soma de todas as outras fontes de recursos acessadas pelas associadas: 40 por cento, versus 26
por cento (referente soma de todas as outras fontes). Aparentemente, poderamos depreender
da tabela seguinte que o montante de recursos da cooperao internacional acessado pelas
associadas, em relao aos seus oramentos, diminuiu entre 2000 e 2003. Contudo, no
podemos fazer essa afirmao, pois 34 por cento do montante do oramento das associadas
em 2003 no foi especificado dentro das categorias sugeridas no questionrio, ou foi atribudo
como outras fontes de financiamento para alm das categoriais sugeridas. Mesmo assim, se
analisarmos os valores de 2000, veremos uma proporo semelhante: os recursos da
cooperao internacional superam, em mais de um tero, a soma de todas as outras fontes de
recursos mobilizados pelas associadas e que foram especificadas doaes de indivduos,
recursos de empresas, rgos governamentais, contribuies associativas, comercializao de
produtos e servios, agncias governamentais multilaterais e bilaterais.
Essa dependncia financeira das Ongs associadas Abong com relao s agncias de
cooperao internacional levanta questes sobre a autonomia das organizaes. No temos
dados detalhados sobre fontes de financiamento dos outros segmentos associativos analisados
neste trabalho, os quais poderiam tambm levantar questes sobre o possvel direcionamento
da perspectiva da ao poltica em razo do financiamento recebido. Porm, no caso das Ongs
desse campo poltico, muitos argumentam que a parceria histrica estabelecida com a
cooperao internacional foi, na realidade, um dos principais fatores para a configurao da
perspectiva autnoma e crtica desse campo associativo em relao ao Estado brasileiro.
interessante observar que a parceria histrica das organizaes que constituem a
Abong com agncias internacionais de cooperao, as tambm chamadas de Ongs do Norte,
permanece intensa at os dias atuais. Vrias associadas reconhecem a importncia dessa
relao de cooperao entre organizaes da sociedade civil dos pases do norte e
organizaes brasileiras na sua prpria constituio. Uma associada assim declara quanto
sua origem: O processo foi assegurado pelas agncias de cooperao ecumnica, invertendo
a lgica dominante, seja governamental ou das Igrejas, de apoio a grandes projetos, decidindo
apoiar com recursos limitados, pequenos projetos sementes de solidariedade. Outra

83

associada afirma que surgiu de um trabalho de organizao popular realizado numa


comunidade de baixa renda apoiado por uma entidade da Cooperao Internacional.
Um outro dado relevante, que podemos observar na Tabela 10, o significativo
aumento do montante de recursos provenientes de rgos pblicos municipais dentro do
oramento total das associadas. muito comum o estabelecimento de parcerias entre
associaes civis e governos para a execuo de polticas pblicas diversas poltica de
preveno a DST/Aids, capacitao profissional, sade, assistncia social, gerao de
emprego e renda, educao de jovens e adultos, por exemplo. O desenvolvimento de projetos
e metodologias inovadoras e exemplares no campo social, promovidos pelas organizaes e
muitas vezes apoiados pelo Estado, contribuem para o avano e aprimoramento das polticas
pblicas e para a efetivao dos direitos sociais. Podemos sugerir, como hiptese, que h uma
tendncia maior ao acesso de recursos de rgos pblicos municipais e uma progressiva
diminuio do acesso de recursos pblicos federais e estaduais. Uma explicao para isso
seria a cada vez maior descentralizao na execuo das polticas pblicas, incluindo um
maior repasse de recursos federais e estaduais para o municpio, no mbito das polticas
sociais.
Tabela 10 Fontes de financiamento e sua proporo no oramento total da Abong
nos anos de 1993, 2000 e 2003
Nmero
Valor do
de ONGs oramento em
em 2003
2003 (R$)
Fontes de financiamento
Agncias internacionais de cooperao
Comercializao produtos e servios
Doaes de indivduos
rgos governamentais federais
Empresas, fundaes e institutos empresariais
Outras fontes de financiamento
rgos governamentais municipais
rgos governamentais estaduais
Contribuies associativas
Agncias multilaterais e bilaterais
Valor de oramento no especificado por fonte
Total

135
86
78
74
71
70
55
45
42
21

100.282.960
7.805.360
2.625.791
14.185.350
9.415.047
15.109.064
17.598.271
5.198.282
3.620.647
4.139.898

% do oramento
total

2003 2000 1993


39,90 50,61 75,90
3,11 3,83 6,90
1,04

2,40
5,64 7,50
*
3,75 4,19 3,00
6,01 3,99 1,40
7,00 5,03
*
2,07 5,93
*
1,44 1,77

1,65 2,40 7,00

71.372.405 28,39 14,75

251.353.075 100,0 100,0 99,80

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004, 2001 e 1994.


Base: 176 organizaes que especificaram oramento em 2003.
* O percentual de recursos recebidos de rgos pblicos em 1993 sobre o oramento total das associadas foi de 3,2 por
cento.Em 1993, o questionrio no capturou a informao sobre os recursos obtidos de rgos governamentais nos trs
nveis (municipal, estadual e federal).

84

Analisando os dados sistematizados pela tabela seguinte podemos observar que


embora 43 por cento das associadas comercializem bens e/ou servios, os recursos advindos
dessas atividades, mesmo que importantes para uma estratgia de auto-sustentabilidade das
organizaes, significam um percentual pequeno na composio do oramento da grande
maioria dessas organizaes (menos de 20 por cento). Essas atividades no se confundem
com uma finalidade lucrativa, j que as receitas so totalmente investidas na organizao, na
realizao de seus objetivos sociais, e no so distribudas entre seus/suas associados/as ou
diretores/as.
Cabe dizer tambm que em 2000, apenas duas associadas asseguravam mais de 60 por
cento de seus respectivos oramentos por meio de contribuies associativas e doao de
indivduos. Em 2003, esse nmero subiu para nove. As organizaes associadas so
constitudas por um grupo de pessoas ligadas por uma causa ou objetivo comum, com vistas
transformao social. Esse corpo associativo, alm de ser responsvel pelas diretrizes polticas
e estratgicas da organizao, muitas vezes contribui financeiramente para a sustentabilidade
do projeto poltico da Ong. Algumas organizaes brasileiras contam com milhares de
associados contribuintes, alm de um nmero expressivo de doadores individuais, levando-as
a aumentar sua base de apoio social e garantindo, assim, maior sustentabilidade financeira e
poltica.

VIII. Como se caracterizam as pessoas que trabalham e militam nessas organizaes?

As Ongs associadas envolvem um grande nmero de pessoas em suas atividades,


ocupando diferentes posies e atribuies institucionais: funcionrios/as, consultores/as,
militantes, associados/as e dirigentes, entre outros. A partir da resposta de 181 Ongs, temos
que o quadro de funcionrios contratados pelas associadas composto por aproximadamente
5.300 pessoas. Somando a esse nmero um grupo de 5.100 militantes/voluntrios e mais
10.400 associados, teremos um envolvimento direto de mais de 20 mil homens e mulheres nas
atividades desenvolvidas pelas organizaes associadas Abong.

85

Tabela 11 Organizaes associadas Abong segundo o n de funcionrios/as


agregados/as por faixas
Faixas
0
1a2
3a4
5a9
10 a 25
26 a 49
50 a 99
Mais de 100
NR/NS

N
11
9
11
46
67
27
13
8
10

%
5,45
4,46
5,45
22,77
33,17
13,37
6,44
3,96
4,95

Nmero total de funcionrios: 5.260


Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.
Base: 202.

O grupo de pessoas mobilizadas diretamente para a ao das associadas expressivo e


possui certas caractersticas. Com relao ao quadro de profissionais contratados, observamos
que predomina a presena de mulheres (57%) e um alto nvel de escolaridade: 42 por cento
das pessoas ocupadas possuem nvel superior (completo ou incompleto) e 13 por cento
possuem ps-graduao em alguma rea do conhecimento. Vemos, portanto, que as
organizaes associadas possuem um quadro de pessoas altamente qualificadas tecnicamente.
Essa caracterstica, aliada grande capacidade poltica desses profissionais, forjada nas
prticas polticas cotidianas de dilogo e articulao em redes, fruns e conselhos de polticas
pblicas, conferem a esse quadro profissional uma ampla capacidade de formulao e
implementao de estratgias e aes polticas. Na sua grande maioria, no se trata apenas de
um bom quadro tcnico, mas de um grupo de indivduos comprometidos com um projeto
poltico coletivo e que compartilham certos valores e prticas comuns, tanto na esfera privada
como na pblica.25
Tabela 12 Nvel de escolaridade das pessoas ocupadas
nas organizaes associadas Abong
Nveis de escolaridade
Nvel Ps-graduao
Nvel superior (completo ou incompleto)
Ensino mdio (completo ou incompleto)
Ensino Fundamental (at 8 srie)
Ensino Fundamental (at 4 Srie)
No sabe / No respondeu

N
790
2.488
1.784
717
176
1

%
13,26
41,77
29,95
12,04
2,96
0,02

Nmero de organizaes que responderam a esta questo: 190.


Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.
Base: 5.956 pessoas ocupadas na organizao.
25

No podemos esquecer que, nos ltimos anos, tem aumentado o nmero de profissionais que consideram o
trabalho em Ongs apenas como mais uma alternativa profissional, sem nenhum tipo de comprometimento
poltico.

86

Os profissionais contratados estabelecem na sua maioria (51%) um vnculo


empregatcio formal (CLT) com a organizao. Contudo, expressivo o nmero de
trabalhadores/as autnomos/as (15%), o que reflete uma outra caracterstica do trabalho nas
Ongs maior circulao de profissionais autnomos entre as diversas organizaes que
compem esse campo poltico, e a existncia de consultores/as com expertise em reas
estratgicas para o fortalecimento das aes das associadas. Muitas vezes, um profissional
pode atuar em duas, trs ou quatro organizaes simultaneamente, a partir de um mesmo eixo
comum de atuao. Cabe destacar a existncia de um nmero pequeno, mas significativo de
estagirios/as (8%), indicando que as Ongs associadas exercem uma ao importante na
formao de novos profissionais, configurando-se tambm como um espao de aprendizado.
Para alm do trabalho profissional, temos um grande grupo de pessoas (5.100) que se
envolve nas atividades e aes cotidianas das Ongs associadas de forma voluntria/militante e
um nmero ainda maior de associados/militantes (10.400) que formam a base associativa e
poltica dessas Ongs. Os associados, alm de serem co-responsveis pela definio da poltica
institucional da organizao e pelo monitoramento das aes institucionais empreendidas pelo
corpo dirigente e pelo quadro de profissionais e militantes envolvidos no trabalho cotidiano,
assumem muitas vezes certas posies institucionais de deciso/controle, fazendo parte da
diretoria, de conselhos fiscais, conselhos consultivos e conselhos polticos, por exemplo.

