Brasil y America Del Sur Miradas Cruzadas PDF

BRASIL Y AMRICA DEL SUR:
MIRADAS CRUZADAS
Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina

Dirigida por Bernardo Sorj (Centro Edelstein de Pesquisas
Sociais) y Sergio Fausto (Instituto Fernando Henrique
Cardoso).
Agradecemos el apoyo de la Fundacin Konrad Adenauer
y el IDRC a la realizacin del proyecto de investigacin y
publicacin del libro.
BERNARDO SORJ
SERGIO FAUSTO
(Compiladores)
BRASIL Y AMRICA DEL SUR:

MIRADAS CRUZADAS
Bernardo Sorj - Sergio Fausto
El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...
EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA

DEL SUR: ESTRATEGIAS
Y PERCEPCIONES MUTUAS
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mecnico, fotocopia, etc.) y el almacenamiento o transmisin de sus contenidos en
soportes magnticos, sonoros, visuales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso
del editor.
Primera edicin argentina, 2011

Bernardo Sorj y Sergio Fausto (compiladores)
Centro Edelstein de Pesquisas Sociais/Instituto Fernando
Henrique Cardoso
CATLOGOS S.R.L.
Av. Independencia 1860

1225 Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina
Telefax: 4381-5708 / 5878
Diseo de tapa: Alejandra Cortez

Diagramacin: Mari Surez
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723
Impreso en Argentina / Printed in Argentina
Bernardo Sorj y Sergio Fausto
Introduccin
En este trabajo damos continuidad a un texto anterior
sobre el impacto de las transformaciones geopolticas globales en Amrica del Sur, en el cual se argumentaba que la disminucin del peso relativo de los Estados Unidos en la regin y la ascensin de la importancia de los flujos comerciales
y de inversiones con Asia en general y China en particular,
estara redefiniendo el lugar y la visin estratgica de cada
pas. En este documento avanzamos sobre el tema, focalizando el papel del Brasil en Amrica del Sur, un pas llamado,
por su creciente peso econmico en la regin y en el mundo
y el vaco relativo dejado por la prdida de peso relativo de los

Estados Unidos, a ejercer un papel de creciente liderazgo.
Para comprender el lugar del Brasil en Amrica del Sur
consideramos que era fundamental llevar en consideracin
las percepciones y expectativas mutuas. Al igual que en el
documento anterior, este texto sintetiza un conjunto de documentos producidos por especialistas1 discutidos en una reunin con un grupo de trabajo de intelectuales pblicos de la
regin2. Muchos de los comentarios recibidos fueron integrados directamente en el texto y otros se encuentan encuadrados en el documento.3
tancia creciente a la regin en el discurso oficial y un conjunto de numerosas iniciativas puntuales del gobierno, algunas
de gran expresin poltica, como la creacin de la Unin de
las Naciones Sudamericanas. Por otro lado, se identifica un
aumento de la presencia de empresas brasileas en los pases
vecinos, junto con la intensificacin de los flujos comerciales
(aunque en trminos relativos, se haya observado estabilidad).
Tan destacada como esas dos caractersticas es la ausencia de
una estrategia ms clara y ambiciosa de Brasil en relacin a su
entorno geogrfico inmediato.
La atribucin de un lugar central a la regin en la poltica
externa brasilea es un fenmeno reciente. Spektor la ubica
al final de los aos 90. El fenmeno tiene una marca de origen. Vale citar el autor: el concepto de Amrica del Sur tiene que ver menos con las ideas sobre gobernanza colectiva o
sobre una supuesta identidad regional comn que con un
clculo instrumental basado en consideraciones de autonoma y poder.
En aquel momento, desde la ptica brasilea, la valorizacin de Amrica del Sur (como rea explcitamente diferenciada del resto de Amrica Latina, excluyendo Amrica Central y Mxico) contribua, principalmente, al objetivo de fortalecer la posicin del pas en el proceso de negociacin del
rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), en medio
de dificultades crecientes de integracin en el mbito del
Mercosur. Exista all la percepcin de que la integracin regional sera funcional para el desempeo de Brasil como player global y el pronstico de una cierta divisin de influencia
del espacio geopoltico y econmico con Estados Unidos.
El impulso integracionista
En los ltimos diez aos, las relaciones de Brasil con los
otros pases de Amrica del Sur han presentado dos caractersticas. Por un lado, se observa la atribucin de una impor-
Los textos de los especialistas se encuentran disponibles en

www.plataformademocratica.org.
Fernando Henique Cardoso, ex-presidente del Brasil; Carlos de Mesa
Gisbert, ex-presidente de Bolivia; Constanza Moreira, senadora de la
Repblica Oriental del Uruguay; Edgardo Rivero Marn, ex-vice ministro de la Secretara General de Gobiernos de Chile; Fausto Alvarado, exministro de Justicia de Per; Ignacio Walker Prieto, senador y ex-ministro de Relaciones Internacionales de Chile; Jos Botafogo Gonalves, exministro de Industria, Comercio y Turismo del Brasil.
Obviamente el contenido de este texto es responsabilidad nica de los
autores.
Cabe recordar que, entonces, Estados Unidos estaba empeado en forjar el ALCA en el mismo modelo del NAFTA,
acuerdo que a los ojos de Brasil redujo a Mxico a la condicin de apndice de la economa norteamericana. Bajo tal amenaza, el gobierno brasileo perciba en la integracin regional, y particularmente en el Mercosur, un sistema de proteccin y una plataforma para asegurar condiciones que le permitiesen a Brasil realizar sus potencialidades de global player. A partir de 2001, con el comienzo de la Ronda de Doha
de la OMC, el proceso negociador del ALCA pas a transcurrir simultneamente con negociaciones multilaterales.
En ese tablero, considerado ms favorable por la diplomacia brasilea para extraer mayores concesiones de los pases desarrollados en general y de Estados Unidos en particular, Brasil jugaba tambin con la pieza del liderazgo regional, aunque no exclusivamente.
En relacin al ALCA, la estrategia elegida no fue la de
negarse a la negociacin y denunciar los intentos supuestamente imperialistas por detrs de la iniciativa. Brasil se involucr en la negociacin y, al mismo tiempo, busc valerse
de ella para movilizar a los pases de la regin en torno a los
intereses brasileos. stos consistan, esencialmente, en la
preservacin de dos activos percibidos como cruciales: la diversidad estructural de la economa brasilea y el espacio para
el ejercicio de polticas de desarrollo (espacio que ya se encontraba limitado por los acuerdos de la Ronda Uruguay del
GATT, recibidos por la OMC, pero que sera an ms restricto en el modelo del ALCA, si ste reflejase el modelo impreso por Estados Unidos al NAFTA).
De lo que fue dicho arriba, importa retener los siguientes

puntos, relativos al cambio del rol atribuido a Amrica del
Sur por la poltica externa brasilea al final de los 90. En primer lugar, el cambio sucedi, como percibe acertadamente
Spektor, desde la evaluacin de que la integracin regional
debera servir al objetivo prioritario de asegurar aumentos de
poder y autonoma a Brasil en su estrategia ms amplia de
insercin en la economa global y proyeccin en el sistema
internacional. Por definicin, la estrategia de poder regional no podra, por lo tanto, implicar acuerdos que comprometiesen severamente el grado de autonoma deseado por la
estrategia de poder global. En segundo lugar, ntese que la
motivacin principal para el cambio fue de naturaleza econmica y tuvo un origen externo al espacio sudamericano. Fue
el proceso extra-regional del ALCA, una iniciativa de Estados
Unidos, que proporcion el surgimiento de la idea de Amrica del Sur en sustitucin de Amrica Latina como
un principio orientador de la poltica externa brasilea. En
tercer lugar, obsrvese que la estrategia se organizaba en funcin de las negociaciones simultneas en los tableros regional, hemisfrico y global. La existencia de procesos negociadores en curso en esos tres tableros obligaba a Brasil a definir
una estrategia.
Es claro que consideraciones de naturaleza poltica y dinmicas endgenas a la regin tambin estuvieron presentes
en la valorizacin de Amrica del Sur. Pero no cabe ninguna
duda que el vector principal del cambio fue de naturaleza econmica, y que ste fue generado de fuera para dentro y orientado para ms all del espacio sudamericano. Desde la pers-
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pectiva brasilea, importaba fortalecerse para que el Pas enfrentase con mayores chances de xito los procesos de integracin en el plano hemisfrico (ALCA) y global (en el mbito de OMC), que aparecan como ineludibles y exigentes.
se protegiera y cre resistencias adicionales, en Brasil, a cualquier trueque con Europa y Estados Unidos en el sentido de
cambiar un mayor acceso a los respectivos mercados de consumo de productos agropecuarios por apertura adicional del
sector de servicios y de la industria brasilea.
En sntesis, frente a la nueva realidad, marcada por el surgimiento de China, simultneamente como gran exportadora de manufacturas e importadora de materias-primas, las
negociaciones multilaterales de comercio pasaron a tener
menor importancia. Ese panorama se acentu durante la guerra cambiaria posterior a la crisis financiera de 2007/2008.
En el mbito hemisfrico, el ALCA fue definitivamente
sepultado en la Cumbre de las Amricas en Mar del Plata, en
2005, dando lugar a acuerdos bilaterales de Estados Unidos
con los pases centro-americanos y la Repblica Dominicana
(CAFTA-DR) y pases sudamericanos, como Chile, Per y
Colombia, ste an pendiente de aprobacin por el Congreso norteamericano. Al mismo tiempo, y a despecho de los
acuerdos bilaterales, la participacin de China en el comercio
externo de la regin creci en detrimento de los flujos con
Estados Unidos (como lo muestra el trabajo reciente de la
Cepal United States, Latin American and Caribean: Highlights of
Economy and Trade, March, 2011).
A nivel regional, hubo fragmentacin y polarizacin de
las estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos, lo que habra sustrado sustancia al proceso de
integracin regional, a despecho del activismo poltico y de la
retrica integracionista de los jefes de Estado en los ltimos diez aos. Esta es la visin de varios analistas, expresada
El panorama actual: regionalismo pos-liberal

y fragmentacin de las estrategias nacionales
Qu cambi desde entonces? Desde luego que hubo un
cambio en las coordenadas generales de los procesos de integracin/globalizacin. En el plano global, la Ronda de Doha
de la OMC se paraliz, en medio del recrudecimiento de los
sentimientos y, en cierta medida, de las polticas proteccionistas en varios pases. El surgimiento de China como gran
potencia exportadora de manufacturas modific profundamente la percepcin de las ventajas del libre-comercio, en
especial en Estados Unidos. Adems, otra cara de la misma
moneda, la gran demanda china de materias-primas redujo la
importancia de la apertura de los mercados de los pases desarrollados, en especial Europa, a las exportaciones de productos agropecuarios, principal punto de la agenda ofensiva de
Brasil desde el trmino de la Ronda Uruguay en la OMC.
El Pas vio que sus exportaciones de agronegocio se multiplicaron en los ltimos diez aos, sin que ningn avance
real se haya obtenido en las negociaciones multilaterales de
comercio. Al mismo tiempo, la creciente penetracin de las
exportaciones de manufacturados chinos en el mercado domstico aument la presin a favor de que el sector industrial
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con claridad en el texto de Pedro da Motta Veiga y Sandra

Rios, teniendo en mente que estamos diferenciando entre integracin en el sentido lato, de crecimiento de flujos comerciales, econmicos, culturales y humanos, de integracin formal, de creacin de reglas y normas compartidas por un conjunto de pases a partir de una decisin poltica comn. En
verdad los temas estn entrelazados, pues la integracin formal en parte refleja y refuerza dinmicas ya existentes de flujos, producto de la expansin comercial y por los procesos de
internacionalizacin de las empresas, pero los coloca en un
marco legal. Uno de los objetivos de la integracin es permitir que la expansin creada por la dinmica econmica sea
encausada dentro de un proyecto poltico comn, que refuerce
las dimensiones virtuosas y de cooperacin, disminuyendo
eventuales tensiones asociadas a la presencia creciente de actores externos en las economas nacionales.
En el origen del proceso de fragmentacin se encuentra
la ascensin al poder, en varios pases de la regin, comenzando por Venezuela, en 1998, de gobiernos nacionalistas de
base popular cuya propia identidad est ligada a la crtica frontal
al modelo de apertura a los mercados globales y a la dinmica
de integracin regional que se afianz en los aos 90.
Se abri as un clivaje entre los pases que se mantuvieron alineados a la orientacin de apertura a la economa global y aquellos que buscaron rever o incluso romper con el
paradigma anterior. Ese clivaje mayor, sin embargo, no resume las divisiones relevantes en la regin. A pesar de una cierta retrica comn, el bloque bolivariano refleja realidades
nacionales muy diferentes. A su vez, en diferentes grados, los
pases ms asociados a una visin ms liberal tampoco renunciaron a la proteccin de sectores econmicos locales y a la
bsqueda de mayor autonoma en sus estrategias de insercin internacional. Por eso tiene sentido hablar de fragmentacin de las estrategias nacionales de insercin de los pases
sudamericanos.
La dificultad para generar consensos abarcadores no sera
circunstancial, sino intrnseca al regionalismo pos-liberal dominante en la regin en los ltimos diez aos:
La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que
la liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones
y su consolidacin en acuerdos comerciales no slo no
son capaces de generar endgenamente beneficios para el
desarrollo, sino que pueden reducir sustancialmente el
espacio para la implementacin de polticas nacionales de
desarrollo y para la adopcin de una agenda de integracin preocupada con temas de desarrollo y equidad. (...)
En el caso de la integracin sudamericana, el efecto de esa
postura de preservacin de policy space es la resistencia a
compartir soberana econmica en reas donde ese compartir sera necesario para hacer avanzar los objetivos integracionistas (Motta Veiga y Rios).
Las transformaciones globales a que hicimos referencia

arriba refuerzan las tendencias centrfugas presentes en Amrica del Sur. Para la mayora de los pases, la regin pierde
importancia relativa en medio del crecimiento exponencial
de los flujos comerciales con Asia. A esos flujos se asocian
inversiones directas y disponibilidad de financiamiento, ambos vinculados a la garanta de aprovisionamiento de materia
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prima en especial a China. Para los pases sudamericanos integrados al ALBA tambin se abren canales de acceso a crdito, tecnologa y armamento junto a otros polos emergentes,
como Rusia e Irn.
integracin global, con respaldo en la sociedad, si no generalizado, al menos suficientemente slido para impedir un cambio fundamental en el camino seguido a partir del comienzo
de los aos 90. Por otro, pasaba a ser gobernado por un gobierno cuyo partido mayoritario, al que perteneca el presidente de la Repblica, se haba colocado, cuando estaba en la
oposicin, en un antagonismo frontal a las reformas estructurales y a la estrategia de insercin global del gobierno anterior. Si el primer factor lo aproximaba a los pases de la regin
adherentes, en grandes lneas, a modelos de desarrollo e insercin externa basados en economas de mercado y regmenes democrticos representativos, el segundo lo acercaba a
gobiernos, partidos y movimientos sociales que buscaban romper con ese modelo en otros pases de la regin.
El gobierno Lula busc situarse en una franja propia.
Mantuvo las lneas generales de la orientacin del gobierno
anterior en especial en la gestin de la poltica macroeconmica y no asumi una postura de antagonismo en relacin a Estados Unidos. Sin embargo, mostr simpata por
gobiernos y liderazgos polticos contrarios a la integracin
neoliberal. En ms de una ocasin, la simpata se tradujo en
manifestacin pblica de preferencia del gobierno y del presidente brasileo por uno de los candidatos en los procesos
electorales en pases vecinos. Adems, el gobierno Lula reforz el peso de las empresas estatales y de algunos grupos nacionales privados en las polticas de desarrollo e insercin externa. En la regin, esos dos actores responden por gran parte
de la expansin de las inversiones directas brasileas. Tal expansin cont con apoyo financiero del BNDES.
Brasil en el panorama actual

La fragmentacin tiene origen en los procesos sociopolticos de cada pas, pero es reforzada por las alternativas de
alianza que se abren en el mundo multipolar en formacin.
Como argumentamos en un trabajo anterior: Las dinmicas polticas de los pases de Amrica Latina no son, y nunca fueron, un simple subproducto de las transformaciones
del sistema mundial y/o de la voluntad y de los intereses
de potencias de fuera de la regin. (...) Los posibles modelos alternativos de insercin econmica y geopoltica en el
sistema internacional deben ser entendidos como recursos que son apropiados creativamente por los actores sociales y polticos nacionales, y traducidos en propuestas de
gobierno que trasuntan intereses e ideologas de grupos
especficos, segn caractersticas propias de pases o grupos de pases de la regin (Transformaciones Geopolticas Globales y el Futuro de la Democracia en Amrica Latina, proyecto Plataforma Democrtica, 2010).
En la nueva configuracin poltica que se disea en Amrica del Sur en los ltimos diez aos, Brasil ocupa un lugar
singular. Volvamos al comienzo del perodo. Por un lado, el
Pas representaba un caso exitoso de reformas estructurales e
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De ese modo, cuando se habla que la dimensin poltica

pas a tener precedencia sobre la dimensin econmica en
las relaciones de Brasil con la regin, en el perodo ms
reciente, se alude a dos procesos que no son necesariamente
convergentes: por un lado, se tiene la manifestacin explcita de preferencias y simpatas polticas por candidatos,
partidos y gobiernos de izquierda; por otro, se verifica la
promocin directa o indirecta del aumento de la presencia
de empresas brasileas en los pases vecinos no por asociacin, sino por adquisicin de empresas locales y/o el
aprovechamiento de oportunidades de explotacin de recursos naturales, en este caso en sectores, digamos as, intensivos en gobierno, o sea, empresas pblicas o privadas que
cuentan con apoyo estatal, tanto poltico como de recursos
financieros.
Se trata de un movimiento de desborde de la economa
brasilea, impulsado por la dinmica global de valoracin de
los commodities y respaldado por el apoyo del Estado nacional.
La valorizacin de los commodities al mismo tiempo impulsa la
internacionalizacin de las empresas brasileas en sectores
intensivos en recuros naturales y presiona otras empresas industriales del Pas a buscar ambientes de menor costo para
sortear desafos de competitividad agudizados por la apreciacin del tipo de cambio. Movimiento similar en busca de
nuevos mercados se advierte tambin en el sector financiero
con la creciente internacionalizacin de los bancos brasileos, tanto de los privados como del estatal Banco do Brasil.
Si el desborde es bien real, la simpata poltica por gobiernos vecinos no se traduce en un compromiso efectivo de fi-
nanciamiento de proyectos orientados por una visin integrada del desarrollo de la regin. Son ilustrativos de esa afirmacin la proporcin nfima de recursos asignados por Brasil
al Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur (Focem) y las
restricciones impuestas en los financiamientos del BNDES,
en obras realizadas fuera del Pas, a la contratacin de proveedores locales.
No han faltado, sin embargo, gestos de generosidad
frente a situaciones adversas. Cierta o equivocadamente, as
fue interpretada, en Brasil, la reaccin comprensiva del gobierno Lula a la ocupacin de las refineras de Petrobras en
Bolivia y a la renegociacin, bajo intensa escenificacin nacionalista, de los contratos de explotacin de petrleo y gas
en aquel pas. La misma actitud e interpretaciones prevalecieron en ocasin de las concesiones hechas al gobierno de
Paraguay, cuando ste, tambin en nombre del rescate de la
soberana y del desarrollo nacional, presion por la renegociacin de los trminos del Tratado de Itaip.
Es posible identificar, pues, cuatro componentes que
marcan la poltica externa brasilea para la regin, en el perodo ms reciente: la simpata poltica manifestada por gobiernos y liderazgos polticos de izquierda; la generosidad
puntual en reaccin a situaciones adversas y presiones hechas
en nombre de la soberana y del derecho al desarrollo nacional de los pases ms pobres; el bajo compromiso de recursos
financieros e institucionales en mecanismos y proyectos supranacionales; y la promocin de la inversin brasilea directa en sectores polticamente sensibles a los sentimientos nacionalistas locales.
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La combinacin de esos cuatro componentes no parece constituir una estrategia de largo alcance. Ella no se
muestra capaz de obtener suficiente respaldo en la sociedad brasilea ni la aquiescencia de los pases vecinos. An
en la hiptesis, aparentemente probable en el gobierno de
Dilma Roussef, de la reduccin de las manifestaciones de
simpata a gobiernos y preferencia por liderazgos polticos
en los pases vecinos, resta el problema de que los actos
espordicos de generosidad hacia pases ms pobres,
como Bolivia y Paraguay, son percibidos como concesiones desnecesarias en Brasil, en tanto que en los pases supuesta o efectivamente beneficiados son tenidos como insuficientes. Guardadas las diferencias, lo mismo se aplica a
la actitud de paciencia estratgica, tal como se caracteriza la postura brasilea en relacin a los problemas en las
relaciones comerciales con Argentina.
A medida que se expandan las inversiones brasileas directas en la regin, tendencia que parece natural, el riesgo
de tensiones polticas tiende a crecer y no a disminuir. Adems, estas tensiones resultantes no parecen encontrar en las
instituciones supranacionales forjadas en el perodo, los mecanismos adecuados para su resolucin. La Unasur no tiene
las atribuciones ni dispone de los instrumentos formales para
definir reglas de juego estables para los flujos de comercio e
inversin intra-regionales. Ms aptos, a esos efectos, seran el
Mercosur y la Comunidad Andina. Estos, sin embargo, perdieron fuerza en el mismo proceso que llev a la creacin de
la Unasur.
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Asimetras
Los participantes enfatizaron el problema de las asimetras
entre los diversos pases de la regin, sea en trminos de dimensiones de los mercados nacionales, del nivel de desarrollo econmico o de las capacidades estatales de apoyar el sector
privado. Particularmente en pases menores sobre todo en
aquellos que adems de menores, se sienten histricamente
perdedores en relacin al Brasil (especialmente Bolivia, pero
tambin Paraguay) esas asimetras generan, naturalmente,
tendencias a interpretar como imperialista la expansin econmica brasileira en la regin. Del lado brasileo, en contraste,
hay actores sociales que consideran la actitud de parte del gobierno del Brasil, como complaciente frente a agresiones de
algunos vecinos a las reglas establecidas para el comercio y las
inversiones, sea en el mbito del Mercosur, sea en lo que se
refiere a contratos con empresas brasileas operando en esos
pases. En este ambiente, se advierte un proceso de prdida de
confianza de los agentes econmicos en los marcos legales de
algunos pases de la regin, lo que fortalece la tendencia de
algunas empresas a utilizar la mediacin y el apoyo poltico
ad hoc para viabilizar o expandir sus negocios en la regin.
Perspectivas de la Integracin Sudamericana:

dos hiptesis irreales
La organizacin del espacio sudamericano con bases institucionales y econmicas ms slidas pasa fundamentalmente
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por Brasil. En tesis, hay dos hiptesis extremas para que se

concrete un proceso de esa naturaleza. Una de ellas es la de
que el creciente poder de atraccin poder hard, por el dinamismo de su economa, y poder soft, por la estabilidad y xito,
en trminos comparativos, de sus instituciones y polticas
de confirmarse, llevara al Pas a tornarse el principal referente econmico y poltico de los pases de la regin. Spektor
sugiere esta hiptesis: Durante generaciones, los principales
estrategas (de la poltica externa brasilea) crean que el mecanismo de poder dominante en Amrica del Sur era el equilibrio de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba
que los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegemnica. (...). La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no
aleja) a los vecinos es relativamente nueva y revela una interpretacin sobre el funcionamiento del poder en la regin que
valoriza una dinmica que la literatura especializada denomina bandwagoning. La otra hiptesis es la de que Brasil asumiese, mutatis mutandis, un rol semejante al de Alemania en el
proceso de integracin de Europa, liderando un efectivo proceso integracionista.
Se observan en la regin, seales que parecen apuntar en
la direccin de una dinmica de tipo bandwagoning. Es significativo, a propsito, el siguiente tramo extrado del texto
de Juan Tokantlian y Roberto Russell para este proyecto: Este
proceso ha llevado a la conformacin de una percepcin generalizada en la Argentina que define a Brasil como pas inevitable, con un sesgo negativo y por lo general pesimista, o
como pas indispensable, con una visin positiva y esperanzada en un proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos ver-
tientes, es relativamente independiente de la marcha del Mercosur, que sigue contando con un gran apoyo retrico por
parte del gobierno y de una visin favorable en la poblacin
en general. La idea de Brasil como pas necesario puede aceptarse con resignacin, disgusto o alegra, como una oportunidad o una condena, pero no tiene mayores fisuras. An a
favor de la hiptesis en cuestin se puede mencionar la intensa y positiva utilizacin del modelo brasileo, en general, y del gobierno Lula, en particular, como referencia poltica en las recientes elecciones presidenciales en Per.
No obstante, el escenario de avances de la integracin
sudamericana por la fuerza de arrastre y atraccin de Brasil
parece remoto. La hiptesis subyacente no tiene en cuenta
elementos fundamentales de la realidad: el peso de la historia; el enraizamiento profundo de las soberanas y de las identidades nacionales en la regin; las tensiones inherentes a la
integracin entre pases con poderes estatales y econmicos
tan asimtricos. Los mismos autores citados en el pargrafo
anterior advierten inmediatamente: (la) expansin brasilea
en la actividad productiva y comercial argentina genera como
en los dos casos citados, percepciones variadas y una inquietud comn que renueva percepciones ya vigentes en la dcada de 1960 sobre el peligro de la excesiva dependencia Argentina de Brasil. En los pases menos desarrollados de la
regin, tpicamente Bolivia y Paraguay, la reaccin al peligro
de una dependencia econmica percibida como excesiva en
relacin a Brasil se convierte en temor y resistencia al subimperialismo brasileo. En su texto, Carlos Mesa seala que,
desde el acuerdo que llev a la incorporacin de Acre al terri-
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torio brasileo, la tesis del sub-imperialismo brasileo qued fuertemente anclada en la interpretacin boliviana de nuestras relaciones con el vecino del este. La preocupacin con la
excesiva dependencia de Brasil es, hasta hoy, un tema central
para los representantes de la izquierda y del nacionalismo en
Bolivia, seala el ex-presidente de aquel pas.
Los vecinos se perciben a s mismos enfrentados no slo
con empresas brasileas, sino tambin con el Estado brasileo, o mejor, con una poderosa alianza entre aqullas y ste.
La percepcin tiene fundamento en la realidad: tanto o ms
asimtricas que las economas son las capacidades estatales de
apoyo a la actividad empresarial presentes en Brasil y en los
pases de la regin. Las iniciativas puntuales del gobierno brasileo en el sentido de mostrar solidaridad con los anhelos de
desarrollo de los pases vecinos se han revelado insuficientes
para disolver los temores en relacin a las pretensiones subimperialistas de Brasil.
En entrevista reciente al peridico brasileo Valor Econmico, edicin del 14 de junio de 2011, el presidente de la
Unin Industrial Argentina, Jos Ignacio de Mendiguren,
cuando le preguntaron si no haba exceso de proteccin a la
industria argentina, se declar as: El BNDES presta para las
empresas brasileas el equivalente a todo el crdito disponible en la economa argentina. (...) Imagine el da en que el
industrial argentino pueda salir del Banco de la Nacin con
financiamiento para abrir una fbrica en Brasil. Cuando llegue ese da, podremos bajar la guardia.
Vale resaltar otro elemento presente en la percepcin de
los vecinos, sobre todo en los pases del Mercosur. En la mis-
ma entrevista, nuevamente indagado sobre el exceso de proteccin a la industria argentina, Mendiguren hace referencia a
una serie de medidas discrecionales adoptadas por Brasil para
impedir el ingreso de productos importados de Argentina. Se
suman, por lo tanto, dos elementos negativos en la percepcin
en relacin a Brasil: el recelo de la conquista econmica, por la
va de las exportaciones y de la inversin directa, recelo que en el
caso de los pases ms pobres moviliza sentimientos anti-imperialistas, aumentado por el resentimiento en relacin a la discrecionalidad en el tratamiento de las importaciones.
Importa notar que esos elementos estn virtualmente
ausentes de la percepcin media de las lites brasileas en lo
que refiere a las relaciones del Pas con la regin. Al contrario, tiende a prevalecer la percepcin justamente opuesta. O
sea, la de que Brasil, el gobierno brasileo, es excesivamente
concesivo y tontamente generoso con los vecinos. Significativo, en relacin a eso, es el hecho de que la idea de hacer al
Mercosur retroceder a la condicin de rea de libre comercio, encuentre resonancia y an apoyo en una parte importante del empresariado industrial brasileo.
A la luz de lo que fue dicho en los pargrafos anteriores,
es claro por qu es remoto, tambin, para decir lo mnimo, el
escenario en que Brasil asumira, en la regin, un papel semejante al que Alemania asumi en el proceso de construccin de la Unin Europea. La falta de apoyo interno para eso
se agrava por la dificultad de varios pases de la regin en comprometerse en estrategias cooperativas que suponen cierta
previsibilidad en la conduccin de las polticas pblicas y/o el
sacrificio de sectores econmicos.
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Finalmente, cabe volver un paso atrs para agregar todava un punto al argumento sobre el irrealismo de que la integracin regional se pueda hacer en la estela de un proceso casi
natural de gravitacin creciente de los pases vecinos en torno de Brasil.
La verdad es que el gigante sudamericano no es central,
de la misma forma, para todos los pases de la regin. l lo es,
de hecho, para los pases atlnticos del Cono Sur, incluidos
Bolivia y Paraguay4. Pero no lo es para los pases de la costa
pacfica del continente. Ricardo Gamboa, en su texto para este
proyecto, es definitivo en ese aspecto: Chile no variar sustantivamente su estrategia de poltica exterior, lo que significa que no adoptar una posicin que implique un acoplamiento incondicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de lder regional y de global player.
Eduardo Pastrana, en el texto que trata de la percepcin
sobre Brasil en Colombia, aunque resalte la mayor aproximacin sealizada por Juan Manuel Santos, muestra la preocupacin del pas vecino en proteger sectores econmicos y
construir alternativas al liderazgo brasileo en la regin: La
ruta TLC con EE.UU. y con la UE empez a demarcar una
nueva apuesta de integracin triangular por fuera de los bloques regionales, entre Colombia, Chile y Per, en el llamado
Arco Pacfico Latinoamericano, al que se podra sumar a
Mxico como socio comn. Dicho proyecto, prev tambin

la integracin de sus bolsas de valores en el sistema de informacin MILA (Mercados Integrados Latinoamericanos),
como alternativa colectiva al liderazgo econmico brasilero.
La ltima etapa de dicho proceso ha sido la firma del Acuerdo Pacfico, celebrado entre Colombia, Chile, Per y Mxico en Lima el 28 de abril de 2011.
De la lectura del texto de Edmundo Gonzlez Urrutia, se
concluye, en la misma lnea, que Venezuela no ve en Brasil
un liderazgo regional inevitable. Eso es bien claro en el proyecto del gobierno Chvez. Pero tampoco deja de estar presente en los sectores de la oposicin, que critican al actual
presidente venezolano por concesiones excesivas a Brasil
desde luego que el empresariado de aquel pas, o lo que
rest del mismo, no ve con entusiasmo la incorporacin en el
Mercosur y anhelan por relaciones mejores y ms intensas
con Estados Unidos.
Aunque no sean pases atlnticos, en sentido estricto, Paraguay, histricamente, y Bolivia, a partir del desarrollo de sus tierras bajas, en especial de
Santa Cruz de la Sierra, en la segunda mitad del Siglo XX, han orientado
sus economas hacia el Atlntico.
Como ven al Brasil los otros pases

Los participantes recordaron la dificultad de los pases vecinos de comprender la poltica brasilera hacia la regin. En
este sentido se record que si bien el peso econmico del
Brasil es incuestionable, por otro lado el pas posee un ingreso per capita que no es el ms alto de Amrica del Sur y
que enfrenta enormes desafos sociales internos que limitan
polticamente sus posibilidades de apoyo a los vecinos. Igualmente, se mencion la opacidad que tiene para los vecinos
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la poltica exterior brasilea, en especial en el mbito econmico, si bien tambin se mencion el resurgimiento
de un cierto grado de desconfianza en Argentina en relacin a los propsitos del programa nuclear brasileo, en
particular relacionados al acercamiento de Brasil a Irn y
las seales de una alianza militar estratgica entre Brasil y
Francia. Del lado brasileo se indic que esta opacidad,
por lo menos en relacin a temas como el apoyo con recursos pblicos a la actuacin de las grandes empresas
brasileas en el exterior, tambin es opaca para los brasileos, y que lo que parece como una poltica de ambigedad, en realidad refleja las dificultades internas de definir
claramente el nuevo papel del Brasil en la regin y en el
mundo.
La integracin posible y el rol de Brasil

En Brasil falta un consenso que respalde una poltica ms
articulada para la regin. Eso, a despecho de que estudios recientes revelaron que Amrica del Sur figura en ms de la
mitad de las cuestiones consideradas prioritarias para Brasil
entre miembros de la llamada comunidad de la poltica externa (Amaury de Souza, 2009).
Existe, s, un consenso mnimo, cuya piedra angular es la
estabilidad poltica de la regin. En torno de ese objetivo,
Spektor apunta la disposicin creciente de Brasil para invertir
en la institucionalizacin de reglas de juego y mecanismos
institucionales de naturaleza regional. Por detrs de esa dis-
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posicin creciente, seala, habra una preocupacin con un

protagonismo norteamericano indeseable en la eventual resolucin de conflictos que pusiesen en riesgo la estabilidad
de la regin. Es un factor de orden extra-regional que impulsara al gobierno brasileo a una inversin institucional mayor en mecanismos supranacionales en la regin, aunque estn tambin presentes otras consideraciones importantes,
como la necesidad de mayor control de las fronteras frente al
desarrollo de redes criminales.
Sea como sea, cabe aclarar que, an en el rea de la
seguridad y de la resolucin de conflictos polticos, Brasil
ha asumido un papel menos destacado del que sugerira su
peso econmico en la regin. Tambin en esa rea, adems
de dificultades operacionales, se identifican controversias
internas no resueltas. Bastan dos ejemplos para ilustrar ese
punto. Dentro de la nueva agenda de temas de seguridad,
resta definir la poltica de Brasil en relacin al impacto del
trfico de drogas originado por la produccin de cocana
en pases vecinos. En el mbito poltico, est lejos de haber
consenso en torno a la importancia prctica que el tema de
la democracia debe tener en las relaciones entre los Estados de la regin.
De hecho, de modo general, se puede decir que entre los
actores que tienen influencia en la poltica externa brasilea,
en lugar de mayor convergencia, se ha observado mayor divergencia en relacin a cul deba ser la poltica externa brasilea para la regin.
Crece entre sectores del empresariado no-industrial y de
la opinin pblica informada, la percepcin de que la inte-
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gracin regional pueda ser innecesaria, en la mejor de las hiptesis, para la realizacin de las ambiciones globales del Pas
y, en la peor, perjudicial, si implicara concesiones excesivas
a los vecinos. Motta Veiga y Rios observan que la prioridad
atribuida por Brasil a la regin no gener los resultados esperados por la diplomacia brasilea en trminos de apoyo inmediato y automtico al liderazgo de Brasil en asuntos globales. De hecho, en los ltimos diez aos, son varios los ejemplos de pases sudamericanos que no respaldaron candidaturas brasileas a puestos de comando en instituciones internacionales, se resistieron al liderazgo de Brasil en foros multilaterales de negociacin y/o criticaron iniciativas evaluadas, por
el gobierno brasileo, como importantes para la proyeccin
de Brasil en el sistema internacional.
Motta Veiga y Sandra Rios perciben con preocupacin la
tendencia a ver la integracin regional como un elemento
accesorio de la poltica externa brasilea, a la luz de los intereses crecientemente diversificados del pas, en trminos geogrficos.
A nuestro modo de ver estn acertados al apuntar la miopa presente en esa visin. Vale la pena citarlos por extenso:
tiva en que Brasil responde con mayor o menor complacencia, segn la posicin a acciones e iniciativas de
otros pases de la regin.
El problema es que esta visin que se apoya en evoluciones estructurales incuestionables puede llevar a una
postura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolucin de la regin. Si tal cosa ocurriera, de cierta forma
convergira con la posicin de paciencia estratgica y de
complacencia frente a la parlisis de la agenda econmica
de cooperacin e integracin que caracteriza al gobierno
Lula. De ambas posturas tiende a surgir una estrategia reac-
Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la

diversificacin geogrfica de los intereses de Brasil no
estimulan la concesin de prioridad a la regin en el
mbito de la poltica econmica externa del pas. Se
puede cuestionar legtimamente, sin embargo, si polticas reactivas y posturas de indiferencia son sustentables y/o deseables, desde el punto de vista de los intereses econmicos brasileos. Este argumento se sustenta
en dos constataciones.
La primera se refiere a la densificacin de las relaciones econmicas de Brasil con su regin de entorno,
observada en las dos ltimas dcadas. Los intereses brasileos en Amrica del Sur son hoy variados y crecientes, involucrando intereses y actores diversificados: la
regin absorbe cerca del 20% de las exportaciones brasileas y es un destino importante para las manufacturas; las inversiones de empresas brasileas han aumentado de forma expresiva en los ltimos aos, expandindose los flujos migratorios intra-regionales que tienen Brasil como origen y como destino. Adems,
existe un potencial importante de cooperacin e integracin en temas como energa, infra-estructura,
en tanto la cuestin ambiental y climtica, el papel
de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccional, constituyen temas de inters compartido entre Brasil y varios de sus vecinos.
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La segunda se refiere a los cambios en la geografa econmica mundial con el surgimiento de China y a sus impactos sobre los sectores productivos de los pases sudamericanos, que agregan complejidad a la agenda brasilea en la regin. Los productos industriales brasileos vienen perdiendo espacio en relacin a los competidores asiticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo es agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre algunos pases de la regin con pases asiticos.
Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carcter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tiende a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la perspectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gradual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica externa del pas parece hoy bastante realista.
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Argentina, que pudiera servir de contrapeso al liderazgo brasileo, y con la prdida de influyencia de Estados Unidos en
la regin. La imagen de un participante fue la de un gigante
que se despert y sus movimientos podrn lastimar a los
vecinos, provocando resentimiento, caso no sepa generar una
dinmica de suma positiva en la regin. De Brasil se espera
un papel de liderazgo a nivel internacional y regional que,
sin dejar de lado los intereses legtimos del pas, tambin
represente los intereses del conjunto de los pases de la regin. Hasta el momento, prevalece la percepcin de que
Brasil no consulta los otros pases de la regin en sus movimientos globales. A nivel regional, se espera del Brasil que
contribuya con polticas que indiquen un mayor compromiso con los pases vecinos, no solamente en lo que se refiere a temas econmicos (comercio e inversiones) sino que
tambin en temas como el de la absorcin de imigrantes. De
modo general, hay un expectativa de que Brasil acte de
modo a inducir la creacin de reglas estables en la regin,
sentimiento particularmente fuerte en Chile.
Mirando hacia el futuro

Ms all de los problemas especficos a ser superados, el problema principal de la regin es que se instal una crisis de
confianza sobre el proceso de integracin, y que la tarea inmediata es reconstruir esta confianza a travs de medidas
menos ambiciosas y por lo tanto realizables. Los participantes insistieron en que el liderazgo de Brasil no es una cuestin de eleccin. Por el tamao de su territorio y de su
economa, Brasil est condenado a tener un papel de liderazgo. Esta tendencia se acenta con el declinio relativo de
Conclusiones
Para concluir, cabe preguntar qu factores podran cambiar la tendencia identificada por los autores. Una posibilidad
es que la prdida, ya en curso, de porciones de los mercados
sudamericanos de manufacturados frente a China, al acentuarse cree incentivos suficientemente fuertes para que Brasil destine mayores recursos diplomticos y financieros con
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el objetivo de preservar esos mercados esenciales para la sobrevivencia de su industria. Esa estrategia implicara, desde
luego, mayores esfuerzos en el sentido de complementacin
productiva, desde una ptica regional. Sucede que el avance
chino en el mercado de manufacturados de la regin, contracara de la importacin creciente de materias-primas, no es
percibida de igual modo en los pases de la regin. Con excepcin parcial de Argentina, no existe sector industrial significativo a preservar. Adems, para nuestros vecinos las inversiones de los pases asiticos representan una forma de diversificacin, reduciendo la dependencia en relacin a Brasil.
Por lo tanto, es restringida la capacidad brasilea de desarrollar estrategias regionales para enfrentar la influencia de
China.
Otra posibilidad descansa en las potencialidades de cooperacin en el rea de la produccin y exportacin de alimentos y desarrollo tecnolgico asociado a esa rea y tambin en el caso de la produccin de energa. Hay que reconocer, sin embargo, que, si es verdad que esas potencialidades
existen, los procesos reales, fuertemente determinados por
situaciones polticas y econmicas domsticas, no apuntan en
esa direccin.
Al mismo tiempo Amrica del Sur es central para el Brasil pues el principal espacio de sus intereses soberanos, no
slo por razones econmicas, pero tambin geopolticas, en
las cuales cuenta una frontera con la casi totalidad de los pases de la regin (excluidos Chile y Ecuador) y varios recursos
naturales compartidos. En este contexto, tal vez sea ms realista adoptar una postura ms sobria sugerida por Rubens
Ricupero en texto publicado en 2009 (La Siempre Anunciada y

Cada Vez Ms Improbable Integracin, 2009). l argumenta que
son de larga duracin los procesos sociopolticos que estn
en la base de los impases verificados en la integracin sudamericana. Frente a ese panorama, propone analizar alternativas de una integracin ms limitada, compatibles con el proceso de divisin y divergencia que caracteriza hoy a la regin.
Frente a la falta de convergencia de valores, fines y medios
entre los pases, es mejor renunciar a la integracin ambiciosa, aunque inalcanzable, y contentarnos con una integracin
viable, a pesar de ser modesta.
Quizs la realidad de hoy autorice a una apuesta un poco
ms optimista que la sugerida por Ricupero. Creemos que la
integracin regional sustentada en slidas bases institucionales comunes no debera ser abandonada como aspiracin.
Aunque represente una ambicin posiblemente irrealizable
en el futuro previsible, ella propicia una narrativa regional en
torno a la cual los lderes sudamericanos pueden coordinar
esfuerzos que resulten en avances parciales del proceso de
integracin, principal, pero no exclusivamente, en reas crticas como la infraestructura, la seguridad contra las varias formas de ilcito y la gestin del medio ambiente, adems de
evitar retrocesos en la apertura comercial entre los pases
de la regin y arbitrariedades contra la inversin extranjera
inter-regional.
La construccin de esa narrativa regional, de ese imaginario comn, que es ms un horizonte, siempre huidizo, que un punto de partida, no puede desistir de la afirmacin de valores e intereses comunes y rechazar la vieja
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retrica de que la regin es vctima de la Historia en general, y de Estados Unidos, en particular; o de que su redencin supone la retomada del proyecto de la Patria Grande de Simn Bolvar, mito que desde luego excluye a Brasil
y no considera las diversas historias nacionales de la antigua Amrica hispnica.
Desde ese punto de vista, Brasil tiene una gran contribucin para hacer al proceso de integracin en sentido lato, no
slo por los mayores recursos financieros e institucionales de
que dispone, sino tambin por el poder suave que consigui,
dentro y fuera de la regin. Ese poder proviene del hecho
que el Pas se ha mostrado capaz, internamente, de hacer de
la democracia y de la reduccin de la pobreza y de la desigualdad, dos procesos que se refuerzan mutuamente y, externamente, de moderar conflictos y liderar iniciativas de cooperacin entre Estados.
BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS

DEL CAMINO
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Carlos D. Mesa Gisbert
Vocacin al Pacfico y vocacin al Atlntico

Bolivia, por su particular ubicacin en Amrica del Sur,
tiene dos grandes fuerzas que la condicionan, la de su vocacin por el Pacfico y la de su vocacin por el Atlntico. Histricamente el Pacfico ha dominado su destino, en la medida
en que las principales culturas prehispnicas que la constituyeron como nacin se desarrollaron en las alturas de su rea
occidental, entre dos ramales de la cordillera de Los Andes.
Baste mencionar a Tiahuanacu y a los Incas, cuyas vinculaciones polticas y econmicas se volcaron a la cuenca del Pacfico de la que llegaron varios de sus propios habitantes. Esa
misma lgica se sigui en el periodo colonial con la creacin
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Bolivia y Brasil: los meandros del camino
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de la Audiencia de Charcas, cuya capital fue la ciudad de La

Plata (hoy Sucre) y su faro econmico, Potos. La plata potosina sali durante tres siglos hacia Espaa por puertos del Pacfico, particularmente Arica.
Sobre ese escenario se cre la Repblica que construy
su infraestructura de transportes, precaria por cierto, y especialmente sus primeros ferrocarriles mirando al Pacfico como
natural zona de exportacin de sus principales productos (un
80% minera).
Pero por otro lado, hay factores que marcaron una creciente tendencia boliviana hacia el Atlntico, primero por
la existencia de culturas de los llanos (sobre todo amaznicas) que, hoy se sabe, tenan elementos muy importantes de desarrollo, luego por el gran experimento de las
Misiones de Mojos y Chiquitos llevado a cabo por los jesuitas, que estructur un espacio y un hinterland de gran
importancia en la regin, que logr afirmar la soberana
boliviana sobre esa regin a la que el rea andina le dio la
espalda por mucho tiempo.
La prdida de la salida al Ocano Pacfico como resultado de la guerra con Chile en 1879 y finalmente, el desarrollo espectacular del oriente boliviano, particularmente
Santa Cruz, en la segunda mitad del siglo XX, fueron factores determinantes para este giro de la natural vocacin
al Pacfico que haba tenido Bolivia durante tantos siglos.
Como consecuencia de esos cambios, la produccin agroindustrial crucea, sumada a la importancia decisiva del gas,
volcaron a una parte muy significativa del pas hacia el Atlntico y la Cuenca del Plata. La bsqueda boliviana de una
salida al Atlntico por el ro Paraguay fue por eso crucial,

lo que tambin explica en parte la Guerra del Chaco que
sostuvo con el Paraguay (1932-1935).
Bolivia y Brasil: Las turbulencias del pasado

Para entender las actuales relaciones entre Bolivia y
Brasil es imprescindible referir someramente los antecedentes histricos que han vinculado o separado, respectivamente
a ambos pases.
El primer hecho del periodo posterior a la independencia de Bolivia se produjo en el mismo ao del nacimiento de la Repblica; 1825, cuando se produjo una invasin brasilea a la provincia de Chiquitos a nombre de
la mxima autoridad de Matto Grosso. Tropas brasileas
comandadas por Manuel Jos de Araujo e Silva ocuparon
un amplio espacio de un territorio que pretenda la anexin
de esa provincia al imperio del Brasil. El amago dur pocos meses y culmin con la retirada de las tropas de Araujo
ante la amenaza del Mariscal Sucre de actuar militarmente
contra los invasores.
Este hecho puso en evidencia un conflicto referido a la
delimitacin de fronteras de la nueva nacin con el Brasil.
La tesis boliviana se apoyaba en el tratado de 1777 firmado
entre Portugal y Espaa como referente para resolver los
problemas de lmites entre ambos pases. Brasil en cambio, defenda el valor del Uti Possidetis como marco de referencia. Sobra decir que ambas posiciones reivindicaban
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territorios mayores para cada nacin, segn el principio

invocado.
La situacin de indefinicin se mantuvo inalterable con
varias misiones bilaterales que no lograron un acuerdo hasta
1867. En ese ao, siendo presidente de Bolivia Mariano Melgarejo y emperador del Brasil Pedro II, se firm un tratado de
lmites entre ambos Estados. El acuerdo que se firm sobre
las premisas brasileas y no sobre el Tratado de 1777, signific una cesin boliviana de un territorio de ms de 100.000
km2 en la regin del ro Madera. Esta percepcin fue incluso
reflejada en las intervenciones de parlamentarios en el Congreso brasileo que ratific el acuerdo que celebraron un documento que superaba sus expectativas ms optimistas. A cambio, Bolivia recibi la concesin de libre navegabilidad por
los ros brasileos por seis aos! La ratificacin del tratado
por el Congreso boliviano conllev el exilio de muchos parlamentarios y la presin directa del Poder Ejecutivo sobre el
Congreso.
A partir de este hecho histrico, importantes sectores
intelectuales y polticos bolivianos consideraron que el tratado era el producto de una poltica imperialista brasilea,
lo que dej siempre una gran susceptibilidad en una relacin bilateral que se complic mucho ms con la guerra
del Acre.
En 1899 se produjo un levantamiento aparentemente secesionista en Puerto Acre, ms de doscientos kilmetros al
norte del actual lmite fronterizo entre el estado Acre del Brasil
y el departamento de Pando de Bolivia. La motivacin era
muy evidente, el auge de la explotacin de la goma en la re-
gin. Primero fue el espaol Lus Glvez (1899) y luego

Plcido de Castro (1902). Ambos declararon un estado independiente denominado Acre. El conflicto se prolong
hasta 1903 y muy pronto el Brasil puso en evidencia su
inters real en tan vasta extensin, respaldando a los secesionistas. Brasil apoy a de Castro abiertamente y sus tropas
tomaron Puerto Acre alegando que un consorcio internacional al que Bolivia le haba concedido derechos de explotacin de su territorio, violaba las reglas de soberana
sudamericanas. Se produjeron varias batallas a lo largo de
ese tiempo, lo que incluy la presencia del presidente boliviano Jos Manuel Pando en el campo de batalla. Cuando la situacin blica estaba en un relativo status quo, Brasil
expres su decisin de una intervencin militar total. La
amenaza provoc la firma del Tratado de Petrpolis en
1903, en el que Bolivia ceda prcticamente la totalidad del
territorio del Acre. La compensacin fue un resarcimiento
pecuniario y el compromiso de la construccin de un ferrocarril que permitiera superar la barrera de las cachuelas
en el acceso al principal afluente del Amazonas en la regin, el ro Madera.
Este hecho ratific que el poder objetivo del Brasil fue
utilizado en contra de Bolivia y le cercen un espacio geogrfico gigantesco, primero ms de 100.000 km2 (1867), luego
como resultado de la guerra, 190.000 km2 ms, el equivalente
a ms del 25% del total del actual territorio boliviano.
La tesis del subimperialismo brasileo qued fuertemente anclada en la lectura boliviana de nuestras relaciones
con el vecino del este.
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En el otro lado de la medalla, se hicieron esfuerzos por

una relacin fluida y positiva entre ambos. El ferrocarril comprometido en el tratado de 1903 no se culmin, pero por una
serie de acuerdos posteriores que incluyeron una referencia a
los compromisos brasileos pendientes derivados de Petrpolis, se construy el ferrocarril Corumb-Santa Cruz (ms
de 500 kms.) que fue inaugurado en 1958. En su momento
fue la obra de integracin ms importante emprendida por
ambas naciones.
En la segunda mitad del siglo XX, una de las obsesiones
bolivianas fue la exportacin de gas al Brasil en virtud del
xito econmico de la venta de gas a la Argentina (iniciado en
1972) y dada la voracidad del mercado de consumo paulista,
que permitira importantes ingresos a Bolivia. Efectivizar el
proyecto fue arduo, largo y complejo, se inici en 1974 con la
primera carta de intenciones entre los presidentes militares
Banzer y Geisel. Durante mucho tiempo representantes de la
izquierda y el nacionalismo boliviano se opusieron radicalmente a ese acuerdo, considerando que era una forma de atar
a Bolivia y hacerla demasiado dependiente del Brasil. Pero el
descubrimiento de importantes reservas gasferas en el periodo 1996-2000 permiti finalmente hacer realidad el proyecto que se concret en 1999 con la inauguracin del gasoducto Bolivia-Brasil, la inversin ms grande de todo el siglo XX en un solo proyecto por parte de Bolivia. En 2010 las
exportaciones de gas a Brasil representaron 2.300 millones de
dlares, alrededor del 35% del total de las exportaciones bolivianas.
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Las relaciones comerciales hoy

