Revista IREMAP 1

IREMAP
REVISTA DEL INSTITUTO DE REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Nmero 1 Lima, julio de 2016
AGENDA PARA EL
NUEVO GOBIERNO
REFORMA DEL ESTADO, MODERNIZACIN DE LA GESTIN PBLICA Y DESCENTRALIZACIN
DESCENTRALIZACIN, balance de la poltica | ESTADO, reforma y modernizacin

ECONMICA Y POLTICA de la descentralizacin | SERVICIO CIVIL, sentencia del Tribunal Constitucional
AGLOMERACIONES URBANAS en el Per | GOBERNABILIDAD, nudos crticos
MEDIO AMBIENTE, desafos para PPK
Director
Julio Haro Carranza
Consejo Editorial
Franz Portugal Bernedo
Luis Pacheco Romero
Benjamn lvarez Jinez
Escriben en este nmero:
Manuel Montoya Ugarte
Julio Haro Carranza
Otoniel Velasco Fernndez
Jaime Montoya Ugarte
Csar Lama More
Ral Lizarraga Bobbio
Diseo y Diagramacin
Julio Infantes Vrtiz
Cynthia Mendoza
Direccin: Jr. Caman 615, oficina 601, Lima, Per
Telfonos: 428 8486 / 993 484 385
Correo: informes@iremapperu.org
www.iremapperu.org
Facebook: iremapperu
2016 IREMAP es una publicacin del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin
Pblica, asociacin civil sin fines de lucro fundada en el ao 2014 en la ciudad de Lima, Per.
ndice
Editorial 3
Presentacin 4
El gobierno del presidente Ollanta Humala y la poltica de descentralizacin, 2011-2016
Desarrollo, identidad, reforma y modernizacin del Estado peruano

30
La descentralizacin econmica y poltica en el ojo de la tormenta

Ral Lizarraga Bobbio
43
La autonoma parlamentaria para el control poltico.

A propsito de la Sentencia del Tribunal Constitucional respecto del mbito de SERVIR
Julio Haro Carranza
55
La aglomeracin urbana como estructuradora de las polticas del Estado peruano

Csar Lama
71
Per: Los problemas pendientes. Nudos crticos para la Gobernabilidad

90
Medio ambiente. Desafos para el nuevo gobierno

115
Resea bibliogrfica
131
Agenda sobre la Reforma del Estado, la Modernizacin de la Gestin Pblica

y la Descentralizacin para el nuevo gobierno 2016-2021 134
editorial
E
stimados lectores, la publicacin del primer nmero de la revista del IREMAP se da en una especial
coyuntura nacional. Se han realizado las elecciones congresales y presidenciales y estamos en un
cambio de gobierno y la renovacin de las bancadas parlamentarias.
Por otra parte, el IREMAP, tambin realiz sus elecciones internas y ha renovado su Consejo Directivo
que corresponde al periodo 2016-2018, que me honro en presidir y me acompaan distinguidas
personalidades del campo acadmico y del sector pblico.
La revista es, a su vez, la culminacin de una etapa de intenso trabajo de los socios fundadores que ha
logrado posesionar la institucin en el campo del anlisis de la situacin de la reforma del Estado, la
modernizacin de la administracin pblica y la descentralizacin. El IREMAP mediante sus congresos
anuales y regionales, en estos ltimos aos, ha logrado constituirse en el principal foro que convoca
a todas las instituciones pblicas y privadas, as como a organizaciones sociales y acadmicas, para
debatir de manera democrtica y proponer derroteros sobre los temas mencionados.
Abrimos las pginas de esta revista para el anlisis, el debate y las propuestas de todos aquellos
que estn comprometidos con los cambios que requiere nuestro pas, en particular con la reforma
del Estado, la modernizacin de la administracin pblica y la descentralizacin, as como de otros
temas que contribuyan en esta direccin.
Si bien es cierto, en este primer nmero quienes escriben son socios de nuestra institucin,
extendemos la invitacin a todos aquellos que quieran contribuir con su aporte intelectual.
Por otro lado, el IREMAP est preocupado en esta coyuntura respecto a la agenda de gobierno y la
agenda legislativa para el nuevo periodo de gobierno que se inici el 28 de julio, razn por la cual
presentamos en este primer nmero La agenda sobre la reforma del Estado, la modernizacin
de la administracin pblica y la descentralizacin para el nuevo gobierno 2016-2021, que
resume nuestras propuestas y que ponemos a consideracin del gobierno del Presidente Pedro Pablo
Kuczynski, de las seis bancadas parlamentarias que constituye el nuevo Congreso de la Repblica,
los gobiernos regionales y locales, as como a las diversas instituciones pblicas y privadas del pas.
Asimismo, presentaremos nuestra propuesta de agenda respecto de las reformas polticas y
electorales, que hoy se ponen en el primer plano al inicio de la primera legislatura del 2016, tal
como lo han prometido las agrupaciones polticas y diversos sectores del pas. Tambin, un equipo
de especialistas del IREMAP, se encuentra trabajando las reformas que requiere el Congreso de la
Repblica, sobre lo cual ya adelant una propuesta de reforma la Asociacin Civil Transparencia, la
cual saludamos por la iniciativa desarrollada.
Finalmente, hay en mesa otras reformas que el pas requiere y que es preocupacin de IREMAP y que
esperamos abordar en el transcurso del periodo como es el caso de las reformas sobre la justicia en
el pas, entre otras.
La revista del IREMAP, debe ser el foro en donde impulsaremos estos debates que son de importancia
capital para el Per.

Presidente del IREMAP
IREMAP - REVISTA DEL INSTITUTO DE REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
presentacin
L
a Revista Institucional del IREMAP naci

con la finalidad de servir como cauce para
acercar, y en lo posible, conectar diversas
disciplinas acadmicas y polticas respecto a
la reforma del Estado y la modernizacin de la
administracin pblica. Tambin, tiene como
fin la divulgacin y el debate de los diversos
temas vinculados al desarrollo econmico y
social del entorno nacional e internacional. La
Revista se enmarca dentro de los objetivos y
principios de nuestra institucin, considerados
en el Estatuto de creacin y en los diferentes
documentos doctrinarios emitidos.
Creemos firmemente que la Revista cumplir
con los objetivos propuestos y que, con
el apoyo de los distinguidos integrantes
de la institucin que tienen los suficientes
mritos acadmicos, llegar a convertirse en
un documento de consulta obligada para
los actores sociales, econmicos y polticos
de la comunidad nacional e internacional,
formando parte de las ms importantes
revistas acadmicas del mundo. Para ello
contamos con un Comit editorial conformado
por distinguidos docentes universitarios,
actualmente presididos por nuestro Presidente
Franz Portugal Bernedo.
Para cumplir los objetivos mencionados la
revista cuenta con varias secciones, entre
ellas la pgina editorial, artculos y ensayos
acadmicos, reseas bibliogrficas, eventos
y publicaciones de trabajos de investigacin,
que no constituyen una estructura cerrada
o definitiva, ya que sta se puede ir
modificando con el devenir del tiempo en
funcin de las necesidades de la coyuntura
y de las propuestas que aporten tanto los
lectores, como los miembros del Comit
Editorial de la revista.
El primer nmero de la Revista rene siete

aportes acadmicos de suma actualidad sobre
la realidad nacional, las reformas que se vienen
implementando y la coyuntura poltica a raz
de las elecciones presidenciales realizadas en
nuestra patria.
El primer texto El gobierno del presidente
Ollanta Humala y la poltica de descentralizacin
de Franz Portugal Bernedo, presenta un anlisis
general de la poltica de descentralizacin
del gobierno del Presidente Ollanta Humala
durante su periodo de gobierno que termina.
Esta poltica se analiza a partir de su oferta
electoral que se sintetiz en la denominada
Hoja de Ruta, as como en los discursos oficiales
del 28 de julio en el parlamento nacional, las
propuestas de gobierno en las investiduras a
los gabinetes ministeriales que inician gestin
y las evaluaciones que anualmente presentaron
los presidentes del Consejo de Ministros a la
Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de la
Gestin Pblica del Congreso de la Repblica.
El segundo artculo Desarrollo, identidad, reforma y modernizacin del Estado peruano corresponde a Manuel Montoya Ugarte. El distinguido y experimentado maestro universitario
analiza el concepto de desarrollo social, tambin llamado desarrollo humano y sus caractersticas. Estudia las relaciones entre sociedad,
nacin, Estado, gobierno y administracin, as
como intenta dar respuesta a la pregunta Qu
elementos resulta necesario que nos permitan
sentirnos integrados en una sola personalidad
colectiva, tener una identidad, sentirnos parte
de los dems y diferentes de los otros? De igual
manera, estudia el rol que juega la reforma y
modernizacin del Estado como medio para
lograr el desarrollo nacional.
El tercer trabajo tiene por nombre La

descentralizacin econmica y poltica en
el ojo de la tormenta de Ral Lizrraga
Bobbio. El distinguido acadmico analiza
algunos de los ms importantes dilemas de
la descentralizacin econmica y poltico
administrativa en el Per. Asume de partida, que
la descentralizacin es un factor fundamental
para impulsar procesos de desarrollo
sostenibles sin embargo, adolece de algunas
debilidades que es necesario corregir. De
igual manera, considera que el actual modelo
de Estado tanto como el modelo econmico
basado en una plataforma productiva primarioexportadora y extremadamente neo liberal,
son incompetentes para generar impulsos
concordantes con el enfoque del desarrollo
humano sostenible. Se plantea la conformacin
de microrregiones y una verdadera reforma
fiscal con enfoque descentralista.
El cuarto ensayo se denomina La autonoma
parlamentaria para el control poltico.
A propsito de la reciente sentencia del
Tribunal Constitucional de Julio Haro
Carranza. El autor realiza un anlisis crtico
de la sentencia del Tribunal Constitucional
(TC) que declara inconstitucional algunos
artculos de la Ley 30057, del Servicio Civil,
entre ellos en el extremo que dispone
apartar de su mbito a algunas entidades,
como el Congreso de la Repblica y otras.
Esta decisin es evaluada en el marco
del principio de separacin de poderes,
la autonoma constitucional del Poder
Legislativo y su especial funcin del control
poltico a las principales autoridades del
Gobierno, en especial al Poder Ejecutivo.
Se efecta un estudio terico sobre la
autonoma parlamentaria como fundamento
para el desarrollo del control poltico,
realizndose comparaciones con otros
parlamentos. En el caso peruano se detallan las
principales normas constitucionales y legales
que sustentan la autonoma parlamentaria,
en especial el Reglamento del Congreso
y el Estatuto del Servicio Parlamentario,
contrastndolas con las regulaciones de
la Ley del Servicio Civil que afectaran esta

autonoma del Poder Legislativo para ejercer
sus funciones inherentes como son el control
poltico y fiscalizacin.
El quinto artculo se denomina La
aglomeracin urbana como estructuradora
de las polticas del Estado peruano de
Csar Lama More. El destacado investigador
considera que las ciudades se desarrollan
sistmicamente mediante procesos de:
concentracin; Integracin; cooperacin; y
especializacin; los cuales van construyendo
aglomeraciones urbanas integradas en
forma compacta con una o ms ciudades
principales. Considera que estas se relacionan
entre s, mediante redes que pueden
ser ordenadas a nivel nacional, regional
y local. Plantea que las aglomeraciones
urbanas sean reconocidas como parte de
la realidad nacional del ordenamiento
territorial generado espontneamente por
las estructuras de mercado y por sistemas
de interaccin socio-cultural para su
consideracin como estructuradora en el
diseo y aplicacin de las polticas.
El sexto trabajo Per: Los problemas
pendientes. Nudos crticos para la
gobernabilidad corresponde a Otoniel
Velasco Fernndez. El maestro universitario
estudia el hecho que el Per como pas
perifrico es muy vulnerable a los vaivenes
de los precios internacionales de las materias
primas, el principal producto de exportacin
peruano. Cuando estos son elevados tenemos
bonanza econmica y paz social cuando se
deterioran los gobiernos de turno no pueden
enfrentar el problema y se generan graves
situaciones econmicas y polticas.
Finalmente, el sptimo texto se denomina Medio ambiente. Desafo para el nuevo gobierno
de Jaime Montoya Ugarte. Dicho especialista
realiza un anlisis de los principales avances
en polticas pblicas medioambientales en el
Per y de los ms importantes inconvenientes
encontrados en su implementacin. Realiza un
balance de los aspectos positivos y negativos y
de las alternativas que deber afrontar la nueva
administracin. Analiza los principales avances

en polticas pblicas medioambientales en el
Per y de los ms importantes inconvenientes
encontrados en su implementacin.
Invitamos a los lectores a leer detenidamente
dichas investigaciones que, no dudamos, incrementarn ms el inters y el involucramiento en los problemas y propuestas en materia
de reforma del Estado y modernizacin de la
administracin pblica.
Finalmente, queremos hacer llegar nuestra

gratitud a los autores que desde muy
numerosas disciplinas, colaboran y enriquecen
los contenidos de los distintos artculos de la
revista. Por otro lado, agradecemos el nivel
de aporte y apoyo recibido de los docentes
universitarios miembros del propio Consejo de
Redaccin.
Julio E. Haro Carranza

Director
EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE

OLLANTA HUMALA Y LA POLTICA
DE DESCENTRALIZACIN
2011-2016
fportugalb@gmail.com
Socilogo y profesor de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Magister en Comunicacin en las Organizaciones por la Universidad Complutense de Madrid.
Estudios de maestra en sociologa por la Pontificia Universidad Catlica y de Comunicacin Social por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos en la cual, tambin,
realiz sus estudios de doctorado en ciencias sociales.
Especializacin en Reforma del Estado, Descentralizacin, planificacin y polticas pblicas en Argentina, Chile, Colombia, Bolivia y Espaa. Conferencista y profesor del
Centro de Altos Estudios Nacionales - CAEN.
Secretario tcnico del Congreso de la Repblica.
Presidente del IREMAP.
EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE

OLLANTA HUMALA Y LA POLTICA
DE DESCENTRALIZACIN
2011-2016
Resumen
Abstract
El artculo tiene por objeto presentar un anlisis

general de la poltica de descentralizacin del
gobierno del Presidente Ollanta Humala durante
su periodo de gobierno que termina. Es importante
evaluar la poltica de descentralizacin del gobierno
para conocer cules fueron las lneas orientadoras
de su gestin en esta materia. Esta poltica es
analizada a partir de su oferta electoral que se
sintetiz en la denominada Hoja de Ruta, as como
en los discursos oficiales de los 28 de julio en el
parlamento nacional, las propuestas de gobierno
en las investiduras a los gabinetes ministeriales que
inician gestin y las evaluaciones que anualmente
presentaron los presidentes del Consejo de Ministros
a la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin
Pblica del Congreso de la Repblica. Finalmente,
esta poltica de gobierno sobre la descentralizacin,
hay que contrastarla con la realidad para ver si entre
la promesa y propuesta hay coherencia. En todo
caso si las variaciones de la poltica se justifican por
hechos que implican tomar nuevas medidas.
The paper aims to present a general analysis of

the policy of decentralization of the Government
of President Ollanta Humala during his term
which ends. It is important to evaluate the
Governments decentralization policy to learn
what the guidelines of his administration in this
matter were. This policy analyzed from its electoral
offer that was synthesized in the so-called road
map, as well as in official speeches from the
July 28 in the national Parliament, Governments
proposals on the endowment to the ministerial
cabinets that initiate evaluations annually the
Presidents of the Council of Ministers presented
to the Committee on decentralization and
management Regionalization, local governments,
and modernization of the public management of
the Congress of the Republic. Finally, this policy
on the decentralization of the Government, have
to contrast it with the reality to see if between the
promise and proposed there is coherence. In any
case if policy changes are justified by facts that
imply take new measures.
Palabras clave: Poltica de gobierno Descentralizacin Gobierno de Ollanta.
Keywords: Government policy - Decentralization Government of Ollanta.
1. LA DESCENTRALIZACIN EN LA HOJA
DE RUTA Y LA AGENDA HEREDADA
El Presidente Ollanta Humala propuso, en
su oferta electoral para la segunda vuelta,
un conjunto de planteamientos que se
denomin
LINEAMIENTOS
CENTRALES
DE POLTICA ECONMICA Y SOCIAL
PARA UN GOBIERNO DE CONCERTACIN
NACIONAL, ms conocido como Hoja de
Ruta. En dicho documento se consider la
descentralizacin como parte central de su
poltica tal como lo consigna en el punto G.
POR UN ESTADO MS SEGURO, EFICIENTE,
TRANSPARENTE Y DESCENTRALIZADO. All
se precis su compromiso con el proceso de
descentralizacin cuando plante que: Se
busca generar eficacia en la ejecucin de las
tarea del Estado y facilitar su descentralizacin.
Adems, propuso la definicin clara de
competencias de los niveles de gobierno
Nacional, Regional y Local y cofinanciacin de
inversiones entre los tres niveles de gobierno;
as como la capacitacin del personal para el
empoderamiento de la capacidad de gestin
de las regiones y gobiernos locales. Tambin,
se plante un conjunto de medidas respecto
de la administracin pblica como la reforma
de la carrera del servicio civil, la creacin de
la Escuela Nacional de Administracin Pblica
y otras medidas para fortalecer la inversin
descentralizada.
Al respecto, hay que indicar que el gobierno
aprob la Ley del Servicio Civil en julio del
2013 y tambin cre la Escuela Nacional
de Administracin Pblica. Con relacin de
la definicin clara de competencias de los
niveles de gobierno nacional, regional y local
no propuso nada hasta la fecha; sin embargo,
uno de los problemas que dejaba el gobierno
anterior era la prctica paralizacin del

proceso de descentralizacin y un conjunto
de tareas pendientes para el desarrollo de la
misma.
En esta situacin, el gobierno del Presidente
Ollanta Humala, hered del gobierno
anterior una agenda pendiente del proceso
de descentralizacin. Si bien es cierto
que se registr un avance en la reforma y
modernizacin del Estado durante el segundo
gobierno del APRA, como fue la aprobacin
de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (2007),
pendiente desde el ao 2003 y se inici la
reforma de los ministerios, esta fue lenta y no se
concluy con dicha reforma por la resistencia
de los propios ministerios. En consecuencia, el
gobierno anterior no ha tenido la coherencia
ni el desarrollo necesario para completar y
resolver los temas pendientes.
La agenda pendiente que dej el gobierno
anterior y que tena que resolver el nuevo
gobierno del Presidente Ollanta Humala era la
siguiente:
a. Culminacin de la reforma del Poder
Ejecutivo. Aprobar la totalidad de las
leyes de organizacin y funciones de los
ministerios conforme a la Ley Orgnica
del Poder Ejecutivo. Adecuar los decretos
legislativos de organizacin y funciones
de los ministerios de Produccin,
Agricultura y Medio Ambiente de acuerdo
con la LOPE. Reforma de los Organismos
Pblicos para adecuar su organizacin y
funciones a la LOPE.1
b. Reforma de la legislacin de actividad
sectorial. Las leyes de actividad sectorial
no estn conforme al marco legal de la
descentralizacin. Es necesaria la revisin
1 La Sexta Disposicin Transitoria de la LOPE seala que en un plazo no mayor de un ao, se adecuarn la organizacin y funciones de los
Organismos Pblicos a lo establecido en la LOPE, y en el caso que corresponda, se remitir el proyecto de ley correspondiente. Ello se
refiere a aquellos OP que fueron creados por ley. La LOPE se promulg en diciembre de 2007 y el Congreso no ha recibido an ningn
proyecto de ley.
10
de cada una de las normas para adecuarlas

a las nuevas leyes de organizacin y
funciones de cada ministerio de acuerdo
con el modelo de Estado Unitario y
Descentralizado.
c. Reforma de la legislacin de los
gobiernos regionales y gobiernos
locales. Aprobar y promulgar las
modificaciones a la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales y la Ley Orgnica de
Municipalidades, que adecue las normas
al estado actual del proceso de reforma del
Estado va la descentralizacin.
d. Modernizacin
de
los
sistemas
administrativos. Es necesario revisar las
normas de los Sistemas Administrativos a
fin de proponer los cambios necesarios para
adecuarlos al modelo de descentralizacin
y modernizarlos para hacer ms eficiente
la gestin descentralizada de gobierno.
e. Reforma de la estructura institucional
de los gobiernos regionales. No se ha
producido una integracin administrativa
entre el modelo de las direcciones
departamentales heredado de los
ministerios con la estructura bsica de las
gerencias regionales, lo que bloquea una
administracin regional eficiente y eficaz.
Es necesario formular e implementar
un diseo administrativo nuevo. No se
resuelve imitando el nmero de ministerios
con el nombre de gerencia regional. No
es un problema de nomenclatura sino
de diseo organizacional y de cultura
administrativa.
f. Fortalecimiento de las relaciones de
coordinacin
intergubernamentales.
Ante la normatividad insuficiente, es
necesario precisar y desarrollar las
relaciones entre los niveles de gobierno
nacional-regional-provincial-distrital. Las
relaciones intergubernamentales son
relaciones de gestin, coordinacin y de
cooperacin. El Consejo de Coordinacin
Intergubernamental que preside el
presidente del Consejo de Ministros es

importante en esa direccin pero limitado;
es necesario que el Presidente de la
Repblica establezca instancias directas
y permanentes de relaciones con los
presidentes regionales para la gestin de
gobierno. Asimismo, se debe establecer
un consejo intergubernamental entre
el gobierno regional y los gobiernos
municipales provinciales y entre el alcalde
provincial y los alcaldes distritales.
g. Plan Estratgico de Desarrollo Nacional
2021. El Plan Bicentenario debe incluir
de manera ms consistente el proceso
de reforma y modernizacin del Estado
en curso, en el marco del proceso de
descentralizacin y a la vez, integrarlo con
los planes de desarrollo regional y local, as
como con los planes sectoriales.
h. Reforma territorial. Formular y aprobar
el Plan Nacional de Regionalizacin,
fortalecer las Juntas de Coordinacin
Interregional y formar regiones de
desarrollo. Desarrollar el marco legal para la
reforma y desarrollo territorial aprobando
la Ley de Ordenamiento Territorial e
implementar la Ley de Desarrollo de
Fronteras e Integracin Fronteriza vigente.
i.
Descentralizacin Fiscal. Se encuentra

pendiente la reforma de la Ley de
Descentralizacin Fiscal ya que sta fue
formulada en el marco del modelo de
regionalizacin que ha sido modificado y
al no haberse creado regiones la ley no es
aplicable.
j.
Culminacin de la transferencia de
competencias, funciones y recursos a
los gobiernos regionales y gobiernos
locales. Derogacin de la Ley del Sistema
de Acreditacin de los gobiernos regionales
y locales. Ejecucin de las transferencias
pendientes aplicando el principio de
neutralidad fiscal. Se hace necesaria
una evaluacin de las transferencias de
competencias y funciones y de los recursos
11
necesarios para su funcionamiento, con

objeto de redefinir los presupuestos que
se requieren.
Frente a ello que ha hecho el gobierno en estos
cinco aos transcurridos?
2. LOS ANUNCIOS EN LOS DISCURSOS

ANUALES DEL 28 DE JULIO
Al inicio de su gobierno, el Presidente Humala
en su discurso 28 de julio 2011 seal lo
siguiente Las caractersticas de este gobierno
pueden resumirse en los siguientes trminos:
reforma, democracia, libertades, inclusin,
redistribucin, crecimiento, paz con justicia,
seguridad, descentralizacin, transparencia,
soberana y concertacin. Es decir, confirmaba
su compromiso de la descentralizacin como
poltica de su gobierno. Ms adelante, precis
su relacin con los gobiernos regionales
al afirma que El gobierno nacional ser el
principal aliado de los gobiernos regionales y
locales. Una de nuestras primeras medidas ser
la instalacin de un mecanismo de relacin
fluida del gobierno con los presidentes
regionales, incluyendo el reconocimiento de
la Asamblea de Gobiernos Regionales. Sin
embargo, hasta la fecha no se ha reconocido
a la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales2 ni el Presidente Ollanta Humala
se rene con esta instancia representativa de
los gobiernos regionales para efectos de la
poltica de gobierno.
Propuso, adems, establecer un dilogo
permanente con las autoridades de los
gobiernos regionales y locales: Para la
ejecucin de las polticas pblicas nacionales, el
gobierno realizar reuniones descentralizadas
buscando el dilogo con las autoridades

regionales, alcaldes y representantes de
la sociedad. Los compromisos de mutua
obligacin sern objeto de seguimiento desde
el gobierno. Las reuniones descentralizadas,
son las reuniones del presidente y sus
ministros con las autoridades regionales y
locales en los departamentos.
Al ao siguiente, en su discurso del 28 de
julio 2012, se refiri a la Reforma del Estado y
su modernizacin, a las reuniones peridicas
con los gobiernos regionales, provinciales
y locales, la realizacin de los Consejos de
Ministros Descentralizados, se anunci la
presentacin del proyecto de ley para una
Nueva Carrera Pblica y la creacin de la
Escuela Nacional de Administracin Pblica.
El presidente Ollanta Humala sealo que
Uno de los compromisos claves de nuestro
gobierno es reformar y modernizar el aparato
estatal para seguir avanzando en el objetivo
de implementar una gestin pblica basada
en resultados, que sirva como vehculo para
mejorar la capacidad redistributiva del Estado
y ponerlo al servicio del ciudadano.
La Reforma del Servicio Civil, segn el gobierno
se concreta en un Proyecto de Ley para una
Nueva Carrera Pblica que estar basada en
la meritocracia y la evaluacin de desempeo
que se complementa con la creacin de la
Escuela Nacional de Administracin Pblica,
cuyo diseo se est culminando y que servir
como fuente de formacin y consolidacin de
futuros funcionarios capaces y comprometidos
con el desarrollo del pas. Mediante Decreto
Supremo 079-2012-PCM se cre la Escuela
Nacional de Administracin Pblica el 29 de
julio de 2012.
2 El dictamen que reconoce a las Asamblea de Gobiernos Regionales fue aprobado el 17 de setiembre por la Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado y se present a trmite documentario el 1 octubre de
2013, se aprob en el Pleno del Congreso el 10 de diciembre de 2015, la autgrafa fue observado por el Poder Ejecutivo el 8 de enero
de 2016, la insistencia es aprobado por el Pleno del Congreso el 19 de mayo de 2016.
12
En su discurso del 28 de julio 2013, el Presidente

Humala anunciaba la promulgacin de la Ley
de Reforma del Servicio Civil y la creacin
de la Escuela Nacional de Administracin
Pblica, precisando que Debo aclarar que
en modo alguno se busca resolver los problemas,
como se hizo en el pasado, mediante ceses y
despidos. Todo lo contrario: se trata de fortalecer
el servicio civil, dignificando la tarea, elevando
su categora, premiando la meritocracia, la lnea
de carrera, la capacitacin, la eficiencia y la
rendicin de cuentas.
Por otro lado, anunci que El esfuerzo por
mejorar la calidad de los recursos humanos del
Estado tiene que venir acompaado de otras
reformas fundamentales. Nuestro Sistema de
contrataciones del Estado debe evolucionar
hacia uno alineado a la gestin por resultados,
con procedimientos simples y que cuiden la
eficiencia y calidad en la gestin de los recursos
pblicos. En ese sentido, mi gobierno propondr
en la presente legislatura un proyecto para
fortalecer la Ley de Contrataciones del
Estado. Adems, precis que Para que estas
reformas tengan xito vamos a complementarlas
con una revisin integral del Sistema Nacional
de Control que vele por el buen uso de los
recursos del Estado y premie la eficiencia.3
Finalmente, plante un debate nacional sobre
la efectividad del proceso de descentralizacin, en
el cual venimos avanzando hace ya una dcada.
Cabe preguntarnos si hemos logrado construir
un Estado presente, efectivo y transparente al
servicio de todos los compatriotas. En torno
a estas reflexiones, invito a la Representacin
Nacional, a iniciar un amplio debate con miras
a fortalecer el proceso de descentralizacin y
presentar propuestas normativas para lograr
los objetivos de modernizacin del Estado y
mejoras los servicios que requiere el ciudadano.
El debate nacional no se ha realizado, quienes

tienen la responsabilidad de hacerlo como es la
Presidencia del Consejo de Ministros no tom
la palabra al seor presidente de la Repblica.
En su discurso del 28 de julio del 2014, el
presidente Ollanta Humala, cuando se refiri
a las reformas del gobierno seal que:
Destacan la Reforma del Servicio Civil, que
incorpora un cambio sustancial en materia
remunerativa, de derechos y responsabilidades,
bajo un esquema de meritocracia y evaluacin
por resultados; la Reforma Tributaria, la Reforma
del Mercado de Valores, la Reforma del Marco
fiscal, las medidas para agilizar la ejecucin de
las inversiones pblicas y privadas, el impulso a la
Ciencia y Tecnologa, y la Reforma Aduanera que
continuaremos para reducir los costos y tiempos
en las operaciones de comercio exterior.
Ms adelante refirindose a los gobiernos
regionales y locales, afirm lo siguiente:
Hoy los gobiernos subnacionales ejecutan el
mayor porcentaje del presupuesto del pas. He
conducido personalmente ms de 20 Consejos
de Ministros Descentralizados para escuchar a
las autoridades directamente, sus problemas
y necesidades y establecer agendas de trabajo
conjuntas. Necesitamos continuar avanzando,
entre ejecutivo y legislativo, en la consolidacin
del proceso de descentralizacin. En este
sentido, me comprometo ante la Representacin
Nacional a presentar en esta Legislatura
modificaciones al proceso de descentralizacin
que ayude de manera efectiva al crecimiento y a
la inclusin, a dotar de mayores oportunidades,
mejores servicios y una mejor calidad de vida a la
poblacin en nuestro pas, que permita articular
las polticas entre los tres niveles de gobierno.
Como es de conocimiento, el mayor porcentaje
del presupuesto lo maneja el gobierno
nacional, en promedio durante los cinco aos
3 El 11 de julio de 2014 se promulga la nueva Ley de contrataciones del Estado, Ley 30225. El Reglamento de la ley se publica el 10 de
diciembre de 2015, entrando en vigencia el 9 de enero de 2016.
13
un poco ms del 70%, los gobiernos regionales

y locales reciben el resto. Por otro lado, las
modificaciones al proceso de descentralizacin
propuestas nunca fueron presentadas al
Congreso de la Repblica.
Finalmente seal que: la coyuntura actual
nos obliga a revisar la forma en que los gobiernos
subnacionales rinden cuentas al control poltico
del Congreso de la Repblica y a la Contralora.
Y lo debemos hacer de modo firme, respetando
las reglas que la democracia impone, pero a
la vez sin permitir que ninguna autoridad, en
ninguno de los rincones del pas,
pueda aprovechar o defraudar
la confianza que el pueblo le ha
otorgado. Los mecanismo de
control en el uso de los recursos
pblicos, son insuficientes,
de mala calidad y lentos en su
accionar para luchar contra la
corrupcin en todo el Estado y
no solamente en los gobiernos
subnacionales. El gobierno del
presidente Ollanta Humala no ha logrado
en su periodo de gobierno mejorar las
instituciones y las normas para un eficiente
y eficaz accionar contra la corrupcin y
sancionar a los corruptos.4
3. LOS GABINETES DEL GOBIERNO DE

OLLANTA HUMALA Y LA DESCENTRALIZACIN.
Los discursos de envestidura de los gabinetes
del gobierno del Presidente Humala en el
Congreso de la Repblica muestran cmo
evoluciona la poltica sobre la descentralizacin
en cada momento de su gobierno.
Gabinete de Salomn Lerner y un programa

de gobierno centralista y centralizado.
La exposicin del primer gabinete del gobierno
del Presidente Ollanta Humala al Pleno del
Congreso fue el 25 de agosto de 2011 y suscit
una gran expectativa del pas. En trminos
generales muchas de las planteamientos
expuestos por el presidente del Consejo de
Ministros forman parte de los lineamientos
formulados por el plan de gobierno, lo que se
esperaba eran precisiones del cmo hacer y
metas especficas.
Una primera impresin de la
exposicin es que se olvid
que estamos en un pas
descentralizado y que las
propuestas formuladas tienen
que realizarse con los gobiernos
regionales y locales que,
segn el marco legal, tienen
competencias y funciones para
ejecutar varios de los proyectos
y programas planteados.
El crecimiento con inclusin social propuesto
no se consider la participacin de los
gobiernos regionales y locales. Los programas
sociales propuestos fueron concebidos para
ejecutarse desde el Ministerio de la Inclusin
Social sin la coordinacin y articulacin con las
Gerencias de Desarrollo Social de los Gobiernos
Regionales y las municipalidades. Tambin se
anunci programas de desarrollo productivos
sin precisar si se articularan a las gerencias
de desarrollo econmico de los gobiernos
regionales y las municipalidades.
Respecto de la reforma del Estado y la
descentralizacin se dijo muy poco, casi nada.
4 El Contralor General de la Repblica en una entrevista en el diario El Comercio (16/05/16) seal que anualmente las prdidas por
corrupcin llega a los 10 mil millones de soles equivalente al 2% del PBI y reconoci que el proceso para identificar y sancionar a
losfuncionarios pblicos corruptos es lento, la Contralora se demora entre seis y ocho meses para sancionar, la fiscala dos aos y
medio y el Poder Judicial cinco aos.
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Se afirm que la descentralizacin es una

poltica de Estado que es necesario fortalecer
y, adems, dinamizar los espacios territoriales,
mediante un nuevo plan nacional de
regionalizacin. El PNR an no existe en
razn que el gobierno del APRA no lo aprob
y en consecuencia no tenemos PNR hasta la
fecha. Entonces, como puede plantearse uno
nuevo? Tambin, se propuso la necesidad
de una Ley de Ordenamiento Territorial,
instrumento legal que es necesario aprobar
por el Congreso para lo cual se requiere de
un proyecto de ley que a la fecha no ha sido
presentado por el Poder Ejecutivo.
Se propuso, adems, reconocer a la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales. Es necesario
mencionar que la ANGR est ya reconocida
polticamente como un interlocutor vlido
de los gobiernos regionales frente al Poder
Ejecutivo, en tanto los presidente regionales
fueron excluidos de una instancia necesaria
de coordinacin con el gobierno nacional.
En cuanto al otro anuncio de la democratizacin
del Estado y la reforma poltica se plante el
deseo de un Estado eficaz, una carrera pblica
de calidad, crear dos nuevos ministerios, uno
para la inclusin social y otro para la ciencia y
la tecnologa, as como reformar el Ministerio
de Justica, agregando la defensa de los
derechos humanos.
Respecto del empleo pblico se propuso crear
el Centro Nacional del Empleo Pblico sobre
la base de SERVIR, proponiendo, adems,
un servicio civil basado en la meritocracia.
Respecto de crear una nuevo organismo
pblico como es el Centro Nacional del Empleo
Pblico sobre la base de SERVIR, es necesario
precisar que SERVIR es un organismo pblico
especializado (OPE), que se ocupa de uno de los
sistemas administrativos establecidos en la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo que es el Sistema
Administrativo de Gestin de los Recursos
Humanos. La pregunta es si esta nueva

institucin ser un OP y si estar encargada
del Sistema Administrativo de Gestin de los
Recursos Humanos.
Como se puede apreciar respecto a las materias
de reforma del Estado y la descentralizacin,
hay muy pocas propuestas y poca claridad
en las mismas y una visin centralista en las
propuestas respecto de la inclusin social
mediante los programas sociales y productivos
propuestos.
Gabinete de Oscar Valds y la ausencia de
una poltica general de gobierno sobre la
reforma y modernizacin del Estado
El 5 de Enero de 2012 se present el segundo
gabinete del presidente Ollanta Humala ante
el Congreso de la Repblica para exponer su
poltica general de gobierno. La mitad de su
presentacin estuvo orientada a hacer nfasis
en su poltica de inclusin social con lo cual
reafirma una poltica que caracteriza a su gobierno, sin embargo, respecto a las polt icas
de reforma y modernizacin del Estado y del
proceso de descentralizacin casi nada se dijo.
La pregunta es si lo poco avanzado por el gabinete Lerner tendr continuidad o no. Al final
de dicho gabinete se plante un voluminoso
Plan Nacional de Descentralizacin y Regionalizacin 2012-2016 de 463 pginas, segn se
dijo como documento para consulta nacional
presentado por la Secretara de Descentralizacin de la PCM.
Una pgina de la exposicin fue dedicada por
el presidente del Consejo de Ministros al tema
de lo que llam Mejoramiento de la gestin
pblica. Uno podra entender que se trazara
un poltica respecto de mejorar la gestin
pblica, sin embargo, el Premier se limit a
enumerar un conjunto de acciones dispersas de
traspaso de instituciones de la PCM a diferentes
ministerios a lo que llam modernizacin de
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la Presidencia del Consejo de Ministros como

son: el paso del Consejo de Reparaciones
y la Comisin Multisectorial del Alto nivel
encargada del seguimiento de las acciones y
polticas del Estado en los mbitos de la paz, la
reparacin colectiva y la reconciliacin nacional
al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos;
la transferencia de la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza y el Fondo
para la Igualdad al Ministerio
de Desarrollo e Inclusin Social;
la transferencia del FORSUR
al Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento.
Asimismo, la incorporacin del
Instituto Nacional de Radio y
Televisin del Per a la PCM.
Por otro lado, el premier tambin
propuso la creacin de la Escuela Superior
de Administracin Pblica ESAP que junto
con SERVIR estara encargada de seleccionar
y capacitar al servicio civil. Hay que recordar
que la ESAP fue disuelta por el gobierno de
Fujimori conjuntamente con el Instituto
Nacional de la Administracin Pblica INAP.
Posteriormente, la ESAP fue revivida por la Ley
Marco del Empleo Pblico en el 2005 y luego
es eliminada nuevamente mediante la nica
Disposicin Complementaria Modificatoria
del Decreto Legislativo 1025 del 2008, que
establece las reglas para la capacitacin
y evaluacin del personal al servicio del
Estado. Esta norma considera que son las
universidades, institutos u otros centros
de formacin profesional o laboral quienes
deben asumir esta tarea previa acreditacin
por SERVIR.
Adems de ello, el premier mencion algunos
temas dispersos como es continuar con el
fortalecimiento del Organismo Supervisor
de Contrataciones del Estado proyectando la
mejora al Registro Nacional de Proveedores, la
estandarizacin de los procesos de contratacin
pblica y la aprobacin de fichas tcnicas para

su uso en la modalidad de subasta inversa.
Aspectos referidos a las compras corporativas
en las Fuerzas Armadas, el mantenimiento y
reposicin de sus equipos y sistemas de armas.
Finalmente, la reestructuracin y unificacin de
las procuraduras anticorrupcin. Eso fue todo.
El gabinete Valds no tena polticas definidas
en materia de reforma y modernizacin del
Estado y sobre el proceso de
descentralizacin.
El gabinete de Juan Jimnez
Mayor
El 20 de agosto de 2012 se
present ante el Congreso
el presidente del Consejo de
Ministros Juan Jimnez Mayor
para exponer la poltica general de gobierno.
De los 10 puntos planteados solo dos se refiere
a la reforma de la administracin pblica y
la descentralizacin. El punto 4, reforma del
servicio civil y mejora de la administracin
pblica y el 7, fortalecimiento de la
descentralizacin.
Respecto de la reforma del servicio civil y
mejora de la administracin pblica propuso
la nueva ley del servicio civil. En relacin a
la mejora de la administracin pblica se
plantea la necesidad que el Estado provea
con efectividad los bienes y servicios pblicos
al ciudadano. Se requiere que el accionar del
Estado sea ms gil y el gasto y la inversin
pblica ms eficiente y de impacto. Seal que
est en proceso la reformar el Sistema Nacional
de Inversin Pblica, las contrataciones del
Estado, la incorporacin de una planilla
nica centralizada y la intensificacin del
gobierno electrnico en todas las instancias
gubernamentales.
En relacin al fortalecimiento de la
descentralizacin se plante que: El proceso
de descentralizacin debe adquirir una
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dimensin de proyecto nacional y avanzar en

la construccin de la Nacin, dotndola de un
proyecto unificador, que es tal vez la mayor
ausencia experimentada en la Repblica
peruana. Es evidente que este proceso no
ha estado exento de serios problemas en su
ejecucin, lo que ha afectado a los servicios
de la poblacin en educacin, salud y servicios
bsicos.
Del mismo modo, es imprescindible impulsar
un gobierno central comprometido con el
desarrollo de las regiones con una perspectiva
nacional. La transformacin del pas hacia el
que estamos avanzando requiere de regiones
y municipalidades articuladas en una visin
de pas que ponga fin a la imagen de nacin
invertebrada que pone en juego su viabilidad en
25 gobiernos que actan cada uno por su lado
sin mayores vnculos ni coordinaciones.
Asimismo, se propuso mejorar las capacidades
de los gobiernos regionales y locales mediante
la Escuela Superior de Administracin Pblica
y que la eficacia en la gestin y coordinacin
entre el Gobierno Nacional y los gobiernos
regionales y locales mediante los Consejo de
Ministros Descentralizados.
La imagen de nacin invertebrada que pone en
juego su viabilidad en 25 gobiernos regionales
que actan cada uno por su lado sin mayores
vnculos ni coordinaciones, que plante Juan
Jimnez, es una responsabilidad del gobierno
nacional expresamente establecida en la Ley
Orgnica del Poder Ejecutivo. En principio no
funciona el CCI, los ministros no se renen
con los presidentes regionales para coordinar
las polticas nacionales y el presidente de la
Repblica no se rene con los presidentes
regionales para coordinar la gestin de
gobierno, limitndose a algunas espordicas
reuniones bilaterales.
El gabinete de Csar Villanueva y la

descentralizacin.
En el Congreso de la Repblica, el 20 de
noviembre del 2013, se asisti a la tercera
presentacin de un gabinete ministerial,
parcialmente recompuesto, que preside Csar
Villanueva en circunstancias difciles y poco
deseables como lo reconoci l mismo. Lo
asume un presidente regional como lo fue
durante el gobierno del APRA, el expresidente
regional Yehude Simon. Ello abri una
esperanza para la descentralizacin del pas
en tanto que Csar Villanueva aportara,
al gobierno de Ollanta Humala, una visin
regional y descentralista en la gestin de
gobierno.
Una primera pregunta que debi responder
el presidente del Consejo de Ministros Csar
Villanueva es si gobernara el pas desde los
ministerios, como se ha hecho hasta ahora,
o lo va hara con los gobiernos regionales?,
cuando seal que haremos de regiones y
municipalidades nuestros aliados estratgicos
para atender ms rpidamente la ejecucin de
las inversiones. El corto tiempo que estuvo
respondi negativamente a la interrogante.
Gobernar con los presidentes regionales, en un
pas descentralizado, no significa solamente
reconocer a la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales como interlocutor vlido, eso es lo de
menos. Significa reunirse peridicamente con los
presidentes regionales para ponerse de acuerdo
en la ejecucin de un programa de gobierno que
permita el desarrollo sostenible el pas.
El presupuesto nacional est parcialmente
descentralizado, el gobierno nacional
sigue manejando el 70% del presupuesto
nacional. Hay ministerios como el MIDIS que
maneja centralistamente el 100 por ciento
de los programas sociales, sin compartir
su gestin con los gobiernos locales como
seala el artculo 43 de la Ley de Bases de la
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Descentralizacin. La Ley de Descentralizacin

fiscal es inaplicable ya que est sujeta a la
constitucin de regiones.
Por otro lado, el presidente del Consejo de
Ministros propuso la constitucin de Polos de
Desarrollo Regional e Interregional, pero no
precis como se van a gestionar estos Polos
de Desarrollo. Se ejecutarn desde una visin
sectorialista y centralista o se ejecutarn con
la participacin y gestin de los gobiernos
regionales?
Quedaron pendientes si se
aprobara el Plan Nacional de
Regionalizacin, como ordena la
ley por parte del Poder Ejecutivo,
como el marco orientador para
la constitucin de los Polos de
Desarrollo que se propuso o si se
apoyara la aprobacin de una
Ley de Ordenamiento Territorial
que es imprescindible para dar el marco legal
necesario para una propuesta de Polos de
Desarrollo Regional.
Se propone que la inversin pblica y privada
se articule en cada territorio, desencadenando
sinergias para construir Polos de Desarrollo
Regional e Interregional. No se consider
si se adecuarn las normas de inversin
privada que se dieron antes del proceso de
descentralizacin, igual sucede con las normas
que rigen los sistemas administrativos para el
caso de la inversin pblica.
En la actual etapa del proceso de
descentralizacin los aspectos de desarrollo
econmico-productivos constituyen uno de
los temas que son necesarios ponerlos en la
agenda como uno de sus principales puntos.
Para ello se debe actualizar la legislacin en

materia de promocin de la inversin privada
en el marco del ordenamiento jurdico de la
descentralizacin.5
La Ley Marco de Promocin de la Inversin
Descentralizada (agosto de 2003), establece
el marco normativo para que el Estado en
sus tres niveles de gobierno promueva
la inversin de manera descentralizada
como herramienta para lograr el desarrollo
integral, armnico y sostenible de cada
regin, en alianza estratgica
entre los gobiernos regionales
locales, la inversin privada y la
sociedad civil.
En consecuencia, se hace
necesario reordenar todo el
marco legal de la inversin
privada y pblica si se quiere
que la propuesta de los polos de
desarrollo no sea una promesa ms que queda
para el discurso.
El gabinete Ren Cornejo y la ausencia de la
descentralizacin
El discurso del Presidente del Consejo de
Ministros Ren Cornejo del 14 de marzo del
2014 ante el Congreso de la Repblica se
orient a presentar la agenda priorizada del
nuevo gabinete que se concentra en cuatro
ejes: educacin, salud, seguridad ciudadana
e inversin, precisando que transversalmente
se fortalecer la institucionalidad del Estado al
servicio del ciudadano. Nada sobre el proceso
de descentralizacin o la reforma del Estado.
Cuando se refiere a la agenda educativa,
anuncia la creacin de un Programa Nacional
5 La legislacin vigente en materia de promocin de la inversin privada es de la poca del gobierno de Alberto Fujimori, es decir, antes
del proceso de descentralizacin. La actual legislacin sobre la materia corresponde al modelo centralista (D.L. 662, Ley de Rgimen de
Estabilidad Jurdica a la Inversin Extranjera, D.L. 757 , Ley Marco para el Crecimiento de la Inversin Privada, D.L. 674, Ley de Promocin
de la Inversin Privada de las Empresas del Estado y el Decreto Supremo N 059-96-PCM, Texto nico Ordenado de las normas con
rango de ley que regulan la entrega en concesin al sector privado de las Obras Pblicas de infraestructura y de Servicios Pblicos).
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de Infraestructura Educativa que permita agilizar, planificar y hacer eficiente el gasto pblico que tendra el apoyo del MEF, Proinversin
y la Superintendencia de Bienes Nacionales,
es decir, concentrar el presupuesto de infraestructura educativa que le corresponde ejecutar a los gobiernos regionales. En esa lnea
centralista anuncia tambin los resultados del
Programa Nacional de Tambos, el Programa
Nacional de Saneamiento Rural y del Fondo
MI Riego de paralelamente ejecutan obras y
servicios en los mbitos de competencia de
los gobiernos regionales y locales sin coordinacin con estas instancias ni fortalecer el
desarrollo de capacidades institucionales de
estos niveles de gobierno.
Anuncia tambin la promocin de los polos
de desarrollo en el territorio nacional dividido
en 3 macro regiones tal como lo defini el
Presidente de la Repblica en PERUMIN 2013
en Arequipa.
En su discurso del Presidente Ollanta Humala
en PERMIN propuso la formacin de tres
polos de desarrollo: la Macro Regin NORTE, la
Macro Regin CENTRAL y la Macro Regin SUR
Propuso que en torno a la minera se puede
generar un polo de desarrollo territorial, en
el caso de la macro regin norte, en donde
predominan los proyectos de oro y cobre,
ubicados en la sierra de Piura, Lambayeque,
Cajamarca y Trujillo,que requieren energa,
se prev la construccin de al menos cinco
centrales que, aprovechando la fuerza
hidrulica podran alcanzar una produccin
superior a los diez mil mega watts, garantizando
al mismo tiempo el abastecimiento de agua
para la agricultura, tanto a nivel local como a
nivel de proyectos de gran envergadura, como
el de Alto Mayo, donde se pueden habilitar casi
ochocientas mil hectreas de tierra cultivable.
La viabilidad minera y agrcola de la regin
estara a su vez garantizada por el corredor
IIRSA del norte, que vincula Bayovar con el

Brasil, lo que permitir no slo la salida de
productos para la exportacin, sino adems el
oportuno abastecimiento de los fosfatos de la
costa para la agricultura de la sierra.
En el caso de la Macro Regin Central se tienen
un escenario similar. En torno a proyectos
de gran envergadura, como Toromocho
y Marcona, se pueden construir hasta
nueve centrales elctricas y una planta de
licuefaccin, y mejorar las capacidades de la
Oroya, articulando el territorio a travs del eje
central IIRSA y los puertos de la costa central,
en especial el Callao.
La regin macro sur tiene, igualmente, una gran
oportunidad: son una infinidad de proyectos
para la extraccin de cobre, oro, plata y hierro,
que articulados con el eje IIRSA sur, el nodo
energtico del sur y el gasoducto dar un
vuelco al desarrollo en esta parte del pas.
El gabinete de Ana Jara Velsquez
El discurso de la presidenta del Consejo de
Ministros del 20 de agosto de 2014, tuvo los
siguientes ejes priorizados: 1. Educacin 2.
Salud 3. Seguridad Ciudadana 4. Crecimiento e
Inversin Productiva 5. Lucha contra la corrupcin. Es decir, se olvid de la descentralizacin.
Al final de su discurso dijo lo siguiente: Asimismo promoveremos decididamente un trabajo
articulado entre los diversos niveles de gobierno por lo que como Presidenta del Consejo
de Ministros mantendr una comunicacin
permanente con los gobiernos regionales y
locales, a travs de sus asociaciones representativas: la Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales, la Asamblea de Municipalidades
del Per, la Red de Municipales Rurales, entre
otros. Esperemos que las elecciones de octubre prximo sea una oportunidad para elegir
autoridades competentes, honestas y con vocacin de servicio y dilogo. Eso fue todo.
19
El gabinete de Pedro Cateriano Bellido

El ltimo de los presidentes del Consejo de
Ministros del Gobierno de Ollanta Humala
pronunci su discurso ante el Congreso de
la Repblica el 26 de abril de
2015. Respecto del crecimiento
econmico sealo que el Per
tiene un sesgo notoriamente
descentralizado, ya que trece
regiones, segn datos del
Instituto Peruano de Economa
crecieron ms que Lima durante
2013.
Solicito al Congreso de la
Repblica la delegacin de
facultades legislativas para simplificar los
procesos administrativos para fortalecer la
organizacin y optimizar los procedimientos
de los ministerios, organismos pblicos
y organismos reguladores, as como para
reformar la legislacin de los distintos sistemas
administrativos y funcionales para agilizar
la inversin pblica y privada, las obras por
impuestos y las asociaciones pblicas privadas,
en los tres niveles de gobierno. Este tema
propuesto por el presidente del Consejo de
Ministros es sumamente importante ya que
forma parte del proceso de modernizacin
de la administracin pblica y es un tema
que ha quedado pendiente durante todo el
gobierno. Eso fue todo lo que plante, el tema
de la descentralizacin no fue un tema de
preocupacin de este ltimo gabinete.
De la revisin de las propuestas de los gabinetes
se puede concluir que no hay en el gobierno una
poltica clara respecto de la reforma del Estado
y la descentralizacin y que se viene arrastrando
un conjunto de tareas pendientes. Ms an
la descentralizacin dej de ser un tema en la
agenda poltica del gobierno como se puede
apreciar en los discursos de envestidura de
los presidentes del Consejo de Ministros. El
pas requiere respuestas ms precisas sobre el
destino del proceso de descentralizacin, un

impulso ms decidido para continuar con dicho
proceso. Hay un conjunto de temas pendientes
que han estado ausentes en los discursos de
los presidentes del Consejo de Ministros como
son: concluir con la reforma
del Poder Ejecutivo aprobando
las leyes de organizacin y
funciones de los ministerios
que faltan, la descentralizacin
de los programas sociales, la
descentralizacin fiscal y la
reforma territorial del Estado,
entre otros temas.
4. PROPUESTAS DE LA PRESIDENCIA
DEL CONSEJO DE MINISTROS EN SU
INFORME ANUAL DEL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIN PRESENTADA AL
CONGRESO DE LA REPBLICA
El actual gobierno ha presentado cinco
informes de Evaluacin del Proceso de
Descentralizacin.
El Informe del Presidente del Consejo de
Ministros Oscar Valds Dancuart del 2011
El primer Informe del Proceso de
Descentralizacin que corresponde al ao 2011
fue presentado por el Presidente del Consejo
de Ministros Oscar Valds Dancuart en abril del
2012. Propuso una Agenda Estratgica de la
Descentralizacin.
En su presentacin plante lo que denomin el gran desafo descentralista: Renovar
el pacto poltico y social entre los principales
actores con la descentralizacin y el desarrollo nacional, para relanzar y reorientar el proceso descentralizador, concertando polticas,
normas y compromisos que hagan viable y
efectiva la descentralizacin del pas. Para tal
efecto propuso cuatro ejes:
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1. Fortalecimiento de la rectora descentralizada del pas.

