Inestabilidad sin colapso.

La renuncia de los presidentes: Argentina en el ao 2001

Author(s): Ana Mara Mustapic
Source: Desarrollo Econmico, Vol. 45, No. 178 (Jul. - Sep., 2005), pp. 263-280
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3655859
Accessed: 04-11-2015 04:26 UTC

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DesarrolloEconomico, vol. 45, N? 178 (julio-setiembre2005)

INESTABILIDAD SIN COLAPSO.

LA RENUNCIA DE LOS PRESIDENTES:
ARGENTINA EN EL ANO 2001*
ANA MARIA

MUSTAPIC**

1. Introducci6n
El saber convencional indica que la renuncia del primerministro ocupa un lugar
central en la arquitectura de los regimenes parlamentarios pues pauta de manera
decisiva su dinamica politica. La renuncia del presidente, en cambio, no forma parte
del libretode los regimenes presidenciales; en 6stos tiene reservado un lugar excepcional y, en los hechos, es precisamente su ausencia la que estructura las relaciones
entre Ejecutivoy Legislativo. A la luz de lo ocurrido en America Latinaa partirde los
anos '80 hay que destacar que esta vision de las cosas deberia ser modificada. En
efecto, los presidentes han renunciado mAs de lo previsto. Asi tenemos, por ejemplo,
los casos de Collor de Melo en Brasil, Siles Suazo, Sanchez de Lozada y Mesa en
Bolivia, Raul Cubas en Paraguay y, de manera especial, la experiencia argentina.
Desde la transicion a la democracia en 1983 se produjeron las renuncias, mas o
menos precipitadas, de los presidentes Rail Alfonsin en 1989, de Fernando de la
Rua, en diciembre de 2001, de Adolfo Rodriguez SAa una semana mas tarde y de
Eduardo Duhalde en mayo de 2003. Desde 1983 a la fecha tan s6lo Carlos Menem
logr6 completar sus dos mandatos.
La mayor ocurrencia de renuncias presidenciales, sin que paralelamente se
produzca la rupturade la democracia, no ha pasado inadvertida para los analistas
politicos. Algunos autores destacan sus aspectos novedosos. Asi, John Carey (2002)
senala que las constituciones latinoamericanas continuan siendo formalmente presidenciales, pero por obra de las practicas informales que han conducido al reemplazo de los presidentes, estan adquiriendo un perfil mas de tipo parlamentario.Fabian
Bosoer (2003), por su parte, identifica estos fenomenos como "crisis con salvataje",
es decir, crisis que evaden la rupturademocratica al encontrar soluciones en el mar*Agradezco los valiosos comentariosy sugerencias de AlejandroBonvecchi, Carla Carrizo,Sebastian
Mazzuca,VicentePalermo,AnibalPerez-Lirnny JavierZelaznik.
**UniversidadTorcuatoDi Tella/ CONICET.

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ANAMARIAMUSTAPIC

co de las capacidades y recursos institucionales existentes. Propone llamara estas

f6rmulas "neo-parlamentarismosde crisis". Anibal Perez-Linan (2003) hace referencia al fortalecimiento del Congreso dada la mayor capacidad que exhiben los legisladores para enjuiciar,remover y reemplazar presidentes. A resultas de ello, los riesgos que presentan hoy en dia los presidencialismos latinoamericanos se vinculan, en
su opinion, mas con la inestabilidad de los gobiernos electos que con la inestabilidad
de las democracias como tales. Finalmente, MariaMatildeOilier(2004), al analizar el
caso argentino, llama la atencion a los efectos de la fragmentacion partidariasobre la
estabilidad del gobierno.
Otros autores, en particularArturoValenzuela (2004), se detienen, sobre todo,
en destacar los efectos negativos de las renuncias presidenciales. Segon Valenzuela,
el hecho de que catorce presidentes latinoamericanos atravesaran por lo que califica
como la "indignasituaciOn"de ser desplazados antes de tiempo, ya sea por un juicio
politicoo por verse forzados a renunciar,revela la persistente inestabilidad que aqueja
a los presidencialismos. Fiel a su posicion original, Valenzuela encuentra en estas
"presidencias interrumpidas"una raz6n mas para seguir abogando por el cambio en
favor de los regimenes parlamentarioso, cuando menos, semipresidenciales.
A pesar de estas distintas miradas, todos los autores desarrollan sus argumentos a partirde un mismo presupuesto: la alternativa militar,es decir, la probabilidad
de rupturade las democracias en Am6rica Latina por medio de un golpe de las
Fuerzas Armadas, es en el presente notablemente menor que en el pasado. En estas
circunstancias, las crisis presidenciales -tal es la categoria anaiitica que propane
P6rez-Linan- estan siendo resueltas a trav6s de otra modalidad, en particular,la que
se Ileva a cabo por una intervencion sustantiva del Congreso.
El presente trabajo se propone abordar este nuevo fenomeno, la renuncia presidencial, tomando como presupuesto la inviabilidad de la alternativa autoritaria.Al
asumir que no esta disponible esta salida para enfrentar las crisis, se entiende que
los actores relevantes procuraraninstrumentarsoluciones dentro de los margenes,
por cierto, no siempre precisos, de las reglas de juego existentes. A partirde este
encuadre, las preguntas que nos planteamos son dos: a) qu6 circunstancias son mas
favorables para provocar la renuncia de los presidentes, y b) cual es su impacto
sobre el funcionamiento del rOgimenpresidencial.
Para responder a estas preguntas recurriremosal estudio de caso con el fin de
construiruna hipotesis que debera, naturalmente,ser sometida a otras constataciones.
El caso de la presidencia de de la ROa(1999-2001) servirAde eje a nuestro analisis,
al que luego sumaremos las otras renuncias presidenciales argentinas. Sostendremos que las renuncias de los presidentes argentinos presentan dos formatos: a) el
que responde a una salida parlamentariaa la crisis y b) el que responde a una salida
presidencial. La primera se produce en contextos multipartidistasque posibilitan la
formacion de coaliciones parlamentarias alternativas. En este marco, el Congreso
deja al presidente huOrfanode apoyo, precipitando su alejamiento. La situacion que
se crea es analoga a la de un voto de censura. La segunda pareciera ser propia de
contextos bipartidistas o de partido predominante. En este caso, es el presidente
saliente quien, en un contexto de crisis, procura preparar una sucesion ordenada.
En cuanto al impacto de esta modalidad sobre el funcionamiento del regimen
presidencial nos interesa subrayar sobre todo el que se vincula con la supuesta