Lula da Silva lleg a la presidencia en enero de 2003 coincidiendo con una profunda crisis poltica boliviana que devino en la presidencia de Evo Morales en 2006. Su llegada al
mando se produjo cuando entre ambas naciones haba surgido una nueva relacin a partir de la construccin del gasoducto
binacional y la muy significativa presencia de Petrobras en
Bolivia, que tuvo dos momentos fundamentales, el primero coincidente con el proceso de capitalizacin (1996) que
le permiti a Petrobras entrar en el proceso de los hidrocarburos bolivianos y controlar el 14% del total de las reservas bolivianas de gas, el segundo en el gobierno de Hugo
Banzer (1997-2001) en el que compr las refineras de petrleo y logr as una participacin en el proceso completo
del gas, desde su extraccin incluyendo los ductos hasta su llegada a San Pablo. En 2008 Bolivia recompr las citadas refineras.
Si cupiera alguna duda de que las relaciones econmicas
entre ambos pases estn gasificadas, baste decir que en 2010
el total de las exportaciones bolivianas a Brasil ascendi a 2.400
millones de dlares, de los que 2.300 fueron gas y slo 100
millones otros productos, que en un 90% fueron materias primas sin valor agregado. Brasil, por su parte, export 1.000 millones de dlares a Bolivia equivalentes al 0,5% del total de sus
exportaciones, de las cuales los dos rubros ms importantes
fueron productos industriales (50%) y bienes de capital (20%).
En suma, para Bolivia las exportaciones a Brasil (el gas)
representan ms de un tercio del total de sus exportacio-
42
nes, para Brasil ese porcentaje no llega al 1% de sus ventas al

exterior.
La influencia del Brasil sobre Bolivia ha ido creciendo de
manera sostenida en las ltimas dcadas. En la medida en que
el oriente boliviano se ha desarrollado y Santa Cruz se ha convertido en una ciudad fundamental en la realidad demogrfica, poltica, econmica y social del pas, la mirada de la regin
se ha volcado crecientemente al Brasil. San Pablo, a su vez, es
una ciudad de referencia para muchas cosas, como el aeropuerto sudamericano ms importante de contacto directo con
Santa Cruz, como ciudad destino para hacer estudios universitarios, como punto alternativo de inversin inmobilaria de
las lites y como puerta de acceso a todo Brasil, y sobre todo
por el fenmeno de migracin creciente.
Se estima en una poblacin cercana al milln de habitantes la

que radica en Argentina. En Amrica del Norte el principal
receptor es Estados Unidos, a partir de la dcada de los ochenta
del siglo pasado se han instalado en ese pas cerca de doscientos mil bolivianos. En el caso europeo lo son Espaa, con
mucha ventaja, e Italia en menor medida. Slo entre 2006 y
2007 casi trescientos mil bolivianos se radicaron en Espaa,
que oficialmente report 380.000 en el ao 2010.
En el caso de Brasil el gran receptor de migracin boliviana es San Pablo. Fenmeno que comenz a fines de los aos
setenta del siglo XX. No hay cifras oficiales, la estimacin de
cerca de cien mil parece algo exagerada, pero es un referente.
El tipo de migrante es parecido al que se ha instalado en otros
pases; escasa formacin acadmica, mano de obra barata, niveles de calificacin tcnica reducida, gran capacidad de trabajo. Sus actividades fundamentales, en el caso de Brasil, estn sobre todo en talleres textiles, tambin en albailera y de
modo creciente en el servicio domstico. En general se trata
de una presencia que busca ingresos rpidos que le permitan
al migrante volver a Bolivia lo antes posible. Muchos de ellos
tienen permanencias de entre uno y tres aos y vuelven, otros
muchos, sin embargo, terminan por quedarse y formar familias permanentes en Brasil.
Est claro que hay tambin otro tipo de presencia boliviana, muchsimos estudiantes universitarios y tambin empresarios y profesionales liberales altamente calificados, pero son
minora.
Los problemas a enfrentar son muy evidentes. Presencia
ilegal, niveles de sobreexplotacin, salarios por debajo del
Los migrantes
Las condiciones econmicas de Bolivia y sus elevados indicadores de pobreza (53% de acuerdo a las cifras de 2008),
han hecho del pas un expulsor neto de poblacin. Se trata de
una situacin histrica que considerando slo la segunda mitad del siglo XX y la primera dcada de este siglo, marca cifras
que establecen claramente el que muchos bolivianos, ante la
falta de horizontes y oportunidades en el propio pas han optado por dejarlo. Segn cifras extraoficiales ms de un 15%
de la poblacin total del pas (diez millones de habitantes)
est fuera de sus fronteras. Los principales receptores de migracin boliviana en Amrica Latina son Argentina y Brasil.
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mnimo nacional, carencia de seguridad mdica y respeto de

horarios, abusos de las autoridades locales. Finalmente hay
que considerar la constitucin de guetos de explotacin que,
a veces, hacen los propios bolivianos que traen a sus compatriotas y los usan y mantienen en condiciones inhumanas.
Pero probablemente su mayor xito a efectos de este anlisis, fue su espectacular imagen internacional. Cabe subrayar
que la marca Lula fue tan o ms importante que la marca Brasil, lo que puede parecer un exceso, pero que se evidencia por
comparacin en la presidencia de Dilma Rousseff en la que
la marca Brasil est por encima de la gobernante. Desarroll una poltica de ambicin global y una presencia de liderazgo latinoamericano, pero muy especialmente sudamericano en un contexto difcil, dado que en el tiempo de sus
dos presidencias tuvo que competir con Hugo Chvez y
su agresiva poltica del denominado socialismo del siglo
XXI. Lula opt por una cohabitacin pacfica con su
homlogo venezolano quien propici un avance de posiciones ms bien radicales en el periodo 2003-2007. Esa
concesin a Chvez trajo consecuencias negativas para el
equilibrio poltico sudamericano.
En su segunda presidencia consolid un liderazgo que
iba acompaado de un lugar internacional para Brasil como
una de las potencias emergentes ms significativas del planeta, a la vez que comenzaba a declinar la estrella internacional
de Chvez por sus crecientes dificultades econmicas y polticas internas. Para esa tarea el gobierno de Lula despleg una
especie de doble cancillera, con Celso Amorim a la cabeza de
las relaciones mundiales del Brasil y Marco Aurelio Garca
como un canciller ad hoc para Amrica Latina y especialmente
para Amrica del Sur. Eso reflej con claridad el inters particular del gobierno de Lula en la relacin con la regin. Marco
Aurelio tena como especial responsabilidad su vinculacin
con los pases del ALBA y con Bolivia en especial.
Lula
Rpidamente el presidente Lula se posicion como un
amigo de Bolivia no exento de un cierto tono paternal
interesado en la estabilidad poltica del pas y claramente favorable a la posibilidad de que Morales llegara a la presidencia por la va democrtica. Cuando esto ocurri el presidente
brasileo mostr un particular inters en intensificar las relaciones entre ambos pases.
Lula fue un fenmeno mundial y muy especialmente latinoamericano. Combin muy bien la expectativa de un presidente surgido de la pobreza, del sindicalismo y de un partido de izquierda, y actu en consecuencia. Muy pronto se
posicion como el referente de un camino de izquierda responsable, lo que entre otras cosas quera decir que la macroeconoma no se toca, que la inversin nacional e internacional es bienvenida y que el empresariado local goza de seguridades. Sin embargo, busc diferenciarse de su antecesor
con una intensa poltica de inversin social y con ambiciosos
proyectos de reduccin de la pobreza y el hambre (irnicamente, ms de uno de ellos inspirados en los modelos creados inteligentemente por Fernando Henrique Cardoso).
45
46
La combinacin presidente-pas fue extraordinaria sobre

la base de una permanente buena imagen. An en actitudes
como las de su relacin privilegiada con Irn, o alguna de sus
visitas polmicas a Cuba en medio de un episodio de crisis,
por la evidente vulneracin de los derechos humanos, no perdi su halo de credibilidad. Este efecto tuvo en Bolivia una
repercusin idntica. El pueblo boliviano increment su aprecio por Brasil, su muy positiva opinin de Lula y su convencimiento de que el presidente brasileo era un amigo leal de
Bolivia. Esta percepcin sin embargo, deber matizarse con
los episodios polticos ms complejos de la relacin bilateral,
cuyo punto ms difcil fue la nacionalizacin de los hidrocarburos realizada por Morales.
riodo muy complejo de transicin histrica. Sin dejar de afirmar que apoyaba a Morales, le pidi explcitamente a ste
que optara por la ruta democrtica y no por la de la desestabilizacin para buscar su acceso al poder. Queda claro que
Morales atendi ms los consejos de Chvez que los de Lula.
En los das en que a su vez Mesa Gisbert opt por renunciar
al cargo en medio de una nueva y compleja crisis, Lula repiti
la frmula de la mediacin de Garca y un representante argentino con parecidos resultados al 2003. Aunque es verdad
que simboliz con claridad la postura internacional de que
cualquier salida a la crisis deba hacerse en estricta sujecin a
la democracia, como de hecho ocurri.
Esta posicin mostr un compromiso explcito de Lula
con la democracia boliviana, ms all de quien fuese el presidente, aunque no haba duda de que la opcin preferente
de Lula fue siempre Morales por lo que en su origen era
una sintona ideolgica, no slo entre ambos mandatarios,
sino tambin entre el PT de Lula y el Movimiento al Socialismo (MAS).
Lula y Bolivia I
Para apreciar en su exacta dimensin el manejo de las relaciones con Bolivia, debe recordarse que Lula mantuvo una
actitud correcta con el gobierno de Snchez de Lozada (20022003). Pero en el momento dramtico de la crisis de octubre de
2003, plante claramente su peso-pas enviando a Garca, junto
a un representante del gobierno argentino, para intentar una
mediacin en el conflicto, aunque su esfuerzo lleg justo el da
en que el presidente boliviano decidi renunciar. El hecho marcaba ya el rol protagnico que Brasil pretenda jugar en el escenario regional bajo su directa influencia e intereses.
Tuvo despus una vinculacin muy estrecha con el gobierno de Mesa Gisbert (2003-2005) al que apoy en un pe-
47
Nacionalizacin, Imperialismo y una crisis

A pesar de la proximidad entre ambas fuerzas polticas,
un sector del MAS, el que representaba al nacionalismo ms
radical del gobierno de Morales, siempre consider a Petrobras y a Brasil como parte de una estrategia de control del
sector hidrocarburfero boliviano, la punta de un iceberg cuya
base era buscar el dominio sobre Bolivia.
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Esta actitud se revel ms de una vez, la primera cuando

Morales era diputado y present una proposicin acusatoria
ante la Fiscala General para iniciar un juicio a cuatro gobiernos bolivianos por la firma de contratos petroleros con empresas transnacionales. Entre los acusados estaban dos altos
ejecutivos de Petrobras en Bolivia y por supuesto entre los
contratos cuestionados, estaban varios de los que la empresa
estatal brasilea firm en Bolivia. Esa proposicin presentada
por el propio Morales sigue abierta y hay un juicio pendiente
como producto de ella.
La segunda, a poco de iniciado su gobierno. Morales revoc una concesin de tierras en la regin de la mayor reserva de hierro de Bolivia, el Mutn, en la que haba hecho una
inversin inicial el empresario brasileo Eike Batista y su
empresa EBX, que pretenda llevar adelante la explotacin
del hierro boliviano1.
Pero sin duda el momento de mayor tensin entre ambos
presidentes y ambas naciones se dio el 1 de mayo de 2006
cuando Morales, que un par de semana antes le haba dado
seguridad en privado a Lula de que no tena de que preocu-
parse en torno al tema de una posible nacionalizacin, aprob un decreto de supuesta nacionalizacin del gas y el petrleo en un acto que tuvo un gran sentido de espectculo meditico, al leer el decreto delante de una planta de gas precisamente manejada por Petrobras, a la que puso un gran cartel con
el rtulo nacionalizada y a la que rode de centenares de soldados bolivianos fuertemente armados. La representacin surti efecto y plante una grave crisis en la relacin bilateral. Lula
perdi confianza en Morales, un enfriamiento que tard ms de
un ao en despejarse, pero actu con prudencia y mesura a pesar
de la presin de los medios y de sectores empresariales y de la
oposicin que le pedan una respuesta contundente y de quiebre
con Bolivia, no tom represalias y prefiri mantener un perfil
relativamente bajo. Fue una decisin acertada.
La mentada nacionalizacin de los hidrocarburos no se
llev a efecto en el sentido esencial de lo que significa conceptualmente. Esto es, la reversin al Estado de todas las propiedades de las empresas extranjeras que operan en Bolivia.
El decreto de Morales de 1 de mayo de 2006, ms all de su
retrica revolucionaria, slo estableci el pago de un porcentaje mayor de impuestos de las empresas al Estado boliviano.
El verdadero proceso de transformacin de la poltica de hidrocarburos de Bolivia se concret en 2004 en el gobierno
de Mesa Gisbert (dos aos antes de la llegada de Morales
al poder) con un Referendo nacional cuyo resultado anul
la liberal ley de hidrocarburos vigente hasta entonces, estableci la propiedad de los hidrocarburos en manos del
Estado, tom el control de los contratos internacionales
de exportacin, comercializacin y fijacin de precios in-
EBX tena una importante concesin de tierras en la zona del Mutn. El

27 de abril de 2007, el gobierno de Bolivia oficializ que expulsaba a EBX
de Bolivia y la vetaba para participar en la licitacin internacional del yacimiento del Mutn. Los argumentos del gobierno de Morales: Violacin del art. 25 de la Constitucin que prohibe la instalacin de empresas
extranjeras en los 50km. lindantes con las fronteras del pas, uso de carbn vegetal para reduccin del mineral contraviniendo normas ambientales, inicio de construccin de obras sin autorizacin del gobierno y vulneracin de normas del contrato suscrito entre EBX y el Estado.
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ternos, refund la empresa estatal del petrleo e increment

los impuestos a las petroleras, de un promedio de 27% a 30% a
otro de entre 50% a 53%. Todos estos cambios, aprobados en la
consulta popular, se tradujeron en una nueva ley aprobada en
2005 (un ao antes de la llegada de Morales al gobierno). El decreto del gobierno de Morales no toc un solo campo, ni propiedad alguna de ninguna de las empresas que operaban entonces en Bolivia como producto de contratos firmados en la dcada de los aos noventa (Petrobras, Repsol, Total, British Gas,
British Petroleum, Maxus, Prez Companc, Plus Petrol, YPF,
entre las ms importantes). Pero no slo eso, las empresas petroleras que llegaron como producto de esos contratos, sin excepcin alguna, estn operando hoy en Bolivia y todas operan en los
mismos campos que les fueron otorgados en el pasado, especialmente por la capitalizacin realizada en el gobierno de Snchez
de Lozada (1996). El gobierno de Morales ha ratificado todos los
contratos en varias leyes promulgadas el 23 de abril de 2007,
mantenindoles a todas las mismas parcelas, los mismos campos
y los mismos pozos, y por si hubiera dudas, computando el tiempo de esos contratos desde el momento en que se firmaron por
primera vez, lo que ratifica que son los mismos contratos con la
sola modificacin del canon impositivo, que subi de un promedio de 50% a 53% a otro de entre 60% y 65%.
La provisin de gas al Brasil, igual que la presencia de
Petrobras en Bolivia, no sufrieron cambios con relacin a la
normativa del supuesto decreto de nacionalizacin.
Quien haba impulsado en el fondo y sobre todo en la forma, el mensaje con referencia a Brasil el 1 de mayo de 2006,
fue el ministro de Hidrocarburos de entonces, Andrs Soliz Rada,
periodista que desde los aos setenta se opuso a la venta de gas al

Brasil y uno de los ms fuertes propulsores de la idea de que el
imperialismo brasileo es uno de los mayores peligros para la
soberana boliviana. No es ningn secreto el hecho ms que probable de que la salida de Soliz del ministerio, poco despus de la
nacionalizacin, fuera una de las condiciones de Brasil para la
recomposicin de la relacin entre ambos pases.
Las consecuencias de la cacareada e inexistente nacionalizacin, sin embargo, dejaron una secuela de ms largo aliento
que no favorece a Bolivia. Si bien en los hechos nada de lo esencial se toc, la impresin internacional fue que el gobierno de
Morales violaba la seguridad jurdica y daba una muy mala seal
a los inversionistas internacionales en ese y otros rubros de inters, vinculados a los importantes recursos del pas.
Brasil comprob que el gas boliviano fue un arma poltica para condicionar determinados aspectos de la relacin bilateral. San Pablo tuvo conciencia de que la provisin de gas
boliviano podra sufrir alteraciones y en caso extremo, aun
interrupciones imposibles de absorber por la industria paulista. Eso llev a Petrobras a intensificar sus exploraciones de
gas en territorio brasileo con resultados exitosos, lo que ha
cambiado la ecuacin de modo dramtico. Probablemente
ms all de 2015, Brasil podr abastecer con comodidad la
demanda de su propio mercado, lo que colocar a Bolivia
en una situacin distinta, la compra de gas por parte de
Brasil no crecer, por el contrario, podr reducirse (el contrato de veinte aos, lleva ya una dcada de ejecucin), pero
lo que es evidente es que el mango poltico de su continuidad lo tendr muy pronto Brasil.
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A esto se suma un giro negativo en varios aspectos. La

cuantificacin de reservas de gas boliviano sufri un cambio
dramtico. A comienzos de 2011 la empresa que mide esas reservas ha oficializado que el pas no tiene 24 trillones de pies
cbicos como se certific en 2002, sino solamente 10 que un
reciente descubrimiento podra subir a 13, pero ciertamente el
panorama dista mucho de ser color de rosa. El gas se ha convertido en un commodity, perdiendo preeminencia el transporte
por ductos. Las nuevas tecnologas de explotacin permiten extraer gas en zonas no tradicionales lo que ha reducido los mercados potenciales de Bolivia en Amrica del Norte y Amrica del
Sur. Todo esto ha desplazado a Bolivia como el pas articulador de la distribucin de gas en el Cono Sur.
La nacionalizacin ha dejado una secuela que parece
ser el reverso de lo que Bolivia esperaba.
de haber varias proyectos referidos a la industrializacin del gas

boliviano en proyectos de energa binacionales, proyectos de
integracin de infraestructuras de transporte y comunicaciones,
que no fuera la conclusin de obras previamente iniciadas
como la carretera Santa Cruz-Puerto Surez.
Uno de los fracasos ms evidentes de esta saga fue la carretera Potos-Tarija que haba sido adjudicada a la empresa
Queiroz Galvao en 2004. El gobierno de Morales expuls a
Queiroz acusndola de irregularidades diversas y de mala ejecucin de obra. Tras largas y difciles negociaciones se acord otorgarle la obra a la brasilea OAS, pero los trabajos avanzan lentamente y el resultado ser cuando mucho, salvar el desastre.
La constante del discurso privado y a veces pblico brasileo sobre la actitud de ese pas ante Bolivia, es que Bolivia
tiene para el Brasil un valor estratgico fundamental. La
razn es ms que evidente, el pas est en el centro del
sudcontinente, tiene frontera con cinco naciones y la frontera binacional ms larga es precisamente con Brasil. La
crisis de 2003 dej en evidencia que Brasil no poda darse
el lujo de enfrentar una situacin de confrontacin que
pudiera desestabilizar de modo crnico a Bolivia y poner
en riesgo de contagio a otros pases de la zona. La estabilidad poltica boliviana es la primera prioridad brasilea.
Mientras Morales la garantice, ser un socio de privilegio,
pero las autoridades brasileas tienen claro que esa es una
situacin que puede cambiar en un proceso electoral, lo
que no debe alterar las buenas relaciones entre ambos. La
lgica de Brasilia es que el mejor modo de garantizar esa
estabilidad poltica es con la prosperidad econmica y ese
Lula y Bolivia II. A la hora de los resultados

A partir del episodio del gas, Brasil y Bolivia intentaron desarrollar una relacin ms fluida y menos condicionada por lo
energtico, pero objetivamente la presidencia de Lula termin
sin lograr concretar del todo los objetivos econmicos que busc intensamente a lo largo de los cinco aos que comparti mandato con Morales. Varias y frondosas delegaciones de empresarios brasileos con el aval poltico del presidente y la conduccin
directa de Marco Aurelio Garca, volvieron a Brasil con las manos vacas. Ningn emprendimiento importante que pudiera
considerarse como surgido de la gestin Lula culmin a pesar
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es el mensaje que enva permanentemente a La Paz con la

idea de alentar la recepcin de inversin brasilea. Lo que
no est claro es si esa intencin no conlleva un inters de
mantener una influencia decisiva sobre sectores claves de
la economa boliviana, como la que ha logrado Petrobras
en el rubro de la energa. En la contraparte, Brasil no encuentra interlocutores eficientes desde el punto de vista
de la gestin en el gobierno de Morales, y los empresarios
privados no encuentran reglas ni condiciones adecuadas
que incentiven emprendimientos en Bolivia que se pueden hacer con mucha ms seguridad y retorno en naciones
como Argentina, Chile y Per.
Ms all de la llegada de Morales al gobierno, por todo
lo anotado, Brasil es un referente inexcusable para Bolivia,
pero la llegada de ste al gobierno coincidi con el posicionamiento especialmente significativo de Brasil en el
escenario sudamericano. Qued claro en los ltimos cinco aos que la importancia brasilea es tal, que ha desplazado buena parte de la influencia de los Estados Unidos
en la regin. No era posible encarar un proyecto poltico y
econmico de integracin sin contar con el visto bueno
del Brasil. La propuesta del IIRSA planteada por Fernando
Henrique Cardoso en 2000, fue en realidad el motor de
un proceso iniciado bajo el liderazgo de Brasil que se tradujo en la creacin de la Comunidad Sudamericana de
Naciones en 2004 y finalmente en UNASUR (2008), que
tuvo en Lula un pilar fundamental.
Para Bolivia, Brasil fue el principal socio comercial en la ltima dcada, no slo por la cuestin evidente del gas, sino por-
que el eje Santa Cruz tiene mayor proximidad de vinculacin

con el Brasil. Est a punto de terminarse la mencionada carretera
Santa Cruz Puerto Surez que cerrar uno de los corredores
interocenicos ms importantes del cono sur, al ligar por asfalto
el Atlntico con el Pacfico. La relacin binacional es clave en el
manejo de la zona de exportacin atlntica de Bolivia. Puerto
Aguirre que conecta con el ro Paraguay, lnea fronteriza con el
Brasil, de hecho representa ya el punto de salida del 38% del
total de las exportaciones bolivianas, fundamentalmente granos
que se ampliar prximamente con la exportacin de hierro a
partir de la produccin de el Mutn en manos de una empresa
hind, Jindal Steel and Co., que no hay que olvidarlo, marca
una frustracin para Brasil que, como vimos, tena inters en
llevar adelante esa iniciativa con inversiones privadas propias. La
produccin soyera y ganadera del oriente boliviano tienen que
ver con Brasil. En la soya hay importantes inversiones de empresarios brasileos que manejan ms del 15% de la produccin
total, y en ganadera y granos la importacin de avances genticos y produccin transgnica, han mejorado la calidad del ganado y el rendimiento de cultivos.
Est claro que, a pesar de la fuerte relacin ideolgica
entre Morales y Hugo Chvez, la gravitacin brasilea sobre la economa boliviana y su natural influencia fronteriza,
haca imposible un desplazamiento de los intereses estratgicos reales del Brasil a favor de la influencia venezolana. Esta
percepcin fue progresiva en el gobierno de Morales, que
intent un cierto equilibrio entre Caracas y Brasilia, que el
peso de los hechos balancearon hacia Brasilia, ms an con
su distanciamiento radical de los Estados Unidos.
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Para la oposicin no ha sido fcil un acomodo a la realidad de la desaparicin casi total del viejo sistema de partidos, sustituido por la hegemona del MAS como nico
actor realmente organizado del escenario poltico boliviano. En el pasado el sistema poltico que se desplom en
2003, contaba con estructuras organizadas, cuadros con
experiencia de gestin y con un importante trnsito en la
poltica exterior del pas, lo que permiti el diseo de estrategias y programas concretos en la comprensin de los
partidos de la realidad internacional y la insercin de Bolivia en el contexto sudamericano. Hoy, por el contrario, lo
que hay es una gran interrogante en torno a las lneas maestras de la poltica internacional boliviana desde la accin
de la oposicin, salvo quizs en el sensible caso de la reivindicacin martima con Chile. Quienes critican no sin
fundamento la carencia de una poltica exterior consistente, parecen haber olvidado su propio pasado, su tradicin y
marca gentica, para ahogarse en la inconsistencia, la carencia de cuadros y sobre todo la falta de visin en un tema
de tan alta sensibilidad.
Las relaciones Bolivia-Venezuela tuvieron dos fases casi

coincidentes con los dos mandatos de Morales. En un primer
momento la total inexperiencia de Morales hizo que Bolivia
optar por un seguidismo de la poltica exterior venezolana
que devino en un congelamientos de las relaciones con Estados Unidos, un momento de friccin significativo con Brasil, un casi congelamiento de relaciones con Per y un acercamiento a posturas contestatarias en el contexto regional,
como el estrechamiento de relaciones con Irn. Chvez articul este escenario con la creacin del ALBA, que ms que
un proyecto de integracin econmica lo que ha sido es un
instrumento poltico que defini lneas de accin comunes
en el contexto de la OEA y Unasur, y eventualmente en el
proceso subregional andino.
Morales asumi en los tres primeros aos de su gobierno
una adscripcin casi de reconocimiento del padrinazgo poltico de Chvez y por extensin ms simblico que efectivo de Fidel Castro.
Cmo se tradujo sto en la poltica interna boliviana?
Morales acept que los temas de seguridad e inteligencia tuvieran una fuerte y directa influencia de expertos y funcionarios cubanos y venezolanos, incluida su propia seguridad personal. Hay que subrayar que el embajador de Cuba ejerce
una influencia muy significativa en el entorno ms prximo
del presidente, mucho mayor que la de los embajadores venezolanos, puramente operativos ante una relacin personal
directa entre los presidentes.
Morales desarroll un programa con el nombre de Evo
cumple que estuvo apoyado directamente por dinero ve-
Chvez-Morales: De la luna de miel

a un matrimonio entre iguales
Es evidente que el giro de ciento ochenta grados en la
poltica exterior boliviana se produjo en su vinculacin con
Venezuela, a partir de la accin clara de Chvez de apoyar
moral y materialmente la candidatura de Evo Morales en 2005.
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nezolano, un promedio de entre 30 y 45 millones de dlares por ao de libre disponibilidad del presidente sin pasar
por la aprobacin del Congreso Nacional ni estar inscritos
en el presupuesto general de Bolivia, como corresponde
en el caso de cualquier donacin internacional. Adicionalmente, es muy probable que el gobierno boliviano haya
recibido apoyos directos de otra naturaleza cuya cuantificacin es imposible de hacer.
En cambio, los grandilocuentes proyectos de industrializacin e inversin en el mbito energtico, en el de la produccin de alimentos y en obras de infraestructura, casi no
han tenido resultado.
El efecto de esta relacin tan estrecha se not muy pronto. Las frecuentes visitas de Chvez a Bolivia, incluso las actitudes paternales expresadas en actos pblicos, llevaron a la
opinin pblica a un vuelco crtico sobre el mandatario venezolano. Morales, poltico de gran instinto, se dio cuenta del efecto
contraproducente y baj los decibeles del vnculo. Si bien ambos presidentes comulgan la misma ideologa y siguen respaldando la vigencia del ALBA, adems de ratificar acuerdos bilaterales llenos de documentos especficos que pocas veces se llevan
a efecto, est claro que la influencia directa de Chvez sobre su
homlogo ha disminuido significativamente.
No se puede dejar de lado sin embargo, que las relaciones comerciales entre Bolivia y Venezuela se incrementaron
significativamente en el periodo 2006-2011, aunque se trata
de un volumen que no es an significativo para la economa
boliviana. En 2005 Bolivia exportaba 170 millones de dlares
a Venezuela e importaba 40 millones. En 2011 las exportacio-
nes subieron a 339 millones (fundamentalmente granos y textiles) y las importaciones fueron 300 millones. Las exportaciones se duplicaron y las importaciones se multiplicaron casi
ocho veces, la razn, el diesel del que Bolivia es cada vez ms
deficitaria. Las exportaciones a Venezuela representan el 5%
del total, mientras que las exportaciones a Bolivia representan para Venezuela el 0,4% del total. La diferencia con el Brasil es ms que elocuente.
Pero no slo fue una cuestin de cambio formal, a medida que se afianzaba en la presidencia, el mandatario boliviano
comenz a desarrollar su propia agenda internacional basada
en dos pilares, el ms importante su condicin de primer presidente indgena de Bolivia y la repercusin internacional de
este hecho. En pocos aos el gobierno boliviano percibi que
poda generar un liderazgo regional sobre los pueblos indgenas de Per, Ecuador, Guatemala, Mxico y tambin Chile.
Morales no necesitaba un padrino para esto y comenz a desarrollar una lnea internacional propia para afianzar la reivindicacin y la consolidacin de poder indgena ms all de
Bolivia. El segundo tema en el que se empe es la defensa
de la Madre Tierra (Pachamama, tanto en quechua como en
aymara). El ministro de Relaciones Exteriores David Choquehuanca, la figura indgena ms relevante en el Poder
Ejecutivo, impuso la idea de que hay que contrastar la filosofa del vivir bien andino (suma qamaa), frente a la del
vivir mejor occidental, como una respuesta desde la cosmogona andina que considera como falaz el ansia del progreso, que se expres en la complementariedad y la armona hombre-naturaleza. Bolivia intent colocar esta idea
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en el concierto internacional, lo hizo en Naciones Unidas,

pero sobre todo en las cumbres sobre el cambio climtico.
La posicin ms radical se expres en la cumbre de Cancn,
donde Bolivia fue el nico pas del mundo que no firm el
documento final de la reunin.
El punto de inflexin en la narcotizacin de las relaciones se dio en 1988, cuando se aprob una ley antinarcticos inspirada por EE.UU. que estableca una poltica
muy dura de erradicacin de hoja de coca excedentaria,
represin y castigo al narcotrfico. A partir de ese momento la presencia de la DEA en el pas fue determinante, supervisando la poltica antidrogas, cubriendo el presupuesto sobre el tema, pagando sobresueldos a los funcionarios
policiales bolivianos especializados y generando una presin permanente sobre los diversos gobiernos para aplicar
su poltica. El ejemplo ms dramtico de esta presin fue
el retiro de la visa de ingreso a los Estados Unidos al ex
presidente Jaime Paz Zamora en 1994 (que le restituy aos
despus).
Esta situacin que da severamente la imagen norteamericana en Bolivia, slo se modific tras las sangrientas
crisis de 2003 que hizo que Estados Unidos modificara su
poltica de injerencia suavizando posiciones, pero el dao
ya estaba hecho. Simultneamente durante estos aos, la
inteligencia estadounidense se convirti en un virtual sistema paralelo a la inteligencia boliviana. Da la impresin
de que el gobierno de Morales lo que hizo fue cambiar de
socio al abrirle ese espacio, como queda dicho, a Venezuela y Cuba.
Sera incompleto terminar el anlisis sin recordar que
desde la presidencia de Jimmy Carter, Estados Unidos hizo
nfasis en el respeto a los derechos humanos como condicin para la relacin bilateral, retir su embajador de Bolivia
durante la dictadura de Luis Garca Meza (1980-1981) y con-
La siempre conflictiva relacin con Estados Unidos

La influencia de los Estados Unidos en Bolivia, est dems decirlo, ha sido realmente muy grande. En ms de una
ocasin se puede afirmar sin lugar a duda alguna se han
producido actos de injerencia norteamericana en asuntos internos del pas.
Esta influencia comenz durante la segunda guerra mundial pero se hizo muy evidente a partir de la revolucin de
1952 que, paradjicamente asfixiada por una crisis econmica y el bloqueo de sus exportaciones, apel a la ayuda estadounidense. En pocos aos la dependencia del presupuesto boliviano de esa ayuda era muy fuerte y con ella vino la dependencia poltica. EEUU respald a la revolucin (1952-1964)
hasta el comienzo de la doctrina de seguridad nacional. Dado
ese cambio provocado por la revolucin cubana, con igual
entusiasmo respald un golpe de estado militar (1964) que
inaugur un periodo de 17 aos de dictadura militar. Con la
reinstauracin de la democracia (1982), las relaciones entre
ambos pases se vieron fuertemente contaminadas por el tema
de la coca, cuya produccin haba experimentado un crecimiento geomtrico en el periodo 1977-1982.
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tribuy con los programas de fortalecimiento institucional y

democrtico de Bolivia a partir de 1982. El impacto fue, sin
embargo, menor en contraste con la dominancia casi obsesiva del paquete coca-narcotrfico.
A partir de la gestin de Morales las relaciones comenzaron a enfriarse hasta llegar a su punto ms bajo desde
1980 cuando el presidente decidi expulsar al embajador
Philip Goldberg y a la DEA. Desde 2008 Estados Unidos
no tiene embajador acreditado en Bolivia y lo propio, Bolivia no tiene embajador en Washington, el periodo ms
largo en este estatus desde la apertura de relaciones entre
ambos pases en el siglo XIX. Ms all de lo debatible de
las razones objetivas para la expulsin (supuestas acciones
desestabilizadores en connivencia con la oposicin regional a Morales en la crisis que polariz al pas en 2008), hay
que entender que el presidente boliviano tuvo como bandera de batalla ms importante en toda su vida sindical la
confrontacin y la execracin del gobierno de los Estado
Unidos, y lo que l entiende como una actitud imperialista inaceptable de ese pas. De este modo se sum a una
posicin ideolgica del gobierno boliviano, una especie de
cuenta pendiente personal de Morales con Estados Unidos.
Esta situacin de congelamiento de las relaciones, contra lo que podra pensarse, no ha tenido un efecto significativo en lo econmico, a pesar de que Washington suspendi el beneficio del llamado programa ATP-DEA que
liberaba de aranceles de ingreso a una buena parte de los
productos de exportacin bolivianos. Las exportaciones
bolivianas a ese pas disminuyeron en menos de un 20%,
de un total que equivale a algo menos del 10% del total de las
ventas bolivianas al exterior y fueron compensadas por la apertura moderada de mercados alternativos. No debe perderse
de vista que, con todo, Estados Unidos es el segundo destino
de las exportaciones bolivianas despus de Brasil.
La Coca: El tema ms sensible de las relaciones

exteriores de Bolivia. El nuevo rol de Brasil
en la cuestin
Pero el verdadero meollo del escenario internacional boliviano est referido a la produccin de coca.
Bolivia es una nacin que est indisolublemente ligada
a la hoja desde su pasado ms remoto. Grandes civilizaciones como Tiahuanacu y los Incas estn enlazadas con la
produccin y consumo de la hoja, en esos tiempos exclusivamente destinados al uso ritual de sacerdotes y tenan
acceso a ella solo los de la ms alta nobleza vinculada con
el Inca y al Inca mismo. Su difusin masiva se hizo recin en
tiempos de la colonia espaola, al percatarse los conquistadores del mayor rendimiento, ms horas de trabajo y menor
demanda alimentaria que produca el consumo regular de coca
por parte de los indgenas, lo que los impulso a difundirla
masivamente. En el periodo republicano el consumo tradicional de los indios de los Andes y los valles se extendi
a muchos indgenas de los llanos orientales.
La transformacin de la coca en cocana de forma masiva
comenz en la segunda mitad de los aos setenta del siglo
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pasado y se convirti en un problema muy serio en la primera mitad de los ochenta.

La coca tiene dos calificaciones en la ley boliviana de sustancias controladas: cultivos tradicionales referidos histricamente a la zona de los Yungas en el departamento de La Paz y
cultivos excedentarios ubicados mayoritariamente en la regin del Chapare en el departamento de Cochabamba. Eso
quiere decir que Bolivia reconoce la produccin de coca legal
y su consumo tradicional es legtimo. La ley establece 12.000
hectreas para ese propsito. La llamada coca excedentaria
es en realidad coca ilegal que debe ser erradicada.
En 2011 el escenario no es alentador, pero antes de describirlo en su real magnitud es indispensable recordar que el
presidente constitucional de Bolivia, Evo Morales, lleg al
cargo en el que est en buena medida por su intensa actividad
sindical como mximo ejecutivo de las federaciones de productores de coca de Cochabamba (regin de produccin ilegal. Ms del 90% de esa hoja se transforma en cocana). Contra lo que se piensa, Morales nunca reivindic antes del proceso electoral de 2005 su carcter de lder indgena y menos
los principios de la filosofa que hoy propugna desde el gobierno. En la segunda mitad de los aos noventa, Morales y
los cocaleros haban ocupado ya un lugar fundamental dentro de los movimientos sociales nacionales, sustituyendo a la
vanguardia histrica de la Central Obrera Boliviana, los mineros. El fortalecimiento de los cocaleros tuvo que ver tambin con el lugar geogrfico estratgico de los cultivos por los
que pasa la principal carretera del pas, que bloquearon sistemticamente, pero tambin con el discurso fuertemente an-
tinorteamericano, antigubernamental y rabiosamente crtico

del modelo democrtico vigente entonces.
El presidente boliviano es hoy tambin secretario ejecutivo de las federaciones de cocaleros, cargo que nunca abandon. Una parte central del poder del MAS y del gobierno
est apoyada en el incondicional apoyo de los cocaleros, lo
que, como puede entenderse perfectamente, condiciona las
polticas gubernamentales sobre el tema de la erradicacin de
la hoja, ms todava cuando la popularidad de Morales afronta una severa crisis.
Cul es la situacin de la hoja de coca hoy?
Segn un informe oficial de la Oficina de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito en conjunto con el Estado
de Bolivia, en 2009 Bolivia se ubicaba como el tercer productor mundial de coca. En Colombia se cultivan 68.000 hectreas, en Per 60.000 y en Bolivia 31.000.
En el momento de mayor xito de la erradicacin, el ao
2000, el pas produca menos de 15.000 hectreas. En 2005,
25.000. En el gobierno de Morales la produccin se ha incrementado un 20%. Las 31.000 hectreas mencionadas dan un
rendimiento de 55.000 toneladas de hoja de coca. El valor de
la coca en el PIB nacional es algo menor al 2% y alrededor del
14% del PIB agrcola del pas.
En cuanto a la produccin de droga, se puede tener una idea
en la comparacin. En 2000 se incautaron 10 toneladas de pasta
base de cocana y media tonelada de clorhidrato de cocana. En
2009, en cambio, se incautaron 22 toneladas de pasta base y 5 de
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clorhidrato. Hay tres posibles conclusiones; la primera es que

la eficiencia del Estado es hoy mayor que antes, la segunda
que la produccin de droga se ha incrementado de modo muy
preocupante, la tercera es una combinacin de ambas.
Hasta mediados de la primera dcada de este siglo, los
ms interesados en la eficiencia de las polticas bolivianas antinarcticos eran los Estados Unidos y Europa. La razn fundamental estaba directamente relacionada con el destino de
la produccin de droga boliviana, precisamente Estados Unidos y los pases europeos. Por diversas razones el mercado
norteamericano fue progresivamente abastecindose de droga fabricada mayoritariamente en Colombia y en menor medida en Per, desvinculndose totalmente de la producida en
Bolivia. Para Europa, en cambio, la droga boliviana sigui siendo un factor sobre sus consumidores. Lo que cambi dramticamente el escenario fue la situacin de Brasil. Originalmente Brasil era predominantemente un pas de trnsito para
la droga boliviana, pero el crecimiento significativo de su consumo convirti a Brasil en el segundo consumidor mundial
de cocana. El resultado fue que la droga proveniente de
Bolivia si bien continu destinndose a mercados europeos, se quedaba en su mayora en las principales ciudades
brasileas, fundamentalmente San Pablo y Ro de Janeiro.
El crecimiento de la violencia por el narcotrfico en esas
ciudades elev la preocupacin del gobierno brasileo, que
enfrenta una ofensiva de carteles, mafias y zonas urbanas bajo
total control de narcotraficantes.
El fenmeno comenz a agravarse en la segunda gestin
del presidente Lula. En bajo perfil Brasilia hizo el reclamo a
La Paz, sin mayores efectos. La situacin se complic mucho

ms con la expulsin de la DEA en 2008. De modo cada vez
ms intenso, Brasil insisti en su preocupacin pero Lula no
se atrevi a convertir la cuestin de la coca en un tema de
agenda de primera importancia pblica entre ambos pases.
Morales respondi con una invitacin desafiante que Lula
acept. En su ltima visita a Bolivia el presidente brasileo
asisti a un acto en el Chapare rodeado por miles de productores de hoja de coca excedentaria.
Esa complicada realidad que el mandatario brasileo prefiri dejar pasar consciente de que terminaba su segunda gestin, es hoy la herencia ms delicada que tiene que encarar la
presidenta Rouseff. No es posible dejar de lado la cuestin.
El tema no es sencillo. Estados Unidos, con una figurada
media sonrisa, le endosa la responsabilidad a Brasil. Para
Brasil no es fcil hacer el papel de chico malo en esta
historia (enfrenta el dilema de asumir el papel que jug
Estados Unidos en el pasado, o proponer un trabajo horizontal y conjunto con Bolivia en una lucha ms racional
contra el flagelo del narcotrfico), pero por una necesidad
estratgica, por una cuestin de salud pblica interna y por
una lgica demanda de su opinin pblica, debe tomar una
decisin, que inevitablemente tendr que traducirse en
hechos concretos. Por todo ello no puede sostener una relacin fluida con Bolivia manteniendo en un bal cerrado
un tema que hoy, despus de la cuestin energtica, se ha
convertido en una prioridad, como lo han dicho claramente
en sus visitas a Bolivia en 2011 los ministros de Justicia y Relaciones Exteriores brasileos.
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La salida de droga boliviana no afecta solamente a Brasil, tiene tambin como pases de destino a Chile y a la
Argentina y es por si fuera poco un pas de trnsito de
droga peruana a los mercados mencionados. Queda claro,
por todo ello, que en el presente el narcotrfico es una
cuestin muy caliente entre varias naciones vecinas a Bolivia, Brasil en particular.
rales bolivianos) y Rusia en ese orden. China lleva adelante una ofensiva diplomtica econmica muy importante
desde hace varios aos, como lo est haciendo en el conjunto de Amrica Latina. Bolivia ve con buenos ojos la
opcin de aceptar inversiones chinas en algn megaproyecto que hasta ahora no se ha concretado. Slo en el ltimo ao las importaciones de China se han triplicado, acercndose a los 1.000 millones de dlares, el 17% de las importaciones totales. Est claro que Morales quiere mostrar
su apertura al lejano oriente fortaleciendo la presencia de
China en Bolivia. Ve esa opcin como una alternativa a la
influencia estadounidense que, queda dicho, es la menor
que ese pas ha tenido sobre Bolivia desde la segunda guerra mundial. Lo que no est claro es cul es la estrategia
boliviana para incrementar las exportaciones ya existentes
al gigante que suman algo ms de 200 millones, un 3% de
las exportaciones bolivianas.
Con alguna menor influencia aparecen como potenciales
inversores en Bolivia, Corea del Sur y Rusia. En este ltimo
caso con un inters muy particular de concretar una venta
masiva de armamento en la lgica de una modernizacin de
la dbil estructura militar de las FF.AA. de Bolivia. El gobierno del MAS ha hecho especial nfasis en potenciar al ejrcito,
ejercer un control directo sobre sus mandos y mimarlo con
compras de equipo que el Estado no haba hecho desde hace
varias dcadas.
En lo inmediato, el gran debate de inversin en Bolivia es
la primera reserva del mundo de litio ubicada en el salar de
Uyuni al suroeste del territorio, en la que han mostrado inte-
Los otros actores

Cules son tradicionalmente los otros grandes actores
de la comunidad internacional en Bolivia?. Desde la perspectiva tanto de la cooperacin como de las inversiones, los pases ms influyentes en Bolivia en los ltimos veinte aos son
Japn y Espaa en primer lugar, y los pases nrdicos, Holanda y Alemania en segundo lugar.
En el caso de Espaa la presencia ms significativa es la de
Repsol en el sector de hidrocarburos e Iberdrola en la distribucin de energa elctrica en el complejo La Paz-El Alto,
adems de un paquete de proyectos diversos de cooperacin.
La empresa japonesa Sumitomo maneja la empresa minera
San Cristbal, la mayor productora de plata y plomo del pas,
contando Japn con una larga tradicin de ayuda a Bolivia
sobre todo en proyectos de desarrollo agrcola y apoyo en el
mbito de la salud.
Los nuevos jugadores son China, India (explotacin del
Mutn una de las reservas de hierro ms grandes del mundo), Corea del Sur (el principal destinatario de los mine-
69
70
71
rs pases como Brasil, Corea del Sur, Francia y China. Uno

de los problemas para su ejecucin son las condiciones que
pone Bolivia, que exige que la empresa que explote el litio
elabore las bateras en Bolivia y exporte productos terminados. Se debe considerar que al haber yacimientos de litio en
Argentina y Chile, con condiciones de transporte y facilidades para la inversin ms atractivas, las posibilidades de concretar un negocio tal como lo plantea Bolivia son inciertas,
aunque el volumen increble de las reservas hace pensar que,
an en trminos discutibles como los que se aplicaron en la
concesin del Mutn, el negocio del litio se concretar.
Pero la realidad es ms compleja que eso. En los ltimos
cinco aos Bolivia se ha mantenido con el nivel de inversin
externa ms bajo de Amrica Latina. Las inversiones extranjeras anuales en el pas apenas superan los 700 millones de
dlares, cifra ms que insuficiente para una economa que
solo en el sector energtico requieren de por lo menos mil
millones de inversin por ao para intentar resolver la dramtica situacin de un exportador de gas que afronta dficit
en la produccin de diesel, gasolina e incluso gas licuado de
petrleo en temporada de invierno.
La paradoja es que en un momento de expansin econmica, de demanda sostenida de materias primas de las que
Bolivia es un importante productor regional, los inversionistas se debaten entre su obvio inters por invertir y las limitaciones para hacerlo. La Constitucin de corte estatista restringe por ejemplo severamente a los inversionistas. Baste
subrayar que un artculo de la Constitucin exige a quienes
inviertan para explotar recursos naturales, reinvertir la totali-
dad de sus utilidades en Bolivia. La poltica de nacionalizaciones reales o figuradas, adems, provoca un total desincentivo a los potenciales inversionistas. El Estado ha nacionalizado a la empresa nacional de telecomunicaciones (Italia), la
principal fundicin de estao (Suiza), una planta de produccin de cemento (Mxico), las empresas generadoras de electricidad (Gran Bretaa y Francia) y las refineras de petrleo
(Brasil). En todos los casos en la modalidad de compra ofreciendo un precio unilateralmente. Muchos de esos procesos
estn en suspenso esperando arbitrajes internacionales.
Los desafos de Rousseff y Morales

Las relaciones entre Bolivia y Brasil, en principio, se mantienen inalterables con el nuevo gobierno presidido por Dilma Rousseff, pero es evidente que los temas en el tapete han
variado, sin que esto quiera decir que la agenda preexistente
haya desaparecido ni mucho menos.
Primero, ante la actitud de retirada de los Estados Unidos, la presencia brasilea en Bolivia es ms importante que
nunca, cuanto sensible y riesgosa por las responsabilidades
que en teora debe encarar.
Segundo, el gas sigue siendo el cordn umbilical econmico entre ambos pases, pero el contexto y las circunstancias han cambiado. Bolivia ha perdido relevancia en el
contexto regional por una disminucin de sus reservas y
un cambio de sus perspectivas de mercado en virtud del
nuevo papel del gas como commodity y las nuevas tecnolo-
72
73
gas no convencionales. Por su parte Brasil tendr hacia el

2015 o 2016 en funcionamiento su propio abastecimiento
de gas. Sin embargo la matriz energtica global est cambiando y eso tendr sus consecuencias. Bolivia debe encarar una estrategia nueva en este campo si no quiere enfrentar un futuro poco alentador.
Tercero, el narcotrfico ya no puede soslayarse entre los
temas comunes, eso obliga a un manejo inteligente y delicado por ambas partes, pero tal como est el escenario en
la administracin del tema por parte de Bolivia, amenaza
con ser un factor de complejidad de un status de fluidez y
cordialidad que se logr despus del impase de la nacionalizacin.
Cuarto, la irrupcin de nuevos jugadores internacionales, especialmente China, pueden generar un escenario ms
complejo en la vinculacin con Brasil y su natural influencia
geogrfica y mltiple en Bolivia. La declinacin del protagonismo venezolano marcan, a su vez, un interrogante sobre la
estrategia de alianzas de Bolivia.
Quinto, la idea subyacente de que Brasil siempre ha tenido una actitud imperialista que tiene en Bolivia por su tamao econmico tan pequeo un objetivo concreto, pueden aflorar con ms claridad si en los prximo aos el poder brasileo
se pone en evidencia de modo ms tangible en su relacin
concreta con una nacin pequea como la nuestra.
Sexto, las difciles condiciones de inversin en Bolivia no
parecen marcar un escenario favorable para la presencia de
inversin privada brasilea. De hecho, da la sensacin de que
los inversionistas brasileos estn poco animados a volver a
pensar en Bolivia en grande. Depender del gobierno brasileo en su trabajo de mejorar las condiciones bolivianas, reabrir esos espacios. Depender tambin de la necesaria transparencia de esas inversiones. Es un camino de ida y vuelta
que tiene que ver con la lgica maximalista (que vale para la
inversin externa en general) en la que se mueve la Constitucin y las reglas del gobierno de Morales.
Sptimo, el tema de la migracin se ha vuelto crucial. Debe
desarrollarse una poltica migratoria, sobre todo para los bolivianos que van a trabajar a Brasil (hoy un nmero muy significativo) en el marco de un proceso de integracin que considere las reglas sobre el tema que contempla el Mercosur.
Ms que eso, hay que concretar polticas del gobierno brasileo que salvaguarden las condiciones de derechos humanos
(salud, trabajo por ejemplo) de los migrantes, lo que no excluye las complejas relaciones dentro de la propia comunidad
boliviana en Brasil.
Octavo, las iniciativas brasileas para incrementar la generacin de energa elctrica en el ro Madera tendrn un
impacto fundamental en el ecosistema de la regin y en todo
el sistema fluvial boliviano de la Cuenca del Amazonas. El
propio proyecto de la presa en Cachuela Esperanza es parte
de un escenario cuyas repercusiones econmicas y polticas
son complejas. Lo esencial es la definicin de una poltica
medioambiental boliviana que es hoy por hoy contradictoria
entre la retrica preservacionista y la lgica desarrollista. A la
vez no se puede desconocer la posibilidad de alimentacin de
electricidad a una regin del pas que est fuera del sistema
interconectado.
74
Noveno, el proceso de integracin tanto binacional como

el que les toca a ambos pases en virtud de su presencia en los
mecanismos econmicos subregionales y en el mecanismo
poltico (UNASUR), debe ser parte de una definicin a futuro que supere la retrica poltica y con realismo las trabas
que han frenado el xito de acuerdos como el Mercosur. Se
debe partir de la realidad de una de las mayores asimetras
entre los pases sudamericanos, lo que exige una estrategia de
integracin que tome en consideracin los elementos de complementariedad existentes, as como aquellos referidos a la
competitividad y eficiencia de propuestas que busquen beneficios comunes. Est claro que la idea global de integracin
est en cuestin y que hay que evaluar la propuesta de sudamericanizacin de la integracin que inici Brasil en 2000.
Finalmente, se debe abrir un nuevo escenario de intercambio y complementacin econmica que trasciendan el gas
y el narcotrfico, que fortalezcan la vinculacin por la va de
la infraestructura (y resuelvan los complejos desafos que plantea cuando los corredores estn en pleno funcionamiento),
que privilegie la relacin entre los departamentos y estados
fronterizos de Brasil y Bolivia (cuya potencialidad econmica es inmensa) y que encuentre mercados para los productos
bolivianos ms all de la actual dependencia energtica. Retomar los proyectos comunes de industrializacin es tambin
indispensable.
En el fondo, lo que Bolivia y Brasil deben recuperar es un
clima de confianza mutua que diversos acontecimientos de
los ltimos aos debilitaron.
Evolucin y perspectivas de las relaciones entre...
75
EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS
DE LAS RELACIONES ENTRE
COLOMBIA Y BRASIL
Eduardo Pastrana Buelvas
Introduccin
Sin duda, la Poltica de Seguridad Democrtica (PSD),
como columna vertebral de la estrategia poltica que lvaro
Uribe implement en sus dos perodos presidenciales (20022010), determin el curso poltico y la orientacin ideolgica
de la poltica exterior de Colombia durante los ocho aos de
su mandato. Por tal motivo, las relaciones internacionales se
desarrollaron como complemento casi exclusivo de las estrategias internas de seguridad. La PSD se enfoc a confrontar
seis amenazas domsticas especficas identificadas como de
inters prioritario, a saber: el terrorismo, encarnado funda-
76
mentalmente en el grupo guerrillero denominado Fuerzas

Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el negocio
de las drogas ilcitas, las finanzas ilcitas, el trfico de armas,
municiones y explosivos, el secuestro y la extorsin, y el homicidio1.
Por tanto, en el mbito domstico, la prioridad de la accin estatal y gubernamental estuvo dada por la bsqueda del
control estatal de la totalidad del territorio, cumpliendo un
papel central las FF.AA. (Polica y Fuerzas Militares), si bien
se reconoca que se precisaba paralelamente de una actividad
fuerte por parte de las dems entidades territoriales (Presidencia, 2003: 16).
Por lo que se refiere a la estructuracin de las Relaciones
Exteriores, la PSD ubicaba la consecucin de su seguridad
interna como pilar del entendimiento con los dems actores
de la Comunidad Internacional, apelando al multilateralismo
en el marco de los convenios, tratados y acuerdos existentes

contra el terrorismo internacional. Dicho propsito contemplaba como uno de sus instrumentos clave la cooperacin bilateral por principio de corresponsabilidad de todos los pases
en la cadena, que va desde los precursores qumicos hasta los
consumidores de narcticos y pasando por las organizaciones
delincuenciales y las redes del terrorismo internacional (Presidencia, 2003: 20-21).
Con frecuencia, se ha expuesto el papel dominante del
Presidente y sus objetivos de buscar afanosamente cooperacin contra el narcotrfico y el terrorismo en los derroteros
que traza para sus conexiones con la regin andina y en las
estructuras continentales, adems de su esfuerzo permanente por insertarse a los mercados globales. Tambin se ha visibilizado continuamente el rol central que cumplen las relaciones bilaterales con EE.UU. para moldear y satisfacer esas
metas gubernamentales.
Sin embargo, detrs del modelo gubernamental que articula la seguridad estatal como paso previo al desarrollo, adems de la resolucin de sus dilemas interiores y la extensin
de los vnculos con los norteamericanos, se halla un juego de
intereses clave y de factores de identificacin positiva tradicional entre las lites econmicas, polticas y militares colombianas respecto a ese modelo y respecto al buen entendimiento
con EE.UU. Esa identificacin, particularmente fuerte en la
era Uribe, dej seriamente afectadas las buenas relaciones de
vecindad con los pases andinos y un manto de desconfianza
con Brasil, adems de limitar notoriamente la motivacin y la
participacin de Colombia en los procesos de integracin re-
El objetivo general de la PSD era reforzar y garantizar el Estado de Derecho en todo el territorio fortaleciendo la autoridad democrtica, entendida como autoridad institucional, imperio de la Ley y participacin ciudadana en el marco gubernamental. Los objetivos especficos de la PSD
eran cinco: la consolidacin del control estatal del territorio, la proteccin de la poblacin, la eliminacin del negocio de las drogas ilcitas en
Colombia, el mantenimiento de una capacidad disuasiva y el logro de la
eficiencia, transparencia y rendicin de cuentas en el sistema gubernamental. La seguridad como concepto era entendida como la proteccin del
ciudadano y la democracia por parte de las fuerzas del Estado y su componente democrtico estribaba en el compromiso de solidaridad y cooperacin con la PSD por parte de toda la sociedad (Presidencia, 2003: 12-13).
77
78
gional. La percepcin domstica estuvo casi dominada por la

unanimidad en torno a los presupuestos de la PSD, el escepticismo respecto a la utilidad poltica de los espacios suramericanos, el afn por la ratificacin del Tratado de Libre Comercio (TLC)2 con los EE.UU. y la incertidumbre respecto
a la posicin de Brasil frente al conflicto interno y a las crisis
diplomticas con Venezuela.
Al cierre del gobierno de Uribe, y tras el inicio de la administracin Santos, se hizo evidente un clima de opinin
que expuso un desgaste de las expectativas elevadas de las relaciones colombo-norteamericanas. Ello gener una presin
por buscar otros espacios de insercin econmica, normalizar las relaciones diplomticas con Venezuela y Ecuador, aprovechar ms el potencial de Brasil y recuperar la confianza de
la regin para borrar la sensacin general de un cierto aislacionismo colombiano. EE.UU. contina teniendo un lugar
importante en la agenda exterior comercial y poltica de Colombia, pero la posicin gubernamental sugiere una preocupacin creciente por diversificar las relaciones exteriores y situarse en el centro de gravedad de los procesos de integracin
regional.
Era Uribe: estadounidizacin de la poltica exterior

y aislamiento de Sudamrica
Colombia y Estados Unidos firmaron un Tratado de Libre Comercio en

