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Centro de Convenes Ulysses Guimares

Braslia/DF 25, 26 e 27 de maro de 2014

A PRTICA DAS COMPRAS PBLICAS NOS ESTADOS


BRASILEIROS: A INOVAO POSSVEL

HLIO JANNY TEIXEIRA


FERNANDO NASCIMENTO DA SILVA
SRGIO MATTOSO SALOMO

Painel 33/097

Balano e perspectivas dos sistemas de compras pblicas no Brasil

A PRTICA DAS COMPRAS PBLICAS NOS ESTADOS


BRASILEIROS: A INOVAO POSSVEL
Hlio Janny Teixeira
Fernando Nascimento da Silva
Srgio Mattoso Salomo

RESUMO
Partindo de uma proposio referencial sobre o que se poderia considerar boa
prtica em gesto de suprimentos no setor pblico, o trabalho se prope a traar
um quadro das prticas de compras em uma amostra dirigida de estados da
federao, por meio de um survey baseado em informaes oficiais e acadmicas
publicadas na internet, complementando-se a pesquisa com informaes de
entrevistas qualitativas e no estruturadas. A partir desse quadro, so analisadas
dimenses institucionais e organizacionais, tais como a consistncia dos marcos
institucionais das reas de compras e contrataes pblicas, as estruturas
organizacionais e sua capacidade de consolidar a rea em termos de identidade,
delimitao do espao de atuao e jurisdio, leis, normas e estruturao de
polticas e procedimentos. So considerados tambm aspectos de desenvolvimento
de sistemas informatizados e experincias selecionadas de inovao em compras
nos estados.

1 INTRODUO
As compras governamentais do Governo Federal movimentaram, em
2012, R$ 72,6 bilhes na aquisio de bens e servios por meio de 231,8 mil
processos, levando-se em considerao todas as modalidades de contratao,
inclusive os casos de dispensa e inexigibilidade de licitao, que somaram 193,7 mil
(84%) processos, somando mais de R$ 24 bilhes, que representaram 34% dos
valores

empregados

em

compras

contrataes

(MINISTRIO

DO

PLANEJAMENTO; 2013). Pela pouca informao disponvel acerca do escopo do


relatrio oficial de que foram retirados esses valores, entende-se tratarem-se apenas
das compras e contrataes federais feitas por rgos da administrao direta,
autarquias e fundaes, excludas, portanto, as empresas pblicas e outros rgos
que no integram o SISG Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais
(D. 1094/94). Esta ltima frase, alis, extrada das notas explicativas do relatrio,
revela muito da dificuldade - quase impossibilidade - de se obterem, em uma nica
fonte, informaes oficiais, seguras e confiveis, sobre valores e participaes
relativas das compras e contrataes pblicas no oramento dos governos e
poderes de todas as esferas.
No se trata, portanto, de deficincia exclusiva do relatrio em questo.
Diante de cada informao oficial disponvel sobre gastos pblicos, a regra a falta de
clareza sobre os rgos envolvidos, os montantes em relao ao oramento global,
sobre que rgos a lei exime da publicao de gastos ou onde obt-los de forma
consolidada. Afinal, no faz sentido, em plena era da informao, praticamente ainda
ter de bater de porta em porta (ainda que virtuais), em busca de dados para
pesquisa e anlise. Estamos ainda mais acostumados a produzir informaes de
interesse interno e para pblico interno dos diversos nveis e rgos de governo e de
controle, que para o pblico externo e a cidadania em geral. A cultura da
transparncia avanou e avana, certamente, mas ainda h muito a melhorar.
Essas dificuldades refletem-se na grande variabilidade das estimativas de
analistas e pesquisadores. O peso das compras pblicas na economia e nos
oramentos varia, na literatura, respectivamente, de menos de 2 at 6% do PIB,

de 5 at 36% dos oramentos pblicos dos vrios nveis, numa clara demonstrao
de que no dispomos de dados confiveis. Dispomos muito menos, ento, de fontes
confiveis de consolidao de dados nacionais, incluindo todas as esferas, poderes
e regies do pas.
Algumas das poucas fontes de consolidao de dados de compras que
incluam todas as esferas de governo, poderes e rgos ficam por conta de
empresas privadas que levantam, organizam e divulgam informaes sobre editais
de licitao para os interessados em contratar com a Administrao. Nessa linha,
AGUNE & FERRAGINO (2014) elaboram um quadro geral que, apesar das
limitaes metodolgicas decorrentes da prpria finalidade precpua desse tipo de
banco de dados, nos d uma viso geral da importncia de analisar outros nveis de
governo, alm do federal, quando se fala em compras e contrataes pblicas
(Grfico 1).

