Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 p.

291-308 (2009)
Medelln-Colombia. Jul-Dic de 2009 - ISSN: 1794-8347

LA PLANEACIN NACIONAL Y LOS

PLANES DE GOBIERNO: UNA MIRADA
AL DESARROLLO SOCIAL, POLTICO Y
ECONMICO DE COLOMBIA

Jhon Jairo Acevedo Vlez

Especialista en Estudios Polticos, de la Escuela
de Derecho y Ciencias Polticas de la Universidad
Pontificia Bolivariana. Asesor investigador en el
campo de la historia poltica y religiosa en el
Palacio de la Cultura de Antioquia.
Correo electrnico: perzifal@gmail.com
Artculo recibido el 21 de agosto de 2009 y aprobado
para su publicacin el 25 de septiembre de 2009.

Eje temtico: Evolucin del Departamento Nacional

de Planeacin
Subtema: Administracin Pblica y Finanzas
RESUMEN
El presente artculo presenta los diferentes momentos
del Departamento Nacional de Planeacin, los motivos
de su creacin, sus diferentes etapas como promotor del
desarrollo econmico y social de Colombia, las polticas
macroeconmicas y sus diferentes enfoques en temas
relacionados con la administracin pblica y las finanzas
plasmadas en cada uno de los planes de gobierno. Desde
esta instancia, se hace un breve recuento de cada uno
de los programas de gobierno, su enfoque a la poltica
macro en cuestiones econmicas, dependiendo de las
necesidades y circunstancias propias de cada momento histrico, derivado de las coyunturas endgenas y
exgenas que determinaron en principios prcticos o
tericos cada poltica econmica y social.
Palabras clave: Planeacin Nacional, Planes de Gobierno,
Polticas macroeconmicas, Historia econmica y social.
ABSTRACT
This article presents the different times of the National
Planning Department, the reasons for its creation, its
different stages as a promoter of economic and social
development of Colombia, macroeconomic policies and
their different approaches on issues related to public
administration and finance reflected in each of the
governments plans. In this instance, there is a brief

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summary of each of the programs of government, its
macro policy focus to economic issues, depending on
the needs and circumstances of each historical moment,
derived from endogenous and exogenous joints which
determined practical or theoretical principles every
economic and social policy.
Key words: National Planning, Government plans, Macroeconomic policies, Economic and social history.

Introduccin
Dentro de la compleja tarea de planificar el desarrollo nacional, corresponde al Departamento
de Planeacin la responsabilidad de coordinar los
trabajos de los distintos ministerios y entidades
pblicas para la elaboracin de los diagnsticos,
definir y aplicar las restricciones fiscales pertinentes, lograr la conciliacin de los programas
sectoriales con la poltica econmica global
y adelantar mltiples actividades de anlisis,
orientacin, supervisin y control en las reas de
presupuesto, crdito pblico, inversin extranjera
y cooperacin tcnica internacional.
Desde esta concepcin terica, la planeacin debe
entenderse como el proceso de identificar y analizar la situacin actual en que se encuentra una
organizacin o una sociedad, prever o anticipar
su situacin futura, fijar los objetivos que oriente
cada administracin, sea esta pblica o privada,
brindar soluciones a los problemas identificados
y programar las acciones y recursos que son necesarios para realizar los objetivos establecidos.
Adems, la planeacin debe estar acompaada
por una organizacin encargada de establecer y
asignar los recursos humanos y materiales, para
la consecucin de sus objetivos. Dentro de esta
ptica, la organizacin establece estructuras
administrativas; procesos: procedimientos y
cargos administrativos; manuales de funciones
de las dependencias y de los cargos y procesos
informticos.

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En el caso de la planeacin en el campo pblico,

sta ha buscado el mejoramiento de la prctica
administrativa a partir de las funciones del Estado como regulador del orden pblico y social,
prestador de servicios pblicos y promotor del
desarrollo econmico, social, fsico y ambiental,
que comienza a tener relevancia en los procesos
de planeacin en relacin con los Departamentos
que conforman el Estado. En consecuencia, la
planificacin es accin y efecto de hacer un plan.
De este modo, la planificacin econmica puede
ser entendida como un medio de subordinar las
leyes econmicas y el desarrollo de la sociedad,
en este caso, a la accin de la voluntad humana.
Dentro de estos lineamientos conceptuales, la
planeacin tiende a ser participativa, concertada
e integral, y dentro del espritu administrativo,
la planeacin es concebida como instrumento de
informacin, proyeccin y evaluacin para orientar la inversin pblica.
En este orden de ideas, la planificacin se evidencia a partir de polticas de planificacin, entendidas como un conjunto de decisiones concertadas
entre los sectores pblicos y privados. La finalidad
expresa de toda poltica de planificacin es la
racionalizacin del funcionamiento del Estado y
la bsqueda del bien comn, cuya realizacin se
desprende de la formulacin y ejecucin de planes
de desarrollo integral.

La misin Currie y la misin

Lebret: orientaciones tericas
en el campo macroeconmico
La afirmacin que la planeacin parte de la madurez econmica de Colombia, se convierte en un
discurso desenfocado de la realidad; ste es un
discurso que no es propio. ste surge al final de la
Segunda Guerra Mundial, cuando aparece un nuevo
orden mundial: se consolida Estados Unidos militar

La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

y econmicamente; se consolidan los nombres del

Tercer Mundo y del subdesarrollo; el futuro de los
pases no industrializados fue agenda permanente
de los industrializados; la reconstruccin de Europa era urgente; los nacionalismos crecan al lado
del comunismo; la guerra fra estaba en su mayor
expresin; se requeran nuevos mercados donde
vender productos y donde invertir excedentes de
capital; se desarrolla una fe ciega en la ciencia y
la tecnologa; aparecen nuevos problemas mundiales, como la pobreza, la sobrepoblacin, entre
otros. La historia del desarrollo en Colombia,
desde la segunda mitad del siglo XX, hasta hoy,
se ve afectada por dicho contexto de posguerra,
y es all, donde la planeacin se configur como
estrategia de conocimiento indispensable para
llevar y promover el desarrollo industrial a los
pases pobres. Adems, aparecen, por primera
vez, los conceptos de intervencionismo, planeacin, economa nacional y responsabilidad social,
que iran penetrando en la discusin econmica y
poltica del pas (Ocampo, 1994, p. 229).
Se institucionalizan en Colombia y en Occidente
entidades y agencias tcnicas para este modelo
de desarrollo: En 1940 se crea la Comisin Interamericana de Desarrollo, con el fin de orientar
la produccin a los mercados de Estados Unidos;
se crea en 1944 el Banco de Reconstruccin y
Fomento, Banco Mundial, y el Fondo Monetario
Internacional (FMI); la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), en (1945); la Comisin Econmica y Social para Amrica Latina (1948) (CEPAL);
se crea la Organizacin de Estados Americanos
(OEA) (1948); el Consejo de Planificacin Nacional
(1951); el Departamento Nacional de Planeacin
(1958) y el Consejo Nacional de Poltica Econmica
y Social (1962) (Compes).
Se efectan, adems, las Conferencias Interamericanas de Mxico (Chapultepec (1945),
Brasil (Ro de Janeiro, 1947) y Colombia (Bogot,

