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1. Introduo
Os estudos que, no campo da administrao pblica, se dedicam formulao
e implementao de polticas avanaram bastante nas ltimas dcadas, no sentido
de superar anlises que procuravam apreender o desenvolvimento de uma determinada poltica segundo os padres de eficcia, eficincia e mesmo efetividade
que esta impunha sua rea fim. Apesar de sua importncia para o acompanhamento de metas institucionalmente definidas, este enfoque se mostrou insuficiente
para dar conta da complexidade que, na verdade, constitui o longo processo que
vai da proposio de uma determinada poltica, passa por sua definio ao plano
legal e segue por sua implementao. Este processo sabidamente inclui uma gama
de relaes e decises que extrapolam em muito quaisquer anlises fotogrficas
que delas possamos ter.
A troca terica entre a administrao pblica e disciplinas afins, como a cincia poltica e a sociologia, estimulou o desenvolvimento de referenciais analticos
* Artigo recebido em ago. e aceito em novo 1996. Este artigo parte da monografia de mestrado da
autora apresentada EBAPIFGY.
** Sociloga, mestre em Administrao Pblica e professora da Escola de Servio Social da Universidade Federal Fluminense.
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que permitem uma melhor compreenso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
Diante da inegvel complexidade das relaes Estado/sociedade nas sociedades industriais modernas, sejam elas avanadas ou no, diferentes matrizes tericas tm procurado dar conta das formas que regem esse relacionamento,
reconhecendo ser ele o {oeus por excelncia de concretizao dessas polticas.
Para tanto, apesar das diferenas s vezes bastante profundas que guardam entre
si, reconhecem cada vez mais a importncia do que a literatura convencionou chamar de representao de interesses.
Nossa inteno neste artigo discutir a especificidade do processo de formulao de polticas pblicas e, entre elas, as das polticas sociais, luz da representao de interesses, conforme abordagem de diferentes matrizes tericas.
Inicialmente, apontamos, a partir da literatura, as linhas gerais de anlise de polticas pblicas e dos interesses representados no nvel da relao Estado/sociedade.
Posteriormente, procuramos identificar as especificidades do processo de formulao de polticas, para, finalmente, localiz-Ias no interior das polticas sociais.
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teoricamente a partir de Philippe Schmitter (1974), no sentido de repensar a dinmica poltica das sociedades modernas.
Schmiter, em Still the century oi corporativislII, define o corporativismo
como um sistema de intermediao de interesses entre Estado e sociedade civil,
constitudo atravs de unidades funcionais, no-competitivas, reconhecidas ou
criadas pelo Estado, garantindo-lhes o monoplio de representatividade junto a
suas respectivas categorias, em troca de controle sobre a escolha de seus lderes e
articulaes de demandas e apoio (Schmitter, 1974). Segundo Labra (1990:6970), o corporativismo pressupe as regras da democracia moderna, mas introduz
"a configurao de uma democracia concertada pela base e pelo alto", baseada
"no somente na soberania popular mas tambm na vontade cupular das organizaes de interesse que, monopolicamente, dominam o mundo do trabalho, do capital e das profisses". Contrariamente aos preceitos do pluralismo, nesse modelo
a intermediao institucionalizada, com vistas no a ordenar a sociedade ou dirigir a economia, mas sim refere-se a um "arranjo poltico" (Labra, 1990:91). O
corporativismo reconhece o conflito como inerente s relaes polticas, tendo
sido o estabelecimento de um novo "contrato" entre Estado e sociedade o resultado no-intencional da atividade poltica moderna. Assim como o marxismo, identifica a contradio de classes no capitalismo como origem dos conflitos, mas, de
forma diferente daquele, acredita na possibilidade de superao dessa contradio.
O corporativismo inerente ao capitalismo como modo de intermediao de
interesses e, como modelo, visa exatamente sua manuteno, de forma pacfica
e democrtica. Ou seja, propugna um novo "contrato" entre Estado e sociedade
como forma de resoluo dos conflitos. Atravs da institucionalizao de grupos,
sindicatos, corporaes, partidos, estes tornam-se co-responsveis pela elaborao da poltica, possibilitando agregar demandas difusas e permitindo uma viso
intersetorial das mesmas. Assim, essas organizaes bloqueiam uma excessiva
politizao dos conflitos, constituindo, portanto, mais um "arranjo".