Grfico 1: Nmero de licitaes coletadas em 2013, por esfera de governo

Fonte: Ferragino, 2014; Instituto Licitar)

O grfico mostra que, do total de 878.420 licitaes coletadas, menos de


17% foram abertas por rgos (dos trs poderes) da esfera federal, ficando,
respectivamente, em torno de 36% e 47% por conta de estados e municpios.
Apesar de no dispormos, nesse levantamento, dos valores monetrios envolvidos
nas licitaes (uma vez que o objetivo de empresas prestadoras desse tipo de
servio principalmente informar a publicao dos editais aos seus clientes
interessados em fornecer obras, produtos e servios Administrao Pblica), fica
clara a importncia relativa de estados e municpios nas compras pblicas totais, o
que justifica a preocupao com suas prticas de gesto de suprimentos.
Infelizmente, no possvel a comparao direta com os dados do
relatrio gerencial do governo federal para 2012, j que os dados reunidos no grfico
incluem tambm licitaes de empresas pblicas e dos poderes Legislativo e
Judicirio. Mesmo considerada essa diferena de universos entre os dois trabalhos,
resta inexplicvel a enorme disparidade de nmero de processos, j que os dados
do grfico no consideram os processos que dispensaram o certame licitatrio, nem
aqueles em que ele foi inexigvel. Ainda assim, para o fim de avaliar a importncia
relativa entre os nveis de governo, o grfico fornece uma estimativa til, mesmo
considerando que, por sua finalidade precpua e pela impossibilidade de coletar e
divulgar a tempo todas as licitaes efetivamente abertas (ou seja, enquanto ainda
no prazo para oferecimento de propostas pelos fornecedores), esse tipo de banco de
dados sofre uma perda considervel de informaes. As licitaes no divulgadas,
no entanto, so, em tese, as de menor valor (como as Cartas Convite), cujos prazos
legais de divulgao so tambm menores e menos abrangentes as exigncias de
publicidade. Somados os casos em que declarada dispensvel ou inexigvel a
licitao (193,7 mil processos, ou 84%, somente na esfera da Administrao Direta,
autrquica e fundacional do Poder Executivo da Unio), o total efetivo de processos
licitatrios no pas pode, ento, superar facilmente a casa dos dois milhes de
contrataes por ano. Essa uma das razes para que essa questo preocupe
crescentemente os governantes, que tm sem dvida procurado aprimorar suas
prticas, e ocupe cada vez mais a agenda de consultores e acadmicos.

2 OBJETIVOS
O objetivo principal deste trabalho lanar, simultaneamente, um olhar
sobre as prticas de gesto de compras e suprimentos de vrios governos estaduais
brasileiros, no no sentido de estabelecer um ranking ou avaliao comparativa,
mas de colecionar prticas que possam ser somadas e combinadas para o
aprimoramento da gesto de compras e suprimentos nessa esfera de governo.
No contexto de um trabalho como este, a comparao acaba sendo
inevitvel e at parte do prprio esforo de exposio da coleo de prticas, j que
o que julgamos indito nesse breve sobrevoo exatamente a anlise conjunta de
vrios modelos estaduais de gesto de suprimentos, pois no faltam trabalhos
isolados sobre estados em particular, assim como no faltam estudos sobre as
prticas federais.
Esperamos tambm, nesse processo, encontrar categorias de anlise
comuns e dimenses tericas da gesto de suprimentos no setor pblico estadual
que possam ser utilizadas em estudos futuros.

3 SUMRIO E LIMITAES DA METODOLOGIA


Em funo da escassez de estudos comparativos sobre a gesto de
compras e suprimentos no nvel estadual, e tambm do tempo e espao disponveis
para o desenvolvimento e apresentao do trabalho, optamos por expandir a
abrangncia dos estados analisados, sacrificando a profundidade da anlise de cada
um deles. Espera-se assim elevar a possibilidade de surgirem categorias de anlise
e discusso de aspectos centrais da gesto de suprimentos que meream
aprofundamento em estudos futuros e tambm expandir o espectro da observao
para um pouco alm dos estados mais frequentados pela academia, imprensa e
praticantes em geral.
O trabalho ento um ensaio sobre a situao atual da gesto estadual de
suprimentos, apoiada por levantamento tipo survey baseada em informaes
coletadas nos sites oficiais dos governos de cada um dos estados analisados e
complementadas por pesquisa na literatura publicada recentemente e, marginalmente,

com entrevistas livres, no estruturadas, com executivos pblicos de alguns dos


estados selecionados e/ou com pesquisadores e consultores que prestam ou
prestaram servios ou realizaram pesquisas nos mesmos. Os estados em que houve
entrevistas complementares foram So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e
Esprito Santo.
Para reduzir os possveis vieses de uma seleo de estados dirigida, e
pela impossibilidade de cobrir a totalidade dos estados do pas, optamos por
selecionar os estados responsveis por 80% dos processos licitatrios anuais
realizados, para tanto utilizando o levantamento de AGUNE&FERRAGINO (2014), o
qual, apesar de no baseado em informaes oficiais, cumpre o objetivo de evitar o
direcionamento da seleo dos estados analisados.
Segundo esse levantamento, baseado em informaes de empresa
especializada em informaes de licitaes para fornecedores do setor pblico, os
12 estados responsveis por 80% dos processos licitatrios abertos em 2013 foram,
em ordem decrescente de nmero de licitaes: So Paulo, Minas Gerais, Rio
Grande do Sul, Paran, Bahia, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Cear, Par, Gois,
Pernambuco e Esprito Santo (ver Grfico 2):

Grfico 2: Nmero de licitaes totais (BR) coletadas em 2013, por estado

Fonte: Ferragino, 2014; Instituto Licitar.