1948), que se tienen como precedentes de la

ayuda el Plan Marshall (1948), y como antecedentes de la primera Misin del Banco Mundial
hacia Amrica Latina, desarrollada en Colombia
por Lauchlin Currie.
La reorganizacin institucional del pas, iniciada
por los gobiernos del Frente Nacional en 1958,
incidi en numerosos campos de la vida nacional,
donde se introdujeron los principios de planificacin en la orientacin de la gestin econmica,
con el objetivo de mantener un orden poltico de
corte democrtico y de intervencin estatal. Esta
nueva realidad poltica se manifest a travs de
las expresiones de un nuevo clima institucional,
de restauracin parcial de las libertades polticas
y gremiales, que estuvieron limitadas por largo
tiempo por la Junta Militar.
Tres antecedentes pueden citarse como pilares
fundamentales de la planeacin en el pas: el
primero, fue la expedicin del Decreto 3080,
del 22 de octubre de 1954, que cre el Consejo
Nacional de Economa. El Consejo lo integraron el
Ministro de Hacienda, el Gerente del Banco de la
Repblica, el Gerente de la Federacin Nacional
de Cafeteros y cuatro miembros de libre nombramiento (Morcillo, 2002, p. 285).
El segundo antecedente, fue el informe realizado
por la misin econmica del Banco Internacional
de Reconstruccin y Fomento, solicitada por el
Presidente Ospina Prez, y que lleg a Bogot
el 11 de julio de 1949, cuya finalidad fue la de
establecer las bases de un programa coherente y
global de desarrollo para Colombia. En esencia,
la misin pretenda formular un programa de
desarrollo para elevar el nivel de vida del pueblo
colombiano (Currie, 1951, p. 13). La misin fue
presidida por el seor Lauchlin Currie, quien vino
acompaado de 15 expertos en diferentes campos
y cont con 16 asesores colombianos, coordinados

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por el seor Juan de Dios Ceballos, Gerente General del Instituto de Fomento Industrial. El informe
se llam: Bases de un Programa de Fomento para
Colombia, del que se desprendi la creacin del
Comit de Desarrollo Econmico en 1952.
El tercer antecedente, fue el informe titulado Estudio sobre las condiciones de Desarrollo de Colombia, dirigido por el padre Louis Joseph Lebret,
Director General de Economa y Humanismo del
Centro Nacional de Investigacin Cientfica, con
sede en Pars, acerca de las condiciones para el
desarrollo de Colombia.
La misin encabezada por el padre Lebret, encomendada por el Director Ejecutivo del Comit
Nacional de Planeacin, lvaro Ortiz Lozano, durante la presidencia de Alberto Lleras Camargo,
tuvo como finalidad la aplicacin de mtodos de
anlisis con miras al aprovechamiento de los recursos y al desarrollo de Colombia. Para esta poca
se contempla la necesidad de que los planes de
desarrollo se llevaran a cabo desde los organismos
de planeacin controlados por el Estado, es decir,
se inicia la institucionalizacin de la tarea de
planear, pero se continuaba cayendo en la falsa
concepcin de contratar misiones extranjeras
para que elaboraran estudios sobre la situacin
econmica y social colombiana. Las misiones encargadas por los organismos internacionales en la
prestacin de asesoras y formulacin de planes
no tenan el conocimiento de las condiciones
estructurales de la economa domstica, por lo
que surgan recomendaciones acompaadas de
proyectos y programas que no respondan a la
realidad nacional.
El estudio pretenda, en primer lugar, analizar
los niveles de vida de las poblaciones rurales y

urbanas, con el fin de establecer las necesidades

de consumo y de dotacin; en segundo lugar, se
expona un diagnstico global sobre la situacin
econmica del pas, buscando deducir de l las
perspectivas que se deberan considerar para una
planeacin nacional; y, tercero, analizar particularmente la situacin y las necesidades educativas
en Colombia1.
El informe de la primera misin estaba compuesto
por dos partes. La primera parte, haca una descripcin de las condiciones y problemas del pas
en aquellos campos que eran considerados como
factores determinantes del nivel de vida de la
poblacin: ingreso y producto nacional, formacin
de capital, agricultura, industria y comestibles,
transportes terrestres, fluviales y areos, higiene
y previsin social, energa elctrica y servicios
pblicos, vivienda, educacin, hacienda pblica,
moneda, dficit e inflacin, relaciones econmicas
internacionales, organizacin para la administracin y planificacin. Aspectos que retomar
posteriormente en sus diferentes programas el
Departamento Administrativo de Planeacin en sus
objetivos de creacin. Un segundo momento de la
misin, se centr en las medidas administrativas
propuestas para realzar mejoras y clculo de las
necesidades financieras para llevarlas a cabo.
De gran valor fueron las observaciones con que
Currie acompa sus recomendaciones, entre las
que se destaca: adelantar una poltica de entrenamientos de economistas y expertos en estadsticas
para que manejaran los aspectos analticos en
materia de desarrollo.
La poltica planificadora derivada de la visita de
Currie, adquiri las siguientes caractersticas para
el desarrollo socioeconmico de las regiones:

Cf. Estudio sobre las Condiciones del Desarrollo de Colombia. Misin Economa y Humanismo (1958).

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La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

Una filosofa reformista con miras al crecimiento econmico, estimulado por la ayuda
financiera externa.

Un nfasis en los procesos de eficiencia antes

que en la modificacin de las estructuras
econmicas.

Una poltica social, basada en la ejecucin

de obras fsicas, que favorezca la educacin,
la salud, la vivienda, las obras pblicas y los
servicios pblicos.

La misin econmica, encabezada por el profesor

Currie, fue el primer intento serio para tratar
de racionalizar la economa nacional que pasaba
por uno de sus momentos ms crticos como consecuencia de los efectos dejados por la Segunda
Guerra Mundial. Aqu se iniciaba una ofensiva del
Banco Mundial y el FMI que, con sus misiones de
estudio, penetraban a todos los pases de la rbita
capitalista, bajo la forma de ayudas, cuyo objetivo final era hacer un inventario de condiciones
y recursos de cada pas. Adems, el nfasis del
profesor Currie se enmarcaba en la deficiente
demanda efectiva que causaban los bajos ingresos
agrcolas que detenan la expansin industrial. El
profesor Currie propone una intensificacin masiva
de la migracin rural-urbana, lo que activara la
industria de la construccin.
Derivado de las observaciones realizadas por la
misin Currie, surgi la Ley 19 de 1958, creando el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Planeacin y el Departamento Administrativo de
Planeacin y Servicios Tcnicos. Esta base institu-

cional estaba enmarcada en dos grandes procesos:

la consolidacin del Frente Nacional, que supuso
un nuevo compromiso de la clase dirigente y la
convergencia de la poltica colombiana con la
puesta en marcha de la Alianza para el Progreso
que iniciaba la Administracin Kennedy en Estados
Unidos, concretados en 1961 con el acuerdo firmado en Punta del Este, Uruguay, con sus aliados
latinoamericanos, para contrarrestar la influencia
de la revolucin cubana2.