2006, el cual redefinira las relaciones comerciales entre ambos pases.
Este tratado permitira la reduccin arancelaria bilateral y, segn el gobierno colombiano, servira de motor de la economa nacional y estimulara la inversin extranjera en el pas. Sin embargo, dicho tratado, desde
su firma en 2006, no ha sido ratificado por razones de poltica interna por
el Congreso Norteamericano.
79
La relevancia de las relaciones de Colombia con EE.UU.

ha sido tradicionalmente alta al comprometer paralelamente
e incluso hibridar temas comerciales, polticos, diplomticos
y de seguridad. Son eslabones esenciales de las relaciones bilaterales: la ratificacin pendiente del TLC entre ColombiaEE.UU. por parte del Congreso norteamericano y la prorrogacin del ATPDEA (Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act). Mediante dicho mecanismo unilateral, EE.UU. le
viene otorgando, desde mediado de los aos 90, preferencias
arancelarias a un universo amplio de las exportaciones colombianas que ingresan al mercado norteamericano, basadas
en el principio de la corresponsabilidad en la lucha en contra
del narcotrfico. As mismo, han sido temas centrales en las
relaciones bilaterales la cooperacin militar, financiera y humanitaria para los temas de narcotrfico y grupos armados
ilegales dentro del Plan Colombia (Pastrana, 2010: 53).
Aunque no sea recproco, la intensificacin de las relaciones comerciales con los EE.UU. y la renovacin de la cooperacin siempre han ocupado el primer lugar en la agenda diplomtica colombiana. En la era Uribe, el Ministerio de Comercio contemplaba el TLC con los EE.UU. como el camino para definir el trato comercial con el resto del mundo
(Pastrana, 2008: 3; Cepeda y Snchez, 2010: 459).
En este sentido, la forma afanosa de preparar el TLC y el
intento de reforzar la cooperacin norteamericana podran
haberse basado en otras dos estrategias errticas. Por una par-
80
te, poner toda la confianza en las negociaciones con el Departamento de Comercio de EE.UU. y el Departamento de Estado, olvidando la influencia de otros actores que hoy traban el TLC institucionales, polticos y de organizaciones
de la sociedad civil. Por otra, intentar que el TLC se convirtiera en el mecanismo para asegurar una alianza estratgica
desde Colombia y EE.UU. hacia el hemisferio, que incluso
subsumiera el ATPDEA y las luchas contra el narcotrfico y
el terrorismo, enlazando a la PSD con los lineamientos ideolgicos de la administracin Bush (Pastrana, 2011: 208-209;
Pulecio, 2005: 14).
Desde este bilateralismo se podra generar un efecto multiplicador o efecto carambola sobre la regin andina que los
vecinos de Colombia (particularmente Bolivia, Ecuador y
Venezuela) temen y denuncian como una puerta abierta al
intervencionismo de EE.UU. Tales temores se relacionan con
la posible ampliacin de la cobertura del Plan Colombia
como lo propona la administracin Clinton en 2001 con la
Iniciativa Regional Andina (IRA o ARI)3 y de los efectos
negativos de carcter transfronterizo del conflicto colombiano y de la estrategia de combate frontal (Bonilla y Cepik, 2004:
74; Leite y Montez, 2007: 198; Duarte y Trindade, 2010: 109).
Ha sido un gran obstculo a la aproximacin regional la
manera desequilibrada en la que se negoci con los norte-
americanos, por encima de los arreglos comunitarios en la

CAN, por fuera del proceso de integracin comercial suramericano y haciendo caso omiso a las consecuencias regionales de no negociar en bloque, tal como lo han expresado pases como Venezuela, Bolivia, Ecuador e incluso Brasil. As, se
desdibuj la profundizacin de las relaciones comerciales con
el vecindario y el entorno regional e incluso se reversaron
procesos de integracin como el andino. Como consecuencia de ello, se fragment la CAN, Venezuela se orient hacia
el Mercosur y el gobierno de Hugo Chvez aceler los procesos alternativos como el ALBA (Vieira, 2010: 57; Ramrez,
2008: 2).
Es necesario reconocer que a lo largo de las diez Cumbres presidenciales suramericanas que se han suscitado de 2000
a 2008, se han evidenciado controversias polticas sobre el
proceso de integracin econmica y poltica, las situaciones
nacionales, los modelos de conduccin poltica y los liderazgos de Venezuela y Brasil. No todo es culpa de Colombia,
pero el proceso acumulativo de tales controversias afect el
ambiente de concordia entre los sudamericanos y puso freno
a las dinmicas de negociacin en temas comerciales, de integracin energtica y de infraestructura, de integracin poltica y de seguridad colectiva (Ramrez, 2008: 2).
Es innegable que una de las razones que esgrimi el gobierno colombiano para apartarse un tanto del proceso regional y volver a mirar a los EE.UU. fue el fracaso de la creacin
del rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en 2003
(Pulecio, 2005: 16). Esta posicin se reforz por la interpretacin gubernamental inicial del rol de Brasil y Venezuela
U.S. Department of State (2003). Andean Regional Initiative (ARI):

FY2003 Supplemental and FY2004 Assistance for Colombia and Neighbors. Recuperado de http//: www.fpc.state.gov/documents/organization/
23496.pdf
81
82
83
como antagonistas del libre comercio y actores de contrapeso

ideolgico y poltico a EE.UU. Dicha interpretacin encontraba fundamento en el vnculo estrecho que sus presidentes
Luiz Incio Lula da Silva y Hugo Chvez han tenido a lo largo de su historia poltica con movimientos polticos y sociales, cuyo denominador comn ha sido el rechazo sistemtico
a la injerencia econmica, militar e ideolgica de los norteamericanos en Suramrica (Duarte y Trindade, 2010: 109;
Mrquez, 2010: 472-473: Pastrana, 2011, 225; Pastrana, 2009:
68-69).
Sin embargo, los esfuerzos y lobbies del segundo gobierno
Uribe, respecto a una mayor alineacin con EE.UU., no prosperaron ante a la reticencia creciente por parte de la contraparte norteamericana. Debido al malestar gubernamental por
el recorte y reorientacin social de los montos destinados para
apoyar financiera y militarmente la PSD, y a partir de las
declaraciones de la administracin Obama, desde los medios se
manejaron tres razones para explicar el golpe al Plan Colombia: el cambio de prioridades en seguridad de EE.UU.; su deseo de que se logre una completa nacionalizacin del programa (la asuncin de los costos por parte de Colombia); y la
crisis financiera norteamericana (Londoo, 2011: 264-269).
Este revs bilateral para la PSD, sumado a la no prolongacin del ATPDEA ms all del 2010 y el bloqueo permanente por parte del Congreso norteamericano del TLC con
Colombia, no significaron estmulos negativos para la bsqueda de alineacin intergubernamental. En medio de las tensiones polticas entre Colombia de un lado, y Ecuador y Venezuela del otro con alusiones belicistas, el papel esta-
bilizador de EE.UU. hizo eco en el nimo gubernamental

colombiano y en algunos medios de opinin (Londoo, 2011:
250-262).
Por otra parte, la polarizacin de las posiciones en UNASUR aument a raz de la revelacin pblica sobre la negociacin colombo-norteamericana para la firma de un tratado
que implicaba el uso de siete bases colombianas, cuyo propsito era el de aumentar el alcance operativo del programa de
cooperacin antidroga y contrainsurgente. Por su parte, Colombia defenda el acuerdo como exclusivamente domstico
y exiga que UNASUR y el Consejo de Defensa Suramericano (CDS) examinaran el armamentismo y la conducta belicista de Venezuela. En contraposicin, la misma Venezuela,
Ecuador y Bolivia intentaron inclinar la plataforma suramericana para condenar el tratado colombo-norteamericano
(Manaut, Celi y Jcome, 2010: 12).
El empuje permanente ejercido por Brasil a estructuras
de integracin regional como UNASUR caus posiciones encontradas al interior de la opinin pblica colombiana.
El gobierno de Uribe durante sus ocho aos de mandato consider que la proximidad poltica entre Venezuela y Brasil en
la era Lula, as como el inters de ambos en el devenir del
conflicto armado interno, eran piedras en el zapato para la
consolidacin de los intereses nacionales. As mismo, se perciba que tal cercana podra contribuir a la creacin de un
escenario favorable, en donde tanto las FARC podran oxigenar su posicin poltica como las voces de la sociedad civil
que exigan una salida negociada al conflicto, encontraran
mayor eco (Pastrana y Vera, 2008, 224-227; Ramrez, 2010:
84
548-552).
Antes del inicio de la era Santos, el gobierno colombiano
consideraba que la oferta poltica de UNASUR y la oferta en
seguridad al interior del CDS eran poco atractivas, considerando que lo que buscaba la agenda exterior colombiana
era el compromiso firme de todos los suramericanos en la
condena colectiva y combate al terrorismo y al narcotrfico,
traducido en hechos. Se denunciaba por parte de Colombia la tolerancia de gobiernos como el venezolano y ecuatoriano de la presencia en sus territorios de campamentos de las
FARC, as como tambin el alto riesgo fronterizo y regional
que revestan los planes de adquisicin de armamento y produccin nacional por parte de Venezuela.
En este contexto, Brasil apareca ante los ojos de la opinin colombiana como muy tolerante a los excesos polticos
de Hugo Chvez y muy silente frente a las pruebas que exponan la presencia de guerrilleros en Ecuador y Venezuela, las
cuales comprometan, segn el gobierno colombiano y las
FF.AA., a funcionarios venezolanos y ecuatorianos con las
FARC (Echanda, Bechara y Cabrera, 2010: 165-166; Pastrana y Vera, 2008: 230-232; Tarapus, 2008: 168-170).
tambin su rol de puente hacia el MERCOSUR y su importancia como motor econmico del mismo. Lo intent por la
va intercomunitaria CAN-MERCOSUR y por la va bilateral mediante frmulas como las ruedas de negocios. Pese a
esa intencin, las divergencias polticas en torno a la forma de
liberalizar el comercio, as como la tensin negociadora al
interior de la OMC entre Estados Unidos y Brasil, fueron un
factor de letargo. Colombia, puesta su mirada en el TLC con
EE.UU., tendi a secundar de manera pasiva la posicin dominante de EE.UU. sobre el comercio global en Doha4, mientras Brasil buscaba el apoyo de otras economas en desarrollo
y emergentes, generando coaliciones de respaldo para alcanzar reglas ms equilibradas mediante el IBSA (India, Brasil y
Surfrica) y presin negociadora en el G-20.
A diferencia del utilitarismo minimalista del gobierno
colombiano, la visin coalicionista internacional de Brasil
siempre ha propendido por la bsqueda de un fin comn
(equilibrio comercial) mediante el intercambio de informacin, la realizacin de acuerdos colectivos previos a las negociaciones en pleno y el apego a una diplomacia de actuacin
conjunta (Alkerman, 2009: 7). No obstante, el privilegiar un
coalicionismo con pases estructuralmente semejantes y no
con sus socios naturales ha despertado cierta incomodidad en
toda la regin. Esta bsqueda de identidad entre las nuevas
Miradas y percepciones del Gobierno de Uribe

sobre Brasil en la regin
El gobierno Uribe buscaba permanentemente una ampliacin de los vnculos comerciales con Brasil, considerando
no solamente el atractivo de su mercado, sino que apreciaba
85
Colombia le pide a Estados Unidos que la demande ante la OMC. El

Tiempo. Recuperado en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/
MAM-443564
86
potencias trajo un cierto anquilosamiento institucional del

MERCOSUR y un descuido relativo de Argentina y de los
dos socios menores (Paraguay y Uruguay) por parte de Brasil
(Vigevani y Ramanzini, 2009: 90-92).
Por otra parte, se produjo un distanciamiento amable
entre las administraciones Lula y Uribe respecto a la integracin de la regin, cuyo trasfondo poltico detrs de las discrepancias tcnicas sugiri una desconfianza mutua prudente,
pero permanente. Lula pareca privilegiar los intereses del liderazgo brasilero en MERCOSUR y en Doha, pensando en
mejorar la capacidad de negociacin nacional y del bloque,
mientras Uribe consideraba ese liderazgo un tanto disruptivo frente a EE.UU. y factor de alejamiento de su socio
de mayor inters comercial. Es ms, cuando la CSN se
transform en la incipiente UNASUR para relanzar la integracin regional, Uribe calific al nuevo organismo como
polticamente dbil, mientras no ofreciera una plataforma
concreta de integracin comercial; y sujeto al riesgo de
convertirse en un espacio instrumental para promover los
intereses polticos e ideolgicos de pases crticos de EE.UU.
y del Plan Colombia, como el mismo Brasil o Venezuela (Varas, 2008: 2).
Evidentemente, dicha posicin resaltaba las fracturas polticas de los bloques suramericanos y se apoyaba en el retraso
evidente de uno de los principales objetivos de la Declaracin de Cusco en 2004: lograr la definitiva convergencia entre MERCOSUR, la CAN y Chile, perfeccionar una nica
zona de libre comercio y generar integracin poltica y social,
partiendo de una base econmica (Ramrez, 2011a: 137-138).
Esa decepcin relativa del gobierno Uribe frente al avance lento de la integracin comercial suramericana y la sensacin de la prevalencia de los ritmos de Brasil en MERCOSUR y en la UNASUR fueron estmulos adicionales para la
intensificacin del bilateralismo y la bsqueda de otros TLC.
De all se derivaron las negociaciones de los acuerdos comerciales con Chile, Per, Guatemala, Honduras, El Salvador,
Canad, el EFTA (Islandia, Noruega, Suiza y Liechtenstein),
Panam y Corea del Sur.
De esta forma, la ruta TLC con EE.UU. y con la UE
empez a demarcar una nueva apuesta de integracin triangular por fuera de los bloques regionales, entre Colombia,
Chile y Per, lo cual podra verse como una opcin que ya
incluye TLC entre ellos, el llamado Arco Pacfico Latinoamericano, al que se podra sumar a Mxico como socio comn.
Dicho proyecto, prev tambin la integracin de sus bolsas
de valores en el sistema de informacin MILA (Mercados
Integrados Latinoamericanos), como alternativa colectiva al
liderazgo econmico brasilero5. La ltima etapa de dicho proceso ha sido la firma del Acuerdo Pacfico, celebrado entre
Colombia, Chile, Per y Mxico en Lima el 28 de abril de
2011.
Ahora bien, hasta el fin de su mandato, Uribe confi la
integracin con Brasil y la integracin suramericana al destrabe de su TLC con EE.UU. y a la recuperacin de la inte5
87
Rivera, Ral (2011, marzo 25). Brasil: socio, patrn o rival? Revista
Amrica Economa. Recuperado el 18 de abril de 2011 en http://
www.americaeconomia.com/revista/brasil-socio-patron-o-rival
88
89
gracin andina va MERCOSUR. Con la expectativa, eso s,

de que ese espacio econmico y Brasil flexibilizaran su posicin frente a las negociaciones con EE.UU., mientras aceleraba su propia agenda para asegurarse el acceso a mercados
mltiples como el centroamericano.
En la dimensin poltica, las tensiones leves y las discrepancias prcticas fueron una caracterstica convencional de
las relaciones colombo-brasileras en la era Uribe-Lula, si bien
expresadas en tono cordial. Ambas administraciones estuvieron siempre de acuerdo en el rechazo al terrorismo y el combate al narcotrfico, pero sus diferencias esenciales se caracterizaron por la manera de encarar ambas amenazas, por la
magnitud regional atribuida por ellos al conflicto armado interno colombiano y por la percepcin de ambos respecto al
involucramiento de EE.UU. en los dilemas de seguridad suramericanos.
Brasil, por su parte, intent siempre distanciarse de un
compromiso frontal contra las FARC o de integrarse a un
Plan Colombia ampliado a la Amazona, pero sin perder
de vista un pragmatismo bilateral que lo condujo a incrementar la cooperacin policial y militar para vigilar la frontera y compartir informacin desde 2003. Los antecedentes de cooperacin en este mbito se remontan a la era Pastrana (1998-2002) cuando se impuls la estrategia policial
binacional COBRA. El propsito de cooperacin de Brasil pareci mantenerse entre la contencin de los efectos
transfronterizos del conflicto para evitar una situacin de
derrame, el manejo independiente de su problema de
carteles traficantes y la bsqueda de frmulas alternativas
para contribuir a la solucin del conflicto armado de Colombia. No obstante, Brasil respet siempre las decisiones de
seguridad del gobierno colombiano (Duarte y Trinade, 2010:
108-109; Ramrez, 2004: 155).
Equilibrismo del Gobierno Lula en la crisis

Colombo-Venezolana
La percepcin dominante entre los medios de opinin
sobre todo los cercanos al oficialismo uribista y en el
gabinete de Uribe tendi a ser que Brasil podra cooperar
ms en materia de seguridad. Por ello, fue calificada como
decepcionante su distante neutralidad en los conflictos
bilaterales con Venezuela, particularmente frente al asunto de las pruebas que exhibieron las FF.AA. de Colombia
sobre campamentos de las FARC en ese pas y sus nexos
con funcionarios venezolanos hacia 2010. Para el gobierno, la posicin equilibrista de Brasil, que se caracteriz
por cooperar sin intervenir directamente en el conflicto
interno o asumir la visin uribista sobre el mismo, ni tomar posicin en el conflicto bilateral, fue incmoda e incomprendida por Colombia.
As las cosas, el gobierno de Uribe pareci resignarse
hasta el 2005 a que Brasil respaldara la soberana de Colombia en los foros internacionales, pero negndose a calificar a los grupos insurgentes como terroristas (interpretacin del uribismo). Igualmente, negndose a otorgarles
un estatus poltico como beligerantes (interpretacin
90
91
venezolana hasta 2009) y conservando la percepcin de que

el Plan Colombia era, fundamentalmente, una estrategia
militar y no una alternativa social o de paz (Moreano, 2006:
167). Esta posicin moderada le permiti ser aceptado por
el gobierno Uribe y las FARC como mediador y facilitador en procesos de liberacin de secuestrados por parte de
las FARC en 2009, 2010 y 2011. Brasil se perfil, de esta
manera, ante la opinin nacional como un actor internacional ms neutral que Venezuela, el cual perdi la confianza de Colombia en 2008, debido a contactos no autorizados y a su reconocimiento de las FARC como actor poltico legtimo.
Las presiones del gobierno colombiano sobre Brasil tendieron a aumentar a medida que se agudiz la crisis con Venezuela propiciando dos momentos difciles entre Lula y
Uribe. Por un lado, la firma del acuerdo colombo-norteamericano para el uso de tres bases areas, dos terrestres y dos
navales por parte de tropas, contratistas y tecnologa de
EE.UU. en 2009. Por otro, la reiteracin de las pruebas contra el presidente Hugo Chvez sobre su tolerancia a las FARC
al borde de la culminacin del mandato de Uribe en 2010
(Carvajal, 2011: 281; Londoo, 2011: 235).
En cuanto a lo primero, aunque el acuerdo se justific en
la cumbre presidencial de UNASUR como de propsito exclusivo para el combate interno al narcotrfico y el terrorismo (Ugarte, 2010: 31), Brasil se mostr particularmente inquieto, coincidiendo en parte con las crticas de Venezuela,
Ecuador y Bolivia sobre espionaje e intervencin norteamericana. Uribe realiz una visita relmpago a su homlogo
brasilero para disipar las aprensiones geopolticas, incluso reafirmando el compromiso bilateral con la paz y el comercio
regional. Empero, la posicin de Brasil fue convergente a la
del vecindario: Colombia tendra que exhibir y explicar los
trminos y alcances de su acuerdo a todos (Carvajal, 2011:
290-291).
Ante esta adversidad poltica, volvi a resonar la tesis del
gobierno colombiano sobre el armamentismo suramericano cuestionando la idoneidad del CDS para indagar sobre un
tratado soberano, exigiendo simetra para que los dems (particularmente Venezuela y Brasil) tambin expusieran con
transparencia el propsito y alcances de sus acuerdos de cooperacin en defensa (Ugarte, 2010: 33; Carvajal, 2011: 286).
En consecuencia, cuando sali a la luz pblica el acuerdo de
cooperacin militar firmado entre Brasil y EE.UU, las posiciones oficialistas en los medios de opinin llegaron a referirse a un trato desequilibrado para Colombia por parte de
Brasil y del concierto de UNASUR.
Por tanto, el clima de opinin uribista consideraba que el
tratado de Brasil-EE.UU. no haba recibido los mismos cuestionamientos que el colombiano y los ms suspicaces interpretaban la decisin brasilera como una forma de contrarrestar los posibles perjuicios del tratado colombo-norteamericano sobre sus fronteras o polticas estratgicas. Sin embargo, Brasil se haba cuidado de presentar previamente en
UNASUR esa iniciativa y los trminos de su acuerdo demostraron claramente que no habra cesin de soberana brasilea ni presencia ni injerencia de personal norteamericano en
territorio suramericano (Carvajal, 2011: 283-284).
92
El sector privado Colombiano frente al rol

econmico de Brasil
Por su parte, los grupos econmicos de Colombia consideran que Brasil es un destino atractivo para diversificar las
exportaciones colombianas, ms teniendo en cuenta los tropiezos econmicos y polticos con Venezuela. Sin embargo,
las exportaciones al Brasil son an bajas, considerando el
monto destinado a EE.UU. en 2010 (16,918 millones USD)
como primer y tradicional socio comercial del pas, concentrando el 42,5% de la oferta colombiana6. Brasil es el sexto
destino de las exportaciones colombianas despus de EE.UU.,
la UE, la CAN, China y Venezuela7.
Por el lado de las importaciones, la dependencia de los
norteamericanos parece reducirse, empero, EE.UU. contina ocupando el primer lugar con un 25,8% y le siguen China (13,5%), Mxico (9,5%), Brasil (5,8%) y Alemania (4,1%)8.
En otras palabras, aunque la proximidad comercial a EE.UU.
contina en el tope de las prioridades de la agenda colombiana, el empuje de la diversificacin ha beneficiado otras relaciones de intercambio distintas a las que se tiene con la CAN,
como sucede actualmente con Brasil.
Desde esta perspectiva, y con algunas diferencias y reservas segn el sector econmico especfico, los empresarios
93
colombianos parecen mirar con buenos ojos el modelo brasileo y el potencial comercial y de inversin bilateral, denotando el gran tamao de su mercado interno y de su demografa. Asimismo, parecen coincidir en que Brasil es un motor econmico y poltico para la integracin regional, aunque
no plenamente consolidado ni legitimado.
En el caso de la Asociacin Nacional de Industriales colombianos (ANDI), se ha expresado que el bloqueo comercial por parte de Venezuela ha beneficiado indirectamente la
diversificacin de destinos, incluyendo Brasil, para los productos nacionales. As mismo, que la firma extensiva de TLC
y el fomento a la inversin extranjera con reglas claras son
caminos acertados en la internacionalizacin de la economa
colombiana.
En consecuencia, la ANDI recomienda continuar apostndole a la atraccin de la inversin directa en la minera9,
un estrato en el que Brasil ha empezado a participar poderosamente, atendiendo particularmente a aquello que el Plan
Nacional de Desarrollo de la administracin Santos ha llamado una de las Locomotoras de la economa nacional
en la prxima dcada. Empero, el gremio reconoce que a
largo plazo hay que asegurarse de que tambin haya una
transferencia del conocimiento y mecanismos para transformar las estructuras productivas dentro de los acuerdos
que se realicen.
Proexport (2010). Informe de Exportaciones e Importaciones. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.proexport.com.co

7 Ibd.
8 Ibd.
El Colombiano. Recuperado el 4 de abril de 2011 en: http://

www.elcolombiano.com
94
Con respecto a la integracin suramericana y el rol conductor de Brasil, la ANDI refleja un sentimiento comn entre los grupos econmicos colombianos: Brasil an no ejerce
todo el liderazgo que podra tener en la regin. En efecto, no
parece an dispuesto a asumir los costos de ese papel conductor, sus relaciones polticas y econmicas con EE.UU. no
son del todo claras (socio o antagonista de los norteamericanos?) y debera aceptar un TLC con los EE.UU. para acercarse ms a los que ya lo han hecho10. Para los industriales, el
rol mediador y civilista de Brasil en las crisis suramericanas se
contradice un poco, considerando su silencio frente a las agresiones verbales del presidente venezolano y su llamado nacional para prepararse para la guerra durante el episodio de
su rechazo al acuerdo militar colombo-norteamericano. Aunque, se sinti tambin el desinters por parte de EE.UU11.
En suma, el liderazgo econmico y poltico de Brasil es
apreciado por los gremios empresariales, sobre todo por su
vocacin de impulso al comercio regional y a los proyectos
de interconexin fsica y energtica como el IIRSA (Iniciativa
de Integracin de la infraestructura Regional Sudamericana),

dado el preocupante atraso de Colombia en dicha materia (Vieira, 2010: 60). Sin embargo, suelen inquietarse por dos razones:
en qu medida promueve Brasil su propia imagen e intereses; y
qu tan horizontal y democrtico se mantendr su comportamiento respecto a sus aliados menores, sobre todo en las iniciativas suramericanas hacia fuera (Grabendorff, 2010: 169).
Las opiniones de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) reflejan una inquietud continua para el Gobierno
nacional. Segn el gremio agrcola, en las negociaciones Colombia debera examinar con lupa los mecanismos para ampliar el intercambio con Brasil y otros pases, defendiendo
la sostenibilidad de una esfera tan vulnerable ante la apertura, sin
paliativos ni estmulos suficientes para el crecimiento, como lo
es la agropecuaria. Desmontar las barreras arancelarias frente a
Brasil es interpretado por este gremio como especialmente riesgoso y como una estrategia equvoca para aumentar las importaciones y controlar la revaluacin del peso. Ello beneficiara
exclusivamente la competitividad de otros sectores y podra
ocasionar el aumento del dficit comercial con Brasil y la desestructuracin del aparato productivo nacional12.
En este sentido, Colombia tiene actualmente con Brasil, en trminos de la balanza comercial, el tercer dficit
ms alto (1,208 millones USD) despus de los que tiene
con Mxico (3,056 millones USD) y China (3,061 millones
10
Villegas, Luis Carlos (2008, octubre 10). Presidente de empresarios colombianos echa de menos el liderazgo del Brasil. Peridico Vanguardia
Liberal. Recuperado el 18 de abril de 2011, en http://www.vanguardia.com/
historico/9884-presidente-de-empresarios-colombianos-echa-de-menosel-liderazgo-del-brasil11 Archivo (2009, noviembre 24). Peridico El Tiempo. Empresarios colombianos critican el silencio de EE.UU. en la crisis con Venezuela. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-6660287
12
95
El Espectador. Recuperado el 4 de abril en http://www.elespectador.com/

economia/articulo-224174-agricultores-rechazan-anuncio-de-rebaja-dearanceles-agropecuarios
96
USD)13. Esto coincide con las advertencias de que enfrentar

directamente el tamao colosal de sectores primarios brasileos como el del caf, el tabaco, el crnico, el lechero, e incluso sectores industriales clave como el de autopartes, podra
erosionar no solamente el mercado internacional que el pas
ha intentado estabilizar, sino adems impactar negativamente
la oferta domstica14.
Para el caso de la Federacin Nacional de Ganaderos (Fedegn) y los gremios lecheros, firmar acuerdos sumamente
asimtricos y sin medidas especficas para reducir el impacto
del choque directo con economas ms desarrolladas puede
conducir a la desaparicin de estos sectores y el deterioro social
del campo15. Se advierte que la negociacin del TLC con la UE
no fue buena y se teme el advenimiento de otros acuerdos desequilibrados, como podra suceder con Brasil. Aunque tanto la
SAC como Fedegn expresan estas reservas frente a las relaciones de intercambio comercial con la potencia vecina, ambos gremios se muestran fuertemente atrados por el modelo brasileo
de uso extensivo de la tierra para la produccin masiva de
alimentos y la tecnificacin del sector ganadero16.
En el lado opuesto, la Asociacin Nacional de Instituciones Financieras (ANIF) manifiesta que encuentra viable un mayor intercambio bilateral y resalta la magnitud
en alza de la inversin brasilera, pero realiza cuatro observaciones. En primer lugar, las expectativas mutuas de integracin econmica podran resentirse si se toma el bajo
promedio histrico de crecimiento anual del PIB de ambos (aprox. 4%), aunque slo tomando el 2010, Brasil super a Colombia en un 3,3% (Clavijo, 2011: 1). En segunda instancia, un anlisis al crecimiento de los factores de
produccin parece mostrar un repunte de la capacidad de
la industria brasilea pese a la apreciacin cambiaria, mientras a Colombia parece amenazarla un proceso lento, pero
progresivo de desindustrializacin (Clavijo, 2011: 2). En
tercer lugar, la economa brasilea an se encuentra relativamente cerrada a un aumento de las importaciones contrastando la Tasa de Apertura Comercial de Colombia y
Brasil en 2010, de 31% y 18,9% respectivamente (Clavijo,
2011: 2).
En ltima instancia, pese a que el clima para la inversin en Brasil es bueno y en Colombia moderado, y aunque el segundo tiene una mejor posicin fiscal que el primero, los gobiernos de ambos pases Rousseff y Santos enfrentan presiones gremiales por la introduccin
de reformas estructurales (Clavijo, 2011: 2). Esto genera
entre productores e inversionistas de ambos lados un nivel alto de incertidumbre que reduce el margen de oportunidades bilaterales.
13
Proexport. Op., cit.

Proexport y Ministerio de Agricultura, Comercio y Turismo (2010, enero). Importaciones colombianas y balanza comercial. Recuperado el 4 de
abril de 2011 en: http://www.mincomercio.gov.co
15 Fedegn (2010, mayo 21). Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://
www.businesscol.com/noticias/fullnews.php?id=12449
16 Latinpymes (2010, Septiembre 28). Recuperado el 4 de abril de 2011 en
http://www.latinpymes.com
14
97
98
Santos y el giro pragmtico de la poltica exterior

colombiana
En contraste con su antecesor, el actual presidente de
Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin
exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos
de una nueva orientacin de la poltica exterior. Su objetivo
estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y temtica,
caracterizndose desde un principio por un pragmatismo y
un multilateralismo negociador17. En primer lugar, Amrica
Latina comienza a ser de nuevo para Colombia el escenario
geogrfico, cultural e histrico para el desarrollo de sus relaciones internacionales. Por tanto, es positivo que el vecindario latinoamericano comience a jugar un papel central en el
marco de la nueva poltica exterior colombiana, en donde las
relaciones con la regin se comienzan a desarrollar ms por
conviccin que por obligacin.
En dicho contexto, se destaca lo que podra denominarse
la nueva estrategia sudamericana de la poltica exterior del
gobierno Santos, la cual interpreta las potencialidades geopolticas y goeconmicas que le ofrecen su vecindad obligada.
En segundo lugar, Colombia ha comenzado, desde una perspectiva temtica, a relativizar en su agenda exterior la importancia que tenan en el pasado para su relacionamiento con
17
Pastrana, E. (2011, febrero 3). La estrategia sudamericana del gobierno

Santos. Semana.com. Recuperado el 25 de abril del 2011 en http://
www.semana.com/noticias-opinion/estrategia-sudamericana-del-gobierno-santos/151265.aspx
99
el mundo asuntos como el narcotrfico, la seguridad y terrorismo. Cuestiones relacionadas con la agenda global comienzan a tener un lugar en la formulacin de las estrategias
de poltica exterior de Colombia, tales como el cambio climtico, la biodiversidad, los derechos humanos, la energa, el
desarrollo social, las migraciones, la cooperacin cientfica y
acadmica, y as como tambin los temas de reforma de las
estructuras de gobernanza global.
En este orden de ideas, el nuevo gobierno no considera
que est sacrificando metas o resultados en seguridad interna
por mantener buenas relaciones con los vecinos, sino restaurando canales de intercambio de informacin y de cooperacin bilateral, tendiendo puentes para recuperar la credibilidad internacional (Ramrez, 2011b: 79 Ayuso, 2010: 2). El
pragmatismo involucra la capacidad de mantener los objetivos esenciales, pero introduciendo mecanismos flexibles. Santos no solamente busca la continuidad de la PSD aplicando
nuevos mtodos, sino que se evidencia, al mismo tiempo, un
giro hacia el centro del espectro poltico. Se aprecia el abandono de la lgica amigo-enemigo, la recuperacin de la legitimidad poltica, la normalizacin del funcionamiento del
Estado y el impulso a reformas desde arriba, evitando los
extremos (Novoa, 2010: 2-3).
Por tanto, las FARC y el narcotrfico continan siendo
objetivos militares hacia adentro y diplomticos hacia fuera,
pero el nuevo gobierno ha sido consciente de que la diplomacia de la seguridad debe administrarla de tal manera en
que no ponga en riesgo objetivos como la integracin regional y la diversificacin de las relaciones exteriores (Ramrez,
100
2011b: 95). Cuatro factores que podran contribuir a explicar

este giro son: la atenuacin de la alineacin antiterrorista Bogot-Washington en la era Obama, el cambio de relacin de
fuerzas entre las FF.AA. colombianas y las FARC (las segundas muy debilitadas aunque no eliminadas), el desgaste de la
retrica antiterrorista frente a los mximos resultados militares que pudo obtener la PSD; y, en ltimo lugar, la inconformidad creciente de la ciudadana y las lites republicanas ante
los resultados no deseados de la poltica del todo se vale
con tal de preservar la estabilidad gubernamental (Novoa,
2010: 3-4).
As las cosas, el gobierno Santos busca pasar de una diplomacia reactiva y defensiva a una moderada, proactiva y flexible, dejando de considerar a los gobiernos de otras tendencias
ideolgicas como enemigos de la PSD o aliados del enemigo interno. De esta forma, se evita entrar en escenarios diplomticos de suma cero al tratar de fortalecer la imagen exterior o la gobernabilidad a costa de debilitar la accin exterior
o la credibilidad de gobiernos crticos de EE.UU. o del Plan
Colombia (Garca, 2010: 1-3).
En fin, el giro pragmtico en poltica exterior colombiana
podra esbozarse a travs de tres elementos intergubernamentales: enfatizar los intereses o espacios comunes en lugar de los
puntos conflictivos; venderles a todos la idea de que Colombia es un socio econmico y poltico atractivo, interesado en la
regin; y, finalmente, volver a situar el conflicto armado en una
dimensin ms domstica, aunque sin renunciar a la cooperacin bilateral y sin descartar una eventual salida negociada con
las FARC (Ramrez, 2011b: 81; Garca, 2010: 4).
101
Posibilidades de una asociacin estratgica

colombo-brasilea?
La normalizacin de las relaciones diplomticas y paulatinamente las comerciales con Venezuela y Ecuador beneficia inevitablemente una profundizacin de las relaciones
mltiples con Brasil. Esa misma moderacin de la diplomacia de la seguridad fue correspondida por el cierre de la administracin Lula, quien declar que ninguna consigna justifica
el terrorismo, comprometindose a apoyar al gobierno colombiano, pero tambin a no intervenir en gestiones de paz o
de seguridad interna sin el aval de la administracin Santos.
En ese mismo espritu de convergencia, lograron firmarse
ocho acuerdos para intensificar la cooperacin bilateral.
El primero, busca generar desarrollo e intercambio social
en la frontera Leticia-Tabatinga, facilitando permisos de residencia, estudio y trabajo. El segundo, busca mejorar la cooperacin policial en trminos de investigacin, capacitacin
e intercambio de informacin criminalstica, antidrogas y de
trfico de precursores, e incluso, algunas operaciones conjuntas. El tercero, motivar la investigacin cientfica y acadmica entre Colciencias y Capes del Ministerio de Educacin de Brasil. El cuarto, ofrece asistencia tcnica de Brasil al
cultivo y transformacin nacional del cacao y el caucho. El
quinto, pretende ampliar y mejorar la oferta educativa en Leticia a cargo del Sena y el Senai de Brasil.
Por lo dems, el sexto, ofrece desarrollo fronterizo comn financiado por la Corporacin Andina de Fomento
(CAF) al Estado de Amazonas en Brasil y a los Departa-
102
mentos de Amazonas, Vaups y Guaina en Colombia para

propiciar infraestructura, empleo y proteccin del medio
ambiente. El sptimo, vincular el programa brasilero KC
390, acercando a los Ministerios de Defensa, el cual buscar el aprendizaje colombiano dentro de un programa local de construccin e industrializacin de una aeronave de
mltiple propsito con ese mismo cdigo, con miras a la
adquisicin de 12 de esas aeronaves por parte de Colombia, y eventualmente, la generacin de una asociacin industrial para su produccin. El octavo acuerdo toca el asunto de los biocombustibles delineando cooperacin tcnica para
su produccin y uso con miras al impulso comn del mercado internacional de esta fuente de energa alternativa18.
Las buenas perspectivas para las relaciones bilaterales,
con repercusiones regionales positivas, son altas desde entonces. Adems de ello, tanto la Presidenta, Dilma Rousseff, como su Ministro de Relaciones Exteriores, Antonio
de Aguiar Patriota, son considerados en la regin ms pragmticos y menos ideolgicos que sus antecesores. As mismo, a partir del reimpulso de Brasil a MERCOSUR, al
pretender que se convierta en un organismo ms abierto a
todos los pases de la regin para dinamizar la integracin
econmica suramericana despus de un lapso de estanca-
miento, Colombia obtiene una oportunidad estratgica para

empezar a negociar su entrada como miembro permanente.
Desde esta perspectiva, Colombia puede aprovechar el
clima de opinin favorable en la regin y dentro del gobierno
brasileo en la era Rousseff hacia la administracin Santos
para empezar la gestin poltica. Empero, deber contemplar
las implicaciones normativas y programar los ajustes tcnicos
que exige la membresa formal, considerando tiempos de aplicacin y costos de la adhesin (Ramrez, 2011b: 83).
As mismo, el gobierno Santos puede encontrar en Brasil
y MERCOSUR dos puertas para ejercitar un liderazgo andino conservando su buen perfil ante EE.UU., dado que ya
viene entendiendo que la contencin que Brasil le genera
al hegemn no compromete una ruptura con respecto a
ste ni un distanciamiento. Ello se deduce del alto ndice
de inversiones norteamericanas en ese pas y de la suscripcin de acuerdos bilaterales que profundizan la cooperacin
(Varas, 2008: 3), como en el caso de los biocombustibles y el
acuerdo militar.
Para salvar el acercamiento comercial al Brasil, sin que su
mercado se constituya en una amenaza, puede ser crucial la
transferencia tecnolgica y de saberes para hallar puntos de
equilibrio y nichos de complementariedad e innovacin. A
este respecto, el sector agroindustrial colombiano ve con muy
buenos ojos el intercambio de modelos y experiencias de
maximizacin y sostenibilidad del uso de la tierra como el de
Brasil. En trminos estratgicos, hoy se habla de la ampliacin y administracin de la tierra frtil como recurso de poder en el sistema internacional, considerando la crisis alimen-
18
Pastrana, E. (2010, septiembre 6). Colombia y Brasil frente al reto de

construir una asociacin estratgica. Semana.com. Recuperado el 10 de
abril de 2011 en http://www.semana.com/noticias-opinion/colombia-brasil-frente-reto-construir-asociacion-estrategica/144136.aspx
103
104
taria global. As mismo, teniendo en cuenta el incremento

mundial en los precios de los alimentos y materias primas y la
creciente demanda por parte de mercados de consumo bsico tan grandes como el de China, el de India o el del mismo
Brasil.
La seguridad energtica es actualmente una inquietud bilateral convergente ante el desabastecimiento global y la volatilidad de precios en el mercado petrolfero en medio de las
crisis polticas en el Magreb y Oriente Prximo. Brasil y Colombia intentan posicionarse entre los primeros oferentes
mundiales de biocombustibles y buscan mecanismos para
desarrollar conjuntamente este sector tanto para el sostenimiento del mercado domstico como para la consolidacin
externa. El anhelo de integracin energtica con el Brasil dentro de acuerdos bilaterales o mltiples es una constante en la
agenda exterior colombiana, incluyendo fuentes tradicionales como el petrleo, el carbn, la electricidad y el gas.
En materia de inversiones, el capital brasileo se ha visto
fuertemente atrado hacia el pas y el gobierno colombiano
ha venido desarrollando espacios para crear confianza y mesas de negocios con ese pas. La impetuosa entrada del empresario colombo-brasileo, Germn Efromovich, y su grupo Synergy (Avianca) en 2004 ha estimulado a otras tantas
firmas. En este contexto, se destacan Votorantim, Sandvik,
Petrobras y Gerdau19, demostrando el creciente inters de los
inversionistas del vecino pas en los sectores de energa (carbn, petrleo), minera, manufacturas y metalurgia. Recientemente, se habla de la entrada del magnate brasileo Eike
Batista (octavo multimillonario mundial) y Aux Canada al
campo de la explotacin nacional de oro, plata y cobre20.
Brasil ha sido un promotor y mediador permanente de
las relaciones andinas y del papel central de Colombia en la
integracin suramericana a causa de su inters renovado en
UNASUR. Habiendo ganado el voto de confianza de Brasil
y de la colectividad suramericana para ejercer por un ao, en
cabeza de la excanciller colombiana, Mara Emma Meja, la
Secretara General del organismo y retornando a una ptica
multipolar de las relaciones internacionales, Colombia tendr la oportunidad de liderar la integracin y gestionar la cohesin poltica junto a Brasil en medio de las diferencias. Con
la entrada en vigor del Tratado Constitutivo y la puesta paulatina en marcha de las Medidas de Fomento de la Confianza y
la Seguridad (MFCS), el gobierno colombiano pasar de quejarse de la falta de dientes de la estructura regional a ser
motor del cumplimiento de los compromisos y del arraigo de
valores comunes como la transparencia, el civilismo y la multilateralidad21.
19
Peridico Portafolio. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://

www.portafolio.co/archivo/documento/MAM-4121580
105
20 El Tiempo. Recuperado el 4 de abril de 2011 en http://www.eltiempo.com/
economia/negocios/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR9019425.html
21 Pastrana, E. (2011, marzo 16). Colombia a la cabeza de UNASUR: adis
a la patria boba del aislacionismo. Semana.com. Recuperado el 4 de
abril de 2011 en http://www.semana.com/opinion/colombia-cabeza-unasur-adios-patria-boba-del-aislacionismo/153431-3.aspx
106
107
Ms que abanderar buenas relaciones, Colombia tiene

la oportunidad de integrar problemas comunes en defensa,
seguridad y desarrollo desde la negociacin democrtica y la
empata, saliendo de un punto de vista centrado en s misma
e incluso insertando sus preocupaciones nacionales en marcos de dilogo colectivo y reciprocidad. Brasil puede contribuir a la promocin de los intereses en seguridad y cooperacin de Colombia mostrndose como un aliado fundamental
en MERCOSUR, UNASUR y el CDS dentro de un marco
pluralista y libre de radicalismos ideolgicos.
En este sentido, se destaca la adhesin por parte de Colombia del Acuerdo Marco sobre Cooperacin en materia de
Seguridad Regional entre los Estados del Mercosur y Estados
Asociados. Dicho acuerdo busca la cooperacin y asistencia
recproca para prevenir y atacar las actividades ilcitas como el
narcotrfico, el terrorismo, el lavado de activos, el trfico ilcito de armas y explosivos, el trfico de personas, el contrabando de vehculos y los daos ambientales, adems de vincularlo en el Sistema de Intercambio de Informacin de Seguridad del Mercosur (SISME). El pragmatismo de la poltica exterior brasilea puede ser clave para el tratamiento pausado y calculado de puntos de conflicto entre los gobiernos
andinos, adems de su rol como promotor de la seguridad
regional desde la cooperacin diplomtica, militar, policial y
tecnolgica (Grabendorff, 2010: 167-169).
La proteccin y el desarrollo fronterizo entre ambos pases tambin vienen recibiendo nuevas fuerzas con el reimpulso a la Comisin de Vecindad e Integracin ColombiaBrasil en su XIII versin para la sostenibilidad, vigilancia e
integracin de la Amazona, adems de situar transversalmente

el apoyo a las comunidades endgenas y la cooperacin tcnica y cientfica para el uso y conservacin de los recursos
disponibles. La seguridad y sostenibilidad de la Amazona
siempre ha sido un punto de encuentro con potencial de integracin bilateral y regional. En este sentido, contina siendo esencial la Organizacin del Tratado de Cooperacin
Amaznica (OTCA), que en 2010 fue relanzada con propuestas de actualizacin, expresando el deseo de construir una
agenda estratgica y la bsqueda de recursos financieros, con
gran relevancia de las reuniones del grupo de trabajo ad-hoc
en sendas citas en Bogot y Brasilia.
Adems del comercio, la seguridad fronteriza es una llave
de integracin bilateral y ambos pases reconocen factores de
riesgo comn como el narcotrfico y el trfico de armas. Pese
a un cierto margen de desconfianza por parte de la administracin Uribe hacia la afinidad ideolgica Lula-Chvez, Brasil ha demostrado incesantemente su rechazo a las FARC y su
capacidad de accin en la frontera para evitar el desbordamiento de los efectos del conflicto colombiano, aunque apoye las iniciativas de resolucin pacfica.
Igualmente, Brasil tiene inters en brindar asistencia tcnica y capacitacin militar y policial regional. Ello ha venido
tomando forma mediante el Acuerdo Tripartito de cooperacin contra el narcotrfico y el crimen transfronterizo entre
Colombia, Brasil y Per, que se adopt en la era de los ministros de Defensa Silva y Jobim en 2010; y de las compras de
los catorce aviones Tucano EMB-312 y los veinticinco aviones Sper Tucano EMB-314 (Bromley y Guevara, 2009: 170).
108
La seguridad regional y global es un sector que puede generar tanto controversias bilaterales como aciertos de convergencia, mxime cuando ambos pases comparten asientos temporales en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pese a que Brasil apoya la representacin colombiana, desde ya se refleja la distancia ideolgica en un
caso especfico como las votaciones para la intervencin
militar de la comunidad internacional en Libia, en contra
del rgimen dictatorial de Muamar el Gadafi. La abstencin de Brasil, al considerar que las operaciones en curso
iran ms all de la zona de exclusin area solicitada por la
Liga rabe, contrast con la votacin a favor por parte de
Colombia, que se ubic en la opinin mayoritaria (10 a
favor y 5 abstenciones).
Lo anterior refleja no solamente una realidad estructural
de poder que le brinda a Brasil una mayor autonoma en sus
posturas internacionales sino una brecha profunda en las concepciones de seguridad global y mecanismos de intervencin
legtima entre ambos latinoamericanos. Colombia y Brasil tienen una gran oportunidad de promover conjuntamente all
los derechos humanos, el civilismo internacional, el multilateralismo y el respeto irrestricto por el derecho internacional
y la solucin pacfica de los conflictos.
No obstante, Colombia an no parece convencida de la
necesidad de un puesto permanente en el CS de la ONU
para Brasil o para cualquier pas suramericano dado que
EE.UU. tampoco lo respalda y queda mucho camino por
recorrer en trminos de la seguridad del propio continente y
el rol integrador de Brasil en este sector.
109
Conclusiones
En contraste con su antecesor, el actual presidente de
Colombia, Juan Manuel Santos, le ha dado un giro a la accin
exterior de su gobierno, en la cual se esbozan los contornos
de una nueva orientacin de la poltica exterior, cuyo objetivo estratgico apunta a una diversificacin geogrfica y temtica. Este nuevo escenario beneficia poderosamente las relaciones con Brasil y Suramrica sin anular la estabilidad en las
relaciones especiales que se busca con EE.UU.
El retorno al multilateralismo dentro de un marco de accin pragmtico le ha permitido al gobierno colombiano no
solamente recibir una respuesta positiva por parte de Ecuador y Venezuela a sus intereses de seguridad, sino que tambin ha aproximado a Brasil dentro de un entendimiento simtrico de cooperacin. Ello contribuye al tratamiento coordinado de problemas comunes como el narcotrfico y la delincuencia dentro de arreglos exclusivamente regionales.
La perspectiva colombiana frente al rol de liderazgo comercial, poltico y de seguridad de Brasil en la regin ha ido
cambiando gradualmente. De modo que la contencin poltica y comercial que dicho pas ejerce frente a EE.UU. no
busca sustituir su hegemona global ni convertirse en otro
foco de interdependencia desigual en Suramrica, sino adecuar espacios de gobernanza concertada, en donde se construyan reglas ms equitativas y transparentes.
En la era Uribe-Lula fue modificndose paulatinamente
la percepcin de que Brasil era opositor al libre mercado, a la
seguridad colombiana y a la alineacin colombo-norteameri-
110
cana. Este cambio de percepcin es atribuible al buen nimo que siempre demostr la administracin Lula para
mediar en las controversias bilaterales con Venezuela y para
participar en las liberaciones por parte de las FARC, incluso
ofreciendo sus servicios en un eventual proceso de paz, pero
respetando la soberana nacional. Igualmente, se relaciona con
el aumento de las inversiones brasileas en Colombia y la
intensificacin gradual del intercambio comercial binacional.
En general, Colombia y Brasil vienen suscribiendo toda una
serie de acuerdos de cooperacin multitemtica y de integracin amaznica, intensificando el bilateralismo comercial,
de inversin y de seguridad fronteriza.
El momento para profundizar las relaciones con Brasil
y para darles una forma que produzca repercusiones regionales positivas a favor de la integracin regional es altamente propicio en la actualidad. Colombia y Brasil estn
compartiendo espacios comunes de liderazgo favorecidos
por la asuncin de la Secretara General de UNASUR por
parte de Colombia y el encuentro de ambos suramericanos en el Consejo de Seguridad de la ONU como miembros no permanentes.
Brasil es un socio potencial centrado ideolgicamente y el gobierno de Santos parece situarse igualmente en
el centro por el reformismo que impulsan las lites despus de casi cuatro aos de aislamiento regional. Brasil puede contribuir a situar en el eje de la agenda suramericana las
principales preocupaciones colombianas, pero encausndolas en un marco civilista, pluralista y de concertacin.
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117
LAS RELACIONES DE BRASIL CON

VENEZUELA: DE LA DESCONFIANZA A LA
ALIANZA ESTRATGICA
Edmundo Gonzlez Urrutia
1. Brasil desde la perspectiva venezolana

1.1. De la Doctrina Betancourt al pluralismo
ideolgico de Caldera.
Por muchos aos, Brasil fue para Venezuela un vecino ausente. La inmensa barrera fsica y geogrfica de la
infranqueable selva amaznica no slo era una muralla que
los mantena social, econmica y culturalmente distantes,
de espaldas el uno del otro, sino que las diferencia polticas entre ambos pases profundiz ese vaco dentro de la
vecindad.
118
Las relaciones de Brasil con Venezuela...
119
En los sectores polticos, acadmicos, econmicos, burocrticos y militares venezolanos se vea con suspicacia y tal
vez en algunos sectores an persistan esos recelos las pretensiones expansionistas que inspiraba el gigante del sur.
Poco importaba entonces que Venezuela fuese hasta mediados de los aos 60 un importante proveedor de petrleo que
colocaba a ese pas como el segundo mercado de nuestras exportaciones de crudo.
Los regmenes militares que se instauraron en Brasil en
1964 forzaron por un tiempo la ruptura de relaciones diplomticas en aplicacin de la llamada Doctrina Betancourt
que privilegiaba un cerco a los gobiernos autoritarios y dictatoriales. As, durante los gobiernos de Rmulo Betancourt y
de Ral Leoni se interrumpieron las relaciones diplomticas.
Sin embargo, en el plano poltico, la solidaridad con las instituciones democrticas de la sociedad civil se mantuvo, y el
discurso oficial reflejaba esa postura.
Con el gobierno de Rafael Caldera en 1969 se inicia un
giro importante en las relaciones bilaterales con el acercamiento poltico, econmico y diplomtico. Fue durante esta administracin que el desarrollo fronterizo del sur del pas se hizo
una poltica prioritaria del gobierno, cristalizada en la construccin de la conexin terrestre entre Santa Elena de Uairn
y Boa Vista.
Los altibajos en la aplicacin de la doctrina Betancourt,
llevaron a Carlos Andrs Prez en 1977, a desarrollar una
aproximacin cautelosa con Brasil que no impidi que se convirtiera en el primer presidente venezolano en visitar ese pas,
e impulsara la suscripcin de importantes acuerdos bilatera-
les. Sin embargo, las reservas en torno a la propuesta del Tratado de Cooperacin Amaznica, y la visin de una ambicin
expansionista con la que todava se asociaba a la poltica exterior brasilea, no llegaban a despejar plenamente el curso de
las relaciones diplomticas entre ambos pases.
Poco tiempo despus, su sucesor, Luis Herrera Campins, adelanta una relacin especial caracterizada por un
dilogo privilegiado entre sus cancilleres. Esta vinculacin
fue reforzada con la activa participacin de Brasil en los
mecanismos para la bsqueda de la paz en la crisis centroamericana a travs del llamado Grupo de Apoyo al proceso
de Contadora.
1.2. La vuelta a la legalidad democrtica en Brasil
A mediados de los ochenta, con la vuelta a la legalidad
democrtica en Brasil, las relaciones cobraron un nuevo mpetu. El presidente Sarney visita a Venezuela, y los niveles de
cooperacin alcanzan un alto grado de madurez y dinamismo que se prolongar por varios aos.
La dcada de los noventa sita las relaciones bilaterales
en uno de sus mejores momentos, respondiendo as a intereses convergentes de pases vecinos. Los encuentros presidenciales se hicieron cada vez ms frecuentes y la agenda
comn se expandi hacia temas ecolgicos, medio ambiente, y seguridad fronteriza, por citar algunos. A mediados
de esos aos, el segundo gobierno del presidente Caldera
establece una relacin privilegiada con Brasil, inicialmen-
120
121
te con el Presidente Itamar Franco y ms tarde con el Presidente Fernando Henrique Cardoso que, en trminos geoestratgicos, era percibida como una manera de equilibrar las
relaciones con Colombia. El dinamismo de esta etapa coloca
el tema de la cooperacin energtica como uno de sus ejes
centrales. Las exportaciones petroleras venezolanas se quintuplican y florecen los proyectos de interconexin elctrica,
infraestructura, etc.
Fue en esos aos que por invitacin del Presidente Cardoso, el gobierno de Venezuela inici los primeros pasos hacia una aproximacin al Mercosur. Sin embargo, para no pocos especialistas venezolanos, la asociacin de Venezuela a este
mecanismo era vista como inconveniente en trminos econmicos. Adems, prevaleca en los niveles tcnicos de la administracin la opinin que toda vinculacin con el Mercosur deba hacerse en bloque con los socios de la Comunidad
Andina. Otro impedimento fue la complejidad en la armonizacin de preferencias arancelarias. No menos cierto fueron
las reacciones de algunos sectores polticos venezolanos que
consideraron exagerada la atencin otorgada a las polticas con
nuestro vecino del Sur.
Por su parte, el empresariado venezolano haca hincapi
en el peligro que representaba la apertura a las economas de
Argentina y Brasil, teniendo especialmente en cuenta la asimetra entre el parque industrial venezolano y el de estos pases. Finalmente, debemos anotar que histricamente la conducta del empresariado con respecto a los mecanismos de
integracin ha sido la cautela. As fue cuando en los aos setenta se plante nuestro ingreso al Pacto Andino.
1.3. Brasil en el plan geopoltico de la revolucin bolivariana

Luego del triunfo electoral de Hugo Chvez, se perfilaron las primeras manifestaciones de lo que poco tiempo ms
tarde, sera una estrategia bien definida para la conformacin
de una alianza con el gobierno brasileo. Dicha estrategia se
inscriba en el marco de una estrecha relacin personal y coincidencias ideolgicas con el presidente Lula que marcarn
ocho aos de una sociedad indita en las relaciones bilaterales. En efecto, ambos dirigentes ya se haban encontrado en
las reuniones del Foro de Sao Paulo.
Desde la perspectiva oficialista, las conclusiones del Taller de Alto Nivel de Noviembre de 2004, cuando se deline el
Nuevo Mapa Estratgico de la revolucin bolivariana, ubican a
Brasil en el contexto de dos ejes contrapuestos: el de Caracas,
Brasilia y Buenos Aires, que el gobierno denomina eje Orinoco-Ro de la Plata, que es susceptible a las amenazas del Imperio Norteamericano, y otro compuesto por Bogot, Quito, Lima
y Santiago de Chile, llamado el eje monrrosta.
Esta aproximacin tendra como primera manifestacin
la insercin de Venezuela al MERCOSUR, aunque a decir
verdad, en este caso, se trataba de dar continuidad a una poltica comenzada en el gobierno anterior. La apuesta al Mercosur impulsada por el gobierno de Hugo Chvez responda, a
juicio de analistas locales, a una calculada jugada poltica orientada a recomponer el tablero geoestratgico sudamericano,
en el marco del debate ideolgico que ha dominado la poltica exterior venezolana y la confrontacin con los Estados
Unidos. En dicha estrategia cont como un estrecho aliado al
122
presidente Lula quien respald con la mayor simpata esta

iniciativa.
Ya en el Plan de Desarrollo Econmico y Social 20012007, en el captulo referido al Equilibrio Internacional, el
gobierno de Chvez planteaba: la incorporacin de Venezuela al Mercosur; la integracin poltica como una opcin estratgica y la insercin de PDVSA en el norte del Brasil. Se
propona tambin la promocin de un nuevo rgimen de seguridad hemisfrica y, en este contexto el desarrollo de iniciativas con pases vecinos encaminadas a construir un marco
estable de seguridad y cooperacin.
Mientras que en el segundo Plan Nacional de Desarrollo, llamado Plan Socialista Simn Bolvar, 2007-2013, se seala que Venezuela avanza hacia una nueva etapa de la geopoltica mundial, en la bsqueda de objetivos de mayor liderazgo mundial. Para alcanzar esos objetivos se coloca las potencialidades energticas del pas como puntal para la conformacin de alianzas estratgicas que, como en el caso de Brasil,
incluy la refinera Abreu de Lima, proyecto emblemtico de
su visin de expansin continental, que, como muchas otras
iniciativas, no lleg a materializarse.
fue una conduccin poltica acertada, que manej con tino y

sensatez las variables macro econmicas que le garantizaron, no
slo sustentabilidad a sus polticas, sino que se tradujeron en un
perodo de crecimiento real de la produccin y del ingreso per
cpita. Tambin se advierte que gobern con amplitud y sensatez, incorporando la agenda social como un elemento clave de
sus polticas pblicas, lo cual permiti una importante reduccin de la pobreza (cay del 46% de la poblacin en 1990 a 26%
en el 2008) y la incorporacin de 30 millones de pobres a la clase
media. En suma, un estadista exitoso muy lejos de aplicar medidas radicales; que convirti a la empresa privada nacional en instrumento para la promocin del desarrollo, que hizo de PETROBRAS un emporio petrolero y condujo a que la economa disfrutara las mejores calificaciones.
En verdad, no son datos menores: el crecimiento
PIB del pas 8.9%, tiene los ndices tan altos como los
de China; es el mayor receptor de inversiones extranjeras,
finanzas pblicas equilibradas, inflacin bajo control, deuda
externa en el orden de 4% del PIB y cuenta con 200.000 millones de dlares de reservas internacionales. Todo ello logrado sin diatribas ni confrontaciones.
La figura de Lula fue siempre considerada por el sector
oficial venezolano como una opcin para que, bajo su liderazgo, se adelantaran iniciativas diplomticas en el mbito regional reforzando as las percepciones sobre su condicin de
lder natural de la regin. Iniciativas como la UNASUR y el
Consejo de Defensa Suramericano se revelan como dos exitosas estrategias brasileas que la colocan como un actor clave en los espacios sudamericanos sin dejar de suscitar inquie-
2. La Era Lula
2.1. La sinergia Chvez-Lula
Para no pocos venezolanos, los ocho aos de Lula bien
pueden calificarse como la Era Lula, en trminos de lo que
123
124
tudes entre sectores de la opinin pblica venezolana. Esa

cualidad tambin llev a Lula a jugar el papel de mediador en
algunos de los conflictos que afectaban a Venezuela tales como
la crisis poltica del ao 2004; la mediacin propuesta a Lula
para intervenir en los crecientes enfrentamientos con los Estados Unidos, y en el conflicto con Colombia luego del incidente de la captura en Venezuela del llamado canciller de las
FARC, Rodrigo Granda.
venezolano y editor del principal diario del pas2, quien afirm: es, acaso, el mejor porque ha hecho lo que Lula dej de
hacer en Brasil? O porque lo que ha hecho nos convierte en
dependientes de sus exportaciones, de su patrocinio siempre
sutil, siempre seductor?.
La ms cruda de estas crticas lo dibujan como un buen
presidente para su pueblo, pero muy mal vecino para los amantes de la libertad3 con una larga lista de contradicciones, dobles raseros e inconsistencias en materia de poltica exterior,
entre las que destaca sus vnculos y respaldos a gobiernos autoritarios, deslegitimados y violadores de los derechos humanos como los de Irn y Cuba.
En ese mismo orden se cuestiona tambin el silencio cmplice y tolerante con Hugo Chvez cuyo incondicional respaldo
contribuy a darle mayor legitimidad internacional. A lo largo
de sus aos de gobierno, y con mucha astucia, el presidente Lula
cortejaba y alababa a Chvez, lo cual era percibido con disgusto
por importantes sectores de la sociedad civil venezolana.
Sin embargo, no fue slo su estrecha vinculacin con
Chvez lo que despert resquemores entre los venezolanos,
sino, por ejemplo, la calurosa bienvenida que le dispens en
Brasilia al dictador iran Mahmoud Ahmadinejad y la defensa
que hizo de su programa nuclear en momentos en que Irn
reciba la condena de la comunidad internacional.
2.2. Debilidades y contradicciones de una poltica exterior

Ms all de los xitos econmicos y el liderazgo poltico
de Lula, en Venezuela algunos analistas reconocidos consideran su poltica exterior, no siempre asertiva, y en ocasiones
ideologizada, como una de sus debilidades, opinando incluso
que esto llev a presentarlo como gestor de los intereses cuasi
imperiales de su poderoso pas1. Es incuestionable que el
presidente de un pas de peso mundial, se conduce como tal
en la escena internacional. El punto es que el abuso de la ideologizacin desde luego causa resquemor en sectores democrticos del pas.
En este orden, no pocos venezolanos recuerdan con estupor unas declaraciones de Lula segn las cuales: Chvez
es el mejor presidente que ha tenido Venezuela en 100 aos.
Dicha frase ha sido agudamente comentada por Simn Alberto Consalvi, poltico, intelectual, respetado ex canciller
2
1
Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 2 de noviembre de 2010.
125
SAC Lula contra Lula. El Nacional 25 de Mayo de 2008.