O corporativismo assume tambm formas diversas segundo o sistema poltico
no qual se insere. Como afirma Offe (1989:242-3), o corporativismo no define
explicitamente uma "situao", mas um "eixo de desenvolvimento", dependendo do "grau em que se atribui status pblico a grupos de interesse organizados".
Estaria avanado onde esse statlls dado a um maior nmero de grupos e "na
maioria das dimenses importantes da institucionalizao". Poucos ou nenhum
grupo representariam a posio inversa.
Como extremos do que poderamos chamar um continulIlI1 e ligados a sistemas polticos tambm polares, Schmitter distingue corporativismo societal e estatal. Enquanto o primeiro relaciona-se a democracias com sistemas eleitorais
partidrios abertos e competitivos, o segundo designaria formaes com rigorosa
centralizao burocrtica e sistemas partidrio e eleitoral fracos ou inexistentes.
O primeiro diz respeito, portanto, s democracias avanadas do Welfare State,
substitutas dos sistemas liberal-pluralistas, enquanto o segundo refere-se aos es-
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tados autoritrios, de capitalismo retardatrio, sem experincia plena do pluralismo (Schmitter, 1974). Para a caracterizao de corporativismo estatal, Schmitter
baseou-se em estudos sobre o Brasil. Mesmo que no representemos mais um caso
tpico, so bastante presentes ainda caractersticas desenvolvidas nos perodos autoritrios de Vargas e no ps-64, no tocante s instituies pblicas, organizao
da sociedade civil e economia, determinando a persistncia de formas de relacionamento poltico que nos aproximariam mais dessa categoria do que daquela
de corporativismo societal.
Como matriz bastante abrangente, que procura abarcar aspectos tanto do pluralismo quanto do marxismo (Vaitsman, 1989), o corporativismo discutido por
ambos e encontra atualmente diversas interpretaes. Das transformaes pelas
quais passou, o corporativismo tem procurado se ajustar como modelo passvel de
aplicao a sistemas polticos diversos, que no aqueles que se aplicam ao seu
constructo tpico ideal, onde as polticas so negociadas sob a superviso do Estado, tendo como premissa a negociao com vistas reduo dos conflitos e onde
a democracia premissa e resultado do ajuste de interesses de blocos do capital,
trabalho e Estado. Na verdade, a negociao tripartite, institucionalizada, com regimes polticos democrticos e estveis, exemplo em muito poucos pases, entre
os quais no podemos incluir o Brasil.
Independentemente, contudo, da existncia de formas institucionalizadas de
negociao via corporaes e Estado, da diversidade de regimes polticos e sistemas eleitorais, e das caractersticas polticas que propiciam as bases da negociao, inegvel que atravs da representao de interesses que se desenvolve
atualmente a dinmica de relacionamento poltico nas sociedades industriais modernas. Assim, essa matriz tem avanado de um nvel macro de comparao de
sistemas polticos nacionais, de difcil generalizao, para a anlise de formas de
intermediao de interesses segundo as caractersticas especficas de diferentes
formaes sociais, o que levou a que fossem privilegiadas situaes de formulao de polticas setoriais. I
A contribuio do corporativismo reside para ns no reconhecimento de que
o processo de formulao de polticas no se reduz presso de grupos frente ao
governo, como no pluralismo. E principalmente contribui no debate com o marxismo, no sentido de superar as anlises desse processo como restrito contradio de classes. Contudo, sua aplicao aqui seria temerria, sob pena de
reduzirmos um modelo terico a um mero instrumento de anlise, j que suas premissas no se aplicam ao caso do Brasil. Ou seja, seria arriscado proceder ao simples mapeamento das organizaes de interesse, suas demandas e os resultados da
poltica, deixando de lado seu potencial explicativo e portanto prospectivo no toI Importante vertente neste caso o chamado mesocorporativismo, que procura adaptar a intermediao de interesses a um rol menor de premissas do corporativismo macro (Cawson, 1985). Contudo, carece ainda de modelos que dem conta da complexidade do polie)' maki/lg pblico. Em
especial para as anlises de polticas dos setores sociais, o prprio Cawson reconhece sua limitao
diante da preponderncia dos processos histricos de cada formao social.