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LARENUNCIA
DE LOSPRESIDENTES:
ARGENTINA
EN ELANO2001

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rigidez del presidencialismo. La referencia obligada en este punto es el rico y productivo debate iniciado por Juan Linz, al que mas tarde tambi6n se sum6 Arturo
Valenzuela (1994). Linzsostuvo que el mandato fijointroduce rigideces en el proceso
politico de los regimenes presidenciales al hacer mas costoso el reemplazo de un
presidente que perdio la confianza de su partido o de los partidos que lo Ilevaronal
poder. La renuncia voluntariadel primermandatario es, segOn el autor, un resultado
poco probable y, en todo caso, excepcional. A su vez, estima que el conflicto subyacente en semejante crisis tampoco puede ser gestionado por el Congreso. Se genera, asf, un marco propicio para el bloqueo entre Ejecutivo y Legislativo que pone en
peligro la propia supervivencia de la democracia.
Las numerosas renuncias ocurridas en Am6rica Latinaparecen desmentir algunos de los argumentos de Linz,en particular,el referidoa la falta de flexibilidad de los
regimenes presidenciales. Pero, simultaneamente, confirman la relevancia del problema por el subrayado, la rigidez del mandato. En efecto, se puede sostener que la
renuncia presidencial es una solucion a dicho problema pues es una manera de
flexibilizarlo.Si esto es asi, entendemos que es preciso volver a discutir el lugar del
mandato fijo en la definicion del presidencialismo. Asimismo, consideramos que la
posibilidad de la renuncia presidencial deberia ser un dato a introduciren el analisis
de la dinamica politica de los presidencialismos.
Esta lectura de las renuncias presidenciales se inserta en un contexto de evidencias empiricas mas diverso del que contabamos antes. En el pasado, las reflexiones acerca del presidencialismo se nutrian de dos fuentes: de la estabilidad del
presidencialismo estadounidense y de la inestabilidad de los presidencialismos latinoamericanos. Hoy en dia, la ampliaci6n del horizonte temporal de las democracias
latinoamericanas aporta mas datos toda vez que los actores, ausente la amenaza de
golpe, pueden recurrira nuevas estrategias para enfrentarlos problemas de gobierno, no exploradas hasta ese entonces. Entendemos que la renuncia presidencial es
una de dichas estrategias.
La exposici6n del trabajo se organiza del siguiente modo. La primera parte
analiza la distribuci6n del poder institucional bajo la presidencia de de la ROay las
estrategias empleadas para sortear las dificultades del gobierno dividido. La segunda aborda las consecuencias de la estrategia utilizada sobre la coalicion de apoyo
parlamentario. La tercera secci6n se detiene en la ley de acefalia y su papel en el
desenlace final. La cuarta parte contempla el analisis de los otros casos de renuncia
presidencial en la Argentina de acuerdo con la hip6tesis que formulamos. En las
conclusiones evaluamos las implicancias de la renuncia presidencial tanto sobre la
definiciOnconvencional de presidencialismo como sobre su dinamica politica.
2. Gobierno dividido y estrategia

presidencial

Elgobierno dividido, es decir, aquella situaciOnen la que el presidente no cuenta con mayoria propia en el Congreso, ya sea en una o en ambas camaras, es identificado por la literaturaespecializada como una de las causales del bloqueo entre
Ejecutivoy Legislativo. En el caso del presidencialismo argentino, el gobierno dividido es una configuracion familiar.Desde los inicios del proceso de democratizaci6n

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ANAMARIAMUSTAPIC

en 1983, dos de los tres presidentes elegidos popularmente,los radicales RaolAlfonsin

y Fernando de la ROa,convivieron no s6lo con un Senado cuya mayoria estuvo en
manos del Partido Justicialista (PJ) sino, en ocasiones, con una Camara de Diputados en la que tampoco contaron con la mayoria absoluta1. Ni siquiera el presidente
Menem consigui6 la mayoria absoluta en ambas camaras, salvo en el corto periodo
entre 1995 y 1997. En su caso, la dificultad se present6 en la Camara de Diputados,
en donde la bancada del PJ, aOnsiendo la mas numerosa, no alcanzaba de todos
modos a sumar la mitad mas uno de los legisladores.
Como bien lo demuestra el trabajo de Ernesto Calvo et al. (2001), el gobierno
dividido en la Argentina no es s6lo uno de los resultados previsibles del diseno presidencial, sino que reconoce, ademas, otras raices institucionales. Estas son la
desproporcionalidad y sesgo mayoritarioy partidariodel sistema electoral nacional y
los sistemas electorales provinciales. Esos sesgos terminanfavoreciendo a un partido en particular,el PJ, y contribuyen a asegurar su posicion de predominio en el
Senado. Una de las consecuencias de la interacci6n entre el sistema electoral nacional y los provinciales y las preferencias de los votantes es que cualquier otro partido
distinto al PJ que gane las elecciones presidenciales enfrentara, hoy por hoy, un
gobierno dividido. En el periodo que abordamos, ese otro partido fue la UCR; sus
dos presidentes, Raul Alfonsin y Fernando de la ROa, gobernaron con un Senado
controlado por el PJ.
La presidencia de de la Rua sum6, ademas, otros rasgos que la hicieron particularmente singular. Para empezar, el 48,4% de los votos que le otorg6 la victoria no
fue suficiente para evitar que su presidencia se desarrollara bajo la poco confortable
combinacion de gobierno de coalici6n y gobierno dividido. En efecto, de la ROaIleg6
a la presidencia de la mano de una coalici6n electoral, la Alianza, creada en 1997
entre la Uni6n Civica Radical (UCR)y el Frepaso. En segundo lugar, no s6lo encabez6 un gobierno de coalicion sino tambi6n un gobierno de minoria,ya que el PJ continuo controlando la mayoria en el Senado. Su mandato estaba expuesto, asi, a un
doble riesgo: el poder de veto de la oposicion en el Senado y las desavenencias
propias entre los socios de una coalicion.
Elcuadro que acabamos de describir no estaria completo si no se mencionaran
otros dos factores. En primert6rmino, a diferencia de sus predecesores, de la Rua
nunca fue jefe de su partido sino apenas el referente de una fracci6n de la UCR con
asiento en la Capital Federal. En segundo lugar,tampoco fue lider ni promotor de la
Alianza, la coalici6n que lo Ilev6al poder. Claramente, en cuanto apoyo politico, de la
Rua iniciaba su presidencia desde una posici6n d6bil.
Se descuenta que un presidente sin mayoria parlamentaria esti expuesto a
dificultades en sus relaciones con el Congreso. Con semejante escenario, la pregunta ineludible se refiere a las estrategias que adoptara el Ejecutivo frente al poder
legislativo. Para dar cuenta de ellas, resultautil recurrira la tipologia elaborada por G.
Cox y S. Morgenstern (2002). Estos autores, interesados en las distintas modalida1 La mayoriaabsoluta es relevanteporquees el qu6rumnecesario para iniciarlas sesiones. Durantela
presidencia de Alfonsin,la UCRperdi6la mayoriaabsoluta en la Camarade Diputadosdespues de las elecciones legislativas de 1987. A su vez, cuando asumi6 de la Rua, los diputados de la Alianza no alcanzaron la
mayoriaabsoluta.