Moiss Nam en El Pas, Lula: lo bueno, lo malo y lo feo. 9 de mayo 2010.
126
Por otra parte, la ostensible identificacin de Lula con el

rgimen Castro, era otro factor irritante en sectores de la sociedad venezolana. Su resistencia a reunirse con los grupos
disidentes del castrismo; las infortunadas declaraciones sobre
la huelga de hambre de algunos lderes opositores y ciertas
afirmaciones que hizo sobre las protestas de los prisioneros
polticos cubanos comparndolos con los delincuentes comunes de Brasil, revelaban la impronta de sus orientaciones ideolgicas en oposicin al pragmatismo que sola exhibir en otros
temas de la poltica mundial.
Una de las ms duras crticas sobre la actitud complaciente de Lula con respecto a Cuba, fue la de Teodoro Petkoff
una de las figuras polticas ms lcidas y autorizadas de la izquierda venezolana, quien fustig lo dicho por ste al comparar a los prisioneros polticos cubanos con delincuentes
comunes en las crceles de Brasil que define como una canallada imperdonable que me hace perderle todo respeto 4.
Resulta a veces difcil entender como dos dirigentes con
estratgias internacionales distintas pudieron sellar por ocho
aos una asociacin tan slida como la que construyeron Lula
y Chvez. Para el intelectual venezolano Moiss Nam, ex
editor de la Revista Foreign Policy:
sileas en el mundo y a pasar el fin de semana con George

W. Bush en Camp David, persuadindole para que le ayude con sus exportaciones de etanol. Mientras la produccin de petrleo de Venezuela ha cado por falta de inversin y PDVSA, la petrolera venezolana, es utilizada para
importar pollos y exportar maletines llenos de dlares en
jets privados a Argentina, su equivalente brasilea Petrobras logra, gracias a sus inversiones en tecnologa, descubrir uno de los yacimientos petrolferos ms importantes
de los ltimos tiempos. Mientras Lula consigue que empresas brasileas obtengan jugosos contratos en Venezuela, Chvez compra dos mil millones de dlares en armas
rusas. Mientras Lula estrecha lazos con empresarios en
las reuniones de Davos, Chvez estrecha lazos con Bielorrusia, Irn y Cuba. (Nam, M.)
Mientras el venezolano espanta a los inversores, el brasileo los seduce. Mientras Chvez se dedica a las FARC,
a exportar la revolucin bolivariana y llamarle nazi a ngela Merkel, Lula se ocupa de promover las empresas bra4
Teodoro Petkoff en Tal Cual, el 15 de marzo 2010.
127
Esta cita dibuja claramente la visin que tienen sectores

de la sociedad venezolana en cuanto a las posturas dismiles
de ambos gobernantes.
Lo cierto es que Lula desarroll una poltica internacional de mayor perfil y exposicin pblica; irrumpi en la escena regional en momentos de cambios y surgimiento de varios
gobiernos progresistas y que tales afinidades ideolgicas y
la percepcin de liderazgo natural de Brasil contribuyeron a
que jugara un papel de creciente liderazgo regional.
Ese activismo en el plano internacional se tradujo en varias iniciativas concretas vinculadas a Venezuela que van desde la participacin en la crisis poltica del ao 2004 cuando se
constituy el Grupo de Pases Amigos en la bsqueda de una
salida que asegurara la estabilidad poltica en Venezuela, en
128
129
las que la intervencin brasilea moviliz un grupo de pases

para contener las presiones sobre el gobierno de Chvez, hasta
las gestiones para impulsar el ingreso de Venezuela al Mercosur. En estas y muchas otras gestiones jug un papel destacado Marco Aurelio Garca, influyente asesor de Lula en materia internacional, quien no ocultaba sus simpatas con el gobierno de Venezuela y en ms de una oportunidad se permiti hacer comentarios subjetivos, sesgados y de clara coincidencias ideolgicas con el oficialismo, razn por la cual era
visto con recelos por sectores de la oposicin. Se engaa quien
piensa que Chvez y el chavismo son un fenmeno transitorio. Son fenmenos profundos en la sociedad venezolana
afirm Garca en alguna oportunidad.
Otro episodio que opac la imagen de Lula fue el papel
jugado por la diplomacia brasilea durante la crisis polticoinstitucional de Honduras. La administracin brasilea desconoci al gobierno de Micheletti; insisti que Zelaya haba
sido depuesto por un golpe de estado; mantuvo en todo momento que tal situacin era inaceptable y que la solucin de la
crisis pasaba por la restitucin del mandatario. Paralelamente,
solicit una reunin del Consejo de Seguridad de la ONU,
exigi ante la Asamblea General de ese organismo la restitucin de Zelaya y mantuvo un activo papel en los foros regionales como UNASUR y la OEA. Esa misma posicin se conserv an despus de celebrarse las elecciones presidenciales
al no reconocer a las autoridades electas.
Hay quienes sostienen que en realidad el presidente
Lula hubiese preferido jugar otro papel en esta crisis y no
verse involucrado en unos incidentes en los que asumi
ms riesgos que beneficios. En efecto, no era precisamente Honduras el pas que la diplomacia brasilea hubiese
escogido para elevar el perfil de su actuacin internacional. Tampoco es usual que abandonase su tradicional actitud de equilibrio, cuidadosa de no inmiscuirse en los asuntos internos de otros Estados y menos en una zona donde
no existen intereses estratgicos esenciales. As se percibi
luego de unas declaraciones de un vocero oficial quien afirm que Brasil fue lanzado un poco en contra de su voluntad al centro de esa crisis 5.
3. Alianza estratgica con Brasil

3.1. Amistad y coincidencia ideolgica
El triunfo del presidente Chvez en el referndum del
ao 2004 le dio un impulso decisivo a sus propsitos de provocar transformaciones geopolticas y jugar un papel clave en
la escena internacional. Apoyado en ingentes recursos financieros, despleg una estrategia internacional de alto perfil
poltico que dieron sustancia a varias de las iniciativas en un
marco de integracin continental radicalmente poltico, el
ALBA, y de una plyade de consorcios interestatales donde
Venezuela se reserv la voz cantante: PetroSur, PetroCaribe,
PetroAndina, TeleSur, el Banco del Sur y el Gran Gasoducto
Marcelo Baumbach en rtve.es, el 19 de febrero de 2010.
130
del Sur, por citar slo los ms importantes. Todas estas iniciativas deban articular la bolivarianizacin del hemisferio6.
El alza de los precios del petrleo, la retrica contra Estados Unidos, la solidaridad con los movimientos revolucionarios y anti globalizadores del continente, se inscriben dentro
de su visin de constructor un mundo multipolar. De all los
constantes llamados al eje Caracas/Brasilia/Buenos Aires y a la
integracin en su ms amplio sentido. Este creciente protagonismo desafiante de Chvez, si bien cautiv el entusiasmo de la
izquierda radical mundial, tambin despert suspicacias entre
algunos dirigentes que interpretaron esa notoria presencia de
Chvez como una competencia al liderazgo natural de Brasil.
Chvez acogi con entusiasmo la creacin de UNASUR
bsicamente por tratarse de un foro sin la presencia de Estados Unidos, Mxico y Canad lo cual est en sintona con su
discurso radical. Sin embargo, esta determinacin conspira
contra la natural realidad geopoltica con la que Venezuela en
el pasado estaba identificada como pas que tambin es caribeo, que tiene intereses estratgicos hacia Mxico, Centroamrica y en general al Caribe. Por lo tanto, asignarle al subcontinente la importancia geopoltica que se le otorga a travs
de UNASUR nos asla y debilita. La iniciativa de Mxico,
Colombia, Per y Chile de constituir la faja del pacfico, profundiza el debilitamiento geopoltico de Venezuela. Agreguemos a ello la salida de Venezuela de la CAN, tendremos as
un escenario a futuro de creciente aislamiento.
Roberto Ortiz de Ztare: Biografa de Chvez en Avizora.com.
131
3.2. Asociacin econmica privilegiada

En el ao 2005 los presidentes Lula y Chvez suscribieron una importante Declaracin que vendra a sellar la alianza
estratgica entre Brasilia y Caracas. Se trata de un amplio
documento en el que ambos gobernantes se comprometen a
desplegar una estrategia conjunta para, entre otras cosas: explotar la complementariedad econmica; coordinar iniciativas en los organismos internacionales hemisfricos; respaldo
de Venezuela a la aspiracin de Brasil de ocupar un puesto
como miembro permanente en el Consejo de Seguridad de
la ONU lo cual ya haba recibido del gobierno anterior a finales de los noventa.
Dicha alianza incluy la suscripcin de 15 acuerdos en el
campo de energa, petrleo y gas, adems de compromisos en
una amplia variedad de materias como minera, tributos, financiacin, industria, agricultura, turismo, pesca, ciencia y
tecnologa y cooperacin militar.
La profundizacin de los vnculos con Brasil durante los
dos gobiernos de Lula se convirtieron en una muy privilegiada sociedad que se tradujo en que Brasil sea el tercer proveedor de productos a Venezuela despus de Estados Unidos y
Colombia. Las exportaciones brasileas a Venezuela se incrementaron en un 858% desde la llegada de Chvez. Slo en el
ao 2008, el saldo comercial fue favorable a Brasil en $4.600
millones. Hoy da el valor del mercado venezolano representa para Brasil unos $7.000 millones. Al mismo tiempo fue un
periodo en los que florecieron los proyectos desarrollados por
empresas brasileras, entre los que figuran la construccin del
132
133
segundo puente sobre el ro Orinoco, la lnea 5 del metro de

Caracas, ambos a cargo de la firma ODEBRECHT.
En el desarrollo de esta asociacin con Lula se privilegiaron proyectos en el mbito energtico como fueron el gasoducto del sur; la construccin de refineras y tanqueros; la
participacin en proyectos de exploracin petrolera, planes
de infraestructura, construccin de viviendas, proyectos siderrgicos, agroindustriales.
En suma, en medios empresariales venezolanos se insiste
en que para 1995 Venezuela mantena una balanza comercial
superavitaria con Brasil y que con la entrada en vigor del
Acuerdo de Complementacin entre Brasil y Venezuela, y
del ACE 59, en el ao 2004, la balanza comercial se ha hecho
deficitaria para Venezuela, manteniendo una tendencia creciente, para arrojar saldos promedios deficitarios alrededor
de los 4000 millones de dlares.
Sin embargo, en el plano internacional ambos dirigentes
transitaban rutas estratgicas distintas. Mientras Chvez colocaba su acento en las alianzas que compartan su visin del
llamado Socialismo del Siglo XXI para enfrentar a los Estados Unidos, Lula desarrollaba su propio proyecto geopoltico consolidando socios que le permitan actuar como un actor influyente en la escena global al lado de pases emergentes
como China, India, Sudfrica y de la Unin Europea.
Se ha tratado de presentar que entre Lula y Chvez existi una disputa por el liderazgo regional. En realidad el mandatario venezolano ha configurado en torno a la propuesta
ALBA a un grupo de pases que ideolgicamente se definen
como partidarios del socialismo del siglo XXI y que despliega
una diplomacia de confrontacin, mientras que Lula consolid

su liderazgo natural en la regin, y ampli su influencia dentro
del G-20, en las negociaciones sobre medio ambiente y en las
reformas del sistema financiero internacional.
El descubrimiento de importantes yacimientos de petrleo en Brasil fue comentado con cierta irona por Chvez,
quien se refiri a una eventual incorporacin de Brasil a la
OPEP. A ello se agregan las decisiones de abandonar el proyecto del gasoducto del sur y ms recientemente las incertidumbres en torno a la participacin de Venezuela en el proyecto de la refinera Abreu de Lima.
En otro orden, pero siempre en el contexto energtico,
recordemos el conflicto de la empresa Petrobras a comienzos
del gobierno de Evo Morales por el tema del precio del gas.
En este caso, la sombra intervencionista de Chvez, a travs
de altos funcionarios de PDVSA que servan de asesores del
gobierno boliviano, siempre despert inquietud en crculos
brasileos y fue interpretada como una rivalidad entre ambos
gobiernos.
En el plano estrictamente militar destaca la soterrada puja
entre Brasil y Venezuela por ganar proyeccin sobre Bolivia,
tradicionalmente en el rea de influencia del primero, pas
con el cual el mandatario venezolano ha forjado una muy estrecha asociacin con el presidente Evo Morales. Los anuncios de Chvez de intervenir militarmente en Bolivia en caso
de que se produzca una desestabilizacin del gobierno de
Morales; el financiamiento directo para la construccin de
guarniciones militares en las fronteras y la realizacin de ejercicios militares, son algunas de las manifestaciones que des-
134
pertaron sospechas entre observadores militares. Si a ello agregamos las revelaciones de un alto militar boliviano acerca del
financiamiento que recibi Evo Morales de parte de Chvez
para el derrocamiento del entonces presidente Snchez de
Losada, podemos inferir que las intenciones de influencia
sobre ese pas han sido notorias.
Como nueva potencia petrolera, Brasil no ha dejado de
suscitar inquietudes en crculos polticos y acadmicos de
Venezuela que observan con preocupacin el descubrimiento de pozos costa afuera con una importante capacidad de
produccin que colocara a Brasil en una posicin competitiva en los mercados de la regin. Si bien los nuevos descubrimientos estn an lejos de ser operativos y requerirn de importantes inversiones, el creciente deterioro de PDVSA, la
falta de inversiones, la inseguridad jurdica y el mal manejo
de la empresa, colocaran a Petrobras con ventajas comparativas de consideracin.
regionales (Rusia, Irn, China), que utiliza el petrleo como

herramienta de apuntalamiento de sus polticas y un discurso
ultra radical y de ruptura con los Estados Unidos. En contraposicin con el modelo de Lula, con una visin multidimensional, reformista, que evade la confrontacin, cuya diplomacia se mueve con equilibrio, mayor planificacin, discrecin
y eficacia y que ha sabido no slo neutralizar el discurso del
mandatario venezolano sino imponerse sistemticamente a
los ambiciosos y desmedidos proyectos personalistas7.
Citemos algunos ejemplos: el Banco del Sur; la propuesta de construir el gasoducto del sur desde Venezuela hasta
Argentina a travs de Brasil; la grandiosa refinera de Pernambuco que deba ser construida con capital de los dos pases; la
aspiracin de conformar una fuerza armada suramericana y
una Organizacin del Atlntico Sur similar a la OTAN. Todas estas propuestas bien se fueron desvaneciendo en el tiempo
o fueron sustituidas por iniciativas brasileas como UNASUR y el Consejo de Defensa Sudamericano.
De los ejemplos anteriores se concluye que la hbil diplomacia brasilea se desmarc de dichas iniciativas sin confrontar directamente a Chvez. No obstante, para muchos
seguidores del proyecto bolivariano las decisiones de Brasilia, de restarle importancia al Banco del Sur, por ejemplo, lo
colocaron como un gobierno poco dispuesto a romper con el
orden global y ms cercano a la lgica dominadora del Norte.
3.3. Visiones contrapuestas y antagnicas

Un nuevo mapa geopoltico regional tiende a consolidarse en el espacio suramericano en torno a nuevos liderazgos y
el surgimiento de nuevas instancias de integracin. En ese
nuevo tablero geopoltico convergen dos visiones contrapuestas con potenciales ribetes antagnicos: la visin geoestratgica, militarista, populista, confrontacional e ideologizada de
Hugo Chvez, asumiendo un creciente rol protagnico con
la construccin de alianzas intrarregionales (ALBA) y extra
135
Andrs Serbn: Multipolaridad, liderazgos e instituciones regionales: Los desafos

de la UNASUR ante la prevencin de crisis regionales
136
Incluso llegaron a sugerir que Lula estara manejando dos

agendas: una con Chvez y otra con Bush.
Los contrastes entre las dos opciones tambin se reflejan en la manera de contener las turbulencias y potenciales
conflictos que puedan poner en peligro la estabilidad regional. El caso de la crisis en Bolivia a finales de 2008 es
elocuente. Mientras Chvez planteaba una intervencin
directa de UNASUR, -con la deliberada exclusin de la
OEA-, una condena explcita a los Estados Unidos por el
supuesto apoyo de ese pas a los prefectos de la oposicin e
incluso una intervencin militar ante un supuesto plan de
desestabilizacin al gobierno de Morales, se impuso la tesis de Lula de alcanzar una mediacin de dicho mecanismo sobre la base de tres condiciones bien articuladas: se
actu por solicitud del gobierno de Bolivia; se privilegi la
consolidacin de la institucionalidad democrtica y el dilogo entre las partes, y se evit toda referencia al papel de los
Estados Unidos en la crisis.
Tal vez haya sido por estas divergencias que Chvez manifest en la Cumbre de UNASUR celebrada en Costa do
Saupe: Sin duda que Brasil ejerce un liderazgo importante.
Pero no se trata que haya un lder en la regin. Se trata de un
conjunto de liderazgos 8.
A fin de cuentas, en stas y algunas otras iniciativas en
las que Lula se distanci de Chvez (la tibia receptividad a
la poco viable propuesta del Banco del Sur, la no adhesin
al Gran Gasoducto del Sur, las reticencias a la creacin de

una OPEP del Gas y el fracasado proyecto de la refinera
Abreu y Lima) prevaleci en ste la visin militarista del
repliegue tctico sin apartarse de los objetivos estratgicos que eran mostrarse como el socio excepcional de Brasil. En realidad, a lo largo de sus aos de gobierno, Chvez
se ha destacado por el manejo atinado de estas contradicciones con sus aliados y con sus adversarios tanto en el
plano domstico como internacional.
Si bien tales discrepancias fueron manejadas polticamente con mucha prudencia y pragmatismo, en algunas
ocasiones, el carcter impulsivo de Chvez, no pudo ocultar su desagrado como cuando calific como una amenaza
a la seguridad alimentaria la estrategia brasilea de impulsar la produccin de biocombustibles; o cuando fustig
durante la II Cumbre Suramericana en Cochabamba el plan
de inversiones en infraestructura propuesto por Lula; o
cuando critic fuertemente al Mercosur por responder a
la lgica neoliberal y concepcin mercado cntrica.
En www.aporrea.org, el 17 de diciembre de 2008.
137
4. Sub imperialismo brasileo y percepciones

en el tema militar
4.1. Brasil actor de primera lnea en el concierto mundial
Un pas que representa poco ms del 47% del territorio
suramericano, dotado de variados y mltiple recursos naturales incluyendo petrleo, con proyeccin geopol-
138
139
tica mundial, que pertenece al grupo de pases emergentes

(BRIC) y avanza firmemente hacia los primeros puestos
de la economa internacional; que aspira a un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU y que
muchos gobiernos consideran un socio confiable, no slo
acta como el pas de mayor peso poltico en el continente
sino que es percibido como un actor de primera lnea en el
concierto mundial.
Esas realidades dieron origen a las tesis sobre el destino
manifiesto de Brasil acerca del pretendido derecho a ejercer
un liderazgo poltico, econmico y militar en la regin que
sirvi de basamento a la corriente de pensamiento geopoltico que se implant en ese pas desde mediados del siglo pasado. Otros recuerdan con desconfianza los planes expansivos
del Plan Calha Norte a mediados de los ochenta y, ms recientemente, las pautas contenidas en la Nueva Estrategia
Nacional de Defensa de Brasil JUN2005/DIC2008 que fundamentan la cooperacin y asistencia en la promocin de proyectos de infraestructura para la integracin suramericana.
Aos ms tarde, la doctrina geopoltica de los crculos
concntricos adelantada por los gobiernos militares no slo
logr fortalecer el podero econmico de Brasil, sino que sirvi de ejemplo a la corriente militarista que se instal en algunos pases del continente y fue antecedente a lo que se dio
a llamar como las polticas sub imperialistas de Brasil. Tales
percepciones que fueron rechazadas por los gobiernos democrticos, generaron una imagen negativa sobre Brasil, cuya
actuacin era interpretada no slo como el sustento del expansionismo sino el articulador de las polticas estadouni-
denses en materia de seguridad lo que le vali el distanciamiento de varios pases de la regin.

En tiempos recientes, la presencia militar de Brasil en
Hait, en el marco de las iniciativas adelantadas por la ONU
para garantizar la paz y la seguridad en ese pas, ha reabierto
este debate. Si bien dicha presencia no ha generado reacciones ms all de crculos especializados en estos temas, no es
exagerado pensar que en el futuro, Brasil sabr recoger los
frutos de esas acciones solidarias en una zona que tiene un
peso estratgico importante.
En suma, mientras en Brasil exista una democracia robusta, de respeto a sus vecinos, los sentimientos de desconfianza o de recelos sern atenuados. No existen razones para
pensar que en el futuro Brasil deje de transitar el camino democrtico.
La consolidacin poltica, econmica y social de Brasil ha
contribuido a la proyeccin de ese pas en la regin. A futuro,
su podero militar pudiera constituir un elemento de contencin frente a escenarios de desestabilizacin.
4.2. Integracin militar suramericana
Desde el comienzo del gobierno de Chvez, ste se interes por el tema de la integracin militar en el mbito regional, y con la llegada de Lula a la presidencia se intensifican las
coincidencias.
La preocupacin por la presencia militar estadounidense
en pases vecinos fue compartida por los gobiernos de Vene-
140
zuela y Brasil como se expresa en diversas declaraciones y

documentos oficiales. Coincide esto con el anuncio a finales
de 2003 hecho por un alto vocero brasileo acerca de la necesidad de la integracin militar en Suramrica para contrarrestar la presencia estadounidense.
En la concepcin estratgica de Chvez la articulacin de
los nuevos polos de poder geopolticos en el mundo pasan
por la conformacin de una nueva matriz de poder en los
campos polticos, financieros y militar. As mismo en el Plan
Nacional de Desarrollo 2001/2007 se plantea la redefinicin
de la seguridad hemisfrica; la integracin poltica como una
opcin estratgica y, dentro de este captulo, el concepto de
una poltica de seguridad y defensa comn.
Las aprehensiones en torno a la presencia militar estadounidense en algunos pases de la subregin; la necesidad de construir un marco estable de seguridad unido al
sentimiento anti estadounidense animaban al gobierno de
Venezuela a propiciar una unificacin de objetivos en torno a esta materia. Sin embargo en la Declaracin conjunta
suscrita por los presidentes Chvez y Lula en febrero de
2005, donde se delinean los temas que conforman la Alianza
Estratgica, solo hizo una breve y formal mencin a la cooperacin en este campo.
En otro orden, debemos mencionar las posturas dubitativas que adopt el gobierno de Lula frente a la guerrilla colombiana en el que, a juicio de analistas venezolanos9, las
fuerzas militares brasileas habran visto limitadas sus acciones contra estos grupos irregulares, a pesar de la bien
documentada vinculacin con el trfico de armas y drogas
a travs del territorio brasileo. Si bien los responsables de
la planificacin militar habran incluido a estos grupos armados como una amenaza a la seguridad, las lneas polticas
desde Itamaraty atenuaban estas recomendaciones y de hecho fueron desestimadas dentro de las prioridades en la agenda
internacional.
Otlvora: Informe Otlvora, el 24 de mayo 2010.
141
5. Dilma Rousseff: continuidad y algo estilo propio

Al igual que ocurri con Lula cuando lleg al poder en el
2002, tiempos en que la incertidumbre y el temor se apoder
en los sectores econmicos por el ascenso al gobierno de un
conspicuo miembro del Foro de Sao Paulo, Dilma Rousseff
fue vista inicialmente con cierta suspicacia en algunos crculos venezolanos. Sus antecedentes polticos la identificaban con sectores de la izquierda radical. Sin embargo, ni
antes, ni ahora, los gobiernos de Brasilia han incluido en
su retrica los ataques al capitalismo, al imperialismo,
que se escuchan con frecuencia desde el pas vecino. Todo
lo contrario, la sana aplicacin de polticas de liberalizacin y desregularizacin econmica desde el gobierno de
Fernando Henrique Cardoso, se han traducido en los niveles
de xito que exhibe el pas.
An cuando puede ser prematuro anticipar las conductas
del nuevo gobierno en materia internacional, algunas de las
142
143
primeras decisiones de la sucesora de Lula parecieran perfilar

su propio estilo. As, desde el mismo momento de la toma de
posesin sostuvo el compromiso de promover los cambios
sin estimular confrontacin. Su discurso, el 1 de enero de
2011, fue la disertacin de una estadista comprometida con
los valores de la democracia: el pluralismo, el dilogo, el
respeto por los derechos humanos y la libertad de expresin: prefiero la bulla de los peridicos al silencio de la
dictadura, dijo. Tal vez haya sido por eso las insinuaciones de que el mandatario venezolano sinti cierta incomodidad y parti de Brasilia cuando todava los eventos oficiales no haban concluido. Otro dato a tomar en cuenta
fue la suspensin del encuentro que habran de sostener
ambos mandatarios. Estas circunstancias dieron pbulo a
toda clase de comentarios y fueron el inicio de lo que se ha
venido interpretado como una diferencia de estilo entre
ambos gobernantes.
El primer encuentro oficial bilateral entre ambos gobernantes ser el prximo 10 de mayo. Los resultados de este
encuentro permitirn evaluar ms objetivamente el grado de
empata entre ellos. En todo caso, desde el punto de vista sustantivo no se prevn cambios.
La visin compartida del mundo multipolar entre Brasilia y Caracas durante los mandatos de Lula estaban a la
esencia de las coincidencias entra ambos gobernantes. Ese
enfoque sustent la estrecha vinculacin entre ambos mandatarios hasta convertirla en una alianza sin precedentes.
Es muy probable que esta aproximacin se mantenga con
la nueva presidenta aunque con estilos y ritmos diferentes.
Por lo pronto, las primeras seales del gobierno de Dilma

Rousseff en materia de poltica exterior parecen expresar un
desmarque con las acciones adelantadas por su predecesor,
particularmente en lo que a las relaciones con los Estados
Unidos se refiere y las actuaciones en los organismos multilaterales de defensa de los derechos humanos.
La llegada de Antonio Patriota al frente de Itamaraty
ha empezado a producir un giro en las relaciones exteriores y as es percibido por observadores venezolanos. Tales
cambios tienen que ver con la postura de Brasil, por ejemplo, con respecto al rgimen Iran: condenas sin ambages a
las violaciones a los derechos humanos; la primera votacin contra ese gobierno en una dcada en el marco de la
ONU y una actitud ms firme contra las dictaduras. A diferencia de las actuaciones de Lula que siempre se abstuvo de condenar a Tehern, y que era ms bien partidario
de una dilogo con esos regmenes e incluso opuesto a la
aplicacin de sanciones. Apuntemos que Lula se reuni con
Ahmadinejad en Tehern y se neg a recibir a lderes de la
oposicin.
Debemos estar claros, sin embargo, que la actuacin internacional del nuevo gobierno no se apartar de los objetivos centrales de la poltica exterior del Estado brasileo en el
sentido de: consolidar su papel como una de las economas
emergentes de mayor importancia en el sistema econmico
internacional; fortalecer su papel de actor clave en la escena
mundial; asegurar la materializacin del ingreso como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU y profundizar la integracin suramericana.
144
En tal sentido la agenda internacional muy probablemente

se inscribir en promover la actuacin de Brasil en los foros
de negociacin econmicos mundiales; continuar con la
defensa del multilateralismo y promover a UNASUR como
parte de su estrategia de consolidar los vnculos con los pases
suramericanos.
Como un simple ejercicio de anlisis, tal vez convendra examinar el planteamiento de algunos analistas venezolanos que
sugieren que una alianza slida entre Estados Unidos y Brasil,
en trminos de acuerdos y compromisos en temas centrales en
materias comerciales, cambio climtico, proliferacin nuclear,
finanzas y comercio internacional, podra ser una de las innovaciones geopolticas ms importantes de estos tiempos10.
Dicha alianza, sustentada en valores compartidos como la democracia, el libre mercado y la estabilidad regional, en la que
ambos pases necesariamente habrn de hacer concesiones
si bien cndida y con obstculos, podra revolucionar
las relaciones bilaterales con un efecto no slo en Brasil sino
en toda la regin.
En abono a esta hiptesis podemos sealar que no es
por azar que el presidente Obama haya escogido a Brasil
como el primer pas visitado en su reciente gira por Amrica Latina y los elogios que hicieran a la democracia brasilea como un modelo exitoso a seguir. Agreguemos tambin que la capacidad de influencia unilateral de Estados
Unidos en la regin ha ido declinando y que ms til es

trabajar con socios confiables con peso especfico y capacidad de liderazgo.
No menos importante en este escenario es el reciente
viaje el tercero desde que asumi al poder-, de la presidenta Dilma Roussef a China como punta de lanza de una
bien orquestada estrategia internacional orientada a consolidar el papel de Brasil como el indiscutido lder regional y global. Acompaada por un muy importante nmero de empresarios y la suscripcin de unos veinte acuerdos en materia
econmica, uno slo de ellos por un valor de $12 billones.
Por ltimo, cabe destacar que Dilma no es Lula y no necesita a Chvez para aplacar a los radicales de su partido; tiene
su propio peso y agenda, y probablemente el lenguaje corporal de Chvez frente a una dama Jefe de Estado, le es tan incmodo como lo fue con Michelle Bachelet de Chile.
10
Moiss Nam: Dilma y Barack: una pareja irresistible. En el diario El pas,

Espaa 14 de Noviembre 2010.
145
6. El protagonismo de Santos en la agenda

venezolana
Con la victoria de Juan Manuel Santos pocos auguraban
un cambio de rumbo importante en las relaciones colombovenezolanas. De modo que las tensiones y roces diplomticos que caracterizaron las relaciones durante el gobierno de
Uribe pareca que iban a continuar. El perfil socio cultural de
Santos, sus antecedentes polticos y su firme actitud en el combate a la guerrilla de las FARC, lo mostraban como la anttesis
del mandatario venezolano.
146
El propio Santos dijo durante su campaa que l y Chvez

eran como agua y aceite. Al tiempo que el gobernante venezolano lo consideraba una amenaza para Venezuela. En
su discurso de toma de posesin, el ya presidente Santos ofreci reconstruir las relaciones con Venezuela, restablecer la
confianza y privilegiar la diplomacia y la prudencia; y as ha
venido actuando.
Desde entonces, tres encuentros han sostenido ambos
presidentes. Atrs quedaron los insultos hacia el gobernante
colombiano, las amenazas de una ruptura definitiva de relaciones diplomticas y las intimidaciones sobre el cierre del
comercio binacional. A raz de estas reuniones las empresas
colombianas comenzaron a cobrar las deudas de importadores venezolanos, se aprob un nuevo marco provisional para
regular el comercio bilateral, se reactivaron diversos acuerdos de cooperacin, se restableci el dilogo sobre temas de
la seguridad en la zona de frontera, se retom la propuesta
del gasoducto transocenico, se reactiv la agenda anti narcticos y se desempolvaron los proyectos de interconexin elctrica y vial.
Frente a este inesperado escenario y dada la impredecibilidad del gobernante venezolano, son muchas las interrogantes que se plantean pero que pueden resumirse as: Cun
perdurable ser este entendimiento?
En realidad, ambos gobernantes se hicieron concesiones
y dejaron a un lado los temas polmicos de coyuntura. As las
cosas, se engavetaron las denuncias en torno a la supuesta presencia de las FARC en territorio venezolano que con coordenadas, fotos y mapas, Colombia haba presentado ante el Con-
sejo Permanente de la OEA; se silenciaron las revelaciones

contenidas en la memoria del disco duro de la computadora
de Ral Reyes; se olvidaron las denuncias sobre supuestos
vnculos entre las FARC/ETA y elementos del gobierno bolivariano. El propio Santos lleg a afirmar que tiene la absoluta certeza de que la presencia guerrillera en ese pas, si es que
sigue existiendo, no se ha dado bajo la complicidad del Gobierno de Hugo Chvez, pues le cree cuando ste se comprometi a combatir la incursin de estos grupos a ese pas
11.
Por su parte, Chvez dej de hablar de los planes de agresin por la presencia militar estadounidense en territorio
colombiano y de las amenazas que ello comporta para la
seguridad. No dijo ni una palabra en contra de los avances
para la aprobacin del TLC entre Colombia y Estados Unidos. Su lenguaje se ha vuelto ms diplomtico lo cual viene
a confirmar que ambos gobernantes han acordado un modus vivendi, un pacto de no agresin para reacomodar las
relaciones. Una luna de miel con su mejor nuevo amigo,
como lo llam el propio Santos.
Un tema complejo y delicado en la agenda bilateral ha
sido el sonado caso de la extradicin del narcotraficante venezolano Walid Makled quien ha hecho graves revelaciones
que vinculan a altos personeros del gobierno venezolano en
sus turbios negocios.
11
El espectador. Lunes 18 de abril de 2011.
147
148
A juicio de observadores polticos venezolanos, el temperamento del presidente Chvez despierta suspicacias y hacen que esta reconciliacin con Colombia sea recibida ms
bien con prudencia y cautela. Como buen estratega militar,
conoce perfectamente los momentos de repliegues tcticos
sin apartarse de sus objetivos estratgicos.
En la ltima reunin en Cartagena el 9 de abril de 2011,
Santos impuso la agenda y logr los objetivos propuestos colocando a Chvez sin iniciativa y a la defensiva. En este encuentro Santos fue el artfice de una iniciativa de mediacin
que el propio Santos bautiz como de diplomacia discreta
con el presidente Porfirio Lobo de Honduras con vistas a
impulsar la readmisin de ese pas en el seno de la OEA. Con
esta hbil jugada, despus del fiasco de Lula con su husped Zelaya, se eleva sustancialmente el perfil de Colombia
en la escena regional. De acuerdo a los desarrollos conocidos
hasta ahora, todo apunta a que Honduras ser readmitida al
seno del rgano hemisfrico en la prxima Asamblea General de la organizacin que tendr lugar en El Salvador.
Por otra parte, con gran habilidad, Santos logr la aquiescencia del Presidente Obama para la deportacin a Venezuela
del narcotraficante Walid Makled, a pesar de las presiones que
sectores republicanos haban hecho para que fuera extraditado a Estados Unidos.
Lo cierto es que las ltimas jugadas de Santos en el plano
internacional revelan un protagonismo importante en el tablero regional que para algunos comienza a perfilarse como
una suerte de liderazgo compartido con Brasil. Veamos algunos ejemplos: le correspondi asumir la presidencia del Con-
sejo de Seguridad de la ONU. Si bien se trata de una posicin rotativa dentro del organismo, le sirvi de escenario para
dirigirse desde esa importante tribuna a la comunidad internacional en la que puso su acento en el tema de la crisis de
Hait. Obtuvo la presidencia de UNASUR -compartida con
Venezuela, algo poco usual en este tipo de organismos-, para
la ex canciller Mara Emma Mejas; sostuvo un encuentro
bilateral con el Presidente Obama con quien logr ciertos
avances con vistas a la aprobacin del TLC por parte del congreso estadounidense; propici una mediacin entre los Presidentes Porfirio Lobos y Chvez con vistas a impulsar la reinsercin de Honduras al seno de la OEA. En fin, una semana
histrica para la diplomacia colombiana como lo calific un
importante medio de ese pas.
Ese protagonismo de Colombia en el escenario regional
se ve fortalecido con el debilitamiento poltico institucional
en algunos otros pases del arco andino al que se aadira las
sombras de un eventual cambio en la lnea de conduccin
econmica en Per. Todo ello fortalece la figura de Santos y
lo proyecta como un competidor de peso por el liderazgo suramericano. No es por azar que para algunas agencias especializadas, la Colombia de Santos es hoy el socio ms confiable de los pases andinos 12. Otro dato no menor tiene que
ver con que Colombia duplic su produccin de petrleo lo
cual plantea la posibilidad para Estados Unidos de diversificar parcialmente sus fuentes de suministros.
12
Revista semana, lunes 18 de abril de 2011.
149
150
En oposicin, Venezuela es el pas con la mayor inflacin

del continente, su economa lleva tres aos en recesin, hay
desconfianza por parte de las calificadoras de riesgo y reglas
poco transparentes para las inversiones. Adems est prximo a iniciarse una dura campaa electoral en la que por primera vez en doce aos, Chvez va en desventaja. Su discurso
radical luce agotado y, si bien an cuenta con importantes
recursos financieros para su proyecto internacional, su carisma ya no es el mismo.
En tiempos donde los recursos petroleros tienen un valor geopoltico clave, la ubicacin estratgica de Venezuela
como pas que es al mismo tiempo andino, amaznico y caribeo, juega un papel de primer orden en el tablero geopoltico regional. No es un secreto que entre los planes estratgicos de Brasil, el acceso al Caribe les permitira mayor flexibilidad en el trnsito a los mercados del norte.
Actores polticos y militares13 que han ocupado altas posiciones burocrticas en las carteras de Defensa y Relaciones
Exteriores opinan que una alianza poltica, econmica y militar con el Brasil sera provechosa para Venezuela si se construye con dedicacin y visin de largo plazo. Agregando que
podra servir para reconstruir las relaciones con los Estados
Unidos.
Sin lugar a dudas que a pesar de las afinidades ideolgicas
y amistad entre lula y Chvez, entre ambos existieron discrepancias de fondo las cuales, sin embargo, supieron manejar
polticamente a fin de que prevaleciera el ambiente de cordialidad que distingui estas relaciones. Cada uno manej sus
propios intereses, a veces contrapuestos, bajo este paradigma.
La visin del mundo multipolar o pluripolar como la
define Chvez asigna a Brasil el peso que le corresponde.
Con esas coordenadas, Chvez pretende asumir en la alianza
con Brasil un papel de liderazgo compartido cuando en realidad se trata de una sociedad en la que Venezuela siempre ocu-
7. Comentarios finales
El reconocimiento del liderazgo natural de Brasil en la
regin pasa no slo por la admisin sin complejos ni resentimientos de su podero econmico, poblacional, geogrfico y militar, sino tambin por una actitud sin destemplanzas hegemnicas y objetivos comunes con los pases suramericanos.
En el caso de Venezuela hay razones particulares para
seguir con cuidado el desenvolvimiento geopoltico brasileo. Nuestra reclamacin territorial sobre el territorio
Esequibo y el hecho de que Brasil cultiva las relaciones
con Guyana, en su objetivo estratgico de una eventual salida terrestre al Atlntico, no han dejado de provocar suspicacias en observadores polticos y militares venezolanos.
Ms an ahora cuando este tema ha perdido prioridad en
la agenda de poltica exterior del gobierno de Chvez.
151
13 Fernando Ochoa Antich, ex Ministro de la Defensa, ex Ministro de Rela-
ciones Exteriores. Manuscrito no publicado abril 2011.
152
par un segundo plano. Slo a la vuelta de unos aos, podr

concluirse si la alianza con Brasil fue una estrategia provechosa para ambos pases o slo la velada articulacin del sub
imperialismo brasileo.
CENTRO DE INVESTIGACIONES ECONMICAS

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opinio
161
EL REGIONALISMO DE BRASIL
Matias Spektor
Introduccin
Animados por el progreso del programa de integracin
regional iniciado entre Brasil y Argentina durante el gobierno de Jos Sarney, los gobiernos de Fernando Collor de Mello e Itamar Franco avanzaron en direccin a dosis inditas de
aproximacin poltica, diplomtica y comercial con los pases
del entorno geogrfico ms inmediato. Poco tiempo despus,
al comienzo del gobierno de Fernando Henrique Cardoso,
empezaron a circular documentos oficiales en la Explanada
de los Ministerios en los cuales se defenda una transformacin profunda de la actitud brasilea en relacin a los vecinos: Amrica del Sur (por oposicin a Amrica Latina)
debera ocupar un lugar de precedencia en el horizonte estra-
162
Matas Spektor
El regionalismo de Brasil
163
tgico de Brasil. La opcin fue formalizada en el ao 2000

durante el primer encuentro de jefes de Estado sudamericanos en Brasilia. El plan, que pretenda una expansin progresiva y sin fecha-lmite de un proceso de liberalizacin comercial e integracin a travs de grandes obras de infra-estructura, orientara un abanico de nuevas iniciativas regionales. En
los primeros aos del nuevo milenio, el objetivo y profundidad del involucramiento brasileo en su vecindad alcanzaron
niveles antes desconocidos.
El giro regionalista de la poltica externa brasilea se aceler ms an a partir de 2002, cuando la eleccin de Luiz
Incio Lula da Silva coincidi con un viraje a la izquierda en
el pndulo ideolgico regional. Lula avanz y profundiz la
agenda regional de su antecesor, elevando an ms el status
de Amrica del Sur en las prioridades de poltica externa.
Nombr un acadmico prximo para representarlo como asesor especial en sus relaciones con la vecindad; instruy a su
canciller a reformar la estructura burocrtica de la cancillera
para reflejar la renovada atencin a la regin; aceler un programa intenso de visitas a los vecinos; se involucr personalmente en procesos electorales sudamericanos; y patrocin un
torrente de nuevas iniciativas regionales. Durante la dcada
del 2000, Brasil promovi la creacin de una Unin Sudamericana de Naciones, un Consejo Sudamericano de Defensa, un banco de incentivo regional y encuentros estructurados entre los pases sudamericanos y pases rabes. El Mercosur incorpor nuevos miembros, un foro (incipiente) de
debate parlamentario, un tribunal para resolver controversias
y un secretario general encargado de representar el grupo y
dar vigor poltico a la asociacin. En Montevideo, la sede del

Mercosur pas a producir un nmero vasto y creciente de
recomendaciones y normas con el potencial de constituir derecho internacional.
La transformacin convivi con la acumulacin de crisis
regionales. Obsrvese, por ejemplo, la eclosin de una guerra
entre Ecuador y Per en 1995; diversas amenazas al orden
constitucional en Paraguay y Ecuador; profundas dificultades comerciales y polticas en el corazn del Mercosur a partir de 1998; la implosin del orden poltico argentino en diciembre de 2001 y la subsiguiente suspensin de pagos de la
que sera la mayor deuda soberana de la historia; la tentativa
fracasada de golpe contra Hugo Chvez en Venezuela en abril
de 2002 y una creciente polarizacin ideolgica; la llegada de
lvaro Uribe a la presidencia de Colombia en agosto de 2002,
y la adaptacin de la llamada guerra contra el terror al conflicto con las FARC con apoyo norteamericano; la eleccin,
en agosto de 2002, y cada, a mediados de 2003, de Gonzalo
Goni Snchez de Lozada frente a una profunda crisis econmica agravada por una ola de protestas encabezada por Evo
Morales; la estatizacin de parte de la industria extractiva boliviana; la demanda paraguaya por revisin de los trminos
del Acuerdo de Itaip; y la apertura de procesos de auditora
en las cuentas del BNDES en Ecuador. En todas esas instancias, uno de los fenmenos ms curiosos tal vez sea la decisin de Brasilia de participar ms, y no menos, en la vida poltica regional.
Desde una perspectiva histrica, las medidas adoptadas
durante los gobiernos Fernando Henrique y Lula son tan in-
164
Matas Spektor
165
novadoras como ambiciosas. (Para percibir su dramatismo

basta recordar que, hasta 1981, ningn jefe de Estado brasileo jams haba visitado Colombia o Per). El desarrollo de
un programa de activismo regional brasileo en el corazn
de Amrica del Sur representa un gran si no el mayor giro
en las relaciones internacionales de la regin desde el fin del
ciclo militar hace casi treinta aos. Hoy, la magnitud de la
transformacin es tan grande que sera difcil deshacerla, aunque no sea, necesariamente, irreversible.
Sin embargo, este viraje necesita ser calificado. Como saben los vecinos de Brasil, el compromiso de Brasilia con la
regin tiende a ser selectivo y sigue slo un estricto clculo
de inters nacional en vez de seguir la lgica de los intereses
regionales cuando stos se chocan contra los primeros. En la
lectura de la mayora de sus vecinos, Brasil juega duro y, a
pesar de responder por ms de la mitad de la riqueza, poblacin y territorio de la regin, no tiene un programa amplio o
sistemtico para obtener la aceptacin de su ascensin. En
general, pese a la indita decisin brasilea desde la dcada de
1990 de aumentar el nmero de instituciones regionales y
an mismo de institucionalizar en alguna medida el dilogo
en cuestiones econmicas y de seguridad, Brasil vacila en patrocinar instituciones y normas regionales profundas que limiten su autonoma en relacin a los vecinos. Su modelo de
regionalismo no es el de Alemania (con cesin de soberana a
cambio de la anuencia de los vecinos) ni el de la China (con
capas crecientes de institucionalizacin que pretenden la seguridad de los pases de la vecindad). Como regla, los vecinos
tampoco perciben en la actitud de Brasil la tentativa de desa-
rrollar una nueva identidad regional comn. Los niveles de

integracin social y cultural con el entorno geogrfico continan mnimos o muy bajos, y el grueso de la sociedad brasilea ignora tanto la poltica como la cultura de las sociedades
que la circundan.
Este artculo ayuda a explicar la trayectoria de la postura
brasilea para Amrica del Sur durante las dos ltimas dcadas. Para eso, considera tres tipos de factores causales: incentivos materiales, ideas y poltica interna. En vista de la enorme complejidad del fenmeno en cuestin, el artculo enfoca
su preocupacin en la respuesta a las siguientes preguntas
bsicas: Por qu los ltimos veinte aos observaron un progresivo involucramiento brasileo en la regin? Cules son
los orgenes de la nocin de Amrica del Sur? Por qu el
activismo brasileo tom su forma actual?
Incentivos materiales
Cuatro factores materiales principales ayudan a explicar
el giro brasileo en direccin a la regin: la prioridad del control de la inflacin; la regionalizacin de la economa brasilea y la interdependencia que resulta de ella; la lgica de las
negociaciones comerciales en el mbito del ALCA; y el progresivo alejamiento norteamericano de la regin.
Un primer factor por detrs del viraje brasileo ha sido la
prioridad que sucesivos gobiernos le han dado al plan Real
desde 1994. Diseado para estabilizar la moneda, el origen
del plan contaba con un ambicioso programa de liberaliza-
166
Matas Spektor
167
cin comercial vinculado institucionalmente en el mbito del

Mercosur, permitiendo a Brasilia lock in la reforma y evitar
que presiones proteccionistas secuestrasen la agenda. Gracias
al xito inicial del Mercosur, cuando las crisis ms fuertes
amenazaron su sobrevivencia, como fue el caso en 1998/9, la
iniciativa regional ya haba calado suficientemente hondo en
la concepcin estratgica brasilea para mantenerse inclume, al menos desde el punto de vista formal. La reaccin brasilea a las profundas desavenencias con Buenos Aires en aquel
perodo no fue la retraccin y una vuelta al status quo ante,
sino, al contrario, la expansin del objetivo integracionista para
abarcar a toda Amrica del Sur.
La reaccin brasilea a aquellos hechos fue, precisamente, una de las causas que llevaron al pas a ampliar el objetivo
regional para abarcar a toda Amrica del Sur. El patrocinio
brasileo de un encuentro de jefes de Estado sudamericanos
y la posterior fundacin de UNASUL no eran los nicos resultados posibles en aquella coyuntura. Cules eran las alternativas? Una sera dejar hundir la iniciativa del Mercosur.
Otra, conceder parcelas crecientes de autonoma y autoridad
a las instituciones intergubernamentales creadas en el mbito
del Mercosur, introduciendo algn tipo de supranacionalidad pleito histrico de los socios brasileos en la iniciativa. Sin embargo, esa alternativa nunca lleg a ser seriamente
debatida en Brasilia debido a la percepcin comn de que ese
compromiso tornara a Brasil rehn de una Argentina poco
confiable y altamente inestable. Esa creencia era acompaada
y fortalecida por otras: la lectura en Brasilia de que Paraguay
y Uruguay seguiran a Brasil a remolque de cualquier mane-
ra, teniendo en cuenta su necesidad de acceso al mercado brasileo; que los gobiernos de los otros tres socios del Mercosur no tenan estructura o capacidad para dividirse el fardo de
la integracin; y que Brasil an es muy dbil para darse el lujo
de conceder parcelas de su soberana cuando est justamente
intentando asegurarla.
El segundo factor material relevante es la ascensin econmica brasilea con fuerte carcter regional, especialmente
desde el ao 2000. Durante el perodo se asisti a la transformacin de Brasil en uno de los principales clientes, proveedores, inversores y acreedores de los pases de Amrica del
Sur. El relativo crecimiento econmico de Brasil vis-a-vis sus
vecinos cre fuertes incentivos estructurales para que Brasilia diseara polticas ms asertivas de cooperacin regional.
Esto implic la necesidad de ofrecer crdito a empresas brasileas que buscaban oportunidades de negocio en la regin y,
en consecuencia, el establecimiento de prcticas y reglas de
juego que facilitaran la expansin de los intereses brasileos
en la misma. Tambin signific dar dosis crecientes de atencin a pases con capacidad estatal dbil que albergan decenas
o centenas de millares de ciudadanos y agentes econmicos
brasileos, como es el caso de Paraguay y Bolivia. Cuanto
mayor la ascensin relativa de Brasil, mayores los costos de
mantener una poltica de distanciamiento relativo e indiferencia benigna en relacin a los vecinos. La ascensin tambin aument los incentivos para algn tipo de compromiso
regional, teniendo en cuenta los crecientes recelos de los pases de la vecindad de verse subyugados no apenas a la fuerza
del capitalismo brasileo, sino a la orientacin poltica de ese
168
Matas Spektor
capitalismo, que es ntimo con el BNDES, los grupos de presin en el Congreso Nacional, el Ministerio de Industria y
Desarrollo, el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de
Relaciones Exteriores.
Fortaleciendo an ms la creciente asimetra estructural
en la regin se encuentra el progresivo e histrico declive
material, desde la dcada de 1970, del nico pas otrora capaz
de equipararse a Brasil en la vecindad: Argentina. Ms prspero que Brasil durante la primera mitad del siglo veinte, aquel
pas se transform en el nico de Amrica del Sur en testimoniar un proceso de progresiva desindustrializacin desde
el final de la Guerra Fra. No es trivial, claro, el hecho de que
Argentina tambin haya perdido estatura desde la dcada de
1980, despus de ir a la guerra contra una potencia de la OTAN
y haber asistido a una transicin a la democracia marcada por
la implosin de su lite militar.
El tercer factor material que importa en la explicacin del
vuelco regional de la poltica externa brasilea en el perodo
analizado es la lgica de la negociacin de un rea de libre
comercio de las Amricas. La agenda del ALCA no fue iniciativa brasilea y s norteamericana. Desde el comienzo, la
reaccin brasilea fue fra y cautelosa en funcin del temor de sectores influyentes de la sociedad brasilea que
encontraban eco en todo el espectro ideolgico nacional.
Pero la presencia del ALCA sobre la mesa de negociaciones puso la cuestin de la integracin regional en el centro
de las preocupaciones brasileas. Rpidamente, se desarroll en Brasilia la idea de que el avance integracionista
en la vecindad sera precondicin necesaria para negociar
con Estados Unidos desde una posicin de fuerza relativa.