2. Promover la gestin pblica descentralizada en el marco de una gestin pblica
por resultado.
3. Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades de los gobiernos descentralizados.
4. Fortalecimiento de la inversin descentralizada y la integracin territorial.
El primero referido al fortalecimiento de la
rectora descentralizada debe orientarse a: a)
Fortalecer la rectora del gobierno nacional
con la adopcin de polticas nacionales y
sectoriales con sentido territorial, y precisar
los roles de cada nivel de gobierno en el marco
de un estado unitario y descentralizado;
b) Proponer la reforma de la normatividad
relacionada al proceso de descentralizacin,
c) Crear e instalar las oficinas desconcentradas
de la Secretara de Descentralizacin de inicio
en los departamentos de mayor pobreza
para coordinar la accin de las Entidades
del Gobierno Nacional, d) Facilitar las
coordinaciones, gestiones y trmites entre los
Gobiernos Descentralizados y los Ministerios,
a travs de la oficina de acogimiento
en Lima, y e) Fortalecer las capacidades
tcnicas y presupuestales de la Secretara
de Descentralizacin de la Presidencia del
Consejo de Ministros.
En el segundo eje, promover la gestin
pblica descentralizada en el marco de una
gestin pblica por resultado, se propone:
a) Promover la Gestin Descentralizada
(GN, GR y GL) de los servicios pblicos que
se derivan de la transferencia de funciones
en el marco de una gestin por resultados
que priorice la atencin al ciudadano, b)
Mejorar la conformacin, organizacin y
estructura del Consejo de Coordinacin
Intergubernamental, con la finalidad de

facilitar la adopcin de acuerdos viables que
aporten al desarrollo nacional equilibrado
e inclusivo, c) Formular e implementar
un Sistema de Seguimiento, Monitoreo y
Evaluacin de competencias y funciones
transferidas.
En el tercer eje, fortalecimiento institucional
y desarrollo de capacidades de los gobiernos
descentralizados, se propone: a) Aplicar un
enfoque de desarrollo de capacidades para el
trabajo, que incida en el desempeo de los
servidores pblicos para optimizar la calidad y
oportunidad de la prestacin de los servicios
pblicos, y b) Implementar la plataforma
virtual de desarrollo de capacidades
articulando acciones educativas de todos
los sectores involucrados en el proceso de
descentralizacin, as como de los gobiernos
descentralizados.
En el cuarto eje, fortalecimiento de la
inversin descentralizada y la integracin
territorial, se propone lo siguiente: a) Impulsar
y fortalecer las iniciativas de Integracin y
Desarrollo Descentralizado sobre la base
de accin de las Juntas de Coordinacin
Interregional y la gestin de los proyectos
interregionales estructurantes. Este ser
uno de los principales desafos para los GR,
b) Impulsar y fortalecer la conformacin
de Mancomunidades Regionales para la
prestacin de servicios comunes y ejecucin
de proyectos de inversin, de soporte al
desarrollo econmico y social, c) Coordinar
y facilitar las inversiones pblicas y privadas
en los territorios regionales y locales para
aportar la competitividad y desarrollo
econmico social, a travs de proyectos de
inversin bancables, d) Impulsar una mayor
asignacin de recursos para cofinanciamiento
de proyectos va Fondos concursables, y d)
Fortalecimiento de las agencias de promocin
a la inversin privada.
21
La evaluacin de las propuestas no indican

que respecto del primer eje ninguna de las
propuestas se han ejecutado a la fecha, el Poder Ejecutivo no han presentado ningn proyecto de ley para perfeccionar el marco legal
de la descentralizacin. Las dos reformas ms
importantes de la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales y de la Ley Orgnica de Municipalidad han sido formuladas por la Comisin de
Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos
Locales y Modernizacin de la Gestin Pblica
mediante sendos dictmenes que se encuentran en el Pleno del Congreso desde hace dos
aos sin existir la voluntad poltica de aprobarlas. Estos dictmenes resuelven muchos de los
problemas que enfrentan la gestin de los gobiernos regionales y locales.
En relacin al segundo eje, promover la
gestin pblica descentralizada en el marco
de una gestin pblica por resultado, los
resultados a la fecha son los mismos salvo
el Plan de Supervisin y Evaluacin de las
Competencias Sectoriales Transferidas a los
Gobiernos Regionales y Locales, con Enfoque
de Gestin Descentralizada de Servicios
Pblicos. En diciembre del ao 2012, la PCM
aprob el Plan de Supervisin y Evaluacin de
las Competencias Sectoriales Transferidas a los
Gobiernos Regionales y Locales, con Enfoque
de Gestin Descentralizada de Servicios
Pblicos, mediante R.M. N 335-2012-PCM,
que tiene como propsito evaluar el impacto
del proceso de transferencia de competencias
del GN a los GORE, en el marco del proceso
de descentralizacin, en la calidad de los
servicios que brinda el Estado a la ciudadana,
aplicando en el anlisis el enfoque de gestin
descentralizada de los servicios pblicos,
donde participan los tres niveles de gobierno
bajo los principios de corresponsabilidad,
complementariedad y subsidiariedad. En el
2013 se realiz un piloto con cuatro gobiernos
regionales.
En relacin al tercer eje, fortalecimiento

institucional y desarrollo de capacidades de
los gobiernos descentralizados, el resultado es
totalmente negativo a la fecha.
En relacin al cuarto eje, fortalecimiento de
la inversin descentralizada y la integracin
territorial, no se tiene informacin de que
algunas de las propuestas se hayan ejecutado
a la fecha.
El Informe de Juan Jimnez Mayor,
Presidente del Consejo de Ministros del
2012
El segundo Informe de Evaluacin del proceso
de descentralizacin correspondiente al 2012
fue presentado por Juan Jimnez Mayor, Presidente del Consejo de Ministros.El informe, en
esta oportunidad, incluye un Balance del proceso de descentralizacin a los diez aos de su
vigencia desde que fuera reformado ntegramente el Captulo de la Descentralizacin en la
Constitucin Poltica de 1993.
El balance de los 10 aos de la descentralizacin
planteado por el Juan Jimnez Mayor,
Presidente del Consejo de Ministros,
concluye en lo siguiente: a) Es un proceso
irreversible, b) Ha permitido el incremento
productivo descentralizado, c) Ha mejorado
las capacidades de gestin descentralizada
de las inversiones y d) Ha generado mayor
cobertura de servicios pblicos y mejora de los
indicadores sociales.
Los restos y desafos del proceso de
descentralizacin que plantea son los
siguientes:
En la dcada, la descentralizacin ha
generado activos importantes en el pas
que han contribuido a la mejora del
desarrollo humano.
Por ello, el Gobierno Nacional asume el
reto de fortalecer y dar sostenibilidad al
22
proceso, para lo cual, se ha propuesto

un Plan Nacional de Descentralizacin
2013-2016.
riales y fortalecimiento de los gobiernos

regionales y locales para el desarrollo de la
Gestin Descentralizada.
En la dcada, la descentralizacin ha
generado activos importantes en el pas
que han contribuido a la mejora del
desarrollo humano.
5. Aprobacin de la Gua para la implantacin

y desarrollo de la Gestin Descentralizada
de los Servicios Pblicos.
Por ello, el Gobierno Nacional asume el reto

de fortalecer y dar sostenibilidad al proceso,
para lo cual, se ha propuesto un Plan
Nacional de Descentralizacin 2013-2016.
Propone una orientacin estratgica del
proceso de descentralizacin 2013-2016 que
gira alrededor de 5 ejes:
EJE 1: La conduccin del proceso, la articulacin intergubernamental y la participacin ciudadana
EJE 2: La Descentralizacin Administrativa.
EJE 3: Fortalecimiento Institucional
EJE 4: Inversin Descentralizada e Integracin
Econmica
EJE 5: Descentralizacin Fiscal
En esa orientacin se plantea diez acciones
para fortalecer la descentralizacin en el 2013:
1. Aprobacin e implementacin del Plan
Nacional de Descentralizacin 2013 - 2016.
2. Elaboracin de una propuesta para la modificacin del Reglamento de Funcionamiento del Consejo de Coordinacin Intergubernamental
3. Ejecucin del Plan de Supervisin y
Evaluacin de Competencias Sectoriales
transferidas a los Gobiernos Regionales,
con Enfoque de Gestin Descentralizada
de Servicios Pblicos, en Loreto, Cajamarca,
Ayacucho y Puno.
4. Impulso al funcionamiento eficiente de las
Comisiones Intergubernamentales secto-
6. Aprobacin y puesta en marcha un

efectivo Plan Nacional de Desarrollo de
Capacidades para la Gestin Pblica y Buen
Gobierno de los Gobiernos Regionales y
Locales 2013-2016.
7. Apoyo y asistencia tcnica a las iniciativas de
integracin: Mancomunidades Regionales,
Juntas de Coordinacin Interrregional,
Regin Ancash Hunuco Ucayali.
8. Coordinacin y cooperacin con la
Comisin de Alto Nivel Anticorrupcin
(CAN) para el desarrollo de las acciones
a nivel regional y local (Comisiones
Regionales Anticorrupcin).
9. Articulacin, coordinacin y cooperacin
con los gobiernos descentralizados para el
desarrollo de los procesos de ordenamiento
y demarcacin territorial.
10. Profundizar la ejecucin descentralizada
de obras de infraestructura con incidencia
social. Cooperacin de la Universidad
Peruana en convenio con la Asamblea
Nacional de Rectores para la formulacin
de proyectos.
La evaluacin de estas diez acciones para
fortalecer el proceso de descentralizacin
nos indica que a la fecha el Plan Nacional
de Descentralizacin 2013 2016 no ha
sido aprobado hasta la fecha. Tampoco
se ha modificado el reglamentode
Funcionamiento del Consejo de Coordinacin
Intergubernamental. Se ha avanzado
parcialmente en la ejecucin del Plan de
Supervisin y Evaluacin de Competencias
Sectoriales transferidas a los Gobiernos
23
Regionales, con Enfoque de Gestin

Descentralizada de Servicios Pblicos.
Las
Comisiones
Intergubernamentales
sectoriales funcionan parcialmente, solo
en algunos sectores. La Gua para la
implantacin y desarrollo de la Gestin
Descentralizada de los Servicios Pblicos
an no ha sido aprobada. El Plan Nacional de
Desarrollo de Capacidades para la Gestin
Pblica y Buen Gobierno de los Gobiernos
Regionales y Locales 2013-2016, tampoco ha
sido formulado.
El Informe 2013 de Ren Cornejo Daz,
Presidente del Consejo de Ministros.
El Presidente del Consejo de Ministros, Rene
Cornejo present un conjunto de compromisos
para afianzar el proceso de Descentralizacin
al 2014 cuando present su informe de
evaluacin del proceso de descentralizacin
2013 ante la Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin,
Gobiernos
Locales
y
modernizacin de la Gestin del Estado.
La Presidencia del Consejo de Ministros,
afirm la conviccin de que el proceso
de descentralizacin debe afianzarse an
ms, brindar una mejor calidad de vida a
todos los peruanos y promover el desarrollo
territorial. Plante un conjunto de desafos
que comprometen al Poder Ejecutivo en su
conjunto a seguir en este proceso con decisin
y esperanza, que garantice la inclusin social y
progreso para todos:
1. Instalacin del Consejo de Coordinacin
Intergubernamental como espacio de
dilogo desde el Poder Ejecutivo y los
Gobiernos Descentralizados para la
reflexin del proceso de descentralizacin
en el pas, la determinacin de estrategias
y la propuesta de cambios normativos
de significacin o de ajuste, para ser
planteados al Congreso de la Repblica.
2. La fijacin de una nueva Hoja de Ruta para

la Descentralizacin, a travs de un Plan
Nacional de Descentralizacin 2014 2018.
3. El afianzamiento del Plan de Supervisin
y Evaluacin de las Competencias
Transferidas a los Gobiernos Regionales
con enfoque de Gestin Descentralizada
de los Servicios Pblicos, que abunde
en este ao 2014, en la supervisin de la
implementacin sectorial y regional de
las acciones de mejora continua, como
consecuencia de lo evaluado en el 2013, y la
planificacin, organizacin y ejecucin de
la evaluacin de nuevos servicios pblicos
en los sectores Salud y Educacin, as
como servicios pblicos sensibles para la
poblacin, en los 25 Gobiernos Regionales.
4. La aprobacin e Implementacin del Plan
Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la Gestin Descentralizada que
incida en el desarrollo institucional y articulado de los tres niveles de gobierno.
5. El fortalecimiento de la asociatividad
regional y municipal, expresada en
Mancomunidades,
fortaleciendo
su
institucionalidad,
convirtindolas
en
instrumentos efectivos para el desarrollo
territorial que mire un futuro ms concreto
hacia la regionalizacin.
6. La implementacin del Plan de Gobierno
Abierto a nivel descentralizado y el
desarrollo de mejores mecanismos de
participacin ciudadana, que incorpore
desarrollo de capacidades, gobierno
electrnico, participacin en las decisiones
pblicas, etc.
El Informe vuelve a presentar promesas
incumplidas que en informes anteriores se
haban formulado, as como compromisos
con el proceso de descentralizacin que no
son acordes con la prctica de su gestin
24
de gobierno. En esta propuesta se estara

proponiendo un nuevo plan nacional de
descentralizacin que correspondera al
periodo 2014-2018.
El Informe 2014 de Pedro Cateriano Bellido,
Presidente del Consejo de Ministros
El Informe Anual del Proceso de
Descentralizacin 2014, fue presentado
por el Presidente del Consejo de Ministros
Pedro Cateriano Bellido en mayo de
2015, a la Comisin de Descentralizacin,
Regionalizacin, Gobiernos Locales y
Modernizacin de la Gestin Pblica del
En dicho informe el primer ministro seala
que. Desde julio de 2011, nuestro Gobierno
ha venido centrando sus principales acciones
en el impulso de reformas y polticas pblicas
orientadas a la modernizacin de la gestin
pblica del Estado, la reforma de los servicios
esenciales de salud y educacin, la reforma
tributaria, entre otras de carcter nacional,
las que son articuladas en los tres niveles de
gobierno y en donde la descentralizacin se
constituye en la poltica transversal de cada
una de ellas que, al trmino del periodo de
gobierno al 2016, habrn tenido avances en
su desarrollo coadyuvando a la construccin
progresiva de un Estado ms eficiente e
inclusivo, moderno y descentralizado que
todos aspiramos a lograr en el 2021.
El Informe se organiza en tres (03) grandes
partes, la primera parte, referida al Marco
General del Proceso con relacin al contexto
poltico institucional; la segunda parte, referida
al Desarrollo del Proceso en sus Dimensiones
Estratgicas: A) Dimensin Poltico Social,
B) Dimensin Administrativa, C) Dimensin
Econmica y D) Dimensin Fiscal y la tercera
parte, referida a la Agenda del Proceso al 2015.
El informe que se presenta se da en un contexto

de renovacin de las autoridades regionales
que culminaron su gestin en el 2014 y se
inicia un nuevo periodo a partir de enero de
2015 con nuevos gobernadores regionales.
El presidente del Consejo de Ministros propone
una agenda del proceso para el 2015 respecto
de los cuatro puntos propuestos en su informe.
En la descentralizacin poltica social propone:
Formulacin de una Poltica Nacional del
Dilogo y Gestin de Conflictos.
Mayor contacto entre el Poder Ejecutivo
y los Gobiernos Regionales, a travs de la
identificacin de Ministros Coordinadores
para cada Gobierno Regional.
Fortalecimiento de las Comisiones
Regionales Anticorrupcin y aprobacin
de Planes Regionales Anticorrupcin en
el marco de la Poltica y Plan Nacional de
Lucha contra la Corrupcin 2012-2016.
Aprobacin y ejecucin del Plan Nacional
de Fortalecimiento de Capacidades Institucionales para la Gestin Descentralizada 2015-2021.
Formulacin de un proyecto de ley que
garantice, frente a situaciones de crisis, con
la opinin previa favorable de la Contralora
General de la Repblica y con cargo a dar
cuenta al Congreso de la Repblica, la
gestin de los servicios bsicos y proyectos,
evitando su paralizacin en perjuicio
de los ciudadanos de los gobiernos
descentralizados.
En relacin a la descentralizacin administrativa
propone:
Evaluacin de nuevos servicios pblicos
en el marco del Plan de Supervisin
y Evaluacin de las Competencias
25
Sectoriales bajo el Enfoque de la Gestin

Descentralizada de los Servicios Pblicos.
orientado a ms de 1800 Municipalidades

Provinciales y Distritales.
Ejecucin de Acciones de Mejora Continua

de Servicios Pblicos evaluados en 25
Departamentos.
Fortalecimiento en la organizacin y
optimizacin de los procedimientos,
sistemas administrativos y funcionales
para agilizar la inversin pblica y privada,
las obras por impuestos y las asociaciones
pblicas privadas, en los tres niveles de
gobierno.
Ejecucin del Plan de Implementacin de la

Poltica Nacional de la Modernizacin de la
Gestin Pblica del Estado, en particular, la
implementacin de mejoras en los TUPAS
en los Gobiernos Regionales y Locales, para
reducir costos de transaccin.
En la descentralizacin econmica propone:
Impulso en el ritmo del crecimiento
econmico a nivel descentralizado a
partir del apoyo prioritario a la inversin
privada y a los grandes proyectos
mineros, energticos y de infraestructura
en todo el pas.
Profundizacin de medidas que permitan
ejecutar asociaciones pblico privadas, por
un monto superior a los 20 mil millones de
dlares.
Asignacin de S/ 300 millones para
FONIPREL en el 2015.
Mayor asignacin Presupuestal para cierre
de brechas sociales en Educacin y Salud.
Fortalecimiento del desarrollo de las
Mancomunidades Regionales y Municipales
conformadas con la ejecucin de proyectos
de integracin econmica.
Finalmente, en la descentralizacin fiscal:
Asignacin de cerca de S/ 35,000 millones
en Presupuesto 2015 para Inversiones en
los tres niveles de gobierno que represente
el 20% del PBI.
Ejecucin del Plan de Incentivos para la
Modernizacin de la Gestin Municipal
con una asignacin de S/ 1,000 millones
en Metas Sectoriales para el Ao 2015
De este conjunto de propuesta muy pocas

se cumplieron, algunas son solamente
declarativas. S se promulg la ley 30231, por
la cual se establece medidas para cautelar
el uso de los recursos pblicos, mantener
la adecuada ejecucin del gasto, as como
garantizar la prestacin de servicios a
favor de la poblacin, a raz de las graves
denuncias de que se estaba poniendo en
riesgo el uso de los fondos pblicos en
algunos gobiernos regionales y gobiernos
locales. Se crea las unidades ejecutoras de
carcter extraordinarias en el marco de la
administracin financiera del Estado.
EL PLAN NACIONAL DE
DESCENTRALIZACIN 2012-2016
El Plan Nacional de Descentralizacin 20122016 fue presentado por el Juan Jimnez
Mayor, Presidente del Consejo de Ministros
en noviembre del 2012. En la presentacin
al documento el Presidente Ollanta Humala
seal lo siguiente: presentamos al pueblo
del Per, el Plan Nacional de Descentralizacin
2012 -2016, como una herramienta de gestin
indiscutible, que marca una hoja de ruta para
el proceso descentralizador en los prximos
aos y que fortalece la alianza entre el Gobierno
Nacional con los gobiernos regionales y locales
en la enorme pero significativa tarea de procurar
el desarrollo integral, equilibrado y sostenible de
nuestro pas.
26
El Plan fue presentado a la opinin pblica en

consulta para recibir aportes, hasta la fecha no
ha sido aprobada mediante algn dispositivo.
materia como en otra. Les ha tomado dos aos

formular un plan de descentralizacin, pero es
incompleto y dbil.
En la introduccin al documento se seala

que el Plan Nacional de Descentralizacin
traza una agenda estratgica y una accin
inmediata para el proceso, en funcin a
cinco ejes: 1) la Conduccin del Proceso, la
Articulacin Intergubernamental y Participacin Ciudadana; 2) la Descentralizacin
Administrativa, 3) el Fortalecimiento Institucional, 4) la Inversin Descentralizada e
Integracin Econmica y 5) la Descentralizacin Fiscal. Esta nueva agenda busca alcanzar, como retos actuales del proceso de
descentralizacin, los siguientes:
En julio de 2013 la ANGR, AMPE y REMURPE

publica su posicin respecto del Plan
Nacional de Regionalizacin: Comentarios
al Plan Nacional de Descentralizacin 20122016. En el documento se advierte que, si
bien es cierto son importantes los temas
propuestos, no se da el mismo peso al
ordenamiento territorial y la regionalizacin.
Se observa, tambin, la ausencia de un
balance ms general que precise los
nudos ms estructural que enfrenta la
descentralizacin que son cuatro: a) su
carcter fundamentalmente poltico, b) su
desvinculacin de la indispensable reforma y
modernizacin del Estado, c) la persistencia
de una organizacin del territorio basado
en una demarcacin poltica-administracin
sustentada en los antiguos departamentos,
d) la incapacidad de transformar los proceso
y mecanismos de participacin ciudadana en
efectivos instrumentos de democratizacin
y transformacin de la gestin pblica
regional y local.
a. El liderazgo y la concertacin, desde el

gobierno nacional, con todos los actores
comprometidos con el proceso de
descentralizacin
b. La promocin de un Estado eficiente, con
equidad e inclusivo en la provisin de los
servicios pblicos, adems de transparente
y honesto.
c.
El impulso del fortalecimiento e
institucionalidad de los gobiernos
regionales y municipales, promoviendo
proyectos de inters mutuo para sus
territorios.
d. El fortalecimiento de la rectora nacional
institucional y del rgano conductor del
proceso de descentralizacin, que recae
en la Secretaria de Descentralizacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
Al respecto el presidente de la ANGR, Javier
AtkinsLerggios se pronunci sealando: El
proceso de descentralizacin est virtualmente
bloqueado desde aos atrs y el gobierno
nacional no muestra una voluntad clara en esta
Tambin, se seala que es urgente abrir un

espacio de dilogo intergubernamental
institucionalizado
entre
niveles
de
gobierno que permita definir los aspectos
y las condiciones en que el proceso de
descentralizacin puede ser fortalecida a la
vez ser tambin de conduccin del proceso
de descentralizacin. Asimismo, se propone
que es necesario precisar la hoja de ruta
que haga posible el cumplimiento del Plan,
identificando los compromisos de las partes y
la temporalidad.
27
CONCLUSIONES DE LA POLITICA DE
DESCENTRALIZACIN DEL GOBIERNO DE
OLLANTA HUMALA
1. La poltica de descentralizacin del
gobierno ha sido errtica y la relacin
entre su compromiso con
el proceso, sus propuestas
y la realidad es distante,
contradictoria y en algunos
casos centralista.
2. El Poder Ejecutivo ha sido
incapaz de reunirse con
los Asamblea Nacional
de Gobiernos Regionales
para ponerse de acuerdo
sobre un plan nacional de
descentralizacin. El camino
que ha escogido es publicar una propuesta
y ponerla a consulta.
3. No se estn ejecutando las reformas del
Estado que la descentralizacin requiere
para su desarrollo.
4. Se ha constatado la debilidad institucional
de la Secretara de Descentralizacin y
de la Secretara de Gestin Pblica de la
Presidencia del Consejo de Ministros, por
ser rganos de tercer nivel y no tener los
recursos y capacidad necesaria para la
conduccin y ejecucin de la reforma del
Estado y la descentralizacin.
5. No se han institucionalizado los espacios
de coordinacin y diseo de instrumentos
para la coordinacin tcnica - poltica
entre los niveles de gobierno que es
esencial para la construccin de la gestin
descentralizada. Solo est la promesa de
hacer funcionar un reformado Consejo
de Coordinacin Intergubernamental,
que es insuficiente para una efectiva
relacin intergubernamental y menos
para la conduccin del proceso de

descentralizacin.
6. Se han creado 13 Comisiones Intergubernamentales Sectoriales conformada
por los representantes de los ministerios
y los gobiernos regionales, las
cuales funcionan parcialmente
y con problemas por la limitada frecuencia de las reuniones
y rotacin de los funcionarios
que participan, no siendo en la
prctica el espacio para la toma
de decisiones de carcter operativo o de gestin cotidiana de
los servicios, con la excepcin de
importantes experiencias en salud y educacin.
7. No se ha concluido con el proceso de
reforma de los ministerios quedando
pendiente la presentacin por parte del
Poder Ejecutivo los proyectos de ley de
organizacin y funciones del MEF, Ministerio
de Energa y Minas, Ministerio de Salud y
Ministerio de Comercio Exterior y Turismo,
estando en el Pleno del Congreso pendiente
la aprobacin de la Ley de Organizacin y
Funciones del Ministerio de Educacin.
8. Es importante destacar la aprobacin
de los Lineamientos de Poltica Nacional
de Modernizacin de la Gestin Pblica
y el Plan de Implementacin de la
Modernizacin de la Gestin Pblica.
Por primera vez en la historia del pas
se cuenta con una poltica y un plan de
modernizacin de la gestin pblica
desde una perspectiva descentralizada,
el problema es si hay la voluntad y
capacidad del gobierno nacional para su
implementacin.
9. La Ley del Servicio Civil, Ley 30057 en
el 2013 y sus reglamentos, as como
28
la creacin de la Escuela Nacional de

Administracin Pblica, ENAP, fueron
aportes importantes en la direccin del
modernizar la administracin pblica.
del Consejo de Ministros anunci como
10. El fracaso de la Comisin de Alto Nivel

Anticorrupcin y de las 21 Comisiones
Regionales Anticorrupcin en los diversos
gobiernos regionales que el Presidente
Descentralizacin al 2013 en la Comisin
un logr en la octava Accin de los

Compromisos
Desafos
en su Informe Anual
de
Descentralizacin,
planteados
del Proceso de
Regionalizacin,
Gobiernos Locales y Modernizacin de la

Gestin Pblica del Congreso.
29
Referencias bibliogrficas
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Salomn Lerner, 2011
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Oscar Valds, 2012
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Juan Jimnez Mayor, 2012.
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Csar Villanueva, 2013
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Ren Cornejo, 2014.
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Ana Jara Velsquez, 2014.
Discurso de envestidura del Presidente del Consejo de Ministros Pedro Cateriano Bellido, 2015.
Presidente Ollanta Humala Taso, discurso del 28 de julio 2011
Presidencia del Consejo de Ministros, Informe anual del proceso de descentralizacin 2011.
Presidencia del Consejo de Ministros, Informe anual del proceso de descentralizacin 2012
30
DESARROLLO, IDENTIDAD,
REFORMA Y MODERNIZACIN DEL
ESTADO PERUANO
Manuel Montoya Ugarte*
mahemou@gmail.com
Manuel Hctor Montoya Ugarte, es licenciado, magister y doctor en ciencias sociales, tiene varios post grados en administracin pblica y metodologa
e investigacin superior en Espaa, Alemania y Holanda. Ha ocupado cargos como director general de reforma de la Administracin Pblica INAP,
director de la Escuela superior de Administracin Pblica ESAP, consultor internacional de la Comunidad Econmica europea, fundador y primer presidente del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica (IREMAP). Es autor de mltiples publicaciones sobre reforma
y modernizacin del Estado en el Per. En la actualidad es vicepresidente del IREMAP, y catedrtico de las escuelas de post grado de las universidades:
UNI, UNMMS, UNFV, UCV, entre otras.
DESARROLLO, IDENTIDAD,
REFORMA Y MODERNIZACIN
DEL ESTADO PERUANO
Resumen
Abstract
El presente artculo desarrolla el concepto de

desarrollo social (Desarrollo Humano) y sus
caractersticas, se intenta dar respuesta a la pregunta.
Qu elementos podemos mencionar que nos
permitan sentirnos integrando una sola personalidad
colectiva (ser nacin), tener una identidad, sentirnos
parte de los dems y diferente de los otros?. As
mismo, se desarrolla el rol que juega la Reforma
y Modernizacin del Estado en sus aspectos de
lineamientos estratgicos, como medio para lograr
la Identidad Nacional y el Desarrollo Humano.
This article develops the concept of social

development (human development) and their
characteristics, intends to answer the question.
What we can mention that they allow us to feel we
are integrating a single personality collective (as a
nation), having an identity, feel part of the other
and different from the other?. Likewise, develops
the role that plays the reform and modernization
of the State in its aspects of strategic guidelines, as
a means to achieve national identity and human
development.
Palabras claves: Desarrollo Identidad - Reforma y

Modernizacin del Estado Brechas - Objetivos del
desarrollo sostenible.
Key words: development - identity - reform and

modernization of the State - breaches - objectives
of sustainable development.
32
GLOBALIZACIN E IDENTIDAD NACIONAL

La globalizacin de la civilizacin que se
identifica ms con el progreso material y la
sociedad de consumo de masas ponen en
riesgo las culturas de nuestros pueblos. Gracias
al dominio sobre los medios de comunicacin la
globalizacin de la economa impone la lgica
del sistema econmico llamado neoliberal, el
mismo que reduce la grandeza del hombre
y de la mujer, a la capacidad de generar
ingresos monetarios; exacerba el egosmo y
ansias de ganar y poseer; induce fcilmente a
atentar contra la integridad de la creacin y, en
muchos casos, desata la codicia, la corrupcin
y la violencia. Al generalizarse entre los grupos
sociales, destruye radicalmente la comunidad y
rompe las races de la identidad de las culturas
locales. Es por ello necesario el fortalecimiento
y articulacin de la sociedad civil para ello es
clave la consolidacin de la democracia que
ample los mbitos de participacin tanto de
los grupos de inters como de los espacios
geoeconmicos esto a su vez supone la
identidad local regional y nacional.
Partimos de una realidad: La falta de integracin
y slida identidad nacional y la debilidad
institucional de la sociedad peruana.
No podemos negar que hay avances en la
integracin nacional gracias a los medios
de comunicacin de masas y a las vas de
comunicacin, as como la existencia de mayor
nmero de redes que llegan al conjunto de
la realidad geogrfica nacional ( el ejrcito, la
iglesia, el sistema educativo, la PNP, el sistema de
salud, el sistema financiero, el sistema judicial,
etc.) que permiten un mayor conocimiento y
relacin entre todos los peruanos sirviendo,
adems, de correa de transmisin de ideas,
noticias y conocimientos, sentando presencia
en dichos lugares y relacionndolos con otros
lugares y espacios avanzando as en la aun dbil
articulacin nacional y de la sociedad civil.
Operacionalmente definimos la identidad

como el contenido psico-social de un grupo
humano, formado por un conjunto compartido
de hbitos, actitudes, valores, etc.; por el cual
las personas que integran el grupo se sienten
a gusto entre ellos y se consideran parte de los
dems y diferente de los otros. Tal identidad
puede darse a diferentes niveles y aspectos:
identidad local, regional, nacional, continental
y mundial, as como identidad tnica, cultural,
lingstica, etc.
De esta definicin surgen las preguntas Hasta
qu punto los peruanos se sienten unidos
por la nacionalidad, por un proyecto comn
nacional y democrtico? Hasta qu punto
nos sentimos verdaderamente peruanos?
De qu somos depositarios y herederos? En
muchos pases resulta problemtica la relacin
entre nacin entendida como la experiencia
histrica, colectiva de un pueblo y Estado
entendido como la organizacin jurdico
poltica de dicho pueblo. Pero en el Per la
relacin es ms problemtica todava por
tratarse de una relacin pluritnica - cultural.
Para entender la problemtica de la dbil
identidad nacional en el Per es conveniente
remitirnos, desde una perspectiva histrica al
pasado (colonial, republicano).
Fernando Braudel nos dir que los
encuadramientos
mentales
representan
prisiones de larga duracin.
La estructura mental que cristaliz en la colonia
tiene por base el modelo que represent
el conquistador, cuyas manifestaciones
fueron privilegiadas porque se tomaron
como atributos del vencedor. Los espaoles
dividieron a la sociedad en castas y todos
los que no lo eran aspiraron a la condicin
de la espaola, fuente de todo prestigio. Y
as nuestra poblacin acept para juzgarse
unos cnones que la pona inevitablemente,
en situacin de inferioridad. A menos que se
33
mintiera. Lo peor - y lo que aqu nos interesaes la permanencia de esa mentalidad.

Esa es la estructura mental a la que adhirieron
criollos, mestizos, negros, mulatos y parte de
los indios; esa es la estructura que animara el
nacionalismo y en la que nacer la nacin, esa
es la que ganara la independencia y dominara
indiscutida en el siglo XIX, y yo dira hasta la
actualidad.
En el Per del siglo XIX se impusieron en
general quienes juraron la repblica sin abjurar
de la conquista, para usar la dura y expresiva
sentencia del historiador Pablo Macera.
Esa mentalidad que con terrible inercia
atraviesa los tiempos y condena a los peruanos
a elegir entre la impostura de sentirse blanco
y la humillacin de saberse indio o mestizo o
negro o mulato. Con esta hay que acabar. La
revolucin ser mental o no ser.
Realizada la independencia poltica del coloniaje
ibero, la preocupacin se enfrent al problema
de la cultura. Existe o es posible una cultura
propia de estos nuestros pueblos? Nuestros
pueblos tienen su propia y peculiar expresin?
.Existe una filosofa de estos pueblos?
Debe existir algo por debajo de lo recibido.,
que puede ser considerado como propio.
De lo recibido hasta ahora slo se ha hecho
remedo, imitacin y mala copia. Lo propio de
estos pueblos es aun indito, casi oculto y es
por ello que habr que liberarlo. Preocupacin
que conduce a las preguntas sobre la propia
y peculiar identidad. Qu somos? Indios?
Espaoles?
Americanos?
Europeos?
Mestizos? Peruanos?
A esta situacin habra que aadirle el
ANOPTISMO que nos habla Vctor Andrs
Belaunde por el cual la identidad Nacional
no es definida a partir de s mismo, sino en
funcin del Mercado Internacional. Otro de
los problemas es que las clases dominantes
-no digo clases dirigentes- y sus respectivos
gobiernos a lo largo de la vida republicana no

han querido ni podido generar y fortalecer el
Espritu Nacional en nuestro Pas.
Al contrario se han opuesto a su
robustecimiento y han dispersado la fuerza y la
vitalidad de nuestro pueblo.
Los poderosos no se sienten muy peruanos
cholos mestizos indios ms se sienten
identificados con el extranjero: europeos o
yanquis. Su espritu de rapia ha debilitado
nuestro fervor patrio, disminuido nuestro
recursos y ha pauperizado al pueblo.
En el Per no somos todos peruanos por
consenso ya que muchos lo son por coaccin.
Existe todava mucha exclusin, discriminacin,
racismo, no igualdad de oportunidades, etc.
Esto no expresa un sentimiento de unidad
nacional y menos an nos podr identificar a
todos los que no decimos peruanos.
El concepto de identidad Nacional por
corresponder a un fenmeno pluridimensional
alude a un vasto espectro de fenmenos:
tradicin histrica, autonoma poltica,
especificidad cultural, viabilidad econmica,
etc. Y por ello asume un significado equvoco
y multvoco, no pocas veces ambiguo, cuando
no sospechoso.
Ambiguo y sospechoso porque en buena
medida, la construccin de la nacionalidad
en Amrica Latina y concretamente en el Per
se cumpli y ello supuso la destruccin de
las sociedades preexistentes, el arrasamiento
institucional, la penetracin cultural y religiosa,
el despojo de los vencidos y sobre todo el
trastocamiento de la organizacin econmica y
poltica de nuestra regin, que desde entonces
se estructur, ya no en funcin de los intereses
y necesidades colectivas de los pobladores
nativos, sino en torno a los intereses de las
sucesivas metrpolis dominantes.
Como resultado del funcionamiento de la
sociedad colonial se desprenden entre otras
34
las siguientes caractersticas que marcarn la

forma y naturaleza de nuestra identidad y ser
colectivo:
los intereses metropolitanos; extraccin y

explotacin de los recursos naturales y su
remisin sin valor agregado a la metrpoli.
a) Dependencia total de la metrpoli, tanto

en el sentido econmico y militar como en
el cultural y poltico.
Por todo lo anteriormente mencionado,

creemos que el tratamiento del tema de la
identidad nacional, no se debe caracterizar por
la defensa indiscriminada de lo que hemos sido
o de lo que somos, porque nuestros pases se
constituyeron sobre la base de la servidumbre y
la esclavitud; el pasado colonial y, casi siempre
la Repblica significaron el descentramiento
de nuestras economas y la subordinacin de
nuestras clases gobernantes.
b) Especializacin muy grande en la

produccin y explotacin de minerales
preciosos (no nos olvidemos que de
agrarios pasamos a ser mineros).
c) Extrema desigualdad en trminos de
ingreso, prestigio y poder, en la sociedad
colonial, con una gran diferencia entre
los distintos grupos y estamentos de la
sociedad y con un elemento importante
de discriminacin racial entre el blancoespaol y criollo por una parte y por otra
el mestizo, el indgena, el negro y todas sus
combinaciones.
d) Extraordinaria expansin de la demanda
de fuerza de trabajo, lo que llev a su
mxima explotacin y, entre otras causas,
a una verdadera catstrofe demogrfica y
a la importacin de mano de obra esclava.
e) Extremada burocratizacin caracterizada
por una gran rigidez jurdica y
administrativa, con un poder centralista y
burocrtico casi absoluto.
f) Imposicin por parte de los conquistadores
de cultura europea: religin, organizacin
social y poltica, sistema jurdico, una nueva
base econmica, etc. Con resultados de
negacin de nuestro primigenio desarrollo
autnomo, as como de nuestra propia
identidad, base de la nacionalidad.
g) Inicio de un proceso de alienacin que se
expresa en la identificacin de lo bueno,
superior positivo, verdadero con lo
espaol y con la cultura europea.
h) Formacin de una estructura poltica,
administrativa y econmica adecuada a
Por todo ello, nuestros proyectos nacionales ,

es decir, la dimensin prospectiva de nuestra
identidad, que expresa lo que queremos
ser y de la cual somos responsables debern
proponer la supresin de las injusticias,
discriminaciones, marginaciones, violencias y
sometimientos que han signado la historia de
las clases y grupos populares.
En este sentido, la identidad nacional deber ser
comprendida como un proceso de continuidad
y ruptura, de negacin y afirmacin.
Qu elementos podemos mencionar que
nos permitan sentirnos integrando una sola
personalidad colectiva, tener una identidad,
sentirnos parte de los dems y diferentes de
los otros?.
1. Tenemos una comn ascendencia de un
grupo inicial espaoles y runakunas
autctonos denominados indios a
causa del error geogrfico de Coln. La
aculturacin se produce y es la clave de
nuestro ser colectivo. Hay mestizaje racial
y aculturacin: proceso que comprende
sangre y usos productos e instituciones:
cultura en suma.
2. Territorio comn: Poderoso factor de
integracin que condiciona la vida de todos
los peruanos y de alguna manera simboliza
su unidad en el espacio y en el tiempo;
35
3. Unidad Poltica: Suele aceptarse por los

estudiosos que es el factor que ms influye
en la formacin de las nacionalidades.
Tenemos Estado desde lejanas pocas:
Chavn, luego el Imperio Militar Wari; el
Estado Incaico, el Virreynato y la Repblica.
A pesar de ello constatamos que hay
sectores importantes de la poblacin no
integradas a la nacionalidad. Hay zonas y
grupos poblacionales donde no llega la
accin del Estado en trminos de seguridad,
educacin, salud, etc.
cuntos millones quedan fuera? Todava

muchos. Qu actitud asumir ante las minoras
no integradas?.
4. Unidad de Lengua: La mayor parte de la

poblacin piensa y habla en castellano, una
parte de ella lo hace como segunda lengua.
Los sectores no integrados nacionalmente
hablan alguna de las variedades del
quechua, el aymara o una de las 67 lenguas
de la selva.
La identidad puede desarrollarse cuando

armnicamente todos los aspectos de la vida
social pueden crecer y madurar, la conciencia
nacional se afirma a partir de un real proceso
de organizacin econmica y social, ella se
afirma en la lengua y la comunicacin, se
expresa a travs de las costumbres y a partir
de una particular jerarqua de valores y de
una idiosincrasia propia fundamentada en
una misma conciencia de la historia patria y
de sostener los mismos objetivos histricos
como pueblo. Todo ello hace referencia a la
necesidad de desarrollarnos.
5. Comn Religin: La Catlica. Este es un

poderoso factor de identidad. Los sectores
no integrados nacionalmente que no tienen
conciencia nacional, son tambin catlicos,
aunque siempre puedan plantearse dudas
sobre los matices de la expresin religiosa.
6. La Conciencia Nacional: La voluntad de
corporacin viviente y activa a la que se
refiere Kohn; el querer vivir colectivo que
seala Hausser.
Esta conciencia es lo que define la existencia
de la Nacin. La integracin nacional en este
siglo se ha impulsado: hay un incremento de la
urbanizacin, esfuerzo educacional del Estado,
la revolucin de los medios de comunicacin
de masas, la extensin de los servicios pblicos,
la Reforma Agraria, etc.
Hoy podemos decir que la Nacin comprende
a la mayora de los habitantes del pas. Pero
Se hace necesario, disear una poltica

de largo plazo que busque la integracin
nacional; una poltica que suponga cambios
socioeconmicos, que ponga fin al colonialismo
interno; una actitud respetuosa ante los
valores del mundo andino, un cambio en la
mentalidad de todos y una nueva aculturacin
que enriquezca la realidad social sobre la que
se asienta nuestra nacionalidad.
La CEPAL en su documento Transformacin