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LARENUNCIADE LOSPRESIDENTES:
ARGENTINA
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des de relaci6n "Presidente-Congreso"en el proceso de toma de decisiones, identifican, como tipos ideales, cuatro pares de estrategias: 1) presidente imperial-legislatura recalcitrante (imperial-recalcitrant),2) presidente orientado nacionalmente-legislatura parroquial,venal (nationallyoriented-parochial);3) presidente coalicionallegislatura negociadora (coalitional-workable),y 4) presidente dominante-legislatura
sumisa (dominant-subservient). Veamos, sucintamente, cada una de ellas.
Cuando el presidente considera que la legislatura es "recalcitrante",esto es,
que no apoyar6 sus propuestas ni se mostrar, proclive a acordar, lo mas probable es
que use una estrategia imperial para Ilevar adelante sus politicas, recostAndose,
entonces, en su capacidad de decisi6n unilateral. Las estrategias dos y tres se corresponden con legislaturas dispuestas a negociar y se diferencian entre si por lo que
ofrecen u obtienen como producto de la negociaci6n. La legislatura parroquial-venal
recibe a cambio de su apoyo favores menudos y no tan menudos por parte del
Ejecutivo;la legislatura coalicional, basicamente interesada en incidiren el proceso
de toma de decisiones, negocia politicas y busca obtener concesiones en ese terreno. Finalmente, cuando la legislatura esta en deuda con el presidente y se muestra
dispuesta a aceptar prActicamentetodas las propuestas que 6ste le formule, se est2
frente a una presidencia dominante y a una legislatura sumisa.
Elpresidente tiene a su alcance, pues, un repertoriode estrategias: enfrentarse
al Congreso, imponer sus preferencias, comprar a los legisladores, buscar su cooperaci6n. Ahora bien, esto no significa que todas est6n disponibles en todo momento.
Una primera dimension a tener en cuenta son las atribuciones legislativas; una segunda es el poder de agenda del presidente. Segun sean 6stas, se amplia o restringe el abanico de opciones, en particular,la mayor o menor capacidad de actuar en
forma unilateral. En el caso especifico argentino, la arquitectura institucional evolucion6 claramente en la direcci6n de fortalecer las atribuciones del presidente, tal
como qued6 de manifiesto en la reformaconstitucional de 1994. En la ocasi6n adquirieronrango constitucional los decretos de necesidad y urgencia y el poder de veto
parcial con promulgaci6n parcial. A todo ello, la nueva Constituci6n agregO tambibn
la autorizaci6n a delegar facultades legislativas en el Ejecutivo en circunstancias
excepcionales, aunque por un periodo expresamente acotado. Con la incorporaci6n
de estos mecanismos, las atribuciones legislativas del presidente y su poder de
agenda resultaronrobustecidos. Como resultado de ello, en t6rminos comparativos,
el presidente argentino se ubica entre los que cuentan con mas facultades legislativas en su haber (Shugart y Haggard, 2001)2.
Eluso que los presidentes argentinos hicieron de esos recursos ha sido dispar.
Elcuadro 1 -incluido en pAgina siguiente- resume la informaci6nreferidaal modo en
que cada uno recurri6a las atribuciones legislativas.
La lectura del cuadro devuelve los siguientes perfiles presidenciales. El presidente Alfonsin resulta el mds cauto en el uso de las atribuciones legislativas, aunque
es preciso sefialar que su presidencia transcurri6antes de la reformaconstitucional
de 1994. El presidente Menem, en cambio, no tuvo escrOpulos en echar mano a los
2 Shugarty Haggard(2001: 80) elaboranuna especie de indice en funci6nde las atribucioneslegislativas
de los presidentes y la Argentinaencabeza la lista sobre un totalde 23 paises presidenciales.

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ANA MARIA MUSTAPIC

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CUADRO 1

Atribuciones legislativas del Poder Ejecutivo

Presidencia
Alfonsin
Menem
Menem

(1983-1989)
(1989-1995)
(1995-1999)

Dela Rua (1999-2001)

Vetos

DNU

DD

49
109
55
46

10
174
102
54

s/d
s/d
62

% IL
52,2
46,3
40,6
44,1

DNU:Decretos de Necesidad y Urgencia;DD:Decretos Delegados; IL:IniciativaLegislativadel Poder Ejecutivo(sobre total de leyes sancionadas).
Fuentes:Elaboraci6npropia,basada en datos de Molinelliy otros(1999), Bavastro(2001) y Artigues(2004).

decretos de necesidad y urgencia sin que mediara aOn la autorizaci6n constitucional3. Asimismo, el Congreso le deleg6 facultades en distintas instancias4. En cuanto
a los dos anos de gobierno dividido y en minoriade de la ROa,no s6lo se destac6 por
la cantidad de decretos de necesidad y urgencia; tambi6n lo hizo por el importante
numero de decretos delegados. Sobre este punto senalemos que, a principios de
2001, de la ROaobtuvo del Congreso la delegaci6n de facultades legislativas mediante la sanci6n de la ley 25.414. Bajo el amparo de dicha ley, dict6 62 decretos en
uso de atribuciones delegadas.
El cuadro presentado mAs arribasirve como primeraaproximaci6n para identificar el tipo de estrategia utilizadopor cada uno de los presidentes en su relaci6n con
el Congreso. En t6rminos comparativos, se puede sostener que Alfonsin privilegi6 la
estrategia negociadora (Mustapic-Goretti,1992), en tanto Menem y de la ROarecurrierona sus prerrogativas"imperiales".La caracterizaci6n de los presidentes Alfonsin
y Menem se ajusta, ciertamente, a la imagen convencional que se tiene de sus gestiones. Se compadece, tambi6n, con los resultados de investigaciones que abordaron el tema (Mustapic-Goretti, 1992; FerreiraRubio-Goretti,1998; Llanos, 2002). En
cambio, la caracterizaci6n de la estrategia del presidente de la ROacomo imperial
quiza sorprenda. Su estilo de gobierno dist6 de estar asociado a la imagen de un
presidente decidido y contundente, tipica de quien descansa en poderes unilaterales para gobernar5. Sin embargo, no hay que perder de vista que el uso de estos
poderes es propio de presidentes d6biles en cuanto a apoyo politico parlamentario,
ya sea porque no cuentan con mayoria en el Congreso o por falta de cohesi6n dentro
de sus propias filas.
Otro indicador que refuerza los diferentes perfiles presidenciales que esbozamos es la tasa de aprobaci6n de los proyectos de ley presentados por cada uno de
ellos. Las cifras son las siguientes:
3 Cabe seralar que en 1990, en el fallo "Peralta,Luisc/Estado Nacional,Ministeriode Economia-Banco
Central",CSJN,27/12/1990, el recursoal decreto de necesidad y urgencia recibi6el aval de la Corte Suprema.
4 No se dispone de un registrode las decisiones adoptadas en funci6nde dicha delegaci6n. De allique
no se puedan consignar los datos en el cuadro.
5 Sobre el estilo de gesti6n de De la Rua, puede verse Joaquin MoralesSola (2001).

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LARENUNCIADE LOSPRESIDENTES:
ARGENTINA
EN ELANO2001

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CUADRO 2

Iniciativas legislativas presidenciales: tasa de aprobaci6n

Presidencia
Total proyectos presentados
Total proyectos aprobados
Tasa de aprobaci6n

Alfonsin

Menem(*)

De la Rua

595
404

1.323
779

222
106

67,9%

58,8%

47,7%

(*) 1989-1999.
Fuente:Elaboraci6npropiaa partirde la Base de Datos de la HCDN.