Em funo das limitaes de espao, no faremos conceituaes


excessivas. Presume-se, portanto, que o leitor esteja habituado ao jargo das
compras pblicas, o que, de resto, facilmente coberto por breve consulta lei e
ampla literatura disponvel na internet para aqueles que no estiverem
familiarizados com a nomenclatura que define, principalmente, modalidades, fases,
limites e outros aspectos do rito licitatrio que podem ser importantes para a plena
compreenso do texto.

4 QUATRO IDEIAS CHAVES PARA A PESQUISA EXPLORATRIA


A par da relativa liberdade que um estudo exploratrio como o que nos
dispusemos a fazer, claro que no nos lanamos no caos de dados e informaes
disponveis sobre o objeto de anlise sem qualquer esquema ou modelo de
organizao do pensamento, sob pena de perder qualquer direo ou sentido na
busca de concluses que possam justificar o trabalho ou permitir o avano futuro em
uma linha de investigao.
Assim, para facilitar o entendimento da seleo de informaes resultante
do levantamento realizado, propomos quatro categorias para guiar o esforo
realizado, igualmente exploratrias, mas que revelam nosso entendimento sobre
algumas dimenses importantes que devem compor a gesto de suprimentos no
setor pblico: a governana, a necessidade de ocupar espaos que vo alm do
mero legalismo nas decises e aes, a qualidade do gasto pblico e a necessidade
de integrao sistmica das polticas pblicas.

Governana
De acordo com Teixeira et al (2011), o tema dos suprimentos de bens
para organizaes pblicas tem sido, em geral, tratado de maneira fragmentada ou
com vises parciais, quando no dogmticas. Alm do ponto de vista da corrupo,
muitas vezes os suprimentos so tratados exclusivamente pelo foco jurdico ou
vistos como fonte de desperdcios. Ainda segundo os autores, o tema tambm
abordado como razo da baixa qualidade do servio pblico ou ainda sob a

perspectiva de poltica de fomento empresa local. Os autores destacam que o


tema precisa de anlise mais abrangente e sistmica. Alm disso, questes como
as do custo da transao, teoria dos contratos e da governana institucional [...]
[contribuem para] ir alm das discusses simplificadoras [...] (TEIXEIRA, et al.,
2011, p.2).
Contudo, tanto nas empresas privadas quanto nas organizaes pblicas
os gestores devem seguir normas e regulamentos, dentro de estruturas
hierarquizadas. As organizaes pblicas, assim como as grandes empresas
privadas, segundo Costa (2000), podem ser entendidas como burocracias. O autor
diz ainda que essas grandes empresas modernas seriam entes quase-pblicos.
Essa ideia pode estar associada, por exemplo, ao grande incremento das prticas
de governana corporativa que vemos presentemente nas empresas e que, em certo
grau, engessam as prticas nas empresas privadas, assemelhando-as, dadas as
propores, ao processo licitatrio de que trata este trabalho.
A Tabela

seguinte, apresenta um comparativo dos parmetros

importantes nas decises de suprimentos entre as compras que so efetuadas nas


organizaes privadas e as licitaes da administrao pblica. Essa diferena
existente nos dois sistemas pode ser atribuda a diversos fatores, mas sua origem
pode estar no princpio preconizado pela Constituio Federal de que a licitao tem
por objetivo tratar com igualdade todos aqueles que desejam contratar com a
Administrao. Isso no precisa, necessariamente, acontecer nos contratos
privados.

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Tabela 1 - Comparativo entre as compras em empresas privadas e as licitaes nos


rgos pblicos
Parmetro

Compras em empresas privadas

Licitaes

Seleo de fornecedores

Critrio de seleo baseado no fornecedor


Negociao
Possibilidade de parcerias
Critrio de seleo com base no custo do ciclo
de vida

Avaliao dos fornecedores

Facilidade de usar como critrio os


fornecimentos passados

Dificuldade de usar como critrio os


fornecimentos passados

Custo de pedido

Pequenos custos de pedidos; as parcerias


fazem tender a zero

Grandes custos de pedidos; alto custo de


vendas para o fornecedor

Tamanho do lote de compra

Pequenos lotes de produtos


Entregas constantes ou com intervalos
menores

Grandes lotes de produtos


Entregas constantes s com Registro de Preos
ou Padronizao

Tempo de reposio

Pequeno
Tende a zero com os sistemas eletrnicos,
Kanban e sistema Just in Time

Grande
Processo obedece a lgica cronolgica
Apelao jurdica dos participantes pode
estender o tempo ainda mais

Preo e concorrncia

Concorrncia centrada em qualidade, entrega,


servios, preos, tempo de vida do produto

Especificao do produto

Especificao mais flexvel


Fornecedor pode participar do projeto do
produto
Modificao na especificao com curva de
aprendizado de fabricao