Productiva con Equidad1 nos propone la
transformacin de las estructuras productivas
de la regin en un marco de progresiva
equidad social. Mediante esta transformacin,
se pretende crear nuevas fuentes de
dinamismo que permitan cumplir alguno
de los objetivos propios de una concepcin
actualizada del desarrollo: crecer, mejorar
la distribucin del ingreso, consolidar los
procesos democratizadores, adquirir mayor
autonoma, crear condiciones que detengan el
deterioro ambiental y mejorar la calidad de la
vida de toda la poblacin.
1 Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CEPAL 1996. Transformacin Productiva con Equidad. Principales condiciones
para una transformacin productiva con equidad social, pg. 41
36
Estos planteamientos
de la CEPAL cobran
plena actualidad en
el informe de sntesis
del Secretario General
de las NN.UU2. que a la
letra persiguen 6 elementos esenciales para
el cumplimiento de los
objetivos de desarrollo
sostenible al 2030.
La implementacin
de los objetivos propios de una concepcin actualizada del
desarrollo (CEPAL) as
como de los objetivos del desarrollo sostenible
(NN.UU) exige su enmarcamiento en la concepcin del desarrollo humano.
El desarrollo humano: la persona como fin
El desarrollo humano es un proceso mediante
el cual se busca la ampliacin de las oportunidades para las personas, aumentando sus derechos y capacidades. Este proceso incluye varios
aspectos de la interaccin humana, tales como: la participacin, la
equidad de gnero, la seguridad,
la sostenibilidad, las garantas de
los derechos humanos y otros,
que son reconocidos por la gente
como necesarias para ser creativos, productivos y vivir en paz.
El desarrollo humano destaca
la importancia de potenciar las
capacidades humanas de la gente, como el
fin del desarrollo; mientras que los ingresos,
son vistos como medios. El desarrollo humano
toma distancia de los enfoques que privilegian
el crecimiento econmico como elemento
central del desarrollo.
El desarrollo debe ser

de las personas (ampliacin de sus capacidades y oportunidades); por las personas
(hecho por ellos mismos); y para las personas (asumindolas
como objetivo principal). Adems, debe
incorporar el principio de sostenibilidad,
haciendo que la mejora de vida de la generacin presente, no
signifique la hipoteca
de las oportunidades
para las generaciones futuras.
Al desarrollo humano le interesa, tanto la generacin de crecimiento econmico como su
distribucin; tanto la satisfaccin de las necesidades bsicas como el espectro total de las
aspiraciones humanas.
Frente a la tendencia inquietante que se mostr en el mbito mundial en la dcada de los
noventa, donde se constat
que el crecimiento de la produccin no iba aparejado con el
crecimiento del empleo y mejora de ingresos; el paradigma del
desarrollo humano hoy, postula
la necesidad de establecer nuevas relaciones entre el estado
y el mercado, considerndolos
como fuerzas no contrapuestas,
sino ms bien complementarias, que conjuntamente podran resolver el
agudo problema del desempleo y subempleo,
reactivar la inversin pblica y privada, la cual
es el determinante principal del crecimiento,
la generacin de empleo y la reduccin de la
pobreza.
2 Naciones Unidas, Asamblea General2014.El camino hacia la dignidad para 2030: acabar con la pobreza y transformar vidas protegiendo
el planeta - Informe de sntesis del Secretario General sobre la agenda de desarrollo sostenible despus de 2015. Pg. 18 y siguientes.
37
Esta perspectiva, apunta a buscar la combinacin

entre la eficiencia econmica individual y la
solidaridad social, junto con el fortalecimiento
de las redes de seguridad social para atender a
la poblacin excluida del mercado.
Tenemos como pas y como proyecto nacional

la obligacin de pasar del crecimiento (nfasis
en lo econmico) al desarrollo humano (nfasis
en lo social) y que ste sea sostenible.
El paradigma est ntimamente compenetrado

con el concepto de seguridad humana.
Se entiende esta como la proteccin a las
personas, no solamente en su
soberana o integridad fsica,
sino en la acepcin amplia
de preservacin de derechos,
valores y culturas.
Qu connota el desarrollo humano?
La seguridad humana cuando

se ve amenazada en cualquier
parte del mundo, implica y
compromete a la gente en
todas partes. La preocupacin
por las hambrunas, los conflictos tnicos,
la desintegracin social, el terrorismo, la
contaminacin y el trfico de drogas, ya no
pueden limitarse a las fronteras nacionales. La
seguridad humana es, desde ya, un concepto
globalizado. El desarrollo humano no termina
con ampliar las opciones de que disponen las
personas (poder tener una larga y saludable
vida, poder adquirir conocimientos y poder
tener acceso a los recursos necesarios para
disfrutar de un nivel de vida decoroso),
sino que, adems, es imprescindible poder
aprovechar las habilidades o capital humano,
para la produccin, la creacin tecnolgica o
cultural y las actividades sociales y polticas.
En la prctica, el desarrollo humano no es slo
una teora del desarrollo, sino una propuesta
de organizacin de la economa, la sociedad
y el Estado; una propuesta para convivir sobre
la base de cdigos ticos que garanticen
la igualdad de oportunidades, derechos y
obligaciones para todas las personas. Alcanzar
este objetivo, significa que el desarrollo debe
basarse en los principios de productividad,
equidad, participacin y sostenibilidad.
1. Logro de lo deseable, esto es conquista

de metas definidas explcitamente como
racionales y merecedores de
aprobacin. El Per tiene,
en el Acuerdo Nacional, 34
polticas de Estado aprobadas
por consenso y que desde el
2002 configuran un proyecto
nacional que intenta orientar
las decisiones pblicas hacia
un desarrollo ms democrtico,
equitativo, justo, competitivo y
eficiente, centrado en las personas.
2. La idea de proceso, El desarrollo connota
tambin la idea de Proceso es decir un
fenmeno en esencia dinmico que para
ser significativo tiene que estar referido a
realidades histricas especficas (labor de
generaciones, pero hay que iniciarlo YA, sin
imitacin, sin calcos ni copias teniendo en
cuenta nuestra idiosincrasia, nuestro ser
nacional).
3. La idea de cambio, sin la cual la idea misma
del desarrollo pierde toda significacin.
Cambios estructurales (Educacin, salud,
seguridad justicia, etc.) que incidan en la
transformacin del ordenamiento social
existente, (desigualdad, des-institucionalidad, corrupcin), vale decir en el conjunto
de relaciones sociales, polticas y econmicas que tipifican el carcter y contenido de
la sociedad peruana. Esto supone ruptura
de todas aquellas barreras: econmicas, polticas, sociales, culturales, ideolgicas, que
impiden la creacin de un nuevo ordenamiento social. Pero tambin implica ruptura
con todos los lazos de dependencias que
38
nos atan en forma subordinada y asimtrica

a cualquier pas y de cualquier signo ideolgico. Hoy con la globalizacin, la voz es
la interdependencia, la simetra, la horizontalidad en las relaciones internacionales,
nuestra insercin a los grandes bloques macroeconmicos hoy generados luego de la
cada del mundo bipolar (tratados de libre
comercio TLC, Mercosur; Comunidad Andina, Alianza del Pacfico, ASEAN; Comunidad
Europea, etc.).
4. Direccionalidad, el desarrollo supone
tambin: planificacin, que permita utilizar
nuestros escasos recursos: materiales,
econmicos, financieros, nuestro potencial
humano con racionalidad en orden
a alcanzar los objetivos propuestos.
(Necesidad de fortalecer el sistema nacional
de planificacin estratgica y el sistema
nacional de control gubernamental).
5. Participacin, por ltimo el desarrollo
supone la PARTICIPACIN. No podemos ver
a la sociedad como una mera receptora de
decisiones tomadas sin su participacin,
sino todo lo contrario. Todos los sectores
(grupos y espacios) deben participar,
fundamentalmente aquellos que se
pretenden beneficiar en forma prioritaria
con el desarrollo: campesinos, sectores
urbano-marginales, regiones del interior,
pensando que no slo deben ser objeto de
polticas sino sujetos activos e histricos de
las mismas.
La participacin supone:
1. Conocimiento de la realidad
2. Toma de conciencia de esta realidad y,
3. Canales sociales y polticos que permitan la
participacin.
La prdida de enraizamiento social de los
partidos y el maltrato a las instituciones
representativas inciden desde 1992 en la

desvalorizacin de la democracia poltica
representativa. Rolando Ames Cobin3 nos
dice:
La democracia poltica compromete,
sin embargo, a toda la sociedad. Esa es
la apuesta tica y prctica que fund la
condicin ciudadana de todos los peruanos
al elegir a quienes ejercern los gobiernos. Y
son las personas con menos poder las que
ms sufren en silencio los efectos del mal
gobernante y de la ausencia de canales para
representarse. Eso les significa una calidad
deficiente de los servicios pblicos de los que
dependen para vivir (y que en muchos casos
simplemente no encuentran!). La mayora
de nosotros sabe, en nuestro fuero ntimo,
que vivimos en un pas con hbitos y formas
institucionales as de hbridas en materia
democrtica.
Lo ms reciente es que hemos llegado a tal
empeoramiento en la calidad poltica que
tenemos crisis hasta de las instituciones
electorales que eran las mejor calificadas!
Y vamos a la cuarta eleccin presidencial
consecutiva. Este momento, no obstante,
puede abrir una oportunidad por las
reacciones incluso contradictorias y
polarizadas que produce, para romper,
para bien, con la calma chicha reinante
frente al deterioro de la democracia poltica.
La Identidad Nacional y el desarrollo se ven
obstaculizados por la situacin de violencia
que vive el pas: violencia poltica (subversiva
y contrasubversiva), socio-econmico, sociocultural, violencia del narcotrfico, violencia
urbana, etc.
Toda esta violencia expresa una situacin de
desorganizacin social, de anoma que se
manifiesta en alienaciones, en desarreglos
fundamentales en las relaciones individuo
3 Ames Cobin, Rolando. 2016. Desvalorizacin de la poltica Nacional? La seguridad ciudadana en campaa. diario El Comercio
Columna Opinin. Publicado el jueves 31 de marzo 2016. Pg. 30
39
y sociedad, desajustes, atomizacin de

conductas, prdida de solidaridad e
identidad, duda e incertidumbre, as como
cuestionamiento de las instituciones y
valores. A esta situacin habra que aadirle
la fragmentacin de la sociedad, la misma
que se expresa en el desarraigo (dificultad de
identificacin de s mismo, de su ser nacional
y la de su pertenencia real y concreta al pas);
desintegracin (pas invertebrado, cultura
incomunicada); la marginacin (expulsin y
segregacin de vastos sectores nacionales,
caracterizados por la pobreza, la condicin de
indgenas, el sexo femenino, el analfabetismo,
la informalidad, etc.); la incomunicacin (entre
grupos sociales, etnias, sociedad Estado, etc),
autoritarismo y alejamiento de
la democracia (recurrencia a la
violencia antes que al dilogo); el
centralismo (desarrollo desigual,
abandono de provincias del
interior) y la ausencia de un
Proyecto Nacional que impide la
continuidad y coherencia de los
planes de desarrollo.4
A esta situacin habra que
aadirle la fractura en la
geografa electoral en el Per
entre la Sierra y la Costa. Las primeras vueltas
de las elecciones 2001, 2006 y 2011 revelan
una profunda fractura en la geografa electoral
del Per entre la sierra y la costa. Ella no deriva
solo de la lucha poltica de coyuntura, sino
que se asienta en macizas bases estructurales
que atraviesan el Estado (y sus funciones
y capacidades) la sociedad y la cultura y la
economa y el desarrollo. Esta fractura expresa,
en realidad, una fuerte polarizacin electoral
(ms o menos estable) que se asienta en otras
polarizaciones de carcter estructural. 5
La superacin de las profundas brechas

que desintegran al Per exige reformas
estructurales las mismas que no sern viables
sin una reforma y modernizacin del Estado.
En este primer artculo, planteamos los
lineamientos estratgicos de la Reforma
y Modernizacin del Estado peruano
planteados por el Instituto de Reforma del
Estado y Modernizacin de la Administracin
Pblica - IREMAP6
1. Asumir como enfoque sustantivo de la
reforma del Estado y de la plataforma
productiva del pas, el enfoque del
desarrollo humano sostenible, equitativo,
descentralista e inclusivo; en base a los
objetivos esenciales adscritos a
un deseable Proyecto Nacional
de Desarrollo con una visin de
prospectiva hacia el mediano
plazo. Considerar en este
sentido, el perfeccionamiento
de las Polticas del Estado
surgidas del Acuerdo Nacional
y de los Objetivos de las Metas
del Milenio propiciadas por las
Naciones Unidas y que han sido
formalizados por el Gobierno
Nacional y ahora La agenda de
desarrollo sostenible despus del 2015 de
Naciones Unidas.
2. Convertir el Acuerdo Nacional en el
Consejo Nacional de Desarrollo y la
Gobernabilidad Democrtica, en funcin
de lo sealado en el punto precedente,
con la finalidad de armonizar, articular e
integrar los intereses de las instituciones
gubernamentales con los objetivos
nacionales, en el marco de la planificacin
estratgica nacional.
4 Comisin Especial del senado sobre las causas de Violencia y Alternativas de Pacificacin en el Per. Violencia y pacificacin. Editado
por DESCO.
5 Lpez Jimnez, Sinesio. 2016. Fracturas electorales. Diario La Repblica. Publicacin del jueves 31 de marzo del 2016. Pgina 5.
Columna El Zorro de Abajo
6 Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Publica, 2014. Lineamientos Estratgicos. Propuestas para
Impulsar la Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica, pg. 4-6.
40
3. Retomar con una mayor dinmica y con

criterios de integracin nacional, el proceso
de Regionalizacin sobre la base del
Ordenamiento Territorial y la Preservacin
de la Biodiversidad; en el contexto de un
proceso progresivo fundamentalmente
basado en la implementacin armnica
de ejes o circuitos econmicos, tejidos
viales, sistemas energticos, redes urbano
rurales priorizadas y diferenciadas segn
sus funciones; una de las cuales se debe
referir a las capacidades para procesos
de integracin Latinoamericana y de
articulacin con el mbito Asa - Pacfico.
En este ltimo sentido potenciar un
espacio realmente regional liderado por
Lima Metropolitana - Callao.
4. Incorporar la Evaluacin Ambiental
Estratgica EAE, como un proceso
sistemtico
activo
y
participativo,
en la planificacin del desarrollo y el
proceso de su implementacin a nivel
estratgico; para internalizar y situar los
aspectos ambientales y sociales en el
centro del proceso de decisin; es decir
sobre propuestas de polticas, planes y
programas de desarrollo que formulen las
entidades del Estado en los tres niveles de
gobierno, usndola como una herramienta
preventiva de gestin ambiental en los
niveles de decisin que correspondan.
5. Adecuar la estructura institucional del
gobierno nacional y de los gobiernos
regionales y locales a los objetivos polticos,
sociales, econmicos, administrativos y
ambientales de la reforma descentralista
que apuntale la gestin pblica bajo los
patrones de eficiencia, y transparencia.
6. Reorientar e insertar la reforma
descentralista al modelo de desarrollo
territorial integral, que contribuya al
mejoramiento de la produccin local y
regional, al desarrollo del mercado interno
que coadyuve a la reduccin de las brechas
sociales y econmicas entre los territorios y

sus poblaciones al aprovechamiento de las
potencialidades y complementariedades
de los espacios locales y regionales. Al
aprovechamiento de las potencialidades
y complementariedades de los espacios
locales y regionales. Al respecto,
perfeccionar el Plan Nacional de
Diversificacin Productiva, propuesto por
el Ministerio de la Produccin.
7. Invertir en el desarrollo sostenido de
capacidades territoriales de gestin
pblica y en el fortalecimiento institucional
para el mejoramiento del desempeo por
resultados, de la gerencia estratgica de
las competencias, de la cadena de valor
y del liderazgo del proceso de cambios.
Disear este esfuerzo con un enfoque
multisectorial.
8. Revisar las normas y polticas econmicas
que propician la privatizacin directa o
indirecta, mediante concesiones, compra
de acciones de empresas pblicas e
inversiones pblico privadas; restando
las potestades y obligaciones propias
del Estado en general y del Gobierno en
particular.
9. Fortalecer al gobierno nacional para
cumplir con sus atribuciones normativas y
decisorias de polticas pblicas de manera
concertada con funciones de planificacin,
supervisin y evaluacin en todo el pas,
conforme a la normatividad vigente, as
como a las capacidades institucionales
de los gobiernos subnacionales para la
efectiva prestacin de servicios y ejecucin
de proyectos de carcter regional y local;
alineados con las estrategias desarrollados
de alcance nacional.
10. Articular de modo sinrgico las reformas del
Estado con el proceso de descentralizacin.
11. Perfeccionar la ley 30057, Ley del Servicio
Civil, en especial lo relativo a la meritocracia,
41
la evaluacin y los derechos colectivos,

los mismos que deben respetar la norma
constitucional, los tratados y convenios
internacionales de la organizacin
internacional del trabajo.
12. Adecuar los sistemas administrativos al
proceso de descentralizacin teniendo
como fin la eficiencia en la gestin del
Estado, fortaleciendo sus rganos rectores
y modernizando sus procesos, as como
proveyendo de la asistencia tcnica y

financiera necesarios a las instituciones,
gobiernos locales y regionales en los casos
pertinentes.
En
los
sucesivos
artculos
iremos
desarrollando las diferentes propuestas
de Reforma y Modernizacin del Estado a
nivel Constitucional, Poderes del Estado,
Descentralizacin, Planificacin y Sistemas
Administrativos y Funcionales.
42
Referencias bibliogrfcas
1. Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe - CEPAL 1996:41.Transformacin Productiva

con Equidad. Principales condiciones para una transformacin productiva con equidad social.
2. Naciones Unidas, Asamblea General, 2014:18.El camino hacia la dignidad para 2030: acabar con
la pobreza y transformar vidas protegiendo el planeta - Informe de sntesis del Secretario General
sobre la agenda de desarrollo sostenible despus de 2015.
3. Comisin Especial del senado sobre las causas de Violencia y Alternativas de Pacificacin en el
Per. Violencia y pacificacin. Editado por DESCO.
4. Lpez Jimnez, Sinesio. 2016:5. Fracturas electorales. Diario La Repblica. Publicacin del jueves
31 de marzo del 2016. Columna El Zorro de Abajo.
5. Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Publica, 2014:4.
Lineamientos Estratgicos. Propuestas para Impulsar la Reforma del Estado y Modernizacin
de la Administracin Pblica.
6. Montoya Ugarte, Manuel (2015): Discurso pronunciado por el Dr. Manuel Montoya Ugarte
Presidente del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica
(IREMAP) en el II Congreso Anual de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin
Pblica peruana (CAREMAP)HENRY PEASE GARCIA. Universidad Cesar Vallejo, Doctorado en
Gestin Pblica y Gobernabilidad p.1.
7. Montoya Ugarte, Manuel (2015):Identidad Nacional y Desarrollo. Universidad Cesar Vallejo,
Doctorado en Gestin Pblica y Gobernabilidad p.46.
8. Montoya Ugarte, Manuel (2015): Discurso pronunciado por el Dr. Montoya Ugarte, Manuel
Presidente del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica
(IREMAP) en el I Congreso Descentralizado IREMAP NORTE / 11-12 de setiembre del 2015. los
desafos de un pas fragmentado. Universidad Cesar Vallejo, Doctorado en Gestin Pblica y
Gobernabilidad.
43
LA DESCENTRALIZACIN
ECONMICA Y POLTICA EN EL
OJO DE LA TORMENTA
Ral Lizarraga Bobbio*
lizarragabobbio@hotmail.com
El autor es economista. Tiene grados de Maestra en las Universidades de Chile y de Puerto Rico en desarrollo econmico y en gestin del desarrollo
regional respectivamente. Ha coordinado programas integrales de desarrollo en reas prioritarias de Ayacucho, Huancavelica, Apurmac, Cajamarca,
Panam, Nicaragua y Guatemala. Se ha desempeado como catedrtico al nivel de post grado, en cursos sobre desarrollo regional y local, en las
Universidades Nacionales del Centro, Ingeniera, Agronoma y San Marcos. Ha publicado varios libros y ensayos sobre los temas de su especialidad.
LA DESCENTRALIZACIN
ECONMICA Y POLTICA EN EL
OJO DE LA TORMENTA
Ral Lizrraga Bobbio
Resumen
Abstract
Los procesos de descentralizacin solo avanzarn

si los ms altos niveles del Gobierno Nacional y del
Congreso concuerdan en darles un respaldo poltico
categrico. Estos procesos deben encuadrarse por
un enfoque integral del desarrollo y requieren de la
fijacin consensuada de un conjunto de estrategias,
programas, proyectos y normas que finalmente
recalen en cambios estructurales en el modelo
de Estado anmico y centralista, as como en la
plataforma econmico productiva bsicamente
primario exportadora que venimos arrastrando
desde por lo menos las ltimas cuatro dcadas. La
descentralizacin, en trminos funcionales, implica
una correlacin muy estrecha con el ordenamiento
territorial y la planificacin estratgica en los
espacios sub nacionales.
Overview of decentralization processes will only

advance if the highest levels of the national
Government and the Congress agree to give a
categorical political backing. These processes
should be framed by a holistic approach to
development and require fixing agreed a set of
strategies, programs, projects and standards that
eventually requires structural changes in the
anomic and centralist State model, as well as on the
platform economic - productive basically primary
- exporting that we have been dragging since at
least the last four decades. Decentralization, in
functional terms, implies a very close correlation
with land use planning and strategic planning in
the national sub spaces.
Palabras clave: Desarrollo descentralizacin

- planeamiento estratgico al nivel sub nacional
regionalizacin - articulacin territorial.
Key words: development - decentralization

- national strategic planning - regionalization territorial articulation.
45
1. Presentacin
Este artculo pretende reflejar algunos de los
ms importantes retos de la descentralizacin
econmica y poltico administrativa en el Per.
Asume, de partida, que la descentralizacin es
un factor fundamental para lograr objetivos
propios del desarrollo humano sostenible.
Postula contribuir al debate nacional en
torno a este tema crucial, en una coyuntura
crtica acotada por el debilitamiento de la
institucionalidad y por el recogimiento del
crecimiento econmico generado, entre otros
factores, por la crisis global y, dentro de ella,
por baja en los precios de los minerales.
2. Enfoque, contexto y sustentacin
El actual modelo de Estado tanto
como el modelo econmico
basado en una
plataforma
productiva primario - exportadora
y extremadamente neo liberal,
son incompetentes para generar
impulsos concordantes con el
enfoque del Desarrollo Humano
Sostenible.1 Consecuentemente,
una profunda reforma de ambos
modelos es imprescindible. Este
ideal requiere esencialmente
de una voluntad poltica al ms alto nivel,
tanto en el Gobierno Nacional como en el
Congreso, dado que la Constitucin de 1993
auspicia una postura marginal del Estado para
participar activamente en la forja de programas
- proyectos productivos. Desde los aos 90`
los gobiernos no han mostrado una efectiva
vocacin descentralista.
La descentralizacin, tanto en su dimensin
poltica como econmica, es una de las
condiciones clave para acceder a los objetivos
propios de ese enfoque. Debe asumirse como
una Poltica de Estado con una prospectiva
hacia el mediano largo plazo. En esa lnea,
la Octava Poltica de Estado del Acuerdo

Nacional plantea precisamente que la
Descentralizacin poltica, econmica y
administrativa (es fundamental) para propiciar
el desarrollo integral, armnico y sostenido del
Per. Este paradigma descentralista ha sido
lamentablemente desnaturalizado tanto por
el Gobierno Nacional como por el Congreso
mediante:
a) la realizacin de Gabinetes o Mesas
Directivas Congresales en capitales
departamentales o provinciales, que
perturban las iniciativas de inversin
previamente establecidas en esos
espacios y que rompen la visin integral
del desarrollo nacional;
b) el perfeccionamiento de procedimientos puramente administrativos, que no van hacia el
fondo del problema;
c) el establecimiento de Marcos
Multianuales de Inversin comandados por el Ministerio de
Economa y Finanzas (MEF)2, con
escasas consideraciones sobre
las propuestas de los Planes de
Desarrollo Concertados (PDC) y
Presupuestos Participativos (PP)
regionales y municipales,
d) la conversin del ttulo de Presidentes
Regionales por el de Gobernadores
Regionales, que es, obviamente, un
asunto puramente adjetivo frente a
las reformas estructurales en la rbita
descentralista.
Los procesos descentralizadores implican una
eficiente y oportuna convergencia para la
fijacin de polticas pblicas al respecto entre
los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional/
Departamental y Municipal). Para tales efectos
se estableci un Consejo de Coordinacin
Intergubernamental (CCI) que no ha podido
1 Este paradigma ha sido propiciado por las Naciones Unidas, a partir de 1990, a travs de sus Informes sobre el Desarrollo Humano.
2 El MEF debiera encargarse solo de los temas propios de la Hacienda pblica. Las propuestas de inversin con sus respectivas prioridades
sectoriales y territoriales debieran ser funciones del CEPLAN o, mejor an, de un Ministerio de Planeamiento para el Desarrollo. El
Instituto Nacional de Planificacin de los aos 70` 80` ese encargo.
46
funcionar no solo por la falta de una categrica

decisin poltica, sino porque, adems, han
habido (y quiz seguirn habiendo) serias
dificultades para elegir a los representantes de
los Gobiernos Municipales. En dicho entorno,
la participacin de la Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales (ANGR) y de La Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del Per
(REMURPE) es esencial.
3. La variable econmica en cuestin
El crecimiento de la produccin nacional
medido en trminos del Producto Interno
Bruto (PBI) en la ltima dcada ha tenido
un importante aporte de las economas
regionales. En efecto, entre el 2010 y el 2013,
todas las regiones, excepto Madre de Dios
tuvieron un crecimiento significativo de sus PBI,
por encima del promedio nacional que fue del
19.3%. Cusco, Apurmac, Ayacucho, Hunuco,
Ica, Amazonas y Lambayeque crecieron en
34.9%, 32.8%, 24.5%, 23.6%, 23.1% y 21.1%
respectivamente. Este desempeo se explica
por la realizacin de inversiones
tanto pblicas como privadas.
En el 2014 el Presupuesto
Institucional Modificado (PIM)
del Gobierno Nacional era de
12,800 millones de soles, en
tanto que el PIM de los Gobiernos
Regionales era del orden de los
6,800 millones de soles. Entre
el 2004 y el 2014 la tasa de
crecimiento de la inversin ejecutada por el
Gobierno Nacional fue del 22%, inferior a la tasa
de crecimiento de los Gobiernos Regionales
(30%) y de los Gobiernos Municipales (29%).
Sin embargo, las perspectivas de la trayectoria
del PIB nacional son poco auspiciosas. Se estima
que en el 2016 crecer en un entorno del 4%,
menor los estimados iniciales que alcanzaban
hasta el 6.5%. Este panorama seguira con ese
signo negativo probablemente hasta el 2017
2018 asumiendo la perseverancia de la crisis
financiera global y las bajas en las inversiones

tanto pblicas como privadas. .
Un factor importante para incrementar la
participacin de las economas regionales
y locales es el reconocimiento de las
potencialidades de los recursos naturales,
institucionales e infraestructurales disponibles
en esos espacios, buscando su articulacin en
cadenas empresariales. Esta bsqueda se plasma
positivamente en el liderazgo inversionistas
capaces de implementar sistemticamente
cambios tecnolgicos y gerenciales, pero
tambin de sus predisposiciones a invertir an
bajo escenarios de riesgo.
4. Avances, estancamientos y retrocesos
Por otra parte, son rescatables algunas
iniciativas dinamizadoras del desarrollo al nivel
sub nacional, expresadas en el establecimiento
de polticas, programas y proyectos
productivos eficientes en trminos de su mayor
competitividad, as como en el mejor diseo de
sus estructuras orgnicas ROF. Con la finalidad
de consolidar esos logros se
debieran potenciar los Planes
de Desarrollo Institucional de
los Gobiernos Regionales y
Municipales, en armona con los
respectivos Planes de Desarrollo
Concertados.
En general es plausible admitir
que en los aos recientes
se han efectuado algunos
avances en beneficio de la descentralizacin.
Sin embargo, estos han sido puntuales,
marginales, desarticulados, frecuentemente
contradictorios entre s, e incapaces de provocar
cambios en el ncleo duro de ese proceso:
redistribucin del poder, de las decisiones y de
las oportunidades entre los actores que inter
actan en los diversos territorios del pas. En ese
contexto, se han transferido desde el Gobierno
Nacional a los Gobiernos Sub Nacionales una
serie amplia de funciones y atribuciones pero
47
que no se han acompaado con la entrega de

capacidades humanas, logsticas y financieras
para implementarlos.
Las transferencias establecidas han derivado,
frecuentemente, en una carga ms que en
una ventaja en los gobiernos regionales y
municipales. En el caso de los Gobiernos
Municipales de naturaleza bsicamente
rural, con poblaciones pequeas dispersas y
alejados de los centros del poder, el problema
es ms agudo dado que, en general, no
tienen la capacidad ni tcnica, ni financiera,
ni metodolgica que les permita satisfacer las
exigencias del Sistema Nacional de Inversin
Pblica (SNIP) para validar sus proyectos,
incluso al nivel de pre inversin.
Tambin se han formalizado polticas que pretenden incentivar
la desconcentracin territorial
de inversiones empresariales.
Una de estas recurre al otorgamiento de beneficios tributarios
a las empresas que se ubiquen
por encima de los 3,500 metros
sobre el nivel del mar. Como era
previsible, esa medida no ha
provocado inversiones significativas en esos
espacios, entre otras cosas por su lejana a los
mercados emergentes as como por la frgil infraestructura energtica y vial que adolecen.
En este plano, la Secretara de Descentralizacin
de la PCM present a fines del 2007 un Plan
Nacional de Inversin Descentralizada 20072014 cuyo propsito fue el de propiciar las
inversiones con un enfoque territorial y de
generar espacios de articulacin econmica
entre los Departamentos mediante la creacin
o consolidacin de corredores o circuitos
econmicos como los que impulsaron en
su momento las Juntas de Coordinacin
Interregionales.
5. Conformacin de Regiones:
una esperanza latente
La Regionalizacin real implica, en principio, la
integracin econmica y poltico administrativa
de dos o ms Departamentos que gozan de
relativas autonomas polticas, administrativas
y financieras. Esta opcin es una deuda
pendiente que est estrechamente ligada
a la descentralizacin y al ordenamiento
territorial. La existencia de 25 Gobiernos
Departamentales, 196 Gobiernos Provinciales y
ms de 1,840 Gobiernos Distritales, definen una
superestructura extremadamente fragmentada
que provoca deseconomas de escala y corroe la
gobernabilidad. Pese a ello, representantes del
Gobierno y del Congreso siguen propiciando
impunemente la creacin de
nuevas Municipalidades, tal como
ha ocurrido recientemente en el
Departamento de Amazonas, en
el VRAEM y en Lima.
Las perspectivas de conformar
en el corto plazo Regiones son
negativas. Las experiencias
abortadas desde los aos 60
- 80 - 85 y especialmente el
Referendum del 2005 donde
se planteaba la conformacin de cinco
Regiones Piloto, retraen las voluntades en
ese sentido. Foros realizados en el transcurso
del 2009 2010 en al menos cinco capitales
regionales, con la participacin de autoridades
locales y regionales, Organizaciones No
Gubernamentales, gremios empresariales
y laborales, liderados por la Secretara
de Descentralizacin con el auspicio de
Prodescentralizacin/USAID mostraron que
esta opcin est fuera de sus respectivas
agendas sociales o polticas.
Potenciales avances futuros en esta
materia podran tener como referentes a
las experiencias de articulacin territorial
3 INTERNOR (en el Norte), MACROSUR (en el Sur), Litoral Central (en los espacios costeros del Centro), CIAM (en el Oriente), CENSUR (en
la regin Centro Sur).
4 Una en el Norte, que integra a Amazonas, Cajamarca, San Martn y La Libertad. Otra en el Sur que integra a Ayacucho, Huancavelica,
Apurmac e Ica.
48
en funcin de programas y proyectos

deinterscomn. Entre ellas:
forestal), as como para de finir reas de riesgo

ssmico o climtico.
a) las cinco Juntas de Coordinacin Interregional3,
El abordaje de la ZEE del OT y del POT como

herramientas para tratar los procesos de
descentralizacin y su engranaje final con el
desarrollo sostenible debe seguir una secuencia
lgica, que parte del enfoque escogido para
definir el desarrollo y culmina en la aplicacin
de herramientas operativas para concretar
proyectos concretos. En la matriz que aparece
al final de este documento se esquematiza una
matriz en ese sentido.
b) las dos Mancomunidades Regionales4,

c) la constitucin de la Regin Piloto que
incorporaba los Departamentos de Hunuco, Ancash y Ucayali,
d) las ms de 160 Mancomunidades Municipales,
e) los programas de tratamiento integral de
cuencas, entre los cuales destacan la Autoridad Autnoma del Colca y el Acuerdo Peruano-Boliviano para desarrollar la
cuenca del Titicaca.
6. Correlaciones entre la descentralizacin
y el ordenamiento del territorio
Los procesos hacia la descentralizacin estn
profunda y estructuralmente relacionados con
el ordenamiento del territorio, lo cual implica
articular, potenciar y priorizar paralelamente
redes urbano - rurales, sistemas energticos5
y redes viales que viabilicen la llegada a los
recursos naturales y a los mercados. En ese
sentido, debe asumirse que la Zonificacin
Ecolgica Econmica (ZEE) es una herramienta
operativa de las estrategias de Ordenamiento
Territorial (OT), las cuales deben aterrizar
funcionalmente en Planes de Ordenamiento
Territorial (POT). A enero del 2016, 13 Gobiernos
Regionales, entre ellos Cajamarca, San Martn
y Piura, haban culminado, con diferentes
alcances, sus ZEE, los cuales han venido
aplicndose para definir usos racionales de los
recursos naturales y la localizacin eficiente
de conglomerados urbanos, y de espacios
con diferentes vocaciones (industrial, minera,
Uno de los dilemas agudos en el manejo

del territorio radica en la priorizacin
tanto econmica como socio poltica de
determinados espacios:
a) la selva Amaznica por la amplitud
de su territorio, su lejana a centros
dominantes y su poblacin dispersa;
b) los Valles de Apurmac, Mantaro y Ene
(VRAEM), as como en determinados
mbitos en La Libertad, Ucayali y
Amazonas, por la conflictividad que
generan los cultivos de coca e incluso la
produccin de cocana;
c) las zonas fronterizas, a partir de un
enfoque geopoltico y de la vigencia de
Convenios de integracin o Cooperacin
mutua,
d) los mbitos donde se focaliza la pobreza
recurrente, especialmente en los espacios andinos que cobijan a pequeos y
medianos campesinos6,
e) las zonas donde prolifera la minera
ilegal, entre ellas las que se asientan en
Madre de Dios, Puno y La Libertad;
f ) los mbitos donde han proliferado
procesos agudos de maltrato al
5 El fortalecimiento de la Red Energtica tradicional (petrleo, gas, cadas de agua) y no tradicional (generacin elica) es fundamental
para conseguir nuestra Autonoma y Seguridad Energtica, que incluye el reforzamiento y la integracin vertical de Petroper.
6 Una consideracin estratgica es el logro de una relativa Autonoma y Seguridad Alimentaria. El sector rural campesino agrupa a
alrededor de 7 millones de personas. La pobreza monetaria afecta a ms del 24% de peruanos y la pobreza extrema (que no permite
siquiera cubrir la canasta bsica alimentaria) envuelve a un 5% de la poblacin peruana. Ambas medidas, que son insuficientes para
determinar la pobreza real, donde el factor de ingresos monetarios se complementa con otras necesidades no satisfechas, se hace ms
categrica en los espacios rurales.
49
DESARROLLO Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL

SECUENCIA LGICA
MARCO ORIENTADOR
ENFOQUE DEL DESARROLLO HUMANO. POLTICAS
DE ESTADO AVALADOS POR EL ACUERDO NACIONAL
CONTEXTO
PATRN SOCIO - ECONMICO - POLTICO INCOMPETENTE. CENTRALISMO. DESARTICULACIN DEL TERRITORIO. POBREZA ESTRUCTURAL. GLOBALIZACIN.
REFERENTES FUNCIONALES
PLAN ESTRATGICO DE DESARROLLO NACIONAL AL 2021. PLAN
NACIONAL DE DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN AL
2016. LEY DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.
CONCRESIONES OPERATIVAS DE LOS REFERENTES FUNCIONALES

DESCENTRALIZACIN Y REGIONALIZACIN
ESTRATEGIAS BSICAS DE LA DESCENTRALIZACIN

Y LA REGIONALIZACIN
ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y GESTIN DE LOS
RECURSOS NATURALES
PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS Y PRESUPUESTOS

PARTICIPATIVOS REGIONALES Y MUNICIPALES: INSTRUMENTOS
PARA LA GESTIN EN ESOS MBITOS DESCENTRALIZADOS
PROYECTOS DE INVERSIN: RESULTADOS CLAVE DE LOS

PLANES Y PRESUPUESTOS.
(VALIDACIN SOCIAL, ARTICULACIN, PRIORIZACIN)
HERRAMIENTAS OPERATIVAS PARA CONCRETAR PROYECTOS

EVALUACIN DE LA OFERTA VERSUS LA DEMANDA. ANLISIS COSTO/BENEFICIO; INDICES DE VIABILIDAD, SOSTENIBILIDAD Y COMPETITIVIDAD ESTUDIOS DE IMPACTO AMBIENTAL; ZONIFICACIN
ECOLGICA ECONMICA; DETERMINACIN DE ACTORES.
50
ambiente, entre ellos los referidos a

la contaminacin aguda de suelos,
subsuelos y aguas, generada por
emprendimientos mineros y petroleros
especialmente;
g) los territorios donde se han realizado
amplias concesiones para la explotacin
de minas, hidrocarburos y bosques7;
as como los mbitos referidos a los
grandes proyectos de riego (Olmos,
Chavimochic, Majes Siguas II) que estn
implicando un proceso de acumulacin
extensiva de tierras que implica una
vuelta al latifundio. Es en ese trayecto
concentrador que aparece el Grupo
Gloria, que ha recibido en concesin
arriba de 93,000 hectreas en el Norte.
Los contenidos y enfoques de la Zonificacin
Ecolgica Econmica (ZEE), de las Estrategias
de Ordenamiento Territorial (OT) y de
los Planes de Ordenamiento Territorial
(POT) debieran estar incorporados en los
Planes de Desarrollo Concertados (PDC) y
Presupuestos Participativos (PP) regionales y
municipales. Estas herramientas de gestin
estn ntimamente ligadas a:
a) los Estudios de Impacto Ambiental
(EIA)8, buscando agilizar los trmites
administrativos pertinentes a fin de
destrabar las inversiones en un escenario
de retraccin econmica. Al respecto,
debe cuidarse que este criterio no
debiera perjudicar la importancia de los
EIA gomo garante de la racionalidad con
que deben autorizarse las inversiones
para no afectar negativamente el
ambiente9.
b) los Programas de Adecuacin Ambiental

(PAMA),
c) los Programas de Remediacin Ambiental (PRA),
d) los Planes de Cierre de Minas (PCM),
e) la efectiva capacidad de vigilancia y
regulacin del OEFA en materia del uso
racional de los recursos naturales.
El resultado orgnico de la manera en que
apliquen estos mecanismos se constata
directamente con los impactos generados
por emprendimientos mineros, petroleros,
gasferos, forestales e infraestructurales
que pudieran daar el entorno ambiental
y los derechos de las alrededor de 1,600
Comunidades Nativas y de 6,200 Comunidades
Campesinas. Por lo tanto, deben ajustarse los
procedimientos que garanticen una equitativa
Consulta Previa a las colectividades afectadas
por ese tipo de emprendimientos; tal como se
asume en el Convenio 169 con la OIT.
Si estos mecanismos no se perfeccionan,
los conflictos socio ambientales seguirn
proliferando incluso hasta el punto de jaquear
la gobernabilidad y dinamitar la sostenibilidad
de los recursos naturales.10 Un referente para
considerar esta proyeccin indeseable se
expresan en los Informes sobre Conflictos que
mensualmente edita la Defensora del Pueblo.
En su Informe correspondiente a Abril del
2015, se seala la existencia de 211 conflictos
sociales, entre activos y latentes. De esa
cifra, 95 se refieren a conflictos ambientales,
particularmente ligados a la minera.
Este perfil de amplias conflictividades no implica
una negativa absoluta a los emprendimientos
mineros. Es posible una confluencia compartida
7 Alrededor del 40% del territorio nacional est concesionado. En Apurmac entre el 65% y el 70% est concesionado a empresas mineras.
8 Es contradictorio e inequitativo y paradjico el que los EIA para proyectos mineros o petroleros los financien las empresas y se aprueben
por el Ministerio de Energa y Minas. En ambas dimensiones existe unconflicto de intereses y sesgos en favor de las empresas. Los
casos de Conga y Ta Mara son aleccionadores: los EIA iniciales fueron cuestionados y condujeron a proponer la realizacin de EIA por
empresas o consultores independientes altamente calificados.
9 El Gobierno Nacional han flexibilizado los EIA, reduciendo el tiempo para su elaboracin y aprobacin; adems de reducir las exigencias
y tiempos para obtener los respectivos Certificados de Inexistencia de Restos Arqueolgicos (CIRA),
10 Ms de 15 millones de hectreas han sido deforestadas indiscriminadamente en los ltimos 5 7 aos especialmente en la Amazona.
En ese espacio, se albergan ms de 6,000 concesiones mineras que abarcan a ms de 23,000 kilmetros cuadrados.
51
entre minera y agriculturaganadera,

siempre que los proyectos mineros respeten
el ambiente y la viabilidad socio econmica
de la actividad agropecuaria (en particular en
las cabeceras de cuencas). Existen tecnologas
dirigidas a minimizar e incluso eliminar
eventos de contaminacin en el tratamiento
de los minerales. La cuestin es que un alto
porcentaje de las empresas no asumen los
costos de esa accin.
7. Relevancia de la cuestin ambiental
El tema ambiental debe ser resaltado, ms no
solo por las organizaciones ambientalistas, ya
que tie, inevitablemente, a todo el espectro
institucional para resguardar el desarrollo
sostenible y por lo tanto, no depredatorio de los
recursos naturales. Este argumento reta en la
prctica los compromisos empresariales, hasta
ahora dudosos o evasivos, signados con el
lema de Responsabilidad Social y Ambiental.
El liderazgo en materia de Zonificacin
Ecolgica Econmica (ZEE), de Estrategias
de Ordenamiento Territorial y de Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) se ha asumido
formalmente por el Ministerio del Ambiente
(MINAM); lo cual implica un sesgo sectorial
frente al sentido multivalente transversal de
esos instrumentos de gestin territorial. En
ese sentido se han discutido varias opciones
alternativas a ese liderazgo:
a) la formacin de un Consejo Consultivo
y Resolutivo presidido por el Primer
Ministro, con mandatos de asesora,
implantacin de polticas y de proyectos
normativos;
b) el Centro Nacional de Planeamiento
Estratgico (CEPLAN), pese a que esta
entidad se mantiene frgil desde su
creacin en el 2005.
El MINAM ha elaborado varias pautas para el

manejo de del Ordenamiento territorial y de
la Zonificacin Ecolgica Econmica; dentro
de las que destaca la Gua Metodolgica
Para la Elaboracin de los Instrumentos para
el Ordenamiento Territorial11. De otro lado,
el MINAM ha complejizado el tratamiento de
la Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) lo
cual ha afectado a los Gobiernos Regionales
y Municipales en trminos de su realizacin
inoportuna.12
8. Liderazgo y coordinacin de las iniciativas
en favor de la descentralizacin
Una cuestin importante en el tratamiento
de los procesos hacia la descentralizacin
es la referida a su liderazgo y conduccin
tanto tcnica como poltica. Al respecto, en
trminos formales esta funcin le corresponde
a la Secretara de Descentralizacin (SD) de
la Presidencia del Consejo de Ministros. Sin
embargo, esta opcin no pareciera ser, por
ahora, eficaz considerando que esa entidad
tiene graves restricciones para actuar en esas
dos dimensiones; lo cual refleja la desatencin
o incluso la oposicin del Gobierno Nacional
para impulsar esos procesos.
De otro lado, es notoria la falencia de
estrategias, polticas y normas integrales para el
tratamiento de los procesos descentralizadores.
El Plan Estratgico de Desarrollo Nacional
- Per al 2021 a cargo del CEPLAN, que
considera tentativamente dos Ejes clave (de
seis) vinculados a la temtica regional y a la
descentralizacin, sigue en el limbo; al igual
que el Plan Nacional de Descentralizacin
y Regionalizacin 2012 - 2016 a cargo de
la Secretara de Descentralizacin, y que el
proyecto de la Ley de Ordenamiento Territorial
por ahora encarpetada en el Congreso. El
proyecto propone un Sistema Nacional de
11 Resolucin Ministerial No. 135-2013-MINAM, del 3 de mayo del 2013.

12 El MINAM plantea tres productos secuenciales vinculados a la ZEE: a) una ZEE propiamente dicha, b) Estudios Especializados para
determinados asuntos prioritarios, derivados de la ZEE; c) Diagnstico Integral del Territorio. Varios Gobiernos Regionales, entre ellos
los de Cusco y Piura, proponen que el esfuerzo se aplique a un solo producto, el del Diagnstico Integral del Territorio.
52
Ordenamiento Territorial - SINADOT que

involucra el funcionamiento de instancias
regionales para abordar estos temas.
En algunos Gobiernos Regionales (La
Libertad, Cajamarca) los esfuerzos para
mejorar los procesos de planeamiento
estratgico han recurrido a reemplazar las
Gerencias de Planeamiento, Presupuesto y
Acondicionamiento Territorial por Centros
de Planeamiento Estratgicos Regionales
(CERPLAN), ubicndolos en la vertiente de
los rganos de Asesora, ms cercanos a la
Alta Direccin y con mayor peso decisorio
respecto a los rganos de lnea donde operan
las Gerencias de Infraestructura, Desarrollo
Econmico y Desarrollo Social.
9. Hacia una reforma fiscal con enfoque
descentralista
internacional relacionada con la disminucin

del valor de las exportaciones primarias
determina que esta fuente sea muy voltil
como para que los gobiernos regionales y
municipales la asuman como el pivote de sus
presupuestos. En el 2013 el valor de los Canon
fue de solo 3,817 millones de soles siendo que
la previsin original del MEF consignaba un
valor de 4,761 millones de soles. Para el 2014
el valor de los Canon se perfila en un valor de
2,590 millones de soles. En el 2015 ascendieron
a 5,848 millones de soles y para el 2016 se
estima que sern solo de 4,432 millones de
soles. En resumen el peso del canon en los
gobiernos regionales y municipales muestran
una clara tendencia a la baja.
Reflexiones finales
Una Reforma Fiscal perfilada con una

perspectiva descentralista es fundamental
para sostener los impulsos en la configuracin
de polticas pblicas que, entre otras cosas,
ample la disponibilidad de fondos para
financiar proyectos. Al respecto, es cada
vez ms imperativo replantear al fondo los
alcances, contenidos y mecnicas con las
cuales se manejan los Canon los Sobre Canon
y las Regalas; pero tambin los Fondos de
Compensacin Regionales y Locales, as
como el FONIPREL, los fideicomisos mineros
y la modalidad engaosa de Obras por
Impuestos13. En este panorama, es preciso
reconocer los perjuicios para el Erario
provenientes de los Contratos de Estabilidad
Jurdica y Fiscal.
1. Es evidente que la descentralizacin es un

reto complejo cuya maduracin conllevar
probablemente algunos quinquenios. El
punto es que debe haber lo antes posible
un conjunto de iniciativas tanto tcnicas
como polticas que en verdad asuman ese
reto, antes que la inercia provoque mayores
dificultades (nudos) para caminar hacia
una efectiva descentralizacin. Parte de los
desafos radica en el replanteamiento de
normas de diferente jerarqua que ataen
a ese proceso, las que son contradictorias
entre s o se superponen. En particular
tendran que replantearse:
Los Canon han sido una fuente importante

para soportar las inversiones regionales y
locales, aun cuando cada vez es ms evidente
la necesidad de replantearlos tanto en su base
(50% de los impuestos a la renta) como en su
distribucin territorial. Adems, la coyuntura
b) las Leyes Orgnicas de los Gobiernos Regionales y Municipales,
a) la Ley del Poder Ejecutivo,
c) la Ley de Bases de la Descentralizacin,

d) la Ley de Demarcacin y Organizacin
Territorial,
13 Modalidad que colisiona con los proyectos de los Presupuestos Participativos aprobados, que permite eludir impuestos y sobrevalorar
los costos de los proyectos que las empresas propician.
53
e) la Ley Marco de la Inversin Descentralizada,
cursos naturales e institucionales dispersas en el territorio nacional.
f ) la Ley de Incentivos para la Integracin y

Conformacin de Regiones,
3. Es fundamental considerar las propuestas descentralistas provenientes de Organizaciones No Gubernamentales como

DESCO, Servicios Educativos Rurales (SER),
el Grupo Propuesta Ciudadana, la Red de
Municipalidades Urbanas y Rurales del
Per (REMURPE), Pro Gobernabilidad,
Plataforma de Ordenamiento Territorial,
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) y de algunas agencias internacionales, como la Cooperacin Alemana y el Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD).
g) la Ley de Descentralizacin Fiscal.