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legao", levando demandas para campos que no afetassem a estabilidade do governo nem sobrecarregassem sua agenda (Offe, 1989:247-8).
Contrariamente ao defendido pelo corporativismo, para o qual no capitalismo
avanado as classes no se definiriam mais por sua posio na estrutura produtiva,
mas segundo a relao de diversos setores com o Estado, as anlises marxistas
procuram relevar o carter de classe das relaes entre Estado e setores sociais organizados.
Para os pases capitalistas de industrializao retardatria (Brasil e diversos
pases da Amrica Latina), a formulao de polticas pblicas tem, contudo, outros complicadores. No Brasil, onde o processo de acumulao requereu a interveno do Estado em quase todos os campos da sociedade, a identificao das
formas de relacionamento Estado/sociedade so como uma faca de dois gumes,
pois revestem-se de uma dubiedade de difcil apreenso. Por um lado, a ausncia
quase total, com breves interregnos, de sistemas representativos legtimos; a excluso de amplos setores sociais do processo poltico, e um tratamento variante
entre a cooptao dominadora e a coero estrita sobre os setores populares indicariam uma fcil identificao dos setores dirigentes e dominantes do Estado,
apontando para uma certa restringncia deste. Por outro lado, as mesmas caractersticas da acumulao induziram a uma complexidade na dinmica social, atravs
da convivncia pari passl/ de padres diferenciados de relacionamento entre diferentes segmentos sociais e destes com o Estado, com o acmulo de formas prcapitalistas ou marginais ao processo dominante, junto com formas tpicas do capitalismo avanado. A diversidade implicou na fragilidade dos setores envolvidos
para a articulao do consenso necessrio acumulao, via industrializao, papeI reconhecidamente assumido pelo Estado.
Se em nosso caso o Estado conquistou uma autonomia bastante ampla frente
s prprias classes, impedindo sua anlise segundo uma perspectiva restrita, esta
mesma autonomia dificulta o entendimento de sua relao com a sociedade, que
se d de diferentes formas. Assim, o complicador passa a compreender quais so
essas formas e, no plano da representao de interesses, como se manifestariam
em relao a diferentes padres de relacionamento.
O'Donnell (1976:2), ao analisar o corporativismo em regimes que denomina
burocrtico-autoritrios (onde o Brasil foi caso exemplar), ressalta ser ele til apenas se limitado a "certas estruturas que vinculam Estado e sociedade", mas no se
ampliado "para utiliz-lo como caracterizao suficiente de um ou outra". Para o
autor, esse corporativismo se distingue daquele predominante nos regimes populistas, onde apesar de o Estado visar corporatizao das classes trabalhadoras
com o objetivo de control-Ias, ele possibilitava sua politizao. J nos casos dos
regimes burocrtico-autoritrios, o corporativismo seria "bifronte", com dois
componentes. Um que ele chama de "estatista" e consiste na "conquista" pelo Estado e posterior subordinao de organizaes da sociedade civil. O outro o
componente "privatista", onde o Estado abre a setores da sociedade civil reas institucionais prprias a ele, para a representao de interesses privados (O'Donnell,
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tado. A especificidade aqui que essas formas plurais se institucionalizam (legitimam) na sociedade civil pela negao do Estado em considerar suas demandas
ou por consider-Ias na forma de cooptao, mas com este mesmo Estado como
principal interlocutor.
Essas formas de associao no representam, pois, grupos de presso como
no pluralismo, j que seu acesso ao governo no supostamente garantido, sendo
a ausncia dessa garantia fator crucial em sua constituio. No so tambm condizentes com as formas de associao do corporativismo, j que sua emergncia
e relacionamento com o Estado pressupem a ausncia da premissa de atenuao
de conflitos. Assim mesmo, se considerarmos a caracterizao de Offe (1989),
para quem o corporativismo requereria uma forma "dual ou combinada" de relacionamento entre Estado e interesses representados, j que essas formas plurais
no tm por parte do Estado nem um tratamento de dar-lhes "status pblico", nem
delegao.