IX. Qual a infra-estrutura fsica de que as associadas Abong dispem?


Como observamos no incio desta anlise, a maioria das organizaes associadas
Abong possuem mais de 15 anos de existncia, ou seja, so organizaes com uma slida
trajetria institucional na vida poltica brasileira. Essa trajetria pode ser expressa na
importante infra-estrutura que essas organizaes adquiriram ao longo de sua existncia.
Um nmero expressivo de associadas (50%) possui sede prpria. A maioria das
associadas disponibiliza seu espao fsico para diversos movimentos sociais: movimento de
juventude, de mulheres, agricultores/as, movimento dos sem-teto e hip-hop, por exemplo.
Para alm de um local de trabalho dos diversos profissionais e militantes envolvidos com a
organizao, as sedes das associadas so constantemente utilizadas como espaos de
formao poltica, capacitao, atividades culturais, reunies, encontros, seminrios e
oficinas. Vrias associadas possuem ainda bibliotecas e acervos que so abertos a
pesquisadores, estudantes e ao pblico em geral.
87

Um outro dado significativo que 48 por cento das associadas possuem algum tipo de
veculo prprio (automvel, barco etc.), o que permite uma maior possibilidade de
deslocamento e movimentao. Isso amplia a capacidade de interveno social das associadas,
que embora estejam localizadas principalmente nas diversas capitais brasileiras, em geral
desenvolvem aes em territrios mais amplos (tanto urbanos como rurais). Cabe destacar,
tambm, a excelente estrutura de comunicao das associadas, uma vez que praticamente
todas possuem aparelhos de fax e computadores, com boa conexo Internet (praticamente 80
por cento das associadas possuem conexo Internet em banda larga), permitindo grande
agilidade na troca e no acesso a informaes e contedos.
Tabela 13 Infra-estrutura das organizaes associadas Abong
Opes
Sede Prpria
Veculos
Fax
Computador

N
102
97
197
200

%
50,50
48,02
97,52
99,01

Fonte: Abong, pesquisa perfil das associadas, 2004.


Base: 202.

Analisando esses dados, podemos observar que as Ongs de defesa de direitos e


desenvolvimento associadas Abong possuem algumas especificidades e certas origens
comuns. Embora pouco numerosas, essas organizaes constituem um campo associativo com
perspectivas polticas delimitadas e prticas compartilhadas. Alguns o chamam de novo
associativismo civil (Avritzer, 1997), em aluso aos novos movimentos sociais. Podemos
considerar, contudo, o universo de associaes filiadas Abong como representativas de um
novo segmento dentro do associativismo brasileiro.

2.4 Elementos aglutinadores da construo de campos polticos associativos

Aps essa breve descrio e caracterizao de alguns segmentos associativos


importantes no pas, acredito que possamos identificar um elemento central na configurao
desses verdadeiros campos polticos associativos. A associao, enquanto instrumento para a
estruturao de uma ao coletiva, como j dissemos e iremos explorar melhor no prximo
captulo, uma folha em branco, delimitada, que adquire cores, formas e intensidades, a partir
88

de um contexto histrico, grupos sociais especficos, identidades comuns e, principalmente,


de princpios tico-polticos pactuados e coletivamente compartilhados.
O que queremos dizer com isso? Todos os campos que pudemos identificar tm como
base de sua configurao poltica uma malha formada por valores, vises de mundo e
princpios tico-polticos que so tcita ou expressamente explicitados, politicamente
pactuados e coletivamente partilhados. esse elemento que configura e d sentido ao
desses campos associativos. Esses princpios tico-polticos so construdos a partir da
interlocuo com outros sujeitos polticos, o que inclui outras institucionalidades como
movimentos sociais, sindicatos, partidos polticos, redes e fruns de organizaes da
sociedade civil.
Para precisar melhor o argumento, vamos inicialmente reapresentar esses trs
elementos fundantes da formao de campos polticos associativos:
i. contexto histrico e poltico;
ii. grupos/classes sociais com identidades comuns;
iii. princpios tico-polticos pactuados e coletivamente compartilhados.

Isso significa que, para alm da existncia de grupos e classes sociais com identidades
e objetivos comuns, um campo associativo s adquire caractersticas polticas delimitadas
quando possui princpios tico-polticos pactuados e coletivamente compartilhados.
O contexto histrico e poltico influencia e muito a formao de campos polticos
associativos na sociedade brasileira, como pudemos verificar a influncia do processo de
redemocratizao da sociedade brasileira durante a dcada de 1980, e o discurso ideolgico e
o processo de reforma do Estado brasileiro, ocorrido nos anos 90. A partir desse ponto de
vista, um forte discurso ideolgico de diminuio do papel do Estado brasileiro e de
enaltecimento de uma sociedade civil co-responsvel pela execuo das polticas pblicas em
uma lgica de mercado, gerado e alimentado pelo prprio Estado e pela mdia, aliado a
mudanas institucionais nesse sentido, um contexto poltico radicalmente diferente, que
impacta e reconfigura princpios tico-polticos j pactuados e compartilhados coletivamente,
assim como traz cena poltica novos grupos sociais atrados por esse novo discurso.
Essa conjuntura poltica gerou uma reconfiguraco de todos os campos polticos
associativos durante os anos 90, em uma sempre tencionada disputa de sentidos com
perspectiva participativa e radicalmente democrtica.

89

Na atual movimentao social produzida pela sociedade civil brasileira, da qual o


associativismo uma expresso, todas essas lgicas esto em disputa. Algumas so
hegemnicas em alguns campos, enquanto outras perspectivas so hegemnicas em outros
campos. No podemos afirmar que o associativismo brasileiro tem contornos conservadores
ou progressistas, mas, quando aproximamos nossa lente desse fenmeno, podemos identificar
campos polticos associativos configurados a partir de determinados padres, valores e
perspectivas de atuao.
Uma ltima questo importante : qual dessas perspectivas democrticas atualmente
em disputa na sociedade civil brasileira mais influenciou o expressivo crescimento associativo
no pas entre 1996 e 2002? Vamos tentar, na prxima seo, levantar elementos para
responder a essa pergunta.

2.5 Crescimento do nmero de associaes entre 1996 e 2002: hipteses


explicativas
O nmero de associaes civis no Brasil cresceu 157 por cento entre 1996 e 2002. As
entidades que atuam na rea de meio ambiente, proteo animal e desenvolvimento e defesa
de direitos cresceram, nesse perodo, 309 e 303 por cento, respectivamente. As associaes de
produtores rurais cresceram 464 por cento. Quais as possveis explicaes para esse
crescimento? Vejamos agora alguns fatores que, a partir da dcada de 1990, influenciaram o
crescimento do associativismo no pas:
1. O processo de abertura poltica, redemocratizao e posterior consolidao da nossa
democracia um dos fatores que possibilitam um maior florescimento da sociedade
civil organizada, expresso no crescimento de suas associaes civis. A consolidao
de uma institucionalidade democrtica cria um ambiente favorvel e aberto
organizao autnoma e voluntria de grupos e cidados em estruturas associativas.
2. A existncia de programas e fundos pblicos que so direcionados para associaes
civis um dos incentivos promovidos pelo Estado que resultam em um aumento do
nmero de associaes civis: tanto de grupos e movimentos sociais no
institucionalizados que se formalizam para poderem acessar esses recursos, como

90

de novas associaes que so criadas unicamente visando ao acesso a esses


recursos, seguindo uma lgica comercial de prestao de servios.
3. As condicionalidades impostas pelo Estado, de formalizao de grupos populares ou
de trabalhadores, para o exerccio de certos direitos ou acesso a certos benefcios,
um dos fatores que influenciaram o crescimento de associaes civis a partir da
dcada de 1990. Podemos citar trs casos concretos:
a) necessidade de formalizao de associaes quilombolas, em nome das quais
conferido o domnio coletivo do territrio, comunidade;
b) necessidade de formalizao de associaes extrativistas como condio de
assinatura com o Estado de contrato de concesso de direito real de uso e o termo
de compromisso com populaes tradicionais de reservas extrativistas (Lei
9985/00, art. 14, e Decreto 4329/2002, art. 13);
c) necessidade de formalizao de associaes de trabalhadores/as rurais e
agricultores/as como condio de recebimento de emprstimos e financiamento
pblico.

4. A existncia de uma imensa estrutura institucional participativa, formada por


milhares de conselhos de polticas pblicas (aproximadamente 20 mil s nas
principais polticas pblicas ver Quadro 2, no captulo 1), que pelas prprias
condicionalidades da presena de organizaes institucionalizadas nesses espaos
gera um impacto no crescimento do associativismo e nas formas de estruturao da
ao coletiva no pas. Cabe ressaltar que o Estado brasileiro, a partir de 1988,
passou a estimular um novo papel protagonista das associaes civis e demais
organizaes da sociedade civil, dentro do nosso sistema poltico, a saber, o papel
de exercer democraticamente o controle social das polticas pblicas, assim como
influenciar a sua elaborao e configurao.
5. Um processo progressivo de institucionalizao de lutas e movimentos sociais e
uma opo privilegiada que o formato associativo vem adquirindo na expresso
dessas lutas. A partir da dcada de 1990 ganharam maior expresso na sociedade
civil brasileira movimentos sociais que tm uma caracterstica organizativa
associativa, como o movimento ambientalista, o movimento de defesa dos direitos
da criana e do adolescente e o movimento de portadores de DST/Aids. Cabe
acrescentar que movimentos mais antigos, como o movimento feminista e o
91

movimento negro, vm cada vez mais se institucionalizando em Ongs feministas e


Ongs do movimento negro, sem perder o seu carter de ao coletiva autnoma.
6. Podemos falar que o crescimento de um segmento associativo, o associativismo
produtivo, pode ter sido causado pela estagnao econmica vivenciada pelo Brasil
nos ltimas duas dcadas, sendo o mesmo considerado como uma alternativa ao
desemprego (ver dados apresentados na Seo 2.2) e como uma nova forma de
organizao do trabalho.
Cabe dizer que a criao de canais de participao abertos dentro do Estado, a partir da
dcada de 1990, em especial a construo de uma grande estrutura de conselhos setoriais de
polticas pblicas privilegiando o acesso de organizaes de formato associativo s esferas de
deciso de algumas polticas pblicas, foi um fator importante que incentivou e estimulou a
formao de um associativismo de cunho mais poltico ou contestatrio. A simples abertura
democrtica no produziria, por si s, um crescimento to vigoroso desse tipo de
associativismo no Brasil em to curto perodo.
Segundo a anlise de Ilse Scherer-Warren (2004, p.29) sobre o associativismo civil em
Florianpolis de 1964 a 1993, no perodo ditatorial, muitos movimentos de carter poltico
buscaram a clandestinidade e a informalidade. Contudo, no perodo de institucionalidade
democrtica, organizaram-se em associaes formais, tendo em vista as possibilidades que se
abriram para a atuao na esfera pblica, como em conselhos setoriais, fruns etc.. Os dados
de Florianpolis nesse perodo indicam uma mudana de tendncia do associativismo em
direo s questes de carter social e poltico e de defesa dos novos direitos da cidadania
(p.31).
Novamente verificamos como a reorientao democrtica do Estado brasileiro
influenciou a maior institucionalizao de diversos grupos e movimentos sociais que
passaram a atuar em uma perspectiva democrtica ampliada de co-gesto das polticas
pblicas e na ocupao de espaos de participao popular. A abertura de espaos
democrticos e paritrios, dentro do Estado, permitiu o acesso transparente, democrtico e
institucionalizado de diversas associaes civis aos espaos de deciso e pactuao das
polticas pblicas, embora ainda haja vnculos de natureza clientelstica entre o poder pblico
e as associaes civis.
O impacto da estruturao de milhares de conselhos de polticas pblicas em todos os
municpios brasileiros e estados da Federao no processo de institucionalizao de grupos e
92

movimentos sociais enorme e ainda no dimensionado. Esse novo lugar institucional


assumido pelas associaes civis no Brasil, que foi demandado por meio de muita presso e
luta social, uma vez conquistado, por meio de inmeras regulamentaes legais e normativas,
gera ao mesmo tempo um grande impacto nas prprias formas de organizao da sociedade
civil e da luta poltica.
Contudo, ser que esses avanos institucionais conquistados num curto perodo
correspondem, com a mesma fora, a avanos na densificao da tessitura da sociedade civil
brasileira? Ou, em outras palavras, havia ou h uma gramtica associativa real na sociedade
brasileira que permita que as diversas demandas, anseios e perspectivas dos variados grupos
sociais que compem a sociedade brasileira se aglutinem em formas organizativas, e em um
segundo momento encontrem formas de expresso democrticas por meio desses diversos
mecanismos institucionais de participao? Buscaremos responder a essa questo no prximo
captulo.
J podemos afirmar, contudo, que a criao de uma estrutura institucional participativa
dessa magnitude, dentro do Estado brasileiro, um dos fatores que explicam o enorme
crescimento do nmero de associaes civis, em especial nos segmentos mais relacionados,
em sua prtica poltica e associativa, com a perspectiva participativa: associaes de
moradores e grupos comunitrios, meio ambiente, defesa de direitos.
Podemos dizer tambm que antigas estruturas associativas esto sendo reconfiguradas
a partir dessa nova perspectiva democrtica, como o caso das entidades de assistncia social.
As mudanas institucionais promovidas pelo Estado provocam realinhamentos e profundas
mudanas das culturas, prticas e valores das prprias organizaes. Mudana, por exemplo,
da perspectiva da filantropia, caridade, para uma perspectiva de direitos e de garantia de
polticas pblicas universais.
Devemos mencionar tambm que h um verdadeiro desequilbrio com relao s
diversas expresses associativas no pas. De um lado, grupos associativos que detm maior
possibilidade de acesso a recursos e ao poder, e de outro, poucas e frgeis associaes
constitudas por grupos socialmente vulnerveis.
Apesar de todos esses avanos no sentido de uma nova institucionalidade democrtica
participativa, o propagado projeto poltico neoliberal, de reduo do tamanho do Estado e
terceirizao das polticas pblicas, teve e continua a ter um grande impacto no crescimento
do associativismo a partir dos anos 90, com a constituio de novas associaes voltadas para
prestao de servios pblicos nesse chamado mercado social.