Los nOmerosque arrojael cuadro 2 son congruentes con lo senalado mAs arriba6. Con un Senado controlado por la oposici6n, el presidente Alfonsin procur6 presentar proyectos compatibles con las preferencias de los legisladores; 6sta es una
de las posibles razones de la mayortasa de aprobaci6n de sus iniciativas (MustapicGoretti, 1992). Menem y de la ROase vieron menos urgidos por ese tipo de cuidados.
El primerono titube6 en cruzar la barreraconstitucional para eludir la participaci6n
del Congreso, en particular,a trav6s de los decretos de necesidad y urgencia7. De la
Rua, por su parte, descans6 en el generoso repertorio de atribuciones legislativas
del Ejecutivo, constitucionalizado con la reformade 1994.
Volviendo ahora a la presidencia de de la Rua, hay un punto importante en el
cual esta se aleja de la tipologia de Cox y Morgenstern. De acuerdo con estos autores, la contraparte legislativa de un presidente "imperial",como se ha senalado, es,
en principio, un Congreso "recalcitrante".En su anAlisisse entiende que el presidente opta por actuar en forma unilateralporque considera que la legislatura va a rechazar sus propuestas o bien se negarA a suscribir algun tipo de compromiso. Sin embargo, esto no fue lo que sucedi6 bajo la presidencia de de la Rua. Ciertamente, las
relaciones Ejecutivo-Legislativoatravesaron momentos de tensi6n. Pero aun asi, los
observadores no dejan de subrayarque finalmente de la Rua consigui6 del Congreso
buena parte de las cosas que le pidi68. AdemAs, resulta dificil utilizar el adjetivo
"recalcitrante"para este Congreso desde el momento en que accedi6 y aprob6 la
delegaciOn de facultades legislativas, conseguida, como no podia ser de otro modo,
con la cooperaci6n de la oposici6n, esto es, del PJ9.
<Por qu6 razon el presidente de la Rua termin6 privilegiando una estrategia
unilateralcuando no estaba en principiofrente a una legislatura recalcitrante y habia,
por lo menos, otras dos estrategias posibles, la parroquial-venaly la negociadora?
Una respuesta tentativa es que estas dos Oltimasestrategias no estaban disponibles.
Destaquemos, en primerlugar,que el gobierno recurri6a la estrategia venal. Con ella
6 Las cifras
corresponden al total de proyectos presentados por el Poder Ejecutivo.Cabe aclararque
algunos de esos proyectos se sancionarondespues de que los presidentes concluyeranel mandato.
7 Cabe senalar que este recursologr6primeroel respaldode la CorteSupremay, mAstarde, en 1994, fue
incorporadoal texto constitucional.Elfallo"Peralta,Luisc/Estado Nacional,Ministeriode Economia-BancoCentral",CSJN,27/12/1990, legitim6el uso de los decretos de necesidad y urgencia.
8 Entrevistasa DarioAlessandro,diputadonacionaly jefe del bloque de la Alianza,y a Jesus Rodriguez,
diputadonacional, vicepresidente del bloque de la UCR.
9 Facilit6el quorumen el Senado para su sanci6n, pero vot6 en contra.

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ANAMARIAMUSTAPIC

270

busc6 neutralizarel poder de veto del Senado en el tratamientodel primerproyecto

importantede su gesti6n: la reformalaboral. Seguramente, mAs que una evaluaci6n
de la situaci6n presente, lo que rond6 por la mente de quienes decidieron c6mo
actuar fue el fantasma del rotundofracaso que experiment6 Alfonsinen el Senado en
1984 con el rechazo de la ley sindical Mucci por la diferencia de un voto. La modalidad elegida por el gobierno de de la ROay el resultado final no pudieron ser mAs
bochornosos: el soborno y el escAndalo. Esto sucedi6 a comienzos de su mandato.
El freno colocado a esta estrategia no tenia por qu6 clausurar las puertas a la
opci6n negociadora. La dificultad para encararla quizA la plante6 la ausencia de un
liderazgo con autoridad para negociar. Al respecto, recordemos que de la ROano era
ni liderde su partido ni lider de la coalici6n con la que Ileg6 a la presidencia. Carecia,
en principio,de autoridad-y posiblemente de habilidad e interbs- para desempenar
ese papel. En todo caso, de la ROadescans6 en gran medida en sus atribuciones
presidenciales unilaterales, la opci6n probablemente mAs afin a su propia visi6n del
ejercicio del poder.

3. Los riesgos de la estrategia unilateral

Un primerpeligro al que se expone un presidente cuando recurre a una estrategia que privilegia las decisiones unilaterales es el aislamiento. Las primeras victimas
de una estrategia semejante suelen ser sus propias bases de apoyo parlamentario.
Este muy bien puede ser el costo que un presidente estA dispuesto a pagar. Sin
embargo, un segundo peligro y de mayores consecuencias acompana al primero:el
reacomodamiento de las coaliciones al interiordel Congreso. Este no era un resultado previsible bajo los gobiernos de Alfonsin y Menem; si, en cambio, era probable
bajo el gobierno de de la Rua. Un aspecto clave para dar cuenta de estas diferencias
tiene que ver con los cambios ocurridos en el sistema de partidos. Detengamonos en
este aspecto.
Las elecciones inaugurales de 1983 habian nuevamente colocado en el centro
de la escena politica el tradicional bipartidismo argentino, asentado en torno de dos
fuertes familias partidarias, la radical y la peronista. Duranteel gobierno de Alfonsin,
la 16gica bipartidista favoreci6 el comportamiento disciplinado de los legisladores.
Asi, en los momentos criticos, los legisladores radicales terminaron reagrupAndose
detrAs del liderazgo presidencial, como sucedi6, por ejemplo, con las pol6micas
sanciones de las leyes relativas al enjuiciamientode los militares,Ley de Obediencia
Debida y Ley de Punto Final.A su vez, esta 16gica alent6 a que los peronistas, divididos internamente, Ilegado el momento decisivo, votaran todos del mismo modo
(Mustapic, 2000).
Menem, por su parte, gobern6 bajo un escenario mucho mas favorable en materia de distribuci6n del poder institucional.Recordemos que su partido contaba con
la mayoriaabsoluta en la CAmarade Senadores y estaba muy pr6ximo a ese numero
en la CAmarade Diputados. Sin embargo, recurri6profusamente a los mecanismos
unilaterales para Ilevaradelante sus politicas. Una de las razones fue la resistencia
que opusieron sectores de su propio partido como consecuencia del drastico viraje
que imprimi6a las politicas de gobierno (Gerchunoff y Torre, 1996). En efecto, la
orientaci6n pro mercado de sus propuestas se contrapuso a la tradicion mAs