O surgimento de novos atores e os movimentos sociais so exemplares nesse
sentido. No Brasil, sua emergncia esteve estreitamente vinculada falta de demandas, em sua maioria sociais, negadas pelo Estado. E sua articulao foi determinada mais pela ausncia, impossibilidade de utilizao ou descrena nos canais
institudos de representao poltica, do que propriamente pela abrangncia de
segmentos sociais diferenciados atingidos pelo mesmo tema ou problema. Mesmo
sendo a capacidade do Estado de rearticular-se bem maior, a partir da presso de
demandas constitudas desde fora dele (e mesmo apesar dele), os interesses no seu
interior tambm se diversificam, determinando novos arranjos. Assim, apesar da
persistncia e mesmo predominncia das formas tradicionais de intermediao,
outras passam a surgir. Se estas so marginais ao Estado. definitivamente no o
so poltica.
A perspectiva da representao de interesses traz, portanto, a possibilidade de
superarem-se as anlises que vem as polticas pblicas como exclusivamente internas ao plano estatal, onde, no caso do Brasil, estariam presentes interesses articulados segundo as clssicas formas ou corporativista ou c1ientelista, onde os
diferentes atores ou so excludos, ou representados, ou cooptados, ou legitimadores. Se estas caractersticas refletem o padro predominante de relacionamento
Estado/sociedade, no do conta do processo de formulao de polticas, dado que
Estado e sociedade exigem nveis diferentes de anlise, apesar de estarem mtua
e estreitamente vinculados.
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setores socialistas, nem restringiu os benefcios sociais relao entre Estadoprovedor e populao, como garantia da paz social, como prega a social-democracia. Nos pases do Welfare, o diferencial das polticas sociais que elas se desenvolveram como garantidoras de direitos sociais de cidadania. E se desenvolveram
como direitos no por necessidades da acumulao, para o que seria suficiente o
fornecimento de bens para garantia da reproduo, manuteno e formao da
mo-de-obra, nem pela necessidade de legitimao via amenizao de conflitos,
para o que tambm seria suficiente o Estado-provedor, executando a clssica frmula de antecipar-se queles conflitos.
A emergncia das polticas sociais no excluem o Estado e as classes e, portanto, no desconsideram os componentes econmicos e polticos intrnsecos s
contradies estruturais do capitalismo. Como afirma King (1988), os direitos civis e polticos no impuseram s sociedades pr-dcada de 40 a estreita relao
entre Estado e economia, como o fariam os direitos sociais no ps-guerra. Isso no
s teve conseqncias no plano restrito ou do Estado ou da economia, mas determinou um novo arranjo no plano das relaes polticas. Os direitos civis e os direitos polticos, apesar de requererem regras coletivas dinmica social, hoje so
perfeitamente compatveis com os princpios liberais, e dirigem-se, em ltima instncia, aos indivduos. J os direitos sociais requerem um outro grau de arranjo
social, que parta do coletivo e a ele se dirija.
Como instituidoras de direitos de cidadania, as polticas sociais passaram a se
localizar em um plano que subsume o Estado e as classes e que chamaramos de
societrio ou tico-poltico, onde os indivduos atuam no no sentido restrito da
maximizao de seus interesses privados, sejam eles econmicos ou no, mas
onde concordem em abrir mo de recursos em prol de um bem comum, mesmo
que dele no se utilizem diretamente, mas que reconheam seu retorno pela responsabilidade que imputam a si mesmos pelas conseqncias advindas da ausncia de resposta a essas necessidades. Esse plano o que entendemos por esfera
pblica, que transcende o Estado e a sociedade e que no passvel de ser apropriada privadamente.
As polticas sociais na atualidade requerem, portanto, essa dimenso, que as
coloca como garantidoras de bens sociais como direitos reconhecidos pela sociedade, que reclama a interveno estatal para sua efetivao, mas que as localiza
na esfera pblica, em oposio privada e para alm do Estado.
O reconhecimento de que os bens sociais so responsabilidade do conjunto da
sociedade e no exclusivamente do Estado , portanto, o que possibilita sua aquisio como direito. O Estado intermedeia e institui o direito via polticas sociais,
mas no plano societrio que elas alcanam o status de direito e, portanto, o Estado s o far como tal, se assim for definido pelas relaes polticas que se estabelecem entre ele e a sociedade.
Por isso as polticas sociais no se efetivaram plenamente no Brasil e em muitos pases de economia retardatria. Nestes, a incorporao de demandas sociais
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