93

Alm desse fenmeno, e graas maior relao entre o Estado e as associaes civis
nesse perodo, diversas associaes comearam a ser utilizadas em processos de corrupo e
malversao de recursos pblicos, tendo em vista a falta de uma normatizao mais severa
com relao ao repasse de recursos pblicos a essas organizaes.
Ou seja, o expressivo crescimento do nmero de associaes civis no pas entre 1996 e
2002 no pode ser explicado por um fator nico, mas sim com base em vrios fatores e
contextos histricos e polticos que permearam a sociedade civil brasileira nesse perodo.

94

3
Estruturas associativas e seus limites jurdicos para
o avano de uma nova institucionalidade
democrtica participativa

Ao longo dos dois captulos anteriores, buscamos demonstrar que as foras


democrticas que impulsionaram o processo de redemocratizao do pas ao longo da dcada
de 1980 eram portadoras de um projeto democrtico ampliado e participativo, tendo como um
de seus pilares a ampliao da participao poltica dos/as cidados/s na esfera pblica,
assim como a criao de mecanismos institucionais de participao popular nas polticas
pblicas.
Esse projeto poltico se confrontou, ao longo da dcada de 1990, com um projeto de
cunho neoliberal que propunha a reduo do tamanho do Estado, ao mesmo tempo em que
estimulava maior presena de organizaes da sociedade civil na execuo das polticas
pblicas. Minimizava-se, assim, o papel protagonista das organizaes, conferido pela
Constituio Federal de 1988, na influncia e no controle social dessas polticas.
Ambas as perspectivas tm como ator central no o/a cidado/ enquanto indivduo,
mas sim, sua expresso autnoma e coletiva, que se manifesta no mundo institucionalizado do
Estado brasileiro, na sua grande maioria, em estruturas associativas.
A principal questo que buscaremos responder neste captulo : em que medida a
legislao brasileira cria limites ou condicionalidades para que os diversos grupos sociais
neste pas possam se associar a fim de ampliarem sua participao poltica no sistema
democrtico brasileiro?

95

3.1 As associaes no sistema jurdico brasileiro


muito interessante pesquisar a construo da figura jurdica associativa dentro do
Direito Brasileiro. Ao longo dos anos, a figura da associao, como pessoa jurdica de direito
privado, sempre serviu de roupagem institucional para diversas formas de expresso de
grupos dentro da sociedade civil brasileira, em especial de organismos e grupos ligados
Igreja Catlica.
Antes mesmo da promulgao do Cdigo Civil Brasileiro (em 1916), na primeira
grande consolidao das leis civis do pas, realizada em 1858 por Teixeira de Freitas (2003),
podemos observar, por diversas disposies legais da poca do Imprio e da Colnia, o
complexo ambiente jurdico-institucional que regulamentava a enorme estrutura da Igreja
(ordens religiosas, irmandades, parquias, conventos, misericrdias, hospitais e outras
corporaes ento chamadas de mo-morta26), seus bens, pagamentos de impostos e a
intricada relao com o Estado brasileiro. Alis, a relao da Igreja e de suas organizaes
com o Estado brasileiro pautou a construo de um amplo arcabouo legal que engloba a
relao das associaes com o Estado, o qual vigora em parte at os dias de hoje.
O Cdigo Civil de 1916, em seu artigo 16, classificava as pessoas jurdicas de direito
privado como: sociedades civis, religiosas, pias, morais, cientficas ou literrias, as
associaes de utilidade pblica e as fundaes; sociedades mercantis. Para Bevilaqua (1936,
p.213), as designaes do art. 16, I, devem compreender as ordens monsticas, as
congregaes religiosas, as confrarias e as irmandades. Essa classificao refletia as
caractersticas da ao coletiva institucionalizada no incio do sculo XX, ainda
eminentemente religiosa, ou com caractersticas elitistas e positivistas expressas nas
sociedades cientficas e literrias.
Podemos perceber a separao entre as associaes, sociedades civis e fundaes de
um lado, e as sociedades mercantis de outro. Contudo, a Lei no diferenciava as sociedades
civis (com finalidade lucrativa), das associaes (sem finalidade lucrativa), tarefa essa que foi
realizada pela doutrina. Atualmente, o Novo Cdigo Civil27 define e separa com clareza as
categorias de pessoas jurdicas de direito privado: associaes so constitudas pela unio de
pessoas para fins no econmicos (art. 53); fundaes so constitudas por uma dotao
especial de bens, realizada por um instituidor, o qual especificar o fim a que se destina e
declarar, se quiser, a maneira de administr-la (art. 62); e sociedades so constitudas por
26
27

Cujos bens eram inalienveis.


Lei n 10.406, de 10 de janeiro de 2002.

96

pessoas que reciprocamente se obrigam a contribuir com bens ou servios para o exerccio de
atividade econmica e a partilha, entre si, dos resultados (art. 981).
Temos, portanto, que as associaes, consideradas como uma pessoa jurdica de
direito privado, tm
sua gnese na vontade humana, vontade eminentemente criadora que, para ser eficaz,
deve emitir-se na conformidade do que prescreve o direito positivo ... a lei, em
suma, que preside converso formal de um aglomerado de pessoas naturais em uma
s pessoa jurdica. (Pereira, 1991, p.200)

Para que essa vontade seja reconhecida pelo nosso direito, esse ato criador deve ir a
registro pblico, como forma de dar publicidade existncia dessa organizao, assim como
identificar os/as dirigentes responsveis pela associao. Desde o incio, portanto, uma
associao adquire certa perenidade formal, com custos e objetivos naturais de
autopreservao e reproduo, s podendo ser dissolvida por deciso judicial em razo de
cometer alguma ilegalidade ou desviar-se de seus objetivos institucionais ou por deciso de
seus/suas associados/as reunidos/as em Assemblia Geral.
Cabe dizer tambm que a Constituio Federal de 1988, em seu consagrado artigo 5,
estabelece a plena liberdade associativa, assim dispondo:
Inciso XVIII a criao de associaes e, na forma da lei, a de cooperativas
independem de autorizao, sendo vedada a interferncia estatal em seu
funcionamento;
Inciso XIX as associaes s podero ser compulsoriamente dissolvidas ou
ter suas atividades suspensas por deciso judicial, exigindo-se no primeiro caso, o
trnsito em julgado.

O que nos interessa destacar, aps uma breve descrio da classificao das pessoas
jurdicas de direito privado, que o nosso direito positivo garante a liberdade associativa
plena para fins lcitos. Contudo, as associaes no necessariamente objetivam uma finalidade
pblica. Podem ser constitudas para realizar objetivos de natureza particular, de benefcio
exclusivo de seus associados, ou de uma coletividade muito restrita. As associaes
comerciais, as diversas associaes de interesse mtuo clubes recreativos, por exemplo ,
tm uma atuao voltada exclusivamente para o benefcio de seus associados.
97

Porm, a prpria criao de uma associao necessita do cumprimento de ritos


jurdicos e administrativos formais, como elaborao de um estatuto social escrito e adequado
legislao positiva, de registro em rgos pblicos, definio de uma sede fsica,
identificao dos/as dirigentes etc. Esses ritos jurdicos e administrativos, aliados estrutura
burocrtica do Estado brasileiro, dificultam que grupos mais vulnerabilizados e ligados s
classes populares possam constituir associaes civis, como pretendemos demonstrar no
Item 3.5, mais adiante.

3.2 O marco legal da filantropia: a relao das entidades de assistncia social,


educao e sade com o Estado brasileiro
Conforme analisado no Captulo 2, durante sculos a Igreja Catlica, com suas
inmeras entidades vinculadas, foi a responsvel pela prestao de servios de sade,
educao e assistncia social. Esse conjunto de associaes sem fins lucrativos, tambm
chamadas de entidades filantrpicas, existe at os dias de hoje: escolas e universidades
catlicas, Santas Casas de Misericrdia, orfanatos, creches, asilos, obras de caridade. A
presena dessas organizaes to marcante no campo associativo brasileiro, como o o
arcabouo jurdico que foi construdo ao longo dos ltimos cem anos para regular a relao
dessas organizaes com o Estado, especialmente no que se refere ao acesso aos recursos
pblicos.
Segundo Doimo (2004, p.158),
decorre dessa ampla colaborao entre Estado e Igreja o incentivo criao de uma
multiplicidade de entidades sem fins lucrativos, especialmente nas reas de educao,
sade e assistncia social. Todas, porm, com lastro religioso catlico, dependentes do
Estado e reguladas por leis e decretos elaborados numa ordem poltica autoritria de
corte fascista...

De acordo com Jorge Eduardo Duro e Leilah Landim (Duro & Landim),
a aliana entre f e Ptria, entre a poderosa Igreja Catlica e o governo populista e
ditatorial de Getlio Vargas (1930-1945), foi o pano de fundo para o repasse de
recursos pblicos s escolas, hospitais e obras sociais catlicas espalhadas pelo pas.

98

No , portanto, por acaso que data desse perodo a espinha dorsal da legislao,
mantida at hoje, que regula as relaes entre Estado e organizaes privadas sem fins
lucrativos. Ou seja, a centralizao e a proviso direta de servios pelo Estado na rea
da educao, sade e assistncia, no deixou de reservar um lugar para as
organizaes privadas sem fins lucrativos.

Como conseqncia dessa aliana entre o Estado e a Igreja que privilegiou, por meio
de reconhecimento legal e recursos pblicos, um segmento especfico dentre o universo plural
do associativismo brasileiro, criaram-se diversos marcos jurdicos que concretizavam essa
opo.
A Constituio Federal de 1934, pela primeira vez, declara a imunidade tributria para
estabelecimentos particulares de educao, nos seguintes termos:
Art 154 Os estabelecimentos particulares de educao, gratuita, primria ou
profissional, oficialmente considerados idneos, sero isentos de qualquer tributo.