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LA RENUNCIA DE LOS PRESIDENTES: ARGENTINA EN EL ANO 2001

271

intervencionista y nacionalista del justicialismo. Parte de esa oposici6n interna se

tradujo en deserciones del PJ en la CAmarade Diputados a principios de los '90.
Pero, en una primeraetapa, dichas deserciones no pasaron a engrosar las filas de un
bloque opositor,en particular,por el vigor que aOnconservaba la tradici6nbipartidista.
La coalici6n mayoritariaen el Congreso continu6, asi, en manos del peronismo.
El mapa politico bajo el gobierno de de la ROafue sustancialmente distinto: el
bipartidismo habia sido reemplazado por un multipartidismoen el que el PJ conservaba una posicion dominante. Los votos recibidos por la UCRy el Frepaso sumaban
el mayor nOmerode legisladores en la CAmarade Diputados, insuficiente, de todos
modos, para iniciar las sesiones. Para ello se requerfa de la cooperaci6n de otros
partidos. A su vez, el dominio del Senado por parte del PJ prefigur6la posibilidad de
formarcoaliciones alternativas, como era de esperar bajo un sistema multipartidista.
Esa posibilidad no estuvo presente durante las otras presidencias. Bajo el gobierno
de Alfonsin la unica alternativa al gobierno de la UCR era un gobierno de coalici6n
con el PJ. Si bien en coyunturas criticas no faltaron apelaciones a un gobierno de
unidad nacional, ese escenario no estuvo seriamente en el horizonte de ninguno de
los actores. Por su parte, durante la gesti6n de Menem, la posici6n dominante del PJ
cerr6 el espacio a otras opciones.
Elterreno favorable al surgimiento de coaliciones alternativas comenz6 a gestarse con las deserciones producidas en el propio seno de la Alianza. La primera,
mAs notoriay dramAtica,fue, sin duda, la renuncia del vicepresidente de la Naci6n y
liderdel Frepaso, Carlos Alvarez. La otra, estrictamente en la arena parlamentaria,se
produjo con integrantes de la Alianza liderados por la diputada Elisa Carri6, que
formaronuna nueva agrupaci6n, Argentina para una Repiblica de Iguales (ARI).En
forma paralela, se operaron tambi6n cambios en el gobierno de de la ROaal incorporaren su gabinete a Domingo Cavallo, lider de otra fuerza minoritaria,Acci6n por la
Republica (APR), en el mismo cargo que ocup6 bajo la presidencia de Menem, el
Ministeriode Economia. Cabe aclarar que este reacomodamiento en la coalici6n de
gobierno seguia siendo igualmente minoritariadado el control del PJ en la CAmara
de Senadores.
La configuraci6n de poder que se acaba de describir se volvi6 a modificar
luego de las elecciones de 2001. El PJ avanz6 en la CAmarade Senadores a la vez
que la Alianza perdi6 la mayoria relativaen Diputados, que qued6 en manos del PJ.
Asi, el PJ pas6 a ser la fuerza politica en mejores condiciones de formaruna coalici6n
parlamentariaalternativa.Un conjunto de factores contribuy6 a transformaresta coalici6n en coalici6n de gobierno. Uno de ellos fue la ley de acefalia10.
4. La ley de acefalia
En diciembre de 2001 se aplic6 por primeravez la ley de acefalia 20.972, sancionada en 1975, en las postrimeriasdel gobierno de MariaEstela Martinezde Per6n.
Se ponia, asi, a prueba un mecanismo novedoso que conferia al Congreso un papel
clave. En la vieja ley de acefalia, el Congreso no cumplia ningun rolactivo en particu10Disentimosen este punto con el analisis ofrecido por H. Schamis (2002), quien atribuyea la reforma
constitucionalde 1994 la introducci6nde una innovaci6ncuasi-parlamentariaen lo que respecta a la sucesi6n
presidencial.LaConvenci6nConstituyentesimplementeno se ocup6 del tema.

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lar. Ciertamente, participaba en el orden de sucesi6n por intermedio, primero, del

presidente provisional del Senado y luego del presidente de la Camara de Diputados, pero solo para conformar un gobierno de transici6n. En efecto, la ley establecia
que la autoridad que se hiciera cargo del Poder Ejecutivo debia convocar a nuevas
elecciones presidenciales en el t6rmino de treinta dias. Este fue, por ejemplo,.el
curso seguido en 1973 luego de las renuncias del presidente y vicepresidente de la
Naci6n, H6ctor J. Campora y Vicente Solano Lima, para dar lugar a la elecci6n de
Per6n. La ley vigente en 2001, en cambio, confiri6al Congreso la atribuci6n de elegir
un nuevo presidente para completar el mandato del renunciante. De este modo, y
ante la ausencia simultanea de presidente y vice, quedaba en manos del Congreso,
tal como sucede en los regimenes parlamentarios, la formaciOnde un gobierno.
Una de las consecuencias de las disposiciones de la nueva ley de acefalia es
que abre el juego a la formaci6n de coaliciones parlamentariasde gobierno. Tengase
en cuenta que aqui colocamos el acento en el t6rminogobierno, es decir, no se trata
tan s61o de la presencia de coaliciones parlamentarias alternativas para sancionar
leyes sino de coaliciones dispuestas a respaldar a un gobierno. Este punto puede ser
ilustradocon el proceso sucesorio precipitado por la renuncia de de la ROa.Durante
el transcurso de la crisis se formarondos coaliciones parlamentarias de gobierno,
ambas encabezadas por el PJ. La primeradesign6 presidente al liderjusticialista de
la provincia de San Luis, Adolfo Rodriguez Saa; tras su renuncia, la segunda coalici6n design6 a Eduardo Duhalde. Los resultados de las votaciones en el Congreso se
encuentran en el cuadro incluido a continuaci6n.
CUADRO3

Designaci6n del presidente.

Resultados de la votacion parlamentaria
Votacion Rodriguez Saa

Votaci6n Duhalde

Partido

A favor

En contra

A favor

En contra

Abstenci6n

P. Justicialista
UCR

135
0

0
64

131
66

0
0

0
1

ARI

Frepaso
FrenteGrande
APR
Otros
Total

15

14

0
0
5
29

10
8
0
41

9
0
5
51

1
0
0
6

0
6
0
10

169

138

262

21

18

Fuente:AndresSCIARROTTA:
"Laley de acefalia y sus efectos sobre el regimenpresidencialargentino",Tesis
de Licenciatura,UTDT,2003.

Dos son los comentarios que merece este proceso. El primerode ellos se desprende de la lectura del cuadro: en ambas votaciones, los legisladores justicialistas
votaron disciplinadamente. Sin embargo, este bloque enfrentaba problemas de cohesi6n. Se pueden mencionar al menos tres evidencias. En primerlugar,el reluctante
respaldo a Rodriguez Sca qued6 reflejado en una peculiar restriccion introducida en

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LARENUNCIA
DE LOSPRESIDENTES:
ARGENTINA

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el momento de su nombramiento:apartandose de los dictados de la ley, que establece que el presidente designado debe completar el mandato del presidente renunciante, el Congreso le impuso a Rodriguez Saa la obligacion de convocar a elecciones presidenciales en el t6rminode tres meses. En segundo lugar, se establecio que
dichas elecciones fueran realizadas con el sistema de lemas. Esta propuesta, que
implicaba, cuando menos, modificarel C6digo Electoral,iba claramente al encuentro
de las divisiones internas del PJ. Finalmente, la baja cohesi6n del universo peronista
surge de la propia confesi6n del presidente Rodriguez Saa. En su carta de renuncia
destaca el escaso respaldo que recibio por parte de gobernadores justicialistas:
"Algunosgobernadores que no comprenden la gravedad del momento me han quitado el apoyo".
Apenas habia transcurrido una semana cuando la ley de acefalia debid ser
aplicada por segunda vez, ahora para designar como presidente a Eduardo Duhalde,
senador y lider justicialista de la poderosa provincia de Buenos Aires. En esta oportunidad la coalici6n de apoyo parlamentariafue mAs amplia pues incluy6 tambien a
buena parte de las fuerzas que hasta unos pocos dias atras habian sido gobierno, la
UCR y el Frepaso, y se habian opuesto al nombramiento de Rodriguez Saa.
5. Las renuncias presidenciales