2. Otros tres aspectos son fundamentales
para impulsar la descentralizacin:
a) fortalecer los mecanismos de planeamiento participativo,
b) reforzar las capacidades tcnicas, polticas y financieras de los gobiernos regionales/departamentales y municipales,
c) articular, a travs de ejes o circuitos econmicos, las potencialidades de los re-
54
Secretaria de Descentralizacin (2011). Propuesta del Plan Nacional de Descentralizacin y
Regionalizacin 2012 - 2016. Lima
Centro Nacional de Planeamiento Centro Nacional de Planeamiento Estratgico CEPLAN: (2012).
Gua para la Formulacin de Planes de Desarrollo Concertado Regional y Local. Lima.
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Alcances e Instrumentos para su Gestin. Lima.
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Lizrraga Bobbio Ral. Red Per Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local (2012).
Ordenamiento Territorial y Planeamiento del Desarrollo Regional y Local. Lima.
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Estrategia de Desarrollo Territorial. Lima.
Lizrraga Bobbio Ral. Gobierno Regional de Ayacucho (2004). Plan Base para el Ordenamiento
Territorial del Departamento de Ayacucho. Huamanga.
55
AUTONOMA PARA UN EFICIENTE

CONTROL PARLAMENTARIO
A propsito de la Sentencia del TC
respecto al mbito de SERVIR
Julio E. Haro Carranza*
jharocarranza@gmail.com
JULIO E. HARO CARRANZA; Abogado, Magister en Ciencia Poltica, Magster en Administracin del Trabajo y Relaciones Laborales, Doctor en Administracin, Docente en la Maestra en Derecho Administrativo en la Escuela de Post-Grado de la Universidad Inca Garcilaso de la Vega, Conferencista en
el Centro de Altos Estudios Nacionales- CAEN, Autor de diferentes obras especializadas. Director del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin
de la Administracin Pblica-IREMAP.
AUTONOMA PARA UN EFICIENTE

CONTROL PARLAMENTARIO
A propsito de la Sentencia del TC
respecto al mbito de SERVIR
Julio E. Haro Carranza
Resumen
Abstract
El presente trabajo realiza un anlisis crtico de una

de las ltimas sentencias del Tribunal Constitucional
(TC) que declara inconstitucional algunos artculos
de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil, entre ellas la
que apartaba de su mbito a diferentes entidades,
entre ellas el Congreso de la Repblica. Se analiza
esta decisin en el marco del principio de separacin
de poderes, la autonoma constitucional del Poder
Legislativo y su especial funcin del control poltico
a las principales autoridades del Gobierno en
especial del poder ejecutivo.
The present work performs an analysis critical of an

of them last sentences of the Court constitutional
(TC) that declares unconstitutional some articles
of the law 30057, law of the service Civil, between
them which away of their field to different entities,
between them the Congress of the Republic.
Discusses this decision within the framework
of the principle of separation of powers, the
constitutional autonomy of the legislative branch
and its special function of political control to the
principal authorities of the Government especially
of executive power.
Se realiza un estudio terico sobre la autonoma

parlamentaria como fundamento para el desarrollo
del control poltico realizndose comparaciones
con otros parlamentos de Europa y de Amrica
Latina. En el caso peruano se detallan las principales
normas constitucionales y legales que sustentan la
autonoma parlamentaria, en especial el Reglamento
del Congreso y el Estatuto del Servicio Parlamentario,
contrastndolas con las principales regulaciones de
la Ley del Servicio Civil que afectaran esta autonoma
del Poder Legislativo para ejercer sus principales
funciones, entre ellas, la de control poltico y
fiscalizacin. El ensayo propone, para mantener
la autonoma parlamentaria, que Servir, como
rgano rector del sistema de recursos humanos de
la administracin pblica, no dependa del poder
poltico (poder ejecutivo) sino se constituya en un
organismo constitucionalmente autnomo.
Palabras clave: Separacin de Poderes - Autonoma
Parlamentaria - Control poltico - Servicio Civil.
Making comparisons with other parliaments in

Europe and Latin America, is carried out a theoretical
study on the parliamentary autonomy as a basis for
the development of political control. The Peruvian
case details the main constitutional and legal
rules which underpin parliamentary autonomy,
particularly the regulation of the Congress and the
status of the parliamentary service, contrasting
them with the main regulations of the Civil Service
Act that would affect the autonomy of the legislative
branch to perform its main functions including
political control and supervision. The trial proposes
to maintain parliamentary autonomy, which serve
as guiding system of human resources in the public
administration body, does not depend on the
political power (Executive power) but constitutes a
constitutionally autonomous organism.
Key words: separation of powers - parliamentary
autonomy - political Control Civil Service.
57
1. Introduccin
El presente ensayo trata sobre la importante
funcin de control poltico y de fiscalizacin
que realizan los parlamentos sobre el Poder
Ejecutivo y su relacin con la reciente Sentencia
del Tribunal Constitucional (STC) que ha
declarado inconstitucional diferente artculos
de la Ley 30057 Ley del Servicio Civil, entre
ellos, el que haba establecido que el Congreso
peruano y otras entidades no se encontraban
dentro de su mbito de supervisin1.
Mediante la sentencia recada en los
Expedientes No. 0025-2013-PI/TC, 003-2014PI/TC; 008-2014-PI/TC; 00172014-PI/TC, los magistrados
del Tribunal Constitucional
(TC) determinaron que la
Ley del Servicio Civil, Ley No.
30057, debe ser declarada
inconstitucional en parte. Se
consider que la decisin de
no incorporar a los trabajadores
del Banco Central de Reserva,
del Congreso de la Repblica,
SUNAT, SBS y los de la Contralora General de
la Repblica solamente resultara razonable si
fueran servidores que desarrollen una carrera
que tenga caractersticas especiales como las
de la Polica Nacional, profesionales de Salud,
maestros, miembros de las Fuerzas Armadas
(FF. AA.) o servidores del Instituto Nacional
Penitenciario (INPE).
Consideramos que la Sentencia del magno
Tribunal no alcanza al Poder Legislativo por
su especial autonoma concedida por el
artculo 94 de la Constitucin Poltica (CP),
su Reglamento, que tiene naturaleza de
Ley Orgnica y por el Estatuto del Servicio
Parlamentario que ha ratificado un rgimen
laboral especial para su personal y sus cuerpos
especializados. En el supuesto negado,
que no fuera as traera consigo algunas
consecuencias perniciosas que afecten la
autonoma de este poder del Estado y que
contaminen el proceso de control poltico
que realiza sobre las funciones de gobierno

que realiza el Poder Ejecutivo. Para desarrollar
estos supuestos es necesario conceptuar
los trminos: autonoma parlamentaria,
control poltico y fiscalizacin, sistema de
recursos humanos, competencias exclusivas,
competencias compartidas, entre otros.
Se contrastan atribuciones, competencias
y funciones del Parlamento peruano
establecidas en la Constitucin Poltica, en el
Reglamento del Congreso y en el Estatuto del
Servicio Parlamentario y las del rgano rector
del sistema de recursos humanos (SERVIR)
establecidas en la Ley Marco
del Poder Ejecutivo, en Decreto
Legislativo 1023 que crea a
SERVIR y la Ley 30057, que crea
el Servicio Civil, para finalmente
proponer una reestructuracin
del Estado peruano para que
el rgano Rector de los RR.HH
de la entidades Pblica se
constituya como un Organismo
Constitucionalmente Autnomo
y no dependa o est bajo la rdenes de un
Poder Poltico como es el Ejecutivo.
2. Principio de separacin de poderes y
control parlamentario. Los pesos y los
contrapesos
2.1. Principio de separacin de poderes
La teora clsica de la divisin de poderes, se
institucionaliza como elemento esencial de la
estructura bsica del Estado, a partir del triunfo
poltico de la Revolucin Francesa, liderada
por liberales promotores del capitalismo
econmico. Tiene por esencia evitar, entre
otras cosas, que quienes ejerzan funciones
administrativas o legislativas y de control
poltico, realicen la funcin jurisdiccional
y quienes tengan la funcin de control y
fiscalizacin tengan la suficiente autonoma
para realizarla eficientemente.
1 Ver la Segunda Disposicin Complementaria Final de la Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
58
Para Rubio Correa (2006) la idea de separacin

de poderes evolucion rpidamente en sus
primeros aos. Ya los norteamericanos, en la
segunda mitad del siglo XVIII, hablaban de
checks and balances sealando que no solo
se deba distribuir las funciones sino que unos
rganos deban controlar a los otros para que
nadie tuviera poder absoluto.
El principio de separacin de poderes ha
jugado un papel importante como parte de los
instrumentos protectores de la Constitucin,
que son aquellos encaminados a la propia
limitacin del poder y al sometimiento de
quienes lo detentan, al conjunto normativo
de la Constitucin y que junto con los
instrumentos econmicos, sociales, y jurdicos
integran uno de los grandes sectores de la
defensa constitucional.
Coincidiendo con Garca Toma (2005) decimos
que cada Poder del Estado tiene facultades
de estatuir y de impedir excesos. En el primer
caso existe el atributo de ordenar o corregir lo
ordenado por otro; en el segundo caso existe
el atributo de anular lo resuelto por otro. En
consecuencia la doctrina de Montesquieu
sostiene que los Poderes del Estado no slo
deben estar separados, sino adicionalmente
deben ser observados en una permanente
actitud de control y de fiscalizacin por la va
de las facultades de estatuir e impedir.
A pesar de lo antes mencionado algunos
acadmicos consideran el principio de
separacin de poderes como ya superados.
Tenemos que aceptar que la moderna doctrina
poltica nos seala que el poder poltico es
uno slo y lo que se divide son las funciones,
de all que no existen tres poderes del Estado
sino tres funciones importantes del Estado.
El concepto de un poder soberano que se
descompone en tres sin dejar de ser uno,
resulta una ficcin. Lo que sucede es que
se ha impuesto la conveniencia de que la
voluntad de la nacin est representada por
varios rganos, a fin de que estos se limiten y
controlen recprocamente.
De otro lado, Ramrez Erazo (2007) En su

tesis Filosofa liberal y el mito de la teora de
separacin de poderes, realiza un anlisis
crtico de principio de separacin de poderes
llegando a diferentes conclusiones, entre ellas:
()
X.-. La teora del contrapeso del poder por
medio del equilibrio de sus rganos est
en funcin de las correlaciones de fuerzas
polticas al interior del estado y de cada una de
sus entidades. Si el mismo poder mayoritario
del partido poltico o de alianza poltica copa
tanto el rgano legislativo como el ejecutivo,
no habra contradiccin en el accionar de estos
rganos y no seran necesarios los contrapesos
pues habra unidad de criterio y de accin para
la toma de decisiones polticas.
En la doctrina espaola Martnez Elipe
(2000) seala que la dinmica poltica en la
actualidad, no se desarrolla en las relaciones
Gobierno Parlamento sino se manifiesta en
las relaciones mayora-minora. Ello determina
el dominio del Gobierno sobre todas las
funciones del Parlamento, ya sea monocolor
o de coalicin con otras fuerzas polticas con
representacin parlamentaria o mediante
pactos de gobernabilidad.
Al respecto, consideramos dichas propuestas
no contradice la teora de separacin de los
poderes del Estado propuesta por Montesquieu
ms bien la refuerza porque ayuda y apoya el
control de los partidos que se encuentran en
el gobierno. Es ms las acciones de la mayora
opositora conviven y se expresan al interior de
los poderes del Estado en donde tambin hay
control interno de los mismos.
2.2 importancia del Control parlamentario
El control realizado por el parlamento
especialmente al Poder Ejecutivo se justifica
en cuanto este es el supremo detentador
de la representacin del pueblo quien es
el verdadero titular de la soberana. En el
caso peruano, el artculo 5 del Reglamento
59
del Congreso considera como funcin de

control poltico a la investidura del Consejo
de Ministros, el debate, la realizacin de actos
e investigaciones y la aprobacin de acuerdos
sobre la conducta poltica del Gobierno, los
actos de la administracin y de las autoridades
del Estado, el ejercicio de la delegacin de
facultades legislativas, el dictado de decretos
de urgencia y la fiscalizacin sobre el uso y
la disposicin de bienes y recursos pblicos,
el cumplimiento por el Presidente de la
Repblica del mensaje anual al Congreso de la
Repblica y el antejuicio poltico, cuidando que
la Constitucin Poltica y las leyes se cumplan
y disponiendo lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores.
El objetivo del control poltico en nuestro
parlamento es la imputacin de responsabilidad
a los altos funcionarios pblicos y determinar
en unos casos infraccin constitucional con
las sanciones de inhabilitacin tal como
lo establece los artculos 99 y 100 de la
Constitucin Poltica y en otros caso los delitos
de funcin cuyos informes son remitidos al
Ministerio Pblico.
3. Organizacin del Estado Peruano y el
principio de separacin de poderes.
En nuestro pas el principio de separacin de
poderes se encuentra establecido en el artculo
43 de la Constitucin Poltica del Estado que
establece:
La Repblica del Per es democrtica,
social, independiente y soberana.
El estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y
descentralizado y se organiza segn el principio
de separacin de poderes.
Para el Tribunal Constitucional Peruano
no hay Estado moderno sin separacin de
poderes porque de esta forma se distribuyen
las atribuciones y funciones y se limitan
recprocamente, pero tratado de que ello no

signifique conflicto que haga perder eficacia y
eficiencia a los servicios pblicos que se presta
a la ciudadana. ().
() La existencia de este sistema de equilibrio
y de distribucin de poderes, con todos
los matices y correcciones que impone la
sociedad actual, sigue constituyendo, en su
idea central, una exigencia ineludible en todo
Estado Democrtico y Social de Derecho. La
separacin de estas tres funciones bsicas del
Estado, limitndose de modo recproco, sin
entorpecerse innecesariamente, constituye una
garanta para los derechos constitucionalmente
reconocidos e, idnticamente, para limitar el
poder frente al absolutismo y la dictadura.
(Exp. N. 0023-2003/AI, Fundamento N. 5).
4.
Fundamento constitucional de la
autonoma del Poder Legislativo para el
control poltico
Ahora bien, si la propia constitucin establece
el principio de separacin de poderes para
accionar los pesos y los contrapesos es
necesario meditar sobre la autonoma
parlamentaria.
Su principal fundamento reside en garantizar
el normal desenvolvimiento y la libre
actuacin de este Poder del Estado que evite
las intromisiones de otros poderes que puedan
perturbar su funcionamiento (como si se dara
en el caso negado de que este poder est bajo el
mbito de Servir). La autonoma parlamentaria,
segn la doctrina y la legislacin, se traduce en
una serie de prerrogativas como la dictar sus
reglamentos, elegir a sus rganos rectores,
aprobar su presupuesto y disponer de su
propio personal, Ello constituye una defensa
frente a otros poderes que le permite ejercer
libremente sus funciones, sin depender del
poder ejecutivo (a quin controla y fiscaliza
polticamente) para la obtencin de sus medios
materiales, financieros y personales.
60
La Autonoma normativa
El Parlamento es considerado como el primer
poder del Estado y tiene a la autonoma
normativa, es decir la capacidad de auto
regularse, como una de sus caractersticas
ms importantes, para el adecuado
funcionamiento. Santalalla (2004) considera
que el Parlamento conserva parcelas de
autonoma, en la que su voluntad se impone,
si no ilimitadamente, al menos s dentro
de un margen mucho mayor que el propio
de los dems rganos estatales. Y ello, no
gratuitamente, sino como reflejo de su raz
popular y de las especiales funciones a su
cargo. Ello permitir una mayor eficiencia en
su importante funcin de control poltico en
especial del Poder Ejecutivo.
El principio de autonoma normativa es
considerado por Prez Serrano (1932) como
un caso de prescripcin autonmica, definido
como la facultad de toda Asamblea Poltica
deliberante y representativa, de otorgarse
su propio reglamento interno, mediante una
resolucin aprobada por la misma Asamblea.
Es frecuente que todas las constituciones
establezcan una reserva de
reglamento
parlamentario
a favor del poder autnomo
del Parlamento que elimine
cualquier injerencia normativa
de instancias ajenas al mismo,
a fin de dotar al Reglamento
de un autntico carcter
constituyente que por su
misin de organizador del
supremo rgano legislativo
le corresponde, como bien lo
resaltan De Esteban y Lpez de Guerra (1982).
En consecuencia la potestad normativa
importa la regulacin de atribuciones,
facultades,
competencias,
funciones,
organizacin
y
funcionamiento,
y
establecimiento de procedimientos; para
el normal funcionamiento de sus rganos.
El Reglamento del Congreso, que es una

consecuencia de la autonoma constitucional,
establece en su artculo 3 lo siguiente: El
Congreso es soberano en sus funciones.
Tiene autonoma normativa, econmica,
administrativa y poltica. (El subrayado es
nuestro).
La Constitucin Peruana reconoce en su art. 94
la autonoma reglamentaria, presupuestaria y
de personal del Congreso as como la eleccin
por ellas de sus respectivos Presidentes y
dems miembros de sus comisiones:
Artculo 94.- Reglamento del Congreso
El Congreso elabora y aprueba su
Reglamento, que tiene fuerza de
ley; elige a sus representantes en
la Comisin Permanente y en las
dems comisiones; establece la
organizacin y las atribuciones de los
grupos parlamentarios; gobierna su
economa; sanciona su presupuesto;
nombra y remueve a sus funcionarios y
empleados, y les otorga los beneficios
que les corresponden de acuerdo a ley.
La autonoma del Congreso
establecida en la Constitucin
Poltica es de caractersticas
especiales
y
de
mayor
magnitud si lo comparamos
con las establecidas al Poder
Judicial y a los organismos
constitucionalmente
autnomos, porque le permite
ejercer libremente sus funciones
de control y fiscalizacin sin
depender del Poder Ejecutivo
que es el ente controlado.
La Tabla N 1 nos permite observar la magnitud
de autonoma otorgada por la Constitucin
Poltica a diferentes instituciones.
61
Tabla N 1:
Intensidad de las autonomas otorgadas por la Constitucin Poltica en Poderes del Estado
Poder Legislativo
Poder Judicial
Artculo 94.- Reglamento del Congreso
Artculo 143.- rganos Jurisdiccionales
El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley;

elige a sus representantes en la Comisin Permanente y en las dems
comisiones; establece la organizacin y las atribuciones de los grupos
parlamentarios; gobierna su economa; sanciona su presupuesto;
nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los
beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.
El Poder Judicial est integrado por rganos jurisdiccionales que

administran justicia en nombre de la Nacin, y por rganos que
ejercen su gobierno y administracin.
Los rganos jurisdiccionales son: la Corte Suprema de Justicia y las
dems cortes y juzgados que determine su ley orgnica.
Fuente Constitucin Poltica del Estado
Tabla N 2.
Intensidad de las autonomas otorgadas por la Constitucin Poltica en Organismos
Constitucionalmente Autnomos
Tribunal Constitucional
Artculo
201.Constitucional
Tribunal
El Tribunal Constitucional es
el rgano de control de la
Constitucin. Es autnomo e
independiente. Se compone de
siete miembros elegidos por cinco
aos.
().
Ministerio Pblico
Contralora General de la R.
Artculo 158.- Ministerio Pblico
Artculo 82.- La Contralora General de la Repblica
El Ministerio Pblico es autnomo. El Fiscal

de la Nacin lo preside. Es elegido por la
Junta de Fiscales Supremos. El cargo de
Fiscal de la Nacin dura tres aos, y es
prorrogable, por reeleccin, slo por otros
dos. Los miembros del Ministerio Pblico
tienen los mismos derechos y prerrogativas
y estn sujetos a las mismas obligaciones
que los del Poder Judicial en la categora
respectiva. ().
La Contralora General de la Repblica es una entidad

descentralizada de Derecho Pblico que goza de
autonoma conforme a su ley orgnica. Es el rgano
superior del Sistema Nacional de Control. Supervisa la
legalidad de la ejecucin del Presupuesto del Estado, de
las operaciones de la deuda pblica y de los actos de las
instituciones sujetas a control.
El Contralor General es designado por el Congreso, a
propuesta del Poder Ejecutivo, por siete aos. Puede ser
removido por el Congreso por falta grave.
Fuente : Constitucin Poltica del Estado
El profesor Delgado Guembes (2005) considera

que el artculo 94 de la Constitucin tiene
por finalidad incorporar en un bloque de
constitucionalidad la competencia normativa,
organizacional, financiera del Congreso.
Considera que esta autonoma material rene
temas de jerarqua y fuentes de derecho,
representacin y organizacin parlamentaria,
de administracin econmica, manejo
presupuestario del Congreso y su organizacin
laboral del servicio parlamentario. El
denominador comn de esta variedad de
aspectos es el principio fundamental de
separacin de poderes cuya concrecin es
el marco de autonoma del Congreso como
rgano estatal.
5. El Reglamento como norma de naturaleza de Ley Orgnica

Muchos nos hemos preguntado porque
un Reglamento y no una Ley Orgnica para
regular la estructura y funcionamiento del
Congreso? La respuesta reafirma, an ms la
especial autonoma de este Poder del Estado.
Si fuera por Ley Orgnica se supeditara
su regulacin de las funciones, derechos,
prerrogativas congresales as como los
procedimientos parlamentarios a una
posible observacin o veto del Presidente
de la Repblica que significara un obstculo
para el funcionamiento autnomo de este
Poder. Por ello el Poder constituyente
62
opt por su autorregulacin a travs de un

Reglamento especial.
Al respecto Haro Carranza (2009) ha expresado
que el Tribunal Constitucional ha precisado
fehacientemente que al Reglamento del
Congreso le corresponde la naturaleza de
ley orgnica a travs del fallo recado en el
expediente N 00472004-AI/TC. Este importante
fallo ha sostenido que los requisitos formales
y materiales que caracterizan a la ley orgnica
sostendra que toda reserva en los trminos
del artculo 106 de la Constitucin deba
entenderse como referida a la regulacin de la
estructura y funcionamiento de las entidades
del estado previstas por la Constitucin.
El Magno Tribunal se refiere al Reglamento del
Congreso en los siguientes trminos:
() no slo tiene fuerza de ley, sino
tambin naturaleza de ley orgnica. Ms
precisamente:
() la estructura y funcionamiento de los
poderes del Estado gozan de reserva de
ley orgnica de acuerdo a los siguientes
criterios. En el caso del Congreso
de la Repblica, prima facie, debe
considerarse que, conforme al artculo
94 de la Constitucin, el Congreso de la
Repblica se regula por su reglamento,
que tiene fuerza de ley, constituyendo
este hecho una excepcin a la regla de
que, en principio, los poderes del Estado
se regulan por ley orgnica. Sin embargo,
es pacfico asumir que dicho reglamento
goza de naturaleza equivalente a la ley
orgnica [Fund. Jur. N. 24].
6.- La Autonoma Administrativa y el
Estatuto del Servicio Parlamentario
La Autonoma Administrativa
Es la facultad que tienen todos los parlamentos
para contar con una organizacin administrativa
propia con un personal especializado distinto
del resto de la administracin pblica que
atiende y apoyan a las labores parlamentarias y

que son reclutados y remunerados de acuerdo
a sus propias normas.
En razn a esta autonoma es que el Parlamento
peruano ha regulado su organizacin y
administracin en los artculos 26, 28, 38,
39, 40 y 41 del Reglamento del Congreso.
En efectos en ellos se desarrollan la divisin
entre el mbito de trabajo de los congresistas
denominado Organizacin parlamentaria y los
rganos de asesora y apoyo tcnico llamado
servicio parlamentario, incluyndose entre
ellos al rgano del control institucional.
El Reglamento del Congreso desarrollo el
servicio parlamentario en los siguientes
trminos:
Artculo 28.- El servicio parlamentario
del Congreso cuenta con la organizacin
que reconoce el Estatuto del Servicio
Parlamentario, el mismo en el que se
define los rganos, competencias y
titulares de la estructura orgnica, as
como los trminos, condiciones y lmites
del rgimen y la relacin laboral del
personal y de los cuerpos especializados
que atienden y apoyan las funciones
parlamentarias de la representacin
nacional. El Estatuto del Servicio
Parlamentario es aprobado por el Pleno
del Congreso
Artculo 38.- De conformidad con
el artculo 94 de la Constitucin, el
Congreso define las estructuras orgnicas
y funcionales competentes del servicio
parlamentario, encargadas de apoyar,
asesorar y asistir en las tareas, objetivos
y funciones parlamentarias legislativas,
de control y de representacin de los
congresistas y de los rganos de los que
son miembros.
Es finalidad del servicio parlamentario el
desarrollo y ejecucin imparcial y polticamente
neutral de actividades, servicios y productos
institucionales
confiables,
homogneos,
63
oportunos y eficaces. Cuenta con autonoma

funcional y de gestin, dentro de los lmites
que determine el Estatuto del Servicio
Parlamentario y otras disposiciones internas.
(subrayado nuestro)
El Estatuto del Servicio Parlamentario y la
STC
El TC si bien ha declarado inconstitucional
que el Congreso y otras instituciones se
encuentren fuera del mbito de Servir, el
Estatuto del Servicio Parlamentario no ha sido
declarado como tal, obviamente porque no era
materia de la Accin de Inconstitucionalidad.
Este Tribunal se ha referido al mismo en el
fundamento jurdico 68 de la citada sentencia,
de la siguiente manera:
Mediante Resolucin Legislativa 0022015-2016-CR, el Congreso aprob el
Estatuto del Servicio Parlamentario,
pretendiendo crear una carrera especial
que mantenga a sus servidores al
margen de la Ley del Servicio Civil pero
este Tribunal Constitucional entiende
que la actividad de los trabajadores
de ese poder del Estado no tiene
una progresin especfica ni carcter
especial que justifique el tratamiento
diferenciado.
Consideramos que los seores magistrados del
Magno Tribunal no han tomado en cuenta que
el Estatuto del Servicio Parlamentario, forma
parte del Reglamento del Congreso, que tiene
naturaleza de Ley Orgnica, confirmada por el
propio Tribunal en la STC 0047-2004-AI/TC.
El Estatuto del Servicio Parlamentario es el ms
importante instrumento de gestin institucional,
segn lo establecido en los Artculos 28, 38 y
41 del Reglamento del Congreso y dentro del
marco de la autonoma que concede al Congreso
el artculo 94 de la Constitucin Poltica. Este
fue aprobado con mayora absoluta (68 votos)
que se requera por ser de naturaleza orgnica
y publicada en el diario oficial El Peruano del 19
de febrero de 2016.
En este documento se establecen los

lineamientos de la carrera del personal en el
Servicio Parlamentario, los aspectos especiales
de su rgimen laboral, la misin especfica de
los rganos especializados y las garantas para
el ejercicio de la funcin pblica en el Congreso
de la Repblica. As, tiene por finalidad, permitir
la estructuracin y funcionamiento del Servicio
Parlamentario; incorporar personal idneo
para que preste servicios en el Congreso
de la Repblica; garantizar la permanencia
y progresin del personal en la carrera del
Servicio Parlamentario, sobre la base del
mrito; y facilitar y promover su desarrollo y
realizacin en el desempeo de sus funciones.
El hecho que el Tribunal Constitucional
considere que el personal parlamentario no
tiene una progresin especfica ni carcter
especial que justifique el tratamiento
diferenciado no resiste el mayor anlisis ya que
se contradice con la Constitucin Poltica, con
el Reglamento del Congreso y con el Estatuto
del Servicio Parlamentario.
La prerrogativa de tener un estatuto especial es
aplicada en muchos parlamentos, entre ellos,
Espaa, Argentina, Chile, Ecuador, Espaa,
Panam, Uruguay, Venezuela, entre otros.
En el caso espaol la especialista Piedad GarcaEscudero (1998) expresa que: En cuanto a
la autonoma de personal, cabe plantearse
la causa de la inclusin en nuestra norma
fundamental de una referencia al personal
de las Cortes Generales, y, en concreto a
su Estatuto, directamente conectada a la
autonoma reglamentaria y presupuestaria.
Sera ciertamente una manifestacin ms de
la auto normatividad parlamentaria, entendida
como la autonoma e independencia de las
Asambleas para adoptar un cuadro normativo
propio en lo que afecta a su organizacin y
funcionamiento. Al igual que con la autonoma
presupuestaria se pretende que las Cmaras
no dependan de otros poderes del Estado para
obtener los medios materiales, se trata, en
este caso, de asegurar los medios personales
necesarios para desarrollar sus funciones.
64
Con respecto a la importancia de la autonoma

administrativa y especialmente la relacionad al
personal del parlamento Manuel Cavero (2002)
insiste en que (La autonoma administrativa)
Llevada al mbito de la autonoma de personal,
su finalidad consistira en tratar de eliminar o de
reducir a trminos controlables la posibilidad de
que otros poderes pblicos, singularmente el
ejecutivo como poder polticamente controlado
por el parlamento, puedan mediatizar la accin
parlamentaria por el procedimiento de que las
tareas de apoyo al parlamento (como institucin)
se encomienden a personal de esos otros
poderes pblicos y, de nuevo singularmente,
a funcionarios dependientes del gobierno
que puedan interferir el funcionamiento
parlamentario.
7. Posicin del Tribunal Constitucional ante
la autonoma constitucional. (Vidaurre
contra Vidaurre)
Nos llama mucho la atencin que en los
ltimos tiempos el Tribunal Constitucional
venga cambiando los criterios jurdicos en
diferentes materias, en nuestro caso respecto
a la autonoma constitucional.
Se ha pronunciado a favor de la autonoma en
la STC 005-2007-AI, sealando:
() la autonoma del Tribunal Constitucional como () garanta constitucional
() protege el funcionamiento del Tribunal Constitucional con plena libertad
en los mbitos jurisdiccionales y administrativos, entre otros, de modo que en
los asuntos que le asigna la constitucin
pueda ejercer libremente las potestades
necesarias para garantizar su autogobierno, as como el cumplimiento de sus
competencias. Ello implica adems, que
los poderes del Estado u rganos constitucionales no pueden desnaturalizar la
funciones asignadas al Tribunal Constitucional en tanto rgano de control de la

Constitucin. (subrayado nuestro).
El Magno Tribunal se ha mantenido, hasta la
emisin de la sentencia materia del ensayo,
firmemente a favor de las autonomas
constitucionales e inclusive criticando a la
ley de Servir por la forma en que afectaba
negativamente su autonoma al establecer
que sus trabajadores administrativos no
deberan estar bajo el mbito de Servir. Tan
es as que en su sesin plenaria del martes 10
de Setiembre del 2013 sus magistrados, entre
ellos su actual presidente el doctor Oscar
Rubiola Hani aprobaron el proyecto de ley
que modificaba la Ley 30057, sobre Servicio
Civil que propona retirar del mbito de ste
a sus trabajadores administrativos ya que este
rgimen podra afectar su autonoma funcional
y administrativa.2
La defensa de la autonoma del TC se basa
en anlisis tericos y en especial de la propia
jurisprudencia de este organismo, entre ellos
los fundamentos 35 y 37 de la STC 005-2007-AI.
Para el TC resultaba evidente que la creacin del
rgimen laboral del Servicio Civil podra llegar a
afectar la autonoma funcional y administrativa
de ste, en especial los siguientes artculos:
Art. 21y 27, responsable y supervisin de los
procesos de evaluacin; en el Art.69 respecto
a la progresin de los servidores y de la cuarta
disposicin complementaria final respecto a la
aprobacin de cuadros dispuestos de la entidad
(CPE) la misma que ser facultad de Servir.
Finalmente declara que la regulacin de la
carrera de los servidores jurisdiccionales y
administrativos del TC en la norma de excepcin
tiene particular relevancia en el aparato
estatal, concebido ste como una estructura
orgnica y funcional coherente y finalista en
la consecucin de objetivos especficos de la
funcin estatal brindada.3
2 Proyecto de Ley 2642-2013-TC, que incluye a los servidores civiles del Tribunal Constitucional en los alcances de la primera disposicin
complementaria final y modifica la cuarta disposicin complementaria de la ley 30057 Ley del Servicio Civil.
3 Proyecto de Ley 2642-2013-TC, exposicin de motivos p.10
65
En sus conclusiones el TC es enftico en sealar

lo siguiente
()
II,- La Ley 30057 debe respetar la autonoma
funcional y administrativa que corresponde al
TC por ser un organismo constitucionalmente
autnomo, tal como se ha ratificado en la Ley
de Desarrollo Constitucional Ley Orgnica
28301.
III.- Las disposiciones de la ley 30057 nos
vuelve funcionalmente dependientes del
poder ejecutivo, a travs de la secretaria de
gestin pblica de la PCM, del MEF y de Servir.
()
VI.- La ley 30057 pretende imponer reglas que
modifican las facultades y derechos autnomos
reconocidos al TC por la Constitucin y su ley
Orgnica, sin ni siquiera haber sido aprobada
por la mitad del nmero legal de miembros del
Congreso (interpelacin contrario sensu de la
STC 007 2002-AI/TC.
8.- Impactos de SERVIR en la autonoma e
independencia del Poder Legislativo en el
supuesto negado que se encuentre bajo su
mbito
El Decreto Legislativo 1023 que crea la
autoridad nacional del servicio civil, rectora del
sistema administrativo de gestin de recursos
humanos establece en sus disposiciones
algunas atribuciones que impactan en la
autonoma e independencia del Poder
Legislativo. Veamos:
El Consejo Directivo
En primer lugar su Consejo Directivo est
conformado por tres consejeros de confianza
designado por el Poder Ejecutivo y los
otros dos son los titulares de la Direccin
Nacional de Presupuesto Pblico (MEF) y de
la Secretara de Gestin Pblica de la PCM.
Es decir la designacin de los tres primeros
consejeros no se realiza por Concurso Pblico
de Mritos y no existe representacin de otros
poderes del Estado.
Atribuciones de SERVIR
Entre las atribuciones que la norma otorga
a SERVIR, consideramos que tres de ellas
impactan negativamente en la autonoma e
independencia del Poder Legislativo. Veamos:
La Atribucin normativa. La norma establece:
Artculo 12.- Atribucin normativa en
materia de evaluacin del desempeo
La
Autoridad formula la poltica de evaluacin
de desempeo en el marco de la gestin del
rendimiento y dicta normas con el objeto de:
Establecer el nivel de rendimiento en relacin
con las metas establecidas por cada entidad;
a) Estimular y recompensar a quienes superen
los niveles exigidos, mediante polticas
de ascenso, promociones econmicas y
reconocimiento moral;
b) Capacitar a quienes no alcancen un
grado de suficiencia compatible con las
obligaciones y responsabilidades del
cargo; y,
c) Separar a quienes no alcancen rendimiento
compatible con los estndares de la
entidad.
Esta atribucin es una clara interferencia en
la autonoma administrativa y de gobierno de
este Poder del Estado ya que el establecer el
nivel de rendimiento, estimular y recompensar,
capacitar y separar a quienes no alcancen el
rendimiento adecuado son atribuciones de
los rganos de gobierno del Poder Legislativo
establecido en su Reglamento y en su Estatuto
del Servicio Parlamentario. La Direccin
General de Administracin y la Oficina de
Recursos Humanos de este Poder del Estadol,
prcticamente, no tendran responsabilidades
y funciones sobre esta materia.
b).- Atribucin Supervisora. La norma establece:
Artculo 13.- Atribucin supervisora
El ejercicio de la facultad supervisora sobre las
entidades pblicas comprende:
a) Revisar, en va de fiscalizacin posterior
y cuando lo determine conveniente, el
66
cumplimiento de las polticas y normas del

Sistema; y,
desarrollo de sus funciones especialmente

la de Control poltico y fiscalizacin.
b) Recomendar la revisin de las decisiones y

actos de la entidad, y las medidas correctivas
para fortalecer a la Oficina de Recursos
Humanos correspondiente, as como dar
seguimiento a su implementacin.
Si bien estas dos medidas no son de carcter
imperativo, es preocupante el trmino cuando
(SERVIR) lo determine conveniente (parntesis
nuestro) como una atribucin adicional de este
organismo.
No olvidemos que la independencia y

autonoma del Poder Legislativo tiene base
constitucional. As, ello proviene directamente
del artculo 94 cuyo anlisis ya lo hemos
realizado. De igual manera, se encuentra
establecido en su Reglamento que como
hemos dicho, tiene naturaleza de Ley orgnica
y en materia de personal en el Estatuto del
Servicio Parlamentario que forma parte del
Reglamento.
c) Atribucin
establece:
norma
Cuadro de Asignacin de Puestos aprobado

con Resolucin de SERVIR
De acuerdo al artculo 14 del Decreto

Legislativo 1053 SERVIR tiene atribucin
sancionadora, es decir que puede imponer
sanciones a las entidades pblicas por
el incumplimiento de las obligaciones y
procedimientos previstos en el Sistema.
La Cuarta Disposicin Complementaria de la

Ley 30057, Ley del Servicio Civil establece que
todo lo relacionado a la estructura del Personal
a travs del Cuadro de Puestos de la Entidad
(CPE) del Poder Legislativo debe ser aprobado
con Resolucin de SERVIR. Se demuestra con
ello una clara interferencia y la intencin de
subordinar a este Poder del Estado que debiera
mantener su autonoma de gobierno tal como
lo establece el artculo 94 de la Constitucin
Poltica del Estado, examinado en la primera
parte de este ensayo.
sancionadora.
La
El hecho de que la Ley faculte a SERVIR a

sancionar a las entidades pblicas denota
una clara relacin de subordinacin y
dependencia a SERVIR (Poder Ejecutivo) lo
cual lo consideramos preocupante en un
pas cuyo sistema jurdico descansa en el
Principio de Separacin de Poderes y que
considera a la autonoma e independencia
del Poder Legislativo para un eficiente
En la Tabla N 4 y 5 se detallan algunos impactos

que tendra la Ley de Servir en la Autonoma
Parlamentaria:
Tabla N 4
Impactos de SERVIR en la autonoma del Poder Legislativo (1)
NORMA
Art. 8 D. Leg. 1053. Consejo
Directivo
Art. 12 de la Ley 30057 Ley del
Servicio Civil.
Art. 13 de la Ley 30057, Ley del

Servicio Civil
MANDATO
El C.D. conformado por personal de confianza
del P.E. No hay concurso ni representacin del
P.Legislativo.
SERVIR formula la poltica de evaluacin del
desempeo para:
a) Establecer el nivel de desempeo, b) Estimular y
recompensar c) Capacitar y d) separar servidores.
La atribucin supervisora consiste: a) Revisar
en fiscalizacin posterior y cuando lo determine
conveniente el cumplimiento de las polticas y
normas del sistema; y b) Recomendar la revisin
de las decisiones.
IMPACTO
El C.D. emite disposiciones de obligatorio
cumplimiento por el para todas las entidades
pudiendo afectar su autonoma e independencia
Clara interferencia en la autonoma administrativa
y de gobierno del P.L.eg. ya que son atribuciones
propias de ste.
Es preocupante el trmino cuando (SERVIR) lo
determine conveniente (parntesis nuestro) como
una atribucin adicional de este organismo.
Fuente: Decreto Legislativo 1023 y Ley 30057
67
Tabla N 5
Impactos de SERVIR en la autonoma del Poder Legislativo (2)
NORMA
MANDATO
IMPACTO
Art. 14 de la Ley 30057, Ley del

Servicio Civil
SERVIR impone sanciones; a) Amonestacin; b)

Publicacin de amonestados; c) Suspensin de
facultades para establecimientos de incentivos
monetarios; c) Suspensin de facultades en materia
de RRHH.
El hecho de que la Ley faculte a SERVIR a

sancionar a las entidades pblicas denota una
clara relacin de subordinacin / dependencia.
La 4ta D. Complementaria de la
Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
El Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) como

instrumento de gestin se aprueba mediante
Resolucin del Consejo Directivo de SERVIR con opinin
favorable de la Direccin Nacional de Presupuesto del
MEF.
Clara interferencia con la intencin de subordinar

al P..Leg. que debiera mantener su autonoma
de gobierno tal como lo establece el artculo
94 de la Constitucin Poltica y el artculo 3 del
Reglamento del Congreso.
Artculo 94 de la Constitucin Autonoma e independencia del P.

Legislativo.
El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que

tiene fuerza de ley;
La STC Exp. 0025-2013-PI/TC y otras no ha tomado

en cuenta esta disposicin constitucional. .
elige a sus representantes en la Comisin Permanente

y en las dems comisiones; establece la organizacin
y las atribuciones de los grupos parlamentarios;
gobierna su economa; sanciona su presupuesto;
nombra y remueve a sus funcionarios y empleados,
y les otorga los beneficios que les corresponden de
acuerdo a ley.
Fuente: Constitucin Poltica, Reglamento del Congreso, Decreto Legislativo 1023 y Ley 30057
Se concluye que los impactos si afectara la autonoma parlamentaria tan necesaria para ejercer una
eficiente fiscalizacin y control poltico del Poder Ejecutivo.
9. Posicin del Poder Ejecutivo (SERVIR)
respecto a la violacin de las autonomas.
El ente rector del Sistema Administrativo de
los Recursos Humanos, SERVIR, a travs de su
Informe Tcnico N 552-2014-SERVIR/GPGSC
del 3 de setiembre de 2014 da a conocer su
opinin institucional respecto al proyecto de
ley No. 3704/2014 CER, proyecto de ley que
excluye a los trabajadores del sistema electoral
del mbito de la ley 30057 ley del servicio civil,
dice lo siguiente:
a) La autonoma es la capacidad de
autogobierno para desenvolverse con
libertad y discrecionalidad, pero sin dejar
de pertenecer a una estructura general de
la cual en todo momento se forma parte,
y que est representada no slo por el
estado sino por el ordenamiento jurdico
que rige a ste (sentencia del TC, recada
en el expediente No. 0012-1996/TC). En

ese sentido, debe entenderse que dicha
economa debe ser ejercida dentro del
marco constitucional y legal (sentencia
del TC, expediente No. 0010-2003-AI/TC).
b) Adicionalmente, el tribunal constitucional
ha sealado que () no debe
confundirse autonoma con autarqua,
pues desde el mismo momento en
que el ordenamiento constitucional lo
establece, su desarrollo debe realizarse
respetando a ese ordenamiento jurdico.
Ello permite concluir que la autonoma
no supone una autarqua o que alguna
de sus competencia pueda desvincularse
total o parcialmente del sistema poltico,
o del propio orden jurdico en el que se
encuentra comprendido () sentencia
del TC expediente No. 0010-2003-AI/TC y
expediente No. 019-21-2009-PA/TC).
68
c) Asimismo, el tribunal constitucional ha

precisado que la autonoma de los rganos
previstos en la constitucin no puede
ser ejercida de manera irrestricta, pues
tiene ciertos lmites que dichas entidades
deben tomar en cuenta en su ejercicio. En
ese sentido, si bien la autonoma es una
garanta institucional en materia poltica,
econmica y administrativa y que implica
la competencia para aprobar la propia
organizacin interna y su presupuesto;
todo ello no implica que tales organismos
gocen de una irrestricta libertad.
Segn SERVIR ello no puede ser considerado
como una violacin de la autonoma de
los organismos constitucionales.
Por el
contrario, la autonoma de las entidades (en
este caso el sistema electoral) se expresara
actuando dentro de las reglas establecidas
en las leyes y dems normas que constituyen
el ordenamiento jurdico como la ley No.
30057, una de las normas bsicas del sistema
administrativo de gestin de recursos
humanos y del decreto legislativo No. 1023
que establece la rectora de SERVIR sobre el
sistema mencionado.
10. Servir como Organismo Constitucionalmente Autnomo
SERVIR y el riesgo de manipulacin poltica
Al respecto coincidimos plenamente con el
fundamento que se plantea la vigencia plena
de un organismo de esta naturaleza como
es SERVIR pero dada la profundidad de sus
atribuciones y las funciones que realiza en
las entidades autnomas, consideran que
este organismo no puede estar sujeto a una
autoridad poltica de primer nivel como es el
poder ejecutivo ya que se pondra en riesgo
su independencia y autonoma. No debemos
olvidar que en la mayora de los gobiernos en
especial los gobiernos autoritarios o de facto
trata de limitar o frenar a las instituciones
controladoras y fiscalizadoras como el Poder
legislativo y el Judicial para cubrir sus malos

manejos y deficiencias gubernamentales.
Con respecto a lo propuesto por la PCM de que
el mbito de SERVIR no puede ser considerado
como una violacin de la autonoma de los
organismo constitucionales y que por el
contrario la autonoma de las entidades que
conforman el sistema electoral se expresara
actuando dentro de las reglas establecidas en
las leyes y dems normas que constituye el
ordenamiento jurdico como la ley 30057, Ley
del Servicio Civil y del decreto legislativo 1023,
que crea la autoridad nacional del servicio
civil-SERVIR, consideramos que precisamente
esas normas seran las adecuadas y no
afectaran las autonomas de las instituciones
antes mencionadas si este rgano estuviera
ubicado dentro de la estructura del Estado no
dependiendo ni del Poder Legislativo, ni del
Poder Ejecutivo ni del Poder Judicial sino que
debera estar formando parte de un organismo
constitucionalmente autnomo.
Para evitar que los diferentes organismos
constitucionalmente autnomos se quejen
de violacin de su autonoma por un poder
poltico como es el Ejecutivo se debe reubicar
en la estructura del Estado a la Autoridad
Nacional del Servicio Civil, pudiendo ser
parte de un organismo constitucionalmente
autnomo como es la Contralora General de
la Repblica.
Con la adscripcin de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil a un ente
constitucionalmente autnomo la facultad
normativa y con carcter vinculantes no
ocasionara riesgo de la manipulacin
poltica por lo que las instituciones no
podran quejarse por esta razn.
Con la adscripcin de la Autoridad
Nacional del Servicio Civil a un ente
constitucionalmente autnomo la aplicacin
de la facultad supervisora y fiscalizadora
no ocasionara riesgo de la manipulacin
poltica por lo que las instituciones no
podran quejarse por esta razn.
69
11. REFLEXIONES FINALES

Al trmino del presente ensayo podemos realizar las siguientes reflexiones:
a. La sentencia del TC que declara inconstitucional la disposicin complementaria final
de la Ley 30057 que apartaba de su mbito
a diferentes entidades pblicas entre ellas el
Congreso de la Repblica producira efectos
negativos en la autonoma del Poder Legislativo y en sus funciones que ella realiza en especial a la del control poltico a
las autoridades del gobierno.
b. La organizacin del Estado
peruano se asienta bajo el
principio de separacin de
poderes y en las autonomas
que stas ostentan para que
se realice lo que se conoce
con el nombre de los pesos y
contrapesos.
c. La autonoma del Poder Legislativo es
fundamental para que se pueda realizar con
eficiencia el control poltico, situacin que
puede ser afectada si se dispone que sus
recursos humanos pasen al mbito de servir
que es un rgano que depende de un poder
poltico como es el Ejecutivo.
d. La Constitucin ha otorgado una autonoma especial al Poder Legislativo. Esta es de
mayor intensidad en este poder que en el
Poder Judicial as como tambin de los organismos constitucionalmente autnomos
por su especial funcin del control poltico
a todas las autoridades del gobierno.
e. Racionalmente no se puede concebir que el
rgano controlado pueda evaluar, capacitar
y autorizar sus cuadros de puestos de la entidad (CPE), que reemplaza a los, cuadro de
asignacin de puestos (CAPS).
f. El artculo 94 de la Constitucin, el artculo
28 y 38 del reglamento del congreso y
el Estatuto del Servicio Parlamentario
constituye un bloque de constitucionalidad
que permite al Poder Legislativo dirigir un
especial rgimen administrativo laboral
independiente del rgimen general cuyo

rgano rector es SERVIR.
g. Causa sorpresa el cambio de criterio del TC
en materia de la autonoma institucional ya
que antes la defenda y ahora es enemigo
de ella. En el ao 2013 el TC remiti el proyecto de ley 2642-2013-tc que propona la
exclusin de sus trabajadores administrativos del mbito de servir porque, segn la
exposicin de motivos, afectaba su autonoma constitucional.
h. El rgano rector del Sistema
Nacional de Recursos Humanos
- SERVIR, tiene atribuciones que
afectaran (si estuviera dentro de
su mbito) la autonoma e independencia del Poder Legislativo,
entre ellas la normativa, la supervisora y la sancionadora.
i. El Consejo Directivo que maneja SERVIR son
directivos de confianza designados por el Poder Ejecutivo y no integra ningn representante de otro poder del Estado ni de los organismos constitucionalmente autnomos.
j. El hecho de que SERVIR est subordinado
al Poder Ejecutivo afectara determinadas
autonomas de las instituciones del Estado
por lo que se plantea una ubicacin en la
estructura del Estado para que ste organismo cuente con una autonoma constitucional y pueda realizar sus funciones en forma
tcnica y profesional sin estar contaminado
por el poder poltico. De esta manera podramos considerar a todas las entidades
pblicas dentro del mbito de SERVIR.
k. Consideramos que la autonoma del Congreso no es absoluta, porque est sometido
a la Constitucin como los dems poderes
del Estado y los organismos constitucionalmente autnomos. Su norma de funcionamiento (reglamento) que tiene naturaleza
orgnica es aprobado con mayora absoluta
donde participan diferentes grupos parlamentarios. El personal est sometido tambin a la tutela jurisdiccional y a las normas
dictadas por el parlamento para el ejercicio
de sus funciones.
70
12.- Referencias bibliogrficas

DE ESTEBAN J. Y LPEZ GUERRA L. (1982): El Rgimen Constitucional espaol. Tomo II, Barcelona.
CANO BUESO, Juan. (1984). El principio de auto normatividad de las cmaras y la naturaleza
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DP&page=article&op=view&path%5B%5D=496&path%5B%5D=551 (Recuperado el 7 de mayo
de 2016)
Sentencias del Tribunal Constitucional

Sentencia del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLENO JURISDICCIONAL EXP. N. 047-2004-AI/TC,

del el 24 de abril de 2006, Jos Claver Nina-Quispe Hernndez, en representacin del Gobierno
Regional de San Martn (demandante) contra el Congreso de la Repblica (demandado).
Sentencia del TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLENO JURISDICCIONAL EXP. N. 0025-2013-PI/TC y
otros del 26 de abril de 20016, Ciudadanos, Colegio de Abogados de Tacna y de Junn contra el
Congreso de la Repblica.mandado).
71
LAS AGLOMERACIONES URBANAS

COMO ESTRUCTURADORAS DE LAS
POLTICAS PBLICAS EN PER
Csar Lama More*
cesarlama.m@gmail.com
Arquitecto, Doctor en Ciencias, Profesor Principal de la Maestra en Planificacin Urbana y Regional de la Facultad de Arquitectura Urbanismo y Artes
de la UNI; Gerente General del Centro de Estudios Metropolitanos y miembro de IREMAP.
LAS AGLOMERACIONES URBANAS