La poltica de planeacin nacional

El tema de la planeacin haba sido materia de una
legislacin que se remonta al ao de 1931 y que
evolucion rpidamente a partir de la expedicin
de decretos que buscaban crear un modelo de
planificacin que involucrara a todas las entidades
y regiones para brindar un marco de referencia en
los procesos de desarrollo y autonoma a los departamentos, proyecto que se fue consolidado con
la promulgacin de la Ley 19 de 1958 y que brinda
una etapa de estabilidad y coherencia para los organismos encargados del estudio y preparacin de
los planes de desarrollo, representados en el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin
y el Departamento Administrativo de Planeacin y
Servicios Tcnicos. Dentro de esta primera etapa,
es importante resaltar, que para el periodo de
1951-1953, la primera oficina de Planificacin, la
cual contaba con miembros prestigiosos y estaba
ubicada en la Presidencia, tena mucha influencia
en materia poltica monetaria y cambiaria (Currie,
1988, p. 48). La evolucin en trminos de decretos
y leyes hasta la formulacin de la Ley 19 de 1958
se remonta a la siguiente cronologa:

El programa del Frente Nacional incluy, as, una serie de medidas de corte reformista: una nueva reforma
agraria, el fortalecimiento del sindicalismo, una oleada de legislacin laboral y una expansin considerable
del gasto pblico social. (Ocampo, p. 262).

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 295

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La Ley 23 de 1931 cre el primer Consejo de

la Economa Nacional, organismo orientado
a las actividades econmicas del Estado. Con
los Decretos Leyes 1438 y 1843 se modific el
anterior Consejo de la Economa Nacional.

En 1950, por el Decreto 2838 del 1 de septiembre, se cre el Comit de Desarrollo

Econmico, encargado de estudiar el informe
de la primera misin del Banco Mundial3.

En 1951, por medio del Decreto Ley 1928, se

cre la Oficina de Planificacin de la Presidencia de la Repblica como sustitutivo del
anterior comit.

Con la expedicin del Decreto Legislativo No.

0389, de 11 de febrero de 1952, se integr el
Consejo Nacional de Planificacin Econmica
y la Oficina de Planificacin.

En 1953, por medio del Decreto Legislativo

0999 del 16 de abril, se reorganiza el Consejo Nacional de Planificacin Econmica. El
Decreto Legislativo 3278, del 14 de diciembre de ese mismo ao, suprime el Consejo
y crea la Direccin Nacional de Planeacin
Econmica y Fiscal.

Con los Decretos Legislativos 3080 y 3103,

del 22 de octubre de 1954, se restaura el
Consejo Nacional de Planeacin y el Comit
Nacional de Planeacin.

Por medio del Decreto Legislativo 622, de

1955, se cre el cargo de Director Ejecutivo
del Comit Nacional de Planeacin.

Con la Ley 19, de 1958, creando el Consejo

Nacional de Poltica Econmica y Planeacin y
el Departamento Administrativo de Planeacin
y Servicios Tcnicos, y sus funciones fueron
determinadas por medio de los Decretos Leyes
1088 y 239, de 1959.

Desde la concepcin de la presente ley, que daba

origen a una poltica basada en la planeacin, se
pretendi la reorganizacin de la administracin
pblica, que asegurara la coordinacin y la continuidad de la accin oficial, conforme a los planes
de desarrollo progresivo establecidos por la ley,
lo que sera elaborado por el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social, y presentado ante el
Congreso por Carlos Lleras Restrepo.
El objeto principal que caracteriz una poltica de
planeacin a escala nacional, estuvo encaminada
en procurar que el desarrollo del Estado fuera deliberado y consciente, con la finalidad de aumentar
sus posibilidades, mediante la validez, el rigor, la
coherencia y la continuidad de los propsitos del
pas en lo social y econmico.
La importancia de someter la economa a un
planeamiento riguroso, que se expresaba en la
Ley 19 de 1958, se derivaba del claro deseo de
avanzar firmemente en el camino de liberar la
intervencin del Estado de los asuntos econmicos
y superar la carencia de tcnicas para el manejo
de la productividad, y evitar as la improvisacin
y la dispersin de los recursos y crear, en cambio,
derroteros que coadyuven al mximo beneficio
de la nacin.

En julio 11 de 1949 lleg a Bogot una misin econmica del Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento
(Banco Mundial) que haba sido solicitada por el Presidente Ospina Prez, y primera que era enviada a pases
en proceso de desarrollo, a la que se le asign la tarea de formular las bases de un programa coherente y
global de desarrollo para Colombia. (Cf. Morcillo, 2002, p. 271).

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La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

Pero los objetivos encomendados a la recin creada Oficina de Planeacin Nacional, estaba encaminada a constituirse en un grupo macroeconmico
integrado por expertos de talla nacional, cuyo
objetivo era asesorar al Presidente con la finalidad
que ste adoptara las polticas macroeconmicas
apropiadas para alcanzar las metas propuestas en
su plan de desarrollo. Este era otro de los elementos novedosos que aportaba la recin creada
entidad, y que los gobiernos posteriores a sta
ley, fueron adoptando dentro de sus propuestas de
gobierno. Esta finalidad se fue desvirtuando con el
tiempo, puesto que se convirti en una mezcla de
unidades, que fueron planificando en campos que
ya estaban atendidos por los diversos ministerios,
convirtindose, de este modo, en un subministerio.
Por tanto, las unidades originales permanecieron,
pero fueron ampliadas, y la lectura y absorcin de
torrente de informes sobre el sinnmero de aspectos de la poltica de gobierno superaron su propia
capacidad (Currie, 1988, p. 50).
Un ejemplo de ello, se presenta en el hecho que
el Departamento Nacional de Planeacin pas de
ser un ente en temas macroeconmicos, a aprobar
tarifas de servicios pblicos, as como todos los
proyectos de inversin que deban ser incluidos
en el presupuesto, y sus funcionaros se constituyeron en la junta directiva de su brazo financiero,
en este caso Fonade4. Derivado de sus mltiples
funciones, que son importantes para el desarrollo
del pas, se convirtieron en la causa para que el
DNP se alejara en su objetivo con cual fue creado,
ser un consejo de asesora macroeconmica del
Presidente, adems, una oficina de presupuesto
y planeacin, encargada de preparar, presentar

y defender toda aquella parte del presupuesto

relacionada con los gastos.
En el discurso pronunciado por Alberto Lleras Camargo, el da 20 de diciembre de 1961, con motivo
de la presentacin del Plan General de Desarrollo
Econmico y Social, afirmaba la importancia del
ejercicio de la planeacin aplicada a los pases
democrticos, lo que debera ser diferente a la
desarrollada por los pases totalitarios, donde se
reflejaba la divisin de ideologas que acompaaban el orden internacional, entre capitalistas y socialistas, y claro est, que Colombia caminaba por
la senda del capitalismo, como se comprobaba por
las misiones enviadas por organismos de derecha y
apoyadas por los Estados Unidos. En consecuencia,
la planeacin era concebida como un factor dinmico y fundamental de la iniciativa privada, paralela a
la accin del Estado, donde sta ejerca un control
del poder pblico sobre la economa.
De este modo, para el primer presidente del Frente
Nacional (1958-1962), esta nueva ley se entendi
como la superacin del automatismo de las leyes del
mercado. El intervencionismo estatal, de manera
espordica e inorgnica, haba asegurado al pas un
razonable aprovechamiento de sus recursos productivos. Por tanto, el desarrollo colombiano, que haba
sido durante dcadas irregular e inconstante, con
largas pocas de estancamiento, se explicaba por las
luchas polticas y por una poltica poco planificada
en asuntos de comercio exterior. En consecuencia,
la planeacin, aplicada a los pases democrticos,
como el colombiano, no buscaba acrecentar la intervencin y el control del Estado y no estaba dirigida
a ampliar la accin del poder pblico; en cambio,

Creado por Decreto N 3068, de diciembre 16 de 1968, Fonade es un organismo autnomo descentralizado,
adscrito al Departamento Nacional de Planeacin. Su objetivo bsico es financiar a las entidades de derecho
pblico o privado el costo de los estudios que generen proyectos de inversin, incluyendo factibilidad tcnico
econmica, estudios complementarios de proyectos cuya factibilidad haya sido demostrada, prefactibilidad
sectorial y subsectorial y proyectos especficos relacionados con los programas de integracin econmica y
fronteriza (Wiesner, 1978-1980, p. 85).