en la Argentina

Hemos visto que el presidente de la Rua, en el marco de un gobierno de coalici6n minoritario,privilegi6la acci6n unilateraldel Ejecutivo,recurriendoa sus amplias
atribuciones constitucionales. Con el trasfondo de una profunda crisis econ6mica,
social y politica-esta ultimapuesta claramente en evidencia en las elecciones legislativas de octubre de 2001-, la estrategia elegida lo aisl6 del Congreso y termin6
incluso enajenando el respaldo de su propia bancada11. La ausencia de un vicepresidente activ6 en el Congreso la formaci6n de coaliciones parlamentariasalternativas
ante la perspectiva de una posible aplicaci6n de la ley de acefalia. Una evidencia de
que la oposici6n justicialista en el Congreso iba en la direcci6n de un cambio de
gobierno lo proporciona un dato revelador. A fines de noviembre de 2001, en el
momento de designar a sus nuevas autoridades, el Senado rompi6 con una regla
informal:no design6 como presidente provisionalde la CAmara-y, por consiguiente,
a falta del vicepresidente, primeroen la linea de sucesion- a un representante del
partidQde gobierno. Esa habia sido la prActicahasta ese entonces. En esta ocasi6n
designo a Ram6n Puerta, representante del PJ, partido opositor, pero mayoritarioen
el Senado.
El aislamiento del presidente mas un escenario de tumultos sociales y movilizaciones precipitaronsu renuncia12.Es interesante notarque el contexto en el cual
el presidente de la ROapresent6 su dimisi6n fue muy similaral que se produce en un
sistema parlamentario:antes de abandonar el cargo y sin exito, recurrioal Congreso
en busca de un "votode confianza". Eltexto de su renuncia asi lo revela: "Mimensaje
de hoy para asegurar la gobernabilidad y constituirun gobierno de unidad fue recha11Algunos de los
rasgos distintivosde las elecciones legislativas de 2001 fueronel alto porcentajede
votos en blanco y nulos, una pronunciadadisminuci6nen la participaci6nelectoral y la fuerte perdidade votos,
principalmentede los partidosasociados al gobierno.
12 Un relatode los acontecimientosse encuentraen Clarin,19 y 20 de mayo de 2002.

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zado por lideres parlamentarios".Asimismo, la p6rdida de confianza del Congreso

qued6 revelada en el gesto -a esa altura,20 de diciembre de 2001, por cierto simb6lico- de derogar la ley que, en marzo de ese ano, le habia delegado atribuciones
legislativas.
Respecto de la pregunta que nos planteamos a prop6sito de las circunstancias
que precipitan la renuncia presidencial, la experiencia de de la Rua muestra que la
presencia de coaliciones parlamentariasalternativastiende a favorecerla. Elcambio
de gobierno, motorizado por una renuncia presidencial, resulta viable cuando existe
respaldo parlamentario para apuntalar una nueva gestion. Lo que aqui interesa subrayares la existencia de una f6rmulade reemplazo. Esta salida amortigua el impacto traumatico que suele generar el alejamiento forzado de un presidente.
Entendemos que esta hipotesis se refuerza con los otros tres casos de renuncia
presidencial ocurridos en la Argentina.Ya hemos comentado en la seccion anteriorlo
acontecido con Rodriguez Saa, episodio analogo al de de la ROa.Las renuncias de
Alfonsiny Duhalde, en cambio, tuvieron caracteristicas distintas. En primertbrmino,
no fueron motorizadas por el retirode apoyo parlamentariosino por situaciones coyunturales criticas. En segundo lugar, la "soluciOnparlamentaria"que caracterizO a
las otras dos, no estuvo disponible bajo estas presidencias por la simple razon de
que no habia coaliciones parlamentarias alternativas. Tampoco era viable el juicio
politico, la otra soluci6n tipicamente parlamentaria desde el momento en que es
promovida por el Congreso. En consecuencia, se apel6 a una "solucion presidencial"13.Esto implic6 echar mano a otro abanico de recursos al alcance del Ejecutivo,
centralmente, adelantar el calendario electoral y renunciar una vez que las elecciones consagraran a un nuevo presidente. Alfonsin y Duhalde abandonaron, asi, el
cargo tras asegurarse una sucesi6n ordenada.
Llegados a este punto, resulta pertinente introducirun comentario relacionado
con el papel de la vicepresidencia. En ninguna de las situaciones de crisis vividas en
la Argentina la sucesion via vicepresidente estuvo disponible. VictorMartinezrenuncio juntocon Alfonsin;Carlos Alvarez, el vicepresidente de de la Roa, dejo el cargo al
poco tiempo de asumir. Por su parte, Rodriguez Saa y Duhalde no tuvieron vicepresidente, ya que la ley de acefalia no prev6 su designaciOn. Este hecho sugiere -salvo
en el caso de Alfonsin, donde la renuncia del vicepresidente fue parte de una estrategia conjunta deliberada- que la ausencia de vicepresidente unida a la posibilidad
de formarcoaliciones alternativasen el Congreso abren las puertas a la inestabilidad
de gobierno. Un caso donde esta condici6n no se verific6, el de Menem, permite
reforzarnuestro argumento.
Menem gobern6 buena parte de su primermandato sin vicepresidente, ya que
Duhalde renuncio para ocupar la gobernaci6n de la provincia de Buenos Aires. En
ningOnmomento esta ausencia plante6 un escenario de inestabilidad de gobierno.
En nuestra opiniOn,el formato bipartidistahasta 1995 o bipolar-PJ vs. Alianza- entre
1997 y 1999, limitola posibilidad de formarcoaliciones parlamentariasalternativas.A
partirde 2001, con la progresiva disolucion de la Alianza y la instalaciOnde un sistema multipartidista,este escenario se modifico ya que facilito la formacion de coaliciones parlamentarias alternativas.
13Debo esta distinci6na CarlaCarrizo.