En ese proceso, Brasil se posicion como principal polo de
negociacin con Washington. Para eso, cont con la aprobacin de los vecinos, que otorgaron a Brasilia autoridad y legitimidad para operar la agenda. En ese sentido especfico, el
proceso de trueque en torno del ALCA termin por fortalecer la posicin relativa de Brasil en la regin e imprimir an
ms fuerza a la poltica regional del pas.
En Brasil, buena parte de los anlisis sobre el ALCA se
enfocan en las diferencias entre los gobiernos Fernando
Henrique y Lula en relacin al tema. Sin duda hubo diferencias importantes en ese punto. En tanto el primero estaba dispuesto a sentarse a la mesa, el segundo, en la oposicin, denunciaba el proyecto como ambicin imperialista. En el caso de Fernando Henrique la prioridad absoluta
era no atribuir una dimensin poltica a los desacuerdos
de naturaleza comercial que eran inevitables y que continuarn existiendo en la relacin bilateral. Esas divergencias eran naturales.1 Con Lula, las diferencias eran explotadas polticamente, aumentando la tensin y el conflicto
y rechazando de antemano cualquier sospecha de adhesionismo. Pero las diferencias han sido sistemticamente superestimadas. En el poder, tanto uno como el otro trabajaron
para atrasar, complicar y finalmente trabar la agenda de negociacin con Estados Unidos. En el proceso, Brasil busc articular la
regin como escudo protector contra la ofensiva negociadora
1
Lampreia a Exteriores, 1001 62100, 26 set 1997.
169
170
Matas Spektor
norteamericana. An frente a la posibilidad real de defecciones

entre sus principales socios comerciales, Brasil rindi homenaje y dio un fuerte impulso a la retrica de la integracin
regional sudamericana como contrapeso a los designios norteamericanos. Contribuy para esto el hecho de que el ALCA
hubiera muerto como tema, ya en la corrida presidencial del
2000, tambin en Estados Unidos.
El cuarto y ltimo factor material importante para explicar la expansin de las ambiciones regionales de Brasil en la
dcada del 2000 es el papel de Estados Unidos en la regin.
Cabe recordar que, al comienzo del gobierno de George W.
Bush, Amrica Latina, en particular Mxico, recibi una atencin poco usual. El presidente norteamericano se encontr
con seis jefes de Estado de la regin en los primeros ocho
meses de gobierno. Ese panorama era excepcional. Desde finales de la dcada de 1980, cuando Amrica Latina figurara
en el tope de las prioridades de poltica externa norteamericana bajo las batutas de Ronald Reagan y George H. W. Bush,
la atencin a la regin menguaba. El retorno a ese patrn de
indiferencia regional fue el resultado de los ataques terroristas del 11 de septiembre. Frente al abandono por parte de la
nica potencia regional capaz de proyectar poder e influencia
en toda Amrica Latina, la regin se transform en un campo
en el cual Brasil pudo lanzar iniciativas con gran alcance.
Como decisores en Brasilia y Washington no se cansaban de
repetir en la poca, la llamada guerra contra el terror abri
un enorme espacio regional para Brasil. La omisin norteamericana en la regin facilit los designios de Brasilia.
171
Ideas
Dadas las condiciones estructurales arriba mencionadas,
en qu medida y de qu manera las ideas y creencias de los
crculos de pensamiento estratgico en Brasilia ayudaron a
moldear el compromiso regional del pas? Al analizar la evolucin del regionalismo brasileo sobresalen tres conjuntos
de ideas: la nocin de Amrica del Sur como la regin natural de Brasil; los fundamentos regionales del poder brasileo
en las relaciones internacionales; y el principio de la no indiferencia. Cada una de esas tres ideas tiene valor explicativo
en s porque ellas no pueden ser fcilmente reducidas a las
condiciones materiales explicitadas arriba ni estn implcitas
en aquellos movimientos estructurales. Adems, ellas importan porque no se trataban de la nica opcin conceptual disponible en el mercado de ideas. Al contrario, todas ellas fueron y continan siendo ampliamente impugnadas en el
debate pblico nacional. El hecho de que el liderazgo poltico
haya elegido abrazarlas en detrimento de otras hace, en ese
sentido, toda la diferencia para la trayectoria reproducida aqu.2
Amrica del Sur
Desde principios de los aos 1990, comenzaron a circular dentro del Ministerio de Relaciones Exteriores argumen2
Matias Spektor, Brazil: the Underlying Ideas of Regional Policies, in

Daniel Flemes, ed., Regional Leadership in the Global System (Ashgate, 2010).
172
Matas Spektor
173
tos que cuestionaban la utilidad de definir la regin en que

Brasil se inserta como Amrica Latina. Cada vez ms, la tnica dominante ha sido la de incomodidad con esa etiqueta.
Parte del problema era la interpretacin brasilea sobre el papel
(deletreo) de Mxico sobre los intereses regionales de Brasil: por un lado, aquel pas eligi aproximarse a Estados Unidos ms de lo que Brasilia consideraba aceptable; por otro, en
medio del esfuerzo brasileo por asegurar algn grado de estabilidad financiera interna, Mxico representaba una fuente
regular de inestabilidad que fcilmente poda esparcirse hacia
el sur.
En la visin brasilea, Mxico eligi adaptarse al fin de la
Guerra Fra mediante el abandono de un proyecto nacional
propio, renunciando a cualquier expectativa autonomista
frente a la expansin de la interdependencia compleja, tpica
de la era de la globalizacin. Las opciones mexicanas reforzaban un miedo recurrente de la interpretacin brasilea sobre
la naturaleza del sistema internacional: la fuerza de la globalizacin podra, s, barrer el acervo diplomtico autonomista
incluso de un pas que, durante buena parte del siglo XX,
estructurara su presencia en el mundo y ganara proyeccin
mediante algn distanciamiento de la potencia hegemnica.
A los ojos de sucesivos liderazgos en Brasilia, an una ideologa enraizada de desarrollo e industrializacin nacional podra rendirse frente a la avalancha de la sociedad internacional liberal.
El otro problema con Mxico tena que ver con su inestabilidad financiera en aquel perodo. Esa percepcin surgi en
Brasilia durante la crisis financiera asitica que se abati sobre
Mxico y Brasil a comienzos del ao 1998 y que, en el caso

del ltimo, amenaz la sobrevivencia del plano de estabilizacin domstica de 1994 el Real. Adems de la preocupacin econmica obvia, la crisis financiera del ao 1998 tena
caractersticas estratgicas para Brasilia. El Plan Real finaliz
una dcada de decadencia econmica e hiperinflacin. No
slo asegur la victoria de un nuevo modelo de poltica econmica y atrajo un flujo indito de inversiones externas, sino
tambin fue instrumentalizado como una credencial para sealar al mundo que el pas ahora perteneca al mainstream de
la sociedad internacional. Se fue el tiempo en que Brasil no
honraba sus compromisos internacionales o mantena una
postura esencialmente reactiva frente a la expansin de las
ambiciones normativas de Occidente. Para muchos decisores en Brasilia, la estabilidad financiera, conseguida arduamente despus de sucesivos fracasos, era, en s, uno de los
principales recursos de poder para hacer frente a la globalizacin. Esta diferencia entre las interpretaciones de ambos pases es crucial. A diferencia del caso mexicano, la estabilidad
era deseada menos como seal de entrada acrtica en la globalizacin, que como escudo para negociar algn grado de control sobre el proceso de liberalizacin econmica.
Cuando la crisis estall, Brasil negoci un plan de rescate
masivo con Wall Street, el Tesoro de Estados Unidos y el Fondo Monetario Internacional (FMI). La ayuda directa del Presidente Bill Clinton permiti evitar el colapso financiero y
una espiral inflacionaria remanente de la experiencia previa
de Brasil. Fue en ese contexto de negociacin en Washington
y Nueva York que diplomticos y ministros responsables por
174
Matas Spektor
175
el avance de las conversaciones comenzaron a identificar la

vinculacin brasilea con Mxico a travs del concepto de
Amrica Latina como un fardo.
Lderes brasileos percibieron que, al negociar los trminos del paquete de rescate, ellos pasaban la mayor parte del
tiempo intentando tranquilizar a los acreedores de que su
pas era un deudor confiable (diferente de Mxico). Pertenecer a Amrica Latina volva esa argumentacin ms
difcil porque la memoria de los acreedores todava estaba
maculada por el desastre financiero latinoamericano de la
dcada anterior. Como rtulo, Amrica Latina dificultaba las negociaciones con banqueros, oficiales del tesoro y
lderes polticos norteamericanos. Fue en esos trminos que
tom fuerza el argumento segn el cual convena a Brasil distanciarse, en la medida de lo posible, de Amrica Latina. La
construccin regional alternativa que podra ocupar su lugar
sera Amrica del Sur. Aunque fuese inicialmente una operacin de marketing orientada a crear confianza en las difciles negociaciones por prstamos en medio de la crisis, esa
transformacin terminara teniendo un significado estratgico definitivo para las interpretaciones brasileas del sistema
internacional.
An en el curso de la crisis financiera de 1998, otro evento, ahora involucrando a Argentina, ayud a reforzar la idea
de que Amrica del Sur sera la mejor plataforma regional
de Brasil. Cuando los temores sobre el futuro del Real alcanzaron el punto ms alto, las autoridades monetarias en Buenos Aires retiraron apoyo a las opciones de Brasilia y, yendo
en la direccin contraria, comenzaron a sugerir pblicamen-
te que Brasil adoptara una poltica de paridad con el dlar

(currency board). El entonces ministro argentino de hacienda, Domingo Cavallo, hizo una declaracin, en ese sentido, delante de una platea de empresarios y financistas en el
retiro de Davos sin negociarla previamente con sus colegas de la Explanada de los Ministerios. Desde el punto de
vista de Brasilia, esto constitua una traicin no slo porque revelaba la fragilidad fundamental que asolaba al Mercosur, pero tambin porque era el tipo de argumento que
reforzaba polticamente aquellas voces dentro de instituciones financieras internacionales que, en la poca, intentaban establecer condiciones rigurosas en cualquier paquete
de ayuda para Brasil. Con Cavallo transformndose rpidamente en persona non-grata en crculos brasileos, tomaba impulso la idea de que la poltica regional del pas precisaba ser sacudida.
En ese escenario, an dos eventos ms, en la relacin brasileo-argentina, ayudaran a enraizar nuevas apreciaciones
en Brasilia sobre la utilidad y orientacin del regionalismo.
Durante el mismo ao 1998, Argentina negoci, sigilosamente
y sin consulta a Brasil, el status de aliado extra-regional de la
Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN). Adems de eso, cuando Brasil hizo fluctuar su moneda en respuesta a la crisis financiera, Argentina impidi la entrada de
productos brasileos, fragilizando an ms el fino tejido normativo del Mercosur. A medida que la crisis financiera lanzaba a la propia Argentina a una recesin econmica intensa y
una indita ebullicin poltica, el relacionamiento bilateral que
estuviera en el corazn de la estrategia regionalista de Brasil
176
Matas Spektor
177
desde la dcada de 1980 se volva progresivamente tenso y de

difcil gestin. El tono amargo de los medios brasileos reflejaba fielmente el sentimiento dominante de los actores-clave
del lado brasileo.
La evidencia existente indica que, ya en 1999, circulaban documentos en el Palacio del Planalto y en el Ministerio de Relaciones Exteriores que sealaban la utilidad estratgica de expandir el Mercosur con el propsito explcito de diluir el poder relativo de Argentina dentro del bloque. En vez de abandonar el proyecto regional, sera ms
factible y mejor, expandirlo para incluir nuevos pases en
un acuerdo cooperativo regional ms amplio. Esto es irnico: la reaccin brasilea a la percepcin de debilidad regional no llev a una retraccin, y s a una expansin de las
ambiciones regionalistas. El objetivo era menos limitar el
poder argentino que aumentar el espacio de maniobra brasileo. Esta nueva formacin no sustituira el Mercosur,
sino que lo hara menos prominente en las mesas de negociacin. Esta eleccin no es trivial y revela una actitud proactiva e interesada en aproximarse al espacio regional: frente
a la fragilidad y debilidad regional, el pas prefiri no retraer sus intereses, sino ampliarlos. Por detrs de esa lgica resida la comprensin segn la cual una entidad sudamericana ms o menos dbil funcionara como salida legtima para la parlisis en que se encontraba el Mercosur
en vsperas del cambio de siglo. As, en setiembre del ao
2000, Brasil invit a los jefes de Estado sudamericanos para
el que era el primer encuentro de esa naturaleza en la historia de la regin (el ministro de relaciones exteriores mexi-
cano recibi una invitacin formal despus del intercambio de mensajes diplomticos mordaces con Brasil).
Rubens Barbosa, desde Washington, sealaba la utilidad
de la iniciativa:
Amrica del Sur no aparece en los radares de los formuladores de poltica externa norteamericana, a menos
que exista una crisis o una amenaza de crisis. Por eso, he
insistido mucho en mis presentaciones pblicas en el concepto de Amrica del Sur... Est madura la idea de que
Brasil asuma, de hecho, en Amrica del Sur, un papel de
liderazgo, lo que ya viene haciendo informalmente. La
credibilidad, el respeto y los resultados alcanzados por el
pas en los ltimos cinco aos, acreditan al Presidente de
Brasil a proponer algo concreto (no retrico) para consolidar nuestro rol en el subcontinente... EE.UU. y el resto
de los pases de la regin esperan de nosotros una actitud
de esa naturaleza (que Brasil asuma el liderazgo regional,
con toda la carga y la responsabilidad que eso representa).
Van a haber celos? Van a haber. Va a haber desconfianza?
Siempre hubo. Tenemos que hacer poltica de nuestra
geografa. Amrica del Sur es nuestro patio y donde suceder (ya est sucediendo) la expansin capitalista de las
empresas brasileas. Debemos ocupar ese espacio antes
que otros (EE.UU., Mxico, en el contexto del ALCA, y
algunos pases europeos y asiticos) lo hagan.3
Conclua:
3
Rubens Barbosa a Fernando Henrique Cardoso, Washington, 21 ene 2000,

Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
178
Matas Spektor
Siguen algunas sugestiones, si se decidiera hacer algo

en esa direccin (que Brasil asuma de hecho el liderazgo
de la regin): (1) Mxico no forma parte de Amrica
del Sur y, por lo tanto, no puede ser parte de cualquier
iniciativa de Brasil en relacin al subcontinente (tenemos que asumir la carga de esa decisin); (2) una eventual reunin de Presidentes de Amrica del Sur no puede ser un ejercicio de retrica y de photo opportunity... Propuestas concretas que Brasil podra liderar: (a)
crear un programa sudamericano del tipo Avana Brasil
para fortalecer la integracin fsica de la regin y atraer
inversiones a todos los pases. El Banco Mundial, el BID
y el Eximbank podran asociarse, (b) crear un Banco
Sudamericano de Desarrollo... Esa idea slo tendra
condiciones de salir del papel si Brasil se responsabilizara por una parte sustancial de la capitalizacin del
nuevo banco, (c) proponer que las monedas nacionales... sustituyan el dlar como moneda de cambio para
las operaciones de comercio exterior.4
Una propuesta de ese tipo implicar un cambio de actitud en relacin al protagonismo de Brasil en la crisis internas de los pases de la regin, como las que ocurren en
Colombia y en Ecuador y un involucramiento ms directo en lo que ocurre en otros, como Venezuela y las acciones con vistas a la reintegracin de Cuba.6
179
Barbosa iba ms all. Propuso la creacin de una autoridad internacional para regular la hidrova Paran-Paraguay
segn los moldes de las que existen para los ros Danubio y
Rin. Sugiri un programa de ayuda a la industrializacin de
Paraguay con apoyo del BNDES y del empresariado nacional. Sugiri un programa de apoyo a Ecuador, para ayudarlo
a superar la crisis casi terminal en que se encuentra.5 La conclusin era clara:
Parte del argumento de Barbosa tena que ver con la identidad nacional. En su correspondencia se quejaba de la percepcin norteamericana que estara contaminada por lo poco
que saben de los latinos: pas pobre, rural, de lengua hispnica, exportador de mano-de-obra barata... Me parece claro
que tales distorsiones de imagen, provocadas por la asociacin automtica de Brasil a la Amrica Hispnica, han ocasionado limitaciones al avance del relacionamiento bilateral...
[Debemos] tornar visibles a Brasil y sus ciudadanos y, sobre todo, discernibles a los ojos de EE.UU... Interesa, as, a
Brasil, para fines de actuacin en EE.UU., procurar estimular la diferenciacin de Amrica del Sur.7
Lo que merece atencin especial en este caso es el hecho
de que la lgica por detrs de las opciones brasileas no es
aquella segn la cual una entidad sudamericana era til y necesaria para resolver problemas de accin colectiva, promover la coordinacin regional o administrar problemas comunes tpicos de la interdependencia compleja entre fronteras
porosas en la regin. Al contrario, la lgica que animaba a
Brasilia era la de utilizar un nuevo orden regional como he-
Idem.
Idem.
Idem.
Barbosa a MRE, 316, 10 feb 2000, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
180
Matas Spektor
rramienta para rescatar el espacio de maniobra frente a la crisis financiera y de un Mercosur moribundo y decadente. As,
el origen de la idea Amrica del Sur tuvo que ver menos
con nuevas ideas sobre gobernanza colectiva o sobre una supuesta identidad regional comn que con un clculo instrumental basado en consideraciones de poder y autonoma.
De esa manera, el impacto estratgico de la crisis financiera de 1998 fue el de llevar a Brasil a reevaluar los contornos de su regin. Tom impulso la idea de que las fronteras
imaginarias del espacio regional necesitaran ser adaptadas si
Brasil fuese exitoso en un ambiente internacional crecientemente desafiante.
vasto territorio. El argumento de que Brasil es un candidato a

tener un estatus especial porque representa su regin, o est
dispuesto y es capaz de coordinar el orden en aquella parte
del mundo, nunca lleg a ser articulado plenamente por Brasilia: apareci tradicionalmente en las entrelneas, de forma
implcita y muchas veces tortuosa. Lo excepcional que podra
resultar del hecho de ser el pas mayor, ms rico y el ms
populoso de su regin inmediata no llegaba a la lista de atributos. La curiosa premisa no hablada, resultante, sugera que
un pas puede ser relativamente poderoso e influyente sin tener que ser, necesariamente, una potencia regional en la
regin en que se inserta.
Generaciones sucesivas de estadistas extranjeros que lidiaron con Brasil encontraron alguna dificultad para digerir
ese razonamiento: Elihu Root con el Barn de Rio Branco a
comienzo del siglo XX, Nixon/Kissinger con los gobiernos
Mdici y Geisel, y George W. Bush con los gobiernos Cardoso/Lula al comienzo de la dcada del 2000. En todas esas instancias, el principio bsico de Washington era el de que Brasil
podra conducir un juego regional capaz de reducir la necesidad de compromiso norteamericano en la regin. En esos
casos los norteamericanos se sorprendieron al descubrir que
la parte brasilea no responda bien a los modelos tradicionales de delegacin de poder y autoridad, considerndolos excesivamente costosos y fuera de ritmo con los intereses regionales de Brasil. El mensaje recurrente de Brasil es el de
que el pas puede y debe contribuir en la construccin del
orden global... consciente de su peso demogrfico, territorial,
Las fuentes del poder nacional

Uno de los aspectos ms peculiares de las ideas tradicionales sobre el poder nacional, durante el siglo veinte, es la
relativa escasez de referencias a la regin como un importante componente de ese poder. Un ejemplo son las demandas
brasileas por un estatus especial en la sociedad internacional
sea en las Conferencias de la Haya, en la Liga de las Naciones, en la Conferencia de San Francisco, en Bretton Woods o
en el debate ms contemporneo sobre la reforma de la gobernanza global. Tradicionalmente, Brasil demandaba estatus diferenciado en esas instancias fundamentando sus argumentos en atributos tales como: el acervo acumulado de su
tradicin diplomtica, su papel constructivo en la resolucin
de conflictos, su adhesin a instituciones multilaterales y su
181
182
Matas Spektor
econmico y cultural, y de ser una gran democracia en proceso de transformacin social.8 Cualquier concesin norteamericana, esclareca el gobierno brasileo, deba basarse en
las cualidades inherentes de la sociedad brasilea, no en nociones vagas sobre un supuesto papel brasileo asertivo en la
regin.
Esa creencia est profundamente arraigada en Brasil y
todava constituye la tnica dominante en las concepciones brasileas en relacin al mundo. Sin embargo, el lugar
de la regin est tomando prominencia por medio de tres
ideas principales. La primera sustenta que la regin importa porque es una de las principales fuentes de inestabilidad en el ambiente externo. De hecho, desde mediados
de la dcada de 1990 la regin asisti a crisis en varios Estados relativamente frgiles, como Bolivia, Paraguay y
Ecuador, y an en otros fuertes como Venezuela. Lo que
sucede all ha afectado directamente a los intereses brasileos sea en relacin a la inversin privada, al crdito
pblico o a las comunidades de ciudadanos brasileos viviendo en esos pases.
Fue en los ltimos quince aos que tom fuerza la nocin del regionalismo como respuesta a los problemas inherentes de la regin. Eso vino de la mano de muy importantes
desarrollos conceptuales paralelos. Por un lado, la diplomacia
brasilea contempornea pas a considerar la democracia procedimental como un requisito para la insercin exitosa de la
regin sudamericana en las relaciones internacionales. As,

un revs en las credenciales democrticas de cualquier pas
regional pas a tener repercusiones estratgicas internacionales para Brasil. Por otro lado, en la concepcin brasilea, la
inestabilidad regional es percibida como causa de potencial
preocupacin norteamericana, fenmeno que Brasil se ha
empeado en evitar. La situacin es particularmente delicada
para Brasil porque sus vecinos se dividen entre aquellos que
anhelan una aproximacin mayor con Estados Unidos y pueden constituir la puerta de entrada para intereses norteamericanos en Amrica del Sur (Colombia y Chile); y aquellos que,
al impugnar la hegemona norteamericana, despiertan la preocupacin de Washington y, por fuerza de su oposicin, terminan poniendo a la regin en su mapa de prioridades (Bolivia y Venezuela).
Desde ese punto de vista, la regin constituira un taln
de Aquiles para Brasil, cuya poltica regional anhelara menos
la acumulacin de poder que la reduccin de riesgos y la proteccin contra los efectos deletreos de la inestabilidad dentro de los pases vecinos. Esa preocupacin ayuda a explicar
por qu Brasil parece estar abandonando su enraizada reluctancia a institucionalizar las relaciones de seguridad en la regin para producir una nueva arquitectura que evite respuestas ad hoc de la comunidad regional o respuestas ms o menos
intervencionistas por parte de Estados Unidos.
La segunda idea relevante aqu predica que la regin puede funcionar como un escudo contra algunos de los aspectos
ms negativos del sistema capitalista global. El argumento es
ms sofisticado cuando se refiere al comercio: desde esa pers-
Celso Amorim, 1ero. ene 2003.
183
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Matas Spektor
pectiva, los objetivos de largo plazo son el control de la globalizacin y la proteccin de choques externos de la economa
nacional. Esta idea no es nueva y, por lo menos en parte, sus
orgenes se remontan a la dcada de 1960. Pero lo importante
aqu es notar que la interpretacin brasilea del regionalismo
contina enfatizando menos los objetivos comunes con la vecindad que la proteccin de la capacidad nacional de hacer
frente a los desafos de la globalizacin. As, en el caso brasileo, los cambios en la composicin de la sociedad internacional tpicos de los aos 1990 y 2000 y la expansin del
regionalismo como forma legtima y deseable de administrar
el orden internacional no se tradujeron en el abandono de
posturas autonomistas, sino en la adecuacin de las mismas
con el objetivo de mantener algn espacio de maniobra nacional en el mundo.
La tercera idea recurrente camina en direccin diferente a las anteriores. Destaca que la regin puede ser una
importante fuente de aumento del mdico poder del que
Brasil goza en las relaciones internacionales. Segn esa visin, siendo la economa dominante de la regin, Brasil
puede utilizar el agrupamiento regional para apalancar su
poder de trueque nacional en negociaciones con el mundo
industrializado. Es difcil encontrar referencias explcitas a
esa visin porque el tenor de los discursos tiende a destacar las debilidades y fragilidades del pas, no su fuerza relativa. Segn enfatiza el canciller Celso Amorim: An
mismo un pas grande como Brasil es un pas pequeo en
un mundo como ste... nosotros no tenemos la capacidad
de hablar solos... Creo que Brasil no tiene una existencia
plena sin la unin (con Amrica del Sur).9 Pero la lgica

subyacente entrev en la regin una plataforma de lanzamiento
o trampoln, y ve a Brasil como un imn que ejerce algn
grado de atraccin natural en el ambiente regional debido al
peso de su economa.
Es fundamental percibir que este tipo de razonamiento
no es obvio en crculos brasileos. Al contrario, durante generaciones, los principales estrategas crean que el mecanismo de poder dominante en Amrica del Sur era el equilibrio
de poder. O sea, frente a un Brasil asertivo, se esperaba que
los vecinos buscasen formar una coalicin anti-hegemnica.
La idea de que el peso relativo de Brasil atrae (no aleja) a los
vecinos es relativamente nueva y revela una interpretacin
sobre el funcionamiento del poder en las relaciones regionales que valora una dinmica que la literatura especializada
denomina bandwagoning: la nocin de que, frente al poder de
Brasil, vecinos menores tienden a seguirlo a remolque. Es
importante destacar que, al menos en la primera dcada del
siglo XXI, esas dos lecturas opuestas sobre la lgica del poder
en Amrica del Sur aparecen muchas veces hombro con hombro en el pensamiento y escritos de los mismos decisores.
Tres proposiciones, por lo tanto, marcan el pensamiento
brasileo respecto del ambiente regional: Brasil puede gozar
de poder, prestigio e influencia en las relaciones internacionales sin que eso implique asumir el papel de potencia regional; la regin puede funcionar como un escudo protector de
9
185
Celso Amorim, discurso en la III Reunin de Ministros de Relaciones

Exteriores de Amrica del Sur, Santiago, Chile, 24 nov 2006.
186
Matas Spektor
la autonoma nacional en la era de la globalizacin; y la regin puede funcionar como una plataforma de lanzamiento
para el aumento de poder, prestigio e influencia nacional.
Apuntando en direcciones distintas, las tres conviven de modo
fluctuante y poco confortable, ayudando a explicar, al menos
en parte, las ambigedades de la actitud brasilea en relacin
a Amrica del Sur.
FARC en territorio ecuatoriano, la respuesta brasilea fue poco

usual: yendo contra una arraigada tradicin nacional de rechazo a cualquier forma de institucionalizacin de la seguridad regional, abog por ideas de seguridad colectiva bajo la
forma de un Consejo Sudamericano de Defensa.
La evidencia existente tambin sugiere que, por lo menos
desde la segunda mitad de la dcada de 1990, el pas adopt
posiciones ms intrusivas en cuestiones regionales. Por lo
menos en asuntos relacionados a la democracia y a las reglas
democrticas, la opcin fue la de no adoptar una poltica basada estrictamente en principios de soberana y no-injerencia. En contra de ese abordaje tradicional, el nuevo nfasis
viene recayendo sobre la idea de que el inters brasileo en la
regin pasa, en parte, por un conjunto de principios bsicos
sobre la gobernanza en el interior de los pases vecinos. Esa
fue la tnica del gobierno Fernando Henrique Cardoso en el
caso paraguayo.
Por detrs de la intervencin brasilea en Paraguay haba
una transformacin ms profunda. La primera explicacin
formal fue hecha por Lampreia frente a las autoridades diplomticas del Vaticano, en encuentro reservado. Cuando el Cardenal ngelo Sodano, secretario de Estado, elogi la posicin
brasilea en el episodio, Lampreia elabor por primera vez
una respuesta con contornos doctrinarios precisos: se trata de
un momento nuevo vivido por la diplomacia brasilea, tradicionalmente, en este siglo, contraria a involucrarse activamente en cuestiones de naturaleza interna de los pases... las
nuevas condicionantes internacionales y en particular regionales como el MERCOSUR imponan un nuevo enfoque
La no indiferencia
Un indicador adicional del giro en direccin a la regin
es el hecho de que Brasil responde a crisis regionales con ms
no menos involucramiento. Por ejemplo, frente a la tentativa de golpe en Paraguay en 1997, Brasil advirti a los conspiradores que arrojara todo su peso contra ellos y, en parte
por causa de eso, el golpe no sucedi. Entre 1995 y 1998,
Brasil estuvo en el centro de la mediacin de la disputa territorial entre Ecuador y Per y, en 2002, asumi un posicionamiento activo en la estabilizacin de Venezuela despus de la
tentativa fracasada de golpe contra Hugo Chvez. En la dcada del 2000, por primera vez el gobierno brasileo manifest
real inters en el conflicto colombiano y algunos miembros
del gobierno sealaron que Brasil debera cumplir un papel
poltico en su resolucin. En el mbito latinoamericano, cuando el Consejo de Seguridad de la ONU asign una operacin para Hait, Brasil se ofreci a liderarla y asumir la mayor
parte de los costos y tropas. Finalmente, en 2008, cuando el
ejrcito colombiano persigui y asesin miembros de las
187
188
Matas Spektor
para el tratamiento de cuestiones sujetas a la eventual quiebra

del orden democrtico. En sntesis, cuando la democracia
estuviera amenazada en la regin, Brasil consideraba legtimo intervenir.10
De la misma manera, en su discurso de toma de posesin, el presidente Lula destac que muchos de nuestros
vecinos viven hoy situaciones difciles, y seal que Brasil
estara dispuesto a tomar partido al hacer una contribucin.
En 2004, esos argumentos encontraron expresin doctrinal
por primera vez en un discurso proferido en China: La creciente aproximacin y consolidacin de las relaciones de Brasil
con su regin requieren que la situacin de inestabilidad en
esos pases merezca un seguimiento ms atento por parte del
gobierno brasileo, que est orientado por el principio de la
no-intervencin, pero tambin por la actitud de no-indiferencia.11 Lula reforz el punto en la Asamblea General de la
ONU, en el mismo ao, diciendo que nosotros no creemos
en la interferencia externa en cuestiones internas, pero no
buscamos refugio en la omisin e indiferencia delante de los
problemas que afectan a nuestros vecinos.12 Esa transformacin conceptual, aunque limitada y posiblemente reversible,
revela el objetivo de la transformacin de la actitud brasilea
en relacin a la regin.
10
Lampreia a Exteriores, n. 10001 31102, confidencial, 14 mayo 1996, Archivo Luiz Felipe Lampreia/CPDOC.
11 Presidente Lula, Universidad de Pequn, 25 de mayo de 2004.
12 Para o discurso inaugural, Presidente Lula, 1ero. de enero de 2003; Presidente Lula, LIX UNGA, Nueva York, 21 de setiembre de 2004.
189
Poltica interna
El proceso poltico interno es crucial para explicar la trayectoria brasilea de compromiso con su vecindad sudamericana. En primer lugar, dinmicas de poltica interna brasilea durante los ltimos veinte aos afectaron directamente la
capacidad de trueque del Estado brasileo frente a terceros
pases. Segundo, las motivaciones poltico-partidarias del Palacio del Planalto en diversas ocasiones afectaron de forma
directa la concepcin y ejecucin de la poltica externa regional. Finalmente, las instituciones brasileas ayudaron a definir las sendas por las cuales avanza o retrocede el proceso de
integracin regional. Esta seccin lidia con esos factores especficos.
Expuesto de manera simple, el poder de Brasil vis-a-vis
su regin es una funcin no slo de capacidades materiales
(vigor de la economa, abundancia de crdito, etc.), sino tambin de la poltica interna. El escenario poltico domstico a
partir de 1994 fue marcado por el progresivo fortalecimiento
del aparato del Estado. El proceso, en la poca ambiguo y sujeto a recurrentes dificultades, era caracterizado por sus principales actores como el de ordenar la casa. Despus de dcadas de gobernanza autoritaria seguidas por un gobierno civil no-electo, al cual seguira un gobierno electo, pero derrumbado por denuncias de corrupcin, el liderazgo que
lleg a Brasilia con Fernando Henrique Cardoso se lanz al
proceso de una ambiciosa reforma estatal. Los resultados fueran impactantes: en 1994 la tasa anual de inflacin fue del
2.407%; en 1996 era del 9,3%. La inversin directa extranjera
190
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era de US$ 9,6 mil millones en 1996; en 1998 era de 26,3 mil
millones.
Ese ambiente facilit el ensanchamiento de las ambiciones internacionales del pas. Cuando Fernando Henrique fue
electo, el Herald Tribune dijo Por ahora Brasil permanece como
un jugador reluctante y tmido en la escena internacional. Pero
en Fernando Henrique Cardoso... probablemente tendr su
primer presidente en muchos aos que se interesa por el resto del mundo... Cardoso no buscar llamar la atencin tocando el tambor del nacionalismo. Pero seguramente va a querer
ver a Brasil jugar un papel ms activo, reflejando su tamao y
su nueva auto-estima. El diario estaba correcto. As, el Fernando Henrique del ao 2000 en adelante es ms asertivo y
propositivo en las relaciones internacionales que el presidente electo para domar la inflacin a mediados de la dcada anterior.
Esa dinmica por la cual la percepcin de xito en casa se
refleja en un aumento de las ambiciones internacionales del
gobierno brasileo se repiti tambin durante el gobierno
Lula. Heredero de un sistema de reglas ms resistente y sofisticado del que era posible imaginar al comienzo de la Nueva
Repblica, Lula tambin cont con la suerte de un ambiente
econmico internacional ampliamente favorable a una agenda externa ensanchada.
As, parte del motivo por el cual Fernando Henrique y
Lula consiguieron avanzar en una agenda expansiva de compromisos regionales tiene que ver con su posicin relativa en
el escenario interno. Ambos ganaron las elecciones con victorias abrumadoras. En 1994, Fernando Henrique derrot a
Lula en el primer turno que le dio 35 millones de votos (contra 21 millones). En el 2002, Lula tuvo 53 millones de votos contra Jos Serra. En posesin de esa legitimidad que
slo un mandato fuerte trae, ellos pudieron prestar su peso
a iniciativas que, bajo la batuta de otros, podran recibir
ms fuego y enemistad. Aunque no existan estudios sistemticos sobre el tema, una observacin superficial sugiere
que en momentos de cada de popularidad presidencial el
espacio para nuevas iniciativas regionales se torna significativamente restricto.
La ventaja de esa perspectiva es capturar algunos de los
elementos comunes por detrs de la poltica externa de Fernando Henrique y Lula. A lo largo de los ltimos veinte aos,
tanto Fernando Henrique como Lula eligieron estrategias regionales con el ojo puesto en el mantenimiento o mejora de
su autoridad interna. Ambos utilizaron la regin como espacio para facilitar y promover concepciones brasileas de democracia y no-intervencin, aun cuando se chocaban contra
las preferencias de otros actores del mundo occidental, especialmente Estados Unidos. As, el gobierno de Fernando Henrique se neg a condenar los abusos de Alberto Fujimori en
Per, en cuanto Lula se neg a condenar aquellos de Hugo
Chvez a partir de 2003. Ambos utilizaron la regin como
espacio para consagrarse como estadistas experimentados con
experiencia internacional sea Fernando Henrique como garante de la paz entre Ecuador y Per, sea Lula en la promocin de encuentros de presidentes sudamericanos con otros
agrupamientos regionales del mundo. Las diferencias de
grado, tono y estilo si bien profundas no esconden el
192
Matas Spektor
denominador comn de una poltica regional marcada ampliamente por la agenda y presiones polticas internas.
Otro aspecto comn entre Fernando Henrique y Lula en
temas regionales fue la resistencia a proyectos integracionistas que llevasen a compromisos profundos que pudieran atar
institucionalmente a Brasil. Pblicamente favorables a mayores dosis de integracin y comprometidos con el avance de
la democracia y el desarrollo en toda la vecindad, ambos se
mantuvieron cautelosos frente a demandas de vecinos por
concesiones y mayores parcelas de compromiso formal con
el proyecto de integracin regional. La integracin era buena
siempre y cuando avanzase la causa de los intereses privados
nacionales, si facilitase obras de inters estratgico para Brasil
y no forzase en la agenda el tema de la supranacionalidad.
Los anlisis sobre el perodo enfatizan las diferencias
entre Fernando Henrique y Lula. Pero, a pesar de la discrepancia de los estilos personales, hay muchas semejanzas importantes.
Tmese, por ejemplo, la actitud en relacin a Hugo
Chvez. Preocupado con la radicalizacin de Chvez caso su
gobierno fuese aislado, Fernando Henrique apost decididamente en canales de aproximacin. Esos canales eran tanto
informales como se ve en el nmero e intensidad del contacto entre l y el mandatario venezolano como formales,
segn revela la decisin brasilea en la poca de iniciar el proceso de conversaciones estructuradas para encaminar el ingreso de Venezuela al MERCOSUR. La primera visita al exterior de Chvez, como presidente electo, fue para visitar Fernando Henrique en Brasilia. En los 18 meses entre 1999 y
mediados del 2000, Fernando Henrique tuvo cinco encuentros bilaterales con Chvez. Juntos inauguraron la BR0174,
va que integra ManausBoa VistaCaracas y la interconexin
elctrica entre Venezuela y Roraima. Patrocinaron la primera
reunin entre Estados-mayores de los respectivos ejrcitos
en octubre de 1999, firmaron un entendimiento entre Petrobras y PDVSA y reactivaron un moribundo consejo empresarial. En ocasin de la tentativa de golpe de Estado contra
Chvez en abril de 2002, Fernando Henrique fue certero al
condenar lo ocurrido y demandar la restitucin del presidente a su puesto. En el Departamento de Estado, Brasil fue el
nico pas de la regin en criticar pblicamente a Estados
Unidos por el apoyo al golpe contra Chvez.13 Fernando
Henrique trabaj algunas veces como puente entre Chvez y
Washington. Y cuando Lula gan las elecciones presidenciales y el escenario interno venezolano estaba en franco descenso, ayud y apoy la iniciativa del presidente-electo de
enviar a su asesor diplomtico, Marco Aurlio Garcia, a Caracas para facilitar el dilogo entre las facciones y garantizar la
estabilidad del pas.
En conversacin con la Casa Blanca, por ejemplo, en pleno ao 2000 Lampreia afirm que Chvez era bien-intencionado, informado y realista, sin embargo bajo creciente presin para producir resultados palpables en el campo social.14
13
14
193
Rubens Barbosa, entrevista con el autor, 12 ene 2009.

Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe
Lampreia/CPDOC.
194
Matas Spektor
En conversacin con el general Barry McCaffrey, zar de las

drogas de la Casa Blanca de Clinton, Lampreia dijo que
Chvez tena un carcter particular, pero su empeo era genuino en el saneamiento del sistema poltico venezolano.
Lampreia afirm no ver riesgo de escalada autoritaria.15 En
conversacin con Albright, Lampreia dijo que Brasil mantendra una relacin constructiva con Chvez y que FHC visitara el pas a la brevedad.16 Lafer dijo a Condoleeza Rice
que Chvez tena apoyo popular significativo, por lo que sera mejor no buscar aislarlo.17 El gobierno Fernando Henrique inclusive avanz en conversaciones con Venezuela para
profundizar relaciones con el MERCOSUR.18
Sin embargo, el viraje brasileo en direccin a la regin
bajo la batuta de Lula tuvo coloracin diferente de aquella
impresa por Fernando Henrique aunque la direccin de
ambas fuese similar y en el sentido de aumentar los compromisos regionales de Brasil. Con Lula, la aproximacin respondi en parte a las necesidades del capitalismo nacional,
pero tambin sirvi como instrumento para dar identidad izquierdista a un gobierno econmicamente ortodoxo, para
ayudar a partidos histricamente amigos del PT a revertir el

pndulo regional de la derecha tpica de Menem, Salinas y
Collor hacia la izquierda ahora representada por Kirchner,
Evo Morales y Hugo Chvez. Para Lula, abrazar la causa regional era instrumental para avanzar en sus argumentos en
un juego marcado por la percepcin pblica de que el gobierno anterior habra sido insuficientemente duro con Estados
Unidos en el contexto del ALCA, y ajeno o poco interesado
por Amrica del Sur. Los gestos y rituales de la integracin
regional sudamericana servan a Lula para consolidar una postura para la izquierda que era subordinada a lo que, en las
dcadas de 1970 y 1980, fuera la bandera latinoamericanista,
por lo menos en la retrica, de las izquierdas brasileas. Cuando la polarizacin ideolgica de la regin lleg a su clmax a
mediados de la dcada del 2000, la cuestin de la poltica regional tom relevancia renovada en el debate pblico brasileo. Para la oposicin, Lula y su equipo eran irresponsables al
asociar Brasil con nuevas lites polticas regionales que fcilmente violaban las reglas del juego econmico, que tenan
ambiciones libertarias ingenuas o perversas, y que posean
credenciales democrticas cuestionables o no las posean.
Finalmente, merece mencionarse el papel de las instituciones nacionales como factor importante por detrs del giro
regional de Brasil. Fernando Henrique ocup un Estado lleno de problemas, pero significativamente ms rico y capaz de
movilizar sus recursos que los pases vecinos. Ocho aos ms
tarde, Lula tom las riendas de una formidable mquina estatal y la hizo crecer. A pesar de la retrica del ajuste del
gobierno Fernando Henrique, el gasto pblico aument du-
15
Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe

Lampreia/CPDOC.
16 Lampreia a Exteriores, confidencial, 31 mar 2000, Archivo Luiz Felipe
Lampreia/CPDOC.
17 Lafer a MRE, secreto, 10003, 2 mar 2001, RAB.
18 Cannabrava a Exteriores, confidencial, 148, 2 feb 1999, retransmitido por
MRE a Bras. Emb. Londres, 3 feb 1999, Archivo Rubens Barbosa/CPDOC.
195
196
Matas Spektor
rante todo el perodo. El gobierno financi eso con el aumento de ingresos impositivos. La realidad fiscal del gobierno era menos austera y responsable de lo que sus proponentes defendan. El gasto aument un 6% al ao en tanto el PIB
aument un 2.4% al ao. Fernando Henrique cont con un
aparato de Estado fortalecido para avanzar el proyecto regional, como fue evidente cuando el BNDES se transform en
fuente de financiamiento para la integracin a principios de
la dcada del 2000. Lula aument el gasto significativamente
y aprovech los instrumentos de ese aparato estatal reforzado
para hacer poltica externa (expresin clara de eso fue la duplicacin en el nmero de diplomticos de carrera durante
los ocho aos de gobierno Lula). Nada de eso, sin embargo,
bast para formar una opinin pblica comprometida incuestionablemente con la integracin regional. Esa falta de consenso interno sea entre las lites o en la poblacin de modo
general fue una de las principales barreras contra compromisos brasileos ms profundos con la regin.
ni sigui el modelo de concesin de soberana a instituciones

supranacionales para garantizar el consentimiento de sus vecinos. La direccin de la poltica regional de Brasil en la segunda dcada del siglo y su capacidad de ayudar a administrar el orden en Amrica del Sur depender de la interaccin entre esos factores.
En la cuestin de los incentivos materiales, todo indica
que el componente regional de la economa brasilea continuar generando interdependencia profunda con los vecinos.
Una retraccin diplomtica significativa de la posicin actual
es poco factible en un escenario de amplia exposicin empresarial y financiera de entidades brasileas en la vecindad. Sin
embargo, tampoco parece haber una percepcin en Brasilia o
San Pablo de la necesidad de avanzar en direccin a ms institucionalizacin del regionalismo. As, los factores materiales que tienden a dictar el ritmo de la poltica regional son la
estabilidad financiera interna y la ausencia de grandes negociaciones comerciales globales (que podran contribuir para
la aceleracin del proceso integracionista regional con el objetivo de fortalecer la posicin negociadora global de Brasil).
Brasil seguramente continuar explotando oportunidades y
espacios vacos quizs sacando provecho de la actitud distante del gobierno Obama en relacin a la regin pero nada
indica que eso resulte en un cambio de actitud por parte del
pas. La excepcin, claro, sera una crisis en un pas de la vecindad que infligiese altos costos econmicos y polticos a
Brasil, forzando a los agentes pblicos y privados a demandar
ms o ms profundos mecanismos formales de control y autoridad en la regin.
Perspectivas
Qu se puede esperar en los prximos aos? Este artculo plante que una evaluacin de la trayectoria del regionalismo de Brasil y de su capacidad de compromiso regional debe
contemplar tres factores centrales: incentivos materiales, ideas
y el juego poltico interno en Brasilia. Ellos ayudan a explicar
la ambigedad bsica de la posicin regional de Brasil, que no
adopt ni una postura de imposicin hegemnica tradicional
197
198
Matas Spektor
En el campo de las ideas, la nocin de Amrica del Sur

tiende a convivir de manera ambigua con la idea de Amrica
Latina (tensin que tom volumen al final del gobierno Lula,
cuando la segunda expresin volvi a aparecer en documentos oficiales). La interpretacin de Brasilia segn la cual la
regin constituye un taln de Aquiles de difcil gestin contina arraigada y nada apunta en otra direccin. Tambin permanece en el escenario de mediano plazo la concepcin segn la cual ser una potencia emergente y un jugador global
no demanda, necesariamente, un perfil de potencia regional
capaz o interesada en establecer, mantener y costear el orden
en la regin, con el necesario abanico de incentivos positivos
y negativos que esa posicin demandara.
En trminos de poltica interna, parece continuar vivo el
disenso interno respecto de la utilidad de un compromiso
regional activo, as como la creencia de que Brasil es dbil y
muy pobre para costear la gestacin de un orden ms formalizado con centro poltico en Brasilia. Buena parte de la actitud brasilea en relacin al entorno depender del grado de
polarizacin poltica en la regin y de la capacidad del gobierno brasileo de establecer relaciones productivas de trabajo
con los gobiernos vecinos, a pesar de divisiones ideolgicas.
Depender tambin de la estabilidad y fuerza de instituciones brasileas, especialmente el BNDES, su sistema de contratos y auditoria. Y encontrar sus lmites, naturalmente, en
una opinin pblica que an subestima los estrechos lmites
que la regin impone a la proyeccin global de Brasil.
199
BRASIL COMO VECTOR DE

INTEGRACIN SUDAMERICANA:
POSIBILIDADES Y LMITES
Pedro da Motta Veiga - Sandra Polnia Rios
1. Introduccin
Los proyectos de integracin regional y sub-regionales
en Amrica del Sur han registrado ms retrocesos que progresos. Ni en el front de las relaciones econmicas y, menos
an, en el de las instituciones regionales fueron registrados
avances dignos de mencin. Al contrario, particularmente
en esta segunda dimensin, los dos esquemas sub-regionales (Mercosur y Comunidad Andina de Naciones) han
sido incapaces de superar conflictos y divergencias, llevando
inclusive, en el caso de CAN, a la ruptura del proyecto de
integracin.
200
Brasil como sector de integracin sudamericana...
201
En un contexto de creciente fragmentacin de las estrategias nacionales y de clivaje poltico entre pases nacionalistas y liberales en Amrica del Sur, ha sido recurrente
el debate sobre el papel que se podra esperar de Brasil como
vector de integracin regional. Hasta el momento, las expectativas de que el pas pudiese tener una actuacin ms
pro-activa en esta direccin han sido frustradas. Frente a
las evidentes dificultades en los procesos de integracin
econmica, el pas ha optado por estimular proyectos
de carcter eminentemente poltico, como es el caso de
UNASUL.
La discusin sobre los lmites y posibilidades de la actuacin de Brasil como vector de integracin regional requiere el anlisis de las condicionantes econmicas, de las
estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos y de las prioridades brasileas en sus relaciones con
la regin y con el mundo.
La segunda seccin de este artculo presenta la evolucin reciente y las caractersticas, en trminos de composicin geogrfica y de clases de productos, de los flujos de
comercio y de las inversiones directas de Amrica del Sur
y, particularmente de Brasil. El objetivo principal de este
anlisis es identificar la relevancia global y sectorial de
Amrica del Sur en las relaciones econmicas de Brasil con
el mundo e, inversamente, la importancia de Brasil para la
regin.
Las polticas de insercin internacional de los pases
sudamericanos y sus impactos sobre los procesos formales
de integracin regional y sub-regional son descritos en la
tercera seccin. La cuarta seccin analiza las estrategias

brasileas para Amrica del Sur y, como contrapartida, la
insercin de Brasil en las opciones de poltica externa de
los pases de la regin.
Teniendo como teln de fondo el panorama que surge
del anlisis desarrollado en las secciones anteriores, la ltima seccin presenta algunas especulaciones sobre el lugar que la regin tiende a ocupar en las estrategias de insercin internacional de los pases sudamericanos, sobre
las condicionantes para que la regin gane mayor relevancia en la poltica econmica externa brasilea y para que
Brasil pueda dar mayor contribucin al proceso de integracin regional.
2. Comercio e inversiones intra-regionales

2.1. Comercio intra-regional
Al analizarse la evolucin de las exportaciones de los pases sudamericanos, en la primera dcada del siglo, por pases
o bloques de destino, es posible constatar que la participacin
de las exportaciones intra-regionales en las exportaciones totales de la regin prcticamente no se alter, entre 2000/2001
y 2008/2009, habiendo representado, en este segundo bienio
un 21% del total. Brasil fue destino, en los dos bienios, de 8%
de las exportaciones regionales.
El crecimiento de la participacin de Asia como mercado
de destino de las exportaciones regionales es el cambio ms
Tasa de Crecimento
Brasil
Amrica del Sur
%
206
135
112
167
108
309
135
266
195
57
25
162
141
480
313
1,125
714
293
189
326
118
210
119
Promedio 2008/2009
Brasil
Amrica del Sur
US$ millones Part.% US$ millones
Part.%
32,598,160
19
57,996,974
21
20,954,748
8
18,778,464
11
27,141,871
10
5,721,328
3
13,094,832
5
8,098,369
5
17,760,271
6
21,463,746
13
37,606,205
14
40,146,940
23
38,326,887
14
38,497,770
22
45,322,477
17
18,288,914
11
21,122,485
8
20,208,857
12
24,199,992
9
38,953,001
23
95,342,858
35
171,659,616
100
274,595,399
100
Promedio 2000/2001
Brasil
Amrica del Sur
US$ millones Part.%
US$ millones
Part.%
Am rica del Sur
10,651,657
19
24,635,765
20
Brasil
9,895,367
8
Mercosur
7,038,974
13
13,054,001
10
CAN
1,397,348
3
5,568,619
4
Dems
2,215,336
4
6,013,146
5
Estados Unidos
13,648,310
25
30,108,228
24
Unin Europea
15,344,112
28
15,891,003
13
sia
6,641,311
12
10,962,048
9
China
1,493,328
3
2,595,973
2
Dems
5,147,983
9
8,366,076
7
Otros
9,138,818
16
43,695,413
35
M UNDO
55,424,207
100
125,292,457
100
Notas: Exceptuando Brasil
Fuente: Aladi
significativo en la distribucin geogrfica de las ventas externas de los pases sudamericanos (de un 9%, en 2000/
2001, al 17%, en 2008/2009). China, cuya participacin pasa
del 2% al 8%, entre los dos bienios, es la principal responsable por este crecimiento de Asia como destino de las exportaciones sudamericanas. La contrapartida de este crecimiento de participacin asitica es la reduccin del peso
de Estados Unidos (EE.UU.) como destino de las ventas
externas de la regin (de un 24% al 14%).
Tendencias semejantes se observan en el caso de las exportaciones brasileas: estabilidad de la participacin sudamericana, fuerte crecimiento asitico empujado por
China y cada sensible del peso de EE.UU. como destino
de las ventas brasileas. Otra evolucin relevante, slo en
el caso de Brasil, es la creciente participacin de los dems pases como destino de sus exportaciones (pasando
de un 16% a un 23%, entre los dos bienios).
Del lado de las importaciones, en el caso de Amrica del
Sur, las principales evoluciones registradas en la dcada reproducen aquellas observadas del lado de las exportaciones,
con algunas discretas diferencias. Se observa la estabilidad de
la participacin sudamericana y la cada de EE.UU. como
origen de las importaciones, as como el impresionante crecimiento de la participacin china como proveedor de las compras sudamericanas. A estas evoluciones, observadas en los
flujos de exportacin e importacin, se aade, en el caso de
estos ltimos, la cada de participacin de la Unin Europea
como proveedor de la regin.
Pas/Bloque
Tabla 1. Exportaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de destino