Comprador fornece especificao formal no


incio do processo de compra que tende, em
regra, a ser seguida rigorosamente

Inspeo de qualidade

Pode ser no prprio fornecedor, qualidade


garantida
Inspeo de recebimento feita pelo Controle
de Qualidade

Dificuldade de trabalhar com qualidade


garantida
Recebimento feito por uma comisso

Contratos

Longa durao
Flexvel na especificao do produto
Incorpora melhoria tcnica e qualidade
Modificaes por negociao
Troca de informao tcnica durante o contrato

Controle sobre a funo

Pequeno nvel de formalismo


Controle genrico sobre a funo

Critrio de seleo centrado no produto


Cotao
Critrio de seleo com base no preo

Concorrncia centrada no preo

Curta durao
Na prtica, mais rgido
Especificao formal
Dificuldade para incorporar melhorias tcnicas
Dificuldade na troca de informao tcnica
Grande nvel de formalismo, tudo deve ser
documentado
Controle sobre cada processo

Fonte: COSTA (2000)

Palavra que assume mltiplos significados na literatura, a governana


ser entendida aqui como a declarao do modelo de gesto a ser assumido pelos
governantes de forma a que possa ser claramente acompanhado, cobrado, ou
melhor, apropriado pela sociedade. Assemelha-se muito mais a um estatuto ou
regimento, do que a compromissos ou metas de governo. a declarao das

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regras de gesto. claro que est tambm muito associada transparncia


administrativa e de dados e informaes, mas depende de declaraes e
compromissos prvios associados ao prprio modelo de gesto pblica para permitir
cobranas maduras e altura da complexidade dos problemas enfrentados pelos
governos. importante frisar que a Governana, como aqui entendida, no est
relacionada qualidade das polticas pblicas, mas uma poltica pblica em si
mesma. muito mais uma questo de dar plena transparncia e meios de controle
s polticas pblicas vigentes, do que de melhor-las em si mesmas. questo de
declarar e permitir o controle de como as coisas sero feitas, mais do que o que
ser feito ou onde se quer chegar (objetivos e metas).

Projetos e aes alm dos aspectos meramente legais


comum na rea pblica a existncia de princpios e leis relevantes que
marcam o sentido dos trabalhos nas diversas reas da administrao. O principal
exemplo o artigo 37 da constituio que direciona a Administrao, estabelecendo
constitucionalmente uma srie de regras que terminam por engessar a gesto de
pessoas no setor pblico brasileiro, justificada ou injustificadamente, o que, na
prtica, pouca diferena faz.
Alm da Lei de Responsabilidade Fiscal (que tantos benefcios trouxe ao
pas, o que ressalta a importncia do cuidado para no generalizar a crtica ao
legalismo), outro exemplo nesse sentido a prpria Lei 8.666, de 1993, que
representa um marco para a rea de licitaes.
Mas, assim como os concursos pblicos, essenciais e bem-vindos, no
significam uma poltica de recursos humanos, mas apenas uma parte de duas de
suas funes (recrutamento e seleo), todos sabem que, apesar de sua
abrangncia e alto grau de detalhe com que consegue tratar as licitaes pblicas, a
Lei 8.666 no apresenta e nem prope um sistema de gesto de suprimentos
integrado, pois trata apenas de licitaes e contrataes. Da mesma forma, a LRF
nunca teve a pretenso de propor uma gesto financeira integrada. Por outro lado,
fundamental para a compreenso dos argumentos que queremos defender, mesmo
com os seus direcionamentos e restries, as leis mencionadas no vedam a
implantao de polticas mais amplas para as reas e prticas que regulamentam.

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Ou seja, ao contrrio do que se v com frequncia, as solues no precisam ficar


restritas ao texto da lei.
Por exemplo, a Lei 8.666 teria mais impactos se acompanhada de
previso bem feita da necessidade de materiais, anlise de mercados fornecedores,
estudo dos padres de consumo, controle de estoque, estudo de custos globais e
treinamento de compradores. Como se pode perceber, a lei no cobe uma logstica
pblica integrada. No entanto, poucos a praticam.
A fora que uma ideia vlida s vezes exerce sobre o comportamento dos
gestores pblicos muitas vezes supera aquilo que seu autor esperava alcanar. o
caso, sem dvida, da mxima expressa pelo grande mestre do Direito Administrativo
Hely Lopes Meirelles, quando escreveu que Na Administrao Pblica no h
liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer
tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei
autoriza. Certamente, consultado, no diria que a Lei 8666, que rege as licitaes,
probe o gestor pblico de planejar e implantar um sistema de logstica e gesto de
suprimentos na rea pblica. O que se v na prtica, contudo, a gesto limitada
aos pobres termos da lei. E de um conjunto de leis quase sempre confuso e
contraditrio, o que exige interpretaes e a assuno de riscos para o pleno
exerccio da gesto. O Direito Administrativo, em contraponto mxima do velho
mestre, prev sim a existncia de atos vinculados lei, os quais devem seguir
estritamente a sua letra, mas tambm abriga a possibilidade de atos discricionrios
do gestor pblico, garantindo um amplo espao para o desenvolvimento de polticas
pblicas mais amplas. Afinal, no se espera que, aps o caf da manh, o gestor
pblico abra o vade-mcum de legislao de sua rea para consultar as tarefas e
decises do dia. Ocupar o espao discricionrio de deciso, mais que um direito do
gestor pblico, sua obrigao.
O que se pretende observar, ento, no nosso levantamento tambm a
capacidade de elaborar, declarar e implantar polticas pblicas relacionadas aos
suprimentos, que vo alm do que a lei permite ou obriga. Polticas pblicas que
visem ao interesse pblico, ao avano social, respeitando a lei, mas no se limitando
ela.