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 297

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Estratgicas
s buscaba robustecer su eficiencia, apoyando la
actividad de la empresa privada y mejorando las
condiciones de su empeo.
Lo anterior, era respaldado por el mismo Presidente, Alberto Lleras Camargo, en una intervencin
pblica, en la inauguracin de la Escuela de Administracin Pblica, al referirse a la Ley 19 de 1958.
sta fue sin duda, afirmaba Lleras, uno de los ms
grandes intentos de racionalizacin del Estado
colombiano. Y agregaba, que en ella se previ la
necesidad de organizar la administracin pblica
sobre fundamentos universalmente aceptados,
y fracasados en Colombia una y otra vez, por la
falta de continuidad en el pensamiento de los
gobiernos y de decisin para combatir intereses
polticos sin ninguna importancia. Los fundamentos sobre los cuales se apoyaba la nueva organizacin administrativa, eran el establecimiento de
la carrera administrativa, y la planeacin de las
obras y servicios del Estado, con el fin de que los
recursos pblicos no se desperdiciaran y diluyeran
en proyectos inoperantes o por la simple ineptitud de un cuerpo de funcionarios improvisados.
La reforma administrativa tena como apoyo
jurdico, la enmienda constitucional aprobada
en 1957, aprobada por plebiscito, que dej en
forma sinttica el mandato de crear una carrera
administrativa totalmente ajena a las presiones
de la lucha poltica y la ley 19 dijo cmo debera
ejecutarse. Y finalizaba con esta afirmacin: []
cuando la reforma vaya purificndose por el paso
del tiempo y se obtenga una preparacin mejor
de quienes tendran el encargo de ejecutarla, se
ver cmo esa ley 19 de 1958 inicia la autntica
modernizacin de la ms anrquica y anacrnica
concepcin del Estado5.
El discurso pronunciado por Lleras reflejaba una
nueva etapa en el desarrollo econmico y social
5

del Pas, apoyado por una poltica intervencionista del Estado, alejada de las tesis de partido
para convertirse en una necesidad de Gobierno.
En consecuencia, para Lleras la intervencin
sin planeacin era tan anacrnica como el puro
y simple liberalismo econmico, y recalcaba
que la planeacin, cuando no se dispona de una
administracin pblica dinmica y operante, no
pasaba de ser un mero propsito. De este modo,
los ms ambiciosos propsitos de reforma social o
desarrollo econmico, naufragaban habitualmente
ante el escollo de una burocracia poco preparada,
inestable y sometida al temor constante de la
influencia poltica.

Los planes de desarrollo

econmico y social
El Programa General, en el que se haba convertido el Plan de Desarrollo Econmico y Social, era
el instrumento bsico de cualquier planeacin del
desarrollo econmico y supona la formulacin de
un diagnstico completo y tcnico de la situacin
del Estado y ofreca perspectivas para la economa, as como la definicin de metas globales y
sectoriales de la actividad econmica, para un
tiempo prefijado, dando lugar a la evaluacin y
determinacin de los medios para alcanzarlos.
De esta forma, se iniciaba, nacionalmente, la
aplicacin de una concepcin en trminos de planeacin, apoyada por un marco legal que propona
un nuevo estilo de ejecucin de los proyectos especficos hacia los planes sectoriales y, de aqu, a
un plan general. Se afirmaba que el plan no podra
seguir siendo el resultado de los deseos polticos
y de la improvisacin, sino que el plan estara
organizado en torno a la planeacin regional,
departamental, metropolitana y municipal.

Palabras del seor Lleras al inaugurar la Escuela de Administracin Pblica.

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La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

La ejecucin del Plan presentado para el periodo

1961-1970 no lleg a cristalizarse en objetivos
especficos para las agencias del sector pblico
que deban ejecutar los programas y proyectos
correspondientes. Adems, no fue posible la utilizacin del Plan como catlogo de prioridades
en el desarrollo econmico y social y que fuera la
gua para el manejo de la poltica econmica, que
debera orientar las acciones del sector privado,
como se esperaba que lo fuera. Esta fue una muestra de una poltica nacional ineficaz a la hora de
la planeacin estratgica y por sectores.
Todas estas iniciativas legislativas estuvieron acompaadas por directrices encaminadas a lograr la optimizacin de los recursos del Estado y de los entes
territoriales a partir de la siguiente disposicin: la
creacin de un Consejo Nacional de Poltica Econmica y Planeacin, orientado por el Presidente
de la Repblica, donde se le daba autonoma para
dirigir la poltica econmica del Estado.
Podemos sintetizar, en esta primera etapa, que
con el advenimiento de las polticas intervencionistas del Estado, fundamentadas en los nuevos
procesos de planeacin econmica y social, introducidas especialmente en los pases subdesarrollados y promovidas por los Estados Unidos en
forma directa al comenzar la dcada de 1960, en
su programa Alianza para el Progreso, Colombia
concibi la necesidad urgente de propiciar reformas al Estatuto Orgnico del Presupuesto para
armonizar la realizacin de planes y programas de
desarrollo con los reglamentos presupuestales ya
que se catalog al presupuesto pblico el mejor
instrumento de gestin estatal en este sentido.
Lo anterior se reflej en La Ley 21, de 1963, que
cre la Junta Monetaria y el Impuesto de Ventas,
encargada de otorgar facultades extraordinarias
al Presidente de la Repblica para reformar las
normas orgnicas del presupuesto. La ley autorizaba estas facultades con miras a:

Promover recursos para la ejecucin del plan

de desarrollo econmico y social.
Reducir gastos operativos de la Administracin y controlar su aumento.
Establecer mejores herramientas de vigilancia administrativa del manejo de los recursos
fiscales.
Asegurar la eficaz ejecucin del plan de
desarrollo (Lpez, 1990, p. 45).