Um pouco depois, em 1935, atravs da Lei Federal n 91, que institui o ttulo de
utilidade pblica federal, o Estado cria um ttulo jurdico de reconhecimento de utilidade
pblica para entidades sem fins lucrativos, mediante um processo discricionrio de
qualificao. Com esse diploma legal, o Estado brasileiro, pela primeira vez, reconhece o
carter pblico, ou melhor, destaca que determinadas associaes e fundaes podem ser
consideradas

como

de

utilidade

pblica.

principal

requisito

que

sirvam

desinteressadamente coletividade. Desse modo, cria-se uma distino legal entre as


associaes e fundaes que servem coletividade em geral e aquelas que servem apenas a
interesses restritos de seus associados e instituidores.
A principal caracterstica de uma titulao ou qualificao conferida pelo Estado
consiste em destacar, no universo das associaes e fundaes brasileiras, aquelas que so
voltadas para a esfera pblica ou que, em dado momento histrico, possuem alguma
relevncia para o poder pblico.
Podemos traar paralelos entre a imunidade de impostos para as entidades
educacionais, prevista na Constituio de 1934, e a criao do Ttulo de Utilidade Pblica
Federal, institudo em 1935. O gozo da imunidade exigia que a entidade fosse considerada
oficialmente idnea. Segundo o procurador Jos Eduardo Sabo Paes (Paes, 2000, p.413)

99

possivelmente, este adjetivo de idneo que ir exigir a regulamentao da utilidade pblica


em legislao especfica um ano aps.
No incio, o ttulo de utilidade pblica federal tinha apenas carter honorfico,
contudo, posteriormente foram agregados alguns benefcios s organizaes tituladas, muito
embora o art. 3 da referida Lei previsse que nenhum favor do Estado decorrer do ttulo de
utilidade pblica. Alis, essa uma caracterstica de nossa legislao: inicialmente se
reconhece um campo de organizaes consideradas de utilidade ou interesse pblico e,
posteriormente, destinam-se as essas organizaes alguns incentivos e facilidades de acesso a
recursos pblicos.
Nessa primeira tentativa de identificar a utilidade pblica de um conjunto de
organizaes, a concesso ou no do ttulo era uma competncia do presidente da Repblica,
que agia de forma discricionria, ou seja, poderia conceder ou no o ttulo, baseado em
critrios pessoais ou polticos. Isso reflete a tendncia extremamente paternalista e pouco
transparente do Estado brasileiro da poca. Ou seja, as entidades tituladas como de Utilidade
Pblica Federal naturalmente eram aquelas alinhadas com a poltica de governo. Para as
organizaes da sociedade civil de perfil mais contestatrio e crtico, no havia possibilidade
de reconhecimento estatal e de acesso a recursos pblicos.
As cartas constitucionais e diplomas legais posteriores vo aos poucos considerando
como de interesse pblico outros segmentos associativos e consolidando uma viso estatal
tradicional no Brasil, de considerar as organizaes da sociedade civil como meras
prestadoras de servios nas reas sociais.
A Constituio Federal de 1937 considera a arte, a cincia e o ensino como livres
iniciativa individual e de associaes ou pessoas coletivas pblicas e particulares,
estabelecendo como dever do Estado contribuir, direta e indiretamente, para o estmulo e
desenvolvimento de umas e de outro, favorecendo ou fundando instituies artsticas,
cientficas e de ensino (grifo nosso).
Continuando, nossa Lei fundamental dessa poca prega que o ensino pr-vocacional
profissional destinado s classes menos favorecidas em matria de educao o primeiro
dever de Estado. Cumpre-lhe dar execuo a esse dever, fundando institutos de ensino
profissional e subsidiando os de iniciativa dos estados, dos municpios e dos indivduos ou
associaes particulares e profissionais.
A imunidade de impostos, prevista para as entidades de educao na Carta de 1934,
ampliada, na Constituio Federal de 1946, para as instituies de assistncia social, templos

100

de qualquer culto e partidos polticos. Exigia-se, contudo, que as rendas dessas entidades
fossem aplicadas integralmente no pas para os respectivos fins a que se destinavam.
Um dos comentadores dessa imunidade constitucional de impostos conferida s
instituies de educao e assistncia social (Braga, 1971, p.55) dizia que o legislador
constituinte brasileiro teve em mira imunizar as entidades de fim pblico, desinteressadas e
altrustas, inspiradas e criadas pelo desgnio de colaborar com o Estado, suprindo-lhe as
deficincias ou secundando-lhe a ao paternalista na obra de educao e de assistncia
social (grifos nossos). Continuando, afirma que (p. 63) esse esprito de cooperao com os
Poderes Pblicos, acaso assinalvel no nascimento, na origem na gnese da entidade, como
motivo inspirador de sua criao, finalidade e razo de ser de sua existncia, o signum, a
pedra de toque, a marca, por excelncia da instituio.
Ou seja, torna-se claro que a perspectiva de atuao das associaes voltadas para a
educao, sade e assistncia social, as chamadas entidades filantrpicas, era de prestar
servios ao Estado, em uma relao de aliana antiga, que tinha na Igreja Catlica seu
principal protagonista.
Em 1959, o certificado de entidade filantrpica introduzido em nosso ordenamento
jurdico por meio da Lei 3577, estabelecendo a iseno da contribuio das entidades
filantrpicas e assistenciais Previdncia Social. Convm tambm destacar a Lei 4320, de 14
de maro de 1964, que instituiu diversas normas gerais de direito financeiro, normatizando os
repasses de recursos pblicos da Unio para outros rgos pblicos e tambm para entidades
privadas. Essa Lei prev a existncia de auxlios e subvenes para entidades privadas,
considerando como subvenes sociais as transferncias destinadas a cobrir despesas de
custeio de instituies pblicas ou privadas de carter assistencial ou cultural, sem finalidade
lucrativa.
A Constituio Federal de 1988, embora tenha avanado na previso da participao
da sociedade civil organizada nas polticas pblicas, seguindo a tradio histrica das formas
de reconhecimento e apoio do Estado ao associativismo civil prestador de servios pblicos,
concede a imunidade tributria para as entidades sem fins lucrativos de educao e assistncia
social e tambm estabelece a imunidade da cota patronal do INSS para as entidades
beneficentes de assistncia social, as quais, segundo o entendimento do Supremo Tribunal
Federal, incluem a entidade beneficente de assistncia sade e a beneficente de assistncia
educacional.

101

3.3 O marco legal neoliberal dos anos 90: o processo de terceirizao das
polticas pblicas e as organizaes neo-governamentais
Em 1997, o governo federal, por meio de uma iniciativa do Conselho da Comunidade
Solidria, ligado Presidncia da Repblica, realizou uma Rodada de Interlocuo Poltica,28
cujo tema era o Marco Legal do Terceiro Setor. Uma das razes oficiais declaradas que
impulsionaram a realizao dessa rodada foi a constatao de que a legislao brasileira que
regia as relaes entre o Estado e as organizaes representativas da sociedade civil no havia
acompanhado as grandes mudanas ocorridas na forma e na perspectiva de atuao dessas
organizaes. Contudo, o principal objetivo era construir uma legislao que avanasse na
perspectiva de terceirizao das polticas pblicas, facilitando o repasse de recursos pblicos a
associaes e fundaes, para que elas executassem vrias polticas pblicas.
Isso foi feito. Em 1999 foi promulgada a Lei 9790, debatida no mbito do Conselho da
Comunidade Solidria, instituindo a qualificao como Oscip, Organizao da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, para associaes e fundaes no pas. Essa lei criou um novo
sistema classificatrio, o qual diferencia associaes e fundaes de interesse pblico
daquelas de benefcio mtuo (para um nmero limitado de associados) e de carter comercial.
A novidade que o processo para a concesso dessa qualificao baseia-se em critrios
objetivos, a partir da identificao de reas de atuao social consideradas como de interesse
pblico. So elas:
I.
II.
III.

promoo da assistncia social;


promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;

IV.

promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de participao


das organizaes de que trata esta Lei;

V.
VI.

promoo da segurana alimentar e nutricional;


defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;

28

As Rodadas de Interlocuo Poltica consistiam em um processo organizado de dilogo entre atores


governamentais e da sociedade civil, sobre tema previamente definido, visando identificar, em relao ao temafoco, os principais problemas e suas possveis solues. As solues consensuais so transformadas em medidas
concretas, com identificao dos atores responsveis por sua implementao e acompanhamento. (Trecho
extrado de publicao realizada pelo Conselho da Comunidade Solidria: Seis anos de interlocuo poltica
metodologia, resultados e avaliao 1996-2002. Braslia, 2002.)

102

VII.
VIII.
IX.

promoo do voluntariado;
promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de sistemas
alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;

X.

promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria


jurdica gratuita de interesse suplementar;

XI.

promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de


outros valores universais;

XII.

estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produo e


divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos que digam
respeito s atividades mencionadas neste artigo.

A classificao realizada pela Lei 9790/99 foi um avano na identificao da


pluralidade de iniciativas sociais de interesse pblico promovidas pelas inmeras associaes
e fundaes existentes no pas. Esse recorte abarca tanto os tradicionais campos de atuao
das associaes no Brasil (educao, sade e assistncia social) quanto os novos campos de
atuao, como a promoo do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel, a promoo
de direitos estabelecidos e a construo de novos direitos, por exemplo. Segundo o discurso
oficial da poca, as associaes que atuassem nessas reas temticas deveriam ter uma relao
diferenciada e privilegiada com o Estado.
Contudo, e esta a grande crtica a todo esse processo, essa relao privilegiada com o
Estado baseava-se no repasse de recursos pblicos para que essas organizaes executassem
polticas pblicas. Seguindo uma tradio histrica do relacionamento entre Estado e
sociedade civil no Brasil, o Termo de Parceria (principal instrumento criado pela chamada Lei
das Oscips) privilegiou a idia de repasse de recursos pblicos para associaes e fundaes
com a finalidade de prestao de servios. Ou seja, a Lei reforou uma concepo de
sociedade civil organizada instrumentalmente para os fins do Estado, na execuo das
polticas pblicas. Pouco se avanou na construo de um Marco Legal que possibilitasse o
fortalecimento efetivo das organizaes da sociedade civil brasileira, como parte de uma
esfera pblica ampliada e participativa, portanto essencial para o processo de reduo das
desigualdades e fortalecimento da cidadania no Brasil.
Cabe dizer que ao mesmo tempo em que o projeto de lei era debatido no mbito do
Conselho da Comunidade Solidria e, posteriormente, aprovado no Congresso Nacional,
gerava-se um forte discurso oficial com grande repercusso nos meios de comunicao de
exaltao do chamado terceiro setor, da solidariedade e da parceria das organizaes da
103

sociedade civil com o Estado, no mais sob o manto da benemerncia e da caridade, mas sim
sob o manto do mercado, da eficincia e do profissionalismo.
Cabe ressaltar, tambm, que a Lei 9790/99 no interfere diretamente nos marcos
jurdicos anteriores, em especial no ttulo de Utilidade Pblica Federal e no Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social.29 Esse fato gera incongruncias entre essa nova
legislao e outros instrumentos legais, em especial a legislao que rege as entidades
filantrpicas de educao, sade e assistncia social e a legislao tributria. Uma das razes
para que outros marcos jurdicos no fossem modificados e harmonizados pela Lei das Oscips
foi a de facilitar a formao das condies polticas necessrias que possibilitassem a
aprovao do projeto de lei no Congresso Nacional, no tendo sido enfrentado diretamente o
grande lobby da Igreja Catlica e das diversas entidades mantidas por ela.
Como no h nenhum prazo para que uma associao se qualifique como Oscip, o que
temos observado que a Lei vem estimulando a constituio de novas organizaes, muitas
vezes existentes apenas formalmente, sem nenhuma atividade concreta, voltadas unicamente
para a prestao de servios, sem nenhuma capacidade crtica nem perspectiva de
transformao. Buscam, sobretudo, maior facilidade de acesso a recursos pblicos e de
empresas (mediante incentivos fiscais), para executarem projetos e se fortalecem em razo da
indiferenciao e do modismo do chamado terceiro setor.
Por ltimo, cabe ressaltar que a Lei 9790/99 determina que as organizaes a serem
qualificadas como Oscip devem ter uma srie de dispositivos especficos em seus estatutos
sociais30, os quais foram elaborados a partir de um modelo de associao civil prestadora de
servio pblico. Isso significa uma burocracia a mais na vida das associaes e certo
enquadramento formal, baseado numa institucionalidade especfica criada pela legislao.