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Qualidade do gasto pblico


Independentemente do cenrio econmico, as aes do Governo esto
sempre em evidncia. Alm das reformas to necessrias ao pas, que se mantm
na agenda dos governantes, preciso, em paralelo, buscar outras fontes de
melhoria para a gesto pblica como um todo. Apesar dos sucessivos recordes de
arrecadao que o poder pblico vem obtendo h vrios anos no Brasil, os dficits
oramentrios continuam a rondar os governos e os administradores pblicos devem
buscar melhorias na outra ponta, ou seja, na sada de recursos, nos gastos pblicos.
Depois dos gastos com pessoal e para a rolagem das dvidas pblicas,
um dos itens de maior relevncia quando se trata do gasto pblico so as
contrataes, as compras pblicas. Os casos de corrupo noticiados do s vezes
a impresso de ser essa prtica a responsvel principal pelo permanente
sufocamento dos oramentos pblicos. Contudo, de acordo com Bandiera et al
(2009, Apud Motta, 2010), 83% do desperdcio no gasto pblico advm de
ineficincias e no de corrupo, o que o autor chama de desperdcio passivo
(enquanto a corrupo denominada desperdcio ativo).
A percepo de que a corrupo um mal maior do que a ineficincia
tambm resultado do vulto das compras pblicas. O Estado to grande que
mesmo o menor desvio representativo e chama a ateno. Auriol (2005) afirma
que as aquisies de bens e servios por parte do poder pblico representam 18%
do Produto Interno Bruto (PIB) mundial, um valor que correspondia a 5,8 trilhes de
dlares no ano de 2002. No Brasil, no ano de 2005, de acordo com Tridapalli et al
(2011), as compras pblicas representaram 6% do PIB, o que equivale a R$ 114,2
bilhes. Ainda, de acordo com os autores, gastos com compras de bens e servios
podem representar at 36% dos oramentos das unidades governamentais.
Na dcada de 90, o esgotamento dos oramentos pblicos tomou tal
proporo, que os governantes se viram prximos de um colapso. O Governo do
Estado de So Paulo, por exemplo, encontrava-se, em 1995, com alto
endividamento, dficit fiscal e descontrole no uso dos recursos pblicos. Para se ter
uma ideia precisa da magnitude do ajuste fiscal necessrio, os dficits
oramentrios (excesso de gastos sobre a receita total, incluindo operaes de

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crdito) foram crescentes entre 1987 e 1994 e, somados os saldos nesses oito anos,
atingiram R$ 70,3 bilhes (dados no atualizados pela inflao). No perodo entre
1987 e 1990, os dficits corresponderam mdia anual de 12,6% da receita, ou
R$6,7 bilhes/ano, e no perodo 1991/1994 foram de 19,9% anuais, ou R$10,7
bilhes por ano. Em 1994, alcanava 21,7% da receita total.
Diante da dificuldade, que beira a impossibilidade, de reduo nos gastos
com pessoal e rolagem da dvida, o estado de So Paulo, assim como muitos
outros, iniciou um grande esforo de aprimoramento dos processos de compras
pblicas, o qual, a despeito das alternncias e descontinuidades parciais,
permanece at hoje, e com excelentes resultados. Porm, em funo dessa forte
motivao inicial, muito daquele antigo DNA define a tnica, as diretrizes, as nfases
dos esforos de melhorias das compras pblicas paulistas e da maioria absoluta dos
demais estados: o aumento da eficincia visando reduo de custos e gastos.
Raros so os estados que, como Minas comea a fazer agora, dez anos
depois das primeiras aes do chamado Choque de Gesto, se preocupam com
a qualidade do gasto pblico, entendida de forma mais ampla e indo alm da mera
busca por aumento de eficincia, quando no visando apenas o mero corte de
gastos.
A viso que adotamos e procuramos avaliar nas aes estaduais
pesquisadas exatamente a declarada pelo governo mineiro na sua retrospectiva
dos Choque de Gesto publicada recentemente, razo pela qual a reproduzimos
abaixo (Governo de Minas; 2013, p. 203):
(...) gasto pblico [] aqui entendido como aquele que leva o Governo a
utilizar seus recursos da forma mais racional possvel, permitindo a
consecuo de sua estratgia conforme o planejamento delineado, e,
ultimamente, a concretizao do padro de desenvolvimento almejado para
o Estado. Portanto, qualidade do gasto pblico no se refere apenas a
gastar pouco, mas principalmente a gastar bem e de forma adequada,
sendo assim um conceito amplo e que pode ser analisado a partir de
diferentes perspectivas.
Qualidade e produtividade do gasto, segundo conceito adotado pela
Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Qualidade do Gasto (SPLOR)
da SEPLAG, remete capacidade de se captar e utilizar recursos pblicos
pelos melhores meios e ao menor custo garantindo o alcance dos
resultados pretendidos, bem como produzindo os maiores impactos
possveis dentro de um dado processo.