Sobre la base de esta ley, el presupuesto debera

reflejar las metas y objetivos fijados en el plan
de general de desarrollo econmico y social y en
los planes de inversiones pblicas. De este modo,
la Reforma de 1964 era la encargada de introducir
en la programacin presupuestal el concepto de
gastos de inversin, ausente en los dems estatutos
orgnicos y esquemas adoptados anteriormente, y
como contraposicin crea el concepto de gastos de
funcionamiento. Con este estatuto se fortaleca la
intervencin en la programacin presupuestal del
Departamento Administrativo de Planeacin y Servicios Tcnicos, dndole una actuacin concreta,
que permiti a esa dependencia oficial asegurar
su permanencia institucional y, sobre todo, tener
mecanismos prcticos y reales, como son las apropiaciones del presupuesto pblico, para coadyuvar
a la realizacin de metas y objetivos generales y
especficos de planeacin econmica. Indudablemente, la tecnocracia naciente en nuestro Estado
y enclavada especialmente en el Departamento de
Planeacin, fue el principal gestor de estas reformas que obligaron desde 1965 a elaborar el presupuesto pblico en forma compartida. Gastos de
funcionamiento bajo responsabilidad del Ministerio
de Hacienda, y gastos de inversin bajo coordinacin de Planeacin Nacional (Lpez, 1990, p. 46).
Indudablemente, la Reforma de 1964, termin
de conformar el proceso de modernizacin del
sistema presupuestal, que se inici con el Estatuto
expedido en 1950, y hall un soporte o excusa

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 299

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Ciencias

Estratgicas
para su promulgacin, en aras a fortalecer parcialmente la Reforma Administrativa de 1958 y a
fortalecer las actuaciones del nuevo organismo
planificador de la Nacin, creado desde 1958,
as como la ejecucin de los planes de desarrollo
que se promulgarn. Los crditos externos de la
dcada 1960-1970, originados en la banca multilateral, quedaron en gran medida dependientes de
la existencia de planes y programas de desarrollo
econmico, formalmente adoptados.
El punto culminante del intervencionismo estatal
en Colombia se alcanz en el periodo 1966-1970,
bajo la presidencia de Carlos Lleras Restrepo,
quien impuls una agresiva poltica de promocin de exportaciones, combinada con una de
sustitucin de bienes de capital, la creacin de
numerosas entidades gubernamentales, el fortalecimiento de gran alcance, por la va de la reforma
constitucional de 1968. Su plan de desarrollo se
domin Planes y Programas de Desarrollo (1969),
que no alcanz a ser aprobado por el Congreso,
peor que en la prctica reflejaba la poltica
econmica del gobierno. Dentro de este orden
planificador, el plan de Lleras Restrepo incorpor el tema del desarrollo regional, utilizando un
modelo tcnico de regionalizacin, acompaado
de un Programa de Desarrollo de las Ciudades
Intermedias, que fortaleci la infraestructura
de servicios pblicos y la descentralizacin de
la pequea y mediana empresa. El propsito
del mencionado Modelo de Regionalizacin era
articular globalmente las polticas urbanas y
regionales con las sectoriales de orden nacional,
para lograr la integracin fsica, econmica y
sociopoltica de las regiones del pas.

Las cuatro estrategias:

lmites y alcances
En la primera mitad del los aos setenta, la administracin de Misael Pastrana Borrero, (1970-1974)

300 Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009)

prepar el plan denominado Las Cuatro Estrategias. stas marcaban una nueva concepcin del
desarrollo colombiano, donde la falta de ingresos
se derivaba de los bajos niveles de ingreso de la
poblacin. Para adelantar una poltica macroeconmica encaminada a potenciar la economa nacional, se tom las recomendaciones expuestas por
Lauchin Currie en su Operacin Colombia (1961)
donde formul que el desarrollo urbano, con nfasis
en la industria de la construccin, que absorbera la
inmigracin procedente del campo y generara empleo, estimulara el crecimiento de la produccin
industrial y agrcola (Moncayo, 2002, p. 10). Para
implementar la estrategia de desarrollo urbano se
cre un aparato institucional y financiero basado en
prstamos indexados para financiar a largo plazo la
adquisicin de vivienda UPAC (Unidades de Poder
Adquisitivo Constante), que puso presiones inflacionarias en la economa y gener una controversia
permanente hasta su desmonte parcial a finales de
la dcada de los noventa.
Esta poltica urbana se encontraba orientada a la
implementacin derivada de las oportunidades
de diseo y desarrollo de las ciudades, generada
por las inversiones con los recursos del UPAC. A
esta poltica se le denomin: Las ciudades dentro
de la ciudad, que buscaban mayor densidad en
las reas urbanizadas y una disminucin en los
costos del transporte (Morcillo, p. 363). Adems,
dentro de esta rbita, el plan se fundamentaba
en un programa de desarrollo orientando hacia un
Estado de Bienestar medible por el crecimiento
material, en consecuencia, el crecimiento era
considerado como un elemento de desarrollo,
y el desarrollo un elemento de bienestar. En
este proceso de consolidacin de un Estado de
Bienestar, el gobierno desarroll una poltica de
industrializacin, convirtindose en el centro de
atencin de la poltica econmica, que llevara a
su crisis en el perodo comprendido entre 1974 y
1983 (Ocampo, p. 272).

La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

El Plan de las Cuatro Estrategias, tuvo como finalidad impulsar los sectores lderes de la construccin y las exportaciones, sealando como estrategia
que complementaban este plan, el incremento de
la productividad agrcola y el mejoramiento de
la distribucin del ingreso. La preocupacin del
gobierno se centraba en conciliar el crecimiento
econmico con una mejora ms sustancial en los
niveles de vida de los ms pobres.
Las tres estrategias complementarias de la Administracin Pastrana fueron: las exportaciones,
el incremento de la productividad agrcola y la
distribucin equitativa del ingreso. Frente a este
ambicioso programa, surgieron una serie de crticas en torno a esta poltica, como son: a) el plan
contena cuatro estrategias, pero slo se pone
verdadero nfasis en la primera (vivienda urbana);
b) la construccin como sector lder no tena las
virtudes que el plan le atribua, porque su rentabilidad no es mayor que la de otros sectores; y e)
el aumento de la demanda interna causado por
la creciente actividad edificadora competa con
las exportaciones. Crticas que el propio Currie
respondi con solvencia.
Mientras el plan y la poltica econmica se
orientaban al crecimiento urbano, estimulando
la construccin y la migracin campo-ciudad, al
tiempo que se generaba empleo urbano, en la
realidad las altas tasas de crecimiento se debieron
principalmente al sector industrial, las corrientes
migratorias disminuyeron, la productividad agrcola descendi y el desempleo aument.

El plan de estabilizacin
econmica
La administracin Lpez Michelsen (1974-1978)
le rest dinamismo al sistema de financiamiento
de vivienda, y adopt como eje central de su
gobierno, la reduccin de la brecha entre el sec-

tor urbano-industrial y el sector rural-agrario.