29

Conferido pelo CNAS Conselho Nacional de Assistncia Social, esse Certificado um dos requisitos para a
obteno da iseno da cota patronal do INSS.
30
O art. 4o da Lei 9790/99, por exemplo, dispe que para qualificarem-se como Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico, as pessoas jurdicas interessadas devem ser regidas por estatutos cujas normas
expressamente disponham sobre:
(...)
VII - as normas de prestao de contas a serem observadas pela entidade, que determinaro, no mnimo:
a) a observncia dos princpios fundamentais de contabilidade e das Normas Brasileiras de Contabilidade;
b) que se d publicidade por qualquer meio eficaz, no encerramento do exerccio fiscal, ao relatrio de
atividades e das demonstraes financeiras da entidade, incluindo-se as certides negativas de dbitos junto ao
INSS e ao FGTS, colocando-os disposio para exame de qualquer cidado;
c) a realizao de auditoria, inclusive por auditores externos independentes se for o caso, da aplicao dos
eventuais recursos objeto do termo de parceria conforme previsto em regulamento;
d) a prestao de contas de todos os recursos e bens de origem pblica recebidos pelas Organizaes da
Sociedade Civil de Interesse Pblico ser feita conforme determina o pargrafo nico do art. 70 da Constituio
Federal.

104

3.4 Mecanismos legais de acesso aos recursos pblicos


Conforme podemos verificar no decorrer deste captulo, a partir do momento em que o
Estado reconhece um segmento de organizaes da sociedade civil como de utilidade ou
interesse pblico, conseqentemente cria uma relao privilegiada com essas organizaes, a
qual se concretiza em uma maior facilidade de acesso a recursos pblicos de forma direta ou
indireta.
A antiga relao do Estado brasileiro com as chamadas entidades filantrpicas, aliada
mais recente perspectiva poltica de instrumentalizar as associaes civis no pas para a
execuo das polticas pblicas, gerou um amplo arcabouo legal de repasse de recursos
pblicos para as associaes e fundaes no pas. No estamos falando aqui de uma poltica
de fortalecimento do associativismo brasileiro, em uma perspectiva democrtica participativa,
mas sim de repasse de recursos para organizaes colaborativas com os governos no tocante
s suas polticas.
O Quadro 3 resume os principais mecanismos jurdicos que permitem s associaes e
fundaes brasileiras o acesso aos recursos pblicos.

105

Quadro 3a Mecanismos jurdicos que possibilitam o repasse de


recursos pblicos diretos para associaes e fundaes
Mecanismo legal

Subvenes
Sociais

Auxlios

Contribuies

Convnio

Termo de
Parceria

Descrio
So transferncias correntes, destinadas a
cobrir despesas de custeio de instituies
pblicas ou privadas de carter assistencial ou
cultural (prestadoras de servios essenciais de
assistncia social, mdica e educacional), sem
finalidade lucrativa, s quais no corresponda
contraprestao direta em bens ou servios.

Entidades beneficiadas
Entidades de carter
assistencial, cultural,
educacional e de sade e
rgos pblicos.

So transferncias de capital destinadas a


investimento ou inverso financeira de
entidades pblicas ou privadas,
independentemente de contraprestao direta
em bens ou servios, decorrentes diretamente
da lei oramentria anual.

Associaes, fundaes e
rgos pblicos.

So dotaes a ttulo de transferncias


correntes, s quais no corresponda
contraprestao direta em bens ou servios;
(contribuies correntes); ou dotaes a ttulo
de transferncia de capital para investimentos
ou inverses financeiras que outras pessoas de
direito pblico ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestao direta
em bens ou servios (contribuies de
capital). A contribuio, diferentemente do
auxlio, ser concedida em virtude de lei
especial, e se destina a atender ao nus ou
encargo assumido pela Unio.
Convnios administrativos so acordos
firmados por entidades pblicas de qualquer
espcie, ou entre estas e organizaes
particulares, para a realizao de objetivos de
interesse comum dos partcipes. Convnio
acordo, mas no contrato. No contrato, as
partes tm interesses diversos e opostos; no
convnio, os partcipes tm interesses comuns
e coincidentes. (Meirelles, 1991, p.350)
Instrumento passvel de ser firmado entre o
Poder Pblico e as entidades qualificadas
como Organizaes da Sociedade Civil de
Interesse Pblico Oscip, destinado
formao de vnculo de cooperao entre as
partes, para o fomento e a execuo de
atividades de interesse pblico.

Base Legal
Lei 4.320/64
Lei
10.524/02
(LDO)
Decreto
93872/86
Lei 4.320/64
Lei
10.524/02
(LDO)

Associaes, fundaes e
rgos pblicos.

Decreto
93872/86
Lei 4.320/64
Lei
10.524/02
(LDO)
Decreto
93872/86

Associaes, fundaes e
rgos pblicos.

Lei 8666/93
Instruo
Normativa
STN n 01,
de 1997

Associaes e fundaes
qualificadas como Oscip.

Lei 9790/99
Decreto
3100/99

106

Quadro 3b Mecanismos jurdicos que possibilitam o repasse de


recursos pblicos indiretos para associaes e fundaes
Mecanismo legal

Imunidade de
impostos

Imunidade de
contribuies
sociais

Iseno

Incentivos
fiscais ao doador

Descrio
uma limitao constitucional ao Poder da
Unio, estados e municpios de institurem
impostos sobre determinadas pessoas jurdicas
ou situaes. Um dos casos previstos na
Constituio a imunidade de impostos sobre
o patrimnio, renda ou servios relacionados
com as finalidades essenciais, das entidades
de educao e assistncia social, sem fins
lucrativos.
A Constituio Federal prev que as entidades
beneficentes de assistncia social possuem o
direito imunidade das contribuies sociais,
mediante a obteno do Certificado de
Entidade Beneficente de Assistncia Social.
Embora a Unio, os estados e municpios
tenham o poder (conferido pela Constituio)
de instituir impostos sobre determinados fatos
geradores, podem, atravs de lei, isentar
determinadas pessoas, coisas ou situaes, do
pagamento de certos tributos. Como exemplo,
podemos citar a iseno das instituies de
carter filantrpico, recreativo, cultural e
cientfico e as associaes civis sem fins
lucrativos, ao pagamento do Imposto de
Renda, prevista no art. 15 da Lei 9532/97.
Doaes para projetos culturais promovidos
por pessoas fsicas ou jurdicas, com ou sem
fins lucrativos.
Doaes para entidades portadoras do ttulo de
utilidade pblica federal ou qualificadas como
Oscip.

Doaes para os Fundos de Direitos da


Criana e do Adolescente.

Entidades beneficiadas
Entidades de educao e
assistncia social sem fins
lucrativos.

Base Legal
CF/1988
art. 150,
inciso VI,
alnea c.
CTN art.
14.

Entidade beneficente de
assistncia social (inclui
entidades de educao e
sade).
So aquelas descritas pela
Lei (federal, estadual e
municipal) que institui a
iseno.

Entidades que tenham


projetos culturais
aprovados de acordo com
a Lei Rouanet.
Associaes e fundaes
portadoras do ttulo de
utilidade pblica federal
ou Oscip.

Entidades que trabalham


com a temtica da criana
e do adolescente, cujos
projetos forem aprovados
pelos respectivos
Conselhos dos Direitos da
criana e do adolescente.

CF/1988
art. 195,
pargrafo 7
Lei 8742/93
CTN art.
175 a 179.

Lei 8313/91
(Lei
Rouanet)
Lei 9249/95
(art. 13)
MP n 215835, de
24/08/2001
(art. 59 e 60)
Lei 8069/90,
art. 260

Os mecanismos de repasse de recursos pblicos para associaes no pas, aqui


descritos, no foram elaborados em uma perspectiva de ampliao da cidadania de
fortalecimento da organizao autnoma de cidados/s na sociedade brasileira, permitindo
maior expresso poltica de diversos grupos sociais no regime democrtico brasileiro.
Especialmente durante o processo de reforma gerencial do Estado, implementado durante
107

os anos 90, esses mecanismos foram utilizados para operacionalizar a terceirizao e a


progressiva desresponsabilizao do Estado com relao universalizao das polticas
pblicas. Alguns foram at mesmo criados nesse perodo. Do ponto de vista do gestor
pblico, firmar um convnio com uma associao para a realizao de determinado servio
pblico permite, na prtica, muitas vezes, reduo de custos e maior agilidade na execuo
das polticas sociais, em razo de flexibilizaes nas regras de direito pblico a que os rgos
pblicos devem obedecer, se executarem o servio diretamente. As associaes civis (pessoa
jurdica de direito privado) no seguem os limites impostos pelo direito pblico: no precisam
realizar concurso pblico para a contratao de pessoal, no realizam processos de licitao
formais para a aquisio de bens e servios e possuem maior agilidade operacional em razo
de sua pequena estrutura reduzida.
Para algumas polticas pblicas, como na questo da poltica de preveno a
DST/Aids, a parceria de governos com associaes civis no tocante execuo da poltica
pode ir ao encontro do interesse pblico. O Estado no tem uma estrutura adequada para, por
exemplo, realizar um trabalho de preveno com profissionais do sexo e outros grupos de
risco, e em espaos como boates, bares e zonas de prostituio e de consumo de drogas. As
mediaes realizadas por associaes e outras organizaes da sociedade civil para a efetiva
implementao de polticas universais uma prtica positiva. No caso da poltica da Aids, as
primeiras aes e estratgias de combate epidemia foram implementadas no mbito das
associaes civis formadas por portadores do vrus e outros militantes da causa. Essas aes
inovadoras e ilustrativas desenvolvidas na sociedade civil se transformaram, num segundo
momento, em polticas pblicas. Um outro ponto fundamental, neste exemplo, que as
associaes atuantes nessa temtica continuam influenciando e exercendo o controle social
sobre a poltica de Aids no Brasil, independentemente do financiamento que recebem do
Estado.
Alis, este um ponto fundamental: como equilibrar o importante papel atribudo s
associaes civis na co-gesto das polticas (elaborao, monitoramento e avaliao) pela
Constituio de 1988, com a sua participao na execuo das polticas pblicas, mediante
convnios ou termos de parceria? Em muitos casos, como por exemplo na poltica
desenvolvida pela Funasa de atendimento sade indgena a partir de 1998, essa terceirizao
foi extremamente prejudicial ao interesse pblico, provocando distores e confuses no
papel dos diversos atores sociais, especialmente quando os convnios se faziam com
organizaes indgenas, as quais passaram do papel de representantes dos usurios da poltica

108

para o de executores das aes, mitigando o seu papel fundamental de exerccio do controle
social.
Nesse sentido, e embora haja excees, acreditamos que uma poltica de Estado de
incentivo parceria com associaes civis, para a execuo de polticas pblicas, minimize o
papel protagonista que pode ter a ao coletiva no Brasil no tocante ampliao democrtica,
participao poltica e ao controle social e co-gesto das polticas pblicas. Alm disso,
pode-se dessa maneira estimular uma perspectiva de atuao institucional no combativa, de
parceria com governos, gerando uma dependncia institucional com relao aos recursos
pblicos repassados, ameaando, afinal, a autonomia da associao.