COMO ESTRUCTURADORAS DE LAS
POLTICAS PBLICAS EN PER
Csar Lama More
Resumen
Abstract
Este artculo propone que las condiciones de

nuestra estructura territorial, expresadas en las
aglomeraciones urbanas, constituyen un factor
esencial de diferenciacin y especificidad y una
plataforma territorial en la formulacin y aplicacin
de polticas pblicas apropiadas y coherentes con la
diversidad y multiculturalidad nacional.
This article proposes that the conditions of our

territorial structure, expressed in conurbations,
constitute an essential factor for differentiation
and specificity and a territorial platform in the
formulation and implementation of appropriate and
consistent with the diversity and multiculturalism
national public policies. Rural urban networks
are territorial structures based on the system of
cities that develop and interact through processes:
concentration; Integration; cooperation; and
specialization; which van building, in general and
particularly in Peru: agglomerations urban. These
integrate in as compact a set of settlements with
an or more cities main. At the same time these
agglomerates, relate among themselves, through
networks which can be ordered at the national,
regional and local level. An urban agglomeration
normally comprises a central town and villages or
satellite towns and rural areas that it has absorbed
in its growth.
Las redes urbano rurales son estructuras territoriales

basadas en el sistema de ciudades que se desarrollan
e interactan mediante procesos de: concentracin;
Integracin; cooperacin; y especializacin; los cuales
van construyendo, en general y particularmente
en Per: aglomeraciones urbanas. Estas integran
en forma compacta un conjunto de asentamientos
con una o ms ciudades principales. A su vez estas
aglomeraciones, se relacionan entre s, mediante redes
que pueden ser ordenadas a nivel nacional, regional
y local. Una aglomeracin urbana normalmente
comprende unaciudadcentral y pueblos o ciudades
satlites y reas rurales a los que sta ha absorbido en
su crecimiento.
Palabras clave: Aglomeraciones urbanas polticas
pblicas - redes urbano rurales - estructuras
territoriales.
Key words: Urban agglomerations - public policy rural urban networks - territorial structures.
73
Presentacin
Las Polticas Publicas son los orientaciones
que permiten definir y priorizar las acciones,
proyectos y actividades quedisea y gestiona
el Estado a travs de un gobierno y una
administracin pblicacon fines de satisfacer
las necesidades de una sociedad, y promover
su desarrollo con un orden de prioridades en el
campo sectorial, territorial e institucional. Por
tanto, es necesario definir y estructurar una base
para actuar o no actuar en forma parcial, con
actores, que se encuentran interrelacionados
en procesos momentos y lugar especfico. Las
polticas pblicas se formulan a nivel nacional,
regional y local y teniendo en cuenta su alcance
en sectoriales y multisectoriales. En este
sentido, existen particularidades relativas a la
localizacin y a las actividades en el territorio
por lo que deben considerar la
diversidad y pluriculturalidad
territorial en su formulacin y
aplicacin.
Las aglomeraciones urbanas
constituyen
unidades
de
desarrollo formadas por redes
urbano-rurales sistmicamente
ordenadas por procesos de
desarrollo.
Necesariamente
incluyen jurisdicciones poltico
administrativas articuladas por procesos socioeconmicos ordenados territorialmente por
cuencas y corredores de desarrollo.
Las aglomeraciones tienden a constituirse
alrededor
de
los
grandes
centros
administrativos o econmicos. Se pueden
diferenciar claramente las dos grandes
partes: a) la ciudad o ncleo central, sobre la
que se estructura toda la aglomeracin, con
una densidad compacta, con actividades
terciarias y con la mayor fuente de empleo,
desde donde se teje las distintas vas de
transporte que la comunican con reas
rurales, suburbios y ciudades menores. b)
Estas zonas estn estructuradas a lo largo
de las vas de transporte e interactuando
con la ciudad central en forma de anillos
concntricos, algunas veces presenta

apariencia catica del tejido urbano y una
progresiva fusin con mbitos sub-rurales.
En las aglomeraciones predominan las reas
residenciales. En los centros de las ciudades
absorbidas por la ciudad central, se pueden
encontrar tambin actividades comerciales
y administrativas, pero que no superan en
importancia al ncleo de esta. Sobre las vas
de comunicacin, se ubican los grandes
equipamientos urbanos que no se hallan en
la ciudad central.
Las aglomeraciones urbanas son estimulada
por procesos de concentracin econmica
y constituye la expresin espacial de los
factores sociales y econmicos en un grupo
o entre grupos de ciudades y pueblos que
comparten redes de ciudades y pueblos
rurales condicionadas por: 1)
La proximidad
espacial de
ciudades y pueblos y grupos
formados
entre
pueblos
rurales y 2) Las relaciones
econmicas-estructurales
y
servicios sociales compartidos y
complementarios.
Se propone que mediando
procesos de desarrollo regional
y nacional, las aglomeraciones
urbanas son parte de la realidad nacional
que expresa formas concretas resultantes
del ordenamiento territorial generado por
estructuras de mercado, por sistemas de
interaccin socio-cultural y que muchas
veces no son consideradas en el diseo de las
polticas pblicas y formas de ordenamiento
de la gestin del Estado.
1. El proceso de aglomeracin urbana
El anlisis de la aglomeracin urbana, tiene
que ser complementado por el anlisis de los
complejos econmicos regionales, el anlisis
tiene que considerar el promedio espacial de
los complejos anteriormente mencionados
as como las relaciones econmicas con la
actividad regional.
74
Como resultado de las condiciones de

proximidad espacial, podemos identificar en
el Per aproximadamente 46 aglomeraciones
urbanas (fig.1). El presente anlisis est dirigido
a estudiar las caractersticas integrales desde el
punto de vista espacial, social y econmico de
las 24 aglomeraciones principales
poblacin que vive en zonas rurales y pueblos

localizada en el rea de influencia de las
aglomeraciones y en los centros poblados con
ms de 2,000 habitantes (poblacin urbana
proyectada por INEI a 2015).
2. Identificacin de las principales

aglomeraciones urbanas en el Per
- La presencia de ciudades-lderes que

pueden ser grandes y medianas. En la costa
un mnimo de 50,000 habitantes y 20,000
en los Andes y Selva Amaznica
La poblacin total aglomerada, incluyendo

urbana y rural, se estima en 28 millones 40 mil
habitantes que representa aproximadamente
el 90% de toda la poblacin. La poblacin
considerada en las aglomeraciones incluye la
Como se ha mencionado, para definir las

aglomeraciones urbanas se consideran los
siguientes criterios bsicos:
- Un espaciamiento de influencia en 45 Km
ms lejos o 45 minutos de tiempo de viaje
entre los componentes de la aglomeracin.
FIGURA. 1: PRINCIPALES AGLOMERCIONES URBANAS EN EL PERU
Elaborado por Cesar Lama More
75
Se estima la existencia de 36 aglomeraciones

urbanas, de las cuales las principales
aglomeraciones urbanas (fig. 1) son 25; 10
estn situadas en la regin costea, 14 estn
en la regin andina y 4 estn en la selva
Incluyendo Selva Alta. Podemos considerar
adicionalmente 11 aglomeraciones urbanas
secundarias con importancia econmica.
Las 25 aglomeraciones principales incluye
aproximadamente el 51% de todos los pueblos de 2,000 a 5,000 habitantes, el 50% de
los pueblos de 5,000 a 20,000
habitantes, el 81% de pueblos
de 20,000 a 100,000 habitantes,
y todas las ciudades con ms de
100,000 habitantes.
Para el anlisis aplicado de
polticas pblicas, en cuanto a
su base y situacin y alcance
socio-econmico de la definicin y aplicacin interregional
de polticas pblicas, consideramos que el tamao de las ciudades que
lideran el proceso y el alcance geogrfico
de las reas de influencias de las principales
ciudades podramos tener una tipologa del
tamao y extensin de las aglomeraciones
urbanas:
a) Las grandes y extensas espacialmente
estn situadas particularmente en los
complejos de los valles integrados por regiones naturales; sin considerar Lima, en
la Costa tenemos a las aglomeraciones
estructuradas por las ciudades de: Chiclayo-Pacasmayo, Piura-Sullana, HuachoPativilca, en la Sierra a las aglomeraciones
estructuradas por las ciudades de: Huancayo-Jauja, (valle del Mantaro), Cuzco-Sicuani (valle del Vilcanota) y Puno-Juliaca
(meseta del Titicaca)
relacionados a las ciudades de: Trujillo,

Chimbote, Chincha-Pisco y Arequipa. Y las
aglomeraciones de la selva de Iquitos.
c) Las medianas de escala y de extensin,
situadas en valles extensos o en los valles
largos y estrechos de la sierra como
Ayacucho, Cajamarca, Huaraz (Callejn de
Huaylas) y la Oroya (complejos mineros) as
como dentro de complejos mineros o en
grandes colonias selvticas de TarapotoJuanjui (Huallaga Central).
d)
Las
medianas
y
concentradas
situados
principalmente en la regin
andina y en los valles de tamao
mediano, la mayora de ellos
aislados relativamente. En la
Costa: Tacna, en la Sierra: Cerro
de Pasco, Huanuco, Tarma y en
la Selva: Pucallpa.
3. Redes de Aglomeraciones Urbanas a

escala Macro regional
Las aglomeraciones urbanas en Per, se desarrollan articulando cuencas y formaciones
productivas, no obedecen a la lgica de las regiones poltico administrativas, pero su tejido
desarrolla una estructura que tiene trascendencia regional consolidando espacios macro
regionales. Desde la escala macro-regional,
podemos encontrar redes ampliadas en cuatro espacios: 1) Macro regin Norte; 2) Macro
regin Central; 3) Macro regin Sur; y 4) Macro
regin Oriente.
Observamos que la Regin Norte presenta
una diversidad macro-regional completa y
una mejor distribucin espacial.
b) Las grandes y compactas estn situadas

principalmente en los valles Costeos
76
FIGURA 2: AGLOMERACIONES URBANAS EN LA MARCO REGION NORTE
Elaboracin: Cesar Lama More
En el caso de esta Macrorregin la especializacin est orientada a producir las materias primas agrarias para la exportacin y las
demandas nacionales (azcar, algodn, etc.)
que se producen en Chiclayo, Trujillo, Chimbote, Piura, los productos agrarios para las
demandas nacionales (arroz) producidos en
Chiclayo, Piura, Jan, los productos derivados de petrleo producidos en Talara, el acero producido en Chimbote para la demanda
nacional y los complejos pesqueros en la mayor parte de las aglomeraciones costeas.
En el caso de la Macro regin Central, observamos que esta Macrorregin, presenta una
alta diversidad polarizada en Lima y la especializacin primaria en el resto de la macroregin, Lima presenta actividades en todas
las ramas industriales, mientras la mayor parte
de las aglomeraciones de la regin presentan
especializacin en la produccin de materias
primas minerales orientados a la exportacin
y algunas actividades primarias complementarias relacionadas a los cultivos alimenticios y
ganado con dbil desagregacin industrial.
77
FIGURA 3: AGLOMERACIONES URBANAS EN MARCO REGION CENTRAL
La Macro regin Sur presenta como la Macroregin Central, una diversidad polarizada en
Arequipa, se observa que la mayor parte de las
aglomeraciones urbanas estn relacionadas
con las actividades extractivas primarias

relacionadas con la minera y las pequeas
actividades industriales relacionadas con el
complejo agro-industrial.
78
FIGURA 4: AGLOMERCIONES URBANAS EN MARCO REGION SUR
La Macro regin Oriental presenta una estructura econmica relacionada principalmente

con la extraccin forestal y la semi elaboracin
de productos madereros
Es interesante considerar la gravitacin nacional de esta Macrorregin con el desarrollo
de su desarrollo; considerando como base
la selva peruana y la ciudad de Iquitos, sus

oportunidades de articulacin con la Macro
regin Norte, se estructuran con las aglomeraciones de Tarapoto Moyobamba y Yurimaguas y con la Macro Regin Central con las
aglomeraciones e Pucallpa y hacia el Oriente
con Brasil.
79
FIGURA 5. AGLOMERCIONES URBANAS EN MARCO REGION ORIENTE
ECUADOR
COLOMBIA
BRASIL
80
4. Polticas pblicas segn aglomeraciones

Las polticas pblicas a nivel nacional, sectorial
y regional, deberan considerar medidas
especficas de promocin y desarrollo nacional
y regional segn las aglomeraciones urbanas
y las macro-regiones definidas en cuatro
aspectos:
1. Polticas de Ordenamiento Territorial
2. Polticas Publicas de promocin productiva
3. Polticas Pblicas en apoyo del sistema
urbano
4. Polticas de poblacin y movimientos
migratorios.
5. Polticas de Ordenamiento Territorial de
los Flujos Materiales
Uno de los aspectos esenciales a promover
mediante polticas pblicas es el desarrollo de
flujos del material de produccin con base en
el sistema urbano, y considerando como factor
promotor al proceso de aglomeracin urbana.
Esto se sustenta en la medida que los flujos
del material de produccin en la escala macroregional estn condicionados por los procesos
de especializacin en la produccin, y la
agudizacin del desbalance entre los egresos y
las demandas internas de cada aglomeracin.
Es evidente que las polticas pblicas tendran
que considerar que la economa peruana es
una estructura productiva primaria en la cual
convendra promover tres tipos de procesos de
circulacin:
1) Reorientar hacia la estructura regional,
los flujos de exportacin primarios que se
originan en algunos lugares seleccionados,
tradicionalmente
relacionados
con
los puertos, por lo que corresponden
fortalecer las relaciones socio-econmicas
de las regiones con el sistema urbano.
2)
Promover
los
flujos
industriales
secundarios, que se originan en las
aglomeraciones especializadas buscando
armonizar el desarrollo de procesos de
insumo-producto orientado a desarrollar
aglomeraciones urbano-rurales basadas

en las materias primas tradicionales
convertidas en insumos de actividades
regionales con beneficio para el crecimiento
del producto nacional desde las regiones.
3) Aprovechar e impulsar el consumo de
productos terciarios, que se originan
mayormente de las aglomeraciones
econmicamente diferente y de las regiones
agrarias especializadas, para promover el
desarrollo de la base econmica regional.
En este proceso la intervencin del Estado,
debera promover la circulacin interregional
de un grupo de productos seleccionados que se
caracterizan por su produccin especializada,
y por el costo ton-cargo del transporte
Los productos seleccionados representan
aproximadamente el 80% del movimiento
carga total del pas. Los productos
seleccionados son: 1) Sector Industrial.cemento, carne de pescado, azcar, alimentos
balanceados, cerveza, productos siderrgicos,
productos madereros, fertilizantes, leche
evaporada, harina de trigo, y aceite. 2) Sector
Minero.- hierro, productos derivados del
petrleo, petrleo, carbn, zinc, cobre, plomo.
3) Sector agrario.- papas, bananas, trigo, maz,
arroz, productos ctricos, ganado algodn.
6.
Polticas
Pblicas
productiva industrial
de
promocin
Por la localizacin de las actividades industriales

en las aglomeraciones urbanas las actividades
industriales constituyen un sector clave en el
proceso de descentralizacin.
Las actividades industriales situadas en Lima,
muestran un alto nivel de concentracin en las
grandes actividades industriales por cuanto
representan el 61.5% del valor domstico
bruto y la ms alta concentracin en la
produccin de los bienes de capital (92%); as
como el 71% del trabajo industrial relacionada
con la produccin de bienes de consumo, que
representa el 63% de la produccin industrial
total de Lima.
81
Por lo mencionado, es interesante considerar

que el dinamismo del crecimiento industrial
constituye un factor esencial del proceso de
descentralizacin del desarrollo industrial
basado en el potencial de los recursos naturales
de las regiones con base en las siguientes
potencialidades:
Figura 6: Aglomeracin Urbana Chimbote
Considerar el potencial de una segunda aglomeracin con base en La Oroya, con 7.8% del
valor total bruto industrial, pero con slo el
2.2% de trabajo, esta aglomeracin no tiene importancia demogrfica. Este es el resultado del
carcter semi-colonial de su base econmica, la produccin total son bienes intermedios
completamente destinados a la exportacin.
Esta aglomeracin tendra como alcance
las ciudades de Morococha al Oeste, Tarma,
La Merced, Villarrica, Oxapampa y Satipo, al
Oeste; Jauja y Huancayo, inclusive Pampas
en Huancavelica al Sur; y Cerro de Pasco y
Hunuco al Norte.
Las Redes Urbano-rurales RUR, son formadas
por aglomeraciones agro-urbanas1 que se relacionan con los procesos de Metropolizacin,
en un grado menor, an incipiente, que acceden relativamente, segn sus demandas a las
RCM. Incluyen ciudades y pueblos rurales, estos ltimos denominados Ncleos Articuladores Rurales- NAR
La aglomeracin de Trujillo participa con el

2.4% de todo el valor industrial bruto y el
1.4% del trabajo industrial, las principales
actividades estn relacionadas con el azcar, el
papel y los bienes de consumo
Figura 7: Aglomeraciones Urbanas
Talara y Piura
La tercera aglomeracin industrializada en

Chimbote, representa el 4.8% del valor industrial bruto y el 3.5% de trabajo industrial, la actividad ms importante est relacionada con
el ms grande complejo siderrgico y el ms
grande complejo de carne de pescado. Su alcance incluye el corredor norte Chimbote-Trujillo; Huamachuco, el Callejn de Conchucos;
el Callejn de Huaylas con Huaraz al Este; y el
corredor Sur Chimbote-Casma-Huarmey.
1 Considerando que en la dcada de los aos 80s al igual que a escala mundial, en Per, ocurri la tercera fase de los procesos de
urbanizacin con rpido desarrollo de concentracin poblacional en regiones rurales, formando tejidos y redes urbano-rurales
sostenidos en la actividad agropecuaria rural y servicios urbanos. Estas redes urbano-rurales estn articuladas por procesos de
aglomeracin de actividades agro-urbanas. Se propone una nueva metodologa de planeamiento urbano considerando reas de
Intervencin antes que cascos urbanos aislados, incluyendo en un mismo tejido, ciudades, pueblos y predios rurales como objeto
de planeamiento del desarrollo agro urbano, incluyendo el ordenamiento de usos de suelo agro-urbanos, la localizacin y desarrollo
de servicios y nuevas formas integradas de mercados, reas de servicios, infraestructura vial, logstica agro-urbana y saneamiento
ambiental.
82
La cuarta aglomeracin industrializada es

Talara, la que representa el 4.2% del valor
industrial bruto y solo el 0.9% del trabajo
industrial, como en el caso de la Oroya,
que era una ciudad bajo control estricto de
empresas extranjeras (International Petroleum
Company). La aglomeracin Piura-Sullana con
menos del 1% del Producto industrial con
ciudades importantes como Paita y Tumbes no
llegan integrar sus ventajas y beneficios.
Figura 9: Aglomeracin Urbana de

Barranca-Huacho
Figura 8: Aglomeracin Urbana de

Arequipa
La sexta aglomeracin es Huacho-Pativilca, el

valor industrial bruto fue de 3.5% con casi 3%
de trabajo industrial. Las industrias ms importantes estn relacionadas con el azcar, papel
y carne de pescado, las actividades ms dinmicas estn relacionadas con la exportacin.
Las polticas pblicas, deberan considerar que
esta aglomeracin est asociada a Lima e integrable a la aglomeracin de Chincha-Pisco,
que representa el 2.1% del valor industrial.
Figura 10: Aglomeracin ChiclayoPacasmayo
La quinta aglomeracin es Arequipa, con 3.8%

del valor industrial bruto, y 4% del trabajo
industrial, est relacionada a la produccin de
los bienes de consumo (66% de la industria de
Arequipa). Las polticas pblicas no formulan
medidas para integrar las reas de Moquegua,
y de Ilo, al Sur y Puno al Este, que si bien
representa menos del 1% del valor industrial
podran se integradas a su potencial.
83
La siguiente aglomeracin se localiza entre

Chiclayo-Pacasmayo, y participa con el 2.8%
de todo el valor industrial bruto y el 2.5% del
trabajo industrial, las principales actividades
estn relacionadas con las industrias de
procesamiento del azcar, arroz y pescado.
Pacasmayo sita a la industria del aumento en
la escala macro-regional. Las polticas pblicas
debera asociar esta aglomeracin al Este y a la
ciudad de Trujillo al Sur.
7. Polticas Pblicas articuladas con
el sistema urbano.
Como hemos visto en los aspectos tratados anteriormente cuando hemos analizado la aplicacin de polticas de desarrollo productivo,
el anlisis tamao-rango y la medida de espaciamiento, el sistema urbano es una estructura
voluble de los pueblos; su posicin de escala vara dentro del
sistema urbano. Los cambios
dentro del sistema urbano son
el resultado de las modificaciones de las relaciones sociales y
econmicas.
Sin embargo los elementos
del sistema urbano, pueblos
y aglomeraciones no son
estticos, ni tampoco elementos
aislados, presentan muchos tipos de relaciones
socio-econmicas que podran ser enfocados
para lograr modificaciones de la estructura
productiva, y la promocin del crecimiento,
basado en la acumulacin del capital en todos
los pueblos, as como en sus regiones.
Podemos considerar que los factores de
estructura actan en los niveles diferentes, en
el macro nivel y en el micro nivel; el macro nivel
est relacionado con la organizacin entre
las aglomeraciones urbanas y el micro-nivel
que tiene que ver con las relaciones entre las
aglomeraciones urbanas y la red regional de
establecimientos con polticas de tipo macro
en la escala de las aglomeraciones urbanas.
El carcter del proceso estructural urbano a
macro-nivel, sigue el primero de las tendencias
de equilibrio inestable y de desbalance; el

modelo dendrtico de desarrollo se expresa en
la gran polarizacin del crecimiento nacional
y la semi polarizacin de las aglomeraciones
urbanas en la escala regional y macro-regional
se supone que este modelo influye en la
formacin macro-regional de sistemas urbanos
y la polarizacin todos los sistemas macroregionales que rodean Lima Metropolitana.
Las formaciones macro-regionales podran
generar polticas pblicas a nivel nacional y regional para dinamizar transversalmente la economa desde la costa hasta la sierra y la regin
de la selva, buscando promover la polarizacin
desde Lima, desde las grandes aglomeraciones
costeas, y desde los denominados enclaves
internos como los complejos minero-metalrgicos de la sierra central.
Hay dos procesos principales
que actan como factores
de aglomeracin del sistema
urbano. Estos procesos son: 1)
La migracin, y 2) El intercambio
de produccin material.
8. Polticas de poblacin y
movimientos migratorios.
El proceso de migracin puede orientarse con
polticas que promuevan y a la vez compensen
la diferenciacin del desarrollo productivo
como atraccin para el trabajo situado en el
auto-empleo y las predominantes actividades
pre-capitalistas. Los flujos del material de
produccin constituyen la base material
de la organizacin del sistema urbano, este
intercambio proporciona contenidos socioeconmicos para la red fsica del sistema
urbano.
Los estudios ejecutados por el Ministerio de
Vivienda del Per evidencian que el proceso
de migracin fue acelerado intensamente
durante la dcada de los 50s. Esta aceleracin
fue el resultado del proceso de modernizacin
capitalista que tiene lugar durante este
perodo.
84
El analizado proceso de migracin considera la

emisin y recepcin de los flujos de la poblacin
y tiene una influencia significante en la medida
de la estructura de los establecimientos, pero
los flujos de migrantes no forman relaciones
permanentes dentro del sistema urbano. La
emigracin es el resultado de causas socioeconmicas, por ejemplo la insatisfaccin de la
poblacin con las condiciones de trabajo y el
nivel de vida, por cuanto la atraccin requiere
las mnimas condiciones socio-culturales
para la liberacin de la fuerza laboral de las
actividades pre-capitalistas, por lo tanto, la
insercin de la circulacin capitalista y los
nuevos valores capitalistas en los sectores
tradicionales, esto motivara el crecimiento
de las esferas de influencias de los sistemas
urbanos en las regiones rurales influyen en los
flujos de migracin.
Estudios del Ministerio de Vivienda, y por el
autor, en diversas investigaciones muestran que
los movimientos demogrficos se caracterizan
por la polarizacin de Lima, desde las reas
andinas; por ello la migracin transversal
desde la sierra a las regiones de la costa y la
selva fue el origen de los procesos migratorios
modernos. Sin embargo observamos que
esta migracin permanece dentro de los
lmites macro-regionales y prefiere la regin
de la costa, donde estn situadas los sectores
modernos.
En los ltimos aos, se presenta una clara
disminucin del proceso de migracin
entre las macro-regiones, excepto en Lima,
predominando el impulso de la sub-polarizacin
de la migracin en la escala regional, quiere
decir que la poblacin es movida de las reas
rurales a las aglomeraciones urbanas ms
grandes de la regin, este proceso ocurre an
en la estancada regin andina, impactando
en la transformacin de regiones rurales en
regiones urbanas.
En conclusin, la migracin est consolidando
el proceso de polarizacin para las aglomeraciones urbanas dentro de los lmites de las macro-regiones; esta forma de polarizacin est
favoreciendo las aglomeraciones costeas.
9. Rol de Aglomeraciones Urbanas

a nivel Internacional
Las aglomeraciones urbanas sern representadas por las respectivas ciudades capitales y sus
procesos relacionados a la produccin y el consumo se ordenan y organizan por aglomeraciones, estas deberan ser materia de polticas
vinculadas el ordenamiento del territorio y de
la movilidad. Las proyecciones internacionales
de las aglomeraciones urbanas se podran articular mediante sus procesos macro regionales.
La Macro regin Norte, resulta ms clara,
para la aplicacin de polticas pblicas, si
se visualiza como redes de ciudades integradas con base en los siguientes conglomerados:
Tumbes-Sullana-Piura-ChiclayoTrujillo-Chimbote-Casma en la Costa Norte,
articulados en la misma macro regin con las
ciudades de Jan-Bagua-Chachapoyas-Moyobamba-Tarapoto-Yurimaguas y TarapotoJuaju-Tocache, al Nororiente; y a su vez tejidos con Cutervo-Cajamarca-Huamachuco y
Conchucos en la Sierra Norte, las aglomeraciones urbanas ofrecen relaciones competitivas a nivel internacional, con Ecuador, Colombia y Brasil.
En la Macrorregin Central la aplicacin
de polticas pblicas, debe considerar las
redes de aglomeraciones urbanas integradas
con base en los siguientes conglomerados:
Huarmey-Huacho-Lima-Chincha-Piso-Ica
en la Costa Central, integrados mediante
corredores transversales y longitudinales a
las aglomeraciones de las redes urbanas de
Hunuco-Cerro de Pasco-Junn-La OroyaTa r m a -J a u j a - H u a n c a y o - H u a n c a v e l i c a Huanta-Ayacucho en la regin andina y las
redes urbanas de San Ramn-La MercedVillarrica-Oxapampa-La Merced-Satipo al
Oriente. Compartiendo con la Macro regin
Sur con las ciudades de Nazca en la Costa y
Puquio, Andahuaylas y Abancay, como se
puede apreciar con las redes andinas. Las
proyecciones internacionales se orientan a
promover las relaciones con Asia Pacifico a
travs de los puertos nacionales y con Brasil a
travs de los corredores Per-Brasil.
85
FIGURA 11. ESQUEMAS DE ARTICULACION DE POLITICAS PBLICAS A NIVEL

INTERNACIONAL CON BASE EN AGLOMERACIONES URBANAS
En la Macrorregin Sur igualmente para

la aplicacin de polticas pblicas, es
fundamental visualizarla como redes de
aglomeraciones urbanas integradas con base
en los siguientes conglomerados: ArequipaCaman-Mollendo-Moquegua-Tacna en el
segmento sur, compartiendo Nazca en la
Costa Central; integradas transversalmente al
Corredor Andino de Andahuaylas-AbancayCusco-Sicuani-Ayaviri-Juliaca-Puno-Ilave,
Desaguadero y al Oriente con Puerto
Maldonado, ambos integrados mediante la
red urbana a Azangaro-Putina-Huancane en
la margen izquierda del lago Titicaca. En este
caso las posibilidades de articular relaciones
internacionales se orientaran a fortalecer los
lazos comerciales con Bolivia, Chile y Norte de
Argentina.
En el caso de la Macrorregin Oriental, se

requiere considerar las aglomeraciones de
Iquitos-Nauta en la cuenca del rio Amazonas
y la Aglomeracin de Pucallpa en la cuenca
del Rio Ucayali, esta ltima considerada como
parte complementaria con la Regin Central y
Brasil.
Es interesante considerar la gravitacin nacional
de esta Macrorregin con el desarrollo de su
desarrollo considerando las oportunidades de
las aglomeraciones de la macro regin Norte
con Iquitos, y de la Macro Regin Central con
Pucallpa.
86
CONCLUSIONES
Las Polticas Publicas como proyectos y
actividades que disea y gestiona el ESTADO
a travs de ungobiernoy una administracin
pblicacon fines de satisfacer las necesidades
de una sociedad, deben considerar actores,
interrelacionados en un momento y lugar
especfico. Las condiciones de nuestra
estructura territorial por su diversidad y
multiculturalidad
es un factor esencial
de diferenciacin y especificidad en la
formulacin y aplicacin de polticas pblicas
apropiadas y coherentes con la diversidad y
multiculturalidad nacional estn estructuradas
por redes urbanas y rurales mediante
aglomeraciones urbanas.
Las aglomeraciones urbanas constituyen una
estructura territorial para integrar en forma
compacta el proceso de formulacin, ejecucin
y ajuste de las polticas pblicas, en la medida
que constituyen un conjunto de asentamientos
articulados entre s y con una o ms ciudades
principales, las que pueden ordenar la accin
del Estado, mediante polticas pblicas en
forma sistmica a nivel nacional, regional y
local. Unaaglomeracin urbana normalmente
comprende una ciudad central y pueblos o
ciudades satlites y reas rurales a los que sta
ha absorbido en su crecimiento.
Los aportes de las aglomeraciones urbanas
en el desarrollo de las polticas pblicas se
orientan en los siguientes ejes programticos:
I. Las polticas pblicas, con un enfoque de
integracin regional como base para la
integracin de la estructura de los flujos
materiales, tratando de compensar el patrn
polarizado tradicionalmente orientado a
satisfacer las demandas de la zona de Lima
Metropolitana. En este sentido se propone:
1) Promover polticas de ordenamiento
territorial basadas en el tejido de una
red portuaria articulada a la Cuenca del
Pacifico y considerando los puertos de
Paita, Bayovar y Marcona entre s y con el
puerto del Callao.
2)
Impulsar el fortalecimiento de las
relaciones entre las regiones andinas
con las regiones costeas desarrolladas
promoviendo flujos retributivos como
resultado de su abastecedor especfico
de materias primas y su estructura
tradicional en produccin para el autoconsumo.
3) En relacin con la regin de la selva
promover el proceso de intercambio y
diversificacin de los flujos extractivos
en una sola direccin de las materias
primas madereras.
II: Las polticas pblicas relacionadas con el
ordenamiento del territorio, deben sustentarse en procesos de integracin de flujos
de servicios y bienes y mercancas materiales con las siguientes caractersticas:
1) Los flujos primarios de exportacin son
extrados directamente de las zonas
costeas donde se originan el 86% de las
exportaciones totales, el 24% restante
se concentra en la regin central que
representa el 10% del total y el 41% de los
movimientos internos de los productos
de exportacin primarios analizados.
2) Los productos industriales secundarios
estn orientados a las demandas
nacionales y presentan una alta
concentracin en el eje ChimboteLima y Huancayo-Lima, las conexiones
secundarias entre los ejes costeos
y la regin andina presentan slo
una estructura extractiva y no una
estructura de intercambio.
3) Los flujos de productos de consumo
estn concentrados principalmente en
la direccin polarizada de la costa norte
y la regin central andina hasta Lima,
como podemos ver hay una conexin
interandina muy dbil y una ausencia
de conexin transversal con la regin
de la selva.
87
Finalmente la consideracin de las aglomeraciones urbanas a nivel nacional proyecta una

gran posibilidad de combinar la aplicacin de
procesos de desarrollo regional e interregional, con procesos de integracin continental
que podran enriquecer y viabilizar polticas
generales y especficas de integracin continental y global.
En sntesis, la Polticas Publicas, considerando
los procesos de ordenamiento y desarrollo
de las aglomeraciones urbanas y rurales,
enriquecen su proyeccin en las dimensiones
locales, regionales, nacionales e incluso
internacionales y se proyectan no los procesos
de desarrollo descentralizado, incluso a nivel
global. Con base en las redes de aglomeraciones
urbano-rurales, las Polticas Publicas podran
influir en los siguientes procesos:
1) Promover la concertacin interregional
2) Desarrollar alianzas local-regional e interregionales y para el desarrollo con base en
objetivos comunes basados en procesos
de ordenamiento territorial.
3) Promover la articulacin e integracin
macro regional de sistemas de gestin
basadas en procesos iterativos en el marco
de la red urbana nacional.
4) Integrar interregionalmente acciones y

medidas de integracin productiva con
base en las demandas de las poblaciones
asentadas en las aglomeraciones, con
base en redes de mercados ordenados
territorialmente por microrregiones
5) Integrar las polticas pblicas a nivel
continental considerando como base
la estructura de los sistemas urbano
regionales entre los pases de frontera
Por lo que se recomienda el estudio y
la identificacin de oportunidades que
ofrecen las aglomeraciones urbanas como
estructuradoras en el diseo y aplicacin de las
polticas pblicas y formas de ordenamiento
de la gestin del Estado, principalmente,
en polticas de ordenamiento territorial, de
diversidad productiva, de equidad y diversidad
socio cultural y poltica de integracin de
infraestructura vial, energtica,
Las aglomeraciones urbanas, como propone
este material, son estructuras importantes
para la aplicacin de polticas sectoriales y
multisectoriales vinculadas principalmente
a la produccin, servicios y entre otras, al
mejoramiento de la calidad de vida; resolviendo
procesos reales frente a la diversidad y
pluriculturalidad territorial del Per.
88
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Descentralistas 27- Grupo Propuesta Ciudadana Enero-2012
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89
PER:
LOS PROBLEMAS PENDIENTES
Nudos crticos para la gobernabilidad
Otoniel Velasco Fernndez*
otonielvelascoperu@yahoo.com
El autor es Doctor en Gobierno y Polticas Pblicas por la Universidad San Martn de Porres, Master in Public Administration (Harvard University),
Master in Public Health (Harvard University. Ha sido Director Tcnico del Instituto Nacional de Planificacin (1968-1975), Consultor Internacional en
Planificacin (OMS/OPS) con sede en Buenos Aires y Ro de Janeiro, Consultor Independiente y Docente de post grado en las universidades San Martn
de Porres, San Marcos, del Centro del Per y Alas Peruana. Ha escrito numerosos artculos sobre planificacin del desarrollo y publicado su libro: Per.
La Difcil Construccin de una Repblica Para Todos 2012, Ecolibros.
PER:
LOS PROBLEMAS PENDIENTES
Nudos crticos para la gobernabilidad
Resumen
Abstract
La experiencia de los ltimos aos ha permitido

que todos los grupos polticos del pas estn de
acuerdo en los siguientes temas: i) Los equilibrios
macroeconmicos son una precondicin para
cualquier poltica de desarrollo, ii) Es indispensable
fortalecer la lucha contra la corrupcin y afianzar
la seguridad ciudadana, iii) Universalizar y mejorar
la calidad de los servicios de salud y educacin
y iv) Mejorar la infraestructura fsica del pas y
considerando que en los prximos decenios
an gozaremos del Bono Demogrfico, as como
asumiendo, que la demanda de materias primas
ser sostenida gracias al rpido proceso de
industrializacin de China e India, se configura
una coyuntura que puede ser aprovechada para la
superacin de algunos problemas estructurales que
subsisten en nuestro pas a los que se denomina los
nudos crticos: i) Creciente inseguridad ciudadana,
ii) Un 21.8%2 de la poblacin en situacin de
pobreza y exclusin social, iii) Un territorio poco
articulado con grandes carencias de infraestructura.
iv) Una economa poco diversificada y v) Ausencia
de un aparato Estatal Moderno.
The experience of recent years has enabled all

the political groups in the country agree to the
following: i) macroeconomic balances are a
precondition for any development policy, ii) It is
essential to strengthen the fight against corruption
and strengthen public safety, iii) universalizing
and improving the quality of health services and
education, and iv) improve physical infrastructure
of the country and considering that in the coming
decades yet we will enjoy the demographic
dividend and assuming that the demand for
commodities will sustained thanks to the rapid
industrialization of China and India, a situation that
can be harnessed to overcome some structural
problems that exist in our country that is called the
critical nodes is configured: i) Increasing insecurity,
ii) a 21.8% 2 of the population in poverty and social
exclusion, iii) a territory little articulated with great
shortcomings in infrastructure. iv) An economy
undiversified and v) Absence of a Modern State
apparatus.
Keywords: Consensus, demographic
international environment, infrastructure.
bonus,
Palabras claves: Consensos, bono demogrfico,

entorno internacional, infraestructura.
1 A diciembre del 2015, INEI. .Pobreza en 2015
91
1. Inseguridad ciudadana
Es conveniente indicar que, segn el Programa
de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD.
Informe Regional de Desarrollo Humano
2013-2014), Amrica Latina muestra hoy
economas ms fuertes, menos pobreza y
democracias ms consolidadas, pero, el flanco
dbil de la regin es la violencia, el crimen y
la inseguridad. El mismo estudio indica que
la pobreza, la desigualdad de ingreso y el
desempleo, considerados por separado, no
explican los niveles de inseguridad en la regin,
siendo necesario aceptar que la violencia y el
crimen no tienen explicaciones simples y que
su solucin exige polticas pblicas con un
enfoque multidisciplinario e intersectorial a ser
ejecutadas por los diversos niveles de gobierno
de cada pas.
Y por supuesto, en el Per ha ocurrido lo mismo,
conforme al PLAN NACIONAL DE SEGURIDAD
CIUDADANA 2013-2018 (Aprobado por
D.S. 012-2013-IN 28.VII.2013) la seguridad
ciudadana es una de las principales demandas
de la poblacin peruana. A lo largo de los
ltimos 20 aos, su abordaje ha merecido
diversos enfoques por parte de las autoridades,
pero con escaso xito hasta hoy.
En el perodo 1990-1995 la tasa de denuncias
de delitos presentadas por el pblico ante la
Polica (denuncias/10 mil habitantes) fue la ms
alta de los ltimos veintitrs aos con picos
que llegaron a los 117 y 125.5 los aos 1992 y
1993 (Plan Nacional de Seguridad Ciudadana
2013-2018, pg. 20). Desde entonces, la tasa fue
cayendo significativamente hasta llegar a 50.6
el 2007, la ms baja de todo el perodo, para
volver a subir de manera sostenida y llegar a
los 90.3 el 2014 (INEI. Compendio Estadstico
2015. Cuadro 8.7).
En la ltima dcada, las cifras de homicidios
presentan reas problemticas como La
Libertad, Lambayeque, Ancash, Amazonas y
San Martn en el norte, Tacna, Arequipa, Cusco
y Madre de Dios en el sur, y Ucayali en el centro.
En consecuencia, Lima no es el epicentro de
los homicidios en el Per, lo que difiere de

lo que normalmente ocurre en otras reas
metropolitanas de Amrica Latina.
Esta situacin se ha agravado ltimamente
con la presencia de bandas organizadas que
contratan sicarios (con frecuencia menores
de edad) para cometer sus asesinatos
generalmente vinculados con ajustes de
cuentas entre narcotraficantes. El narcotrfico
que de acuerdo a diversos informes mueve
algo ms de US$ 3 mil millones va permeando a
toda la sociedad incluyendo a altos niveles del
Estado como mandos policiales y congresistas.
El Plan Nacional de Seguridad ciudadana
2013 - 2018 es el marco en el que se est
implementando la reforma estructural
del Sector Interior y de la Polica Nacional
del Per, con una estrategia basada en la
articulacin entre las entidades del Estado;
en la recuperacin del principio de autoridad;
en la identificacin de las amenazas a la
seguridad ciudadana; en el aumento de
efectivos policiales y en la dotacin de nueva
infraestructura, logstica y tecnologa de punta.
Asimismo, para hacer frente al problema
del narcotrfico se ha diseado una nueva
estrategia basada en integrar el trabajo de
la Polica Nacional y de las Fuerzas Armadas,
fortalecer la labor de inteligencia, reducir
los cultivos de hoja de coca destinada al
narcotrfico y combatir las actividades ilcitas.
Por otra parte, la lucha contra la corrupcin
debe tambin defender los recursos pblicos
de los embates de las organizaciones de lavado
de activos y del crimen organizado que atenten
contra los recursos de todos los peruanos.
Sin embargo, la percepcin ciudadana es que
no existe una voluntad firme del gobierno
para enfrentar esta situacin, los titulares del
Ministerio del Interior sufren las consecuencias
y duran muy poco tiempo en sus carteras y el
trfico ilcito de drogas contina sin mayores
reducciones.
92
2. DESARROLLAR EL CAPITAL HUMANO
lizacin, nutricin, nivel de salud, educacin y empleo.
Hay consenso que el recurso ms importante

de un pas es su capital humano, vale decir la
cantidad y calidad de su poblacin, calidad en
trminos de nivel de nutricin, salud y educacin. Una poblacin bien nutrida, saludable, educada tiene
suficiente capacidad inventiva
para poner en valor los recursos
fsicos con los cuales la naturaleza nos ha dotado.
Tendencias demogrficas
El censo de poblacin de 1940, dio un total de
6,207,967 hbts. (estimaciones exageradas del
nmero de omitidos elevaron la
cifra oficial a 7,023,111). El 28% de
la poblacin resida en la costa,
el 65% en la sierra y el 6.7% en la
selva, en tanto que el censo del
2007 muestra que la poblacin
ha migrado masivamente a la
costa donde reside el 54.6%, y en
menor proporcin a la selva que
alberga al 13.4% de la poblacin
mientras la sierra ha reducido su
participacin al 32 %. (Cuadro 1).
De ah que es conveniente un
breve recuento de la situacin en la que se encuentra
nuestra poblacin en algunos
aspectos sustanciales: magnitud, tasa de crecimiento, loca-
Cuadro 1
Per. Distribucin Espacial de la Poblacin 1940-2007 (en porcentaje)
1940
1961
1972
1981
1993
2007
Total
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
Costa
28,3%
38,9%
46,1%
49,8%
52,4%
54,6%
Sierra
65,0%
52,3%
44,0%
39,7%
34,8%
32,0%
Selva
6,7%
8,7%
9,9%
10,6%
12,8%
13,4%
Fuente: INEI. Censos Nacionales.2007. Primeros resultados 2008

Elaboracin propia
Adems de la litoralizacin, la poblacin

muestra una creciente tasa de urbanizacin
que al 2007 llega casi al 76% y una persistente
reduccin en su tasa de crecimiento que se ha
reducido del 2.8% anual en el perodo 19611972 al 1.6% en el perodo 1993-2007 (Cuadro
2). A futuro se estima que el crecimiento

demogrfico ser de 1% al 2021 para continuar
descendiendo y llegar al 0.38% alrededor del
2050 (INEI. Per. Estimaciones y Proyecciones
de Poblacin 1950-2050, Cuadro 2).
93
Cuadro 2
Per. Poblacin Total y Tasa de Crecimiento Intercensal: 1940-2007 (en miles)
Censos
Poblacin
Tasa Intercensal
Total
Urbana
Rural
Total
Urbana
Rural
1940
6 208.0
35,4%
64,6%
1961
9 906.7
47,4%
52,6%
1,9%
3,7%
1,2%
1972
13 582.1
59,5%
40,5%
2,8%
5,1%
0,5%
1981
17 005.2
65,2%
34,8%
2,6%
3,6%
0,8%
1993
22 048.4
70,1%
29,9%
2,0%
3,3%
0,8%
2007
27 419.3
75,9%
24,1%
1,6%
2,1%
0,0%
Nota: Slo incluye poblacin censada no la omitida. Incluyendo la poblacin omitida el 2007 ramos 28 220.8 miles.
Fuente: INEI. Censos Nacionales 2007
Elaboracin propia
Finalmente, es conveniente precisar que la

estructura etaria nos muestra una poblacin
predominantemente joven (Cuadro 3), a
diferencia de lo que ocurre en los pases
desarrollados lo que indudablemente
constituye una ventaja estratgica que
se denomina el bono demogrfico que

debemos saber aprovechar a futuro. O sea
la tasa de dependencia (la relacin entre la
poblacin dependiente y la poblacin en edad
de trabajar) es de 0.5 en tanto que en los pases
ricos esta tasa es superior a 0.8.
Cuadro 3
Per. Estructura Etaria de la Poblacin
Edad
1993
2007
2015
0-14
37,0%
30,5%
27,9%
15-64
58,3%
63,1%
65,5%
65 y +
4,7%
6,4%
6,6%
Fuente: INEI: 1993 Y 2007. Censo de Poblacin 2007

2015. Compendio Estadstico 2015.cuadro 3.21
Elaboracin Propia
La migracin a las ciudades, la extensin

de la educacin, la difusin de la cultura y
la msica vernacular, dieron
paso al mestizo ilustrado,
fenmeno denominado por
Anbal Quijano: cholificacin,
implicando que el indgena
gracias a la educacin y a su
esfuerzo asciende socialmente
se vuelve cholo y se incorpora
a
la
poblacin
urbana,
cuestionando de este modo los roles adscritos

desde la Colonia a las razas.
En resumen, se puede afirmar
que la poblacin originaria
recluida en las comunidades
campesinas desde la poca
prehispnica decide conquistar
pacficamente el Estado excluyente heredado de la Colonia
y se traslada a los centros urbanos de decisin poltica donde
94
reclama los servicios que le han sido negados

por centurias. Gracias a este proceso estamos
en franco camino de construccin de una Repblica para Todos1.
finales de la dcada del ochenta, y si bien hay

consenso en aceptar que la situacin se agrav
en esa dcada no es posible sealar la magnitud de ese deterioro.
Pobreza y exclusin social
Las estadsticas ms recientes del INEI (Cuadro

4) indican que la pobreza se ha reducido del
54.3% el 2001 al 44.5% el 2006, al 27.8% el 2011
y al 21.8% el 20142, y que la pobreza extrema
(las familias que no pueden alimentarse
adecuadamente por falta de ingresos) ha
pasado del 24.1% al 16.1%, al 6.3% y al 4.3% en
los mismos perodos.
Recin a inicios de los noventa se adoptan programas especficos de lucha contra la pobreza,
para paliar los rigores de los programas de estabilizacin introducidos por Fujimori, y se recopilan estadsticas para precisar los efectos de
estos programas. Por eso, no hay informacin
confiable sobre la situacin de la pobreza hasta
Cuadro 4. Per: Pobreza. Evolucin 2001-2014
2001 Total
Lima Metropolitana
2006 Total
Lima Metropolitana
2011 Total
Lima Metropolitana
2014 Total
Lima Metropolitana
Total
54,8%
31,9%
44,5%
24,2%
27,8%
15,6%
22,7%
11,8%
Pobreza
Urbana
42,0%
31,9%
31,2%
24,2%
18,0%
15,6%
15,3%
11,8%
Rural
78,4%
0,0%
69,3%
0,0%
56,1%
0,0%
46,0%
0,0%
Pobreza Extrema
Total
Urbana
Rural
24,4%
9,9%
51,3%
2,3%
2,3%
0,0%
16,1%
4,9%
37,1%
0,9%
0,9%
0,0%
6,3%
1,4%
20,5%
0,5%
0,5%
0,0%
4,3%
1,0%
14,6%
0,2%
0,2%
0,0%
Nota: Para el 2004 y 2006 se ha cambiado la metodologa por lo que las cifras con el 2011 y 2014 no son estrictamente
comparables con las del 2001.
Fuente: 2001 ENAHO. 2006 INEI Per Compendio Estadstico 2011 cuadro 9.1, 2011 y 2014. Compendio Estadstico 2015
cuadros 9.1 y 9.2
Elaboracin propia.
Esta reduccin se ha dado tanto en las reas

urbanas con una disminucin de la pobreza
de casi 32 puntos porcentuales en el perodo
2001-2014 como en las reas rurales en las que
la reduccin ha sido de 31 puntos. Otro aspecto a resaltar es que la diferencia entre Lima
Metropolitana y el resto del pas se ha reducido
lo que implicara que la economa ha crecido a
una tasa ms alta en el interior que en la capital
como resultado del proceso de descentralizacin relanzado el 2002.
Los departamentos con mayor proporcin de

pobres continan siendo Huancavelica, Apurmac, Ayacucho, Puno, Hunuco, Cajamarca
y Pasco. En estos departamentos se encuentra
lo que se denomina el ncleo duro de la pobreza. Aunque a nivel provincial las provincias
ms pobres del pas son Ayabaca y Huancabamba en Piura, y Otuzco, Snchez Carrin,
Bolvar y Julcn, en La Libertad
1 Quedan algunos bolsones de poblacin excluida principalmente en la selva y en los lugares ms apartados de la sierra. Hay que
recordar que las poblaciones amaznicas prcticamente no tuvieron influencia de los andinos en la poca prehispnica y tampoco de
los espaoles durante la Colonia.
2 Aplicando el coeficiente histrico Pobreza/PBIpc es fcil colegir que a diciembre del 2016 la pobreza total se ubicar alrededor del
19% lejos de la meta de 10% propuesta por el gobierno de Ollanta Humala.
95
Salud
Los ms frecuentes indicadores para medir
el nivel de salud de una poblacin son la
expectativa de vida al nacer, la mortalidad
infantil y la desnutricin crnica en menores
de cinco aos. En el perodo 2000-2005 y

2010-2015 la expectativa de vida al nacer ha
aumentado de 71.6 aos a 74.1 y como ocurre
en todo el mundo las mujeres tienen una mayor
expectativa de vida que los varones (Cuadro 5).
Cuadro 5.
Per Expectativa de Vida al Nacer (aos)
Total
Varones
Mujeres
2000-2005
71,6
69,0
74,3
2005-2010
73,1
70,5
75,9
2010-2015
74,1
71,5
76,8
Fuente: INEI. Per Compendio Estadstico 2015 - cuadro 3.27.