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ARGENTINA

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6. Conclusiones
El analisis del caso argentino nos abre un abanico de cuestiones a tener en
cuenta. Para empezar, pone de manifiesto que uno de los factores que precipita la
renuncia presidencial en situaciones de crisis es la "dificil"combinacion entre
presidencialismo y multipartidismo,seralada oportunamente por Mainwaring(1997).
Pero, parad6jicamente, tambi6n nos indica que es esa misma combinaci6n la que
facilita la salida de la crisis al crear un escenario propicio para la formaciOnde coaliciones parlamentariasalternativas en condiciones de respaldar un nuevo gobierno.
El resultado de ello es una innovaci6n en las practicas: estamos frente a la presencia
de una modalidad de "flexibilizaci6n"del mandato presidencial mas alla del complicado tramite del juicio politico14.Conviene subrayar que esta flexibilizaci6n no responde a una regla especifica, como sucede en los regimenes parlamentarios. Sin
embargo, se podria estar frente a un conjunto de reglas formales -aquellas vinculadas con la sucesi6n presidencial- que facilitan la introducci6n de practicas que, a
traves de la reiteraci6n, pueden convertirse en reglas informales.
Sobre el tema de la "flexibilizaci6n"de los mandatos presidenciales, el anAlisis
de caso tambi6n nos sugiere que la "flexibilizaci6n"es variable de acuerdo con las
reglas de sucesi6n adoptadas en cada pais. La comparaci6n entre la Argentina y
Estados Unidos viene al caso.
El vicepresidente suele ser el sucesor de un presidente renunciante. Cuando
esta opci6n no esta disponible, puede ocurrirque sea el Congreso el llamado a
designar a un nuevo presidente, como sucede en la Argentina. Pero tambi6n puede
ocurrirque las reglas establezcan un orden fijoy explicito de funcionarios para ocupar el cargo de presidente cuando no hay vicepresidente, como en Estados Unidos.
Este es, de todos modos, un procedimiento cuya aplicaci6n resulta decididamente
excepcional ya que, antes que nada, la legislaci6n de Estados Unidos procura impedirque la vicepresidencia quede vacante. En efecto, una enmienda constitucional de
1967 establecio que de quedar vacante el cargo de vicepresidente, el presidente
debe designar uno, sujeto a la confirmaci6n de la mayoria de cada una de las CAmaras al Congreso. Asi fueron designados, en primerlugar,Gerald Forden 1973 cuando
renunci6 el vicepresidente de Nixon, Spiro Agnew, y en segundo lugar, Nelson
Rockefeller en 1974 cuando Ford ocup6 la presidencia tras la renuncia de Nixon.
N6tese que, como consecuencia de esta crisis, ni el presidente ni el vicepresidente
estadounidenses en ejercicio entre 1974 y 1976, Gerald Ford y Nelson Rockefeller,
fueron elegidos popularmente para ese cargo, sino designados por el presidente
con aprobaci6n del Congreso. Si se deja de lado este caso tan particular,al compararuno y otro mecanismo de sucesi6n, vemos que el principio de la rigidez del mandato presidencial, entendido como menor probabilidad de intervenci6n del Congreso, es mas fuerte en Estados Unidos que en la Argentina. Aun asf, en ninguno de los
dos casos, el Congreso es ajeno a las crisis de sucesi6n presidencial.
Para concluir con este punto, permitasenos una digresi6n. La salida a la crisis
via flexibilizaci6n de facto del mandato presidencial, ilustrada con el caso argentino,
es similara la propuesta de reformaconstitucional elaborada a principios de los '90
14Sobre el tema de la ley de acefalia y la flexibilizaci6ndel mandatopresidencial,vease Sciarrotta( 2003).

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para Bolivia por J. Linz y otros politologos y constitucionalistas15. Justamente, para

amortiguarlos efectos negativos de los presidentes minoritariosbolivianos y la rigidez del mandato, se propuso en dicha oportunidad la incorporacion del voto de
censura constructivo16. Esta convergencia entre los comportamientos que observamos y las propuestas de reformarefuerza el diagn6stico formulado por Linza prop6sito de los problemas del presidencialismo. La diferencia esta en que Linz entrevio
ciertas consecuencias, en particularla rupturadel sistema democratico, dado que
consider6 disponible la alternativamilitar.Ausente esta opci6n, su lugar es ocupado
por las alternativas que los actores pueden extraer o imaginardel marco institucional
y las relaciones de poder en los que operan. Una de las consecuencias de este
nuevo tablero es lo que hoy en dia llama la atenci6n de los analistas: el fortalecimiento del Congreso (Carey,2002; Perez-LihAn,2003) en tanto instituci6nen condiciones
de encauzar el gobierno en situaciones de crisis.
Otro aspecto que nos permite destacar el caso argentino es la presencia de
dos tipos de soluciones posibles frente a la crisis presidencial: la salida parlamentariay la salida presidencial. En el primercaso, el Congreso es un actor clave, pues es
el que genera o fuerza la renuncia del presidente al tiempo que construye el respaldo
para un nuevo sucesor en el cargo. En el segundo, el Congreso desempena un rol
mAs bien pasivo, pues se limitaa acompanar la decisi6n presidencial de abandonar
el cargo. Esta Oltimavariante pareciera ser mAs afin a sistemas bipartidistas o de
partido predominante. La reciente crisis del presidente boliviano Mesa nos permite
ilustrareste punto.
Mesa lleg6 a la presidencia de Boliviatras la renuncia de SAnchez de Lozada,
de quien habia sido vicepresidente, en el marco de lo que designamos como una
"salida parlamentaria"a la crisis. MAs adelante, acorralado por la fragmentaci6n
partidariaen el Congreso y la movilizaci6n y protesta social en las calles y buscando
fortalecer su posici6n, present6 su renuncia al Congreso. El Congreso rechaz6 su
dimisi6n, lo que se evalu6 como "unvoto de confianza" exitoso para Mesa. Poco dias
despu6s, propuso adelantar las elecciones presidenciales, recurriendo a lo que designamos como "salida presidencial" a la crisis y que result6 exitosa para Alfonsin y
Duhalde. El rechazo de esta salida por parte del Congreso boliviano respalda nuestra hipbtesis de que esta ultima modalidad resulta mAs viable bajo sistemas bipartidistas o de partido predominante. Finalmente, Mesa renunci6 y se aplico la ley de
acefalia, pero no sin antes responder tambi6n a las presiones del Congreso: no asumi6 el presidente del Senado, pues no contaba con apoyo parlamentario, sino el
siguiente en la linea de sucesion, el presidente de la Corte Suprema.
En cuanto a los efectos de la renuncia presidencial sobre el regimen presidencial en si mismo, se nos ocurren tres tipos de reflexiones. En primer lugar, hay una
cuesti6n de orden mAs general. A la luz de nuestro anAlisis, entendemos que seria
preciso redefinirel lugar del mandato fijo en la caracterizaci6n del presidencialismo.
15 Juan Linz
para referirsea la pro(1994) introdujoel concepto de "presidencialismoparlamentarizado"
puesta de reformadel regimenpresidencialboliviano,en cuya elaboraci6nparticipo.Rene Mayorgaretomaeste
concepto, pero para referirsea la l6gica de funcionamientodel regimenpoliticoboliviano,basado en coaliciones
interpartidarias
y la elecci6n del presidente por partedel Congreso. Vease Mayorga(2001).
16 Este mecanismo se
pens6 para situaciones en las que ningOnpresidente logra obtener la mayoriade
los votos y su designaci6n recae en el Congreso, como ha estado ocurriendoen Bolivia.

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ARGENTINA

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Consideramos que el mandato fijodel presidente no es un componente necesario de