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Logo, em Minas Gerais, eficincia, eficcia, efetividade e economicidade


fazem parte daquilo que se entende por gasto pblico de qualidade. No
Estado, o conceito abarca ainda as iniciativas de dispndio de recursos que
visam, por exemplo, atender a critrios de sustentabilidade ou estimular
setores especficos da economia. Dessa forma, compreende a relao entre
dispndios e resultados obtidos a partir do vis financeiro, incluindo uma
noo expandida dos retornos esperados, como o fomento de mercados
regionais, por exemplo.

A licitao no um sistema, mas um meio tcnico-legal, um


procedimento administrativo, ou seja, uma sucesso de etapas ordenadas. O texto
da lei deixa claro o princpio da seleo da proposta mais vantajosa para a
Administrao, ao mesmo tempo em que objetiva dar oportunidades iguais queles
que desejam contratar com o Governo (isonomia). interessante notar que em
nenhum momento se fala em menor preo como sinnimo de proposta mais
vantajosa. No entanto, por simplicidade ou por falta de pensamento crtico em outros
critrios, ou ainda pela falta de viso integrada e sistmica existente nas compras
pblicas, acaba-se optando por fazer a grande maioria dos processos licitatrios
com base no menor preo.

Integrao Sistmica
A nfase atual nas decises da Administrao colocada principalmente
no processo de compras em si, mais do que numa viso mais ampla e integrada de
logstica e gesto de suprimentos. As compras de pequenos objetos para o dia a dia
e a contratao de servios complexos esto subordinadas mesma lei, de
parafusos a tomgrafos computadorizados, de pequenos reparos a grandes projetos
de engenharia. A separao existente que procura levar em conta essa
complexidade feita com base no valor e na modalidade de licitao. Mesmo assim,
com o enfoque em compras, a abordagem da gesto pblica deixa um grande
espao para mudanas e melhorias.
Tridapalli et al (2011) afirmam que os esforos para modernizao na
gesto pblica esto, em geral, restritos a mudanas nos sistemas de compras. Isso
apenas parte do processo. Os autores enfatizam que a melhoria da qualidade nos
gastos governamentais passa, necessariamente, pela modernizao da gesto da
cadeia de suprimentos. Outras fases do processo logstico merecem ateno, tais
como gesto de estoques, engenharia de padronizao e especificao de bens e
servios, gesto de contratos e gesto de fornecedores.

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preciso identificar situaes em que o gasto pblico pode ser feito com
mais qualidade, transpondo as barreiras da abordagem tradicional da busca de
maior eficincia interna do gasto pblico em geral, restrito a medidas que alteram
apenas o sistema pelo qual o processo licitatrio habilita e contrata os fornecedores
e passar a ver as funes pertinentes da administrao pblica como parte de uma
cadeia de suprimentos.
Embora exista uma vasta literatura sobre o tema cadeia de suprimentos,
quando se voltam as atenes para a rea pblica, a realidade muda drasticamente.
A escassez de estudos indica que existe uma lacuna na forma de tratar o tema entre
os setores privado e pblico, mas, ao mesmo tempo, que h um potencial a ser
explorado pelos gestores pblicos.
V-se que necessria a ampliao de uma viso de compras para uma
viso de logstica e gesto de suprimentos. A padronizao de procedimentos uma
etapa necessria, mas no suficiente para a melhoria do gasto pblico.
Teixeira et al (2011) discutem outro aspecto dessa questo: para os
autores, A fora do Estado vem da sua condio de formulador e guardio de
polticas pblicas (p.4). Portanto, cabe ao Estado desenvolver as estratgias
necessrias por meio de suas polticas pblicas para melhor atender o interesse dos
cidados o que, no tema aqui abordado, pode ser entendido como efetuar o gasto
pblico, no que tange aos suprimentos, com qualidade. Os autores tambm
ressaltam que:
Assim, o que estratgico na gesto de suprimentos a modelagem de
um sistema de inteligncia de compras que permita a construo de
rvores estratgicas de deciso que levem melhor estrutura,
especificao, tipo de contrato e modalidade de contratao para cada
objeto, organizao e contexto. Em suma, um modelo estratgico,
sistmico e contingencial de compras e contrataes. Para tanto, h a
necessidade permanente de revises abrangentes, que incluam no
somente a tcnica especfica de compras, m as tambm a logstica, a
gesto de suprimentos, a integrao dos processos internos, as
estruturas e, com grande nfase, a formao do pessoal e o
fortalecimento das carreiras tcnicas no setor pblico. (TEIXEIRA, et al.,
2011, p.4-5)

A viso de cadeia de suprimentos decorre da ampliao do conceito de


logstica. A definio de logstica do Council of Supply Chain Management
Professionals (CSCMP, apud Novaes, 2001) de que se trata do processo de