3.5 A insuficincia do atual Marco Legal do associativismo no pas para a


construo de uma nova institucionalidade democrtica participativa
A partir do exposto nas sees anteriores, temos que a redefinio do marco legal das
associaes civis no pas e sua relao com o Estado brasileiro uma necessidade que se
coloca tendo em vista os avanos democrticos participativos previstos na Constituio
Federal de 1988. Com base nas diretrizes de participao popular previstas na Constituio,
foram criados milhares de espaos institucionais de participao popular que exigem a
presena de grupos sociais institucionalizados, em sua grande maioria, em estruturas
associativas.
Contudo, segundo Avritzer (1997, p.169), analisando a importncia do associativismo
civil de uma perspectiva democrtica participativa, a organizao da participao das
associaes civis na poltica passa por um impasse que pode ser resumido pela inexistncia no
Direito de uma forma institucional-legal que garanta o status pblico a associaes que
efetivamente desempenham um papel pblico.
Ou seja, embora a liberdade de associao seja consagrada em nossa Constituio
Federal e no Cdigo Civil como um direito fundamental do Estado democrtico,
reconhecendo que mulheres e homens podem livremente se associar para a realizao de
objetivos coletivos diversos, o nosso guarda-chuva associativo to amplo que faz
coexistirem, no mesmo formato institucional, organizaes extremamente diferenciadas, com
perfis e necessidades completamente diferentes associaes voltadas exclusivamente para

109

seus associados, hospitais e universidades privadas, Ongs de defesa de direitos e entidades de


assistncia social.
Precisamos, portanto, aprimorar nossa legislao no sentido de fortalecer as
organizaes voltadas para a esfera pblica, a partir da criao de incentivos e de uma maior
desburocratizao. Cabe ressaltar que, especialmente as pequenas associaes no tm acesso
a nenhum tipo de incentivo pblico s suas atividades, alm de responderem a obrigaes
fiscais, contbeis e administrativas desproporcionais sua capacidade institucional.
Para uma associao ser constituda, no basta a manifestao de uma vontade
coletiva, que deve ser registrada em uma ata pblica, e a elaborao de um Estatuto Social
redigido de acordo com as disposies do Cdigo Civil e da Lei de Registros Pblicos. So
necessrios, ainda, quatro registros obrigatrios, nos trs nveis de governo federal, estadual
e municipal , os quais exigem inmeros requisitos e procedimentos legais que so
sistematicamente verificados pelas instncias administrativas responsveis. So eles:
Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas: Toda associao ou fundao para iniciar
suas atividades deve registrar-se no Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas,
que o rgo pblico competente para tal registro, segundo a Lei 6015/73 (Lei de
registros pblicos). O Estatuto Social elaborado deve ser assinado por um advogado. H
ainda um custo financeiro para o registro de uma associao civil, o qual, para muitos
grupos sociais, serve como um desestmulo formalizao jurdica.
Receita Federal: Para ter movimentao financeira, toda associao deve se inscrever no
CNPJ Cadastro Nacional da Pessoa Jurdica, junto Receita Federal. Somente a partir
desse momento poder abrir conta bancria e receber recursos.
Prefeitura: O espao fsico a ser utilizado como sede da associao tambm precisa ser
regularizado perante a Prefeitura Municipal. Para obter o Cadastro de Contribuintes
Mobilirios CCM e o Alvar de Localizao e Funcionamento, a organizao deve
apresentar o Estatuto Social e a Ata da Assemblia de Constituio, devidamente
registrados em cartrio, juntamente com o documento do IPTU Imposto Predial e
Territorial Urbano do local onde funcionar a organizao. O citado Alvar dever ser
atualizado periodicamente.
Ministrio do Trabalho: Quanto regularizao trabalhista, a organizao, mesmo que no
tenha empregados, deve apresentar documentos e informaes anuais (Rais Relao

110

Anual de Informaes Sociais, e GFIP Guia do Fundo de Garantia e Informaes


Previdncia). Alm disso, se quiser contratar empregados, dever (entre outras coisas)
registrar-se no INSS Instituto Nacional da Seguridade Social.

Dependendo da rea e da forma de atuao da associao, existem inmeros registros,


ttulos e qualificaes obrigatrios e/ou facultativos junto ao poder pblico, tais como:
Registro no CMAS Conselho Municipal de Assistncia Social;31
Registro no CNAS Conselho Nacional da Assistncia Social;
Ceas Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social;
Utilidade Pblica Federal;
Utilidade Pblica Estadual e Municipal;
Oscip Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico;
CNEA Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas.

Para se registrar nesses rgos pblicos ou obter determinado ttulo ou qualificao


concedida pelo poder pblico, a associao deve cumprir determinados requisitos e apresentar
uma srie de documentos, entre os quais: relatrio de atividades; balano contbil e
patrimonial; atestado de autoridade local (prefeito, juiz de direito, promotor de justia) de que
a organizao esteve e est em contnuo funcionamento nos ltimos trs anos, com exata
observncia dos princpios estatutrios; qualificao completa dos membros da diretoria e
atestado de idoneidade moral.
Depois de constituda, toda associao deve, a cada ano, obrigatoriamente prestar
informaes a diversos rgos pblicos (ver a seguir), alm de manter a sua escriturao e
livros contbeis atualizados por um profissional da contabilidade.
DIPJ Declarao de Informaes da Pessoa Jurdica, que deve ser prestada Receita
Federal, contendo o balano contbil e patrimonial anual da organizao, assim como as
fontes de recursos recebidos, em categorias como: contribuies associativas; venda de bens
e prestao de servios; rendimentos de aplicaes financeiras; doaes e subvenes. A no
entrega dessa declarao anual Receita Federal no prazo estipulado gera uma multa que
deve ser paga pela associao.

31

O registro no Conselho Municipal de Assistncia Social obrigatrio para as entidades de assistncia social.

111

Rais Relao Anual de Informaes Sociais, que deve ser entregue ao Ministrio do
Trabalho com informaes e o perfil de cada empregado/a. Em no havendo empregados/as,
deve ser entregue uma declarao negativa;

Qualquer alterao estatutria ou eleio de novos/as dirigentes deve ser obrigatoriamente


informada ao Cartrio de Registro Civil das Pessoas Jurdicas, at mesmo com a qualificao
completa dos/as dirigentes e representantes legais. H um custo financeiro para o registro de
qualquer documento no cartrio, o qual geralmente deve ter firma reconhecida e atender a
outras exigncias burocrticas que tornam o processo mais oneroso.

Alm desses procedimentos obrigatrios, para as associaes que possuem alguns dos
ttulos, registros e qualificaes aqui mencionados existem outras informaes obrigatrias, as
quais devem ser prestadas ao poder pblico, tais como: relatrio anual de atividades;
atualizao dos dados cadastrais; publicao do balano contbil e patrimonial.
Esses ritos legais e administrativos, burocrticos e onerosos, fazem que a ao coletiva
de grupos populares e grupos sociais mais vulnerabilizados tenha dificuldade para se
institucionalizar e posteriormente manter estruturas organizativas associativas. Cabe dizer que
a sociedade brasileira extremamente desigual, com uma populao com baixa escolaridade,
cuja ao coletiva pautada por uma forte tradio oral. Nesse sentido, a institucionalidade
associativa deve ser flexibilizada, desburocratizada, abrindo esse espao institucional de
representao legtima para grupos populares.
Com relao a esse ponto importante destacar a anlise de Iris Young (2000, p.141)
para quem
membros de grupos sociais estruturalmente menos privilegiados so sub-representados
na maioria das democracias contemporneas. Estruturas de desigualdades sociais e
econmicas sempre produzem desigualdades polticas e relativa excluso do processo
decisrio. Assim, as pessoas das classes populares e da classe trabalhadora no tm
seus interesses e perspectivas to bem representados como os da classe alta ou
mdia.32

32

Trecho original em ingls: Few would deny that members of less privileged structural social groups are
under-represented in most contemporary democracies. As I discussed in Chapter 1, structural social and
economic inequality often produces political inequality and relative exclusion from influential political
discussion. Thus poor and working-class people often do not have their interests and perspectives as well
represented as the rich or middle-class.

112

Se verificarmos as caractersticas do universo associativo brasileiro, descritas ao longo


do Captulo 2, encontraremos algumas lacunas importantes, em especial, a ausncia de grupos
populares e vulnerveis. Essa constatao, aliada aos ritos que uma associao civil deve
cumprir para existir no mundo jurdico, descritos h pouco, nos leva a concluir que
atualmente a nossa legislao uma barreira; ela impede que as diversas demandas, anseios e
perspectivas dos variados grupos sociais que compem a sociedade brasileira se aglutinem em
formas associativas.
A legislao civil deveria adaptar-se nossa realidade social (e no o inverso),
marcada por profundas desigualdades, e incentivar a organizao poltica associativa de
cidados e cidads, sem formatar a ao social em uma caixa fechada e eivada de sentidos,
permitindo a livre expresso institucionalizada da criatividade organizacional e poltica dos/as
brasileiros/as.
A existncia de uma verdadeira barreira legal e burocrtica, aliada a uma legislao
complexa que foi construda a partir da imagem de associaes civis estruturadas para
estabelecerem vnculos de prestao de servios com os governos, impede que diversos
grupos sociais encontrem formas de representao e expresso em espaos pblicos
institucionais de participao.
Conforme analisamos no Captulo 1, a Constituio Federal de 1988 passou a
estimular um novo papel protagonista das associaes civis e demais organizaes da
sociedade civil, dentro do nosso sistema poltico. A saber, o papel de exercer
democraticamente o controle social das polticas pblicas, assim como influenciar a sua
elaborao e configurao. Contudo, o ambiente legal que rege atualmente as associaes
civis e suas relaes com o Estado brasileiro, construdo ao longo de dcadas, cria obstculos
e limites para a plena realizao dessa concepo democrtica ampliada e participativa.
Uma alternativa a esse bloqueio seria a possibilidade de representao institucional,
em espaos pblicos, de grupos no institucionalizados. Isso j vem acontecendo,
timidamente, em alguns espaos participativos, como nos Conselhos de Sade, e
recentemente nas eleies da sociedade civil para o CNAS (gesto 2006-2008), no segmento
de usurios da poltica de assistncia social.
Contudo, apesar dessa ltima ressalva, podemos concluir que a estrutura institucional
participativa criada no Brasil aps 1988, formada principalmente por milhares de Conselhos
de Polticas Pblicas, condiciona o acesso dos cidados a uma organizao coletiva
institucionalizada prvia que passa pela formalizao associativa. Contudo, as caractersticas
atuais de nossa legislao, burocrtica e pautada pelas necessidades de associaes que
113

recebem recursos pblicos para a execuo de polticas, dificultam a possibilidade de


institucionalizao de grupos populares, impedindo-os de ampliar a sua participao poltica
no sistema democrtico brasileiro.

114

4
Consideraes finais

Ao longo de todo o trabalho, fomos nos aproximando aos poucos do objeto de nosso
estudo, qual seja, as caractersticas do universo associativo no Brasil e suas limitaes para a
construo de uma nova institucionalidade democrtica participativa no pas.
Pudemos verificar as diferentes perspectivas tericas sobre o papel do associativismo
em regimes democrticos, o impacto institucional causado pelos princpios democrticos
participativos previstos na Constituio de 1988, a diversidade do associativismo brasileiro e
o seu crescimento em anos recentes, alm da constituio de campos polticos associativos
forjados a partir de princpios tico-polticos pactuados e coletivamente compartilhados. Por
ltimo, analisamos os limites existentes em nossa legislao que impedem o fortalecimento da
ao coletiva associativa no pas, a partir de uma perspectiva de autonomia e participao
cidad ampliada.
Pretendemos, a ttulo de consideraes finais, pontuar as principais concluses a que
chegamos no decorrer do presente trabalho:
1. A ao coletiva institucionalizada associativa no pas contribui para o avano de uma
democracia participativa e para a conquista e efetivao de direitos civis, polticos e
sociais, por meio da expresso autnoma de diversos grupos sociais na esfera pblica,
tanto por meio de associaes de defesa e promoo de direitos, como de associaes de
perfil comunitrio e aquelas voltadas para a organizao do trabalho e o desenvolvimento
de atividades produtivas. Contudo, ao mesmo tempo, reproduz estruturas de desigualdades
presentes na nossa sociedade, por meio, principalmente:
da existncia de segmentos associativos conservadores, que contribuem em sua atuao na
sociedade civil para a manuteno do status quo (associaes religiosas, o campo da

115

filantropia, associaes empresariais ligadas ao movimento da responsabilidade social


empresarial etc.);
da baixa presena relativa de grupos populares no universo associativo brasileiro,33 em razo
das barreiras burocrticas e jurdicas para a criao e manuteno de estruturas associativas,
alm da existncia de custos administrativos que inibem a formalizao e a manuteno de
associaes civis de carter mais popular;

do arcabouo jurdico que rege as associaes civis e sua relao com o Estado brasileiro,
enquadrando formalmente a ao coletiva associativa a partir de uma perspectiva
instrumental de prestao de servios e colaborao com o Estado.