(2000/2001 y 2008/2009)
202
203
Amrica del Sur

%
113
190
172
88
167
385
291
100
169
78
124
118
99
371
321
1,272
694
212
165
247
196
169
177
Tasa de Crecimento
Brasil
Amrica del Sur

US$ millones
Part.%
76,050,267
32
28,317,557
12
44,251,134
19
18,342,978
8
13,456,156
6
46,257,047
20
31,586,388
13
52,708,570
22
29,397,382
12
23,311,188
10
30,456,642
13
237,058,912
100
Brasil
US$ millones Part.%
22,757,393
14
14,607,562
9
3,977,263
3
4,172,568
3
23,991,760
15
33,954,793
21
44,262,928
28
19,339,696
12
24,923,233
16
33,040,207
21
158,007,080 100
Promedio 2008/2009
Promedio 2000/2001
Brasil
Amrica del Sur
US$ millones Part.% US$ millones Part.%
Amrica del Sur
10,681,844
18
26,229,101
31
Brasil
10,396,709
12
Mercosur
7,770,764
13
16,546,263
19
CAN
820,400
1
4,686,884
5
Dems
2,090,680
4
4,995,955
6
Estados Unidos
13,477,365
23
20,636,570
24
Unin Europea
15,611,211
27
15,833,249
19
sia
9,406,917
16
12,509,980
15
China
1,409,749
2
3,703,503
4
Dems
7,997,169
14
8,806,477
10
Otros
9,515,301
16
10,305,013
12
M UNDO
58,692,637
100
85,513,913
100
Fuente: Aladi
En el caso de Brasil, la regin pierde participacin como

origen de las importaciones del pas, tendencia que tambin se registra en el caso de las compras provenientes de
EE.UU y de la Unin Europea. En contrapartida, se registra, como ya se observara para la regin como un todo, el
notable crecimiento de las importaciones provenientes de
Asia, en funcin especialmente del desempeo chino y
aumento importante de la participacin de los Dems
pases como socios comerciales de Brasil tambin por el
lado de las importaciones.
En suma, en la primera dcada del siglo, el mercado
regional permaneci siendo muy importante para los pases sudamericanos, bajo la ptica de las importaciones (respondiendo por casi 1/3 del total en 2008/2009). Doce por
ciento de las importaciones sudamericanas (exceptuando
el propio Brasil) se originaron en Brasil, en los dos bienios. El mercado regional es menos importante para las
exportaciones sudamericanas que para las importaciones,
pero mantuvo su participacin alrededor del 20% del total. Brasil absorbi, en los dos bienios, apenas un 8% de las
exportaciones sudamericanas. EE.UU. y la Unin Europea pierden participacin como socios comerciales de Brasil
y de Amrica del Sur, en contraste con el crecimiento del
peso de China y, en el caso de Brasil, de los Dems Pases, tanto en la exportacin, como en la importacin.
Pas/Bloque
Tabla 2. Importaciones de Amrica del Sur por regiones y pases de origen

(2000/2001 y 2008/2009)
204
205
206
La estabilidad en la participacin del comercio intra-regional en los flujos de intercambio globales de los pases de la
regin, en la dcada recin-finalizada, no debe ocultar el hecho de que esta participacin fue, en la segunda mitad de la
dcada anterior, ntidamente superior a aquella registrada en
los dos bienios considerados. Como se observa en un estudio
realizado en 2007, en el bienio 1995-1996 las exportaciones
a Amrica del Sur haban representado el 25% de las exportaciones totales (con un pico en 1996-1997). La reduccin de la
importancia de Amrica del Sur como destino para las exportaciones de la regin es en buena medida explicada por el comportamiento de los pases del Mercosur, los que perdieron
relevancia como destino para las exportaciones regionales. La
participacin del Mercosur como destino de las exportaciones totales de Amrica del Sur cay de 15% en 1995-1996 a
slo 8.8% en 2003-2004 (Bouzas, Motta Veiga y Rios, 2008).
En 2008/2009, esta participacin poco evolucion, mantenindose alrededor de un 10%.
El comercio intra-regional tiene como caracterstica ms
destacada, en trminos de composicin, la fuerte presencia
de productos manufacturados, en comparacin con la composicin de la pauta de exportacin sudamericana para el resto del mundo, en la que se destacan los commodities. De hecho, los cuatro principales productos de la pauta de exportacin sudamericana para el mundo, tanto en 2000/2001 como
en 2008/2009, son commodities. Entre los diez principales productos de la pauta, apenas dos (vehculos automotores y piedras y metales preciosos y semipreciosos) no pueden ser considerados commodities.
La pauta de exportaciones para la propia regin, aunque tambin registre fuerte presencia de commodities, tiene
participacin significativa de productos manufacturados,
destacndose vehculos automotores, plsticos y mquinas
y equipos mecnicos, todos posicionados, en 2008/2009,
entre los seis principales productos de exportacin intraregional. Adems de esto, la pauta intra-regional de exportaciones de manufacturados registra participacin relativamente
elevada de bienes de media y alta intensidad tecnolgica. As,
por ejemplo, en el caso de las exportaciones de los pases del
Mercosur hacia los dems pases latino-americanos, esta participacin alcanz, en 2009, ms de 50% de las ventas totales
para la regin (en este caso, a Amrica Latina).
Esta especificidad del comercio intra-regional ya haba
sido registrada en estudios realizados al final del siglo anterior y comienzo del actual1 y se mantiene relativamente
estable en los dos bienios considerados. En el caso de las
exportaciones de los pases de la Comunidad Andina y considerando a Amrica Latina como regin de destino, se
observa, entre 2000 y 2008, una profundizacin de esta tendencia, ya que las exportaciones de manufacturados de este
grupo de pases crecen, en el perodo, a tasas ntidamente superiores a las registradas por las exportaciones para otras regiones y para el mundo (Cepal, 2010). En el Mercosur, la
misma observacin no es vlida, porque el comercio intraregional de manufacturas crece a tasas prximas a las registradas en las exportaciones sub-regionales para el mundo.
1
Ver, por ejemplo, ALADI (2001).
207
23,153,595
11,245,281
10,704,381
4
9
4,021,387
6,360,023
5,662,326
2,762,770
3,157,328
10
772,520
440,107
84-Reactores nucleares, calderas y mquinas, aparatos e instrumentos mecnicos

15-Grasas aceites y ceras animales vegetales
353,169
509,773
74-Cobre y sus obras
26-Minerales metalferos, escorias y cenizas

Fuente: COMTRADE
1,063,263
39-Plsticos y sus obras
568,865
1,367,616
350,947
2,217,681
87-Vehculos automviles tractores ciclos

10-Cereales
48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn
3,950,484
27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias
12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc.
M0102
1,105,941
1,368,888
1,221,382
1,985,942
1,191,316
2,271,435
10
2,411,766
5,738,265
2,526,223
10
US$ mil FOB

Rank
M0809
1
8,090,729
3
Rank
Captulo del Sistema Armonizado
Tabla 4. Exportaciones de Amrica del Sur para la regin: principales productos

(2000/2001 y 2008/2009)
10-Cereales
3-Pescados y crustceos, moluscos y otros invertebrados acuticos
Fuente: COMTRADE
7,128,040
8
15-Grasas aceites y ceras animales vegetales

7,528,501
08-Frutas, cscaras de ctricos y de melones
2,028,133 10
2,953,389 7
8,219,710
2,211,606
3,224,160
23-Residuos y desperdicios de las industrias alimentacias, alimentos preparados para

71-Piedras,metales preciosos(as) o semipreciosos(as), semejantes y sus obras
4,228,780
US$ mil FOB

Rank
Captulo del Sistena Armonizado
M0102 Rank
M0809
1
1
104,261,977
27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materiales 36,578,897
2
74-Cobre y sus obras
5,879,737 2
24,486,939
Tabla 3. Exportaciones de Amrica del Sur para el mundo: principales productos

(2000/2001 y 2008/2009)
208
209
210
211
En realidad, esta caracterstica es particularmente acentuada en el caso de los flujos de comercio interno a los
acuerdos comerciales sub-regionales, o sea, al Mercosur y
CAN, en el caso sudamericano. En los flujos intra-subregionales es que se encuentra la mayor incidencia de manufacturas en los flujos comerciales.
Este hecho apunta para una segunda caracterstica de
los flujos intra-regionales: la importancia del comercio intra-subregional dentro de aquellos flujos. As, por ejemplo, en el caso de los pases de la Comunidad Andina, el
comercio entre ellos (medido por las exportaciones) respondi, en 2008, por un 57% de las exportaciones de aquellos pases hacia Amrica del Sur. Para el Mercosur, esta
participacin, en el mismo ao, fue del 50%.
Una tercera caracterstica del comercio intra-regional
que resulta, en buena medida, del peso de las manufacturas en estos flujos son los ndices relativamente elevados de comercio intra-industria (CII) observados en comparacin con los registrados para el comercio de los pases
sudamericanos con otras regiones del mundo. As, por
ejemplo, Argentina registra un ndice de CII calculado
por CEPAL en su comercio con los dems pases de
Amrica Latina del orden de 0,41 (0,56 en el comercio bilateral con Brasil), en contraste con un ndice de apenas
0,03 en el comercio bilateral con Asia y de 0,27 en su comercio con todo el mundo. En el caso de Brasil, los tres
ndices son del orden de 0,36; 0,08 y 0,28 respectivamente
y, para Colombia de 0,43; 0,02 y 0,23.
En realidad, a pesar de las especificidades de las pautas

exportadoras de los pases sudamericanos, se registra, para
todos ellos, el mismo patrn de diferenciacin de los ndices de CII, en que los indicadores observados para el comercio intra-industrial son ms elevados, en el caso de los
flujos intra-regionales, que en los dems flujos. Adems
vale observar que tal caracterstica se intensifica en los flujos de comercio bilaterales que involucran pases de un
mismo acuerdo de integracin en Amrica del Sur, o sea,
flujos intra-Mercosur e intra-CAN.
La composicin de las exportaciones brasileas para la
regin y para el mundo presenta el mismo tipo de diferencia, pero, en este caso, ms acentuada que la observada para
las exportaciones regionales. De hecho, entre los diez primeros productos de exportacin brasilea en 2008/2009,
cinco pueden ser caracterizados como commodities, cuatro
de los cuales se encuentran entre las cinco primeras posiciones del ranking. En el caso de las exportaciones brasileas para la regin, slo dos de los diez principales productos son commodities y cuatro de los cinco principales son
bienes industrializados. O sea, el diferencial de composicin de las exportaciones regionales vis vis de las ventas al
mundo es ms intenso para Brasil que para los dems pases de Amrica del Sur, haciendo de la regin un mercado
especialmente relevante para los exportadores industriales
brasileos.
7,121,234
6,059,637
5,031,827
9
6
3
3,092,501
3,564,362
1,316,755
1,016,942

85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc.
557,745
282,828
179,807
539,789
327,631
73-Obras de hierro fundido, hierro y acero

02-Carnes y menudos comestibles
48-Papel y cartn, obras de pasta de celulosa, de papel o de cartn
40-Goma y sus obras
Fuente: COMTRADE
842,817
807,439
843,468
857,336
1,447,238
1,697,918
2,955,419
3,055,786
3,723,056
10
US$ mil FOB

Rank
M0809
1
6,647,495
160,808 10
374,135 6
39-Plsticos y sus obras
72-Hierro fundido hierro y acero
27-Combustibles minerales, aceites minerales y productos de su destilacin, materias
1
1,786,627
Rank
M0102
10

Tabla 6. Exportaciones brasileas para la regin: principales productos

(2000/2001 y 2008/2009)
85-Mquinas y aparatos y materiales elctricos, sus partes, etc.

88-Aeronaves y aparatos espaciales, y sus partes
Fuente: COMTRADE
1,847,724
9,784,622
3,141,072
72-Hierro fundido hierro e acero

17-Azcares y productos de confitera
10,323,057
4,265,198
11,076,669
2,079,156
02-Carnes y menudos comestibles
11,568,141
11,329,920
2
3
16,173,412
US$ mil FOB

Rank
M0809
1
16,589,859
2,484,964
12-Semillas y frutos oleaginosos, granos, etc.
27-Combustibles minerales,aceites minerales y productos de su destilacin, materias
Rank
1,500,427 10
4,433,926 1
3,191,839
M0102
Tabla 5. Exportaciones brasileas para el mundo: principales productos

(2000/2001 y 2008/2009)
212
213
214
2.2. Inversiones intra-regionales

Los flujos de IDE direccionados hacia Amrica del Sur
han registrado un significativo crecimiento desde mediados
de los 90. As, en el perodo 1994/1998, los ingresos de IDE
en la regin fueron del orden de US$ 34,7 miles de millones
anuales, promedio que pas a US$ 43,4 miles de millones, en
1999/2003, y a US$ 57,3 miles de millones en 2004/2008 (alcanzando US$ 90 miles de millones en este ltimo ao). Brasil
(con US$ 26,3 miles de millones), Chile (US$ 10,6 miles de
millones), Colombia (US$ 7,9 miles de millones), Argentina
(US$ 5,8 miles de millones) y Per (US$ 3,4 miles de millones) fueron los principales pases receptores de estas inversiones en el perodo 2004/2008 (Cepal, 2009).
A lo largo de las dos ltimas dcadas, las estrategias de las
transnacionales externas a la regin en Amrica del Sur buscaron, tanto en sectores de manufacturas (automviles, qumicos), como en el de servicios (bancos, telecomunicaciones), superar la dimensin de actuacin nacional, regionalizando su actuacin y, en general, haciendo de Brasil el hub
de sus actividades sudamericanas. Algunas de estas empresas
actan principalmente en los marcos de acuerdos regionales,
como el Mercosur (caso de las empresas automotoras), en
tanto otras distribuyen unidades de produccin en diferentes
pases de la regin, como las empresas de alimentacin y bebidas, comercio minorista, telecomunicaciones, etc. Ms importante que la diseminacin de subsidiarias en la regin, es
el hecho de que las estrategias de las empresas pasaron a seguir, en muchos sectores, una lgica de divisin regional o
215
sub-regional del trabajo, complementando funciones y actividades entre los pases de la regin.2
Una dimensin importante de la evolucin de los flujos
de IDE para la regin hace referencia al fuerte crecimiento
registrado en las inversiones direccionadas a sectores intensivos en recursos naturales. Si la dcada del 90 fue marcada por
el crecimiento de los ingresos de IDE en sectores de servicios, como bancos, aseguradoras, energa y telecomunicaciones, la primera dcada del siglo XXI se destac por la importancia de los flujos de IDE dirigidos a la explotacin de recursos naturales. Esta evolucin es particularmente notable en
Brasil, en Colombia y, en menor grado, en Chile. En Brasil,
por ejemplo, en el 2000, las inversiones externas en recursos
naturales representaron un 2% de los ingresos totales de IDE
(US$ 649 millones), participacin que crece al 29,2%, en 2008
(US$ 13 miles de millones). En Colombia, esta participacin
se eleva de un 5% al 54,5%, entre 2000 y 2008. En contrapartida, en funcin de cambios polticos y regulatorios, pases
como Venezuela y Ecuador, cuyos ingresos de IDE se concentran histricamente en recursos naturales (petrleo), vieron la participacin de este segmento reducirse en las entradas de inversiones externas, con registro de desinversin en
los aos ms recientes (Cepal, 2009).
De acuerdo con Tussie y Trucco (2010), ... a partir de las reformas econmicas de la dcada del 90, las empresas transnacionales en general (...)
contribuyeron para conferir renovado mpetu a la dinmica de la economa poltica del regionalismo sudamericano a travs de la integracin de
cadenas de valor.
216
A lo largo de la ltima dcada, Amrica del Sur gan relevancia como regin de origen de IDE despus de dcadas en
que su participacin en los flujos de inversiones internacionales
se dio como regin de destino. Hasta mediados de la dcada
recin-finalizada, el principal inversor sudamericano en la regin era Chile (principalmente en el sector de servicios). En el
mismo perodo, las inversiones externas brasileas, aunque no
expresivas, se hacan sobre todo en la regin. As, de las veinte
mayores transnacionales brasileas listadas por CEPAL (2005),
slo tres no tenan operaciones en Amrica Latina (los datos de
CEPAL no desagregan a Amrica del Sur). Sobre todo a partir de
la segunda mitad de la dcada, las inversiones brasileas en la
regin crecieron, pero no necesariamente acompaaron la expansin de las inversiones brasileas fuera de la regin. Estas
fueron marcadas por algunas grandes operaciones, como la compra de INCO por Vale, en Canad, las adquisiciones hechas por
empresas petroqumicas y siderrgicas brasileas en EE.UU. e
inversiones en minera en frica.
Las inversiones brasileas en la regin todava representan
una parcela pequea del total de IDE que tiene Brasil como origen. De hecho, excluyendo las inversiones hechas en parasos
fiscales, en 2006/2007, la participacin sudamericana en las inversiones externas de empresas brasileas fue del orden del 12,5%,
en tanto el promedio anual de 2008 y 2010 (excluyendo 2009,
ao de crisis) fue de slo el 8%3.
Brasil y Chile son hoy los principales pases emisores de IDE

en la regin, teniendo el primer inversor, en 2008, cerca de US$
20,5 miles de millones y el segundo US$ 6,9 miles de millones.
Las inversiones externas brasileas ocurren principalmente en
sectores intensivos en recursos naturales, siderurgia, petroqumica y alimentos y bebidas, y se dirigen a pases sudamericanos
(Per, Argentina) y africanos, pero tambin crecientemente a
pases desarrollados (Canad, EE.UU.). En la regin, as como
en frica, inversiones brasileas en servicios de construccin e
ingeniera tambin son relevantes y ya ocurren hace algunas dcadas, mucho antes que comenzasen las inversiones externas de
los sectores de la industria.
A diferencia de sus pares asiticos, las transnacionales latinoamericanas tienen presencia pequea en sectores de alta tecnologa como automviles, aparatos electrnicos y equipos de
telecomunicaciones. La fuerza de las empresas de la regin est
concentrada en empresas de sectores intensivos en recursos naturales. De acuerdo con CEPAL (2008), esas empresas fueron
lentamente agregando valor a sus productos. Muchas empresas
tambin aprovecharon el crecimiento interno de mercados de la
regin para conquistar nuevos nichos de mercado en pases vecinos o prximos.
El acceso a los mercados domsticos de la regin y la ocupacin de market-shares significativos en estos mercados en el
caso de bienes de consumo e intermedios y de bienes de servicios, y crecientemente el acceso a recursos naturales parecen ser los principales factores motivadores de las inversiones intra-regionales. En general, inversiones en proyectos intensivos en recursos naturales tienen valores unitarios (por
Segn Perrotta, Fulquet e Inchauspe (2011), en los primeros aos del siglo XXI, los flujos de IDE brasileos direccionados a Amrica del Sur
llegaron a representar 50% del total de las inversiones de Brasil en el
exterior, pero entre 2004 y 2008 esta participacin se vio reducida al
20,5% del total.
217
218
219
proyecto) muy superiores a aquellos de inversiones en bienes

de consumo e intermedios. En este sentido, el crecimiento
agregado de los flujos de inversiones intra-regionales refleja,
en los ltimos aos, sobre todo el aumento de peso de los
proyectos asociados a recursos naturales en el total de aquellos flujos. Las inversiones brasileas en la regin se dan principalmente a travs de adquisicin de empresas y marcas
locales, cuando se trata de bienes de consumo e intermedios.
En el caso de sectores intensivos en recursos naturales, hay
un nmero creciente de proyectos greenfield.
Gran parte de este conjunto de caractersticas puede ser
identificada en el flujo de IDE de Brasil hacia Argentina. Los
flujos de inversiones de Brasil hacia Argentina crecieron, entre 2003 y 2008, llevando la participacin brasilea en el ingreso total de IDE en aquel pas de un 4%, en el primer ao,
al 11%, en el ltimo. Esta participacin fue an mayor entre
2005 y 2007, alcanzando entre un 15% y 17%, cuando las adquisiciones y fusiones fueron por lejos la principal modalidad de entrada de las empresas brasileas en el mercado argentino. As, entre 2005 y 2007, la participacin brasilea en
fusiones y adquisiciones internacionales en Argentina alcanz porcentajes entre 25% y 35% del total, confirmando la preferencia brasilea por la compra de activos y de marcas en
este mercado, vis vis de la opcin de inversin greenfield.
En el ao 2008, antes de la crisis internacional, los principales anuncios de inversiones intra-regionales involucraron
empresas brasileas del sector de petrleo (Petrobrs), minera (Vale y Votorantim), siderurgia (Gerdau) y carnes (JBS y
Marfrig) y los principales mercados de destino de estas inver-
siones en la regin fueron Argentina, Colombia y Per. Las

inversiones chilenas se concentraron, en este mismo ao, en
el comercio minorista con la adquisicin de empresas y apertura de tiendas en Per, Colombia y Brasil.
La dinmica de inversiones intra-regional fue afectada por
la contraccin del crdito debido a la crisis financiera internacional, as como por la desaceleracin del crecimiento econmico en la regin, concentrado en 2009. Pero los datos de
2010 sugieren que, por lo menos en el caso de las transnacionales brasileas, ya hubo una retomada significativa del crecimiento de las inversiones en la regin, adems de haber sido
iniciados diversos nuevos proyectos.
De ese modo, en el caso de Brasil, segn IndexInvest, elaborado por Cindes (www.cindesbrasil.org), durante el ao 2010,
las empresas brasileas realizaron 21 inversiones en Amrica del
Sur y Mxico, lo que represent un aumento del 30% en relacin al nmero registrado en el ao anterior. A pesar de este
crecimiento en relacin a 2009, el nmero de inversiones efectuadas en 2010 an qued abajo del desempeo registrado en
2007 y 2008, cuando fueron realizadas respectivamente 35 y 29
inversiones brasileas en la regin considerada.
Los principales pases receptores de las nuevas inversiones brasileas fueron Argentina, Colombia y Per. Per se
destac por el nmero de inversiones realizadas en su territorio, pero tambin por haber recibido dos de los tres
mayores aportes de empresas brasileas en la regin: una
inversin de Vale, por valor de US$ 566 millones, y otra
de Votorantim, de US$ 420 millones, ambas relacionadas
a la explotacin de recursos naturales y de energa. En
220
221
Argentina, las inversiones involucran diferentes sectores y, en el

caso de bienes de consumo, estn siendo orientadas por motivaciones de market seeking y son incentivadas por el objetivo de tariff
(and non tariff) jumping, buscando los inversores garantizar acceso
al mercado argentino en una situacin de recrudecimiento del
proteccionismo comercial en aquel pas. Pero, tambin en este
caso, hay importantes inversiones en curso relacionadas a la explotacin de recursos naturales.
En los ltimos aos, parece haber crecido el peso de factores
polticos y relacionados a las polticas domsticas de los pases de
la regin en la decisin de inversin intra-regional de las empresas transnacionales sudamericanas, ms all de las inversiones en
Argentina realizadas para eludir barreras comerciales. As, por
ejemplo, inversiones brasileas en Venezuela pas donde activos extranjeros, inclusive generados por inversiones originarias
de la regin, fueron recientemente expropiados por el gobierno son incentivados por la proteccin ofrecida informalmente por el Presidente del pas, aunque no siempre este incentivo convenza a los potenciales inversores (caso del proyecto petroqumico de Braskem en Venezuela). Por otro lado, inversiones externas de Venezuela en la regin tambin son fuertemente
condicionadas por objetivos polticos y su lgica responde a la
bsqueda, por el gobierno venezolano, de coaliciones con otros
pases, como Bolivia, Ecuador y Brasil.
Pero, si las incertidumbres regulatorias y polticas incentivan ciertas inversiones polticamente protegidas y beneficiadas,
ellas tambin desestimulan inversiones externas en los mismos
pases en que el IDE pas a ser menos bienvenido, en los ltimos aos. Existen casos de empresas de la regin que, en el pe-
rodo reciente, desistieron de proyectos de inversin intra-regionales o que redujeron su exposicin al riesgo poltico en pases de la regin en los que ya haban realizado inversiones. En
contraposicin, la estabilidad regulatoria y la opcin por polticas de atraccin de IDE parecen importar crecientemente en la
decisin de empresas de la regin y de fuera de ella de invertir en pases como Per, Chile y Colombia.
Como los IDEs extra e intra-regionales en Amrica del
Sur crecientemente se orientan hacia sectores intensivos en recursos naturales y energa, se puede prever que el peso del condicionante riesgo poltico y de los diferentes instrumentos para
mitigar tal tipo de riesgo tiende a aumentar. El potencial de conflictos asociados a tales inversiones involucra no slo a los gobiernos de los pases receptores sobre todo cuando las polticas de estos son pautadas por la agenda del nacionalismo econmico sino tambin a segmentos de la sociedad civil, como las
comunidades directamente afectadas por las inversiones.
3. Las polticas de insercin internacional de los

pases sudamericanos
3.1. El ambiente regional: fragmentacin y polarizacin en
las estrategias de insercin
Durante los 90, el paradigma de poltica econmica domstica y externa de los diferentes pases sudamericanos evolucion a lo largo de una trayectoria de liberalizacin. Es verdad que las estrategias nacionales no eran idnticas, algunas
privilegiando la apertura unilateral y complementndola con
222
acuerdos bilaterales (caso de Chile), otras concentrando los

esfuerzos de apertura en los compromisos firmados en acuerdos preferenciales con pases desarrollados (Mxico) o con
pases vecinos (Brasil). Adems, la intensidad de adhesin al
paradigma liberal de poltica fue modulado por caractersticas econmicas y poltico-institucionales nacionales, variando bastante segn los pases. En el espectro de posiciones,
Brasil fue el pas de la regin cuya adhesin al paradigma liberal fue ms condicionada por el peso de la tradicin industrialista y proteccionista, en tanto Argentina se situ en el
polo opuesto, adoptando un patrn maximalista de adhesin a polticas liberalizantes.
Independientemente de la intensidad de la adhesin de
los distintos pases al paradigma liberal, la direccin de los
cambios fue la liberalizacin y, en el plano de las polticas comerciales, esta tendencia se tradujo en iniciativas unilaterales
y en la participacin en procesos preferenciales de negociacin ambiciosos involucrando pases desarrollados. Acuerdos
comerciales intra-regionales tambin adquirieron dinamismo,
a travs de mecanismos sub-regionales, cuyo objetivo explcito era la constitucin de uniones aduaneras (Mercosur) y
bilaterales (diversos acuerdos de libre comercio firmados entre los pases de la regin).
En la dcada actual, esta convergencia desapareci, dando lugar a la adopcin de estrategias diversas e incluso divergentes de insercin internacional. Por un lado, algunos
pases buscaron ampliar su integracin a la economa internacional implementando polticas de apertura comercial para
bienes y servicios y de estabilidad de reglas y proteccin a los
inversores extranjeros. Esos son los pases que decidieron

negociar con EE.UU y la Unin Europea y que, a excepcin
de Chile, son parte de esquemas sub-regionales de integracin (esencialmente Per y Colombia).
Por otro lado, se consolid un grupo de pases que se resisten no slo a realizar movimientos ms expresivos de apertura
comercial, pero tambin a asumir compromisos con reglas no
estrictamente comerciales en los acuerdos (Argentina, Brasil,
Venezuela, Ecuador y Bolivia). Todos estos pases, a excepcin
de Brasil, pasaron a adoptar polticas pblicas que revierten ntidamente tendencias que se manifestaron en los aos 904.
A partir del inicio del siglo, los movimientos de revisin
de las polticas econmicas de pases como Argentina, Venezuela y Bolivia han provocado cambios en la poltica comercial y de atraccin de inversin externa practicada por esos
4
223
Las evoluciones observadas en las polticas de insercin internacional de

los pases de la regin se insertan en un proceso global de revisin de
paradigmas de poltica econmica. Difcilmente se podra entender la
evolucin reciente de las estrategias de poltica econmica y de insercin
internacional en diversos pases sudamericanos sin tener en cuenta el
ambiente internacional favorable a la crtica del proyecto liberal de apertura de los mercados y de convergencia regulatoria en torno de modelos
provistos por los pases desarrollados, dominante en los 90. La crisis econmica de 2008 intensifica la percepcin de los riesgos de la interdependencia, introduce nuevas fuentes de tensiones y conflictos econmicos
entre pases y produce un ambiente menos favorable a la cooperacin en
la esfera internacional. En los pases en desarrollo, gana nuevo aliento la
idea de un Estado fuerte en la economa como mecanismo de provisin
de la seguridad y de la cohesin social amenazadas por la inestabilidad y
por las incertidumbres de la economa global.
224
pases. Se registra, en esta lnea, un recrudecimiento del proteccionismo comercial, denuncia de acuerdos bilaterales de
inversiones y, en el caso de los dos ltimos pases, expropiacin de activos extranjeros.
O sea, hay una clara segmentacin de las estrategias de insercin internacional vigentes en Amrica del Sur, reforzada por
la politizacin defendida por los pases revisionistas de
agendas econmicas domsticas y externas, pero hay, ms all de
la oposicin entre liberales y revisionistas, lneas secundarias de
clivajes que dificultan la generacin de consensos abarcadores
(multitemticos) dentro de cada uno de los grupos.
(inclusive la integracin) y visiones de largo plazo en el plano

de la poltica econmica externa.
Si las fuerzas de integracin heredadas de la dcada anterior estn fragilizadas, las nuevas iniciativas inspiradas en lo
que se denomin el regionalismo pos-liberal, enfrentan
grandes dificultades para despegar.
De hecho, en medio de la crisis de los proyectos de integracin tpicos de los 90 anclados en el regionalismo abierto y en una agenda esencialmente comercial emerge, a travs de iniciativas bastante heterogneas como CSAN, UNASUL y ALBA, un regionalismo que se podra denominar posliberal en la regin. Este pretende expresar, en el campo de
las relaciones intra-regionales, un nuevo orden de prioridades y una nueva agenda directamente relacionada al desplazamiento hacia la izquierda del eje de poder poltico en diversos pases de la regin.
La hiptesis bsica del regionalismo pos-liberal es que la
liberalizacin de los flujos de comercio y de inversiones y su
consolidacin en acuerdos comerciales no slo no son capaces de generar endgenamente beneficios para el desarrollo, ms an, pueden reducir sustancialmente el espacio para
la implementacin de polticas nacionales de desarrollo y
para la adopcin de una agenda de integracin preocupada
con temas de desarrollo y de equidad.
De ah resultan, en las iniciativas informadas por este paradigma, dos consecuencias. La primera de ellas es la reduccin
acentuada de la importancia atribuida a la dimensin comercial
o al encuadramiento de la agenda comercial segn una visin de
administracin estatal de los flujos (caso de ALBA).
3.2. De las divergencias en las estrategias nacionales

a la crisis de la integracin
En este contexto, las iniciativas de integracin, que tomaron aliento en los 90, especialmente a travs de los dos acuerdos sub-regionales (Mercosur y CAN), perdieron aliento y
parecen vivir un largo perodo de estancamiento y crisis de
identidad. En el caso de la CAN, el clivaje poltico entre pases liberales y nacionalistas prcticamente inviabiliz el proyecto integracionista, y la firma, por apenas dos miembros del grupo, de acuerdos bilaterales con EE.UU y la Unin Europea, reduce las posibilidades de una retomada del proceso.
En el Mercosur, donde se registr una fuerte convergencia en las orientaciones polticas de los cuatro gobiernos, el
proyecto de integracin permaneci prcticamente estancado, reflejando la enorme dificultad que tiene el nacionalismo
econmico para acomodar objetivos de cooperacin regional
225
226
La ampliacin temtica de la agenda para incluir asuntos

no econmicos es la segunda consecuencia de la adopcin de
la hiptesis bsica de ese paradigma. Esos temas son trados a
la agenda segn criterios bastante diversificados, como la supuesta pertinencia para viabilizar objetivos de desarrollo y/o
de equidad, la necesidad de participacin en el proceso de
grupos sociales que habran sido excluidos de los modelos
liberales de integracin, etc.
Ese doble movimiento la reduccin de la importancia de
la dimensin comercial de la integracin y la ampliacin de la
agenda yendo ms all de los lmites de la temtica econmica
impone desafos no triviales para el regionalismo pos-liberal.
Aunque en otras regiones del mundo, como Asia, la agenda econmica de cooperacin entre pases venga evolucionando en el
sentido de integrar dimensiones no comerciales, ella no se hace
en detrimento de la temtica ms tradicional de los acuerdos de
comercio, que parece ser un componente ineludible de la agenda del nuevo regionalismo asitico5.
Adems, formas no comerciales de cooperacin tienden
a ser mucho ms exigentes institucional y polticamente que
la simple liberalizacin recproca de flujos comerciales. La

experiencia del Mercosur es elocuente, en ese sentido: superada la fase de liberalizacin automtica, gradual y universal
de las tarifas dentro del bloque, ste pas a presentar enormes
dificultades para avanzar en las reas no comerciales de su
agenda temtica (Motta Veiga, 2003).
Otro desafo que la ampliacin de la agenda econmica
impone se relaciona a las dificultades para hacer operativas
determinadas ideas o temas-clave de la nueva ideologa integracionista, como es el caso del espacio para polticas, de las
polticas para fomentar la complementacin productiva o
de aquellas dirigidas al tratamiento de las asimetras. La implementacin de esas orientaciones se tropieza sea con restricciones econmicas e institucionales (caso del tratamiento
de las asimetras), sea an en la definicin de instrumentos y
mecanismos para concretar el objetivo genrico (por ejemplo, la complementacin productiva). En tanto, la implementacin del concepto de espacios de poltica es esencialmente negativa y, por eso, ms fcil de realizar: para hacerlo, basta
evitar que se consoliden en acuerdos internacionales compromisos vistos como capaces de restringir la libertad para
hacer polticas de desarrollo. En el caso de la integracin
sudamericana, el efecto de esa postura de preservacin del
policy space nacional es la resistencia a compartir soberana econmica en reas donde sera necesario para hacer avanzar
objetivos integracionistas.
Los esfuerzos para avanzar en el rea de la cooperacin
poltica que estn por detrs de la creacin de UNASUL
tampoco fueron capaces de superar los obstculos a la coope-
La experiencia europea referencia mayor del regionalismo tambin

provee un ejemplo interesante al respecto. De hecho, esa experiencia fue
capaz de integrar gradualmente a su agenda temas no comerciales y no
econmicos, pero lo hizo sin perder nunca de vista la prioridad de la agenda
de liberalizacin comercial y de la competencia entre sus miembros y
entre ellos y el resto del mundo. En ese sentido, el proceso de integracin
europea, que parece inspirar a los crticos de la integracin liberal por
su capacidad para incorporar a la agenda temas relacionados a la equidad
y al desarrollo, es antes un ejemplo de ampliacin de la agenda sin perjuicio de la prioridad concedida a la liberalizacin.
227
228
racin e integracin regionales que representan el nacionalismo econmico y la prioridad casi absoluta conferida por diversos pases de la regin a sus agendas domsticas vis vis de
la agenda regional (o mismo sub-regional). Las mismas divergencias entre visiones y proyectos que se identifica entre
los pases sudamericanos en el rea econmica afloran en la
esfera poltica y, eventualmente, con mayor intensidad.
Por lo tanto, concluida la primera dcada del siglo XXI, el
balance de los resultados de la regin en trminos de cooperacin y de integracin regional es negativo. Los esquemas de cooperacin heredados de la dcada anterior fuertemente apoyados en procesos de integracin comercial perdieron fuerza
o pasaron a ser directamente cuestionados, en tanto los nuevos
proyectos en reas no comerciales demuestran grandes dificultades para avanzar. Como en otras pocas de la historia de la
regin, el proyecto de integracin sudamericana parece confinarse cada vez ms a la retrica y, peor an, satisfacerse con eso.
la adopcin y en la promocin de una activa agenda de integracin pos-liberal que en una actitud de complacencia y
simpata en relacin a las tendencias emergentes en la regin.
Como resultado, Brasil prioriz la implementacin de un
proyecto regional de cuo poltico CSAN y despus UNASUL y apoy sin mucho nfasis y sin consecuencias prcticas perceptibles la diversificacin temtica de la agenda
de cooperacin e integracin.
Ms ilustrativa de la postura brasilea frente al nuevo
ambiente fue la manera encontrada por el gobierno Lula para
lidiar con situaciones de conflictos en el rea econmica involucrando intereses brasileos y gobiernos de pases que
comparten con el brasileo la crtica al modelo econmico de
los 90. Y en lo general, la postura brasilea fue la paciencia
estratgica en relacin a las medidas de los vecinos y la aceptacin de los pleitos de stos como anhelos legtimos generados por proyectos nacionales de desarrollo.
En lo particular, conflictos comerciales o relacionados a
inversiones brasileas en el exterior fueron tratados bilateralmente, no generando, de parte del gobierno brasileo, iniciativas de represalia, pero tampoco llevando a Brasil a invertir
en el establecimiento de reglas de juego aplicables a flujos de
comercio e inversiones intra-regionales (o an bilaterales).
La estrategia brasilea frente a una regin enfrentada a
cambios profundos y acelerados fue, por lo tanto, esencialmente reactiva, excepto en la propuesta de proyectos polticos ambiciosos como UNASUL. Esta postura del gobierno
Lula gener muchas crticas domsticas a su poltica sudamericana, pero tales crticas en general se circunscribieron a la
4. Las estrategias regionales de los pases

sudamericanos
4.1. La estrategia brasilea
El gobierno Lula busc, desde el principio, aumentar el
grado de prioridad concedido por la poltica externa brasilea
a la regin profundizando la tendencia esbozada en el segundo gobierno FHC, cuando se cre IIRSA pero lo hizo
a partir de un diagnstico crtico de la agenda de cooperacin
e integracin de los 90. Sin embargo, eso se tradujo menos en
229
230
denuncia de la debilidad de la posicin brasilea frente a

pases econmica y polticamente dbiles.
De forma ms consistente, la posicin del gobierno Lula
fue cuestionada por la idea de que la creciente asimetra econmica entre Brasil y lo restante de la regin, aunado a la
proyeccin internacional adquirida por Brasil en foros e instancias globales, reducira los incentivos para una inversin
significativa de capital poltico del pas en la regin.
En esta visin, que se apoya en evoluciones estructurales
de la economa brasilea y en el creciente protagonismo de
Brasil en arenas de negociacin globales y multilaterales, una
inversin significativa del pas en la regin no es inevitable y
ni necesariamente deseable. La integracin regional no es vista
como elemento esencial de la poltica externa brasilea y la
importancia atribuida a la regin debera ser relativizada a la
luz de los intereses crecientemente diversificados del pas, en
trminos geogrficos6. El aumento de la integracin de Brasil
con la economa mundial sera el principal objetivo de la es-
trategia de insercin internacional de Brasil, enmarcando

su poltica regional.
El problema es que esta visin que se apoya en evoluciones estructurales incuestionables puede llevar a una postura de relativa indiferencia de Brasil frente a la evolucin de
la regin. Si eso ocurriera, de cierta forma convergira con la
posicin de paciencia estratgica y de complacencia frente a
la parlisis de la agenda econmica de cooperacin e integracin que caracteriza el gobierno Lula. De ambas posturas tiende a emerger una estrategia reactiva en que Brasil responde
con mayor o menor complacencia, segn la posicin a
acciones e iniciativas de otros pases de la regin.
Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la diversificacin geogrfica de intereses de Brasil no estimulan la
concesin de prioridad a la regin en el mbito de la poltica
econmica externa del pas. Se puede, sin embargo, cuestionar legtimamente si polticas reactivas y posturas de indiferencia son sustentables y/o deseables, desde el punto de vista
de los intereses econmicos brasileos. Este argumento se
asienta en dos constataciones.
La primera se refiere a la densificacin de las relaciones econmicas de Brasil con su regin de entorno, observada en la ltimas dos dcadas. Hoy, los intereses brasileos en Amrica del Sur son variados y crecientes, involucrando intereses y actores diversificados: la regin absorbe
Este tipo de visin tiene impactos incluso sobre las percepciones brasileas acerca de las relaciones con Argentina: Entre los factores condicionantes considerados en ese trabajo, la tendencia de evolucin ms acentuada en los ltimos aos se refiere a la intensidad de la percepcin de la
asimetra de tamao entre las dos economas, duplicada por un nuevo
tipo de asimetra que se podra denominar asimetra de proyeccin internacional. En esa visin, la percepcin de que Brasil viene ganando
proyeccin internacional en los foros y agendas econmicas relevantes
(...) contrasta con el aislamiento internacional de Argentina y con la postura radicalmente defensiva que el pas adopta en esos foros. La disposicin para, en ese escenario, condicionar opciones y posicionamientos bra-
231
sileos en el rea internacional a las restricciones derivadas de las posturas argentinas se han reducido drsticamente, entre actores privados y
pblicos en Brasil (Motta Veiga, 2009).
232
233
cerca del 20% de las exportaciones brasileas y es un destino importante para las manufacturas; las inversiones de
empresas brasileas han aumentado de forma expresiva en
los ltimos aos; se expanden los flujos migratorios intraregionales que tienen a Brasil como origen y como destino. Adems, existe un potencial importante de cooperacin e integracin en temas como energa, infra-estructura, al tiempo que la cuestin ambiental y climtica, el papel de la Amazonia y la expansin del ilcito transaccional
constituyen temas de inters compartido por Brasil y varios de sus vecinos.
La segunda hace referencia a los cambios en la geografa econmica mundial con la ascensin de China y a sus impactos sobre los sectores productivos de los pases sudamericanos, que
agregan complejidad a la agenda brasilea en la regin. Los productos industriales brasileos vienen perdiendo espacio con los
competidores asiticos en los pases de Amrica del Sur. Ese riesgo
es agravado por la negociacin de acuerdos comerciales entre
algunos pases de la regin con pases asiticos.
Aunque el proyecto sub-regional de integracin (Mercosur) e iniciativas empresariales de exportacin y de inversiones intra-regionales hayan generado significativos
intereses econmicos en la regin, como un mercado, sindicatos y organizaciones de la sociedad civil considerando
la integracin sudamericana bajo una ptica positiva, estos
incentivos econmicos y preferencias polticas no fueron
capaces de generar inflexiones ms profundas y duraderas
en la matriz de poltica regional de Brasil. Ms que para
cualquier pas de la regin, se aplica a Brasil la caracteriza-
cin del regionalismo sudamericano ofrecida por Merke

(2010): un proceso hbrido que tanto aparece como un
espacio sub-ptimo en el que son pocos los actores que
desean sepultarlo, pero tambin son pocos los actores que
desean perfeccionarlo.
Concretamente, la agenda econmica de Brasil en la regin ha sido pautada:
- por una reduccin de la prioridad, de hecho, al Mercosur;
- por el uso de canales bilaterales de interlocucin y
negociacin, an con los socios del bloque sub-regional y, en especial, con Argentina; y
- por la eleccin de Amrica del Sur como espacio de
referencia para las nuevas iniciativas, esencialmente de
carcter poltico (UNASUL).
Como Brasil prioriza proyectos de cooperacin de carcter poltico, en el plano regional, y su agenda econmica tiende a diversificarse geogrficamente fuera de la regin, la perspectiva de una evolucin inercial que lleve a la reduccin gradual del peso de Amrica del Sur en la agenda de poltica externa del pas parece hoy bastante realista.
Vale observar tambin que, an bajo la ptica poltica que
orient la estrategia brasilea para la regin en la dcada recin-concluida, la expansin del involucramiento poltico
brasileo en crisis locales, sumada a las actividades comerciales y de inversiones crecientes con sus vecinos sudamericanos (Soares de Lima y Hirst, 2009) no gener los resultados
234
esperados por la diplomacia de Brasilia en trminos de apoyo

inmediato y automtico al liderazgo regional en asuntos globales. Pases que tienen orientaciones de poltica econmica
y externa diversas en la regin se resisten a respaldar candidaturas brasileas a puestos de comando en instituciones internacionales y niegan legitimidad a iniciativas que puedan ser evaluadas
como pasos para la consolidacin de un liderazgo de Brasil en la
regin. En este sentido, en muchas ocasiones, la regin aparece,
frente a la aspiraciones globales de Brasil, antes como un lmite
que como una oportunidad, evidenciando, para el caso brasileo, la complejidad del nexo regional-global que adems
afecta a todos los BRICs (Hurrell, 2009).
su versin extrema, lleva a un regionalismo identitario, fundiendo nacionalismo y mito de la unidad regional. Pero ella
tambin llev a pases que mantuvieron la orientacin liberal
de los 90 a buscar fuera de la regin, sobre todo despus del
fracaso del ALCA, proyectos y modelos alternativos de integracin econmica el regionalismo internacionalista, en la
expresin de Merke (2010).
La convergencia en torno de Amrica del Sur como regin cognitiva o productora de sentido econmico o poltico para los pases se redujo, y el regionalismo significa distintas
cosas para diferentes pases, reflejando la diversidad, entre pases, de la estructura domstica de preferencias polticas y de incentivos econmicos en relacin al tema (Merke, 2010).
Si el significado de la regin vara segn los pases sudamericanos y segn las contingencias histricas que stos atraviesan, lo mismo se puede decir de las visiones y estrategias
de estos pases en relacin a Brasil. Estrictamente, no se puede afirmar que los pases de la regin tengan estrategias de
relacionamiento con Brasil. Hay, en diversos pases de la regin, un elevado grado de volatilidad de las polticas externas,
en funcin de las orientaciones poltico-ideolgicas de los
gobernantes. Ms all de eso, existen, en todos los pases, visiones divergentes acerca de los objetivos e intereses a perseguir en la relacin con Brasil y, en muchos de ellos, el grado
de divergencia entre posiciones de diferentes actores frente a
aquel relacionamiento creci en los ltimos aos.
Se puede eso s hablar de una economa poltica de
las relaciones con Brasil, involucrando actores/intereses domsticos y cuyo resultado lquido constituye el posiciona-
4.2. Las estrategias de los dems pases para la regin

y frente a Brasil
Aunque histricamente la poltica externa de los pases
sudamericanos (a excepcin de Brasil) se haya centrado fundamentalmente en la poltica regional (Tussie y Trucco, 2010),
las dos ltimas dcadas introdujeron inflexiones que, cuando
no cuestionan, recalifican esta centralidad de Amrica del Sur.
La prioridad concedida, en los 90, a los proyectos subregionales de integracin dio contenido a una agenda econmica regional, centrndola en la liberalizacin de los flujos de
comercio e inversiones y articulndola con estrategias de apertura en relacin al resto del mundo.
La crisis de esta configuracin, en la primera dcada del
siglo, inaugur la agenda del regionalismo pos-liberal que, en
235
236
237
miento del pas frente a su gran vecino regional. En este sentido, mapear las posiciones de los pases sudamericanos en
relacin a Brasil requerira identificar factores econmicos y
polticos que condicionan percepciones y posicionamientos
de cada pas frente a Brasil, as como los actores e intereses
que intervienen en la arena de la poltica externa, especficamente en la esfera de las relaciones con Brasil.
Supera el objetivo de este trabajo reproducir, para el conjunto de los pases sudamericanos, el ejercicio de identificacin de los factores que condicionan las posiciones de aquellos pases frente a Brasil y de los actores que los traducen en
intereses y polticas, as como de las tendencias de evolucin
de estos factores en los ltimos aos.
A grosso modo, en los pases revisionistas (Argentina,
Bolivia, Ecuador y Venezuela), las polticas externas perdieron autonoma, siendo casi completamente subordinadas a
razones y objetivos de poltica domstica. Las relaciones con
Brasil no escaparon a esta regla y tales pases ven con buenos
ojos iniciativas brasileas para la regin cuyo contenido sea
esencialmente poltico (UNASUL, por ejemplo) o cuyo contenido econmico indique un distanciamiento frente a mecanismos y regmenes internacionales de regulacin, apuntando a la idea de autonoma regional o permitiendo una
lectura anti-hegemnica (Banco del Sur, por ejemplo).
En lo que se refiere a las relaciones econmicas bilaterales, tales pases tienden a aplicar a sus relaciones con Brasil
una lectura de tipo Norte x Sur, posicionndose como pases del Sur frente a una potencia imperialista. La excepcin
a esta regla ha sido Venezuela, que tambin por razones
polticas ha incentivado el comercio bilateral con Brasil y

las inversiones de empresas brasileas.
Pases cuyas polticas econmicas externas siguieron las
directrices de liberalizacin adoptadas en los 90 (Chile, Colombia y Per) tienen posturas menos entusiasmadas en
relacin a las iniciativas polticas regionales de Brasil a
pesar de la reaccin altamente positiva del gobierno Bachelet, en Chile, a la propuesta de creacin de UNASUL
y enfocan sus intereses y objetivos en la dimensin econmica de la relacin.
Tales pases combinan una demanda de mejor acceso al
mercado brasileo para sus exportaciones con esfuerzos para
atraer inversiones de empresas de Brasil. Estas posturas traducen la convergencia de intereses gubernamentales y empresariales en torno a un proyecto liberalizante y de integracin del mundo, en el cual la regin como tal tiene peso limitado. Pero, como ya se observ, la creciente inversin brasilea en sectores de energa y recursos naturales en estos pases
incentivados por los gobiernos locales pueden tornarse
focos de tensin poltica en el futuro.
Pese al hecho de haber tenido gobiernos de izquierda en los
ltimos aos, Uruguay y Paraguay tienen agendas de intereses
frente a Brasil que en mucho se aproximan a las de Per y Colombia. Pero sus intereses en la relacin bilateral integran la dimensin vecindad geogrfica, lo que agrega a esta agenda temas especficos, inclusive con algn potencial de generacin de
conflictos con Brasil (vase el caso de los royalties de Itaipu).
En este escenario, no puede causar sorpresa el hecho de
que las relaciones econmicas de Brasil con los pases de la
238
regin se estn procesando esencialmente por el eje bilateral y eso mismo en el caso de los socios brasileos del Mercosur. Ms que slo un resultado de una estrategia brasilea,
este privilegio que ha disfrutado el bilateralismo apunta tambin a la crisis de los acuerdos sub-regionales de integracin
y a la diversidad de incentivos y preferencias de polticas en el
rea econmica externa, que caracteriza a los dems pases de
Amrica del Sur.
Europea, la importancia relativa de Brasil para Amrica del

Sur y vice-versa permaneci estable.
Como se observ en la seccin 2 de este trabajo, caractersticas cualitativas de los flujos de comercio y de inversiones
entre Brasil y la regin otorgan a sta un papel ms relevante
para los sectores brasileos manufacturero y de servicios de
ingeniera de aquel que se deducira de los datos agregados de
comercio. Es muy plausible que, en cada pas sudamericano,
un anlisis ms detallado de los flujos de comercio con Brasil
identifique intereses sectoriales para los cuales el mercado
brasileo es particularmente importante.
La dimensin de la economa brasilea, su peso en la regin y su estructura compleja y diversificada, as como el hecho de que Brasil tiene fronteras geogrficas con casi todos
los dems pases sudamericanos, sugieren que el pas puede
actuar como un vector consistente de los esfuerzos de integracin y cooperacin intra-regional.
Hubo un claro esfuerzo, a lo largo de la dcada, para conferir mayor relevancia a la regin en la poltica externa brasilea. En el registro de las preferencias de poltica se puede
decir que la importancia de la regin para Brasil aument,
aunque tal relevancia haya encontrado dificultades para concretizarse en iniciativas relevantes, especialmente en la esfera
econmica.
Ni las caractersticas estructurales de la economa brasilea y tampoco la identificacin de reas de cooperacin e
integracin con elevado potencial de ganancias para los diferentes pases de la regin (integracin energtica, seguridad
alimentar, cambio climtico, entre otros) parecen bastar para
5. El papel de la regin en las estrategias futuras

de los pases sudamericanos
Considerando los flujos de comercio e inversiones como
un indicador de las relaciones econmicas entre Brasil y Amrica del Sur, la dcada recin-concluida se caracteriza por la
estabilidad. Los flujos comerciales entre Brasil y la regin
mantuvieron sus niveles de participacin en el comercio global de ambos, despus de la cada registrada entre la segunda
mitad de los 90 y el comienzo de la dcada siguiente. En tanto, los flujos de inversiones intra-regionales crecieron, pero
especialmente en el caso de Brasil tal crecimiento no parece
haber sido superior a la expansin de los flujos de IDE brasileo en el mundo.
Por lo tanto, en un perodo en el cual el gran destaque en
la distribucin geogrfica del comercio exterior de los pases
de la regin (inclusive Brasil) fue el fuerte crecimiento de la
participacin de China y, secundariamente, la prdida de peso
de socios comerciales tradicionales como EE.UU. y la Unin
239
240
movilizar gobiernos y sociedades civiles de la regin en torno

de estos objetivos.
Recprocamente, incentivos y motivaciones econmicas
han sido suficientes para movilizar intereses empresariales,
sectoriales y gubernamentales en torno de proyectos especficos (la construccin de una carretera, por ejemplo), pero
parecen tener todava escasa influencia en la definicin de las
preferencias de poltica de los pases sudamericanos (inclusive Brasil) en relacin a la regin. Eso porque la definicin de
las preferencias de poltica de los pases sudamericanos en
relacin a la regin todava es poco permeable a la influencia
de la dimensin econmica y bastante sensible a factores no
econmicos, como, por ejemplo, las orientaciones polticoideolgicas de los gobiernos, caracterizndose muchas veces
por la volatilidad.
Pese a estas consideraciones, la importancia de Brasil en
la agenda externa de los pases de la regin parece tambin
haber crecido en la dcada recin-concluida, sea en funcin
de dinmicas polticas endgenas de tipo identitaria (Ecuador y Bolivia), de la bsqueda de apoyo poltico brasileo en
la regin (Venezuela) o del inters en atraer inversiones brasileas y verlo actuar como mediador de conflictos entre pases sudamericanos (Colombia, Per y Uruguay).
Cmo evolucionar este cuadro en los prximos aos?
Especular sobre el futuro de las relaciones entre Brasil y
los pases sudamericanos presupone identificar los factores internos a la regin y globales que condicionarn
las perspectivas de futuro de las relaciones entre Brasil y
Amrica del Sur.
241
5.1 Condicionantes globales