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planejar, implementar e controlar de maneira eficiente o fluxo e a armazenagem de


produtos, e da mesma maneira os servios e informaes associados, desde o
ponto de origem at o ponto de consumo, a fim de atender aos requisitos do
consumidor.
Para multiplicarmos os ganhos da cadeia como um todo preciso, como
diz Fernandes (2002 apud Tridapalli, 2011), abandonar a velha ideia de que cada
aquisio um processo nico. O Governo deve assumir o papel de desenvolvedor
da sua cadeia de suprimentos. Por enquanto, na maior parte do pas, vemos que o
setor pblico ainda apresenta uma viso fragmentada dos processos de gesto da
cadeia de suprimentos.
A evoluo da gesto logstica e de suprimentos deve ser estudada e,
tanto quanto possvel, adaptada realidade do setor pblico. Motta (2010) resumiu
aquilo que chamou de megatendncias da gesto da cadeia de suprimentos, que
representam as mudanas de foco que vm ocorrendo nessa rea, conforme pode
ser visto na tabela seguinte.

Tabela 2 - Megatendncias da Gesto da Cadeia de Suprimentos


De

Para

Servio ao consumidor

Gesto de Relacionamentos

Adversrio

Colaborador

Previso

Planejamento, Previso e Reposio


Colaborativa

Experincia

Estratgias de Transio

Valor Absoluto

Valor Relativo

Integrao Funcional

Integrao de Processos

Integrao Vertical

Integrao Virtual

Estocagem de Informao

Compartilhamento de Informao

Aprendizagem atravs de
Treinamentos Especficos

Aprendizagem Baseada em
Conhecimento

Contabilidade Gerencial

Gesto Baseada em Valor

Fonte: MOTTA (2010)

18

Motta (2010) em seu completo trabalho sobre o combate ao desperdcio


no gasto pblico apresenta uma comparao entre os sistemas de compra privado,
pblico federal norte-americano e brasileiro. A principal concluso a que o autor
chegou de que h uma disparidade muito grande entre os sistemas de compra
estudados. Para atender os objetivos deste trabalho, apresentamos na tabela 3 a
comparao entre o sistema privado e o sistema pblico brasileiro.

Tabela 3 - Comparativo entre as compras pblicas e privadas


Setor Privado

Setor Pblico Federal Brasileiro

Sistemas

A Funo de Compras vista como


estratgica e sua posio hierrquica
geralmente prxima dos nveis mais
elevados de tomada de deciso.

A Funo de Compras vista como


burocrtica e no estratgica. Sua posio
hierrquica geralmente intermediria em
relao aos nveis mais elevados de tomada
de deciso.

Legislao

A Atividade de Aquisio geralmente


pouco normatizada, mas os processos so
amplamente conhecidos e centrados na
garantia dos resultados estratgicos
esperados pela empresa

A Atividade de Aquisio normatizada, com


elevada rigidez de interpretao e pouco
espao para inovaes. A prioridade o
estrito cumprimento da lei, com pouca
ateno aos resultados.

Pessoas

Como a funo de compras adquiriiu status e


relevncia estratgica, as exigncias iniciais
so cada vez maiores. O processo de
treinamento mais contnuo, longo e
especfico

A Atividade de Aquisio pouco valorizada,


no atraindo novos quadros com facilidade.
O treinamento baseado no conhecimento
da legislao e SIASG.

Resultado

Combate Corrupo

Foco

Fonte: adaptado de MOTTA (2010)

Motta (2010) avaliou as diferenas nos sistemas de compra em relao a


trs dimenses: Estrutura e Sistemas; Legislao, Normatizao e Processos; e
Recursos Humanos Especializados. Para compar-los, o autor lanou mo da
classificao de Braga (2002 apud Motta, 2010), que divide os sistemas de compras
em quatro diferentes estgios:

19

a) Estgio 1 Reativo: nesta fase, o setor de compras funciona como


mero operacionalizador [...] do processo de compra, que efetivamente j
foi realizado pelo setor demandante [...] H pouco contato entre o setor
de compras e as demais unidades demandantes, colocando o setor em
uma situao de reatividade em relao ao que estabelecido pelos
demandantes.
b) Estgio 2 Mecnico: h uma evoluo em relao a fase anterior,
com as aquisies passando a serem conduzidas pelo departamento de
compras, que busca especializar-se nos diversos grupos de mercadorias
ou servios necessrios. [...] o dilogo entre Compras e os clientes
internos incentivado. Surge a preocupao com o controle de custos
[...]
c) Estgio 3 Proativo: neste momento as preocupaes passam a ter
carter estratgico, com a utilizao de conceitos como o de custo
logstico total, [...]. Os fornecedores comeam a participar dos processos
de desenvolvimento de novos produtos, assim como os clientes internos
passam a participar ativamente dos processos de aquisio.
d) Estagio 4 . Gerencia Estratgica de Suprimentos: [...] acontece a
total integrao de Compras ou Suprimentos e a estratgia competitiva
da empresa com a real caracterizao de seu papel estratgico na
organizao. (BRAGA, 2006 apud MOTTA, 2010)