2. O universo associativo brasileiro muito diverso e no possui, no seu conjunto,


caractersticas democratizantes e participativas, expressando a diversidade poltica e
cultural da sociedade brasileira. Alm da no-representatividade proporcional de diversos
segmentos importantes na sociedade civil brasileira34, verificamos a existncia de um
grande nmero de associaes constitudas apenas para realizar objetivos inerentes a uma
esfera privada, de benefcio exclusivo de seus associados, ou de uma coletividade muito
restrita. As associaes comerciais, as diversas associaes de interesse mtuo e os clubes
recreativos, por exemplo, tm uma atuao voltada exclusivamente para o benefcio de
seus associados.
3. A legislao que regula a relao do Estado brasileiro com as associaes civis foi
construda ao longo de dcadas e nunca se pautou por uma perspectiva democrtica
ampliada, de fortalecimento da organizao autnoma de grupos sociais diversos e de
ampliao da esfera pblica. Alis, muito pelo contrrio, a origem dessa legislao nos
remete a necessidades de regulao da Igreja Catlica e ao seu vasto conjunto de
organizaes mantidas ou vinculas com o Estado brasileiro.
4. Especialmente a partir do governo de Getlio Vargas iniciou-se a construo de um marco
legal que reconhece e estimula a criao de associaes civis colaboradoras, a-polticas e
prestadoras de servios ao Estado. Essa mesma concepo, com uma roupagem
33

Observamos no Captulo 2, quando da caracterizao dos campos polticos associativos no Brasil, a presena
maior de grupos populares entre as associaes de moradores e associaes comunitrias, e entre as associaes
de produtores rurais. Esses campos, somados, representam apenas 22,7 por cento das associaes existentes no
pas.
34
Cabe destacar, embora no seja o objeto de estudo da presente dissertao, a existncia de um associativismo
informal no pas de perfil transformador que encontra dificuldades de se expressar de forma mais institucional na
esfera pblica (grupos de hip hop, grupos de gays, lsbicas e travestis, por exemplo).

116

modernizante, fundada em um discurso neoliberal de desresponsabilizao e diminuio do


papel do Estado na universalizao de polticas pblicas, constituiu base para inovaes
legislativas ocorridas durante a dcada de 1990. A Lei 9790/99, a Lei do voluntariado (Lei
9608/98) e a Lei das Organizaes Sociais (Lei 9637/98) so trs exemplos nesse sentido.
5. A reforma do Estado promovida a partir da dcada de 1990 promoveu e apropriou-se do
discurso democrtico e de idias como descentralizao, participao, cidadania e
sociedade civil, re-significando-as a partir de uma concepo despolitizada, neutra e
aparentemente vazia de intenes ideolgicas. A sociedade civil passou a ser considerada
como uma arena de cooperao, realizao, e no de conflito. O incentivo oficial ao
chamado terceiro setor, ao voluntariado, solidariedade e responsabilidade social
corporativa serviu como disfarce ideolgico da desconstruo conservadora do Estado.
Essa concepo democrtica reduzida e no emancipatria, implementada no Brasil a partir
da dcada de 1990, se contraps s mudanas democrticas participativas iniciadas em
1988. Ambas contm um modelo de sociedade e ambas delineiam um papel explcito e
protagonista para as associaes civis no pas: de um lado, instrumentos democrticos
privilegiados para a influncia e o controle social das polticas pblicas; de outro,
prestadoras de servios pblicos, que contribuiriam para aumentar a eficincia e a reduo
de custos na implementao das polticas pblicas.
6. O expressivo crescimento do nmero de associaes civis no pas entre 1996 e 2002
(157%) no pode ser explicado por um fator nico, mas sim com base em vrios fatores e
contextos histricos e polticos que permearam a sociedade civil brasileira nesse perodo.
Em especial:
O processo de abertura poltica, redemocratizao e posterior consolidao da nossa
democracia a partir da dcada de 1980;
A existncia de incentivos estatais, com a criao de programas e fundos pblicos
direcionados para as associaes civis (programas de financiamento agricultura de base
associativa, recursos pblicos para organizaes indgenas);
As condicionalidades impostas pelo Estado, de formalizao de grupos populares ou de
trabalhadores, para o exerccio de certos direitos ou acesso a certos benefcios;
A criao de canais de participao abertos dentro do Estado, a partir da dcada de 1990, em
especial a construo de uma grande estrutura de conselhos setoriais de polticas pblicas,

117

privilegiando o acesso de organizaes de formato associativo s esferas de deciso de


algumas polticas pblicas, foi o fator que mais incentivou e estimulou a formao de um
associativismo de cunho mais poltico ou contestatrio, constituindo um dos segmentos que
mais cresceram nesse perodo.

A emergncia do associativismo produtivo, que pode ter sido causada pela estagnao
econmica vivenciada pelo Brasil nos ltimas duas dcadas. Esse associativismo foi
considerado como uma alternativa ao desemprego (ver dados apresentados na Seo 2.2) e
como uma nova forma de organizao do trabalho.

7. A carta constitucional de 1988 reconheceu novas atribuies para as associaes civis


dentro do sistema poltico brasileiro, destacando o seu papel protagonista no exerccio do
controle social e na influncia das polticas sociais em todos os nveis da Federao.
Podemos dizer que antigas estruturas associativas esto sendo reconfiguradas a partir dessa
nova perspectiva democrtica, como o caso das entidades de assistncia social. As
mudanas institucionais promovidas pelo Estado provocam realinhamentos e profundas
mudanas das culturas, prticas e valores das prprias organizaes. Mudana, por
exemplo, da perspectiva da filantropia, caridade, para uma perspectiva de direitos e de
garantia de polticas pblicas universais. Contudo, essas inovaes democrticas trazidas
pela Constituio de 1988 ainda no provocaram mudanas no marco legal do
associativismo no Brasil e na relao das associaes civis com o Estado Brasileiro, que
ainda segue uma lgica instrumental.

118

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122

ANEXO 1
Tabela de Natureza Jurdica 2002

1. Administrao Pblica
101-5 - rgo Pblico do Poder Executivo Federal
102-3 - rgo Pblico do Poder Executivo Estadual ou do Distrito Federal
103-1 - rgo Pblico do Poder Executivo Municipal
104-0 - rgo Pblico do Poder Legislativo Federal
105-8 - rgo Pblico do Poder Legislativo Estadual ou do Distrito Federal
106-6 - rgo Pblico do Poder Legislativo Municipal
107-4 - rgo Pblico do Poder Judicirio Federal
108-2 - rgo Pblico do Poder Judicirio Estadual
110-4 - Autarquia Federal
111-2 - Autarquia Estadual ou do Distrito Federal
112-0 - Autarquia Municipal
113-9 - Fundao Federal
114-7 - Fundao Estadual ou do Distrito Federal
115-5 - Fundao Municipal
116-3 - rgo Pblico Autnomo da Unio
117-1 - rgo Pblico Autnomo Estadual ou do Distrito Federal
118-0 rgo Pblico Autnomo Municipal

2. Entidades Empresariais
201-1 - Empresa Pblica
203-8 - Sociedade de Economia Mista
204-6 - Sociedade Annima Aberta
205-4 - Sociedade Annima Fechada

123

206-2 - Sociedade Mercantil por Quotas de Responsabilidade Limitada


207-6 - Sociedade Mercantil em Nome Coletivo
208-9 - Sociedade Mercantil em Comandita Simples
209-7 - Sociedade Mercantil em Comandita por Aes
210-0 - Sociedade Mercantil de Capital e Indstria
211-9 - Sociedade Civil
212-7 - Sociedade Mercantil em Conta de Participao
213-5 - Firma Mercantil Individual
214-3 - Cooperativa
215-1 - Consrcio de Sociedades
216-0 - Grupo de Sociedades
217-8 - Filial, no Brasil, de Empresa Estrangeira
219-4 - Filial, no Brasil, de Empresa Binacional Argentino-Brasileira
220-8 - Entidade Binacional Itaipu
221-6 - Empresa Domiciliada no Exterior
222-4 - Clube/Fundo de Investimento

3. Entidades sem Fins Lucrativos


303-4 - Servio Notarial e Registral (Cartrio)
304-2 - Organizao Social
305-0 - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (Oscip)
306-9 - Outras Fundaes Mantidas com Recursos Privados
307-7 - Servio Social Autnomo
308-5 - Condomnio em Edifcios
309-3 - Unidade Executora (Programa Dinheiro Direto na Escola)
310-7 - Comisso de Conciliao Prvia
311-5 - Entidade de Mediao e Arbitragem
312-3 - Partido Poltico
313-1 - Entidade Sindical
320-4 - Filial, no Brasil, de Fundao ou Associao Estrangeiras
321-2 - Fundao ou Associao Domiciliada no Exterior
399-9 - Outras Formas de Associao

124

4. Pessoas Fsicas
Nota:
O detalhamento da categoria 4 Pessoas Fsicas voltado ao atendimento de necessidades especficas
dos rgos usurios da Tabela de Natureza Jurdica, com o cuidado de serem definidos cdigos
numricos diferentes para cada caso. Os cdigos abaixo especificados referem-se a segmentos da
categoria jurdica Pessoas Fsicas definidos para uso na SRF (cdigo 401-4), de acordo com a
legislao tributria, e para uso do INSS (cdigos 402-2 e 408-1), de acordo com a legislao
previdenciria. Fica em aberto a definio de novos cdigos para necessidades especficas de outros
rgos usurios da tabela.

401-4 - Empresa Individual Imobiliria


402-2 - Segurado Especial
408-1 - Contribuinte individual

5. Organizaes Internacionais e Outras Instituies Extraterritoriais


500-2 - Organizao Internacional e Outras Instituies Extraterritoriais

125

ANEXO 2
Estrutura Completa e Notas Explicativas da Classificao das
Associaes Civis propostas pelo IBGE e IPEA

Grupo 01: Habitao


01.0 Habitao
Este subgrupo compreende:

As

associaes

responsveis

pelo

desenvolvimento,

construo,

gesto,

arrendamento, financiamento, renovao e reabilitao de habitaes;

As sociedades e cooperativas habitacionais.

Grupo 02: Sade


02.1 Hospitais
Este subgrupo compreende:

Os hospitais, as casas de sade;

Os servios de hospitalizao prestados a pacientes internos, realizados em


hospitais gerais e especializados, sanatrios, centros de medicina preventiva e
outras instituies de sade com internao.

Este subgrupo compreende tambm:

Os servios prestados pelas unidades mistas de sade, que so compostas por um


centro de sade e uma unidade de internao com caractersticas de hospital local
de pequeno porte, sob administrao nica.

126

02.2 Outros servios de sade


Este subgrupo compreende:

Os centros de ateno sade e os agentes comunitrios de sade;

As atividades de atendimento a urgncias e emergncias;

As atividades de ateno ambulatorial;

As atividades de servios de complementao diagnstica ou teraputica;

As atividades de outros profissionais da rea de sade;

Outras atividades relacionadas com ateno sade.