El plan Para Cerrar la Brecha contiene una
poltica de desarrollo regional y urbano, enfocadas a la desconcentracin industrial, la
descentralizacin administrativa y el impulso a
las ciudades intermedias.
En un mensaje al Congreso Nacional, Lpez Michelsen (1975, p. 60) expuso las polticas asumidas por el
Departamento de Planeacin Nacional, concerniente
en la realizacin de sus funciones, concentrndose
durante los primeros meses de su cuatrienio en lo
que se llam, Planeacin ex post. Fruto de ella,
en accin conjunta con los Ministerios de Desarrollo
y Hacienda, fue el llamado Plan de Estabilizacin,
que pretenda como estrategia inicial de la poltica
econmica del Gobierno, la disminucin sistemtica del ritmo de crecimiento de los precios. Como
herramienta para lograrla, se realizaron la reforma
financiera, la reforma tributaria y una reordenacin
del gasto pblico.
Posteriormente, en su calidad de organismo encargado de preparar los estudios de base para la
elaboracin de los planes y programas de desarrollo, el Departamento Nacional de Planeacin inici
los estudios pertinentes con el fin de ejecutar el
diseo de un esquema de desarrollo que conciliara
los objetivos de promover el crecimiento econmico y la equidad social. El esquema propuesto
pretenda no solo recabar la atencin a las clases
menos favorables, sino tambin lograr un enfoque
global de todos los problemas del pas.
En la ejecucin del Plan, el Estado desarrollara
su accin mediante planes sectoriales y multisectoriales que pretendan, por un lado, suplir
las deficiencias existentes en nutricin y en los
servicios bsicos de salud y educacin y, por otro,
armonizar los procesos de migracin y desarrollo
regional, por medio de un crecimiento urbano planeado y una eficiente poltica de descentralizacin

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 301

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Ciencias

Estratgicas
industrial. Por medio del Decreto 1900 de 1973
[] el Departamento Nacional de Planeacin
inici el estudio de reas an no cubiertas y de
las polticas puestas en marcha en los diferentes
sectores en relacin con la inversin extranjera
(p. 62). De este modo, se obtena una seleccin
ms adecuada de la inversin extranjera, creando
en el Departamento un Comit de Inversiones,
encargado de evaluar los proyectos de inversin y
de someter recomendaciones al Jefe del Departamento. En sintona con esta poltica, se realizaron
estudios pertinentes en que ha sido necesaria la
garanta de la Nacin para la firma de emprstitos
con el exterior. Por lo que respecta a los programas de cooperacin tcnica y a la elaboracin de
convenios bilaterales, se resalta el hecho de que
dichos programas haban sido formulados guardando una estrecha relacin con el Plan General
de Desarrollo (p. 62).

Integracin nacional y autonoma

regional
El Plan de Integracin Nacional liderado por la
administracin del presidente Julio Csar Turbay
Ayala (1978-1982), cuyo objetivo buscaba el desarrollo econmico y social del pas, manifestados
en la descentralizacin econmica y la autonoma
regional, el desarrollo del transporte y de los
medios de comunicacin, el desarrollo del sector
energtico y minero y el desarrollo de una nueva
estrategia social.
Los instrumentos implementados en el mbito
nacional, para alcanzar los objetivos propuestos
de descentralizacin econmica y administrativa
a partir de una eficiente infraestructura de transporte y medios de comunicacin, el desarrollo
social y el desarrollo energtico y minero, fueron
apoyados por el Consejo Nacional de Descentralizacin, las Corporaciones autnomas regionales y
el Fondo Financiero de Desarrollo urbano.

302 Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009)

Los objetivos planteados por el Plan de Integracin Nacional buscaban optimizar el resultado del
esfuerzo social mediante acciones en cada uno de
estos frentes. Adems, el Plan buscaba potenciar
polos de desarrollo en cada una de las regiones
del territorio nacional, acompaado por estrategias de inversin social, vas de comunicacin
y fortalecer gradualmente la descentralizacin,
en sntesis, el objetivo fundamental del Plan de
Integracin Nacional es el desarrollo econmico y
social de Colombia (Wiesner, p. 22) y prosegua a
continuacin el Director de Planeacin Nacional:
El logro de este propsito se plantea mediante
progresos tanto en la infraestructura econmica
como en la infraestructura social (p. 22).

El cambio social: la
descentralizacin administrativa
En el Plan Cambio con Equidad, de la Administracin Betancur (1982-1986), el desarrollo
regional continu siendo una prioridad, esta vez
bajo el ttulo de Ordenamiento del Cambio Social.
La caracterstica de este periodo se centra por el
proceso de descentralizacin que absorbi toda
su poltica en el campo nacional, con una prolija
expedicin de leyes y decretos en el orden administrativo y de la planificacin (Manrique y Marn,
1987), como se expone a continuacin:

Ley 76, de 1985. y Decretos 3083, 3084, 3085

y 3086, de 1986: creacin de las regiones de
planificacin Corpes.
Decreto 3270, de 1986: creacin de los Consejos de Rehabilitacin (regionales) con la
funcin de asesorar a la administracin en
las acciones de carcter econmico y social,
que se adelanten para la reconciliacin,
normalizacin y rehabilitacin nacional.
Ley 03 y Decreto 1222, de 1986: Cdigo de Rgimen Departamental; y ley 11 y Decreto 1333,
de 1986: Cdigo de Rgimen Municipal.

La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

Decreto 3466, de 1986: Creacin de asociaciones de usuarios en el nivel municipal para

velar por la buena prestacin de los servicios
pblicos.
Ley 11, de 1986: Juntas Administradoras
Locales en las comunas municipales.

En el orden fiscal y financiero:

Ley 14, de 1983, Ley 50, de 1984, Ley 55, de

1985, Ley 12, de 1986: fortalecimiento de los
fiscos territoriales.

Ley 76, de 1985: Creacin de los Fondos

Regionales de Inversin.

Ley 12, de 1986: aumento progresivo de la

participacin municipal sobre el impuesto
al valor agregado IVA. Las transferencias
aumentaran del 30% en 1986 al 50% a partir
de 1993.
En el orden poltico:
a. Acto Legislativo nmero 1 de 1986: eleccin
popular de alcaldes.
b. Ley 78 de 1986: reglamentaria del Acto Legislativo nmero 1 de 1986.
Estas medidas constituyeron la plataforma del
proceso descentralizador, que alcanzara su
punto culminante en la Constitucin de 1991.
Su fundamento radicaba como parte esencial de
un proyecto poltico orientado a modernizar el
Estado a travs de la apertura de nuevos canales de participacin democrtica. Tres criterios
brindaron el soporte poltico al plan: estabilidad,
crecimiento y equidad, acompaados igualmente
por dos objetivos que marcaban la lnea de accin del Plan como lo eran: el ordenamiento del
cambio social y la consolidacin del desarrollo
econmico, que se encontraba precedido por un
objetivo inmediato, la reactivacin econmica
(DNP 1983-1986, p. 10). El plan de desarrollo fue
fruto de la concertacin y del compromiso con
toda la comunidad, integrada de igual manera, por

los planes sectoriales y regionales, que buscaban

fortalecer la descentralizacin.
Las acciones en materia poltica consignadas en
el Plan, se encontraban dirigidas a fortalecer el
ahorro pblico, a proteger la industria y el trabajo
nacional, a estimular las distintas modalidades de
capitalizacin privada y a fomentar la actividad
productiva en el campo (p. 21).
Dentro de este panorama de descentralizacin, como bandera de su gobierno, se crea
el Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR) que
tena como finalidad, en un primer momento,
proporcionar ayuda econmica a las zonas
perturbadas por la violencia guerrillera, posteriormente, se focaliz hacia los municipios de
mucha pobreza, priorizando el desarrollo comunitario. Otro de los alcances de su gobierno,
estuvo de la mano del Departamento Administrativo de Planeacin, en la definicin de cinco
regiones Corpes: Costa Atlntica, Occidente,
Centro-oriente, Amazona y Orinoqua.
La poltica participativa era una de las metas
del gobierno Betancur; en materia econmica la
situacin no era la ms halagea. En un discurso
pronunciado en el Senado de la Repblica, expona
la realidad de la economa. Durante su mandato,
la economa colombiana haba atravesado en los
ltimos aos una de las peores crisis de la posguerra. La herencia econmica de las cuatro dcadas
anteriores, se caracterizaba por el estancamiento
en la produccin, el desequilibrio entre los diferentes sectores y la institucionalizacin progresiva
de las presiones inflacionarias. La consecuencia
natural de este panorama negativo se manifestaba
en la profundizacin del desempleo en zonas rurales y urbanas. Para el Presidente, Esta situacin
obedece a causas diversas, unas de origen externo
y provenientes de un clima general de recesin
econmica en las principales reas del mundo