En el plano global, tres factores aparecen como condicionantes del proceso, en una visin prospectiva: el desempeo
de las economas desarrolladas, la evolucin de la economa
china y el ambiente poltico internacional en que evolucionar la globalizacin.
En lo que se refiere al desempeo de las economas desarrolladas, la perspectiva, para los prximos aos, es de bajo
crecimiento. A los efectos de la crisis econmica se sucedern
los impactos sobre la dinmica de crecimiento de los esfuerzos de reequilibrio de la situacin fiscal de estos pases, fuertemente deteriorada por las polticas de respuesta a la crisis.
En este escenario, los mercados de los pases desarrollados sern caracterizados por el bajo dinamismo. Los impactos
de esta evolucin se harn sentir probablemente con mayor intensidad en pases que buscaron una estrategia de integracin a
los mercados del Norte, como Per y Colombia. Para la industria brasilea, la perspectiva de bajo dinamismo de las economas de Estados Unidos y de la Unin Europea que absorben
relativamente ms productos manufacturados brasileos que el
mercado asitico aumenta la importancia de Amrica del
Sur como posible destino de sus exportaciones.
En el caso de China, as como los impactos generados
por su emergencia sobre Amrica Latina en la dcada que finaliza estn estrictamente asociados al ritmo de crecimiento
chino y al modelo de desarrollo adoptado por ella, parece
correcto afirmar que impactos futuros dependern de la trayectoria de la evolucin de estas variables-clave.
242
243
En este sentido, el ao 2010 dej claro que presiones domsticas y externas llevarn a los dirigentes chinos a optar
por la reorientacin del modelo de crecimiento, que aumentara el consumo domstico como parcela del PIB. En este
escenario, China mantendra elevadas tasas de crecimiento,
sustentando altos niveles de importacin de materias primas
y productos intensivos en recursos naturales.
La implementacin de un modelo de crecimiento ms dirigido hacia el mercado interno y las perspectivas de gradual apreciacin de la moneda china contribuiran para la reduccin de la
presin competitiva de los productos chinos con las manufacturas sudamericanas en los mercados de la regin. Adems de eso,
la gradual apreciacin de la moneda china crear nuevos incentivos para los IDEs chinos en el exterior y, dada su base de recursos naturales, Amrica del Sur aparece como fuerte candidata a
recibir una parcela expresiva de estas nuevas inversiones.
La convergencia entre demanda china dinmica y crecimiento dbil de la demanda de los pases desarrollados significar para los pases sudamericanos un incentivo a la continuidad de la tendencia de consolidacin de la regin como
un polo proveedor de materias-primas y recursos naturales
para los mercados asiticos.
La tendencia, en este escenario, es que el comercio intraregional como mximo mantenga su participacin en los flujos comerciales globales de los pases sudamericanos y que
los incentivos econmicos para la integracin se mantengan
limitados. En contrapartida, para los sectores industriales exportadores de la regin, los mercados sudamericanos se tornarn ms relevantes.
El tercer factor el ambiente poltico en que se procesa

la globalizacin pas, en la primera dcada del siglo XXI,
por intensas transformaciones, que sirvieron de teln de fondo para la revisin de las polticas liberalizantes de los 90 en la
regin. De hecho, la dcada que termina asisti a la erosin,
en los pases centrales del capitalismo, del consenso liberal
que respald el orden econmico global vigente a partir de la
Segunda Guerra Mundial.
En el escenario aqu diseado, los pases desarrollados
tendrn crecimiento anmico, el dinamismo estar concentrado en los pases en desarrollo y la crisis de legitimidad del sistema multilateral de gobernanza no ser superada. La hiptesis de que, de esta coyuntura, emerger naturalmente un orden global multipolar es frgil: como observan Bremmer y Roubini (2011), los principales competidores de EE.UU. estarn muy ocupados con problemas
domsticos y en sus fronteras para asumir responsabilidades internacionales significativas. La resultante de esta evolucin puede llegar a ser un orden global en el que sern
pocos los incentivos para la bsqueda de soluciones cooperativas en escala internacional (ver G20).
Esta variable global puede tener implicaciones importantes para el futuro de las relaciones entre Brasil y su vecindad
geogrfica, impactando la evolucin de las variables internas
a la regin, al incentivar (o, al contrario, desestimular) intereses y posiciones orientados a la integracin de los pases de la
regin a la economa mundial.
244
5.2 Condicionantes regionales

En lo que se refiere al ambiente regional, dos variables
parecen ms relevantes en cuanto condicionantes de la evolucin de las relaciones entre Brasil y la regin. En primer
lugar, el grado de involucramiento de Brasil con la economa
global, tanto en trminos de integracin econmica con el
mundo como de protagonismo en las agendas econmicas y
polticas globales. En segundo lugar, la evolucin poltica domstica en los dems pases sudamericanos.
Un involucramiento creciente de Brasil con la economa
global y su agenda de negociaciones multitemticas limita las
probabilidades de asignacin de mayor prioridad a la agenda
regional del pas. An para la industria brasilea que tiene
un inters como exportador e inversor en la regin la relevancia de la regin y su peso en las estrategias de negocios de
las empresas parece limitada y condicionada por el desempeo de Brasil como player global.
Como contrapartida, un ambiente internacional dominado por polticas que cuestionan la globalizacin y por debilidades en los principales foros de concertacin econmica
internacional tiende a aumentar el peso de la regin para Brasil, tanto en trminos econmicos como polticos.
Del lado de los dems pases sudamericanos, la variable
central parece ser la evolucin de los cuadros polticos domsticos y los reflejos de stos sobre las preferencias de poltica en relacin a los temas de integracin y cooperacin regionales dominantes en estos pases.
245
En un escenario en que sern limitados los incentivos para

la integracin, originarios del orden internacional y de la evolucin de la relacin entre Brasil y el resto del mundo (fuera
la regin), la actitud de los pases sudamericanos en relacin a
Brasil y a la agenda de integracin regional podr desempear un papel relevante en la definicin de las posibilidades de
avanzar en esta agenda.
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Chile y el liderazgo sudamericano de Brasil...
247
CHILE Y EL LIDERAZGO SUDAMERICANO

DE BRASIL QU ESTRATEGIA PREFIEREN
SUS LITES?
Ricardo Gamboa
1. Introduccin
En la literatura reciente sobre las relaciones exteriores
en Amrica Latina, y en particular la relativa a la poltica
exterior de Brasil es frecuente leer que en los ltimos 15
aos, y particularmente desde la llegada de Lula da Silva al
poder, Brasil ha desarrollado una nueva estrategia, en cuyo
centro est la pretensin de constituir al pas en lder poltico y econmico de la regin. Ello, dentro de su estrategia
de fortalecer su posicin de potencia mundial en el escenario internacional. (Bernal Meza 2008; Gomes, 2010;
Hirst, 2006; Vilalva, 2010; Ferreira, 2011). En ese sentido,
248
Ricardo Gamboa
249
se destaca, por una parte, que a partir de la presidencia de

Fernando H. Cardoso (1995-2002) y luego con Lula (20032010) y con el objeto de constituirse en una potencia mundial, Brasil desarroll entendimientos con distintas potencias intermedias, pas a conformar el grupo BRIC, y asumi
el liderazgo en mltiples negociaciones internacionales (Hirst
2006: 132). Por la otra, en relacin a su estrategia en Amrica
Latina, este pas despleg diversas iniciativas tendientes a crear
y fortalecer una posicin de lder de la regin. As, por un
lado Cardoso lider la primera reunin de jefes de Estado de
Sudamrica, donde adems propuso una nueva agenda regional, adems de situar a Brasil como agente mediador de
distintos conflictos que se desarrollaron en la regin, como el
ocurrido entre Ecuador y Per en 1995. Luego, con Lula,
Brasil reforz esta estrategia de mediacin e incluso asumi iniciativas para superar conflictos al interior de algunos
pases; adems de ser promotor principal de nuevas iniciativas de integracin, en particular la Unin de Naciones Sudamericanas (UNASUR) y sus proyectos asociados.
Estos movimientos del pas ms grande y poblado de
Sudamrica no pueden dejar indiferente a ningn actor regional, y por tanto se hace necesario para cada uno de ellos,
y por cierto tambin Chile, discutir y analizar qu hacer
frente a esta nueva estrategia. En este contexto, este trabajo examina cmo la lite decisoria chilena percibe la estrategia brasilea y si esa percepcin va a, eventualmente conducir a cambios en la poltica exterior chilena. Este ejercicio es necesario especialmente considerando que, salvo
excepciones, existe muy poco trabajo acadmico sobre las
relaciones Chile-Brasil (Fonseca 2006), ni menos investigaciones que lo analicen desde la perspectiva aqu sealada.
En trminos generales, este trabajo argumenta que, por
ahora, no es esperable que Chile vare sustantivamente su
estrategia de poltica exterior, lo que implica que no adoptar una posicin que implique un acoplamiento incondicional a Brasil en su nuevo (pretendido) rol de lder regional. Esto, principalmente, porque Chile ha desplegado
desde 1990 una poltica exterior que, dentro de una plena
insercin en el concierto internacional y una profunda integracin econmica global, reivindica una fuerte autonoma en materia decisoria y por tanto no considera necesario, ni tampoco funcional a sus intereses, acoplarse a algn actor internacional. En otras palabras: se sostiene que
en Chile se ha consolidado un macro consenso al interior de su lite, en torno a la idoneidad de la poltica de
regionalismo abierto, que ha sido exitosa y que no es conveniente modificar. La nueva estrategia de Brasil y su creciente importancia en el contexto regional e internacional,
no parecen ser argumento suficiente para un cambio de
estrategia. Esto, no obstante puedan existir diferencias al
interior de la lite en relacin si acercarse ms o menos a
Brasil pueda ser necesario o conveniente para realizar ciertos intereses del pas, en especial de ndole econmica o
vinculados a sus relaciones vecinales. As, el regionalismo
abierto como principio director no est en tela de juicio.
Lo anterior, sin embargo, no significa que Chile no vaya
a seguir cooperando y actuando junto a Brasil en muchas
materias, como efectivamente lo ha hecho desde 1990.
250
Ricardo Gamboa
Pero, si en alguna circunstancia ello implica modificar su

estrategia actual, simplemente no se va a alinear a Brasil. De
hecho, as ha sucedido en el tiempo reciente, y no se vislumbra
algn cambio sustantivo. Esto, menos ahora en que el pas tiene
gobierno de derecha, sector poltico que nunca ha exhibido mayor inters por una estrategia de acoplamiento a Sudamrica o
a algn pas de la regin. Ahora bien, eso es lo esperable, otra
cosa es si mantener una relacin lejana (lase no alinearse con
l en lo que ste pida o quiera) es conveniente para Chile o no,
en especial en relacin al manejo de su poltica vecinal.
Para este efecto, el artculo se divide de la siguiente manera. Primero, se estudian los rasgos principales de la poltica
exterior chilena desde 1990 hasta 2010, y en particular los
lineamientos de su poltica hacia Amrica Latina. En segundo
lugar, se aborda en especfico la relacin con Brasil, subrayndose los elementos principales que la han caracterizado y
los hitos principales de su evolucin. Adems, se discute si
vistas las preferencias de las lites y las caractersticas de la
poltica exterior reciente de Chile es posible prever algn cambio sustantivo en esta a partir de la nueva estrategia de Brasil.
Por ltimo, se presentan algunos comentarios finales.
cin Concertacin de Partidos por la Democracia

(CPPD), estructur su poltica exterior en base a determinados objetivos y principios que luego fueron, en lo esencial, mantenidos por sus sucesores. As, en materia de poltica exterior, al menos desde 1990, el caso de Chile se
caracteriza por la continuidad de sus lneas esenciales
(Fuentes, 2006; Fuentes, 2009), no obstante cada gobierno
ha puesto ciertos nfasis particulares. Por ello, en lo que
sigue, me referir a esos rasgos generales, en orden a establecer cules fueron esas lneas esenciales, y cmo en ese
contexto se inserta la poltica hacia Amrica Latina y a Brasil
en particular.
Para quienes asumieron la direccin del pas en 1990,
la poltica exterior deba apuntar a reinsertar a Chile en el
mundo, superando el aislamiento que sufri durante los
17 aos del gobierno militar (1973-1990). No obstante,
esta reinsercin tendra que realizarse de una forma particular, al estar condicionada por distintos factores. Por una
parte, el contexto internacional estaba en profundo cambio, ya que se asista al final de la Guerra Fra y se iniciaba
la transicin a un mundo distinto, caracterizado por la primaca de Estados Unidos, la crisis del modelo ISI (Industrializacin Sustitutiva de Importaciones) y triunfo del paradigma liberal, y el desarrollo de la tercera ola democrtica, particularmente en Amrica Latina (Robledo, 2011). Por
el otro, la propia situacin de Chile presentaba caractersticas particulares que era necesario considerar. Primero, era
un pas que tena una larga tradicin de ser un actor activo
en el mbito internacional, pero que tambin vena de una
2. La Poltica Exterior de Chile, 1990-2010.

Sus rasgos definitorios
La reinsercin internacional y el regionalismo abierto
El gobierno democrtico que asumi el poder en 1990,
encabezado por Patricio Aylwin (1990-1994), lder de la coali-
251
252
Ricardo Gamboa
253
situacin de fuerte aislamiento (Walker, 2006). Segundo,

iniciaba un perodo de transicin democrtica, el cual le
servira como punto de partida para iniciar esa reinsercin,
pero que tambin era altamente necesario que fuera exitosa, de forma de consolidar a la democracia en Chile, anulando la posibilidad de que existieran regresiones autoritarias (Robledo, 2011). Este era un imperativo fundamental,
que en definitiva marc tambin las caractersticas de la
poltica exterior, en trminos de que ella tambin deba ser
funcional a este objetivo (Idem). Tercero, la estructura econmica del pas haba sido sustantivamente transformada
a partir de 1975. El nuevo modelo econmico tena un fuerte sello liberal, y su eje central era el sector exportador. En
ese contexto, era imperativo que la nueva poltica exterior
(que deba subordinarse al objetivo de hacer una transicin exitosa) considerara esta nueva realidad y por ende
uno de sus objetivos deba ser abrir nuevos mercados y
mejores condiciones de entrada para las exportaciones chilenas. Por ltimo, y no menos importante, haba factores
histricos en la poltica exterior que an no haban sido
resueltos y que era necesario abordar, en particular las relaciones vecinales.
La nueva estrategia tuvo como ejes centrales las siguientes polticas: a) Recuperar la presencia internacional de Chile, a travs de fortalecer los vnculos polticos con diversos
actores, adems de reimpulsar su presencia en los rganos
multilaterales para hacer valer su voz, y defender valores
tradicionales de la poltica exterior chilena como el respeto de los derechos humanos, la paz y la democracia (v. Kla-
veren, 1998; Walker, 2006); b) Fortalecer la insercin econmica internacional de Chile, adoptando una poltica de
regionalismo abierto, la cual combina estrategias unilaterales, bilaterales, regionales y multilaterales. Es decir una
estrategia que postulaba la utilidad de acuerdos regionales como mecanismos para la expansin del comercio y las
inversiones, pero que sostiene la necesidad de que stos
fortalezcan un comercio mundial cada vez ms libre, haciendo compatibles la apertura unilateral con la suscripcin de acuerdos bilaterales y multilaterales. Esto es, en el
marco de la nueva estructura econmica chilena, el objetivo era imperativo fortalecer la insercin econmica de
Chile a travs de mltiples instrumentos que se consideran compatibles, sean estos acuerdos con distintas potencias o pases (como Asia, Europa y Estados Unidos), la apertura unilateral o la promocin del libre comercio en rganos multilaterales (Wilhelmy/Fuentes 1997:239). El xito de la transicin pasaba por el xito de la poltica econmica, y por tanto, si la poltica exterior deba contribuir a
ese xito, la insercin econmica internacional de Chile y
el acceder a ms mercados y en mejores condiciones era la
forma de realizarla (Wehner, 2010); c) En relacin a Amrica Latina, se impulsara la integracin econmica y la concertacin poltica.
Definidos estos ejes, Chile desarroll, en primer lugar, una activa presencia en los foros e instituciones multilaterales, lo cual tena especial importancia para un pas
pequeo, que no tiene gran influencia por s solo, y porque adems los temas internacionales estaban adquiriendo
254
Ricardo Gamboa
255
un rol ms relevante, en la medida que cada vez ms asuntos comerciales y polticos deban resolverse a travs de
negociaciones multilaterales. (v. Klaveren 1998). As, Chile fue muy activo en el sistema de Naciones Unidas, impulsando y participando en distintas iniciativas vinculadas
a distintas materias, como operaciones de paz, acuerdos
para reducir la proliferacin de armamentos, regular el uso
de territorios antrticos y los mares, y la proteccin ambiental (v. Klaveren 1998). De la misma manera, conforme
a su tradicin histrica, ha sido un activo promotor de la
defensa de los derechos humanos, participando en distintas etapas en la Comisin de Derechos Humanos de la
ONU; lo mismo en el caso de la democracia, impulsado la
comunidad de las democracias (Walker, 2006).
En segundo lugar, se despleg una estrategia destinada
a mejorar y/o reconstruir relaciones con los principales
actores del sistema internacional. Primero, las relaciones
con Estados Unidos adquirieron carcter prioritario, procurndose fortalecer los vnculos polticos y econmicos,
a la vez que resolver los temas que estaban pendientes y
obstaculizaban una relacin ms fluida. De hecho, desde
un principio se busc realizar fuertes acercamientos, que
desembocaron en la solucin de diversos problemas (como
el embargo de armamentos, el asesinato del ex-canciller
Letelier). En ese marco, la relacin en materia de defensa
tuvo prioridad, realizndose importantes avances (Wilhelmy/Durn, 2003: 281). Asimismo, Chile intent desde un
inicio fortalecer la relacin econmica, primero apoyando
fuertemente la Iniciativa para las Amricas (Direcon, 2009:
125), y mostrndose adems desde un inicio altamente interesado en ingresar al NAFTA. No obstante, la invitacin
a Chile de los tres miembros del NAFTA a integrarse al
tratado no prosper como se plante en un principio (para
1996), y fue slo en 2003 cuando ello se concret parcialmente a travs de la firma de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Con ello, se realiz una
de las ms importantes aspiraciones chilenas de los ltimos aos (Fuentes, 2006). Paralelamente, se fortalecieron
los vnculos con Canad, pas con el cual tambin se suscribi un TLC en 1996, y con el que tambin se ha trabajado en forma conjunta en rganos multilaterales y en algunas iniciativas particulares, como la relativa a la prohibicin de minas antipersonales (v. Klaveren 1998).
Tercero, la relacin con Europa tuvo alta prioridad. En
1990 se iniciaron negociaciones en orden a concluir un
acuerdo de Cooperacin, que fue firmado en diciembre
de ese ao (Leiva 2003: 38). En el tiempo siguiente continuaron los intercambios diplomticos para fortalecer la
relacin, y en 1994 la Unin Europea invit a Chile a negociar un nuevo tratado, que abarcara la profundizacin
del Dilogo Poltico, el reforzamiento de la Cooperacin y
la liberalizacin del comercio de bienes (Leiva, 2003: 40).
Esto result en la firma en 1996 de un Acuerdo Marco de
Cooperacin (conocido como Acuerdo de Florencia), que
fue adems un paso intermedio para concretar una asociacin ms estrecha. Esta lleg finalmente en 2002, con la
firma del Acuerdo por el cual se establece una Asociacin
entre la Comunidad Europea y sus Estados Miembros, por
256
Ricardo Gamboa
257
una parte, y la Repblica de Chile, por la otra (Gamboa,

2008), el cual entr en plena vigencia en marzo de 2005.
Este acuerdo, como el TLC con Estados Unidos, revesta
de gran inters para Chile, ya que la UE era uno de sus
principales socios comerciales, y por tanto conseguir las
mejores condiciones de acceso de sus productos a ese mercado era de la mayor importancia. Igualmente, ser un aliado estratgico de la UE le otorgaba a Chile en una posicin privilegiada, en particular respecto a otros pases de la
regin (Gamboa, 2008).
Cuarto, las relaciones con la regin Asia Pacfico, que
durante el gobierno militar tambin haban recibido fuerte atencin, tuvieron alta prioridad a partir de 1990 (v. Klaveren, 1998; Wilhelmy, 2010). Desde los inicios de la transicin se busc el ingreso a la APEC, lo que se logr en
1994, siendo en adelante un activo miembro de la misma.
Incluso, fue sede del Foro de la APEC en 2004. En ese
marco, Chile despleg tambin una poltica activa de acercamiento econmico con diversos pases asiticos, los que
progresivamente se iban haciendo ms relevantes como
socios comerciales, poltica que se materializ en la reanudacin de vnculos polticos con los diversos pases de la
regin y particularmente en la firma de diversos TLC:
China (2008), Corea del Sur (2003), el P4 (Brunei, Singapur, y Nueva Zelanda), Japn (2007), Australia (2008),
adems de un Acuerdo de alcance parcial con India (2007)
(Wilhelmy, 2010). En ese marco, la regin del sudeste asitico se ha ido convirtiendo en un socio cada vez ms cercano para Chile, y particularmente en el plano comercial,
de forma tal que hacia 2010 las exportaciones chilenas a la

regin han aumentado de U$ 3.000 millones a cerca de
U$ 22.000 millones, esto es, Asia es receptora de cerca del
40% de las exportaciones chilenas.
Chile y Amrica Latina: conflictos vecinales, integracin
econmica y dilogo poltico
La poltica chilena hacia Amrica Latina estuvo, por una
parte, marcada por el mismo inters de reinsertar internacionalmente a Chile, para lo cual se procur reconfigurar sus
relaciones con distintos pases, en particular en el rea comercial; adems de buscar, aun cuando haya sido con cierta
timidez, hacer jugar a Chile un rol poltico ms activo en la
regin. Por la otra, especial atencin han recibido las relaciones vecinales con Argentina, Per y Bolivia, pases con los
cuales existan diferencias importantes provenientes del siglo
XIX, que eran necesarias de abordar desde una perspectiva
basada en la promocin de la cooperacin entre los pases, y
no de la confrontacin (Robledo, 2011). En este contexto, los
rasgos principales de la poltica sudamericana de Chile fueron los siguientes:
Por una parte, Chile ha participado activamente de distintas instancias de dilogo regional, manteniendo desde el
inicio un discurso muy favorable a la cooperacin y a la integracin en Amrica Latina. As, es activo participante de la
OEA (de hecho un nacional es actualmente su secretario general), se ha promovido como colaborador para garantizar la
paz en algunos conflictos (es garante del Acuerdo de Paz en-
258
Ricardo Gamboa
259
tre Ecuador y Per), as como se ha integrado a distintas iniciativas de concertacin poltica, como el grupo de Ro (promoviendo la declaracin de Santiago de 1991) y la Comunidad Sudamericana de Naciones. Asimismo, apoy desde un
inicio la formacin de UNASUR, instancia de la cual incluso
ocup la secretara pro tempore, y que fue vista como el espacio adecuado para que Chile pudiera jugar un rol poltico ms
activo en la regin, que adems le sea til para defender y
promover sus intereses en su vecindario.
No obstante, a este respecto es necesario hacer una prevencin relevante. Esto, porque a pesar de existir un discurso
pro acercamiento y establecimiento de una relacin ms profunda con Amrica Latina (relacin prioritaria), especialmente
a partir de 2006 (Flisflisch, 2011; Moreno, 2010), e incluso
de apoyo a la integracin latinoamericana, es difcil suponer
que los decision makers chilenos estn pensando en que esa
relacin supere cierto nivel de profundidad. Es decir, no se
vislumbra que Chile pretenda ir ms all del dilogo poltico
y establecimiento de reglas econmicas (adems de ciertas
alternativas de cooperacin en otros mbitos) en sus relaciones con los pases de Amrica Latina, en particular en pensar
en formar parte de instancias de integracin regional real,
donde existan instituciones supranacionales. En rigor, si uno
observa lo que ocurre, la verdad es que Chile ha tenido un
discurso pro integracin, pero en la prctica slo promueve
una integracin econmica con los pases de la regin, y ello
mientras ella no obstaculice su poltica de regionalismo abierto. En efecto, desde 1990 ha buscado regular y fortalecer sus
relaciones comerciales con distintos pases de Amrica Lati-
na, con los cuales form Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE), mientras con otros ha establecido TLC (ver
Tabla I), adems de firmar un conjunto de otros acuerdos econmicos, como tratados de doble tributacin. Sin embargo,
Chile parece no querer ir ms all. Un hecho que demostr
esa hiptesis (que no se estima haya cambiado en el ltimo
tiempo), es lo ocurrido en su relacin con el MERCOSUR.
En 1996, Chile se incorpor como miembro asociado al
MERCOSUR, en un paso compatible con su estrategia de
regionalismo abierto. Luego, en el gobierno de Lagos (20002006), y mientras era presidente de Brasil Fernando Henrique Cardoso, se comenz a discutir la posibilidad de que Chile
fuera miembro pleno de ese acuerdo, e incluso se instruy a
la Cancillera de que se exploraran los mecanismos para concretar esa idea. Sin embargo, en medio de las negociaciones,
Chile abruptamente decidi no seguir con ellas, al aceptar la
invitacin para llegar a un TLC con Estados Unidos. De esta
forma, ante la posibilidad de alcanzar el acuerdo con Estados
Unidos, Chile desech la posibilidad de integrase mayormente
a Amrica Latina. Chile justific la decisin en que el nivel
arancelario del MERCOSUR era ms alto que el chileno. No
obstante, eso se saba desde el principio, y por tanto las razones deben buscarse en otras variables, una de las cuales puede
ser el desinters de nuestra lite decisoria en incorporarse a
un sistema que hoy no tiene mayor xito, y que limitara fuertemente la autonoma que tiene Chile actualmente, poniendo fin (o casi) a una estrategia que parece ser considerada muy
adecuada.
260
Ricardo Gamboa
Tabla I. Tratados comerciales firmados por Chile

1990-2008
Australia
30.7.2008
6.3.2009
Turqua
14.7.2009
1.3.2011
Malasia
15.12.2010
Acuerdos de Asociacin Econmica
Firmado Entrada en
vigencia
P4 (Nueva Zelanda, Singapur, Brunei)
18.7.2005
8.11.2006
Unin Europea (27 pases actualmente)
18.11.2002
1.2.2003
Ecuador
27.3.2007
3.9.2007
MERCOSUR (Argentina, Brasil,

Paraguay, Uruguay)
Japn
Tratados de Libre Comercio
Canad
5.11.1996
5.7.1997
Corea
15.2.2003
1.4.2004
China
18.11.2005
1.10.2006
Centroamrica (Costa Rica, El Salvador,

Guatemala, Honduras y Nicaragua)
Estados Unidos
18.10.1999 Est vigente

con todos,
salvo
Nicaragua
6.6.2003
1.1.2004
Mxico
17.4.1998
1.8.1999
EFTA (Noruega, Islandia, Suiza,

Liechtenstein)
26.6.2003
1.12.2004
Panam
27.6.2006
7.3.2008
27.11.2006
8.5.2008
22.8.2006
1.3.2009
Colombia
Per
261
Vietnam
En negociacin
Acuerdos de Complementacin Econmica (ACE)

20.12.1994
1.1.1995
25.6.1996
1.10.1996
Bolivia
6.4.1993
7.7.1993
Venezuela
2.4.1993
1.7.1993
India
8.3.2006
17.8.2007
Cuba
20.12.1999
28.8.2008
Acuerdos de Alcance Parcial
Fuente: www.direcon.cl (consultado, 10 de junio de 2011).
En cuanto al tema vecinal, este constituy una de las prioridades del nuevo gobierno, se busc desde un principio establecer o restablecer relaciones sustentables con sus vecinos,
con todos los cuales tena problemas que resolver1. En el caso
1
A continuacin se presentan slo algunos aspectos generales sobre la relacin de Chile con sus vecinos. Para un anlisis ms extenso y reciente,
ver Artaza/Milet (2007).
262
Ricardo Gamboa
de Argentina, y en el contexto de una situacin en que ambos

gobiernos estaban dispuestos e interesados en resolver pacficamente sus diferencias (Robledo, 2011), se busc desde un
principio establecer un nuevo marco para una relacin ms
fluida y fructfera. As, por una parte, desde 1990 se avanz
rpidamente en la solucin de los diversos problemas limtrofes pendientes, tema en el cual hoy slo queda pendiente
la demarcacin de la zona de Campos de Hielo. Asimismo, se
han desarrollado un conjunto de iniciativas de profundizacin y regulacin de la relacin econmica. En 1991 se firm
un Acuerdo de Complementacin econmica (sustituido luego de que Chile se asociara al MERCOSUR en 1996), un
acuerdo de doble tributacin, iniciativas en materia de cooperacin fronteriza, un Tratado Minero en 1997. Incluso,
en un perodo de auge de la relacin, se implement la integracin gasfera entre ambos pases (1998) (Parish, 2006; Gamboa/Huneeus, 2007). Por otra parte, en materia de Defensa
los avances han sido notorios, constituyndose el Comit
Permanente de Seguridad Chileno Argentino (COMPERSEG) en 1995, y desarrollndose posteriormente un conjunto de medidas como la elaboracin de una metodologa comn para medir el gasto en el rea, trabajar conjuntamente
en MINUSTAH (Misin de las Naciones Unidas para la Estabilizacin de Hait), e incluso formar una fuerza binacional
para participar en operaciones de paz (Cruz del Sur).
No obstante, en este tiempo tambin han surgido situaciones que han debilitado las relaciones, siendo particularmente
difcil la situacin creada a partir de la denominada crisis del
gas (Huneeus, 2007),que puso en tela de juicio la fortaleza de la
relacin con Argentina2. Sin embargo, luego de un perodo de

cierto distanciamiento, las relaciones se han recompuesto, de
forma tal que en 2009 se les dio un nuevo impulso con la firma
del Acuerdo de Maip, que proyecta (al menos a nivel discursivo) un reforzamiento de la integracin argentino-chilena.
En el caso de Per, tambin se ha buscado reconfigurar la
relacin sobre nuevas bases, aun cuando con resultados menos promisorios. A partir de 1990 se emprendieron esfuerzos
para completar la ejecucin de clusulas pendientes del tratado limtrofe de 1929, las que eventualmente finalizaron con
la firma de las Convenciones de Lima en 1993 (v. Klaveren,
1998; Robledo, 2011). No obstante, el proceso de su ratificacin fue lento, y slo en 1999 se pudo dar por terminado el
proceso de cumplimiento de todas las disposiciones del tratado y la suscripcin del Acta de Ejecucin. Paralelamente, se
sigui buscando fortalecer la relacin econmica, resultando
estos esfuerzos en la firma del ACE 38 en 1998, luego de cuatro aos de negociacin (Direcon, 2009). En 2006 se firm
un nuevo acuerdo, esta vez un TLC (Tratado de libre Co2
263
Este conflicto surgi a partir de la decisin argentina (en 2004) de limitar

fuertemente sus exportaciones de gas a Chile, ya que tena problemas de
abastecimiento interno. Para Chile fue algo muy difcil, ya que desde 1997
se haba hecho fuertemente dependiente del gas argentino, que haba pasado a constituir ms del 30% de su matriz energtica chilena. Aparte del
problema energtico en s (que en definitiva oblig a Chile a buscar otras
fuentes de suministro de gas), el episodio lesion las relaciones con Argentina y ciertamente afect las percepciones de la lite y del electorado
en general sobre si es posible tener una integracin ms profunda con
pases de Amrica Latina.
264
Ricardo Gamboa
265
mercio), que entr en vigencia en 2009, y que ampli las disposiciones del ACE 38, e incorpor un conjunto de materias,
como las inversiones y el comercio transfronterizo.
En este contexto, la integracin econmica entre Chile y
Per se fortaleci enormemente, alcanzando el intercambio
comercial entre ambos pases a U$ 2.270 millones en 2010.
Igualmente, en trminos de inversiones Per ha sido un importante destino de la inversin extranjera chilena en el exterior, totalizando 10 mil millones de dlares en 2010 (Direcon, 2010). En otro orden de cosas, se han desarrollado otras
iniciativas de acercamiento, que se han traducido en la creacin de mecanismos de cooperacin en el rea de defensa,
crendose en 2002 un Comit Permanente de Seguridad y
Defensa, que constituye una instancia de coordinacin y cooperacin en la materia, similar a lo que ocurre con Argentina (Robledo, 2011). Asimismo se ha procurado fortalecer la
cooperacin en materia cultural, control fronterizo y comercio transfronterizo (Walker, 2006).
Si bien en trminos generales la relacin ha tendido a fortalecerse, ella no ha estado exenta de tensiones generadas por
distintos motivos, algunos de ellos vinculados a temas comerciales (Milet, 2011). No obstante, ms difcil an es la situacin generada a partir de la aprobacin de una ley en Per
que estableci las lneas de base para sus espacios martimos,
luego de lo cual ese pas demand a Chile ante la Corte Internacional de Justicia en 2008, solicitando que fijara un nuevo
lmite martimo, reduciendo el territorio martimo actual de
Chile. Actualmente, el juicio sigue su curso, mientras los pases siguen sosteniendo un discurso de llevar adelante una
agenda de futuro, que se concentra en los ms diversos temas que abarcan la relacin, y en el que enfatizan de que habr respeto por la decisin del tribunal (LaTercera, 15.6.2011).
Sin embargo, es claro que para el futuro de la relacin el resultado de ese juicio es vital, y que de ello depender avanzar
o no en un mayor acercamiento.
Las relaciones con Bolivia han sido las ms complejas,
aun cuando en trminos generales se ha avanzado. Salvo por
un interregno entre 1975 y 1978, ambos pases no tenan relaciones diplomticas antes de 1990. En ese marco, el nuevo
gobierno comenz a buscar mecanismos para estructurar un
dilogo para tratar asuntos bilaterales, aun cuando no es (ni
aparentemente ser) en el inters de Chile proponer un acceso soberano de Bolivia al mar, la cual es su aspiracin central.
As, en 1993 se firm un ACE, que apuntaba a facilitar el comercio entre ambos pases, mientras en 1994 se estableci un
Mecanismo Permanente de Dilogo Poltico (V. Klaveren,
1998). A ello se agregaron iniciativas para facilitar la integracin
fsica, paso de turistas y procedimientos aduaneros, adems de
acuerdo de trnsito areo. Luego, a partir de 2000 se profundiz
el dilogo, establecindose una agenda sin exclusiones, e incluso se comenz a negociar un eventual acuerdo gasfero entre
ambos pases (Walker, 2006). Sin embargo, ello no prosper, y la
relacin entre los pases entr en un perodo de tensin, adems
de que Bolivia entr en un perodo de fuerte inestabilidad
poltica lo que dificult los avances (Milet, 2011).
Con la llegada de Evo Morales a la presidencia boliviana,
las relaciones volvieron a estabilizarse, retomndose la agenda de conversaciones (incluso se realiz la primera visita de
266
Ricardo Gamboa
un presidente chileno a ese pas desde el siglo XIX), y establecindose incluso una Agenda de 13 puntos, que dispuso
un marco para tratar diversos asuntos, incluido el martimo y
proyectando cooperacin en materia de defensa (Milet, 2011;
Robledo 2011). No obstante estos avances, hoy (junio 2011)
la relacin est estancada, luego de que Bolivia anunciara que
recurrira a tribunales internacionales para realizar su pretensin de salida martima por territorio chileno (La Tercera,
17.6.2011).
Segn se puede ver en el debate poltico chileno actual,

en el que las relaciones internacionales ciertamente no son
un issue demasiado relevante, nuestra lite decisoria parece
no estar muy interesada en modificar sustantivamente esta
estrategia. De hecho, si se analizan los programas presidenciales de los principales candidatos en la eleccin de 2009, se
ver que ninguno propuso un cambio sustantivo en su orientacin. Igualmente, cuando se observan las tendencias de la
opinin pblica, se aprecia un siempre alto grado de aprobacin del manejo de la poltica exterior (normalmente el rea
mejor evaluada) y mayoritariamente los chilenos manifiestan
estar de acuerdo con el manejo de la poltica exterior (IEI,
2008; www.adimark.cl). Es decir, tampoco existe una demanda de cambio de la poltica exterior.
Es en este contexto en que se debe analizar la relacin de
Chile con Brasil y cmo se estructura la percepcin de la lite
respecto a cul debe ser su contenido, como sus rasgos futuros. Desde esta perspectiva, en lo que sigue se exponen algunos elementos que han configurado la relacin Chile-Brasil,
para luego discutir algunos elementos sobre qu se debe esperar al respecto.
3. La relacin con Brasil

En las pginas anteriores se esbozaron los rasgos principales de la poltica exterior chilena entre 1990 y 2011. Al efecto, y
ms que explicitar lo ocurrido en distintos niveles y los puntos fundamentales que marcaron la estrategia de relacin entre Chile y el
mundo, y los pases de Amrica Latina en particular, lo que interesa
subrayar aqu es lo siguiente: hasta la fecha, Chile ha desarrollado
una poltica exterior que, en lneas gruesas, ha buscado reinsertar a
Chile en el mundo, promoviendo su participacin en el mbito
multilateral (econmico y poltico, como en otras reas donde
sea posible cooperar) y acuerdos con distintos pases (en especial econmicos), pero procurando preservar la autonoma
decisoria (regionalismo abierto). En ello, ha tenido particular
cuidado en no amarrarse a ninguna institucin o alianza
que afecte esa poltica de insercin abierta y global. Es decir,
como se dice en el pas, en materia de poltica exterior, Chile
no quiere casarse con nadie.
267
Chile y Brasil desde 1990: una relacin fluida,

pero con tropiezos
Las relaciones entre Brasil y Chile desde 1990 estn marcadas por el nuevo cuadro poltico de ambos pases, en los
que la democracia se va consolidando como rgimen poltico
en cada pas. En ese marco, ambos pases se van a encontrar
268
Ricardo Gamboa
al mismo lado de la mesa en distintas materias, actuando en

conjunto en la promocin de la Carta Democrtica de la OEA
en 2011, adems de ser activos participantes de sistemas de
dilogo regional, como el Grupo de Ro (Fonseca, 2006).
Igualmente, en el plano multilateral, ambos pases coinciden
en la necesidad de fortalecer esos mecanismos en orden a hacer
avanzar algunos de sus objetivos, y en ese marco exhiben un
historia no menor de posiciones comunes en diversas conferencias de la ONU sobre distintas materias (Idem). Igualmente, Chile apoy desde un principio el inters de Brasil en
incorporarse como miembro del Consejo de Seguridad de la
ONU (lo que ha sido adems reafirmado por el gobierno de
Piera), mientras Brasil apoy la posicin chilena en la ONU
en relacin a la intervencin en Irak en 2003 (Idem).
En este marco, se han desarrollado un conjunto de mecanismos de consultas, que operan con regularidad, y que tratan
distintas aspectos de la relacin bilateral, como de la posicin de
cada pas frente a diversos problemas internacionales que los
pases enfrentan y que sirve como instancia de coordinacin.
Por otra parte, se han desarrollado un conjunto de iniciativas tendientes a fortalecer la cooperacin, las que incluyen convenios entre ministerios de la Mujer (2007), y
de Seguridad Social (2007) y protocolos de cooperacin
en materia cientfica (1990, 1993) y Medio Ambiente (2006)
(www.minrel.gov.cl). A esto se agregan otras instancias, como
la Comisin Tcnica Bilateral Chile-Brasil, que analiza los
temas de la integracin fsica, cuyo principal objetivo es por
el momento la construccin de un Corredor Biocenico (Santos-Iquique), que hasta la fecha no se ha concretado.
Con todo, en este tiempo tambin se produjeron algunas

situaciones problemticas que generaron algn conflicto,
como fue el caso mencionado de la decisin chilena de no
acceder como miembro pleno del MERCOSUR (Milet,
2011).
En el plano econmico ha habido tambin un desarrollo
profundo de las relaciones entre ambos pases. En primer lugar, como se dijo, la relacin comercial pas a tener un estatuto ms formal, con la incorporacin de Chile como miembro asociado del MERCOSUR en 1996. En ese marco, ha
habido un enorme desarrollo del intercambio comercial que
aument de 2.052 millones de dlares en 1996 a 8.784 en
2010. En segundo lugar, en el tema de inversiones el desarrollo ha sido muy importante, siendo hoy Brasil el receptor del
20% de la inversin extranjera chilena, con 11.410 millones
de dlares a 2010. Con esto, es el segundo destino despus de
Argentina, pas en el cual a 2010 se haban invertido casi 16.000
millones (www.prochile.cl)3. No obstante, no ocurre lo
mismo en el sentido inverso, siendo muy baja la inversin
brasilea en Chile: es 0,5% de la inversin extranjera en
Chile, totalizando 594 millones de dlares en 2010
(www.emol.com)4. En tercer lugar, dada la relevancia de la
relacin econmica (sobre todo para Chile) y que adems fluye
sin controversias mayores, los pases han buscado fortalecer
269
De ese total, esas inversiones se concentraban en Energa (37%), Industria (32%) y Servicios (26%).
Para un anlisis de las posibles causas de esto, ver Lpez/Muoz (2008).
270
Ricardo Gamboa
el marco institucional de la relacin. Ello se ha dado a travs

de la firma de acuerdos de doble tributacin (2003) y transporte areo (2008), y la apertura de negociaciones para un
Acuerdo Bilateral de Inversiones (El Mercurio, 18.5.2011).
Ha sido tambin constituida una Comisin de Comercio Bilateral, en torno a la cual trabajan diversos grupos tcnicos
que analizan en profundidad el desarrollo de diversas reas
del comercio bilateral, y se discuten las soluciones a eventuales diferencias o contenciosos.
Ahora bien, si esto es as, la pregunta siguiente es determinar

cmo percibe Chile su participacin en UNASUR, y si eso implica que haya una decisin en torno a acoplarse a Brasil en la
poltica regional y multilateral, es decir, seguir su liderazgo. Respecto de estos puntos, caben las siguientes consideraciones.
En primer lugar, si bien el ingreso a UNASUR no es algo
que fuese del mximo inters de Chile, representaba una oportunidad de generar un espacio para tener una poltica regional ms activa, y en donde pudiera expresar sus intereses. Ello,
era particularmente necesario para no quedarse aislado en la
regin, lo que sera problemtico dado que es parte de ella y
por donde pasan muchos de sus intereses. No estar en ella,
puede significar perder posiciones en la regin, con los costos eventuales que ello trae. Adems, era una alternativa mucho ms funcional a sus intereses que el ALBA, y la iniciativa
brasilea aparece como una forma de neutralizar la visin
chavista de una integracin ms exigente y con contornos
ideolgicos anti-norteamericana.
En segundo lugar, UNASUR es una estructura naciente,
que no implica abandonar su estrategia tradicional, conservando amplia autonoma para actuar en el concierto internacional. No es una institucin que implique ceder soberana,
y en ese sentido, para la lite chilena no parece ser una opcin
que se perciba imponga grandes obligaciones para el pas. En
este sentido, seguir a Brasil en esto no representa un costo
mayor, y no altera la estrategia global del pas. Esto fluye con
relativa claridad del debate en el parlamento chileno respecto
a la aprobacin del tratado constitutivo de UNASUR, en
donde uno de los puntos ms destacados fue que el tratado
Chile y la estrategia de liderazgo regional de Brasil:

Qu hacer y sus eventuales consecuencias?
Como se explic anteriormente, Chile ha adoptado una
poltica de relativa cercana a Brasil, en donde ha puesto mucho nfasis en el desarrollo de las relaciones comerciales. En
el plano poltico regional, tambin se ha sumado con entusiasmo a la principal iniciativa de concertacin poltica regional creada en el ltimo tiempo, y que surge por iniciativa brasilea, la UNASUR. De acuerdo a Flisflisch, esta decisin implic abandonar una actitud ms reactiva de Chile en relacin
a estas iniciativas y optar por su aceptacin, bajo el liderazgo brasileo, por tres razones: un cambio de prioridades de Chile, bajo
el liderazgo de Bachelet, en el sentido de dar mayor prioridad a
Amrica Latina; las iniciativas de Chvez y particularmente la
consolidacin del ALBA, que tena un sello que Chile no comparta y que era contrario a sus intereses; y los costos potenciales que tendra para Chile excluirse de una iniciativa brasilea, asumiendo una posicin perifrica (2011).
271
272
Ricardo Gamboa
no implicaba restringir nuestra vocacin por el regionalismo abierto ni contemplaba elementos de supranacionalidad
(Senado, 2010: 4-5).
En tercer lugar, y visto lo anterior, en Chile y particularmente su lite decisoria, prima el concepto de que no se debe
variar sustantivamente la estrategia seguida hasta el momento, que se juzga como exitosa. En consecuencia, la idea que
parece primar es que si Brasil tiene esta iniciativa y es un lder
regional, Chile puede (o tal vez debe en algn caso) seguirlo,
pero siempre y cuando ello no afecte la estrategia global de
Chile. En la medida en que una asociacin ms cercana con
Brasil implique limitar el accionar de Chile, lo probable es
que el pas se descuelgue de Brasil y adopte el camino que
mejor proteja su inters propio y su autonoma. De hecho, ya
ha decidido hacerlo en algunas oportunidades5.
Con todo, esto no significa que en lo discursivo Chile
dejar de tener una posicin de apoyo a las iniciativas de integracin lideradas o no por Brasil. Igualmente, lo probable es
que seguir, como hasta ahora, valorando el rol de Brasil a
nivel internacional y la importancia de su liderazgo, e intentar ayudarse de l para satisfacer determinados intereses
(Moreno 2010a)6. El punto, simplemente, es que no se vis-
lumbra un cambio de fondo en su estrategia internacional, y

por tanto no es esperable un acople muy sustantivo de Chile
a Brasil. Esto, adems es lo ms esperable en el contexto actual, con un gobierno de derecha, que nunca ha tenido mayor inters por fortalecer mecanismos de integracin regional y que desconfa, como lo hace buena parte de la lite, de la
capacidad e inters real de los pases sudamericanos de crear
mecanismos institucionales reales de integracin. A este respecto, cabe subrayar que en discusiones sobre la poltica exterior chilena, se repite con frecuencia (y por personas de distintas corrientes polticas) el argumento que es impensable
que Chile sea parte de iniciativas de integracin regional profundas dado que se estima que los pases sudamericanos, y
Brasil en particular, no tienen disposicin a crear y mantener
instituciones estables y fuertes, sino que ms bien favorecen
iniciativas de baja institucionalizacin, que para Chile son muy
precarias y poco atractivas. De hecho, la experiencia con la
integracin gasfera con Argentina, y la historia del Mercosur
no ayudan a superar este escepticismo.
5 Esto,
no obstante puedan existir al interior de la lite algunas diferencias

en torno a la necesidad de acercarse ms a Brasil en materias especficas.
En ello pueden haber diferencias, pero no en torno a que el regionalismo
abierto es la estrategia base de Chile, a consecuencia de lo cual ningn
acoplamiento absoluto a algn actor internacional es posible.
O como me lo expres un senador cuando le formul la pregunta del
liderazgo brasileo: yo creo que a nosotros nos da lo mismo.
273
4. Comentarios Finales
El argumento central de este artculo es que al interior de
la lite chilena existe consenso en torno a una estrategia de
regionalismo abierto, que sigue vigente y cuya mantencin como
eje director de la poltica exterior no est en discusin. Como
consecuencia de lo anterior, no se observa que Chile est particularmente interesado en acoplarse a algn pas del mun-
274
Ricardo Gamboa
do o de la regin que pretenda convertirse en lder regional,

como sera el caso de Brasil. Ms bien, es esperable que ms
bien acompae ese liderazgo brasileo en la medida que
ello sirva sus intereses particulares, pero no es posible asumir
que ser un aliado incondicional. A esto, se agrega que tampoco est interesado en generar iniciativas de integracin ms
profundas (con instituciones supranacionales), precisamente
porque no cree en ellas y su adopcin implicara abandonar
su exitosa estrategia, y porque tiene una profunda desconfianza en la voluntad de distintos pases, y de Brasil tambin,
de crear instituciones fuertes y slidas a travs de las cuales se
desarrollen las relaciones entre los pases.
Visto lo anterior, cabe preguntarse por dos cuestiones accesorias relacionadas y que son relevantes a este respecto. El
primero se refiere al punto de si, no obstante este consenso
sobre la estrategia general, pueden observarse fisuras en la
lite sobre aspectos especficos de la relacin de Chile con
Amrica Latina y Brasil en particular. Este es un punto difcil
de esclarecer, toda vez que la discusin pblica sobre la materia es escasa y los actores son reacios a explayarse sobre aspectos especficos. Con todo, si es claro de que en la derecha,
actualmente en el poder, la posicin dominante es de no favorecer iniciativas de integracin regional profundas, ni tampoco aquellas que favorezcan algn acople a ciertos pases.
Ello se observa con claridad a partir de su gestin en el gobierno. Luego, en la centro-izquierda, parece ser tambin
mayoritaria una posicin de escepticismo sobre la integracin
regional, como lo demuestra el que durante su gestin de
gobierno privilegi una integracin fundamentalmente eco-
nmica con la regin. No obstante, a la vez hay un discurso

ms proclive al fortalecimiento de las relaciones con los pases de la regin, que va ms all de manejar adecuadamente
las relaciones con los pases vecinos. A la vez, son sus especialistas quienes ms discuten la necesidad de fortalecer las relaciones regionales, remarcando especialmente la importancia
de ellas para realizar ciertos objetivos de nuestra poltica exterior. Esto fue notorio en el marco de la discusin de la integracin de Chile a UNASUR. En ese mismo contexto, se
observa que algunos de ellos subrayan la necesidad de abordar la nueva situacin regional y el liderazgo brasileo con
mayor profundidad, dada la importancia de este pas para el
desarrollo de los intereses de Chile en la regin7. No obstante, a pesar de estos matices, no se observa que existan diferencias muy sustantivas al respecto.
En segundo lugar, se plantea la pregunta sobre si la estrategia esperable es la ms adecuada, especialmente desde el
punto de vista de la realizacin de los intereses de Chile, presentes y futuros. Este es un tema, como muchos otros, que
no tiene mayor tratamiento en la literatura, y por tanto es
difcil saber lo que piensan la lite al respecto, y qu diferencias pudieran existir en su interior. Sin embargo, es posible
distinguir algunos temas que pueden ser relevantes para Chi-
275
Con todo, hay tambin especialistas en la derecha que advierten sobre la

importancia de Brasil en el escenario mundial y la importancia de las relaciones de Chile con esta nueva potencia, como el ex canciller Hernn
Errzuriz.
276
Ricardo Gamboa
le y que le pueden afectar en caso de mantenerse alejado de

Brasil: a) Chile tiene hoy, evidentemente, conflictos con dos
de sus tres vecinos, y para su solucin la ayuda de Brasil puede ser muy relevante; b) El sistema de seguridad sudamericano estar liderado por Brasil, y por tanto Chile no se puede
quedar fuera de l (Baeza, 2010); c) Para la realizacin de los
intereses econmicos de Chile, la ayuda de Brasil puede ser
muy relevante. Esto, no slo por la importancia de Brasil para
la expansin de su inversin extranjera, mucha de la cual est
en Brasil y por tanto necesita se siga realizando en buenas
condiciones. Por otro, porque Brasil tambin necesita salir al
Pacfico y en ese contexto Chile puede ser una buena plataforma, lo que adems le puede traer grandes beneficios, salvo
que otro pas se le adelante. Por ltimo, si Chile quiere ampliar sus inversiones a otras regiones donde Brasil tenga influencia, su ayuda es vital para el xito de las mismas.
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280
Roberto Russell - Juan Gabriel Tokatlian
Percepciones argentinas de Brasil...
281
PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL:

AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian1
1. Introduccin
Este trabajo explora las distintas percepciones de las lites
argentinas sobre las relaciones de Argentina con Brasil y sobre el papel de ambos pases en Amrica Latina desde la dcada del noventa en adelante, con especial nfasis en la etapa
que corresponde a los gobiernos de Nstor Kirchner y Cristina Fernndez de Kirchner. Cuatro aspectos son tenidos especialmente en cuenta: a) la relevancia asignada al vnculo
Profesores de relaciones internacionales de la Universidad Torcuato