la definici6n de presidencialismo como si lo es el mandato fijo de los legisladores. Al
respecto, es preciso tener en cuenta que la idea de mandato fijo descansa en el
hecho de que, comparado con los regimenes parlamentarios, el desplazamiento de
un presidente a traves del juicio politico es un procedimiento mas costoso que el voto
de censura. En otros t6rminos, no es que los presidentes no puedan ser desplazados, sino que los mecanismos institucionales para hacerlo requieren bastante mas
que la oposici6n de una mayoria. Hoy en dia, el elevado nOmerode renuncias presidenciales en AmbricaLatinaponen en evidencia que la falta de respaldo del Congreso puede afectar la suerte de un presidente en forma analoga a como lo hace el voto
de censura. En cambio, no existen mecanismos para disolver el Congreso17.
Una segunda cuesti6n que sigue a la que se acaba de senalar, es que, a la hora
de analizar la dinamica politica de los presidencialismos, un dato que deberfa incluirse en la ecuacion es la posibilidad de la renuncia presidencial. Disponer de la posibilidad de forzar la renuncia del presidente como alternativa puede contribuir,en
nuestra opinion, a promover practicas cooperativas entre Ejecutivo y Legislativo. El
primerinteresado en promoverlasdeberia ser el presidente. Desde esta perspectiva,
y a diferencia del argumento de Valenzuela, que s6lo ve en las renuncias de los
presidentes un signo de inestabilidad propio de los gobiernos presidenciales, nosotros subrayamos, por el contrario, su potencial para fortalecer la estabilidad. La renuncia presidencial no deberia ser vista, entonces, como una situacion "indigna"
sino, al igual que en los regimenes parlamentarios,como una evidencia de la p6rdida
de apoyo parlamentario.
Finalmente, una tercera cuesti6n que ilumina nuestro analisis es el papel que
desempefa el vicepresidente. Con las reglas de sucesion vigentes, el analisis de las
renuncias presidenciales en Ia Argentina revela que la posibilidad de generar una
situaci6n en la que la falta de apoyo parlamentario provoca la inestabilidad de gobierno, tambi6n estA vinculada con la permanencia y lealtad del vicepresidente. Alli
donde no hay vicepresidente o, se podria agregar, cuando el vicepresidente posee
ambiciones propias, el presidente queda mas expuesto y con menos recursos frente
a los humores del Congreso. Asi, un cargo que hasta ahora ha sido considerado mas
bien como secundario, puede desempenar un papel crucial en la estabilidad del
gobierno en los regimenes presidenciales18. Nuestro estudio de caso viene a mostrar
que su presencia o ausencia incide sobre la dinAmica del regimen politico en las
coyunturas de crisis.
Para concluir, quisieramos colocar nuestro estudio de caso dentro de un argumento mas general sobre el funcionamiento de las instituciones. Hoy en dia el atajo
de la salida autoritariaparece estar menos disponible en el horizonte inmediato de
los paises de America Latina.Esta situaciOn,al limitarciertas opciones estrategicas,
centralmente el recurso al golpe militar,genera oportunidades desconocidas en el
tratamiento de las crisis presidenciales al orientar la busqueda de soluciones a la
17Este fue un tema que se plante6, porejemplo, durantela crisis guatemalteca de 1993, a prop6sitodel
gran desprestigio del Congreso.
18Linz(1994) senala que la vicepresidencia no es una caracteristicaesencial de los regimenes presidenciales, aunque buena partede ellos tiene un vicepresidente. Esto es cierto. Sin embargo, por lo que senalamos,
su presencia es relevantepara la estabilidadde gobierno.

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ANAMARIAMUSTAPIC

278

utilizaci6n de la caja de herramientas que ofrecen las reglas institucionales existentes. En otros terminos, cuando el unico juego posible es el democritico, comienzan
a verse alternativas dentro de ese juego, impensadas hasta ese momento.
Ciertamente, buena parte de las renuncias presidenciales han estado acompanadas por la protesta y la agitaci6n social, con grados diversos de represi6n y violencia. No es de descartar, sin embargo, que esta nueva dinAmicapolitica cree el marco
propicio para un proceso de aprendizaje. Ahora bien, a lo largo de este aprendizaje
pueden suceder dos cosas, o bien se acentua la inestabilidad de los gobiernos o
bien se procura disminuirlos riesgos del conflicto. En el primercaso, el aprendizaje
se habrt de traduciren el fortalecimientode facciones en el Congreso; en el segundo, podrAalentar mecanismos de cooperaci6n mAs estrechos entre el Ejecutivo y el
Congreso, en particular,mediante la expansi6n de gobiernos de coalici6n.

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ANAMARIAMUSTAPIC

280
RESUMEN
A partir de los anlos '80 se han registrado
numerosas renuncias de presidentes en diversos
paises de America Latina. A propdsito de este
fendmeno, el trabajo se plantea dos preguntas:
que circunstancias son mas favorables para
provocar la renuncia de los presidentes, y cual
es su impacto sobre el funcionamiento del
regimen presidencial. Para responderlas se
recurre al estudio de caso, la presidencia de de
la Rda en la Argentina (1999-2001), con el fin de
construir hipdtesis que deberan ser sometidas a
otras constataciones. Se sostiene que las renuncias de los presidentes argentinos presentan dos
formatos de acuerdo con la distribuci6n del poder
partidario en el Congreso: a) el que responde a
una salida parlamentaria a la crisis y b) el que
responde a una salida presidencial. La primera
se produce en contextos multipartidistas que
la formacidn de coaliciones
posibilitan
parlamentarias alternativas. En este marco, el

Congreso deja al presidente huerfano de apoyo,

precipitando su alejamiento. La segunda pareciera ser propia de contextos bipartidistas o
de partido predominante. En este caso, es el
presidente saliente quien, en un contexto de
crisis, procura preparar una sucesidn ordenada.
En cuanto al impacto de las renuncias
sobre el funcionamiento del
presidenciales
regimen, el trabajo plantea la pertinencia de
redefinir el lugar del mandato fijo en la caracterizacidn del presidencialismo. A la luz de
el
las numerosas renuncias presidenciales,
mandato fijo del presidente no pareciera ser un
componente necesario de la definicion de
presidencialismo como si lo es, en cambio, el
mandato fijo de los legisladores. De aquise sigue
otra cuestidn: a la hora de analizar la dinamica
es preciso
politica del presidencialismo,
incorporar como dato la posibilidad de la
renuncia presidencial.

SUMMARY
Since the 1980s there have been numerous
presidential resignations in different LatinAmerican countries. The article poses two questions
about this phenomenon: what circumstances are
more prone to provoke presidential resignations,
and what is their impact upon the functioning of
the presidential regime. To investigate them, it
resorts to a case study, the de la Rda Presidency
in Argentina (1999-2001), with the aim of building hypotheses that could be applied to other
cases. The text contends that resignations of
Argentine presidents present two formulas according to the distribution of partisan power in
Congress: a) the parliamentary exit formula, and
b) the presidential exit formula. The former
emerges in multiparty contexts that enable the
formation of alternative parliamentary coalitions.
In this framework, Congress deprives the presi-

dent of all support, thus precipitating his stepping down. The latter seems peculiar to bipartisan or predominant party systems. In this case,
it is the outgoing president who, in a crisis situation, tries to arrange an orderly succession.
As for the impact of presidential resignations on the functioning of the regimen, the article holds that it is now necessary to redefine
the role of fixed mandates among the characteristics of presidentialism. In the light of numerous
presidential resignations, fixed presidential
mandates do not appear to be an essential component of the definition of presidentialism the way
they do for legislators. Another question follows
from this: in analyzing the political dynamics of
presidentialism it is necessary to include the
possibility of presidential resignation as potential outcome.

REGISTRO BIBLIOGRAFICO
MUSTAPIC,Ana Maria
"Inestabilidadsin colapso. La renunciade los presidentes: Argentinaen el ano 2001".DESARROLLO
- REVISTA
ECONOMICO
DECIENCIAS
SOCIALES(Buenos Aires),vol. 45, N- 178, julio-setiembre2005
(pp. 263-280).
Descriptores: <Ciencia politica> <Regimen presidencial> <Parlamento> <Relaciones Ejecutivo-Legislativo> <Renunciapresidencial><Partidospoliticos><Argentina>.

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