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 303

John Jairo Acevedo Vlez

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Estratgicas
con las cuales comercia Colombia; y, otras, de
origen interno, atribuibles a la desarticulacin
de los diversos mecanismos de ahorro dentro del
pas (Betancur, 1983, p. 175). Adems, agregaba lo siguiente: Nuestra economa tiene todos
los sntomas de una economa traumatizada. El
crecimiento de la produccin industrial en 1982
no lleg al 1.0 por ciento. Esta cifra se agrega a
otras insuficientes de expansin industrial en los
tres aos anteriores, que conforman un panorama
de estancamiento manufacturero (p. 176). Los
sectores ms afectados con la recesin eran los
dos frentes neurlgicos de la industrializacin: el
textil y el metalmecnico. Lo anterior, se derivaba del clima negativo en el mundo empresarial,
que se haba acentuado por el deterioro de la
inversin industrial.

La economa solidaria y
poltica social
Durante la Presidencia del Dr. Virgilio Barco Vargas
(1986-1990) la descentralizacin sigui su curso
ascendente, y a las entidades territoriales se le
asignaron funciones transferidas de la nacin y los
departamentos, de la siguiente manera:

Ley 43, de 1987: ajuste de la Ley 12, de

1988 para una transferencia creciente del
IVA a los municipios y un margen de libre
disponibilidad para stos.
Ley 10, de 1990: traslado a los municipios
del 50% del aporte del departamento para
los gastos del primer nivel de atencin.
Ley 44, de 1990: tecnificacin del impuesto predial.

El plan de la Administracin Barco Plan de Economa Social inclua un programa dedicado al

desarrollo territorial, que buscaba estrategias
para cerrar la brecha socio-econmica, fruto de
las disparidades regionales, con las siguientes
propuestas: a) articulacin del sistema urbano-regional; b) programa de ciudades alternas; c) plan
de fronteras; d) programa de manejo del medio
ambiente; e) plan nacional de rehabilitacin; f)
fortalecimiento del Corpes; g) programa de desarrollo turstico; h) estmulo a las asociaciones de
municipios y; i) programa para el fortalecimiento
de la gestin municipal.
El principal instrumento contemplado en el plan,
era la inversin pblica. Para tal efecto, se cre
la Corporacin Financiera Territorial FINDETER y
los fondos regionales de inversin.
Durante este perodo, DNP desarroll un programa
enfocado a promover una economa solidaria, donde se buscaba hacer compatible el crecimiento de
la economa en su conjunto con el bienestar de la
poblacin mediante polticas claras de respaldo y
fomento de la inversin privadas y con polticas
de redistribucin del ingreso que favorecieran
especialmente a los grupos social y econmicamente ms desprotegidos de la sociedad, es
decir, aquellos que vivan en medio de la pobreza
absoluta, definida como la falta de acceso a los
bienes y servicios bsicos que requera cualquier
persona para vivir dignamente6.
Para dar cumplimiento a la iniciativa presidencial,
en el mbito nacional se gestaron las siguientes
propuestas: reforma agraria, urbana, tributaria y

Gobernacin de Antioquia. Departamento Administrativo de Planeacin. Plan de Desarrollo de

Antioquia 1987. Antioquia se hace ver en el Magdalena Medio.

304 Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009)

La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

poltica. Lo anterior fue puesto a consideracin

del Parlamento por el Gobierno Nacional, y otras
medidas que estaban en ejecucin como la reorientacin del gasto pblico hacia el sector social, la
reestructuracin de las tarifas de servicios pblicos,
una nueva orientacin del sector elctrico y el
comercio exterior, la proteccin a la produccin
nacional, el fortalecimiento de programas de apoyo
a la produccin y comercializacin de alimentos,
etc., configuraran una poltica pragmtica y
coherente que permitiera tener confianza en la
obtencin de resultados favorables, en la lucha por
la erradicacin de la pobreza absoluta, principal
objetivo de este Gobierno.
Por tanto, el plan del gobierno se enmarcaba dentro de un programa de economa social que buscaba la eliminacin de las desigualdades sociales y
erradicar los factores que generaban la pobreza,
por tanto, los objetivos que acompaaban el progreso socio-econmico del pas, se orientaba hacia
la lucha contra la pobreza absoluta, la generacin
de empleo, la rehabilitacin de las regiones marginadas y la reconciliacin nacional.

La Constitucin de 1991:
una apuesta por la reforma
poltica y econmica
Para la dcada de los noventa, la administracin Gaviria (1990-1994), bas su estrategia de
gobierno en un modelo econmico, que tena
como trasfondo el Consenso de Washington y en
la reforma poltica del Estado Colombiano. Para
tal efecto, se convoc una Asamblea Constituyente de la cual se deriv la Constitucin de 1991,
donde se defini la organizacin poltica del pas
como un estado social de derecho, organizado en
forma de repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales.

Dentro de esta perspectiva, la administracin

Gaviria fortaleci las trasferencias fiscales a
travs del Situado Fiscal modificado, del Fondo
de Regalas y del Fondo Nacional de Pensiones
Territoriales; se implement la eleccin popular
de gobernadores departamentales; se le asignaron
a los municipios funciones de planificacin del
desarrollo econmico, social y ambiental, y de
provisin de servicios pblicos y sociales en su
territorio. Adems, se descentraliz sectorialmente el agua potable, educacin y salud. Se cre el
Sistema Nacional del Medio Ambiente en forma
descentralizada; se reglamentaron los espacios
de participacin poltica: plebiscito, referendo,
consulta popular, iniciativa popular legislativa,
cabildos abiertos, voto programtico y veeduras
y la participacin ciudadana en los procesos de
planeacin. De igual modo, se cre el Sistema Nacional de Planeacin, conformado por el Consejo
Nacional y los Consejos Territoriales de Planeacin
y el Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa.

El salto econmico con

justicia social
Durante la Administracin Samper (1994-1998), se
reintrodujo en el plan de desarrollo, el concepto
de polticas sectoriales activas, el cual fue denominado El Salto Social, que estaba sustentado
en tres premisas bsicas:

Creacin de un nuevo ciudadano ms beneficiado en la prctica por las reformas polticas

y econmicas del pas y ms consciente de
sus derechos y deberes, en el camino de la
construccin de una tica de convivencia.

Adopcin de un modelo alternativo de desarrollo, alternativo al esquema proteccionista

y al intervencionismo clsico de los aos

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 305

John Jairo Acevedo Vlez

Ciencias

Estratgicas
sesenta, pero tambin al neoliberalismo
que confa ciegamente en la capacidad del
mercado de corregir todos los desequilibrios
econmicos y sociales.