Di Tella.
282
con Brasil por los gobiernos y las lites argentinas; b) la forma en que estos mismos actores perciben el ascenso y rol
de Brasil en el plano regional y global; c) las visiones existentes acerca de la creciente presencia de empresas brasileas en Argentina; y d) las percepciones sobre el impacto
que ejercen en la relacin bilateral factores hemisfricos o
regionales por ejemplo, la disminucin relativa de la presencia de Estados Unidos en Amrica del Sur o el protagonismo de Venezuela y factores globales por ejemplo, el
proceso de redistribucin de poder internacional y el crecimiento de la demanda de commodities por parte de China
y otros pases de Asia. El trabajo concluye con una visin prospectiva en este caso la nuestra sobre el lugar
que tendr Brasil en los prximos diez aos en la poltica
exterior y las relaciones internacionales de Argentina. La
dinmica poltica interna es un factor insoslayable en todo
anlisis sobre escenarios futuros de la relacin bilateral. Es
un territorio incierto, aunque adelantamos lo siguiente: un
muy probable segundo mandato del gobierno de Cristina
para los prximos cuatro aos y un papel fundamental de
Brasil en las relaciones internacionales de Argentina con
independencia de quienes gobiernen el pas en la segunda
dcada del siglo XXI.
Hablamos de percepciones porque, como es natural,
no existe una percepcin de las lites argentinas de Brasil y de la relacin bilateral. Adems, distintas visiones pueden encontrarse al interior de los diferentes grupos sociales que tienen intereses particulares en el vnculo con el
pas vecino, tales los casos de los crculos empresarios o de
la propia Cancillera. Sin embargo, hasta la crisis de 2001

pueden identificarse de modo general una visin dominante y una visin secundaria de Brasil. En nuestro libro El lugar de Brasil en la poltica exterior argentina2 (Russell
y Tokatlian, 2003) analizamos ambas visiones en cada una
de la etapas que corresponden a los tres modelos de insercin internacional seguidos histricamente por Argentina
hasta 2001: I) el de la relacin especial con Gran Bretaa
que se extiende desde fines del siglo XIX hasta la crisis de
1930; II) el paradigma globalista que comienza a mediados de los cuarenta y llega hasta el fin de la Guerra Fra;
III) y la estrategia de aquiescencia pragmtica iniciada a
principios de los noventa y que, con diferentes gradaciones, orient la poltica exterior del pas hasta el fin anticipado del gobierno de la Alianza en diciembre de 2001.3
283
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian, El lugar de Brasil en la poltica

exterior argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2003.
A cada una de estas etapas corresponden distintas visiones de Brasil
que se correlacionan con seis variables principales: los incentivos del
sistema poltico internacional y de la economa mundial, el papel de
Estados Unidos en la relacin con el otro, los cambios en la distribucin de los atributos de poder relativo de Argentina y Brasil, las
intenciones percibidas de Brasil en materia de poltica exterior, la estrategia de desarrollo nacional promovida por las distintas fuerzas sociales que detentaron el poder en Argentina y la evolucin de su poltica y economa internas.
284
Cuadro 1: La visin del Brasil en la poltica exterior

argentina
de poltica exterior. Segundo, porque la separacin entre visiones dominantes y secundarias ha perdido el sentido que tena en
el siglo pasado. Hay claras diferencias entre las lites sobre el
modo de relacionarse con Brasil pero existe al mismo tiempo un
alto consenso en el sentido de que el pas vecino tiene un papel
fundamental en las relaciones exteriores de Argentina. Las visiones a favor de un vnculo ms estrecho y prioritario con Estados
Unidos se han diluido al tiempo que se fortalecen las voces que
perciben a Asia en un lugar similar al que tuviera Gran Bretaa
para Argentina durante la vigencia del modelo de la relacin
especial. Las dificultades del Mercosur son un factor que tambin ha jugado a favor de quienes promueven polticas ms liberales y aperturistas con el foco puesto en Asia. Sin embargo, incluso para estos sectores, el vnculo con Brasil es considerado de
enorme importancia. As, y a diferencia de las etapas anteriores
que hemos mencionado, no existen visiones secundarias que se
opongan al creciente consenso sobre la centralidad de Brasil para
Argentina.
Este punto nos lleva a realizar dos comentarios finales para
concluir nuestra introduccin. En primer lugar, nos parece que
estamos entrando en un segundo ciclo largo de visiones convergentes sobre el lugar de Brasil en la poltica exterior argentina
que puede contraponerse a las miradas tambin convergentes
que caracterizaron la forma dominante en la que fue percibido
nuestro vecino por las lites argentinas durante la mayor parte
del siglo XX. Las visiones actuales sitan a Brasil en el lugar de
un socio estratgico mientras que las del pasado estuvieron claramente marcadas por el signo de la rivalidad. En efecto, civiles y militares, conservadores y liberales, empresarios y trabaja-
Paradigma
Visin dominante
irrelevancia econRelacin especial con mica, superioridad

Gran Bretaa
cultural/racial y
rivalidad geopoltica
competencia/ creParadigma globalista ciente sentimiento
de inferioridad
Argentina como
socio menor
alianza econmica y
vnculo poltico
Estrategia de aquies- subordinado a la
cencia pragmtica
relacin con los
Estados Unidos
poltica exterior
brasilea anacrnica
Visin secundaria
concierto/ cooperacin/ sociedad
alianza polticoeconmica/ sociedad
alianza estratgica/
sociedad/ comunidad
Este esquema, que nos parece til para comprender las percepciones de las lites argentinas sobre las relaciones con Brasil a
lo largo del siglo XX, quizs ya no resulte adecuado para tratar el
mismo tema a partir de la crisis de 2001 por dos razones bsicas.
Primero, porque desde ese momento hasta el presente, el pas
no ha establecido una estrategia clara de insercin internacional.
En efecto, la crisis cerr el ciclo inaugurado en los noventa y lo
que vino despus ha estado lejos de ofrecer un nuevo paradigma
285
286
dores, nacionalistas e internacionalistas, derechistas e izquierdistas, por igual, aunque con distintos supuestos y argumentos, percibieron a Brasil como a un rival. Las visiones que apuntaban a
fortalecer la cooperacin bilateral para encarar con criterios comunes los temas internacionales y los problemas del subdesarrollo fueron superadas por los enfoques de poltica de poder
que enfatizaban la competencia y la lucha por la influencia en el
espacio sudamericano. Hacia fines de los cincuenta, percepciones compartidas sobre la realidad regional y mundial posibilitaron un acercamiento indito entre Argentina y Brasil que, sin
embargo, qued trunco por la situacin poltica interna de los
dos pases. A partir de la segunda mitad de los sesenta, la agenda
de poltica exterior argentina hacia Amrica del Sur fue dominada por la preocupacin sobre la marcha ascendente de Brasil,
que se reflejaba en el incremento de su gravitacin poltica y
econmica en la subregin. Un nuevo aspecto comenz a adquirir peso en la relacin bilateral: la distribucin de poder a
favor de Brasil que fue generando una situacin de creciente
asimetra para convertirse en un rasgo caracterstico del vnculo
entre los dos pases. Sobre esta importante cuestin se ordena
nuestro segundo comentario. Por una parte, las primeras percepciones de la asimetra con Brasil como un problema para Argentina se expresaron en los aos sesenta, siempre en clave de
rivalidad, desde dos vertientes: la geopoltica, que colocaba el
acento en el desequilibrio del poder entre ambos pases con
manifiesta envidia por los resultados del milagro brasileo; y
la teora de la dependencia, que destacaba el peligro del subimperialismo brasileo en la Cuenca del Plata y el papel de
Brasil, a partir de una alianza privilegiada con Washington, de
gendarme de Estados Unidos en la subregin. Rescatamos

estas dos percepciones porque an quedan resabios de ambas
que aparecen bajo otras formas, propias de este tiempo.
Por otra parte, la cuestin de la asimetra ya era un tema
instalado en la percepcin de las lites argentinas cuando se inicia el proceso de democratizacin en ambos pases. Ese momento,
que posibilit un cambio cualitativo de la relacin bilateral el
paso de la visin de rivales a la de socios, implic del lado
argentino el primer reconocimiento tcito de la asimetra y de la
necesidad de contemplarla en todas las negociaciones con Brasil,
esta vez en el marco de un proyecto estratgico definido como
comn. Los objetivos principales de ese proyecto eran consolidar el proceso democrtico en ambos pases, resguardar la soberana nacional, impulsar el desarrollo de modo complementario
y reunir masa crtica para ampliar la capacidad de negociacin
internacional. No casualmente, la agenda de cooperacin y de
integracin tuvo a la simetra como a uno de sus ejes ordenadores, los otros tres fueron la gradualidad, la flexibilidad y el equilibrio. Las visiones geopolticas que haban alentado por dcadas
las rivalidades, las hiptesis de conflicto y los juegos de balance
de poder se convirtieron en piezas de museo. No obstante ello,
el proceso de acercamiento bilateral se mostrara mucho ms
difcil de lo que entonces se imaginaba, la visin cooperativa,
que pas a ser la dominante en la fase final del paradigma globalista, no deriv en la construccin de una relacin de amistad.4
4
287
Usamos el trmino amistad en el sentido de Alexander Wendt. Ver,

Alexander Wendt, Social Theory of International Politics, Cambridge,
Cambridge University Press, 1999, (Captulo 6).
288
2. Los noventa y la crisis de 2001

El fin de la Guerra Fra oblig a todos los pases de Amrica Latina, con la excepcin de Cuba, a replantear su poltica
exterior y a buscar nuevas formas de entendimiento con Washington. El gobierno de Carlos Sal Menem lleg a la Casa
Rosada en forma anticipada el 8 de julio de 1989, tras la renuncia de Alfonsn motivada por graves problemas econmicos, entre los cuales, sobresala la hiperinflacin. El presidente y su equipo leyeron la victoria de Occidente frente al bloque sovitico como una oportunidad y decidieron aprovecharla al mximo poniendo en prctica una poltica exterior
que situ al pas a lo largo de toda la dcada en el lugar del
aliado ms solcito de Estados Unidos en Amrica Latina. Dos
lecturas del pasado convertidas en lecciones inspiraron fuertemente el giro de la poltica exterior: la importancia de tomarse de la mano de un pas poderoso que facilitara la insercin internacional del pas; y la necesidad de no equivocar las
alianzas en momentos de profunda transformacin del orden
poltico y econmico internacional. Las imgenes presentes
eran la del papel de Gran Bretaa en la entrada exitosa de
Argentina al mundo de fines del siglo XIX y la de la neutralidad argentina durante la Segunda Guerra Mundial, siempre
en contraste con la decidida participacin de Brasil en el conflicto. Dos asuntos fundamentales que haban marcado a fuego, segn el gobierno de Menem, el xito inicial y el fracaso
posterior del pas.
Estados Unidos ocup un incuestionable lugar de privilegio en el paradigma de la aquiescencia pragmtica. Luego
289
de algunas vacilaciones iniciales, la Argentina bajo el mandato de Menem decidi plegarse a los intereses estratgicos globales y regionales de Washington; el vuelco hacia Occidente
fue visto y justificado como un retorno de Argentina a la normalidad, una idea que implicaba un doble regreso al pasado
con la mirada puesta en otra Argentina y, asimismo, en otro
Brasil. En el primer caso, se aluda a la imagen de la Argentina
prspera de fines del siglo XIX y primeras dcadas del XX y al
proyecto nacional e internacional de la generacin que construy aquel pas y logr insertarlo exitosamente en el mundo.
En el segundo caso, se haca referencia a Brasil como modelo
ejemplar de poltica exterior, al pas que opt por el alineamiento con Estados Unidos en la Segunda Guerra Mundial.
Aquel Brasil era visto en trminos laudatorios mientras que
el de los noventa era percibido con preocupacin. Su relativo
distanciamiento de Estados Unidos y la bsqueda de mayor
poder e influencia externa en clave realista eran considerados
como ejemplos de polticas anacrnicas y revisionistas que
deban evitarse. La Argentina, que nunca mir con buenos
ojos el acercamiento histrico de Brasil a Washington, procuraba en los noventa imitar a aquel Brasil, el pas lcido que
supo entender, adaptarse y aprovechar las grandes transformaciones del orden mundial durante e inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial.
Sin duda, Brasil tena lugar destacado en el modelo de
poltica exterior de los aos del menemismo, pero de menor
importancia que el que le corresponda a Estados Unidos.
Nunca se trat de relaciones equivalentes por ms que el discurso oficial as las presentara; la alianza con Estados Unidos
290
tena un carcter poltico-estratgico mientras que el vnculo

con Brasil fue pensado como econmicamente necesario pero
polticamente inconveniente (Moniz Bandeira, 1992: 168).
Por ello, si bien en el plano de los postulados se dijo que el
gobierno de Menem haba estructurado en forma cuidadosa... dos alianzas (con Brasil y Estados Unidos) complementarias que se contrapesan mutuamente, imponindose lmites la una a la otra ...en el plano de las propuestas efectivas se
indicaba, con claridad, que nuestra poltica exterior no estar condicionada por los deseos del Brasil (pues) se encuentra
alineada con los Estados Unidos5
Este esquema puso lmites claros a la relacin con el pas
vecino y las diferencias de enfoques y objetivos entre Brasilia
y Buenos Aires estuvieron a flor de piel. Las posiciones enfrentadas sobre la ampliacin de los miembros del Consejo
de Seguridad de la ONU fueron el punto ms alto de un
proceso que mostr hasta el fin del menemismo crecientes
discrepancias entre los dos pases sobre varios asuntos de poltica exterior. Los problemas tambin se expresaron en el
mbito del Mercosur por diferencias comerciales y de visiones sobre su sentido estratgico; mientras Brasil acentuaba la
dimensin poltica del proceso de integracin en el marco de
su ascenso como potencia regional en el espacio sudamericano, la Argentina pona el nfasis en la potencialidad econmica del bloque. A estas diferencias pronto se agreg la som-
bra del ALCA que se proyectaba desde Washington. El gobierno de Menem reaccion inicialmente con entusiasmo
frente a las propuestas estadounidenses de crear un rea de
libre comercio hemisfrica, a la que vio como un instrumento esencial para anclar las reformas econmicas y bajar el riesgo pas. Domingo Cavallo, ya como ministro de Economa,
lleg incluso a sugerir que si Argentina fuese invitada a formar parte del ALCA tendra que sumarse al acuerdo, aun en
forma separada de sus socios del Mercosur. Sin embargo, las
expectativas argentinas pronto se diluyeron debido a las dificultades que debi enfrentar el presidente Clinton para obtener del Congreso de Estados Unidos la autorizacin para negociar acuerdos de libre comercio a travs del mecanismo de va
rpida. Esta traba, unida a los beneficios econmicos que obtuvo Argentina por su acceso preferencial al mercado de Brasil a
travs del Mercosur, ayud a forjar un fuerte acuerdo poltico
interno a favor de la integracin con el pas vecino. No obstante
ello, y por temor a una excesiva dependencia de Brasil, el gobierno de Menem consider ms conveniente la constitucin de
un rea hemisfrica de libre comercio -en la que el Mercosur
y el ALCA deberan a un tiempo complementarse y contrapesarse que una estrategia comercial limitada a Amrica del
Sur. Tambin insisti en el ingreso de Chile al Mercosur como
una forma de balancear en algo la asimetra con Brasil.
La visin dominante del gobierno de Menem sobre el
lugar de Brasil para el pas fue compartida por numerosos
argentinos en la primera mitad de los noventa. Un importante estudio de principios de esa dcada sobre opinin pblica y
poltica exterior argentina reconoci que los argentinos ex-
Carlos Escud, Argentina y sus alianzas estratgicas en Francisco Rojas

Aravena (comp.), Argentina, Brasil, Chile: integracin y seguridad, Caracas, Nueva Sociedad, 1999, pp 75, 86.
291
292
293
perimentaron un cambio en la manera de pensar respecto

de aquellos pases con los que nos gustara estrechar lazos de
unin. Las preferencias del pblico en 1985 se orientaban claramente hacia los pases de Amrica Latina, seguidas por el
grupo de pases desarrollados de Occidente (Estados Unidos, Japn y Europa Occidental). En 1987 la situacin se invierte y este grupo de pases pasa a ocupar el primer lugar en
las preferencias, seguido por Amrica Latina. Desde ese momento y de manera progresiva las opiniones a favor de Estados Unidos, Japn y Europa Occidental fueron cada vez ms
favorables en detrimento de las adhesiones hacia el conjunto
de los pases latinoamericanos6. As, en 1992 estrechar vnculos prioritarios con las naciones del Primer Mundo era
preferido por el 70% de la poblacin, mientras que el 15% se
inclinaba por Amrica Latina. Dentro del bloque de pases
desarrollados, Estados Unidos era el que generaba mayor grado de adhesin (45%)7. Esta visin dominante coexisti con
una visin secundaria que le otorgaba al vnculo con Brasil
un valor poltico fundamental tanto para promover el desarrollo nacional como para limitar el plegamiento a Washington. Un amplio abanico de las lites argentinas, que inclua,
entre otros, a sectores importantes de los partidos tradicionales (peronismo y radicalismo) y diversas agrupaciones de cen-
tro-izquierda defendi esta visin del lugar de Brasil en la

poltica exterior del pas.
El gobierno de la Alianza (Unin Cvica Radical, FREPASO y otros partidos minoritarios y moderados de centroizquierda) que asumi el 10 de diciembre de 1999 no cambi, salvo en el estilo, los lineamientos bsicos de la poltica
exterior seguida por Menem. En un principio, el gobierno
presidido por Fernando de la Ra pareci inclinado a mirar
ms a Brasil y a relanzar el Mercosur, al que defini como
una prioridad estratgica La percepcin predominante era
que los vnculos con el pas vecino resultaban esenciales en lo
econmico y lo poltico por igual. Esta visin era compartida
por una buena parte de la opinin pblica argentina. En efecto, encuestas sobre poltica exterior de fines de la dcada de
1990 mostraban consistentemente que Brasil era el pas de
Amrica Latina con el cual se expresaba la ms alta preferencia por estrechar vnculos (55%) y una de las dos naciones
(junto con Espaa) cruciales en la percepcin que tienen los
argentinos de la insercin de su pas en el mundo... Brasil
representa la potencialidad productiva y el mercado interno
del que Argentina carece... (por ello) muchos admiran en
Brasil esa potencialidad.8
Sin embargo, el gobierno de la Ra sigu pasos casi idnticos a los de Menem en materia de poltica exterior y, espec-
Paula Montoya, Manuel Mora y Araujo y Graciela Di Rardo, La poltica

exterior y la opinin pblica en Roberto Russel (comp.), La poltica exterior argentina en el nuevo orden mundial, Buenos Aires, Grupo Editor
Latinoamericano, 1992, p 239.
7 Ibid.
Manuel Mora y Araujo, Opinin pblica y poltica exterior de la presidencia de Menem, en Andrs Cisneros (comp.), Poltica exterior argentina 1989-1999. Historia de un xito, Buenos Aires, Nuevohacer/Grupo
Editor Latinoamericano, 1999, pp 357-358.
294
295
ficamente, en las relaciones argentino-brasileas. Las urgencias econmicas volvieron a determinar las prioridades. La
Argentina de principios del siglo XXI tena pocos activos, una
confusa identidad, escaso poder negociador e insuficiente
voluntad para modificar el sentido y el alcance de su insercin internacional. De hecho, las contradicciones en los vnculos con Brasil se exacerbaron. En el propio gobierno, las
discrepancias entre ministerios y funcionarios del ms alto
nivel condujeron a una mayor tensin diplomtica entre Buenos Aires y Brasilia poniendo en evidencia que no slo se
careca de una clara visin del lugar del otro sino tambin
de una imagen propia consistente.
Hay que reconocer en descargo de la Alianza que las circunstancias no eran las mejores: el Mercosur vena de una
fase de estancamiento desde 1997, que se intensific luego de
la devaluacin del real en 1999. Adems, el inters de Brasil
por el Mercosur comenz a difuminarse a medida que avanzaba en su empeo de liderar un bloque sudamericano y aumentaban sus aspiraciones a convertirse en un jugador global
en el plano internacional. Brasilia propuso hacer del espacio
geogrfico sudamericano una regin con caractersticas polticas propias. El argumento era que la otra Amrica Latina
la de Panam para arriba se plegara cada vez ms a Estados Unidos, luego de la decisin de Mxico de formar parte
del TLCAN. El gobierno de la Ra no estuvo dispuesto a
compartir esta tesis ni a dejar tan prontamente a Mxico fuera de juego. La desconfianza volvi a aflorar; Brasil vio la postura argentina como un obstculo a su poltica sudamericana,
Argentina ley el guin de Itamarat como un texto ajeno a
sus ms caras tradiciones latinoamericanistas. Los ms suspicaces lo sintieron incluso como una limitacin peligrosa del
espacio de accin internacional del pas. En breve, Argentina
puso frenos a los objetivos de Brasil pero, arrastrada por la
crisis, no tuvo ni pudo ofrecer una poltica alternativa para
Amrica Latina.
3. La dcada de 2000: tres momentos

3.1. La crisis de diciembre de 2001 y el gobierno de Duhalde
A partir de la crisis de diciembre de 2001 pueden identificarse en lneas gruesas tres momentos en las percepciones
de las lites argentinas sobre el lugar de Brasil: el primero
coincide con el gobierno de Duhalde, en el que las percepciones estn fuertemente influidas por la propia crisis, por la
lectura predominantemente negativa del legado del gobierno
de Menem y por las urgencias para encontrar vas de superacin a la penosa situacin del pas; el segundo momento se
extiende hasta 2006 y se caracteriza por la existencia de percepciones ambiguas, tanto en esferas estatales como privadas;
y, por ltimo, el tercer momento, que se extiende hasta el
presente, muestra una convergencia en la heterogeneidad que
parece indicar el inicio de un ciclo largo en el que Brasil es
visto como central para las relaciones exteriores de Argentina
al tiempo que se mantienen ciertos recelos.
La cada del gobierno de la Alianza dio pie a un intenso
debate sobre el rumbo que el pas debera seguir en materia
296
de relaciones internacionales. Pese a que Estados Unidos le

haba soltado la mano a Argentina para dejarla caer en el
default, los partidarios de la aquiescencia pragmtica siguieron
alentando una visin negativa de Brasil y consideraron que el
plegamiento a Washington era la mejor estrategia para comenzar a seguir en medio de la tormenta, la ayuda de Estados
Unidos era percibida como imprescindible para comenzar a
salir del pozo. Esta posicin fue enfrentada por quienes opinaban que la relacin con Brasil deba ser el principal eje ordenador de la poltica exterior al tiempo que defendan un
acercamiento selectivo a Estados Unidos alejado de toda clase de plegamientos. El gobierno de transicin de Eduardo
Duhalde naveg con dificultades entre estas dos alternativas,
aunque fue volcndose progresivamente a favor de la segunda de ellas; la dureza de la administracin Bush hacia Argentina llev al gobierno argentino a dirigir su mirada cada vez
ms hacia Brasil. En las circunstancias ms dramticas de la
crisis, cuando la propia supervivencia poltica de ese gobierno estuvo varias veces en juego, Brasil fue visto como un
compaero fiel. Al tiempo que desde Washington y varias
capitales europeas se fustigaba a Buenos Aires por el mal manejo de la economa, Brasilia peda mayor comprensin. El
gobierno de Fernando Henrique Cardoso sostuvo desde un
primer momento que el Fondo Monetario Internacional no
poda ser insensible a la crisis argentina y que Brasil segua
confiando polticamente en su principal socio comercial del
Mercosur.
Ms adelante, ya con Lula en el Planalto, fue cobrando
cuerpo la imagen de Brasil como modelo de desarrollo al-
ternativo al puesto en prctica en la dcada de 1990 y como

principal carta de insercin internacional de Argentina.
Luego, en plena campaa electoral, el pas vecino fue definido como un socio poltico inevitable e indispensable, en
palabras del propio Duhalde. La voluntad del nuevo gobierno brasileo de fortalecer el Mercosur y las relaciones bilaterales ofrecieron al gobierno argentino un importante espacio
de accin internacional en el acotado universo de sus opciones externas. Al trmino del mandato de Duhalde, se acentu la tendencia observable desde los fines de los noventa que
hemos mencionado: el aumento de la imagen positiva de Brasil. Un estudio del Consejo Argentino para las Relaciones
Internacionales sobre poltica exterior argentina y opinin
pblica publicado en 2003 mostr que tanto la mayora de los
lderes de opinin (57%) como la opinin pblica (44%) compartan la idea de que Brasil ser el pas de Amrica Latina
con mayor protagonismo en el plano de las relaciones internacionales. Al mismo tiempo, 77% de la poblacin general y
90% de los lderes de opinin consideraban importante que
Argentina formara parte de Mercosur. Ms aun, en cuanto a
la contraparte con la que el pas debera alcanzar una integracin militar, la encuesta indic que el Mercosur ocupaba
un claro primer lugar (48% de la poblacin general y 55% de
los lderes de opinin) seguido por Estados Unidos (15% y
29%, respectivamente).9 En otro estudio de mayo de 2003,
9
297
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2002: La opinin

pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2003,
pp. 7-12.
298
62% de los argentinos opinaba que el Mercosur era el bloque econmico con el cual el pas deba estrechar vnculos
mientras que la Unin Europea recibi 14% de apoyo y el
ALCA apenas 7%.10 La Argentina pos-crisis, dbil, solitaria y
ensimismada, se reconoci ms latinoamericana y vio en la
sociedad con Brasil el mejor camino para ganar autoestima
colectiva y regresar a un mundo que, en su gran mayora, le
haba dado la espalda.
entre Estado y mercado, ms equilibrada y con nfasis en la

cuestin social.
Las circunstancias del pas le permitieron acceder al gobierno con poderes especiales; con gran habilidad poltica y
apoyado en una extraordinaria reactivacin econmica que
ya despuntaba al final del mandato de Duhalde, fue acumulando gradualmente poder para construir una presidencia que
fue una de las ms fuertes de la historia argentina y que cont
con altos niveles de popularidad. Nstor Kichner nunca fue
partidario de grandes diseos o planes de gobierno, algo que
le permiti manejarse con gran pragmatismo, fiel a la tradicin peronista. As, nunca defini una estrategia clara de poltica exterior que fuera mucho ms all de vagas alusiones al
establecimiento de relaciones serias, maduras y racionales
con el mundo, a la relevancia de Amrica Latina y a la integracin regional con el acento en el Mercosur. En el camino
hacia la construccin de su proyecto de poder, Kirchner anunci a poco de asumir que las relaciones con Estados Unidos y
Brasil quedaran en sus manos. Con Washington propuso una
relacin de cooperacin sin cohabitacin para marcar una
clara distancia con las relaciones carnales de Menem. Con
Brasil sigui el mismo tono de los aos de Duhalde, hubo
numerosas referencias a su papel fundamental para Argentina y a la necesidad de dar ms sustancia a un proyecto estratgico en comn.
Sin embargo, esta visin de la relacin bilateral se expres en una fase en la que Argentina iba dejando atrs la crisis
de la mano de un proyecto de gobierno que se present como
nacionalista y popular y que procuraba devolver al pas la
3.2. El primer Kirchner

El espritu de los meses finales de Duhalde daba la impresin de que Argentina estaba desempolvando buena parte
de las premisas que haban orientado a la poltica exterior del
pas en los aos del paradigma globalista y que la dcada anterior haba sido un accidente en el camino, un triunfo efmero
de la derecha liberal bajo el disfraz del menemismo. Poco se
saba entonces sobre Nstor Kichner, quien lleg a la presidencia del pas por esos avatares raros de la historia y con una
baja legitimidad de origen (22% de los votos en una eleccin
sin segunda vuelta por la renuncia de su competidor, Carlos
Menem, a presentarse para evitar una segura y aplastante derrota). Para Nstor Kichner el neoliberalismo de los noventa y la poltica exterior que le haba servido de instrumento eran la causa principal del ltimo de los fracasos de Argentina. Defendi en su reemplazo una nueva forma de relacin
10
La Nacin, 15 de julio de 2010, p. 10.
299
300
autoestima perdida en la crisis. Con la progresiva recuperacin de Argentina renaci la ambigedad, Brasil era visto como
un actor clave pero volva a despertar recelos y dudas a lo
largo de todo el espectro poltico. Su condicin de poder emergente produca inquietudes del lado de la asimetra; que fuera
gobernado por Lula daba a la derecha argentina nuevas razones
para reflotar la percepcin de Brasil como pas incorregible. La
distinta valoracin de Amrica del Sur y de Amrica Latina tambin reapareci y con ello los temores de una eventual hegemona brasilea en Sudamrica. El gobierno de la Alianza haba tenido una actitud preventiva y defensiva frente a la idea de Amrica del Sur, el gobierno de Nstor Kirchner la acompa de
manera reluctante y con la expectativa de tener una poltica latinoamericana propia. Un ejemplo elocuente fue cuando el Presidente Kirchner decidi no asistir a la gestacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones (previa a su transformacin en la Unin de Naciones Suramericanas) en 2004 por
considerar que se trataba de un instrumento creado por Brasil para proyectar y garantizar su propio poder.11
Las referencias a Brasil, por otro lado, se daban en el marco de un franco estancamiento del Mercosur: las promesas
repetidas de su relanzamiento poltico no podan obviar que
en trminos de su significado econmico el mecanismo mostraba signos manifiestos de agotamiento por su falta de pro-
fundizacin e institucionalizacin. Por otra parte, visiones similares sobre el modelo de desarrollo no ayudaron a dar mayor
oxgeno al proceso de integracin. Las convergencias entre Kirchner y Lula sobre la necesidad de recuperar la visin industrialista de la integracin, en oposicin a la comercialista de
los noventa, dieron la impresin de que los dos pases se disponan a dotar a sus vnculos de una nueva perspectiva estratgica.
Sin embargo, la agenda de integracin productiva y la aceptacin por parte de Brasilia de la importancia de la re-industrializacin de la Argentina, fueron interpretadas en Buenos Aires
como una facultad para establecer medidas proteccionistas a las
exportaciones brasileas que amenazaban a la industria nacional y desconocer ciertas reglas de juego.
En breve, percepciones ambiguas coexistieron con relaciones fluctuantes. El escenario result propicio para la reaparicin de distintas percepciones anti-Brasil. De la episdica euforia pro-brasilea de los aos de Duhalde (Brasil como
gran aliado estratgico) se fue pasando a la duda y hasta la
crtica. Explcita e implcitamente, por derecha y por izquierda, se fue develando un sentimiento ambivalente hacia Brasil
que, sin tener los visos de pugnacidad de otra poca, demostraba lo difcil que era arraigar una cultura de amistad entre
los dos pases. Las percepciones crticas alcanzaban a varios
sectores dentro y fuera del Estado. Con frecuencia, Brasil fue
situado en el vrtice irritante o adverso de distintos tringulos en los que participaba Argentina. Las derechas apelaron a
una inusual referencia a Mxico; grupos diversos localizados
en la Cancillera, en el mbito empresarial, en think-tanks y
medios de comunicacin alentaban a contra-balancear el po-
11
Aos despus, el entonces ex presidente Kirchner alcanz la secretara

general de UNASUR y desde all jug un rol central en la distensin
entre Colombia y Venezuela y la pronta reaccin del rea ante la intentona golpista en Ecuador.
301
302
dero sudamericano de Brasil por medio de una poltica ms

latinoamericana en la que el papel de Mxico se presentaba
como crucial. La alusin a una suerte de carta mexicana
provena de tres lneas de argumentacin diferenciadas no
necesariamente excluyentes. Para unos, la mencin a Mxico
se haca para no nombrar en forma directa a Estados Unidos
dado que, despus del estallido de la crisis de 2001 y de las
ocupaciones de Afganistn e Irak, Washington tena una imagen mayoritariamente negativa en la opinin pblica, al punto de ser Argentina uno de los pases ms crticos de Estados
Unidos.12 Para otros, el modelo econmico mexicano y su
asimilacin, de facto, al mercado estadounidense era una panacea a imitar. Finalmente, otros vieron a Mxico como una
contraparte poltica que podra ser til para el manejo de ciertos temas diplomticos claves (por ejemplo, la reforma del
Consejo de Seguridad de la ONU). Debido a los bajos niveles de conocimiento mutuo y de vinculacin econmica, tecnolgica y militar entre Argentina y Mxico, la invocacin a
este ltimo pas se haca ms para oponerse a Brasil que por
una conviccin pro-mexicana. En breve, la relacin con Mxico como forma de equilibrar a Brasil fue una bandera tpicamente de las derechas que encontr fuerte apoyo en mbitos
de la Cancillera contrarios a la idea sudamericana de Brasil.
Pese a provenir de este espacio del espectro poltico argentino, la conexin mexicana gan adeptos en el seno del go-
bierno de Kirchner, al punto que ella estuvo presente en numerosas declaraciones y discursos del propio presidente.
Por otra parte, la visin de Chile como socio para un mayor
equilibrio sudamericano y como modelo a seguir tambin recuper fuerza: abarc un espectro de las lites argentinas an ms
amplio que incluy, adems de las derechas, a la centro-derecha
y de parte de la centro-izquierda. La imagen de Chile se contrastaba con la de Brasil: el primero era visto, en esencia, como predecible y sensato, mientras que el segundo, tras el triunfo del
PT, tenda a ser presentado en el lugar opuesto. En este caso,
tambin haba miradas con distintos acentos; para algunos, un
lazo ms estrecho con Chile servira para compensar la influencia de Brasil en el Cono Sur un eje Santiago-Buenos Aires
para limitar la aspiracin brasilea de liderazgo en el rea mientras que otros perciban a la va chilena como la forma indicada
para distanciarse prudentemente de un Mercosur estancado y
que constitua un freno para una vinculacin ms flexible, densa
y fructfera con el exterior.
Las izquierdas, finalmente, identificaban a Venezuela
como factor de equilibrio y modelo a considerar en varios
aspectos. De manera relativamente homognea, el calidoscopio progresista, dentro y fuera del Estado, situaba a la Venezuela de Hugo Chvez en el lugar de polo regional alternativo para balancear el hegemonismo brasileo.13 Algunos, le
dieron incluso el lugar de compaero fiel que haba osten-
12
Ver la encuesta de 2007 realizada por el Chicago Council on Global

Affairs en http://www.thechicagocouncil.org/UserFiles/File/
P O S _ To p l i n e % 2 0 R e p o r t s / P O S % 2 0 2 0 0 7 _ Wo r l d % 2 0 V i e w s /
2007%20ViewsUS_report.pdf (accesado el 2 de mayo de 2011).
13
303
Es bueno recordar que a fines de los sesenta y en los setenta muchos de

estos mismos grupos usaban el trmino sub-imperialismo para oponerse
a Brasil.
304
tado Brasil en el momento anterior. La Revolucin Bolivariana, con tantos puntos de similitud presumiblemente con
la Revolucin Peronista, se perciba como un puente casi natural de unin entre Venezuela y Argentina ante lo que sera
para estos sectores el tenue reformismo de Lula. Ms an,
grupos transversales de izquierda reunidos en torno al kirchnerismo consideraban necesaria a la alianza entre Buenos
Aires y Caracas con un doble fin: repotenciar al desvanecido
Estado argentino y contener las excesivas aspiraciones de influencia regional del Estado brasileo. Bajo esta lgica, el
Mercosur y por su conducto, la capacidad negociadora argentina se vera fortalecido con una participacin plena de
Venezuela en el mecanismo de integracin.14
En resumen, todas estas miradas contenan un sesgo antibrasileo de distinta magnitud. Como en tantos otros debates en Argentina, fueron visiones recicladas, resabios de lecturas forjadas en las dcadas del setenta y noventa. El propio
Kirchner, con sus ambigedades, estilo y medidas de gobierno no ayud, en este segundo momento, a construir una imagen ms positiva del papel de Brasil para Argentina.
en amplios sectores. Este movimiento coincide con el desarrollo, incipiente pero perceptible, de un debate estratgico
en torno a la poltica exterior argentina. Nuevas y ms voces,
desde el mbito oficial y no estatal, se pronuncian en torno a
las perspectivas de la insercin argentina en el mundo y, por
cierto, sobre el lugar de Brasil. Tres factores principales y estrechamente relacionados informan la polmica en lo que hace
a este ltimo tema.
El primero, y ms importante, es la creciente relevancia
internacional de Brasil y su peso regional. Este proceso ha
llevado a la conformacin de una percepcin generalizada en
la Argentina que define a Brasil como pas inevitable, con
un sesgo negativo y por lo general pesimista15, o como pas
indispensable, con una visin positiva y esperanzada en un
proyecto comn. Esta percepcin, en sus dos vertientes, es
relativamente independiente de la marcha del Mercosur, que
sigue contando con un gran apoyo retrico por parte del gobierno y de una visin favorable en la poblacin en general.16
La idea de Brasil como pas necesario puede aceptarse con
resignacin, disgusto o alegra, como una oportunidad o condena, pero no tiene mayores fisuras.
El segundo factor es el xito de Brasil que suele contraponerse al achicamiento de Argentina y que genera sentimientos
diversos dolor, envidia, nostalgia, deseos de emulacin.
3.3. La mayor relevancia de Brasil

A partir de 2006, se observa un giro interesante en direccin de una percepcin ms positiva de Brasil que se afianza
15
14
Las distintas vertientes de distanciamiento, crtica o repliegue respecto a

Brasil se analizan en Juan Gabriel Tokatlian, Un neo anti-brasileanismo?, en Revista Debate (Ao 2, No. 78), 10 de septiembre de 2004.
305
Ver, La Nacin, 29 de mayo de 2010, p. 34.
16 Ver, Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2006: La opi-
nin pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI,
2006.
306
307
Sea como fuere, el crecimiento y ascenso de Brasil lo han

convertido en un modelo, casi para todos. El pas que est
donde debera haber llegado tambin Argentina. Aquel pas
inferior en recursos humanos puede hoy explicar su xito
por la superioridad de su clase dirigente, por sus ventajas de
orden institucional y poltico. Un hecho que modela percepciones y que se usa asimismo como bandera de lucha en la
poltica domstica por quienes se oponen al kirchnerismo.
Brasil es lo opuesto a la Argentina, en su poltica interna y su
poltica exterior. El Brasil de Lula y de Dilma es ahora visto
como predecible, institucionalizado, serio y efectivo
al tiempo que la Argentina de los Kirchner es lo opuesto. En
el plano externo, se contrasta la gran estrategia de Brasil con
el cortoplacismo y las improvisaciones de Argentina. La continuidad y relativa autonoma de la poltica exterior brasilea
de las pujas domsticas se oponen a las oscilaciones, dependencia y subordinacin de la poltica exterior argentina a la
poltica interna. En breve, la comparacin se ordena en torno
a un Brasil que es percibido como abierto, activo y propositivo frente a una Argentina aislada, pasiva y defensiva. Estas percepciones abundan en los medios opuestos al
gobierno en los que se observa una fuerte orientacin ideolgica. Por ejemplo, para La Nacin, los dos pases son vistos
en una imagen de espejos invertidos, Brasil, lder, Argentina,
aislada; Brasil asciende, Argentina desciende; Brasil invierte
en el pas, Argentina, se desnacionaliza; Brasil es reconocido
internacionalmente, Argentina es irrelevante. En el mundo
acadmico se presenta, por lo general, una mirada positiva de
Brasil que tambin se opone a una visin por lo general crti-
ca de la poltica interna y exterior argentina: mientras ciertas

voces ponderan algunos avances recientes, otras subrayan los
equvocos de varias decisiones. Se entiende y valida la visibilidad y el ascenso brasileo en la regin y el mundo, pero con
un dato adicional: el laberinto en que se encuentra el pas se
ve como un factor adicional que contribuy al avance solitario de Brasil en el rea y a nivel global. Por ltimo, ya sea en el
plano de la economa, de la defensa o de la poltica exterior,
las notas prevalecientes en el gobierno de Cristina de Fernndez de Kirchner son una compleja combinacin de necesidad (Brasil socio indispensable), reconocimiento (Brasil
potencia regional y con creciente peso global) y duda cargada
de ciertas suspicacias (Brasil lder?). Esa lectura del ascenso
de Brasil no ha contribuido a forjar en el gobierno y el Estado
argentino una mayor confianza propia y auto-estima, dos aspectos fundamentales que hacen a la identidad internacional
de un pas. Este fenmeno trasciende a Brasil, pero encuentra en el vecino el mejor espejo para contemplar la ausencia
de una estrategia de insercin internacional por parte de Argentina. La crisis de 2001 sacudi y ech por tierra el modelo
de los noventa, pero no llev a una interrogacin profunda
sobre la identidad del pas, sus prioridades externas y el mejor modo de realizarlas. Solo reciente e incipientemente parece emerger un debate sobre el futuro de la insercin argentina en la regin y el mundo.
El tercer factor es la expansin brasilea en la actividad
productiva y comercial argentina que genera, como en los
dos casos citados, percepciones varias y una inquietud comn
que renueva percepciones ya vigentes en la dcada de 1960
308
309
sobre el peligro de la excesiva dependencia argentina de Brasil. Tambin en este caso, el xito y la expansin del empresariado brasileo se toman como ejemplos para criticar a la poltica econmica del gobierno o los propios empresarios argentinos por su falta de audacia, competitividad y carencia de
compromiso con el pas. Se seala, por ejemplo, la capacidad
y sentido de oportunidad que tuvo el empresariado brasileo
para aprovechar la crisis y debilidades argentinas para comprar varias compaas importantes. Un proceso que se ha fundado, se dice, en el estrecho y arraigado vnculo entre Estado
y empresa en Brasil, de nuevo en contraste con el cercano y
fluctuante vnculo entre gobierno y empresa en Argentina.
Los empresarios ms competitivos desconfan de varias medidas internas del gobierno y, en consecuencia, perciben a
Brasil como un pas que provee reglas de jugo ms slidas
para que su lite econmica se despliegue ms asertivamente
en el plano regional y mundial. Los empresarios menos competitivos tambin descreen de algunas acciones del gobierno
pero buscan su proteccin para defenderse de la entrada creciente y masiva de productos brasileos: su mirada del vecino
no es negativa sino reactiva. Las empresas argentinas con
mayor vocacin de transnacionalizacin se han expandido a
Brasil y son optimistas respecto a su insercin y sus oportunidades. Las transnacionales que han invertido, simultneamente, en ambos pases muestran un comportamiento heterogneo y no han explorado plenamente los potenciales encadenamientos productivos binacionales: para ellas Argentina es oscilante al tiempo que Brasil es ms atractivo. En resumen, desde el lado empresarial, el nacional y el extranjero
instalado en el pas, predomina en la actualidad una mirada

hacia Brasil que refleja una mezcla de envidia, prevencin,
optimismo y satisfaccin. Estas percepciones tampoco ayudan a generar confianza y autoestima.
La cuestin principal pasa a ser entonces cmo convivir y
relacionarse con el pas inevitable o indispensable. Esta
convergencia de percepciones en la heterogeneidad, tal como
la hemos llamado, solo llega hasta aqu: no hay acuerdo sobre
los intereses polticos, econmicos y estratgicos que deben
constituir la relacin con Brasil y, en consecuencia, tampoco
sobre la mejor forma de ponerlos en prctica.
4. Consideraciones finales
Brasil es cada vez ms crucial para Argentina. El 21% de
las exportaciones totales (42% de las industriales) del pas se
dirigen al mercado brasileo, el 82% de los autos manufacturados en Argentina se destinan al pas vecino y Brasil ya es el
cuarto inversor extranjero. En 2010 llegaron al pas 863.492
turistas brasileos, ms del doble de lo que lo hicieron en
2009.17 En ese contexto, es alentador que la imagen de Brasil
haya evolucionado favorablemente desde los noventa en adelante, ms notoriamente entre los lderes de opinin. Ello,
combinado con 1) una creciente mirada neutral hacia Estados Unidos de parte de la poblacin en general y de los lde17
Ver, Emilia Subiza, Brasil, en la vida cotidiana argentina, en La Nacin,

22 de mayo de 2011, p. 1 (economa).
310
res de opinin; 2) una preferencia por relaciones bastante diversificadas de parte de la poblacin en general (entre Estados Unidos, 18%, Brasil, 7%, Amrica Latina, 7% y China,
7%) y una marcada preferencia (42%) por Brasil (siendo Estados Unidos con 6% el ltimo en adhesin) entre los lderes
de opinin; y una percepcin compartida acerca del creciente
liderazgo regional del pas vecino (25.8% para poblacin en
general y 82.4% entre los lderes de opinin), refuerzan la
importancia de la mirada positiva hacia Brasil.18
Esta percepcin se ve, a su vez, validada por la opinin
muy favorable hacia Mercosur entre la poblacin y los lderes
de opinin: tanto Brasil como todos los miembros del grupo
son vistos como favorecidos por ese proceso de integracin.
El grado de adhesin a Mercosur tambin es alto entre legisladores (ver Fuchs); lo cual confirma la existencia de un consenso consistente y prolongado en torno a dicho mecanismo.
La centralidad alcanzada por Brasil y su reconocimiento por
parte del Estado y la sociedad argentina es un buen piso desde
el cual afianzar los vnculos bilaterales. El trnsito de una arraigada cultura de rivalidad a una incipiente cultura de amistad lleva
ms de un cuarto de siglo, ha brindado dividendos promisorios
para ambos y ofrece una buena plataforma desde la cual renegociar los crecientes lazos binacionales. El mundo y la regin y la
situacin nacional de los dos pases, especialmente en materia de
distribucin de atributos de poder econmicos, son hoy bien
diferentes al momento en el que los presidentes Alfonsn y

Sarney dieron los primeros pasos para poner en marcha una
relacin bilateral sobre nuevas bases.
El escenario internacional ofrece mejores oportunidades
con el auge de Asia pero est pleno de vicisitudes: si el diagnstico que indica una significativa difusin y redistribucin
del poder global es correcto, habr que esperar un marco de
tensiones y pugnacidad, pues nadie pierde o gana poder e influencia de modo gratuito. El contexto regional tambin ofrece
interesantes alternativas con la progresiva democratizacin de
Amrica Latina y el palpable repliegue de Estados Unidos en
Amrica del Sur; sin embargo, la heterogeneidad regional
bastante manifiesta en esta subreginno augura una profundizacin efectiva de la integracin. Si a ello agregamos la
doble condicin del vnculo argentino-brasileo; esto es, su
carcter cada vez ms estrecho y dispar, cabe esperar asimismo una compleja combinacin de convergencias y divergencias entre los dos pases. Nunca fuimos India-Pakistn en trminos de antagonismo y procuramos en su momento ser algo
as como el eje franco-alemn de la integracin de Amrica
del Sur, una aspiracin que hoy carece de sustento. Las circunstancias han cambiado, las percepciones argentinas sobre
Brasil son ms positivas que nunca y la interdependencia
asimtrica entre las dos partes es una condicin reconocida
en Argentina, no desprovista de las suspicacias naturales del
ms dbil en una relacin bilateral. En este marco, el principal desafi de esta hora es forjar un new deal realista y positivo entre ambos pases que contemple con especificidad propia lo bilateral y al Mercosur.
18
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales, 2010: La opinin

pblica argentina sobre poltica exterior y defensa, Buenos Aires, CARI, 2011,
pp. 27-41.
311
312
Los autores
313
LOS AUTORES
Bernardo Sorj: es director del Centro Edelstein de Investigaciones Sociales y profesor de Sociologa de la Universidad Federal de Ro de Janeiro. Formado en Historia
de Israel en la Universidad de Haifa y PhD. en Sociologa
de la Universidad de Manchester. Es codirector del proyecto Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado
de la Democracia en Amrica Latina. Fue profesor visitante en varias universidades de Europa y los Estados Unidos.
Autor de 23 libros publicados en varios idiomas. Entre los
mas recientes se incluyen: El Desafo Latinoamericano (Civilizao Brasileira 2008), Poder Poltico y Medio de Comunicacin
(Siglo XXI 2010) y La Democracia Inesperada (Prometeo 2005).
Sergio Fausto: es politlogo y director ejecutivo del Instituto Fernando Henrique Cardoso. Es codirector del proyecto
Plataforma Democrtica y de la Coleccin El Estado de la
Democracia en Amrica Latina. Autor de Dificil Democracia
(Siglo XXI, 2011) y articulista del peridico O Estado de So
Paulo. Fue asesor del Ministerio de Hacienda y del Ministerio
de Planificacin entre 1995 y 2002 e investigador del Centro
Brasileiro de Anlisis y Planificacin (CEBRAP), de cuyo
consejo de socios es miembro.
Carlos D. Mesa Gisbert (La Paz, 1953): Historiador, periodista y poltico. Fue Presidente y Vicepresidente de Bolivia,
as como tambin Presidente del H. Congreso Nacional de
Bolivia en el periodo 2002-2005. Convoc a una Asamblea
314
Los autores
Constituyente. Modific la poltica nacional de hidrocarburos, viabiliz la eleccin directa de gobernadores en la ruta
hacia las autonomas. Desarroll durante un cuarto de siglo
intensa actividad periodstica. Es autor de trece libros y de
ms de un centenar de documentales histrico-periodsticos
para televisin.
na de Comercio - LATN, por cuyas actividades es responsable en Brasil. Fue Director de FINAME / BNDES y Director General de Funcex - Fundacin Centro de Estudios
de Comercio Exterior.
Eduardo Pastrana Buelvas: Doctor en Derecho de la

Universidad de Leipzig-Alemania. Es actualmente Director del Departamento de Relaciones Internacionales de la
Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales
de la Pontificia Universidad Javeriana de Bogot. Es editor
de la Revista Papel Poltico. Es Consultor de la KonradAdenauer-Stiftung de Colombia. Es Profesor Invitado del
Instituto de Ciencia Poltica de la Universidad de Leipzig
de Alemania.
Edmundo Gonzlez Urrutia: Internacionalista de la Universidad Central de Venezuela, Master of Arts in International
Affairs (1981) American University, Washington D.C. Ha sido
Embajador de Venezuela en varios pases y ha ocupado relevantes posiciones en el mbito diplomtico. Autor de diversas
publicaciones. Actualmente es miembro del Consejo Editorial de Internacionales del diario El Nacional de Caracas. Director fundador del Centro de Anlisis Diplomtico y Estratgico y consultor internacional.
Pedro da Motta Veiga: es Director del Centro de Estudios Integrados y Desarrollo (CINDES) y Socio Director
de Consultores EcoStrat. Es asesor regional de la Agencia
Suiza de Cooperacin para el Desarrollo. Coordina la Red
de Conocimiento del Comercio del Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible en Amrica del Sur y es
miembro del Comit Directivo de la Red Latinoamerica-
315
Sandra Polnia Rios: es economista y directora del Centro de

Estudios para el Desarrollo Integral (CINDES) y socia de Consultores Ecostrat. Especialista en temas relacionados a negociaciones comerciales internacionales y poltica comercial, Sandra
es profesora de Poltica Comercial en el Departamento de Economa de la Universidad Catlica de Ro de Janeiro.
Ricardo Gamboa Valenzuela: es abogado, Doctor en Ciencia Poltica, Universidad de Tbingen, Alemania. Es profesor del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile.
Roberto Russell: especialista argentino en las relaciones internacionales y poltica exterior de Amrica Latina. Doctor
en Relaciones Internacionales. Escuela de Estudios Internacionales Avanzados (SAIS), The Johns Hopkins University,
Washington, DC, EE.UU. Master de Ciencias Sociales, con
especializacin en Ciencia Poltica,FLACSO, Buenos Aires. Profesor Titular y Director de la Maestra en Estudios
Internacionales en la Universidad Torcuato Di Tella, Presidente de la Fundacin Vidanta, Ex Director de Asuntos
Acadmicos del Instituto Nacional de Servicio Exterior,
Ministerio de Relaciones Exteriores y miembro de consejos del Centro Woodrow Wilson para Acadmicos Internacionales. Es autor de varios libros y ha publicado ms de
150 artculos en libros y revistas especializadas en Argentina y en el extranjero, en la teora de las relaciones internacionales, relaciones con Amrica Latina internacionales y
la poltica exterior argentina.
316
Juan Gabriel Tokatlian (1954): Socilogo argentino (1978)

con una Maestra (1981) y un Ph.D. (1990) en Relaciones
Internacionales de The Johns Hopkins University School of
Advanced International Studies en Washingon, D.C. (Estados Unidos). Actualmente (desde julio de 2009) Profesor de
Relaciones Internacionales en la Universidad Di Tella (Buenos Aires, Argentina). Fue Profesor en la Universidad de San
Andrs (Victoria, Provincia de Buenos Aires, Argentina) entre 1999-2008. Vivi 18 aos en Colombia entre 1981 y 1998.
Fue Profesor Asociado (1995-1998) de la Universidad Nacional de Colombia (Bogot), donde se desempe como
investigador principal del Instituto de Estudios Polticos y
Relaciones Internacionales (IEPRI). Fue co-fundador (1982)
y Director (1987-94) del Centro de Estudios Internacionales
(CEI) de la Universidad de los Andes (Bogot). Ha publicado varios libros, ensayos y artculos de opinin sobre la poltica exterior de Argentina y de Colombia, sobre las relaciones
entre Estados Unidos y Amrica Latina, sobre el sistema global contemporneo y sobre el narcotrfico, el terrorismo y el
crimen organizado.
Los autores
317
NDICE
EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA DEL SUR:

ESTRATEGIAS Y PERCEPCIONES MUTUAS ...........................5
Bernardo Sorj y Sergio Fausto
BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS DEL CAMINO .........35
EVOLUCIN Y PERSPECTIVAS DE LAS RELACIONES
ENTRE COLOMBIA Y BRASIL ...................................................75
LAS RELACIONES DE BRASIL CON VENEZUELA:
DE LA DESCONFIANZA A LA ALIANZA
ESTRATGICA ............................................................................. 117
EL REGIONALISMO DE BRASIL ............................................ 161
Matias Spektor
318
BRASIL COMO VECTOR DE INTEGRACIN

SUDAMERICANA: POSIBILIDADES Y LMITES ................ 199
CHILE Y EL LIDERAZGO SUDAMERICANO DE BRASIL
QU ESTRATEGIA PREFIEREN SUS LITES? .................. 247
Ricardo Gamboa
PERCEPCIONES ARGENTINAS DE BRASIL:
AMBIVALENCIAS Y EXPECTATIVAS ..................................... 281
Roberto Russell y Juan Gabriel Tokatlian
LOS AUTORES ............................................................................ 313
Los autores
319

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BRASIL Y AMRICA DEL SUR:

Coleccin: El Estado de la Democracia en Amrica Latina

BRASIL Y AMRICA DEL SUR:

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

EL PAPEL DE BRASIL EN AMRICA

Primera edicin argentina, 2011

Av. Independencia 1860

Diseo de tapa: Alejandra Cortez

Bernardo Sorj y Sergio Fausto

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

y el vaco relativo dejado por la prdida de peso relativo de los

Los textos de los especialistas se encuentran disponibles en

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

De lo que fue dicho arriba, importa retener los siguientes

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

El panorama actual: regionalismo pos-liberal

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

con claridad en el texto de Pedro da Motta Veiga y Sandra

Las transformaciones globales a que hicimos referencia

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Brasil en el panorama actual

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

De ese modo, cuando se habla que la dimensin poltica

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Perspectivas de la Integracin Sudamericana:

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

por Brasil. En tesis, hay dos hiptesis extremas para que se

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Mxico como socio comn. Dicho proyecto, prev tambin

Como ven al Brasil los otros pases

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

La integracin posible y el rol de Brasil

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

posicin creciente, seala, habra una preocupacin con un

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Ciertamente el ambiente poltico de la regin y la

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Mirando hacia el futuro

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

El papel de Brasil en Amrica del Sur: estrategias...

Ricupero en texto publicado en 2009 (La Siempre Anunciada y

Bernardo Sorj - Sergio Fausto

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BOLIVIA Y BRASIL: LOS MEANDROS

Carlos D. Mesa Gisbert

Vocacin al Pacfico y vocacin al Atlntico

Carlos D. Mesa Gisbert

Bolivia y Brasil: los meandros del camino

de la Audiencia de Charcas, cuya capital fue la ciudad de La