Elaboracin Propia.
La diferencia entre las reas urbanas y rurales es

de casi siete aos, mostrando claramente la escasa cobertura de servicios de salud en las reas
rurales del pas, donde como ya hemos visto se
concentra la pobreza y la exclusin social.
Esta tendencia a un mejor nivel de salud se ratifica al comprobar que la mortalidad infantil
(Cuadro 6) tambin se ha reducido significativamente de 27.4
Cuadro 6.Per. Mortalidad Infantil y Desnutricin

Crnica en menores de cinco aos
Mortalidad Infantil *
Desnutricin Crnica **
2000-2005
2010-2015
27,4
18,6
25,8%
10,7%
* Por mil nacidos vivos. ** Menores de 5 aos para 2000 y 2013/2014

Fuente: INEI. Compendio Estadstico 2015 cuadros 27 y 6.21
Elaboracin Propia.
por mil nacidos vivos en el quinquenio 20002005 a 18.6 por mil en el 2010-2015, y la
desnutricin crnica en menores de 5 aos ha
bajado del 25.8% en el 2000 al 10.7.3% el 20143
pero en las zonas rurales alcanzaba al 21.9% y
en Huancavelica llega al elevadsimo 28.1%.
Estos altos ndices
desnutricin tiene
afecta el desarrollo
comprometer sus
son alarmantes pues la

carcter irreversible y
futuro de la persona al
capacidades mentales
y productivas y la hace ms vulnerable a

las enfermedades. Los datos del Cuadro 6
corresponden al patrn NCHS que vincula
talla con peso mientras que el patrn OMS
vincula talla, peso y edad y en este caso el
ndice desnutricin crnica infantil se estima
en 14.6% para el 2013/2014 (INEI. Compendio
Estadstico 2015, cuadro 6.22)
En la proteccin contra enfermedades de
origen hdrico que exigen un abastecimiento
3 La desnutricin crnica es el retardo en el crecimiento en talla para la edad o simplemente retardo en el crecimiento, se determina al
comparar la talla del nio con la esperada para su edad y sexo. ENDES INEI.
96
de agua potable los avances an son

insuficientes tal como se observa en el
Cuadro 7 dado que en el perodo 2006-2011
se comprueba avances muy modestos, as
el 2011 todava el 22.8 % de la poblacin
del pas careca de acceso a agua potable.
Los mayores dficits se encuentran en los
pequeos centros poblados (las reas rurales)
donde es ms costoso establecer servicios

de esta naturaleza, pero los avances entre
el 2011 y el 2014 son ms significativos,
particularmente en las reas rurales donde
el abastecimiento de agua potable por red
pblica se ha incrementado del 38.3% el 2011
al 64.2% el 2014, muestra de la eficacia de la
poltica de Humala de incluir para crecer.
Cuadro 7
Per. Poblacin con acceso a Agua Potable por red pblica
2006
2011
2014
Total
72,1%
77,2%
85,7%
Lima Metropolitana
86,8%
91,2%
98,2%
Urbana
86,3%
90,5%
92,7%
Rural
36,1%
38,3%
64,2%
Fuente: INEI.Compendio Estadstico 2015, cuadro 4.11
En relacin con la dotacin de personal de

salud tanto en mdicos como en paramdicos
y personal auxiliar los indicadores muestran
niveles adecuados el problema radica en que
este personal tiende a concentrarse en las reas
urbanas (donde se observa subocupacin
profesional) y muestra gran resistencia a
brindar servicios en las reas rurales. Adems,
hay una fuerte tendencia a la emigracin sobre
todo a EE.UU, Espaa e Italia, atrados por los
mejores salarios y condiciones laborales.
Sobre infraestructura de salud en el perodo
2000-2014 se observa un importante avance
en el nmero total de establecimientos, pero
este avance se ha limitado casi exclusivamente
a centros y puestos de salud, dando prioridad

a los distritos ms pobres donde interviene el
programa Juntos (Cuadro 8).
En el perodo 2000-2006 el nmero de hospitales se ha reducido situacin que ha empezado
a revertirse en el perodo 2006-2014 en el que
las camas hospitalarias han crecido algo ms
del 1% anual mientras que la poblacin lo ha
hecho ligeramente por encima lo que implica
que se est acumulando un importante dficit
para la atencin mdica de la salud. Por otro
lado, desde la dcada del noventa debido a las
restricciones fiscales, se introdujo el cobro de
tarifas por los servicios brindados afectando
negativamente a los ms pobres.
Cuadro 8
Per. Establecimientos de Salud. 200, 2006, 2011 y 2014
2000
2006
2011
2014
7.583
8.237
9.850
10.860
503
463
580
622
Centros de Salud
1.995
1.972
2.741
2.519
Puestos de Salud
5.085
5.802
6.529
7.719
47.340
42.613
45.582
46.574
Total
Hospitales 1/
Camas Hospitalarias
1/ Comprende hospitales del MINSA, ESSALUD, FFAA, policiales y clnicas privadas con ms de 10 camas
hospitalarias.
Fuente: 2000, 2006: INEI. Per.Compendio Estadstico 2008, cuadro 6.1. 2011: Compendio Estadstico
2012. Cuadro 6.2 , 2014 . Comp. Esta. 2015, cuadros 6.2 y 6.4, para camas hospitalrias 2013
Elaboracin propia.
97
Segn la informacin oficial al 2014, el 69%

de la poblacin nacional est afiliada a algn
seguro de salud (INEI. Per. Compendio
Estadstico 2015, cuadro 6.81)) lo que implica
que el resto de la poblacin solo puede acceder
a servicios estatales gratuitos cuando stos son
accesibles.
Sin embargo, el anlisis de las cifras anteriores
nos permite confirmar el postulado de salud
pblica, que el nivel de salud depende ms
de medidas preventivas como una adecuada
nutricin, provisin de servicios de agua
potable y alcantarillado y vacunaciones y
mucho menos de los servicios de atencin
mdica que se proporcionan en los hospitales.
Por otra parte, se ha alcanzado un elevado consenso para mejorar los servicios de salud y en
este sentido se ha aprobado por todas las fuerzas polticas y sociales del pas el denominado
Acuerdo de Salud que postula entre otras cosas elevar el gasto pblico en salud al 6%/PBI y
universalizar los servicios al 2021.
Educacin
En el 2014 la tasa bruta de matrcula en la
poblacin de 3 a 5 aos ha sido el 78.9%, en
la de 6 a 11 aos 99.2 % y en la de 12 a 16
aos 93.6%,(INEI. Compendio Estadstico
2015 cuadros 5.9, 5.11 y 5.15) magnitudes
que revelan el alto grado de escolarizacin
de la poblacin peruana. El nmero de aos
promedio de educacin alcanzado por la
poblacin de 15 y ms aos de edad ha pasado
del 9.5 al 10.1 entre el 2005 y el 2014 (INEI.
Compendio Estadstico 2015 cuadro 5.41). En
cuanto al analfabetismo entre la poblacin
de 15 y ms aos de edad muestra modestos
avances habiendo pasado del 9.2% el 2006
al 6.3% el 2014 (INEI. Compendio Estadstico
2015 Cuadro 5.47).
Pero en cambio en calidad el problema
es realmente angustioso, as en el Estudio
Regional Comparado realizado por UNESCO
en noviembre del 2006 entre los alumnos de

tercer y sexto grado de educacin primaria
en 16 pases de Amrica Latina que evala
las reas de lectura, matemticas y ciencias el
Per es superado por la mayora de pases de la
regin aunque en las ltimas evaluaciones se
observan importantes avances en el perodo
2007-2014.
En la educacin superior4 al igual que en la
educacin bsica el Per muestra xito en la
expansin de la cobertura, cerca del 30% de la
poblacin entre 18-24 aos recibe educacin
postsecundaria superando a pases de la regin
como Brasil, Colombia y Mxico, aunque lejos
del 56% de los pases de la Organizacin para
la Cooperacin y el Desarrollo (OCDE). Pero
en cambio existe un potencial no explorado
para mejorar la calidad, relevancia, eficiencia
y equidad del sistema, lo que se pretende
corregir con la Ley Universitaria aprobada el
2014 que ha ocasionado una seria resistencia
de las universidades privadas y algunas de las
ms importantes universidades pblicas como
la de San Marcos.
Si bien la ley seala que la educacin en el
Per es gratuita en todos sus niveles, los
problemas fiscales de las dcadas del 80 y del
90 han obligado a que el sistema universitario
pblico se financie hasta en un 30% con
cobros de tasas por matrcula, prestacin de
servicios de consultora y otros. La calidad vara
considerablemente segn la universidad al no
existir un sistema de acreditacin excepto para
las facultades de medicina y los programas
acadmicos no responden a las necesidades
del mercado ni de los mismos estudiantes.
La universidad privada no recibe subsidios
del Estado, pero en cambio por el Decreto
Legislativo 882 expedido durante Fujimori se
han constituido universidades con fines de
lucro y como no hay adecuados mecanismos
que aseguren la calidad de la enseanza una
elevada proporcin de estos centros son una
4 Banco Mundial. Per: La Oportunidad de un Pas Diferente. Captulo 27. Educacin Superior. Kristian Thorn. Pgs 647-661. Primera Edicin,
Noviembre 2006.
98
estafa por la escasa calidad de su enseanza

por lo que ha surgido una fuerte presin
poltica para la derogatoria del indicado
decreto legislativo.
El financiamiento a las universidades pblicas
no est vinculado con rendicin de cuentas
sobre los resultados, simplemente se sigue una
tendencia inercial en la asignacin de fondos
del Tesoro y as se han generado grandes
disparidades como que la Universidad de
Ingeniera recibe 10 veces ms por alumno que
la Universidad de Huancavelica.
Por otra parte, segn el informe del Banco
Mundial, el 44% de los alumnos matriculados
provienen de familias ubicadas en el 20%
ms rico de la poblacin mientras que slo
el 11% de los estudiantes pertenece al 40%
ms pobre de la poblacin y no existe un
sistema significativo de becas para estudiantes
pobres pero sobresalientes, situacin que ha
empezado a enmendarse con el lanzamiento
del Programa Beca 18.
Se est mejorando la infraestructura educativa
habiendo transferido esta responsabilidad a
los gobiernos regionales, observndose un
avance significativo ya que se ha bajado el
porcentaje de locales que requieren reparacin
a 15.2%. A partir del 2008 los recursos pblicos
son directamente asignados a cada una de
las escuelas a nivel nacional, y el 65% de los
recursos presupuestados han sido entregados
a las escuelas de los distritos ms pobres del
pas. No obstante, segn el Plan Nacional de
Infraestructura 2016-2025 preparado por
ESAN y la Universidad del Pacfico, encargado
por AFIN, el dficit de infraestructura educativa
alcanza a US$ 4,568 millones de dlares de los
cuales aproximadamente el 60% tendra que
ejecutarse en el perodo 2016-2021.
Y algo muy importante se ha logrado
consensuar el Proyecto Educativo Nacional
(PEN) como instrumento orientador de las

polticas educativas en un horizonte no menor
de 15 aos y se ha precisado el rol del Consejo
Nacional de Educacin, en cumplimiento de
la Ley General de Educacin 28044. El PEN
propone diversas medidas concretas que
pueden resumirse del siguiente modo: i)
introducir estndares y metas cuantificables
de logro educacional ii) establecer un sistema
de rendicin de cuentas para que el logro de
las metas tenga consecuencias y iii) definir
sistemas de apoyo para que las metas se
puedan alcanzar, particularmente en mejorar
la capacitacin de los maestros, la definicin
de una Carrera Pblica Magisterial basada en el
mrito y los logros.
Finalmente, cabe agregar que la reforma
educativa iniciada durante el gobierno del
2006-2011 que tuvo una gran resistencia
del magisterio ha encontrado un cauce de
ejecucin sin mayores resistencias durante
el gobierno de Humala gracias a que se ha
iniciado un aumento significativo del gasto
pblico y a un liderazgo efectivo del ministro
Saavedra, as como resaltar que tambin existe
consenso para elevar el gasto pblico en
educacin al 6%/PBI al 2021.
Acceso a Servicios Bsicos
Otro de los elementos fundamentales para
mejorar el capital humano es el acceso de
la poblacin a servicios bsicos. A nivel
nacional, el ao 2014 un 14.3% de los hogares
no tena conexin a la red pblica de agua,
el 33% careca de conexin a sistemas de
alcantarillado y el 7.1% careca de conexin a la
red elctrica, sin embargo, comparando estas
cifras con el 2001 se observa significativos
avances. (Cuadro 9).
Los recursos destinados a servicios de salud,
educacin y saneamiento son parte del gasto
social,5 cuya reciente evolucin muestra un
5 Segn el MEF se define como gasto social el realizado por los tres niveles de gobierno mediante el cual se proporcionan bienes y
servicios con el objetivo de, redistribuir el ingreso, proporcionar bienes preferentes y promover el crecimiento econmico cuyo fin es
asegurar un conjunto de derechos sociales de la poblacin.
99
Cuadro 9
Per. Principales Indicadores de Saneamiento y Electrificacin. 2001, 2006, 2011 y 2014
2001
2006
2011
2014
Hogares sin agua potable
28,6%
27,7%
22,8%
14,3%
Hogares sin servicios higinicos
47,7%
43,0%
33,1%
33,3%
Hogares sin electricidad
23,6%
19,6%
10,3%
7,1%
Fuente:INEI.Per Compendio Estadstico 2015 cuadros 4.11, 4.14 y 4.17 para electricidad el dato inicial es 2003
Elaboracin Propia
comportamiento creciente (Cuadro 10). As,

mientras que del 2002 al 2006 el crecimiento del Gasto Social No Previsional fue de 11%
anual, en el periodo 2006-2011 es de 15%, y
en el 2011-2014 es de 43.6 % mostrando el n-
fasis que la administracin de Ollanta Humala

ha otorgado a su poltica de incluir para crecer,
nfasis que se refleja en la reduccin de los indicadores de pobreza, pese a la desaceleracin
del crecimiento econmico de esos aos.
Cuadro 10. Gasto pblico y gasto social de los tres niveles de gobierno (en S/. Miles)
2002
2006
2011
2014
Gasto Gobierno Central y Gob. Region y locales
34.596
48.617
87.864
118.924
Gasto Social Total
19.207
26.928
42.788
84.823
1. Gasto Social No Previsional
12.180
17.534
31.149
71.908
1.1 Gasto Social Basico
4.607
7.114
14.104
39.390
1.2 Gasto Social Complementario
7.573
10.420
17.045
32.518
7.027
9.394
11.639
12.915
8.064
11.112
16.515
38.153
2. Obligaciones Previsionales
Gasto programas sociales prioritarios
Fuente: 2002, INEI. Compendio Estadstico 2012 cuadro9.9.8. Resto: Compendio Estadstico 2015. cuadro 9.7
3.ACCESO AL EMPLEO DIGNO Y PRODUCTIVO

Relaciones laborales
En la dcada del noventa durante el
gobierno de Fujimori, todas las conquistas
laborales conseguidas tras fuertes luchas
populares desde la dcada del treinta fueron
prcticamente desmanteladas.
El desmantelamiento de la normatividad
laboral se mantuvo durante el gobierno de
Toledo y solo durante el gobierno de Alan
Garca empez a ser revisada para adecuar
nuestra legislacin laboral a las exigencias
del Tratado de Libre Comercio (TLC) con los

EE.UU, que obligan a reconocer el derecho
de sindicalizacin por decisin de una
mayora simple en toda empresa de diez o
ms trabajadores, revisar los denominados
services mecanismo por el cual las empresas
eluden el incorporar en planilla a la mayora
de sus trabajadores, mejorar las condiciones
laborales y en general cumplir estrictamente
con los compromisos asumidos con la
Organizacin Internacional del Trabajo (OIT).
En cuanto a mecanismos para promover
el dilogo entre el capital y el trabajo es
100
importante sealar al Consejo Nacional del

Trabajo CNTPE6 que se crea como espacio
de dilogo sobre polticas laborales, anexo
al MTPE. Est integrado por representantes
del gobierno, gremios de trabajadores y de
empleadores. El Consejo tiene competencia
para la discusin y concertacin de polticas
en materia de trabajo, de promocin del
empleo y proteccin social, en funcin del
desarrollo nacional y regional. Asimismo,
participa en la determinacin de las
remuneraciones mnimas7.
Pero, no ha sido posible hasta ahora poner
de acuerdo al empresariado nacional con las
organizaciones laborales sobre una nueva
Ley General del Trabajo. Ya son diez aos de
discusiones en las que se ha consensuado algo
ms del 70% del articulado pero el 30% no
encuentra vas de solucin.
El mercado laboral
De acuerdo con un estudio hecho por el MTPE
(1998), la tasa de crecimiento de la oferta de
trabajo era muy similar a la de la demanda
laboral durante el perodo 1940-1960.8 A
partir de la dcada del 70 se observa una
brecha entre la oferta y demanda laboral que
ascendi a 0.3% promedio anual y durante
la primera mitad de los ochenta se elev a
4.3% anual bajando ligeramente a 3.7% en la

segunda mitad de la dcada. Esta brecha se ha
traducido en bajos niveles salariales, elevado
subempleo e informalidad laboral reinante en
la actualidad. El acelerado crecimiento de la
oferta laboral tiene como causas la migracin
rural-urbana, la explosin demogrfica de la
dcada de los sesenta y setenta, as como la
mayor participacin de jvenes y mujeres en el
mercado laboral.
En el Cuadro 11 comprobamos que la tasa de
desempleo ha subido del 5.1 % el 2001 al 6.5%
el 2006 para volver al 5.1% el 2011 y recin
bajar a 4.5% el 2014. en los mismos aos la
tasa de subempleo se ha reducido del 65.1%
de la PEA total al 58.4%, al 40.9% y al 35.6 %,
respectivamente.
Esto significa que mientras en el perodo 20012006 se crearon cerca de 321 mil puestos de trabajo adecuadamente empleados en promedio
anual, en el perodo 2006-2011 esta cifra subi
a cerca de 643 mil, fiel reflejo de las elevadas
tasas de crecimiento del PBI durante estos ltimos aos lo que tambin explica la significativa
reduccin de la pobreza. En el perodo 20112014 la creacin de empleos adecuados se redujo a 410 mil anuales como consecuencia de
la desaceleracin econmica de esos aos.
Cuadro 11. Per. Ocupacin y subempleo rural y

urbano. 2001, 2006 y 2011 (en porcentajes)
2001
2006
2011
2014
PEA total en miles
12.493
14.356
15.941
16.396
PEA Ocupada/PEA Total
94,9%
93,5%
Adecuadamente empleada
29,8%
37,1%
Subempleada
65,1%
58,4%
PEA desocupadsa
5,1%
6,5%
Fuente: 2001: INEI. Per. Compendio Estadstico 2011 cuadros 7.5 y 7.14. 2006 y 2011. Compendio Estadistico 2012 cuadros 7.5 y 7.13
Elaboracin Propia.
6 El Consejo Nacional de Trabajo y Promocin del Empleo es un rgano consultivo del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo.
7 El Consejo est desactivado desde hace varios aos por la negativa de los empresarios de elevar el salario mnimo vital y el abandono
de las centrales sindicales. En octubre de 2009 los empresarios y centrales sindicales han manifestado su voluntad de reiniciar
conversaciones iniciativa que no ha prosperado.
8 La brecha alcanz 0.04% promedio anual entre 1940-1961; y 0.1% promedio anual entre 1961-1972.
101
Por otra parte hay que tener en cuenta que en el

perodo 2001-2014 han ingresado anualmente
a la PEA 355 mil nuevos trabajadores y se
han creado 469 mil puestos adecuadamente
empleados. Asimismo, si vinculamos la tasa
anual de crecimiento real del PBI en ese
perodo (5.9%) se concluye que por cada punto
porcentual del PBI se crean cerca de 80 mil
nuevos puestos de trabajo, ergo si aspiramos
al pleno empleo debemos asegurarnos crecer
a un promedio anual cercano al 6% en los
prximos 15 a 20 aos y si lo hacemos a menos
de 4% anual generaremos desocupacin.
Ingresos
En el plano de los ingresos son notables las diferencias entre el rea rural y la
urbana, siendo en esta ltima
casi tres veces lo que percibe
un trabajador rural. Por otra
parte se observa que, si bien ha
habido un incremento en los
salarios, existe disparidad entre
segmentos. As, en la mediana
y gran empresa se perciben salarios que duplican el promedio
nacional, mientras que en la
microempresa rural se reciben
salarios inferiores a ste.
Todas las investigaciones sobre este tema
sealan la gran desigualdad de ingresos
existente en el pas, aunque en los ltimos aos
se observa una ligera mejora al comprobar
la reduccin del coeficiente Gini9 del 0.524 el
2001 al 0.508 el 2005 y al 0.461 el 2010 (INEI.
Per. Compendio Estadstico 2011, Cuadro 9.7).
4. DESARROLLAR EL TERRITORIO
Un territorio favorable para la vida humana es
aquel que: i) puede proporcionar alta calidad
de vida, cuyos recursos naturales son utilizados

racionalmente garantizando su sostenibilidad
en el tiempo y ii) facilita los intercambios
comerciales, sociales y culturales entre los
grupos humanos.
Asimismo, una regin econmica es el territorio
continuo conformado por la articulacin de
asentamientos humanos, mbitos productivos,
infraestructura fsica y yacimientos en
explotacin que se relacionan entre si. En una
regin econmica favorable la relacin entre
sus partes produce beneficios recprocos,
genera economas de escala o de aglomeracin
(clusters) y, por tanto, adquiere competitividad
frente a otras regiones econmicas. Una regin
econmica competitiva debe
tener como mnimo un sistema
de transporte de bajo costo,
ciudades sostenibles dotadas
de modernos servicios y
telecomunicaciones, y redes de
distribucin de energa barata.
La morfologa andina determina las rutas naturales de comunicacin. Es as que el pas
adquiere una configuracin
longitudinal debido a que el
transporte en el sentido NorteSur, o viceversa, es en general ms fluido y
con menos obstculos que el transporte en el
sentido Este-Oeste. Histricamente el hombre
peruano ha utilizado a su favor esta compleja
geografa y la ocupacin humana del territorio
ha sido determinada, en gran parte por la morfologa fsica.
La mayor expresin de integracin territorial
se da durante el periodo Inca mediante la
construccin del gran Camino Inca o Capaqan (el camino de los poderosos en quechua)
que vinculaba a todo el territorio imperial con
9 El coeficiente Gini mide la diferencia de ingresos entre los estratos ms altos y los ms bajos de una sociedad. Una distribucin
totalmente inequitativa es igual a 1 y una distribucin perfectamente equitativa es igual a 0. Sin embargo, un estudio realizado en la
PUCP cuestiona lascifras oficiales e indica que el Gini bien calculado es de 0.60 a fines del 2010 y que la distribucin del ingreso en el
Per no ha mejorado desde 1975.
102
el Cusco, la capital del Tawantinsuyo, con una

red de caminos que alcanzaba a los 25 mil kms.
la mayor red del mundo de esa poca.
Esta concepcin de integrar el territorio
mediante la infraestructura se abandon
desde la llegada de los espaoles por un
enfoque de vincular los centros productivos a
los puertos de exportacin. Desde entonces
no se ha modificado este esquema pese
a que se han dado varios esfuerzos por
definir e implementar polticas de desarrollo
territorial, el ms comprensivo es el contenido
en el Plan de Desarrollo Territorial aprobado
oficialmente el 2004 por el gobierno de Toledo
pero que fue ignorado a la hora de asignarle
recursos presupuestarios por dar prioridad a la
generacin de supervits fiscales.
Infraestructura bsica
La rentabilidad de las inversiones en infraestructura es afectada por la falta de integracin
entre los proyectos, tanto en la fase de planea-
miento como en la de ejecucin, esta ausencia

impide una programacin de conjunto que facilite el uso de los recursos en el tiempo, evite
las duplicaciones, reduzca los costos indirectos,
etc. La programacin integrada solo se puede alcanzar si se analizan las interrelaciones e
impactos de un conjunto de proyectos localizados sobre un territorio comn. De ello se deduce que los proyectos de inversin en infraestructura se deben enmarcar en la planificacin
integral del desarrollo relegando el enfoque estrictamente sectorial, lo que no hacemos desde
la supresin del Instituto Nacional de Planificacin durante el gobierno de Fujimori.
Infraestructura de transportes
En el Cuadro 12 se presenta los principales
indicadores del sector transporte para los aos
2001, 2006, 2011 y 2014. La red vial se estanc
entre el 2001-2006 y muestra un crecimiento
extraordinario en el perodo 2006-2014 en el
que ha sido mejorada significativamente.
Cuadro 12. Per. Principales Indicadores del sector transportes.

2001, 2006, 2011 y 2014
2001
2006
2011
Red vial (kms)
78.251
79.506
129.162
Red ferroviaria (kms)
1.907
1.928
Areopuertos (unidades)
179
145
116
Puertos (unidades)
17
15
30
Automotores (miles)
1.210
1.471
1.980
hbts/vehculo
22
19
15
Locomotas (unidades)
75
84
91
Aeronaves (unidades)
143
209
283
Naves (unidades)
700
799
1.222
2014
165.467
1.940
141
47
2.424
13
89
363
982
Fuente: INEI. Per, Compendio Estadstico 2015, cuadro 19.1

Elaboracin propia
Como el nmero de automotores se ha

duplicado en el perodo 2001-2014 el indicador
hbts/automotor se ha reducido de 22 a 13 y
aunque este indicador es inferior al promedio
latinoamericano, como la mayor parte del
parque se encuentra en Lima Metropolitana se
ha generado un verdadero caos en el transporte
pblico por la ausencia de una adecuada
infraestructura vial en la capital del pas. El
nmero de aeropuertos ha disminuido de 179

a 141 y el de aeronaves casi se ha duplicado de
143 a 263 en el mismo lapso. En el caso de los
puertos su nmero ha aumentado de 17 a 47 y
el nmero de navos ha crecido de 700 a 980.
No obstante estos importantes avances, una
de las mayores deficiencias del pas es el dficit
de infraestructura vial para alcanzar mejores
niveles de competitividad.
103
Telecomunicaciones
La telefona ha tenido un notable crecimiento a
partir de 1994 ao en el que cesa el monopolio
estatal e ingresa el capital privado con
Telefnica de Espaa que con el tiempo adopta
el nombre de Telefnica del Per.
En el Cuadro 13 se aprecia la evolucin
de los principales indicadores del sector
comunicaciones en el perodo 2001-2014, en el

que la densidad telefnica (lneas en servicio/
100 hbts) el 2011 llega a algo ms de 100 en
una clara muestra que el pas se encuentra en
acelerado proceso de modernizacin, proceso
que est ocasionando profundos cambios
sociales y una explosin de las demandas
bsicas que un estado moderno est obligado
a proporcionar a toda su poblacin.10
Cuadro 13. Per. Indicadores de Telecomunicaciones 1993, 2001, 2006, 2011 y 2014
1993
2001
2006
2011
2014
Lneas en servicio (miles)
709,9
3459,7
11331,6
35465,4
35115,5
Telefona fija
665,0
1571,0
2400,8
2951,1
3031,5
Telefona pblica
8,0
95,4
158,3
208,8
207,0
Servicios mviles
36,9
1793,3
8772,5
32305,5
31877,0
Servcios de telecomunicaciones
Estacin de radiodifusin sonora
1121
2065
2596
3256
3992
Subscriptores TV cable (miles)
371
691
1175,0
1427
Subscriptores a Internet (miles) *
659
1202,0
1731
* 2006. INEI. Compendio Estadstico 2011 Cuadro 19.51
Fuente: Per. 1993 Compendio Estadstico 2006, cuadro 18.21. 2001 y 2006: C.E. c. 19.37, 19.47, 19.49 y 19.51. 2011 y 2014: C.E. 2015
c. 19.45 y 19.46
Elaboracin propia
Por otra parte, en el perodo 2001-2014 el

nmero de suscriptores de TV por cable
ha pasado de 371 mil a 1,427 mil y el de
suscriptores de Internet de 157 mil a 1,731 mil.
de clientes del suministro de energa elctrica

ha aumentado de 3 867 mil clientes a 6 358
mil en el mismo lapso. (INEI. Per. Compendios
Estadsticos 2011 y 2015, Cuadros 16.1).
Asimismo, el Estado est fomentando el

ingreso de empresas de mbito regional para
la prestacin de servicios bsicos en mercados
no atractivos para las transnacionales y est
desarrollando servicios de radiodifusin en
reas rurales y zonas de frontera, priorizando
los programas educativos y comunitarios.
Asimismo, est ampliando la cobertura de
los servicios de comunicaciones y tecnologa
de la informacin, en beneficio de todos los
estratos sociales, impulsando la Sociedad de
la Informacin.
Conclusin
Electricidad
En cuanto al coeficiente de electrificacin
(poblacin con servicios de electricidad) se pas
del 84.1% el 2006 al 90.2% el 2014. Y el nmero
De todo esto se concluye que se requiere una

instancia nacional que planifique el desarrollo
territorial con un enfoque multisectorial, que
promueva la integracin fsica de las cuencas
hidrogrficas mediante adecuadas vas de
transporte, que priorice la competitividad
territorial, promueva alianzas pblico privadas,
identifique el rol que desempean las ciudades
como centros econmicos y culturales y
asegure la accin concertada del gobierno
central con los gobiernos regionales y locales.
De este modo ser posible superar el dficit
de infraestructura que segn el Ministerio de
Transportes y Comunicaciones (MTC) alcanza a
un monto equivalente a US$ 122 879 millones
10 Este es un fenmeno mundial debido a la revolucin en la tecnologa de comunicaciones que est teniendo profundas consecuencias
sociales particularmente en los pases pobres The Economist, september 26th-october 2nd, 2009 pg. 58
104
de los cuales el 26.7% corresponde a Lima

Metropolitana y el 73.3% al resto del pas.
Reparar este cuantioso dficit exige que la
inversin pblica se mantenga en los prximos
aos por lo menos al 6% del PBI, se mejore
significativamente la capacidad de gestin
del sector pblico y eventualmente se recurra
a concesiones para el financiamiento de
las obras, nica forma de reducir los costos
logsticos de las exportaciones que se estiman
en 29% del costo total exportado (un estndar
internacional aceptable es 10%) y asegurar
un fluido comercio interior as como la
movilizacin de la poblacin en forma segura.
Pero, en este tema no hay consenso entre los
diferentes actores ni las instancias pblicas que
intervienen en un espacio determinado por lo
que el contexto se caracteriza por una creciente
conflictividad a nivel nacional, particularmente
entre las actividades extractivistas (minera e
hidrocarburos) y las agropecuarias.
Con miras a resolver esta situacin a pedido
del Presidente Ollanta Humala, el Acuerdo
Nacional ha aprobado la Trigsima Cuarta
Poltica de Estado sobre el Ordenamiento
y Gestin Territorial. La propuesta es un
planteamiento ambicioso e integral que es
de esperar constituya el marco en el cual
el Congreso de la Repblica apruebe la
legislacin pertinente y de este modo se
supere la visin sectorialista del desarrollo y se
acelere el establecimiento de la infraestructura
necesaria que asegure la articulacin de los ejes
longitudinales (Panamericana, Longitudinal de
la Sierra y Longitudinal de la Selva) con los
corredores econmicos de la Iniciativa para la
Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA).
5. UNA ECONOMA POCO DIVERSIFICADA
La introduccin del modelo neoliberal del
desarrollo en la dcada del 90 signific
entre otras cosas el abandono de toda
poltica industrial y como consecuencia se
ha agudizado la dependencia del pas a la
produccin de productos primarios con

escaso valor agregado, modelo que funciona
eficientemente en tanto los Trminos de
Intercambio son favorables pero cuando bajan
los precios de los commodities la economa se
desacelera y no es fcil recuperar un ritmo
adecuado de crecimiento econmico tal
como una vez ms hemos comprobado en los
ltimos cuatro aos.
Entendiendo esta situacin el presidente
Humala ha impulsado el Plan de Diversificacin
Productiva el que finalmente fue aprobado,
pese a la resistencia pasiva de los funcionarios
neoliberales enquistados en el MEF. El Plan
liderado por el Ministerio de la Produccin
ha identificado varios sectores a ser
promovidos en los sectores: forestal, acucola,
agroindustria y turismo especialmente, pero
no enfatiza la necesidad de promover la
instalacin de plantas refinadoras de metales
para dar mayor valor agregado a nuestras
exportaciones mineras y tampoco plantea la
promocin de la industria anchovetera para
consumo humano directo.
No podemos contentarnos con seguir exportando concentrados de minerales que no nos
permiten recuperar los vestigios de metales
preciosos en los mismos y ahorrar divisas por
los fletes martimos, tampoco seguir quemando la anchoveta, fuente principal de protenas
completas indispensables para una buena nutricin de los seres humanos, y desconocer
que la anchoveta procesada para consumo
humano directo cuadruplicara el valor de las
exportaciones de esta especie.
6. EL ESTADO EN LA SOLUCIN DE LOS
NUDOS CRTICOS
La solucin de estos problemas exige una
intervencin muy activa del Estado lo que a
su vez nos obliga a repensar las prcticas de
gobierno y gestin pblica pero resulta que
en la poblacin prevalece la percepcin de
la inexistencia de un Estado til a la nacin;
es decir, no se le considera un agente de
105
polticas de bien pblico, lo que lo distancia

cada vez ms de ella y lo desguarnece, por lo
que la Reforma del Estado constituye otro de
los nudos crticos a resolver.
La Reforma del Estado consiste en la generacin
consensuada de una nueva institucionalidad,
reflejada en un nuevo contrato social
representado por reglas y normas aceptables
para todos y reconocer que el relanzado
proceso de descentralizacin ha colocado en
la agenda poltica cinco problemas sustantivos
relacionados con la Reforma del Estado que
no estn siendo tratados adecuadamente en
las propuestas de planes de gobierno de los
aspirantes a la Presidencia de la Repblica para
el perodo 2016-2021: i) Reforma poltica, ii)
Reforma de la organizacin del aparato estatal,
iii) Reforma tributaria, iv) Desarrollo territorial y
descentralizacin, v) Regionalizacin.
Reforma poltica
El sistema poltico electoral conformado por los
organismos electorales, la ONPE, JNE y RENIEC
y por los partidos polticos y movimientos
regionales, ha colapsado y se requiere una
reforma profunda que tenga como objetivo
garantizar la democracia y la gobernabilidad
y elegir a los mejores en los cargos pblicos.
Urge fortalecer la democracia interna en las
agrupaciones polticas, el control de los gastos
de campaa y el compromiso al servicio del
pas vinculando la tica con la poltica
La Plataforma por la Reforma Poltica y Electoral
(foro integrado por el JNE, ONPE, RENIEC,
Asociacin Civil Transparencia, PNUD, Idea
Internacional, el Consejo de la Prensa Peruana
y la Defensora del Pueblo) ha elaborado una
propuesta de reforma poltica, moderna y con
objetivos precisos en los proyectos de Cdigo
Electoral y de Ley de Partidos Polticos que los
organismos del sistema electoral presentaron
al Congreso y que este se ha negado a debatir,
a pesar de los graves vicios que acarrea su
falta, por ejemplo que el no financiamiento
pblico de los grupos polticos induzca a stos
a aceptar financiamiento muchas veces ilegal
o proveniente del narcotrfico y el crimen

organizado.
Por otro lado, la reforma poltica debe
garantizar la gobernabilidad o sea la capacidad
poltica de gobernar que deriva de la relacin
de legitimidad del Estado y de su gobierno
con la sociedad. La gobernabilidad en los
regmenes democrticos depende de: i) La
adecuacin de las instituciones polticas
capaces de intermediar intereses dentro del
Estado y la sociedad civil, ii) La existencia de
mecanismos de responsabilidad de los polticos
y burcratas ante la sociedad, iii) La capacidad
de la sociedad de limitar sus demandas y del
gobierno de satisfacerlas.
Se asume que el contrato social est plasmado
en la Constitucin del pas, pero como estamos
observando
recientemente
importantes
fuerzas polticas y sociales cuestionan la
legitimidad de la Constitucin de 1993 y
abogan por una nueva Constitucin, lo que
implica que eventualmente tendramos un
reajuste en el contrato social bsico. Aunque
en la prctica se va imponiendo la idea que es
posible introducir modificaciones parciales a la
Constitucin de 1993, tal como se ha hecho al
introducir el 2002 modificaciones importantes
que han viabilizado el actual proceso de
descentralizacin
Reforma de la organizacin del aparato
estatal
La necesidad de adecuar el aparato estatal a
los requerimientos de la descentralizacin y en
especial: i) Superar la confusa delimitacin de
los roles y funciones de cada nivel de gobierno
en asuntos de competencia compartida, ii) Fortalecer el rol rector del Gobierno Nacional que
ha mostrado dramticamente su incapacidad
para detectar oportunamente y controlar la
cuasi generalizada corrupcin en los gobiernos
regionales y locales, y iii) Hacer ms eficientes y
eficaces las polticas pblicas
Desde la perspectiva del proceso de descentralizacin se requiere que la lite poltica del pas
acuerde el fortalecimiento del aparato estatal
106
para consolidar la soberana nacional, proporcionar seguridad a toda la poblacin y conducir el desarrollo del pas en una accin sinrgica
con el capital privado nacional y extranjero, la
sociedad civil y el movimiento laboral del pas.
actualmente mantienen una clara concepcin centralista.

vi.
En este sentido es necesario:

i.
ii.
iii.
Lograr que el aparato estatal est al

servicio de toda la poblacin, que sea
integrado por servidores civiles de carrera
seleccionados y promovidos con estrictos
criterios meritocrticos y que tenga una
organizacin que fortalezca el proceso
de descentralizacin, sin perjuicio de
asegurar el rol del Gobierno Nacional de
preservar la unidad e indivisibilidad del
Estado peruano.
Aprobar una nueva Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y nuevas leyes de organizacin y funciones de los ministerios que
fortalezcan la capacidad de los organismos del gobierno nacional de formular
polticas, fiscalizar a los gobiernos descentralizados y proporcionarles asistencia tcnica y financiera para que asuman
con eficiencia y eficacia la mayora de actividades ejecutivas.
Desconcentrar el excesivo poder que
desde el gobierno de Fujimori se ha
otorgado al Ministerio de Economa
y Finanzas, el que debe denominarse
Ministerio de Finanzas con la misin
explcita de asegurar el equilibrio de
las finanzas pblicas en el contexto de
la legislacin pertinente, y transferir al
propuesto Ministerio de Planeamiento
Estratgico (ver recomendacin xiii)
la asignacin anual del gasto pblico
incluyendo el Sistema Nacional de
Inversin Pblica.
iv.
Revisar la normatividad relativa a la

descentralizacin
compatibilizndola
con la nueva ley del Poder Ejecutivo.
v.
Nuevas leyes que normen los sistemas

administrativos nacionales sistemas que
Definir en una ley de competencias el

rol que corresponde a cada uno de los
tres niveles de gobierno, evitando las
duplicaciones actualmente existentes y
establecer con claridad que la normativa
del gobierno nacional es vinculante con
todos los niveles de gobierno, que la de los
gobiernos regionales es vinculante para
los gobiernos provinciales y distritales de
su mbito territorial, y que la normativa
provincial es vinculante con los distritos
de su correspondiente territorio.
vii. Instaurar instancias de contrapeso

al poder del gobernador regional,
incorporando en el Consejo Regional
a los alcaldes provinciales y distritales,
de tal manera de formar una asamblea
que cumpla el papel de un Parlamento
y fiscalice efectivamente al ejecutivo
regional.
viii. Reorganizar los procedimientos de intervencin de los organismos nacionales de
control (Fiscala, Ministerio Pblico, Contralora, OSCE, MEF, etc.), que han sido
ineficaces y en algunos casos han permitido los actos de corrupcin en algunos
gobiernos regionales y locales
ix.
Desarrollar la Estrategia de Modernizacin de la Gestin Pblica 2016-2021

aprobada por D.S. 109-2012-PCM y apoyar la implementacin de la Poltica de
Modernizacin de la Gestin Pblica
aprobada por D.S. 004-2013-PCM, mediante programas de difusin y capacitacin, a fin de que los mandatos de dichas
normas sean conocidos por toda la administracin pblica.
x.
Dotar al gobierno nacional de instrumentos efectivos de intervencin en el caso

de gobernadores regionales o alcaldes
que desacaten las leyes nacionales o hagan aprobar disposiciones claramente inconstitucionales.
107
xi.
Ampliar las atribuciones de la Comisin

de Descentralizacin, Regionalizacin
y Modernizacin de la Gestin del
Estado (Del Congreso de la Repblica)
para que evale y fiscalice la gestin de
los gobiernos regionales, con sesiones
descentralizadas
ejecucin de las polticas pblicas,

asignando al MIPLAN la secretara tcnica de la Comisin Interministerial de
Asuntos Sociales y de la Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos
y Financieros, que conduce el Presidente del Consejo de Ministros
xii. Fortalecer el Programa de Capacitacin

y Asistencia Tcnica a los gobiernos
descentralizados para mejorar su
capacidad de gestin administrativa,
elaboracin de planes de desarrollo,
formulacin y evaluacin de proyectos
de inversin y de captacin de tributos.
Este programa debe asegurar la activa
participacin de las universidades y
centros superiores de enseanza de la
correspondiente circunscripcin
Participe en la formulacin del Marco

Macro Econmico Multianual as como
en la formulacin del Presupuesto
General de la Repblica para que estos
instrumentos expresen la Poltica
General del Gobierno y los planes de
desarrollo nacional.
xiii. Adoptar el planeamiento estratgico

como instrumento de gobierno para lo
que es necesario fortalecer la capacidad
de coordinacin y compatibilizacin de las
polticas pblicas y en este sentido se propone la creacin del Ministerio de Planeamiento Estratgico (MIPLAN), para que:
Se constituya en el rgano central
del sistema de planeamiento a largo,
mediano y corto plazo para asegurar
que los presupuestos pblicos sean la
expresin financiera de los planes de
desarrollo.
Conduzca la Reforma del Estado y
Modernizacin de la Gestin Pblica,
el Gobierno Electrnico as como
el proceso de Descentralizacin,
transfiriendo al MIPLAN las secretaras
de
descentralizacin,
reforma
del Estado y modernizacin de la
administracin pblica y el ONGEI,
actualmente bajo la jurisdiccin de la
Presidencia del Consejo de Ministros
Asegure una accin sinrgica intersectorial e intergubernamental en la
Transferir al MIPLAN la Oficina de

Cooperacin Internacional actualmente bajo el mbito administrativo del Ministerio de RREE a fin de
asegurar que la cooperacin internacional se enmarque en los planes
de desarrollo.
Monitorear el cumplimiento de la Poltica General del Gobierno y formular
informes peridicos a ser presentados
al Presidente de la Repblica y al Presidente del Consejo de Ministros para su
consideracin.
Establecer comisiones de coordinacin
MEF/BCR/MIPLAN.
Asegurar la compatibilizacin de los
planes de desarrollo concertado con la
Poltica General del Gobierno o el Plan
Nacional de Desarrollo, y con los planes
operativos institucionales (POIs)
xiv. Masificar la titulacin de predios urbanos y rurales para lo cual el gobierno
nacional deber impulsar convenios
con los gobiernos regionales y locales y
asegurar el correspondiente apoyo tcnico, en particular para el levantamiento catastral.
108
Reforma tributaria
Otro aspecto importante en la Reforma del
Estado es el tamao que debera tener en relacin con la economa, lo que se mide con la
presin tributaria o sea la relacin de tributos
recaudados sobre el PBI. En los pases desarrollados la presin tributaria oscila entre el 40%
(EE.UU) y el 50% (pases nrdicos de Europa)
del PBI con lo que pueden atender estos objetivos.
En cambio en el Per la presin tributaria oscila alrededor del 15% en el perodo 1950-2014,
esta baja presin tributaria se explica en el elevado grado de informalidad de la economa,
las exoneraciones irracionales que se han ido
dando a lo largo del tiempo y el alto nivel de
evasin y elusin tributarias que hacen difcil
el llevar la recaudacin fiscal a los niveles que
requiere el Estado para proporcionar a toda la
poblacin los servicios mnimos de: seguridad,
justicia, salud, educacin e infraestructura bsica. Si el Estado no genera ms recursos, es
imposible que funcione una estrategia reformista y modernizadora del mismo.
que se ha reducido el monto destinado al servicio de la deuda pblica (INEI. Compendio Estadstico 2015, cuadro 24.30)
Desarrollo territorial
Es necesario recordar que los problemas
pendientes en el Desarrollo Territorial que
exigen solucin son los siguientes:
i.
Compatibilizar la descentralizacin con

el desarrollo territorial a fin de fortalecer
el rol de las ciudades como centros de
modernizacin, consolidar los corredores
econmicos dotndolos de infraestructura vial adecuada, conformar polos de desarrollo cerca de los grandes yacimientos
mineros y de hidrocarburos, y desarrollar
la agricultura familiar con tecnologa moderna, asistencia tcnica y crdito.
ii. Deficiente marco legal que no permite

incorporar las nuevas tipologas de las
ciudades y por tanto de las municipalidades
para su administracin, establecimiento
de sus competencias, asignacin de
recursos, y planificacin territorial
Con una presin tributaria tan baja solamente atendemos y mal a un 70% de la poblacin
por tanto si queremos que los excluidos sean
realmente ciudadanos hay que proporcionarles servicios pblicos mnimos y de calidad,
en tal sentido la presin tributaria tendra que
elevarse paulatinamente al 24%/PBI (6% para
salud, 6% para educacin, 6% para infraestructura fsica y otro 6% para seguridad y otros gastos). Esta tarea debe asignarse al MEF como su
misin fundamental.
iii. Insuficiente desarrollo de cadenas de

industrializacin nacional, en el marco del
Plan de Diversificacin Productiva,
En cuanto a gastos, el presupuesto an muestra una estructura sumamente rgida aunque

ha mejorado significativamente en el ltimo
lustro, as para el 2013 el monto total asciende
a S/. 163,896.9 millones de los cuales el 67.4%
se destinan a sueldos, pensiones, y bienes y
servicios. 10.7% para el pago de la deuda pblica y 22% para inversin con lo cual la inversin pblica se ha recuperado de los mnimos
histricos del perodo 2001-2005, gracias a
vi. Creciente proceso catico de urbanizacin

que demanda mayores servicios y que,
en algunos casos, hace colapsar la
infraestructura existente.
iv. Muy reducida integracin vial de la