El empleo como punto focal del Plan de

Desarrollo, con el que se aspira a que la
estrategia de crecimiento econmico genere ms y mejores oportunidades de empleo
para combatir el desempleo y el subempleo
y acrecentar el capital humano del pas. La
presente Administracin se propone cumplir
con el doble reto de consolidar las reformas
econmicas y polticas que se ha dado al
pas, garantizando al mismo tiempo que sus
beneficios se extiendan al conjunto de la
sociedad (Samper, p. 12-13).

El Salto Social era la estrategia diseada por la

administracin para enfrentar los retos del desarrollo econmico y social del pas. El eje de la
propuesta giraba en un modelo de desarrollo en el
que la poltica social jugaba un papel protagnico.
Es importante puntualizar, que este Plan de Desarrollo, era el primero que se enmarcaba dentro
de la nueva Constitucin Poltica, con un objetivo
claro: la equidad; por tanto, mientras que la
Revolucin Pacfica de la anterior administracin
se centraba en la competencia y modernizacin,
en El Salto Social, los principios rectores eran la
equidad y solidaridad7.
Como parte integral de la Poltica Social del Estado, se cre la Red de Solidaridad Social, que
consista en un conjunto de programas dirigidos al
mejoramiento de la calidad de vida de los grupos
de poblacin ms pobre y vulnerable, con nfasis

7
8

en jvenes, mujeres, desempleados, nios en condiciones de desnutricin, mujeres jefes de hogar

y ancianos indigentes. La Poltica Social que se
propona ejecutar el Gobierno inclua propuestas
para fortalecer la Justicia, los Derechos Humanos
y la Seguridad Ciudadanas8.
La Administracin Samper le dio un fuerte impulso
al tema urbano a travs de una poltica sectorial
denominada Ciudades y Ciudadana, que se vio
reflejado en la aprobacin de la Ley de Desarrollo
Territorial (388 de 1997), y haciendo obligatorio
para todos los municipios y ciudades la preparacin de un Plan de Ordenamiento Territorial (POT).
Se fortalece, dentro de su mandato, las zonas de
frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo econmico, social, cientfico, tecnolgico
y cultural, por medio de la Ley 191 de 1995 que
establece un rgimen especial.

Una poltica de desarrollo

como alternativa para
construir la paz
En el Plan Cambio para Construir la Paz de la Administracin Pastrana (1998-2002) cuyo Plan de
Desarrollo, encuadra los problemas econmicos en
un marco de referencia social: concibe la violencia
como una consecuencia de la escasa participacin
del ciudadano y de la falta de oportunidades
de progreso personal. Plantea la necesidad de
aproximar el Estado al individuo, a travs de la
descentralizacin regional, dando a los Gobiernos
locales una mayor autonoma, ingresos propios y
responsabilidades claramente delimitadas frente
a las del Gobierno central; todo ello conservara

El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de inversiones 1994-1998. Presidencia de la Repblica.
Departamento Nacional de Planeacin, p. 22.
Promocin de la Participacin de la Sociedad Civil. Del derecho a participar a la participacin efectiva.
Documento Conpes (1995, p. 27ss).

306 Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009)

La planeacin nacional y los planes de gobierno: una mirada al desarrollo social, poltico y econmico de Colombia

la filosofa de los planes de desarrollo de las administraciones anteriores, pero haciendo nfasis en
el crecimiento econmico como un requisito para
acceder a todo este cambio social, apoyado en las
exportaciones como la estrategia fundamental
para conseguirlo (Lorente, 1999, p. 27).
Con esos objetivos generales, como marco de referencia, el Plan seala cuatro problemas esenciales
que deba atender la poltica macroeconmica del
pas: a) el grave desequilibrio del pas; b) el pobre
crecimiento en los ltimos aos; c) el desequilibrio
externo, y; d) una baja absorcin de empleo por la
escasa oferta de puestos de trabajo y por la mayor
tecnificacin en la industria y en los servicios.
A diferencia del Salto Social, del gobierno Samper,
el Plan de Desarrollo para el periodo 1998-2002
planteaba, en forma ms decidida, el tema de la
insercin internacional y del posicionamiento del
pas en el proceso de globalizacin econmica. El
propsito del Plan era convertir a las exportaciones en el motor de crecimiento de la economa
y crear las bases de un cambio estructural en el
sistema productivo, para orientarlo a los mercados
externos (p. 87).

La poltica de consolidacin
democrtica.
Estado comunitario:
desarrollo para todos
La administracin de lvaro Uribe Vlez (20022010) ha sido una de las polticas ms contundentes en trminos de desarrollo social, poltico
y econmico, basado en su concepcin del Estado
comunitario y su eje de aplicacin a la seguridad
como respaldo a su poltica de desarrollo econmico. Apoyado en la seguridad, el Plan de Desarrollo se enfoca en proveer el ambiente adecuado

para un crecimiento sostenible, que garantice el

crecimiento equilibrado de la Nacin. Adems,
generar las condiciones necesarias para que una
concepcin amplia de desarrollo complemente
al crecimiento. Aqu, el Estado se convierte en
veedor de la equidad social, asegurndose de que
los beneficios del crecimiento irriguen a toda la
poblacin. En sntesis, el Estado se convierte en
promotor de crecimiento econmico, defensor
del medio ambiente y garante de la cohesin
social y la equidad.
Dentro de este Plan, se concibe al Estado Comunitario como instrumento para viabilizar el concepto
constitucional del Estado Social de Derecho, encaminado a beneficiar a los gobernados, es decir,
a toda la poblacin, y no a los funcionarios, a los
grupos de poder, a la politiquera o las burocracias
laborales. Los fines anteriores han quedado como
rezagos de una poltica econmica que ha beneficiado a los grupos econmicos, y abandonado a
su suerte a la poblacin ms vulnerable.
Los ejes sobre los que gira el actual Plan de
Desarrollo se centra, indispensablemente, en
potenciar la Seguridad democrtica, acompaada de acciones como el respeto a las libertades
pblicas, construccin de cohesin social, la
transparencia y el respeto a la independencia
de las instituciones del Estado.
Durante los cincuenta aos del Departamento
de Planeacin Nacional. ste se ha convertido
en una entidad esencial para definir las polticas
macroeconmicas del Estado. De este modo, su
importancia ha sido de gran relevancia para el
desarrollo econmico y social del pas, pero an
persisten rezagos de la falta de visin poltica y
econmica, al convertir a Planeacin Nacional
en un fortn poltico, perdiendo su autonoma y
dinamismo institucional, como planificador de la
poltica econmica del Estado.

Revista Ciencias Estratgicas. Vol 17 - No 22 (2009) 307

John Jairo Acevedo Vlez

Ciencias

Estratgicas
Es importante resaltar, la autonoma y el protagonismo en este periodo de labores de Planeacin
Nacional, que han marcado su vida institucional,
dejando como huella en el mbito pblico como
privado, su credibilidad y consistencia como ente
planificador de la poltica de desarrollo econmico
y social del pas. Por ende, se requiere de Planeacin Nacional no perder su objetivo inicial, ser el
referente obligado de la poltica macroeconmica
del pas y su independencia como instancia de
planificacin econmica, alejada de la politiquera
y la manipulacin del gobierno de turno; he all
uno de sus tanto retos.

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