Grupo 03: Cultura e recreao


03.1 Cultura e arte
Este subgrupo compreende:
As associaes culturais, as associaes de artesos, as escolas de samba, os grupos
carnavalescos, as academias de letras, os teatros, as bandas, os corais, os grupos
folclricos, os museus, as bibliotecas, as rdios, as filarmnicas e os centro de
tradies gachas.
Este subgrupo compreende tambm:
A edio, impresso e reproduo de gravaes;
As atividades cinematogrficas e de vdeo;
As atividades de rdio e de televiso;
Outras atividades artsticas e de espetculos.
03.2 Esporte e recreao
Este subgrupo compreende:
Os grupos escoteiros, os guardas mirim;
As associaes recreativas, esportivas e atlticas;
As associaes de funcionrios voltadas para o esporte, lazer e recreao;
Os clubes diversos tais como, de futebol, esportivos, kart, moto, camping, jockey,
jeep, aero, entre outros;
As associaes de turismo em geral.
Este subgrupo compreende tambm:

As atividades desportivas;

Outras atividades relacionadas ao lazer.

127

Grupo 04: Educao e pesquisa


04.1 Educao infantil
Este subgrupo compreende:

As atividades de creches, ensino pr-escolar em escolas maternais e jardins de


infncia;

As atividades de instituies de ensino que se destinam ao desenvolvimento


integral da criana, em geral, de at 3 anos de idade;

As atividades de ensino pr-escolar em escolas maternais e jardins-de-infncia,


preferencialmente, para crianas de 4 a 6 anos de idade.

Este subgrupo compreende tambm:

As instituies assistncias que abrigam crianas cujas mes so necessitadas ou


trabalham fora do lar;

As atividades das classes de alfabetizao (CA), quando prestadas por escolas


maternais e jardins-de-infncia;

As escolas de educao especial que desenvolvem atividades educacionais


regulares de educao infantil.

04.2 Ensino fundamental


Este subgrupo compreende:

As atividades de ensino fundamental de 1 a 4 e 5 a 8 sries regulares;

As atividades de classes de alfabetizao (CA), quando prestadas em


estabelecimentos de ensino fundamental;

As instituies que oferecem cursos e exames supletivos no nvel de concluso do


ensino fundamental (1 a 4 e 5 a 8 sries), da modalidade de educao de jovens
e adultos, ministrados nos estabelecimentos de ensino fundamental;

Os servios educacionais de educao especial no ensino fundamental oferecidos


em escola exclusivamente especializada.

Este subgrupo compreende tambm:

As atividades dos cursos de alfabetizao de adultos;

As atividades de ensino distncia no ensino fundamental;

As atividades de ensino especial do ensino fundamental.

128

04.3 Ensino mdio


Este subgrupo compreende:

As atividades de ensino mdio de formao geral (ensino mdio regular);

Os servios educacionais de educao especial no ensino mdio;

As instituies que oferecem os cursos e exames supletivos no nvel de concluso do


ensino mdio da modalidade de ensino de educao de jovens e adultos, ministrados
nos estabelecimentos de ensino mdio.

O ensino mdio profissionalizante, programa em extino que est sendo


substitudo, gradativamente, pelos cursos de educao profissional;

As instituies que oferecem cursos normais de nvel mdio.

Este subgrupo compreende tambm:

As atividades de ensino distncia do ensino mdio;

As atividades de ensino especial do ensino mdio;

04.4 Educao superior


Este subgrupo compreende:

O ensino superior geral, profissional, tcnico ou cientfico em cursos de


graduao, ps-graduao, mestrado e doutorado em universidades, faculdades e
escolas superiores isoladas;

As instituies de educao superior que oferecem exclusivamente cursos de


graduao, abertos a candidatos que tenham concludo o ensino mdio ou
equivalente e tenham sido classificados em processo seletivo, podendo ou no
oferecer cursos de extenso universitria;

As instituies de educao superior que oferecem cursos de graduao e com


programas de mestrado, doutorado e ps-doutorado, podendo ainda oferecer
cursos de especializao, aperfeioamento, dentre outros, abertos a candidatos
diplomados em cursos de graduao e que atendam s exigncias das instituies
de educao superior;

As instituies de educao superior que oferecem exclusivamente cursos de psgraduao e/ou cursos de extenso abertos a candidatos que atendam aos
requisitos estabelecidos em cada caso pelas instituies de ensino.

Este subgrupo compreende tambm:

As instituies de educao superior que oferecem cursos seqenciais, cursos por


campo de saber (reas de conhecimento) de diferentes nveis de abrangncia,

129

abertos a candidatos que atendam aos requisitos estabelecidos pelas instituies de


ensino.
04.6 Estudos e pesquisas
Este subgrupo compreende:

Os centros de estudos e pesquisa em educao;

As atividades de pesquisas bsicas, trabalhos experimentais ou tericos,


desenvolvidas com o objetivo de obteno de novos conhecimentos sobre causas
de fenmenos ou efeitos observveis, sem a previso de sua aplicao ou uso
determinado;

As atividades de pesquisa aplicada, de natureza original com o objetivo de


adquirir novos conhecimentos para uma determinada finalidade;

As atividades de pesquisa experimental, envolvendo pesquisas ou experincias


com objetivo de criar ou aperfeioar materiais, produtos, dispositivos, processos,
sistemas e servios.

04.7 Educao profissional


Este subgrupo compreende:

As instituies que oferecem cursos destinados a proporcionar habilitao


profissional, com organizao curricular prpria, a alunos matriculados no ensino
mdio ou egressos do ensino mdio, por via regular ou supletiva, organizados por
reas profissionais, proporcionando aos alunos habilitao de ensino mdio;

As atividades de escolas tcnicas, agrotcnicas, industriais, comerciais e de


servios tercirios;

As atividades das escolas de cursos tcnicos, em geral;

As instituies que oferecem cursos de nvel superior, destinados a alunos


egressos do ensino mdio e tcnico, estruturados em reas especializadas para
atender aos diversos setores da economia (regulamentados pela prpria educao
superior).

Este subgrupo compreende tambm:

As instituies que oferecem cursos normais em nvel superior, que so cursos


para licenciatura de profissionais em educao infantil e de professores para os
anos iniciais do ensino fundamental.

04.8 Outras formas de educao/ensino

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Este subgrupo compreende:

As instituies que desenvolvem trabalhos no campo da educao para a


cidadania;

As instituies que oferecem cursos de educao profissional de nvel bsico, de


durao varivel, destinados a qualificar e requalificar os trabalhadores
independentemente da escolaridade prvia, no estando sujeitos a regulamentao
curricular;

As atividades de treinamento em desenvolvimento profissional e gerencial;

As atividades de cursos de condutores (auto-escolas), pilotagem de barcos e


aeronaves;

As atividades de cursos de informtica, datilografia, taquigrafia, bal, msica,


artes, corte e costura, idiomas, preparatrios para concursos em geral, etc.;

As atividades de professores independentes, exceto de esportes; aulas particulares.

Grupo 05: Assistncia social


05.0 Assistncia social
Este subgrupo compreende:

A assistncia social a crianas, idosos, pessoas em situao de excluso social e


categorias especiais de pessoas com algum impedimento para valerem-se por si
mesmas, quando o tratamento mdico e a educao no constituem o elemento
central deste atendimento, podendo estas atividades ser realizadas em: orfanatos,
albergues infantis, centros correcionais para jovens, asilos para idosos, instituies
para pessoas incapacitadas fsica e mentalmente, centros de reabilitao para
pessoas com tendncia ao consumo de lcool e outras drogas;

As atividades sociais de informao, assessoria, orientao e outras similares


prestadas a indivduos ou famlias em seu domiclio ou em instituies privadas ou
oficiais.

Os centros de orientao: familiar, a detentos, a refugiados, a imigrantes, a pessoas


com tendncia ao consumo de lcool e outras drogas, etc.

Este subgrupo compreende tambm:

As atividades dos conselhos tutelares para a criana e o adolescente;

Os fundos e caixas de assistncia e previdncia.

131

Grupo 06: Religio


06.0 Religio
Este subgrupo compreende:

As atividades de igrejas, parquias, sinagogas, templos, tendas, mesquitas,


santurios, mosteiros, conventos, lojas manicas, captulos Rosa Cruz, centros
espritas, evanglico;

As dioceses, bispados, seminrios ou organizaes similares que promovam


crenas religiosas e administram servios religiosos e rituais.

Este subgrupo compreende tambm:

As associaes e auxiliares de congregaes religiosas e organizaes que


promovem e do apoio a crenas, servios e rituais religiosos.

Grupo 07: Associaes patronais e profissionais


07.3 Associaes empresariais e patronais
Este subgrupo compreende:

As atividades das organizaes, federaes e confederaes empresariais e


patronais nos nveis nacional, estadual ou municipal, centradas na representao
(diante de rgos da Administrao Pblica e em negociaes trabalhistas) e na
comunicao (difuso de informaes);

As atividades das cmaras de comrcio e das corporaes e organismos similares;

O clube de dirigentes lojistas, as associaes comerciais e industriais.

07.4 Associaes profissionais


Este subgrupo compreende:

As atividades de organizaes e associaes constitudas em relao a uma


profisso, tcnica ou rea de saber, centradas em: difuso de informao,
estabelecimento e fiscalizao do cumprimento de normas profissionais e
representao perante rgos da Administrao Pblica;

Colnias de pescadores e grupos de pesca.

132

07.5 Associaes de produtores rurais


Este subgrupo compreende:

As associaes de produtores rurais, de criadores de animais, de cultores e de


pescadores.

Grupo 08: Meio ambiente e proteo animal


08.0 Meio ambiente e proteo animal
Este subgrupo compreende:

As associaes de defesa do meio ambiente, ecolgicas, e de proteo da natureza;

As atividades dos hospitais veterinrios para tratamento cirrgico e odontolgico;

A assistncia veterinria em estabelecimentos agropecurios, domiclios e


consultrios;

O diagnstico clnico-patolgico em animais;

Os servios de vacinao em animais.

Os servios de esterilizao em animais;

As atividades de jardins botnicos, zoolgicos, parques nacionais e reservas


ecolgicas.

Este subgrupo compreende tambm:

Atividades de ambulncias para animais.

Grupo 09: Desenvolvimento e defesa de direitos


09.1 Associaes de moradores
Este subgrupo compreende:

As associaes de moradores, de bairros e das habitaes populares.

09.2 Centros e associaes comunitrias


Este subgrupo compreende:

As associaes e centros comunitrios e as associaes de desenvolvimento


comunitrio;

As sociedades de abastecimento de gua.

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09.3 Desenvolvimento rural


Este subgrupo compreende:

Os assentamentos rurais e os distritos de irrigao;

As associaes de desenvolvimento/apoio rural e agrcola.

09.4 Emprego e treinamento


Este subgrupo compreende:

As empresas jnior e as entidades de integrao profissional.

09.5 Defesa de direitos de grupos e minorias


Este subgrupo compreende:
As associaes de defesa de direitos das mulheres, de crianas, adolescentes,
pessoa com deficincia, pessoa portadora do vrus HIV, negros, populao
indgena, GLBT(gays, lsbicas, bissexuais e transgneros);

As associaes de donas de casa;

As associaes de estudantes e os diretrios acadmicos;

As associaes de veteranos e de aposentados.


09.6 Outras formas de desenvolvimento e defesa de direitos
Este subgrupo compreende:

As demais formas de desenvolvimento e defesa de direitos no alocadas


anteriormente.

Grupo 10: Outras instituies privadas sem fins lucrativos


10.8 Outras instituies privadas sem fins lucrativos no especificadas
anteriormente
Este subgrupo compreende:

As comisses de formatura;

E os no classificados propriamente ditos, isto , que possuem natureza jurdica 3


e no foram alocados em nenhum dos grupos/subgrupos descritos anteriormente.

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