Amazona peruana a la dinmica de la
Nacin
v. Escasa articulacin entre el potencial
martimo y la dinmica territorial que
se ve agravada por la explotacin poco
sostenible de algunas especies.
Para resolver estos problemas se propone las

siguientes medidas:
i.
Asignar al MIPLAN la responsabilidad de

planificar el desarrollo territorial con un
enfoque multisectorial, que promueva
109
la integracin fsica de las cuencas

hidrogrficas mediante adecuadas vas de
transporte, que priorice la competitividad
territorial, promueva alianzas pblico
privadas, identifique el rol que
desempean las ciudades como centros
econmicos y culturales, asegure la
accin concertada del gobierno nacional
con los gobiernos descentralizados y
logre que los yacimientos mineros e
hidrocarburferos se transformen en ejes
de polos de desarrollo local.
ii.
As, ser posible superar el dficit de

infraestructura, se mejore significativamente la capacidad de gestin del sector pblico, nica forma de reducir los
costos logsticos de las exportaciones y
asegurar un fluido comercio interior as
como la movilizacin de la poblacin en
forma segura.
iii. Promover
proyectos de forestacin
y reforestacin en los suelos de la
sierra no aptos para la agricultura ni la
ganadera, mediante convenios entre las
comunidades y las empresas mineras,
as como un programa masivo de
construccin de reservorios de agua dulce,
la generalizacin del riego tecnificado y las
defensas ribereas de los principales ros
(Maran, Mantaro, Pampas, Apurmac,
Vilcanota y Urubamba).
iv. Solucionar los conflictos de lmites
distritales y provinciales, teniendo en
cuenta que segn la Direccin Nacional
Tcnica de Demarcacin Territorial el
80% de los distritos y un 90% de las
provincias del pas slo tienen lmites de
hecho, convocando a comits tcnicos
de concertacin ciudadana para las
delimitaciones pendientes, a tal efecto es
necesario promover el catastro masivo de
tierras y su correspondiente titulacin.
La regionalizacin pendiente
Considerando que pese a los frecuentes casos
de corrupcin y caudillismo en varios departa-
mentos, los gobiernos regionales se han consolidado y resulta muy poco probable que sea
posible desmantelarlos para crear administraciones regionales fusionando dos o ms departamentos por lo que es necesario definir en forma realista una Estrategia de Regionalizacin
a Largo Plazo, como paso previo a cualquier
propuesta de regionalizacin y en este sentido cobran particular importancia las polticas
relativas a reducir la brecha de infraestructura
bsica y las polticas correspondientes a los
recursos naturales: suelos, agua, bosques, minerales, y recursos energticos.
Con el objetivo de desarrollar la infraestructura
bsica que haga ms competitivo a nuestro
pas el Estado debera:
i. Elaborar un Plan Nacional de Infraestructura
a Largo Plazo para establecer una red
energtica, vial, portuaria, de aeropuertos
y de telecomunicaciones en los ejes
transversales y los corredores nacionales
de integracin, ejes y corredores que
comprenden una red de ciudades
que presentan una gran brecha de
infraestructura.
ii. Otorgar prioridad a los proyectos regionales y locales que: Aseguren la vinculacin
de cada capital departamental con las correspondientes redes nacionales, y la vinculacin de cada capital provincial con la
respectiva capital departamental, las capitales distritales con su capital provincial, as
como los pequeos centros poblados con
su capital distrital
iii. Incentivar la contribucin del gobierno
nacional que permita la movilizacin de
fondos de los gobiernos regionales o
locales en proyectos complementarios.
iv. Dinamizar las concesiones y otras
modalidades de participacin del sector
privado en la construccin, rehabilitacin
y/o mantenimiento de infraestructura
pblica cautelando las prioridades de la
seguridad nacional.
110
En cuanto a las polticas relativas a recursos

naturales las ms significativas son:
I. El Cambio de Matriz Energtica,
asegurando: El potenciamiento
de
Petroper y Electroper, la modernizacin
de la Refinera de Talara, el Gasoducto del
Sur Andino, la extensin de los gasoductos a
todo el territorio nacional y el desarrollo del
potencial hidroelctrico para constituirnos
en exportadores de energa.
II. Incentivar la introduccin en el pas de
un sistema ferroviario a gas considerando
que se trata de una tecnologa limpia sin
mayor contaminacin ambiental y que
contribuira a la modificacin de la matriz
energtica nacional.
III. Actualizar la legislacin minera y de
hidrocarburos, que se dio en un contexto
de escasa demanda internacional, para
asegurar que las nuevas concesiones
permitan transformar a los yacimientos en
verdaderos polos de desarrollo regional.
Propuesta de regionalizacin
La Estrategia a proponer se fundamenta en los
siguientes criterios:
i. Las regiones a construir deben denominarse macro regiones, comprender varios
departamentos vecinos y ser mbitos de
planificacin territorial y no mbitos poltico-administrativos que reemplacen a los
gobiernos regionales
ii. Las macro regiones deben estar bajo la
responsabilidad del gobierno nacional
y tener un peso econmico que las haga
viables por lo que deben generar por lo
menos el 12 % del PBI nacional.
iii. Toda macro regin, debera comprender
mbitos de costa, sierra y selva, a fin de
optimizar la complementariedad de las
economas que naturalmente se da y
superar la actual dicotoma entre costa y el
resto del territorio.
iv. Cada macro regin debera contar con

un puerto martimo de dimensiones y
equipamiento adecuados para facilitar
la exportacin de la produccin regional
y con un puerto fluvial en la cuenca
amaznica, para contribuir a la integracin
con el Brasil.
v. Los ministerios, deberan adoptar una
organizacin matricial: verticalmente
por subsectores y horizontalmente por
macro regiones que estaran a cargo de
viceministros con suficiente poder de
decisin para tratar los asuntos que se les
presenten.
vi. La Presidencia del Consejo de Ministros
tambin debera adoptar una organizacin
matricial similar a la de los ministerios.
Una primera aproximacin para la conformacin
de macro regiones de planificacin sera la
siguiente: (Cuadro 14 y Mapa 1).
i. Macro regin Lima Metropolitana, entendiendo por tal el Callao y la provincia de
Lima
ii. Macro regin Nororiental: Los departamentos de Tumbes, Piura, Lambayeque, La Libertad, Cajamarca, Amazonas, San Martn y
Loreto
iii. Macro regin Suroriental: Los departamentos de Ica, Huancavelica, Ayacucho, Apurmac, Cusco, Madre de Dios, Puno, Arequipa,
Moquegua y Tacna
iv. Macro regin Centroriental: Los departamentos de Ancash, Hunuco, Junn, Pasco, Ucayali, y Lima (excepto la provincia de
Lima). Una alternativa a esta propuesta es
que Ica, Huancavelica y Ayacucho se integren a la Macro regin Nororiental.
v. Las macro regiones propuestas tendrn una
poblacin y un tamao econmico que hagan contrapeso a Lima Metropolitana y al
ser atravesadas por los ejes viales transocenicos facilitarn la consolidacin de los
111
corredores econmicos transversales y constituirn espacios de integracin sudamericana la Nororiental con el norte de Brasil va
Paita-Yurimaguas-Iquitos-Manaos, la Centroriental con el centro de Brasil (va Callao-
Pucallpa-Cruzeiro do Sul) y la Suroriental con

el sur de Brasil (va Nazca-Puquio-AbancayCusco-Pto, Maldonado-Iapari-Ro Branco),
el oeste de Bolivia (Desaguadero-La Paz) y el
norte de Chile.(Tacna-Arica).
Cuadro 14. Per. Indicadores de Macroregiones Propuestas

Regiones
VAB 2014 (S/2007)
Poblac.
miles 2014
Contrib/
Pob. %
Crdito/
VAB
2.632
23,1%
41,3%
19.985
7.246
36,5%
81,7%
22,3%
13.482
657
0,0%
20,7%
8.956
18,4%
8.741
462
22,5%
27,6%
5.063
13,6%
11.408
332
14,6%
1637,0%
S/ pc
30.814
100,0%
13.821
METROPOLITANA 1/
9.752
45,8%
SURORIENTAL 2/
7.043
NORORIENTAL 3/
CENTRORIENTAL 4/
PER
Trib Int.
S/.pc
1/ Provincias: Callao y Lima, El PBI y los dems se estiman deduciendo Lima provincias con datos de Ancash
2/ Dptos: Ica, Huancavelica, Ayacucho, Apurmac, Cusco, Madre de Dios, Arequipa, Moquegua, Tacna y Puno
3/ Deptos: Amazonas, Cajamarca, La Liberta, Lambayeque, Loreto, Piura, San Martn y Tumbes
4/ Deptos: Ancash, Hunuco, Pasco, Junn, Ucayali y Lima (excepto provincia: Lima)
Fuente: Poblacin: INEI. Per. Compendio Estadstico 2015. Cuadro 3.29. VAB. INEI, PBI por departamentos 2014. Ao base 2007, Julio
2015
Tributacin y Contribuyentes: SUNAT. Nota tributaria 2015.Cuadros 23 y 50. Crdito: SBS.
Banca Mltiple: Crditos y Depsitos por zona geogrfica.Dic. 2014 Cuadro 2. Cajas Municipales, Cajas Rurales, Edpynes, Crditos
por Oficinas, diciembre 2014.
Elaboracin propia
Mientras Lima Metropolitana muestra una

economa sustentada en la manufactura y los
servicios las otras macro regiones muestran
una economa con elevada presencia de los

sectores primarios, con predominio de la
minera (Cuadro 15).
Cuadro 15. Per. Estructura del VAB de las Macroregiones. 2014 (a precios de 2007)
Agriculura
y pesca
Minera
PER
5,8%
12,1%
15,1%
LIMA METROPOLITANA 1/
0,2%
0,2%
SURORIENTAL
9,7%
NORORIENTAL
CENTRORIENTAL
Macroregiones
Adm. Pblica
y Defensa
Otros
6,9%
4,8%
55,3%
100,0%
22,9%
5,8%
5,2%
65,7%
100,0%
26,8%
17,1%
6,0%
4,2%
36,2%
100,0%
14,2%
19,5%
13,1%
5,3%
5,0%
43,0%
100,1%
14,3%
34,8%
11,9%
5,5%
3,8%
29,8%
100,1%
Manufactura Construccin
TOTAL
1/Estimado deduciendo lo que correspondera a Lima Provincias que se ha calculado con indicadores de Ancash, excepto Minera
que se supone que el 90% de Lima-Callao corresponde a Lima Provincias
Fuente: Idem cuadro 32
La Poblacin Econmicamente Activa en Lima

Metropolitana es mnima en agricultura, pesca
y minera, en tanto que en comercio y servicios
muestra tasas superiores al promedio nacional
y al de las otras macro regiones que presentan

una mayora de su PEA ocupada en agricultura
y pesca (Cuadro 16).
112
Cuadro 16. Per. PEA ocupada por grandes sectores, segn macroregiones, 2014
PER
LM 1/
MSOR
MNOR
MCOR
15.796,9
4.869,5
3.822,5
4.473,9
2.631,0
Agricultura y pesca
24,8%
1,3%
37,7%
34,0%
37,3%
Minera
1,3%
0,4%
2,1%
1,1%
1,7%
Manufactura
9,9%
15,1%
7,3%
8,2%
7,4%
Construccin
6,4%
7,3%
6,3%
5,7%
5,4%
Comercio
18,0%
21,7%
15,3%
17,5%
15,5%
Servicios no personales
27,4%
38,0%
21,7%
22,7%
22,0%
Servicos personales
9,9%
12,4%
8,4%
8,7%
9,5%
Hogares
2,3%
3,8%
1,1%
2,0%
1,3%
PEA ocupada (miles)
1/ Estimados por el autor segn datos del MTPE

Fuente: MTPE. PEA Ocupada por rama de actividad segn departamentos 2014 y para agricultura y pesca ajustado con INEI. Empleo en el Per 2014 Anexo Estadstico, cuadro 2.13
113
Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales. Documentos de Debate: Propuesta Tcnico Legal de
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CEPAL; La Hora de la Igualdad. Brechas por cerrar y Caminos por abrir. Mayo 2010. El lujar importa:
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Congreso de la Repblica del Per, Ley N 27795, de Demarcacin y Organizacin Territorial,
Lima: Congreso, julio de 2002.
Congreso de la Repblica del Per, Ley N 27867, Orgnica de Gobiernos Regionales, Lima:
Congreso, noviembre de 2002.
Congreso de la Repblica del Per, Ley N 27902, que modifica la Ley Orgnica de Gobiernos
Regionales, para regular la Participacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil en los
Gobiernos Regionales y Fortalecer el Proceso de Descentralizacin y Regionalizacin, Lima:
Congreso, diciembre de 2002.
Congreso de la Repblica del Per, Ley N 27972, Orgnica de Municipalidades, Lima: Congreso,
mayo de 2003.
Congreso de la Repblica del Per. Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos
Locales y Modernizacin de la Gestin del Estado. Evaluacin del Proceso de Descentralizacin.
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Consejo Nacional de la Competitividad. ndice Competitividad Regional. Anlisis de los ltimos
cinco aos. Lima, abril de 2013
Consejo Nacional de Descentralizacin, Plan de Descentralizacin 2004-2006 Lima: CND,
diciembre de 2003.
Consejo Nacional de Descentralizacin Plan de Paz y Desarrollo I 2003 2006: Departamentos de
Ayacucho, Huancavelica, Apurmac y provincias de La Convencin (departamento del Cusco) y
Satipo (departamento de Junn), Lima: CND, diciembre de 2003.
Consejo Nacional de Descentralizacin Plan de Paz y Desarrollo II 2004 2007: Departamentos de
San Martn, Hunuco, Pasco, Junn y Provincia de Padre Abad (Departamento de Ucayali), Lima:
CND, mayo de 2004.
Consejo Nacional de Descentralizacin, Plan Nacional de Inversiones Descentralizadas 2005
2014 2003, Lima: CND, junio de 2004.
Consejo Nacional de Descentralizacin. Gestin Institucional 2002-2005. Primera edicin, junio
2006. Talleres Grficos Aleph S.R.L.
114
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INSTITUTO NACIONAL DE ESTADSTICA E INFORMTICA. Per Compendios Estadsticos 2009,
2013, 2014 y 2015
Lama More Csar. Lima hacia la metrpoli global. Indito. 2014.
Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE). Empleo: Principales Indicadores segn
Departamento 2001-2015.
Plan de Desarrollo Regional y Concertado al 2021 del gobierno regional de Piura
Plan Nacional de Descentralizacin 2013-2016. Presidencia del Consejo de Ministros. Setiembre
2013
PNUD (2013). Informe sobre Desarrollo Humano, Per 2013. Cambio climtico y territorio: Desafos
y respuestas para un futuro sostenible. Oficina del Per, Lima. 2013
115
MEDIOAMBIENTE, DESAFOS PARA

EL NUEVO GOBIERNO
Jaime Montoya Ugarte*
jamu@hotmail.com
Jaime Montoya Ugarte, economista, egresado de la Maestra de Gerencia Social de la PUCP. Director del Centro Andino de Estudios y Capacitacin CENADEC. Correo electrnico: jamu@hotmail.com. Celular: 997353366.
MEDIOAMBIENTE, DESAFOS PARA

EL NUEVO GOBIERNO
Resumen:
Abstract:
Se recuerda la relativamente reciente preocupacin

internacional por el impacto de la accin humana
en el deterioro medioambiental. Luego, se describe
la institucionalidad del Per para preservar su
diversidad biolgica y sus recursos. Se presentan
los cuatro Ejes de Poltica: Conservacin y
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
y de la diversidad biolgica, Gestin Integral de
la calidad ambiental, Gobernanza ambiental
y Compromisos y oportunidades ambientales
internacionales. Se contrasta la eficacia de los
instrumentos creados por el MINAM con un caso
concreto de derrame de petrleo. Se culmina con
algunas reflexiones sobre los desafos de la nueva
administracin.
Remember the relatively recent international

concern about the impact of human activities
on environmental degradation. Then, described
the institutionality of the Peru to preserve their
biodiversity and their resources. Presents the
four policy themes: conservation and sustainable
use of natural resources and biological diversity,
integrated management of environmental quality,
environmental governance and commitments
and international environmental opportunities.
Contrasts the efficacy of the instruments created by
the MINAM with a concrete case of oil spill. It ends
with some reflections on the challenges of the new
administration.
Palabras clave: medioambiente; poltica ambiental;

principios medioambientales.
Keywords: environment; environmental policy;

environmental principles.
117
I. INTRODUCCIN
La preocupacin sobre el medio ambiente
y la toma de conciencia del impacto de
la accin humana en el proceso de su
deterioro especialmente en las ltimas dos
centurias, tienen en el ao 1972 tres hitos
importantes que han definido la atencin
otorgada a los problemas ambientales
durante las ltimas dcadas por parte de los
organismos internacionales, de los gobiernos
y de organizaciones de la sociedad civil.
Estos hitos fueron: la publicacin del estudio
Los Lmites del Crecimiento por el Club de
Roma; la primera conferencia sobre el Medio
Ambiente convocada por las Naciones
Unidas, la Conferencia de las NNUU sobre el
Medio Humano en Estocolmo, y la creacin
del Programa de las Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA), con sede en Nairobi
(Kenia).
Qu influencia han tenido estos eventos
acadmicos y polticos de nivel internacional en
las polticas pblicas sobre el medio ambiente
en el Per? Definitivamente, importantes. En
primera instancia, valorando lo que se tiene.
El anlisis situacional que el Ministerio del
Ambiente hace del Per, en el documento
sobre Poltica Nacional del Ambiente (MINAM
2009: 4), habla de su diversidad biolgica
expresada en su variada flora, fauna y climas.
El Per es uno de los 15 pases con mayor
diversidad biolgica del mundo. Cuenta con
aproximadamente 25 000 especies de flora,
10% del total mundial, siendo el 30% de ellas
endmicas; 4 400 especies de plantas tienen
propiedades conocidas y utilizadas. Es el
segundo pas en especies de aves con 1 816 y
tercero en especies de anfibios con 408; cuenta
con 462 especies de mamferos. Respecto de
peces, tiene cerca de 2 000 especies (10% del
total mundial). Por su gran variedad gentica
se le considera centro de origen. Posee 11
ecorregiones, 28 de los 32 tipos de clima y 84
de las 117 zonas de vida del mundo.
Pese a esa diversidad biolgica, el Per ha
tenido un historial bastante desaprensivo
respecto de ella debido a una falta de
conciencia ambiental, a la inexistencia de

la institucionalidad apropiada y a la falta de
polticas que preservasen el medio ambiente,
los recursos naturales y las consecuencias de
estas carencias en las personas.
Antes de continuar es preciso ponernos de
acuerdo sobre a qu nos referimos al hablar del
medio ambiente, ya que no tiene una definicin
nica. Para efectos de este trabajo asumiremos
la que proporciona el PNUMA, que establece
que el ambiente abarca todos los factores
fsicos y sociales que constituyen el entorno
de los seres humanos, que incluye elementos
como la tierra, el agua, la atmsfera, el clima, el
ruido, el olor, el sabor, la energa, la disposicin
de residuos, la contaminacin continental y
martima, los factores biolgicos de animales
y plantas, as como los valores culturales, los
sitios histricos, los monumentos y los paisajes.
(UNEP 2006: 15)
II. INSTITUCIONALIDAD AMBIENTAL EN EL
PER
Ante el avance de la conciencia ambiental
mundial, el Per, aprueba en 1990 el Cdigo
Nacional para el Ambiente y los Recursos
Naturales. Resaltamos de l, el captulo XII que
contena normas para regular la evaluacin,
reforzamiento y monitoreo del manejo
de los recursos naturales, constituyendo
un esfuerzo para integrar las diferentes
acciones para controlar la contaminacin
del agua, aire, ruido as como la visual que
eran manejadas independientemente por
diferentes entidades. La fuerte resistencia de
sectores que consideraban que la proteccin
del medio ambiente era un obstculo para el
crecimiento econmico, determin que, en
1991, se aboliese el captulo XII del Cdigo,
a travs de la aprobacin de la Ley Marco
para el Crecimiento de la Inversin Privada,
que formalizaba la distribucin del manejo
ambiental entre ministerios sectoriales (BANCO
MUNDIAL 2007: 7 a 9).
En 1994 se crea el Consejo Nacional del
Ambiente (CONAM) como un organismo
118
coordinador con mandato para proponer,

manejar y evaluar la poltica nacional
ambiental. El 2008, al crearse el Ministerio
del Ambiente, el CONAM se incorpora a l. El
nuevo Ministerio, segn el Decreto Legislativo
N 1013 que lo crea, tiene como objetivo la
conservacin del ambiente para propiciar
el uso sostenible de los recursos naturales y
del medio que los sustenta, contribuyendo
al desarrollo integral de la persona humana
en armona con su entorno, asegurando a las
futuras generaciones gozar de un ambiente
adecuado para el desarrollo de la vida.
Por adscripcin de instituciones preexistentes
al Ministerio o por creacin de nuevas
instituciones, rpidamente se constituye
la actual institucionalidad ambiental. Se
adscriben al Ministerio del Ambiente el Servicio
Nacional de reas Protegidas (SERNANP), el
Instituto Geofsico del Per (IGP), el Instituto
de Investigaciones de la Amazona Peruana
(IIAP), el Servicio Nacional de Meteorologa
e Hidrologa del Per (SENAMHI) y el Servicio
Nacional de Certificaciones para las Inversiones
Sostenibles (SENACE). Se establece el Sistema
Nacional de Gestin Ambiental -que tiene
al Ministerio del Ambiente como su rgano
rector-, integrado por el Sistema de Evaluacin
de Impacto Ambiental (SEIA), el Sistema
Nacional de Informacin Ambiental (SINIA), el
Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas
por el Estado (SINANPE), el Sistema Nacional de
Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA),
el Sistema Nacional de Gestin Integral de
Recursos Hdricos (SNGRRHH) y el Organismo
de Supervisin de los Recursos Forestales y
Fauna Silvestre (OSINFOR).
Deben considerarse como parte de la
institucionalidad ambiental nacional, el
Ministerio Pblico, la Defensora del Pueblo,
el Congreso de la Repblica, la Contralora
General de la Repblica, la poblacin y
las comunidades indgenas, cada uno
desempeando roles de acuerdo a su razn
de ser. Adems, es importante apreciar la
creciente conciencia ambiental desarrollada
los ltimos 25 aos, expresada en la presencia
en las universidades de carreras vinculadas al

ambiente, cursos de post grado y diplomados,
adems de mltiples iniciativas de la sociedad
civil y de personas en apoyo a la conservacin
del medioambiente.
No obstante los avances comentados,
persisten los mismos intereses que lograron
anular el captulo XII del Cdigo para el
Ambiente en 1991 que, apenas se presenta
una coyuntura favorable, con el argumento de
promover y dinamizar la inversin en el pas,
logran incorporar medidas que mediatizan lo
avanzado en defensa de la preservacin del
ambiente. Nos referimos a la an reciente Ley
30230 del 2014 que, en su artculo 19 limita
durante tres aos el procedimiento sancionador
ambiental, priorizando el cumplimiento de
medidas correctivas que de realizarse, anulan
la sancin. Durante el mismo perodo, las
multas que se impongan no podrn superar al
50% las multas que correspondera aplicar.
III. LAS POLTICAS PBLICAS MEDIOAMBIENTALES
Las polticas pblicas medioambientales estn
recogidas en el documento Poltica Nacional del
Ambiente del MINAM (DS. N 012-2009-MINAM).
La Poltica Nacional del Ambiente es el
instrumento que articula las actividades
pblicas y privadas y sirve de base para la
formulacin de los distintos instrumentos
de gestin pblica ambiental en el marco
del Sistema Nacional de Gestin Ambiental.
Toma en cuenta la Declaracin de Ro sobre
el Medio Ambiente y Desarrollo, los Objetivos
del Milenio formulados por la Organizacin
de las Naciones Unidas y los dems tratados y
declaraciones internacionales suscritos por el
Estado Peruano en materia ambiental.
La Poltica Nacional del Ambiente est
enmarcada en la Constitucin Poltica del Per
que establece que la persona es el fin supremo
de la sociedad y del Estado y que toda persona
tiene el derecho a gozar de un ambiente
equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida
(artculo 2, inciso 22). En los artculos 66 al
119
69, dispone que el Estado debe determinar la

poltica nacional del ambiente, dando el marco
en la que sta debe desarrollarse; que los
recursos naturales, renovables y no renovables,
son patrimonio de la Nacin; que el Estado
est obligado a promover la conservacin de
la diversidad biolgica y las reas naturales
protegidas, y desarrollar de forma sostenible la
Amazona.
El anlisis situacional que hace el recin
creado Ministerio del Ambiente, da cuenta de
la enorme tarea que tiene por delante. Existen
problemas de calidad ambiental, ocasionados
por el desarrollo de actividades extractivas,
productivas y de servicios sin medidas
adecuadas de manejo ambiental; la calidad
del agua es un problema grave
en el pas, principalmente por
los vertimientos industriales
y domsticos sin tratamiento
(slo en Lima se vierten al menos
400 millones de m3/anuales
de aguas servidas al mar), as
como el uso indiscriminado
de agroqumicos, y el uso
de insumos qumicos en la
produccin de drogas ilegales
y en la minera informal. El
anlisis tambin se refiere a la contaminacin
del aire, sobre todo en los lugares con alta
concentracin del parque automotor e
industrias fuertemente impactantes. Las
propias zonas rurales tienen problemas serios
de contaminacin, debido a las prcticas
inadecuadas en el uso de la lea, la bosta y
otros combustibles en los domicilios. No
puede dejar de mencionarse el tratamiento
de los residuos slidos, estimndose que el
81% de estos no son conducidos a rellenos
sanitarios, siendo la prctica ms frecuente
el uso de botaderos informales. Se menciona
adems el inadecuado manejo de los
residuos peligrosos industriales y urbanos y
la existencia de un gran nmero de pasivos
ambientales. (MINAM 2009: 5)
El diagnstico del MINAM no poda dejar de

mencionar el problema de la pobreza, presente
tanto en zonas rurales como urbanas, como
una de las causas del deterioro ambiental en el
Per, ya que ejerce presin sobre los recursos
naturales y el ambiente e impacta sobre la salud
y la calidad de vida. Seala que el acelerado
y desorganizado crecimiento urbano est
vinculado con la migracin de los huyen de la
pobreza rural, y que se manifiesta en severos
problemas ambientales en las zonas urbanas,
donde vive el 76% de la poblacin. (MINAM
2009: 7)
Culmina el anlisis del MINAM sealando
que muchos de los problemas anotados son
compartidos a escala global, como el cambio
climtico, la disminucin de
bosques, la prdida de diversidad
biolgica, la creciente escasez de
agua y la gestin limitada de las
sustancias qumicas y materiales
peligrosos.
El diagnstico permiti al
Estado peruano definir sus
objetivos ambientales en el
marco del artculo 9 de la
Ley N 28611, Ley General
del Ambiente de mejorar la
calidad de vida de las personas, garantizar la
existencia de ecosistemas saludables, viables
y funcionales en el largo plazo y permitir el
desarrollo sostenible del pas, mediante la
proteccin del ambiente y sus componentes, y
el aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales. En consecuencia, determin cinco
objetivos especficos:
1. Alcanzar la conservacin y aprovechamiento sostenible del patrimonio natural
del pas.
2. Asegurar una calidad ambiental adecuada para la salud y el desarrollo integral de
las personas.
3. Consolidar la gobernanza ambiental y el
Sistema Nacional de Gestin Ambiental
120
a nivel nacional, regional y local, bajo la

rectora del Ministerio del Ambiente.
4. Lograr un alto grado de conciencia y
cultura ambiental en el pas, con la activa
participacin de la ciudadana.
5. Lograr el desarrollo ecoeficiente y competitivo de los sectores pblico y privado.
Para alcanzar los objetivos, se traz cuatro ejes
de poltica:
El Eje de Poltica 1
Conservacin y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y de la diversidad biolgica.
El Eje de Poltica 2
Gestin Integral de la calidad ambiental
El Eje de Poltica 3
Gobernanza ambiental
El Eje de Poltica 4
Compromisos y oportunidades ambientales internacionales.
La Poltica Nacional del Ambiente, de
cumplimiento obligatorio en los niveles del
gobierno nacional, regional y local y de carcter
orientador para el sector privado y la sociedad
civil, se estructura en base a estos cuatro ejes
temticos esenciales de la gestin ambiental,
que se desarrollan mediante lineamientos
de poltica vinculados a cada uno de ellos. A
continuacin un resumen de los lineamientos
de poltica. (MINAM 2009: 14-41)
EJE DE POLTICA PARA LA CONSERVACIN
Y APROVECHAMIENTO SOSTENIBLE DE LOS
RECURSOS NATURALES Y DE LA DIVERSIDAD
BIOLGICA
Para la conservacin y aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales y de
la diversidad biolgica se han planteado
lineamientos de poltica sobre la diversidad
biolgica, los recursos genticos, la bioseguridad,
el aprovechamiento de los recursos naturales, la
minera y energa, los bosques, los ecosistemas
marinos y costeros, las cuencas, aguas y suelos,

la mitigacin y adaptacin al cambio climtico,
el desarrollo sostenible de la Amazona y el
ordenamiento territorial.
Respecto de la diversidad biolgica se propone
conservar los diversos ecosistemas, especies y
recursos genticos; enfocar ecosistmicamente
y gestionar de forma sostenible la diversidad
biolgica como elemento transversal en
los planes de gestin de recursos naturales,
de manejo de cuencas y de ordenamiento
territorial; manejar integralmente y de forma
sostenible los ecosistemas acuticos, marino
costeros; disear e implementar estrategias
para la gestin sostenible de la diversidad
biolgica, incluyendo el desarrollo de
alianzas pblico-privadas; evaluar y gestionar
los riesgos sobre la diversidad biolgica
asociados a las actividades extractivas,
productivas y de servicios; conservar los
conocimientos tradicionales asociados a la
diversidad biolgica, cuidando se distribuyan
equitativamente los beneficios que se
deriven de su aprovechamiento; alentar el
biocomercio, impulsando el establecimiento
de cadenas productivas sostenibles, e impulsar
la investigacin de la diversidad biolgica que
permita monitorear su conservacin y gestin
sostenible.
Otro lineamiento de poltica busca impulsar la
conservacin de los recursos genticos nativos
y naturalizados, fomentando su investigacin,
desarrollo y utilizacin sostenible; identificar y
proteger las zonas de elevada diversificacin
gentica, declarndolas libres de transgnicos;
desarrollar la biotecnologa priorizando los
recursos genticos nativos y naturalizados;
promover la participacin y las alianzas
estratgicas, en la investigacin, conservacin
y utilizacin de los recursos genticos;
proteger los conocimientos tradicionales y el
conocimiento cientfico, relacionados con los
recursos genticos, mediante la propiedad
intelectual, y fomentar la obtencin y uso de
recursos genticos no nativos de importancia
econmica para el pas.
121
Los lineamientos de poltica respecto de la

bioseguridad apuestan por establecer criterios
cientficos, ambientales, socioeconmicos y
polticos, por un sistema de bioseguridad y uso
responsable de la biotecnologa y la difusin
de informacin de calidad sobre bioseguridad
para contribuir a la toma responsable de
decisiones entre proveedores y usuarios; por
regular, bajo parmetros cientficos, toda
actividad que involucre el uso de organismos
vivos modificados, generando y fortaleciendo
las capacidades cientficas y tecnolgicas de
gestin y de infraestructura de las instituciones
para la implementacin de los marcos legales
nacionales de bioseguridad; por identificar
las aplicaciones de la biotecnologa moderna
en la solucin de problemas especficos
en los procesos productivos
nacionales sin que perjudique
procesos productivos que ya
son competitivos y sostenibles.
El aprovechamiento de los recursos naturales contempla como
lineamientos de poltica la adopcin de cdigos de conducta
para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales
renovables y el uso racional y
responsable de los no renovables; impulsar la formalizacin
de las actividades informales, la
innovacin tecnolgica, la investigacin aplicada y el uso de tecnologas limpias para el
aprovechamiento de los recursos naturales;
promover las buenas prcticas e iniciativas de
responsabilidad social de las empresas y titulares de derechos sobre los recursos naturales, la
agricultura orgnica, la agricultura ecolgica, la
agroforestera y la acuicultura, bajo criterios de
biocomercio, articulando cadenas productivas,
con una activa participacin de las poblaciones locales; fomentar la valoracin econmica
de los servicios ambientales que proporciona
la diversidad biolgica, el diseo e implementacin de instrumentos econmicos y financieros para compensar los servicios ambientales y
la inclusin de la valoracin de los recursos na-
turales, la diversidad biolgica y sus servicios

ambientales, en el Sistema de Cuentas Nacionales; fomentar la articulacin de las entidades
del Estado a fin de armonizar su decisiones con
relacin al patrimonio natural al Sistema Nacional de reas Naturales Protegidas.
Respecto de la minera y energa los lineamientos de poltica referidos a la situacin actual se
orientan a mejorar los estndares ambientales y
sociales de las actividades minero-energticas,
con cdigos y normas de conducta concertadas y transparentes, y verificar su cumplimiento; a formalizar la minera informal; a promover
la responsabilidad social empresarial con el fin
de mejorar sus relaciones con las comunidades
locales y reducir los conflictos medioambientales, y asegurar procesos de consulta previa,
oportunos y transparentes. Tambin, fomentar el uso de tecnologas limpias y promover los
biocombustibles, las energas renovables y gas metano derivado
de rellenos sanitarios, como una
oportunidad para la sustitucin
de petrleo y gas y la reduccin
de las emisiones de carbono, en
el marco del diseo de una nueva matriz energtica y fomentar
la eficiencia energtica.
Los lineamientos de poltica referidas a los bosques sealan la necesidad de
impulsar la gestin sostenible e integrada
de los mismos de acuerdo a su especificidad,
conservar e incrementar la cobertura boscosa, prevenir su reduccin y degradacin por
prcticas ilegales como tala, quema, comercio
y cambio de uso de la tierra; evitar la deforestacin de los bosques naturales e impulsar la
reforestacin con especies nativas maderables, evitando la utilizacin de especies exticas invasoras; aprovechar integralmente los
recursos del bosque: de los recursos maderables y no maderables, fauna silvestre y servicios ambientales; e incorporar mecanismos
de vigilancia comunitaria y ciudadana en el
control de los derechos forestales.
122
Para los ecosistemas marinos y costeros se desarrollaron lineamientos de poltica orientados a la gestin integral de dichas zonas con
un enfoque ecosistmico; al aprovechamiento sostenible y conservacin de la diversidad
biolgica con nfasis en los recursos pesqueros; a la proteccin de los ecosistemas frgiles
como los humedales y cuencas de la regin
costera; a la investigacin de los ecosistemas
marino-costeros; al aprovechamiento sostenible de sus recursos, a travs de la zonificacinecolgica y econmica; al uso sostenible de
los recursos marinos y al monitorear y vigilar
las 200 millas para evitar vertimientos contaminantes en el mar.
Sobre las cuencas, aguas y suelos tambin
se desarrollaron lineamientos de poltica
consistentes en impulsar la gestin integrada
de cuencas, con enfoque ecosistmico para
el manejo sostenible de los recursos hdricos;
formular estndares de evaluacin y monitoreo
del uso de los recursos hdricos; consolidar
los derechos de uso de los recursos hdricos
mediante criterios de eficiencia; caracterizar,
evaluar y registrar los suelos y tierras a nivel
nacional; fortalecer los conocimientos y
tecnologas tradicionales compatibles con
el manejo sostenible de los suelos y agua,
e impedir los procesos de desertificacin,
degradacin y prdida de suelos mitigando
sus efectos y/o recuperndolos.
Se elaboraron lineamientos de poltica para
la mitigacin y adaptacin al cambio climtico
incentivando la aplicacin de medidas con
un enfoque preventivo, como sistemas de
monitoreo, alerta temprana y respuesta
oportuna frente a los desastres naturales
asociados al cambio climtico, privilegiando
a las poblaciones ms vulnerables y
considerando las particularidades de las
diversas regiones del pas; para mitigar los
efectos del cambio climtico se fomentar el
desarrollo de proyectos forestales, manejo
de residuos slidos, saneamiento y uso de

energas renovables; conducir los procesos de
adaptacin y mitigacin al cambio climtico
difundiendo sus consecuencias, capacitando
a los diversos actores sociales para que se
organicen y promoviendo el uso de tecnologas
apropiadas para la adaptacin al cambio
climtico, mitigacin de gases de efecto
invernadero y de contaminantes atmosfricos.
El tema desarrollo sostenible de la Amazona establece lineamientos de poltica para la gestin
integrada de las cuencas hidrogrficas, mejorando la tecnologa y productividad en la utilizacin de sus recursos; impulsar la conservacin y aprovechamiento sostenible de la Amazona teniendo en cuenta su variabilidad, complejidad, fragilidad y ubicacin geoestratgica;
proteger los bosques primarios amaznicos
y el desarrollo de alternativas productivas de
uso del bosque en pie; impulsar el manejo de
los bosques secundarios con potencialidades,
con programas de cultivo de especies con potencial econmico; impulsar actividades rentables a partir del bosque en reas con escasa
o ninguna intervencin,; recuperar las zonas
degradadas por la minera informal, los pasivos ambientales mineros, el uso de insumos
para la elaboracin ilcita de drogas y las actividades propias del narcotrfico; investigar el
uso de tecnologas limpias en las actividades
minero-energticas en la Amazonia. Establecer
el sistema de cuentas del patrimonio natural
de la Amazona que permita valorar los aportes a la economa nacional por la provisin de
servicios ecosistmicos; rescatar y valorar los
conocimientos tradicionales de los pueblos
indgenas y asegurar la distribucin equitativa
de los beneficios derivados de su aprovechamiento; implementar polticas binacionales y
regionales con los pases amaznicos para la
gestin integral de los recursos transfronterizos; fortalecer el Instituto de Investigaciones
de la Amazona Peruana (IIAP) como soporte
para el desarrollo sostenible de la regin.
123
Los lineamientos de poltica referidos al

Ordenamiento territorial buscan impulsar
el Ordenamiento Territorial nacional y
la Zonificacin Ecolgica y Econmica,
como soporte para la conservacin, uso y
aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales y de la diversidad biolgica,
incorporando el anlisis del riesgo natural y
antrpico, as como las medidas de adaptacin
al cambio climtico; prevenir el asentamiento
de poblaciones en zonas con alto potencial
de riesgos ante peligros naturales y tener
el ordenamiento territorial como base de
los planes de desarrollo concertados y de
desarrollo de fronteras, en la gestin de cuencas
hidrogrficas y las zonas marino costeras.
EJE DE POLTICA PARA LA GESTIN INTEGRAL
DE LA CALIDAD AMBIENTAL
Este eje incluye los lineamientos de poltica
respecto del control integrado de la
contaminacin, la calidad del agua y del aire,
los residuos slidos, las sustancias qumicas y
materiales peligrosos y la calidad de vida en
ambientes urbanos.
Para el control integrado de la contaminacin se
plantearon lineamientos de poltica orientados
a integrar los mecanismos e instrumentos
para el control de la contaminacin bajo
criterios intersectoriales, de simplificacin
administrativa y mejora continua; a contar con
parmetros de contaminacin para el control
y mantenimiento de la calidad del agua, aire
y suelo; a la recuperacin de la calidad del
agua, aire y suelos en reas afectadas por
pasivos ambientales; a la evaluacin de la
eficacia de los instrumentos de control de
la calidad ambiental; a la implementacin
y articulacin del Sistema Nacional de
Evaluacin de Impacto Ambiental; a promover
la utilizacin de tecnologas e insumos limpios
por parte de la inversin privada, a procesos de
reconversin de las industrias contaminantes y
a desalentar la importacin de bienes usados
y de tecnologas que puedan incidir en la

generacin de impactos ambientales; a la
promocin de la ecoeficiencia en la gestin
ambiental de las entidades pblicas y privadas;
a promover un adecuado manejo ambiental
en la pequea empresa y su formalizacin;
y a la incorporacin de criterios de salud
ambiental y control de riesgos en los procesos
de toma de decisiones vinculados al control de
la contaminacin.
Mantener la calidad del agua implica acciones
que los lineamientos de poltica concretan en:
impulsar la calidad ambiental de los cuerpos de
agua de modo de evitar riesgos a la salud; controlar las principales fuentes emisoras de efluentes contaminantes que abastecen de agua a los
centros urbanos con la actuacin articulada
de las autoridades; promover el conocimiento
cientfico y tecnolgico de las medidas de prevencin y los efectos de la contaminacin del
agua; ampliar la cobertura y mejorar la calidad
de los servicios de saneamiento bsico; contar
con infraestructura de saneamiento bsico y de
tratamiento y reuso de aguas residuales; difundir prcticas sanitarias para el manejo domstico del agua y la prevencin de enfermedades;
rehabilitar los cuerpos de agua afectados por
contaminacin; aplicar instrumentos e incentivos econmicos para evitar la contaminacin
de las fuentes de agua y fomentar el ahorro y
eficiencia en el uso del agua.
Los lineamientos de poltica para mantener la
calidad del aire estn orientados a prevenir y
mitigar los efectos de los contaminantes del
aire sobre la salud; implementar sistemas
de alerta y prevencin de emergencias por
contaminacin del aire en las zonas con
mayor poblacin expuesta; incentivar el uso
de medios de transporte y combustibles
que contribuyan a reducir los niveles de
contaminacin atmosfrica; identificar y
modificar prcticas que afectan la calidad del
aire; impulsar mecanismos tcnico-normativos
para la vigilancia y control de la contaminacin
sonora y de las radiaciones no ionizantes.
124
Los residuos slidos constituyen otro de los temas sobre los que se establecen lineamientos
de poltica orientados a fortalecer la gestin de
los gobiernos regionales y locales, priorizando
su aprovechamiento, el uso de rellenos sanitarios y la eliminacin de los botaderos informales; mejorando la recaudacin de los arbitrios
de limpieza y la sostenibilidad financiera de
los servicios de residuos slidos municipales;
promoviendo la inversin pblica y privada
en la mejora de los sistemas de recoleccin y
reciclaje y el desarrollo de modelos de gestin
apropiada a las condiciones de los centros poblados, en la formalizacin de los segregadores
y recicladores e impulsando campaas de educacin y sensibilizacin ambiental para mejorar las conductas respecto del arrojo de basura.
Promover el manejo adecuado de los residuos
slidos peligrosos por las municipalidades, minimizando su generacin.
Los lineamientos de polticas respecto de las
sustancias qumicas y materiales peligrosos
buscan fortalecer mecanismos de autorizacin,
vigilancia y control en su ciclo de vida, de modo
de prevenir y controlar los riesgos ambientales
asociados a su uso, manejo y disposicin final;
difundir las buenas prcticas en su manejo y
promover la adopcin de criterios de control
de riesgos durante su uso y disposicin final,
asegurando la incorporacin de criterios de
salud y de proteccin de ecosistemas frgiles,
en los planes de contingencia en el uso y
manejo de dichas sustancias y gestionando los
riesgos para la salud y el ambiente por su uso
entre las personas potencialmente expuestas.
La calidad de vida en ambientes urbanos debe
ser preservada siguiendo los siguientes lineamientos de poltica: Promover el desarrollo
sostenible de las ciudades y centros poblados
mediante acciones de sensibilizacin, control
y conservacin de la calidad ambiental, fortaleciendo la gestin ambiental bajo el enfoque
de la ecoeficiencia y promoviendo un saneamiento bsico y gestin de residuos slidos
que aseguren una adecuada calidad ambiental. Controlar la contaminacin sonora, am-
pliar las reas verdes urbanas para el mejoramiento de la calidad del aire y la generacin
de espacios culturales y de esparcimiento y
promover el ordenamiento territorial para
evitar usos inapropiados de las tierras, en procesos de expansin urbana.
EJE DE POLTICA PARA LA GOBERNANZA
AMBIENTAL
La Gobernanza Ambiental, permitir que enel
pas se den las capacidades y condiciones para
articular el conjunto de esfuerzos de los diferentes actores sociales y productivos en busca
de un desarrollo sostenible. Incluye aspectos
de Institucionalidad, Cultura, educacin y ciudadana ambiental, e Inclusin social en la gestin
ambiental.
Los lineamientos de poltica respecto de la institucionalidad buscan consolidar la rectora de la
autoridad ambiental y afianzar el Sistema Nacional de Gestin Ambiental y sus instancias
de coordinacin y concertacin; promover
un marco normativo ambiental armonizado
y coherente; fortalecer las capacidades para
la gestin ambiental; fomentar la creatividad,
investigacin e innovacin tecnolgica ambiental; implementar mecanismos adecuados
para la gestin de conflictos socioambientales, promoviendo el dilogo y la concertacin;
promover acciones de vigilancia, fiscalizacin
y otorgamiento de incentivos que coadyuven
al cumplimiento de la normativa y objetivos
de la gestin ambiental; fomentar acuerdos
de cooperacin pblico-privada, as como la
inversin privada orientadas a mejorar la gestin ambiental.
El eje de poltica para la gobernanza ambiental ha desarrollado lineamientos respecto de
la cultura, educacin y ciudadana ambiental
orientados a fomentar una cultura y modos
de vida compatibles con los principios de la
sostenibilidad, los valores humanistas y andino-amaznicos, para el aprovechamiento sostenible y responsable de la diversidad natural
y cultural; a incluir en el sistema educativo
125
nacional el desarrollo de competencias para

valorar y gestionar sostenible y responsablemente nuestro patrimonio natural; a fomentar
la responsabilidad socio-ambiental y la coeficiencia, as como la participacin ciudadana
en las decisiones pblicas sobre la proteccin
ambiental.
Para logra la inclusin social en la gestin ambiental, se plantearon los siguientes lineamientos de poltica: Fomentar la participacin activa y pluricultural de la poblacin en la gestin
ambiental, sin discriminacin; adoptar mecanismos para evaluar y valorar el enfoque de
gnero e intercultural, y los intereses de los
grupos minoritarios o vulnerables en los procesos de gestin ambiental; fomentar espacios
y herramientas que faciliten la participacin de
la poblacin con capacidades especiales o diferentes en la gestin ambiental, e incentivar la
participacin de las mujeres y los jvenes para
que ejerzan una efectiva ciudadana ambiental.
EJE DE POLTICA PARA LOS COMPROMISOS Y
OPORTUNIDADES AMBIENTALES INTERNACIONALES.
El eje de poltica para los compromisos y
oportunidades ambientales internacionales
considera lineamientos de poltica para
los compromisos internacionales y para el
ambiente, comercio y competitividad, que
analizamos a continuacin.
Los lineamientos de poltica respecto de los
compromisos internacionales se orientan a
promover que los compromisos internacionales
se articulen al accionar del Estado y a consolidar
los procesos de negociacin, cooperacin
e integracin asociados a la posicin
geoestratgica y las ventajas comparativas
ambientales del pas en el mbito global; a
fortalecer la capacidad negociadora del pas
para que resguarde los intereses nacionales en
materia de gestin ambiental y de los recursos
naturales; a acceder a los mecanismos de
asistencia tcnica, transferencia tecnolgica
y recursos financieros para el fortalecimiento

de las capacidades nacionales en materia
ambiental, y a contribuir al desarrollo del
derecho internacional ambiental.
El ambiente, comercio y competitividad
considera como lineamientos: incentivar la
competitividad ambiental del pas y promover
la inversin privada para el desarrollo de
bionegocios, con inclusin de los principios
y criterios del biocomercio, etiquetado verde
y certificacin ambiental de la produccin
exportable, as como garantizar una
distribucin justa y equitativa de los beneficios
generados por el biocomercio. Adems,
propicia la ecoeficiencia, la calidad ambiental
y la responsabilidad social en la gestin
empresarial.
IV. DEL DICHO AL HECHO, GRAN TRECHO
Podemos calificar de encomiable la labor
realizada por el Ministerio del Ambiente, en
los relativamente pocos aos de su existencia.
Se ha desarrollado una institucionalidad
y aprobado una normatividad siempre
perfectible pero adecuada, y desarrollado una
labor internacional que permiti celebrar en
el Per la COP20, la reunin mundial que, ao
a ao, se rene para enfrentar globalmente el
cambio climtico. Otro indicador de los logros
alcanzados, es la forma cmo ha logrado
incorporar el tema ambiental en la conciencia
ciudadana, medida por la inclusin en los
planes de gobierno unos ms desarrollados
que otros- del tema del ambiente en el
actual proceso electoral presidencial. Pero
el simple anlisis documental es insuficiente
para conocer la realidad del funcionamiento
ambiental en el Per. Por eso nos parece
interesante confrontar, en un caso concreto,
cmo ha funcionado el marco legal e
institucional. Porque an est fresco en nuestra
memoria, hemos escogido el caso del derrame
de petrleo en Imaza y Morona producidos en
enero y febrero de 2016.
126
UN CASO DE DESASTRE ECOLGICO:

EL DERRAME DE PETRLEO
El 25 de enero del 2016 se produjo un derrame de petrleo crudo en la localidad de
Villa Hermosa - Centro Poblado Chiriaco, provincia de Imaza, en la regin Amazonas, a la
altura del Km. 441 del Oleoducto Norperuano (ONP), Tramo II. En la siguiente semana
Se calcula que un total 3 000 barriles de petrleo

de la empresa Petroper se derramaron en
dos puntos de la Amazona, 2 000 barriles
en Chiriaco y 1 000 en Morona. La rpida
intervencin de PETROPER en Chiriaco,
repar las tuberas delOleoducto Norperuano
y retuvo en pozos la mayor parte del derrame.
Desgraciadamente,
las
fuertes
lluvias
producidas unos das despus contribuyeron
a que el petrleo se esparciera. Segn la
Direccin General de Salud (Digesa) el crudo
ha afectado a los ros Inayo, Maran (uno
de los afluentes del ro Amazonas) y Chiriaco,
as como a las comunidades indgenas Nuevo
Progreso, Nuevo Horizonte, Nazareth, Chiriaco,
Suashapea y Pakunt.
PETROPER vuelve a dirigirse a la opinin

pblica para informar que el da 4 de febrero se identific una nueva contingencia, esta
vez en el Km. 206 del Oleoducto Norperuano
(Ramal Norte, ORN), ubicado en el distrito de
Morona, provincia Datem del Maran, regin Loreto, a 13Km de la comunidad nativa
de Mayuriaga.
Foto la Repblica.
Pozas de retencin del petrleo derramado.
127
El segundo derrame, en Morona, afect por

lo menos a diez comunidades y entre 2000
y 3,500 personas, debido a que el petrleo
lleg al ro Mayuriaga, que desemboca en
el ro Morona, en la provincia de Datem
del Maran. Se estima que ms de ocho
mil pobladores fueron afectados en ambos
desastres ambientales.
Los efectos del derrame son trgicos para la
poblacin afectada. Viviendo cerca de ros
caudalosos de los que se proveen de agua para
beber, baarse y de peces para alimentarse,
vieron anuladas esas posibilidades. Los efectos
nocivos tambin afectaron a la fauna. La flora
se vio cubierta de una capa de crudo que la
asfixiaba y era muy difcil de limpiar.
Foto El Comercio.
Nios en contacto con el crudo.
Para las labores de limpieza se contrataron a 300

personas en la zona de Chiriaco y 180 personas
en Mayuriaga, principalmente de la localidad,
con el soporte de personal PETROPER. Ha
trascendido que el personal local contratado
no dispona de los equipos adecuados para esa
tarea con riesgo para su salud por el contacto
directo con el crudo. Adems, en ocasiones, se
contrat a nios.
Respecto de las causas de los derrames, la
OEFA inform que los derrames ocurridos
se debieron al deterioro del Oleoducto
Norperuano, cuyas tuberas que transportan
el petrleo -que tienen cuarenta aos de uso-
estaban corrodas. Osinergmin ha impuesto

una multa de 3,200 UIT (12 millones de soles)
por no cumplir con el programa de adecuacin
de los ductos. De acuerdo a los resultados
se iniciarn los procesos sancionadores.
Estas sanciones pueden consistir en multas
y tambin en medidas correctivas dado
que estos organismos fiscalizadores slo
estn facultados para emitir sanciones
administrativas, que son multas o medidas
correctivas. Debemos recordar que incluso
las facultades sancionadoras, multas, estn
limitadas y recortadas durante tres aos por
la Ley 30230, con el argumento de promover
las inversiones.
Terminamos este rpido recuento del
ltimo no el primero- de los derrames de
petrleo en el Per, con las declaraciones
del defensor del Pueblo, Eduardo Vega Luna
sobre el tema, publicadas por el diario La
Repblica el 15 de febrero. Es urgente
garantizar la provisin de agua potable y
alimentosporque son fuentes de consumo de
la poblacin. Luego, afirmar que es necesario
atender la emergencia ambiental y reparar
a las comunidades afectadas en un plazo
razonable.Algunos dirigentes y autoridades
locales han manifestado sus quejas por la
insuficiente atencin a la poblacin. En su
opinin, Petroper tiene que mejorar el
cumplimiento de sus obligaciones tcnicas,
ambientales y sociales en relacin al transporte
de hidrocarburos, teniendo en cuenta la
antigedad de la infraestructura del Oleoducto
Norperuano.
El comentado es un caso que llama la atencin
sobre la brecha entre los avances logrados en
materia de legislacin e institucionalidad y
demuestra cmo el sector Ambiente es aun
polticamente dbil frente a intereses fcticos
que logran imponerse.
128
V. REFLEXIONES FINALES
2. El planeta como casa y sustento
El repaso efectuado nos lleva a puntuales

reflexiones finales que sern tiles a los futuros
responsables de la poltica ambiental.
Sencilla pero muy grfica frase que nos

recuerda que el planeta es, simultneamente,
el lugar donde vivimos y tambin el espacio
que nos provee de los recursos naturales
necesarios para vivir. Es ambas cosas a la vez:
casa y sustento. No es concebible utilizar
sus recursos a un nivel que haga inhabitable
el planeta; tampoco ocuparlo todo como
vivienda sin espacio para poder usufructuar
de sus bienes. La ms elemental lgica nos
seala que, o cumple las dos funciones o la
humanidad perece.
1. El que contamina paga

El principio Quien contamine paga fue
introducido por la OCDE Organizacin para
la Cooperacin y Desarrollo Econmico en
recomendaciones adoptadas en 1972, sobre la
conservacin de la naturaleza y la conservacin
de los recursos naturales, habindose
incorporado como un principio del Derecho
Internacional Ambiental de aceptacin
universal. Quien contamina paga, significa que
quien contamina debe cargar con los gastos
de la aplicacin de las medidas adoptadas
para asegurar que el medio ambiente se
halle en estado aceptable.
Conlleva el saneamiento de
los efectos negativos sobre
la contaminacin del medio
ambiente, que debe ser
soportado por quien est en el
origen de aquella.
Si bien lo ideal sera no
contaminar, a travs de este
principio se frena en cierta
medida la contaminacin al
establecer la obligacin de
reparar el dao ocasionado
al medio ambiente. La sensacin que nos
queda en el Per, es que an falta trecho por
recorrer para que el principio tenga realidad
plena en nuestro pas. Poderoso caballero es
Don Dinero anunciaba Francisco de Quevedo
en su conocido poema y, cuatrocientos aos
ms tarde, sigue teniendo vigencia. Si bien
la preocupacin por el medio ambiente ha
ganado espacio, an es dbil frente a poderosos
intereses econmicos que con estrecha mirada
de corto plazo atentan contra la sostenibilidad
de los recursos y del medio ambiente, evitan
pagar multas y son reacios a afrontar los
costos de los daos causados, normalmente a
poblaciones desfavorecidas.
La internalizacin de estos conceptos nos

lleva a una posicin equilibrada; a saber que el
planeta tiene lmites y que el uso que hagamos
de l debe ser sostenible, es decir que pueda
sostener a la humanidad actual
y a las futuras generaciones.
No son aceptables ni el uso
depredador de recursos, ni la
sacralizacin de la naturaleza
como un bien intocable. El Per
ha vivido ms de un ejemplo
de los lmites de los recursos.
Uno de ellos es la anchoveta,
cuya pesca indiscriminada llev
a la floreciente industria de los
aos sesenta del siglo pasado,
a una crisis que prcticamente
la hizo desaparecer durante
los siguientes veinte aos. Son experiencias,
sumamente costosas para el pas, de las que
debemos extraer lecciones.
3. Destino universal de los bienes
Es un principio de la tradicin cristiana que
en los actuales tiempos de globalizacin
cobra plena actualidad. El principio de la
subordinacin de la propiedad privada al
destino universal de los bienes y, por tanto,
el derecho universal a su uso es una regla de
oro del comportamiento social y el primer
principio de todo el ordenamiento tico-social,
recuerda el Papa Francisco (LAUDATO SI 2015:
93). Sin desconocer el derecho a la propiedad
privada, esta debe subordinarse al derecho
129
al uso comn, especialmente cuando estn

en juego los derechos fundamentales de los
ms postergados. Por consiguiente, contina,
todo planteo ecolgico debe incorporar esa
perspectiva social.
A nivel global, programas como los Objetivos
del Milenio de la ONU y el que lo sustituye, los
Objetivos de Desarrollo Sostenible, son loables
esfuerzos que comprometen a los pases en or-
den a salvaguardar derechos humanos fundamentales para los menos favorecidos y que los
podemos inscribir en la regla de oro comentada. En nuestro pas, el haber incorporado el
concepto de inclusin en las polticas pblicas
es un importante paso inicial aunque insuficiente. La perspectiva social en el planteo ecolgico nacional est presente; la tarea de los
prximos gobernantes es darle vigencia plena.
BANCO MUNDIAL (2007): Anlisis Ambiental del Per: Retos para un desarrollo sostenible.
PAPA FRANCISCO (2015): Carta Encclica LAUDATO SI. Sobre el cuidado de la casa comn.
MINAM (2009): Poltica Nacional del Ambiente. Ministerio del Ambiente, Lima.
UNEP (2006): Training Manual on International Environmental Law.
130
Resea
EL NUEVO RGIMEN DEL SERVICIO CIVIL
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Laura Giuliana Lavarello Carbajo
El 13 de febrero de 2015, en el Hemiciclo del

Congreso de la Repblica, fue presentado el
Libro El Nuevo Rgimen del Servicio Civil en
la Administracin Pblica, del doctor Julio
Enrique Haro Carranza.
Distinguido Abogado y
docente universitario de
muy amplia trayectoria,
autor de importantes obras en los mbitos de la
gestin pblica y la especialidad del derecho del
trabajo. Es funcionario del
servicio parlamentario y
Secretario Tcnico de la
Comisin de Trabajo del
Parlamento peruano.
En ese sentido, no llama
la atencin que en la ceremonia de presentacin su
publicacin haya recibido
muy merecidos comentarios de parte de reconocidos juristas y especialistas como: el doctor Vctor Garca Toma, expresidente del Tribunal Constitucional y exministro
de Justicia; el doctor Ral Chanam, docente
universitario constitucionalista y exdecano del
Ilustre Colegio de Abogados de Lima; Franz
Portugal Bernedo, Secretario Tcnico del Con-
greso, docente universitario y Vicepresidente

del Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica; as como
de Francisco Gmez Valdez y Jorge Luis Acevedo, docentes universitarios y miembros del
Comit Consultivo de la
Comisin de Trabajo del
Esta obra acadmica est
conformada por 17 captulos, desarrollados en la
orientacin metodolgica
de anlisis integral del
nuevo rgimen del servicio civil en la administracin pblica peruana.
En ese orden de ideas, se
tratan contenidos como:
el marco terico del servicio civil; el diagnstico
del rgimen laboral pblico; los aspectos constitucionales y legales;
los regmenes laborales
generales y especiales; los principios del servicio civil; la incorporacin, la capacitacin y
la evaluacin en el servicio civil; los derechos
individuales y colectivos, la estabilidad laboral;
las compensaciones econmicas, la suspensin y extincin del servicio civil; la respon-
131
sabilidad administrativa funcional y la responsabilidad administrativa disciplinaria; la nueva

clasificacin de los grupos ocupacionales; y, se
finaliza con un interesante anlisis de la Sentencia del Tribunal Constitucional respecto a la
Ley 30057, Ley del Servicio Civil.
Solo as ser factible que los ciudadanos

vuelvan su mirada hacia el Estado. Precisamente el nuevo rgimen del Servicio Civil
tiene estos objetivos, cuidando de no afectar
derechos fundamentales del personal al servicio del Estado.
Esta obra nos permite reflexionar, en primera

instancia, sobre la sociedad y el Estado, ponderando el valor de las personas en los procesos de transformacin en el entendido que
de ellos, en trminos de cantidad y calidad,
depende el xito de las organizaciones. En el
sector pblico la gestin humana resulta de
particular relevancia, pues se trata de colocar
bajo la responsabilidad de un cuerpo de servidores y funcionarios, los intereses generales de
la sociedad y de los ciudadanos. Por lo que el
diseo de responsabilidades debe de conjugar
con un conjunto de derechos de rango constitucional y legal.
El profesor Haro Carranza estudia a profundidad los intentos de reforma del empleo pblico en el Per. Trata su evolucin desde las tentativas realizadas en la dcada de los noventa,
pasa a analizar la Ley Marco del Empleo Pblico
y los Proyectos de Leyes que dieron origen a
la misma, para estudiar las implicancias de la
emisin de los cinco Decretos Legislativos que
en el ao 2008 significaron una nueva dimensin en el rol del servidor pblico peruano. Es
as que se analizan el Decreto Legislativo que
crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, el
que crea el Cuerpo de Gerentes Pblicos y el
que regula la Contratacin Administrativa de
Servicios-CAS. Para finalmente, centrarse en el
estudio del Nuevo Rgimen del Servicio Civil,
establecido por la Ley 30057 y sus tres reglamentos.
En el proceso de evaluacin de esta materia el

autor considera que la reforma de la Administracin Publica en materia del Servicio Civil es
una necesaria y esperada demanda, pues la
dinmica del Estado debe responder a las nuevas exigencias del mundo actual. Hoy se entiende que el rol del Estado debe reconstituirse
sobre tres dimensiones bsicas que recogen
las aspiraciones de la ciudadana. La dimensin
social, la democrtica y la del derecho; guardando armona con nuestra Constitucin y sus
leyes de desarrollo.
Por lo que considera fundamental cambiar
enfoques y dejar paradigmas a fin de reconstruir las relaciones Estado - ciudadana. En
esa mirada, discrimina dos factores inseparables. En primer lugar, estima imprescindible
que los servidores pblicos entiendan que
son instrumentos al servicio del ciudadano
y se acaben los intereses particulares. En segundo lugar, entiende que el Estado como
entidad, debe prestar verdaderas polticas
pblicas para las mayoras a travs de enfoques objetivos y tcnicos.
Coincidimos con el autor en su aspiracin

que contar con una moderna carrera administrativa. Era imprescindible evolucionar de un
sistema cerrado con bases tericas provenientes del modelo burocrtico weberiano, con
estabilidad laboral absoluta que generaba servidores pblicos dueos de los puestos de por
vida y donde se prestan ineficientes servicios
pblicos; hacia una real carrera administrativa
meritocrtica, profesional, bien remunerada y
estructurada bajo el diseo de instrumentos y
modelos de una moderna administracin, bajo
el paradigma de la Nueva Gestin Pblica.
En este nuevo modelo el autor considera de
suma importancia la institucionalizacin de los
procesos de evaluacin del desempeo que
permitan tener una visin exacta de la calidad
del capital humano en la administracin pblica. As se prestar la capacitacin necesaria y
precisa requerida o, en su caso, se proceder al
132
retiro si se considera al personal como deficiente. De esta forma la Administracin Pblica

progresivamente ver integrarse a los mejores
profesionales deseosos de servir al Estado y de
trabajar por el bien comn.
su Sentencia recada en el Expediente 000032013-PI/TC y otras demandas de inconstitucionalidad.
No queremos dejar de resaltar una de las conclusiones de la obra, cuando el doctor Haro
Carranza explica la necesidad de articular instrumentos que equilibren las atribuciones
polticas con las facultades tcnicas o administrativas para el fortalecimiento de una real y
moderna carrera administrativa. Para as evitar
que el Estado se convierta en un spoil sistem o
botn poltico, donde se distribuyan los puestos a los simpatizantes del partido poltico
gobernante.
Confirmando dicha posicin, el 26 de abril del

presente ao, el Tribunal Constitucional ha
vuelto a pronunciarse. Esta vez en la Sentencia recada en el Expediente 0025-2013AI/TC
y otro, respecto a declarar inconstitucionales
diferentes artculos de la Ley 30057, Ley del
Servicio Civil. Debido a que afectan negativamente al derecho a la negociacin colectiva de
los servidores pblicos. Estas sentencias confirman el anlisis crtico del autor respecto a que
determinadas disposiciones de la Ley del Servicio Civil restringe derechos fundamentales de
los servidores pblicos.
El presente libro pone nfasis en aspectos que

considera fundamental sean perfeccionados.
Como los derechos de sindicalizacin, huelga y
negociacin colectiva; al estar reconocidos en
la Constitucin Poltica del Per y en diversos
tratados internacionales como los convenios
87, 98 y 151 de la Organizacin Internacional
del Trabajo. Por lo que existe la obligacin del
Estado de garantizar su debido ejercicio.
No dudamos que el texto EL NUEVO RGIMEN

DEL SERVICIO CIVIL EN LA ADMINISTRACIN
PBLICA se constituir en un importante
aporte a la bibliografa nacional especializada
en materia de Derecho Laboral Pblico. El desarrollo didctico de los temas tratados unido
a la aplicacin de flujogramas, cuadros, jurisprudencias y modelos constituye herramientas
metodolgicas que facilitan la comprensin.
Precisamente en dicho sentido, el 3 de setiembre de 2015, el Tribunal Constitucional se

pronunci expulsando del sistema jurdico al
artculo 6 de la Ley 29812, Ley del Presupuesto
Nacional. Dispositivo que equivocadamente
prohibi negociar condiciones econmica y remunerativas a las entidades y organismos sindicales de la administracin pblica, al emitir
Esta obra resulta particularmente enriquecida

por la experiencia del doctor Julio Haro Carranza, quien no slo es un agudo docente universitario en la especialidad; sino que tambin es
funcionario pblico de carrera con ms de 20
aos de trayectoria. Lo que le ha permitido visualizar todo el horizonte de esta problemtica
y proponer alternativas de solucin.
133
Agenda sobre la Reforma

del Estado, la Modernizacin
de la Gestin Pblica y la
Descentralizacin para el
nuevo gobierno 2016-2021
Agenda
Agenda sobre la Reforma del Estado,
la Modernizacin de la Gestin Pblica
y la Descentralizacin para el
nuevo gobierno 2016-2021
El Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica - IREMAP1,

propone una agenda al pas respecto de la reforma del Estado, la modernizacin de la administracin pblica y la descentralizacin2, para
ser asumida en el nuevo gobierno que se inicia
este 28 de julio.
El IREMAP, est comprometido con estos procesos que son fundamentales para el funcionamiento eficiente y eficaz de un Estado unitario
y descentralizado, cuyo objetivo fundamental
es el desarrollo integral del pas.
Al trmino del gobierno del presidente Ollanta
Humala, el balance de la poltica sobre reforma
y de modernizacin del Estado, as como de la
descentralizacin, ha sido insuficiente. El proceso de descentralizacin no avanz, incluso
retrocedi, al centralizarse en algunos ministerios funciones que les correspondan a los gobiernos regionales y locales.
Sin embargo, hay que indicar que la Ley del
Servicio Civil (2013) y la aprobacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin
Pblica al 2021 y el Plan Nacional de Implementacin de la Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica 2013-2016, fue1
2
ron muy importantes, aunque estos ltimos

no avanzaron lo necesario por el cambio de los
directivos de la Secretara de Gestin Pblica y
falta de presupuesto.
Por otro lado, el gobierno saliente deja pendiente la adecuacin de la organizacin y funciones, mediante la Ley correspondiente, de los
ministerios de Economa y Finanzas, Energa y
Minas, Ministerio de Salud y Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, estando en el Pleno
del Congreso pendiente la aprobacin de la
Ley de Organizacin y Funciones del Ministerio
de Educacin.
Asimismo, importantes modificaciones a las
leyes orgnicas de los gobiernos regionales
y de municipalidades, que fueron aprobadas
por la Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Locales y Modernizacin de la Gestin Pblica en el ao 2011 y
que tuvieron como objetivo perfeccionar el
marco legal y resolver varios de los problemas
que los afecta, han quedado pendientes.
Tampoco se han institucionalizado los espacios
de coordinacin intergubernamental y el diseo de instrumentos para la coordinacin tcnica - poltica entre los niveles de gobierno que
EL IREMAP, es una asociacin civil sin fines de lucro con personera jurdica, de carcter acadmico, educativo y cultural. Web: www.
iremapperu.org
Quedan pendientes proponer una agenda necesaria para la reforma y modernizacin del Poder Judicial y de la administracin de
justicia, as como del Poder Legislativo y organismos autnomos,entre otros.
135
es esencial para la construccin de la gestin

descentralizada. Solo se prometi hacer funcionar un reformado Consejo de Coordinacin
Intergubernamental - CCI3, lo que es insuficiente para una efectiva coordinacin intergubernamental y menos para la conduccin del proceso de descentralizacin.
Finalmente, respecto de la descentralizacin
econmica, esta se ha mantenido invariable
durante los 5 aos, el gobierno ejecuta el 70%
del presupuesto y los gobiernos regionales y
locales el 30%. La descentralizacin fiscal4 estudiada reiteradamente por la Comisin Multisectorial en materia de Descentralizacin Fiscal, designada por el gobierno, est paralizada.
En consecuencia el gobierno de Ollanta Humala deja una agenda pendiente al nuevo gobierno y al Congreso de la Repblica. Frente a ello,
se requiere de un nuevo compromiso de todas
las fuerzas polticas para relanzar el proceso de
reforma del Estado, modernizacin de la gestin pblica y de la descentralizacin que considere los siguientes objetivos generales.
1. Perfeccionar el marco legal del proceso de
reforma del Estado y de la descentralizacin y avanzar con la modernizacin de la
gestin pblica.
2. Fortalecer las relaciones de coordinacin
intergubernamental creando el Consejo
de Gobernadores Regionales presidido por
el Presidente de la Repblica y conformado
por los gobernadores regionales.
3. Formular una nueva propuesta de articulacin del territorio mediante proyectos de

alcance interdepartamental y de la potenciacin de las redes urbanas, energticas,
viales y portuarias; que transite, progresivamente, hacia una real regionalizacin.
4. Descentralizar el presupuesto nacional aumentado el porcentaje de asignacin a los
gobiernos regionales y asegurando los mecanismos tcnicos para su buen uso y control con el objeto de otorgarles mayores
capacidades en sus programas de gestin
e inversin.
En el marco de lo sealado anteriormente se

propone la siguiente agenda:
1. REFORMA DEL PODER EJECUTIVO

a. Redefinir el nmero, funciones y alcances
de los ministerios, con un enfoque intersectorial y territorial, como parte de los
procesos de desarrollo, descentralizacin
y racionalizacin del Poder Ejecutivo. Hay
ministerios que deben fusionarse, fortalecer otros y establecer nuevos5.
b. Reorganizar la Presidencia del Consejo de
Ministros que ha crecido irracionalmente
con diecinueve organismos pblicos adscritos y con dbiles secretarias de gestin
pblica y de descentralizacin, incapaces
de cumplir con las responsabilidades asumidas por ser instancias de tercer nivel y
En el Informe 2014 del Proceso de Descentralizacin, presentado por el presidente del Consejo de Ministros Pedro Cateriano a la
Comisin de Descentralizacin, plantea que el diseo de su conformacin del Consejo de Coordinacin Intergubernamental era
demasiada amplia y confusa lo que no posibilit su instalacin y propone una estructura representativa de 7 miembros: el presidente
del Consejo de Ministros, un ministro de Estado, el presidente de CEPLAN y los presidentes de AMPE, ANGR, REMURPE y MUNIRED.
La descentralizacin fiscal abarca el proceso de transferencia de recursos fiscales a los Gobiernos Regionales y Locales, en el marco
de lo previsto en el Decreto Legislativo N 955, Ley de Descentralizacin Fiscal, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios
y funciones de su competencia, as como implementar reglas de responsabilidad fiscal para los mbitos territoriales, en el marco
de los principios de No duplicidad de Funciones, Neutralidad en la Transferencia de los Recursos, Gradualidad, Transparencia y
Predictibilidad, Responsabilidad Fiscal y Equidad, contribuyendo, conjuntamente con el nivel de Gobierno Nacional, con la estabilidad
macroeconmica y la sostenibilidad de las finanzas pblicas.
Todava est presente, en el gobierno nacional, una cultura centralista asumiendo que desde Lima y mediante un ministerio se pueden
resolver los problemas nacionales y regionales, adems, sin considerar que los ministerios a partir de la LOPE tienen hoy un nuevo rol.
136
carecer de recursos y de personal necesarios para cumplir con sus mandatos. Consecuentemente, es necesario fortalecer la
Secretaria de Gestin Pblica y la Secretaria de Descentralizacin.
c. Concluir con el proceso de reforma de los
ministerios para adecuarlos al marco legal de la descentralizacin mediante sus
nuevas leyes de organizacin y funciones
(LOF).
d. Desarrollar las capacidades de los ministerios como entes rectores y de asistencia
tcnica a los gobiernos regionales en vez
de sustituirlos en sus competencias creando organismos pblicos centralistas (Sunafil, Tambos, Foncodes, etc.)
e. Crear el Ministerio de Planificacin y Desarrollo, que incorpore las funciones del
CEPLAN, la Agencia Peruana de Cooperacin Internacional (APCI), la Secretaria de
Descentralizacin, la Secretara de Gestin
Pblica, la Oficina Nacional de Gobierno
Electrnico y el Sistema Nacional de Inversin Pblica.
f. Institucionalizar el Consejo de Estado mediante ley, como una instancia de coordinacin entre los tres poderes del Estado.
2. REFORMA DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y FUNCIONALES

a. Adecuar los sistemas administrativos y funcionales, definidos en la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo, al proceso de descentralizacin teniendo como fin la eficiencia en la
gestin del Estado, fortaleciendo sus rganos rectores y modernizando sus procesos,
as como proveyendo de la asistencia tcnica y financiera necesarios a las instituciones, gobiernos locales y regionales en los
casos pertinentes.
b. Integrar los sistemas administrativos y funcionales mediante la implementacin del
Gobierno Electrnico6 en todos los niveles
de gobierno, que permita contar con informacin en tiempo real para la toma de
decisiones.
3. REFORMA INSTITUCIONAL DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

a. Reformar la estructura institucional de los
gobiernos regionales para la integracin
administrativa de las direcciones departamentales heredado de los ministerios, ahora denominadas direcciones regionales,
con la las gerencias regionales para una
administracin regional eficiente y eficaz
desde un enfoque territorial que integre
lo sectorial. Invocar a los gobiernos regionales a evitar la creacin de gerencias regionales imitando el nmero y nombre de
los ministerios que atomiza sectorialmente
y burocratiza la gestin regional y no estar
conforme a ley.
b. Aprobar las modificaciones a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales que se
encuentra con dictamen favorable en el
Pleno del Congreso de la Repblica7. Modificaciones que mejora sustantivamente
la organizacin y gestin de los gobiernos
regionales, as como los mecanismos de
control y fiscalizacin.
Mediante una aplicacin informtica en plataforma web se integra en cada entidad pblica los sistemas administrativos lo que
permite la automatizacin de todos los procesos de gestin, reduciendo tiempo y costos de operacin, as como la corrupcin. Ello
permite tener informacin en lnea para la toma de decisiones informada y compartir informacin estandarizada entre los niveles de
gobierno. Actualmente no existe este sistema integrado de administracin en ninguna entidad del Estado.
El dictamen fue aprobado en Comisiones el 2011.
137
4. MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

El Estado moderno que proponemos debe estar orientado al ciudadano, tener un carcter
unitario, descentralizado, eficiente, abierto e
inclusivo; capaz de proveer los bienes y servicios que la poblacin demanda8.
La modernizacin de la gestin pblica tiene
las siguientes lneas de accin: el plan nacional de modernizacin de la gestin pblica,
la implementacin del gobierno electrnico
en los tres niveles de gobierno, las polticas de
gobierno abierto y el desarrollo de un servicio
civil meritocrtico. El actual Plan Nacional de
Modernizacin de la Gestin pblica concluye
el 2016. Respecto de gobierno electrnico no
existe implementado, en la administracin pblica, un sistema integrado y automatizado de
los sistemas administrativos.
En ese sentido se propone lo siguiente:
a. Plan de Implementacin de la Poltica
Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica 2013-2016
i. Evaluar el cumplimiento de dicho Plan,
respecto de los cinco pilares centrales y
los ejes transversales.
ii. Formular el nuevo Plan al 2021, que
efectivamente implemente la poltica
de modernizacin de la gestin pblica
dotndole del presupuesto necesario
para estos fines9.
b. Gobierno electrnico en los tres niveles

de gobierno
i. Instalar gobierno electrnico en la administracin pblica con el objeto de
contar con informacin para la toma
de decisiones en lnea, con eficiencia
y eficacia, eliminar las trabas burocrticas, reducir los costos de los servicios
pblicos y reducir sustantivamente la
corrupcin en el uso de los recursos
pblicos.
ii. Implementar los sistemas integrados
de administracin (SIA)10 en la Presidencia del Consejo de Ministros, en
los ministerios y organismos pblicos
adscritos, as como en los gobiernos
regionales y locales.
iii. Fortalecer la Oficina Nacional de Gobierno Electrnico11 con el personal
calificado, los recursos logsticos y financieros necesarios para implementar el sistema integrado de administracin en cada una de las entidades
del Estado.
iv. Establecer el marco legal para hacer
obligatorio en los tres niveles de gobierno el plan de gobierno electrnico
que integre los sistemas administrativos mediante una sola plataforma informtica.
8 Entre las principales deficiencias que limitan la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios de calidad estn: a. Las
dificultades para realizar buenos planes que se articulen con su presupuesto. b. El inadecuado diseo de la organizacin y funciones
de las instituciones pblicas. c. Las ineficiencias en los procesos de produccin de bienes y servicios pblicos. d. Las carencias en
infraestructura, equipamiento y logstica de las entidades pblicas. e. La inadecuada poltica y gestin de recursos humanos. f. La
falta de seguimiento y evaluacin de los resultados e impactos esperados. g. La inexistencia de un sistema que permita gestionar y
compartir informacin y conocimiento. h. La dbil articulacin y coordinacin entre las entidades de los distintos sectores y niveles
de gobierno. (Modernizacin de la Gestin Pblica al 2021, PCM, 2013).
9 Los ministerios, gobiernos regionales y locales carecen de presupuesto para implementar lo que establece la Plan Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica. Tampoco los tiene la Secretara de Gestin Pblica que es la entidad responsable de esta poltica.
10 El SIA es la integracin de los sistemas administrativos mediante un programa informtico en cada entidad pblica nacional, regional
o local. Estn conectados mediante plataforma web de tal forma que los entes rectores de dichos sistemas administrativos estn en
lnea mediante Internet para el cumplimiento de sus funciones.
11 La Presidencia del Consejo de Ministros aprob el Plan Estratgico de Gobierno Electrnico (PEGE), que se limita a que las distintas
entidades pblicas definan estrategias de desarrollo de Gobierno Electrnico.
138
c. Gobierno abierto
5. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN
a. Relanzamiento del proceso de

descentralizacin
Evaluar las polticas de acceso a la informacin pblica, fomentar la tica en la

funcin pblica, la transparencia y la vigilancia ciudadana con el objeto de formular un nuevo Plan Nacional de Gobierno
Abierto 2016-202112. El gobierno abierto
es una las polticas pblicas importantes
para la lucha contra la corrupcin en el
sector pblico.
d. Servicio Civil y Desarrollo de

capacidades
i. Perfeccionar la Ley del Servicio Civil eliminando aquellos aspectos que
afectan los derechos de los servidores
pblicos13. Esta reforma del servicio civil busca servidores comprometidos
con el desarrollo del pas y preparados
para brindar mejores servicios a los ciudadanos14. Debe reducirse los puestos
directivos de confianza por puestos de
carrera y especializados en la materia
correspondiente15.
ii. Establecer una estrategia y un plan de
desarrollo de capacidades de los servidores pblicos16 en los tres niveles de
gobierno tal como lo establece la ley17.
i. Asumir la descentralizacin como un

factor primordial para transitar hacia
los objetivos propios del paradigma del
Desarrollo Humano Sostenible, los Objetivos de Desarrollo del Milenio propiciado por la Naciones Unidas y las Polticas de Estado del Acuerdo Nacional.
ii. Aprobar y promulgar las modificaciones
a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales18 y a la Ley Orgnica de Municipalidades que se encuentran pendientes en el
Pleno del Congreso de la Repblica que
resolveran varios de los problemas actuales de la descentralizacin.
iii. Descentralizar competencias recentralizadas por los ministerios asignado el
personal y presupuesto correspondiente a los gobiernos regionales y locales,
as como dar la asistencia tcnica para
el desarrollo de capacidades regionales
y locales.
iv. Crear el Consejo de Gobernadores Regionales, presidido por el Presidente de
la Repblica y conformado por los go-
12 La Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) es unainiciativa internacional voluntaria y multisectorialque pretende asegurar compromisos
concretos delos gobiernos a sus ciudadanos para promover latransparencia, empoderar a los ciudadanos, lucharcontra la corrupcin
y aprovechar las nuevastecnologas para fortalecer la gobernabilidad.
13 Como son la negociacin colectiva, la sindicalizacin, la estabilidad laboral y las justas remuneracin. Al respecto el Tribunal
Constitucional ya se ha pronunciado al respecto mediante diversas sentencias.
14 SERVIR ha informado que ms del 70% de puestos directivos se designan por confianza y no por mrito. En el sector pblico prima un
modelo directivo politizado y no existe seleccin por desempeo.
15 Ello requiere una ley que ponga lmites al porcentaje de los puestos de confianza en los tres niveles de gobierno y establezca los
perfiles profesionales para el ingreso al servicio pblico. En promedio un milln 300 mil trabajan actualmente en el Estado, 40 mil
trabajadores ingresan anualmente al sector pblico y existen alrededor de 18 mil puestos directivos en entidades estatales, segn
SERVIR.
16 Solo uno de cada 5 funcionarios pblicos han completado sus estudios de posgrado, es decir, el 82 % no cuenta ni con maestras ni
doctorado. As lo seala un reciente estudio de la Universidad del Pacfico que encargo a Apoyo Consultora. No existe una evaluacin
del impacto en el servicio pblico de los 11 posgrados en gestin pblica que existen en las universidades pblicas y privadas.
17 La capacitacin contribuye a generar recursos humanos competitivos, incrementar la productividad y obtener mejores indicadores
de eficiencia. En enero del 2010 mediante decreto supremo 004-2010-PCM se aprob el Plan Nacional de Capacidades para la Gestin
Pblica y Buen Gobierno, para los gobiernos regionales y locales 2010-2012. En el 2014 se publica el Plan Nacional de Fortalecimiento
de Competencias para la Gestin Descentralizada 2014-2018.
18 Las modificaciones a la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tienen por objeto: dotar al Consejo Regional (CR)de la partida para
el ejercicio de sus funciones de fiscalizacin y fortalecer a las Secretara Tcnica del CR dando autonoma respecto del gobernador
regional, dotar de atribuciones al CR para ejercer sus funciones de fiscalizacin, fortalecer al consejero regional para ejercer su
funcin de fiscalizacin, establecer obligaciones al gobernador regional, fortalecer la transparencia en la gestin del gobierno
regional, fortalecer las relaciones intergubernamentales, establecer 4 nuevas causales de vacancia del gobernador, vicegobernador y
consejeros regionales as como tres nuevas causales de suspensin del gobernador, vicegobernador y consejeros regionales.
139
bernadores regionales que sesionen peridicamente con la asistencia del Presidente del Consejo de Ministros y los funcionarios que se considere pertinente.
Cuente con una secretara tcnica para
la ejecucin de los acuerdos adoptados.
b. Descentralizacin fiscal y presupuestara
i. Aumentar progresivamente el presupuesto asignado a los gobiernos regionales y locales a fin de garantizar sus
objetivos de desarrollo19.
ii. Fortalecer el Sistema Nacional de Inversin Pblica a nivel de cada gobierno
regional elevando la calidad de las inversiones a nivel regional. Los gobiernos regionales y locales deben contar
oficinas de inversin con personal altamente calificado y nivel remunerativo correspondiente, as como recibir
la asistencia tcnica permanente del
MEF, para impulsar y mejorar la calidad
y oportunidad de la inversin pblica.
iii. Eliminar el clientelismo centralista en la
asignacin de los recursos a los proyectos de inversin pblicas de los gobiernos regionales y locales, que produce la
permanente peregrinacin de alcaldes
y gobernadores regionales a las oficinas
del MEF para solicitar su aprobacin.
iv. Redistribucin del canon al interior de
los gobiernos regionales para un uso
ms racional y equilibrado desarrollo
regional. Dotar de recursos al Fondo

de Compensacin Regional - FONCOR,
creado con el fin de compensar las
desigualdades departamentales en la
distribucin considerando la densidad
poblacional, las brechas sociales y el
potencial de desarrollo.
c. Relaciones intergubernamentales e intersectoriales
i. Desarrollar y fortalecer las relaciones de
coordinacin intersectorial e intergubernamental en el marco de un Estado
unitario y descentralizado, creando las
instancias institucionales necesarias
para una eficiente ejecucin de las polticas pblicas nacionales.
ii. Fortalecer las comisiones intersectoriales como son la Comisin Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros CIAEF, la Comisin Interministerial
de Asuntos Sociales CIAS, y las dems
Comisiones Interministeriales que se
requieran para una gestin ms eficiente y eficaz.
iii. Crear el Consejo de Gobernadores Regionales presidido por el Presidente de
la Repblica y conformado por todos
los gobernadores regionales20. Es necesario que el Presidente de la Repblica
establezca instancias directas y permanentes de relaciones con los gobernadores regionales para la conduccin y
evaluacin del proceso de descentra-
19 El gobierno ha sealado que la mayor parte del presupuesto est descentralizado en aproximadamente un 70%, en este porcentaje
el gobierno incluye lo que ejecutan los ministerios en los departamentos ms el presupuesto de los gobiernos subnacionales. Es decir,
de ese 70%, un aproximado de 40% ejecutan los ministerios, es decir es factible descentralizar ese 40%, siempre y cuando se hagan
efectivos los mecanismos para su eficiente uso. En otros pases de Amrica Latina la descentralizacin del presupuesto es mayor que
la del Per.
20 Como consecuencia de no existir una instancia institucional en el Estado que permita las relaciones intergubernamentales entre
el gobierno nacional y los gobiernos regionales, los presidentes regionales, ahora gobernadores regionales, se cre la Asamblea
Nacional de Gobiernos Regionales ANGR, que es una asociacin civil con el objetivo de tener una instancia de dilogo con el Poder
Ejecutivo. Ahora se ha planteado su reconocimiento legal mediante una ley, la autgrafa de esta ley, ha sido observada por el Poder
Ejecutivo por no estar conforme con la Constitucin Poltica, finalmente el Congreso aprob su insistencia.
140
lizacin21, as como para fortalecer la

gestin del gobierno nacional, la implementacin y coordinacin de las polticas pblicas nacionales y los proyectos
de inversin de impacto nacional.
iv. Crear un Consejo de Alcaldes Provinciales en cada departamento presididos
por el gobernador regional como una
instancia de coordinador intergubernamental entre el gobierno regional y los
gobiernos municipales provinciales. De
igual modo, crear un Consejo de alcaldes distritales presidido por el alcalde
provincial e integrado por los alcaldes
distritales. Estos consejos tienen como
objeto coordinar la formulacin de los
planes de desarrollo, los presupuestos
de inversin regional-local y la ejecucin de las polticas pblicas.
v. Establecer los mecanismos legales para
hacer obligatoria la coordinacin intergubernamental.
6. REGIONALIZACIN Y ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
a. Proceso de regionalizacin
i. Formular un plan nacional de zonas
de desarrollo regional que considere
las experiencias de la Juntas de Coordinacin Interregional y las Mancomunidades Regionales, que articule a los
sistemas urbanos, los corredores econmicos, las cuencas hidrogrficas y la
conectividad existente y proyectada.
Este Plan promover procesos de concertacin y articulacin de zonas con

aglomeraciones urbanas con espacios
rurales, mediante procesos de integracin y desarrollo productivo descentralizados. Permitir, adems, que los
espacios rurales localizados en el 74%
de los distritos se integren econmica y
social con las redes urbanas rurales que
se ha desarrollado en el 22% de los distritos del interior del Pas.
ii. Establecer Zonas de Desarrollo Regional, no como regiones22, sino como
reas de desarrollo y de gestin que
potencie las actuales tendencias de desarrollo territorial identificadas.
iii. Crear comisiones de gestin intergubernamental en cada Zona de Desarrollo Regional, que articule a los gobiernos regionales correspondientes con
el gobierno nacional. Las comisiones
de gestin intergubernamental deberan constituirse con un representante
de cada ministerio y los gobernadores
regionales respectivos. Dichas comisiones deben tener la autonoma y capacidad de decisin para el definir, priorizar
y ejecutar el desarrollo de proyectos de
inversin pblica que fortalezca cada
una de las zonas de desarrollo y para
promover la inversin privada. Esta dinmica generar las condiciones para
futuras regiones fuertes que permita
un desarrollo territorial ms integrado y
menos desigual que el actual.
21 En una primera etapa, la conduccin del proceso de descentralizacin estuvo a cargo del CND, el segundo gobierno del APRA lo
disolvi y traslado la conduccin a la PCM, sin los resultados esperados para tan importante tarea que requiere estar al ms alto
nivel. En el Congreso existen proyectos de ley que pretenden revivir el CND que por su composicin directiva no permite una relacin
directa del Presidente de la Repblica con los gobernadores regionales.
22 El modelo de regionalizacin propuesto en el 2002 en la Ley de Bases de la Descentralizacin y su la Ley de incentivos para la
integracin y conformacin de regiones, ha fracasado. Este modelo fue modificado por el Congreso de la Repblica mediante la Ley
N 29379, publicada el 13 junio 2009, anulando las etapas y los referndums, fortaleciendo las Juntas de Coordinacin Interregional y
sealando que las propuestas para formar regiones debe tener como documento orientador el Plan Nacional de Regionalizacin, que
debe aprobarse mediante decreto supremo con el voto favorable del Consejo de Ministros.
141
b. Ley de gestin y ordenamiento

territorial
i. Considerar que el ordenamiento territorial es una poltica de Estado en
cuanto permite la conservacin, uso
y aprovechamiento sostenible de los
recursos naturales y de la diversidad
biolgica, as como la ocupacin ordenada del territorio23.
ii. Aprobar la Ley de Gestin y Ordenamiento Territorial24 que establece el
marco general para regular las de acciones que las autoridades y la poblacin
desarrollan sobre la transformacin,
ocupacin y utilizacin del territorio,
que permita el reordenamiento territorial del pas para el desarrollo sostenible, descentralizado, integral y armnico. Esta norma tiene como su sustento
operativo los estudios sobre Zonificacin Ecolgica Econmica (ZEE) 25.
Lima, julio de 2016
23 El Acuerdo Nacional ha establecido una Poltica Nacional del Ambiente (Lineamiento de Poltica 11). El 2013 el Acuerdo Nacional
aprob la Poltica de Ordenamiento Territorial. Seis ministerios tienen intervenciones territoriales sectoriales, adems de los gobiernos
regionales y las municipalidades provinciales y distritales lo que genera graves problemas de gestin territorial.
24 La Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin, Gobiernos Regionales y Modernizacin de la Gestin Pblica del Congreso de la
Repblica, desde el 2011 ha tratado de aprobar la Ley de Ordenamiento Territorial a partir de 5 proyectos de ley presentados por los
congresistas. El gobierno nacional se ha opuesto permanentemente a esta accin conjuntamente con los gremios empresariales que
representan a la minera. La ley de ordenamiento territorial, est pendiente de aprobacin desde el gobierno del presidente Toledo.
Los tres ltimos gobiernos se han negado a presentar un proyecto de ley. Los proyectos que existen en el Congreso son iniciativas
de congresistas y del Gobierno Regional de Cajamarca. La resistencia para su aprobacin es si la norma es una herramienta para el
otorgamiento de derechos o es un mecanismo de gestin integrado para las decisiones polticas. En estos trminos lo precisa el
Ministro del Ambiente en la presentacin del tercer informe sectorial del Ministerio del Ambiente, Ordenamiento Territorial (OT) en
el Per (2011-2015) de abril 2016.
25 Segn informa el MINAM se cuenta a la fecha con 13 Gobiernos Regionales que han aprobado su ZEE, va Ordenanza Regional.
(Amazonas, Ayacucho, Callao, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Lambayeque, Junn, Madre de Dios, Piura, Puno, San Martn, Tacna).
A Nivel provincial se cuenta aprobado con ZEE va Ordenanza municipal (Alto Amazonas, Picota). Para mbitos especiales se tiene
aprobado la Meso ZEE del mbito VRAEM que abarca mbitos de las regiones de Huancavelica, Cusco, Junn y Ayacucho.
142
El Instituto de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin Pblica - IREMAP, es una

asociacin civil sin fines de lucro con personera jurdica de carcter acadmico, cultural y educativo.
El IREMAP se fund como asociacin civil el 28 de febrero de 2014 en la ciudad de Lima, est inscrita en
Registros Pblicos en el asiento A0001 de la Partida N 13275424.
Tiene como objetivos la investigacin, promocin, educacin y capacitacin sobre la reforma del Estado,
la modernizacin de la administracin pblica y la descentralizacin del pas, que contribuya con el
desarrollo sostenible.
Forman parte del IREMAP profesionales de alto nivel acadmico y profesional con experiencia en la
administracin pblica, la reforma del Estado, la descentralizacin y en la docena universitaria.
El IREMAP organiza los Congresos Anuales de Reforma del Estado y Modernizacin de la Administracin
Pblica, denominados CAREMAP, as como los Congresos Regionales como antesala al CAREMAP.
CONSEJO DIRECTIVO IREMAP 2016-2018

FRANZ PORTUGAL BERNEDO
PRESIDENTE
fportugalb@gmail.com
MANUEL MONTOYA UGARTE
MANUEL VEGA DIEZ
CARMEN ORBEGOZO CAMARENA
VICEPRESIDENTE
DIRECTOR EJECUTIVO
DIRECTOR DE EVENTOS ACADMICOS
mahemou@gmail.com
mvegadiez@gmail.com
Directora Adjunta: Edita Benites Mauricio
santina25@hotmail.com
Directora Adjunta: Cynthia Marroqun Mogrovejo
FREDDY ALVAREZ TORRES
RAL LIZARRAGA BOBBIO
HENRY IZQUIERDO LARREA
DIRECTOR DE ECONOMA Y COOPERACIN INTERNACIONAL
DIRECTOR DE INVESTIGACIN, INNOVACIN Y DESARROLLO
DIRECTOR DE EDUCACIN Y CAPACITACIN
freddyalvarez4@gmail.com
Director Adjunto: Manuel Bernales Alvarado
lizarragabobbio@hotmail.com
Director Adjunto: Luis Pacheco Romero
henryizquierdo15@yahoo.es
Directora Adjunta: Ela Cassiano Zegarra
OTONIEL VELASCO FERNNDEZ
JULIO HARO CARRANZA
ELEUTERIO TORRES ZEGARRA
DIRECTOR DE ASESORA, CONSULTORIAY SERVICIOS
DIRECTOR DE COMUNICACIN
DIRECTOR DE ASOCIADOS Y FILIALES
otonielvelascoperu@yahoo.com
Director Adjunto: Csar Lama More
jharocarranza@gmail.com
www.iremapperu.org
theo45@gmail.com
Directora Adjunta: Irene Ccapali Atocsa

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IREMAP

REVISTA DEL INSTITUTO DE REFORMA DEL ESTADO Y MODERNIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Nmero 1 Lima, julio de 2016

DESCENTRALIZACIN, balance de la poltica | ESTADO, reforma y modernizacin

Desarrollo, identidad, reforma y modernizacin del Estado peruano

La descentralizacin econmica y poltica en el ojo de la tormenta

La autonoma parlamentaria para el control poltico.

La aglomeracin urbana como estructuradora de las polticas del Estado peruano

Per: Los problemas pendientes. Nudos crticos para la Gobernabilidad

Medio ambiente. Desafos para el nuevo gobierno

Agenda sobre la Reforma del Estado, la Modernizacin de la Gestin Pblica

Franz Portugal Bernedo

a Revista Institucional del IREMAP naci

El primer nmero de la Revista rene siete

El tercer trabajo tiene por nombre La

la Ley del Servicio Civil que afectaran esta

administracin. Analiza los principales avances

Finalmente, queremos hacer llegar nuestra

Julio E. Haro Carranza

EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE

EL GOBIERNO DEL PRESIDENTE

El artculo tiene por objeto presentar un anlisis

The paper aims to present a general analysis of

Palabras clave: Poltica de gobierno Descentralizacin Gobierno de Ollanta.

Keywords: Government policy - Decentralization Government of Ollanta.

anterior era la prctica paralizacin del

de cada una de las normas para adecuarlas

presidente del Consejo de Ministros es

Descentralizacin Fiscal. Se encuentra

necesarios para su funcionamiento, con

2. LOS ANUNCIOS EN LOS DISCURSOS

buscando el dilogo con las autoridades

En su discurso del 28 de julio 2013, el Presidente

El debate nacional no se ha realizado, quienes

un poco ms del 70%, los gobiernos regionales

3. LOS GABINETES DEL GOBIERNO DE

Gabinete de Salomn Lerner y un programa

Se afirm que la descentralizacin es una

Humanos. La pregunta es si esta nueva

la Presidencia del Consejo de Ministros como

pblica y la aprobacin de fichas tcnicas para

dimensin de proyecto nacional y avanzar en

El gabinete de Csar Villanueva y la

Descentralizacin. La Ley de Descentralizacin

Para ello se debe actualizar la legislacin en

IIRSA del norte, que vincula Bayovar con el

El gabinete de Pedro Cateriano Bellido

destino del proceso de descentralizacin, un

1. Fortalecimiento de la rectora descentralizada del pas.

Intergubernamental, con la finalidad de

La evaluacin de las propuestas no indican

En relacin al tercer eje, fortalecimiento

proceso, para lo cual, se ha propuesto

riales y fortalecimiento de los gobiernos

5. Aprobacin de la Gua para la implantacin

Por ello, el Gobierno Nacional asume el reto

6. Aprobacin y puesta en marcha un

Regionales, con Enfoque de Gestin

2. La fijacin de una nueva Hoja de Ruta para

de gobierno. En esta propuesta se estara

El informe que se presenta se da en un contexto

Sectoriales bajo el Enfoque de la Gestin

orientado a ms de 1800 Municipalidades

Ejecucin de Acciones de Mejora Continua