Segundo o autor, o sistema de compras brasileiro ainda se encontra no


estgio 1, em contraposio aos sistemas privado e pblico norte-americano, que se
encontram no estgio 3, caminhando para o estgio 4.
Motta (2010) ressalta que os sistemas privado e pblico norte-americano
so muito mais focados em resultado, enquanto o sistema pblico brasileiro volta
suas atenes muito mais enfaticamente para a questo do combate corrupo
(sistema corruptocntrico).
O processo de modernizao da gesto de suprimentos do setor pblico
complexo e precisa ser iniciado. Dado o tamanho do Governo, integraes entre
quaisquer etapas do processo j produzem ganhos significativos.
Ono (2011) prope uma abordagem interessante para uma gesto mais
sistmica das compras, plenamente passveis de utilizao em organizaes
pblicas, relacionando trs tipos de alavancas de gerao de valor:
1. Gerenciamento efetivo do fornecedor
2. Gerenciamento efetivo da demanda
3. Melhoria dos processos de aquisio
No primeiro tipo esto medidas que melhoram a gesto da rede de
fornecedores em si. Aspectos que favorecem essa alavanca so a concorrncia e a
solidificao do relacionamento, que pode ser obtida com o aumento da confiana
entre as partes e tambm por meio de uma maior transparncia.

20

O segundo tipo de alavanca trata do gerenciamento da demanda. Envolve


padronizaes, planejamento e processos internos, como nos trs exemplos
apresentados

anteriormente

dos

rgos

gachos

que

melhoraram

seus

desempenhos com medidas simples (ENAP, 2002).


O terceiro tipo envolve os processos de aquisio em si. Cabe aos rgos
pblicos olharem mais para fora em busca das melhores prticas e, ao mesmo
tempo, serem eles os atores principais no desenvolvimento de solues que tragam
melhorias para o setor pblico. A figura 1 apresenta um resumo dos trs tipos de
alavancas, bem como o percentual relativo dos resultados advindos de cada uma
delas.

Figura 1 - Alavancas da gerao de valor no processo de compras


Alavancas de gerao de valor
Gerenciamento
Efetivo do
Fornecimento
Consolidar o
poder de
negociao
Criar ameaa
sustentvel de
alternativa de
fornecimento
Aumentar a
transparncia de
preos

Gerenciamento
Efetivo da
Demanda

Origem dos ganhos estimados


(% sobre total de gastos)

Melhoria dos
Processos de
Aquisio

Garantir
Otimizar a
conformidade
organizao,
papis e
Padronizar/
responsabilidades
racionalizar
especificaes das Redesenhar os
compras
processos para
simplifica-los e
Melhorar os
torna-los mais
processos/
efetivo
ferramentas de
planejamento e
Alavancar solues
gerenciamento da
existentes e
demanda
incorporar
ferramentas
disponveis no
mercado

Fonte: ONO, 2011.

O que procuramos, ento, no olhar estendido sobre as prticas dos 12


estados observados foi, no que tange a esta quarta categoria, verificar o quanto a
gesto consegue tratar de forma sistmica e estratgica a questo das compras
pblicas, de forma que a licitao, legalmente ritualizada, seja apenas um estgio de
um sistema de logstica e gesto de suprimentos.

21

5 UM OLHAR SOBRE OS ESTADOS


Em funo da natureza deste trabalho e do espao disponvel para o
relato do levantamento efetuado, no ser possvel indicar e reproduzir todos os
dados que justificam as avaliaes expostas a seguir, que servem, como dito, mais
como hipteses exploratrias para estudos futuros. Os estados so apresentados
por ordem decrescente de nmero de licitaes publicadas em 2013, como disposto
no Grfico 2 apresentado no tpico 3, em que comentamos a metodologia do
trabalho.

So Paulo
Avaliao Geral: o Estado de So Paulo tem diversas aes
implantadas e funcionando que podem servir de benchmark, mas tem
dificuldade em reunir e integrar todos os esforos de no que poderia
compor uma rea de inteligncia em compras e gesto de suprimentos
do estado.
nfases: Teve toda a origem de sua preocupao com compras,
licitaes e contratos no choque oramentrio do Governo Covas, em
1995. Traz claramente at hoje, em suas aes relacionadas a
compras, licitaes e contratos, essa prioridade de conteno e
reduo de gastos, o que dificulta, indiretamente, a nfase na
qualidade do gasto de forma ampla.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: So
Paulo tem bons sites e iniciativas isoladas, mas mal distribudas e
sofrendo com descontinuidades parciais, exceto por uma relativamente
consistente poltica de reduo de custos das compras sem queda
excessiva de qualidade. Possui 5 ou 6 sites referentes a compras
pblicas, todos muito ricos em informao tcnica e servios, mas com
a responsabilidade distribuda entre 3 ou 4 secretarias e sem uma
coordenao muito clara entre elas para a composio de um sistema
ou processo articulado: Secretaria da Fazenda (BEC-Bolsa Eletrnica
de Compras; e CadTerc - Servios Terceirizados que tem 18

22

cadernos tcnicos de apoio contratao, de excelente qualidade),


Secretaria de Gesto Pblica (Prego; e Relgio da Economia),
Procuradoria Geral do Estado (Sanes Administrativas), Casa
Civil/Imprensa Oficial (e-Negcios Pblicos). Desta forma, os esforos
de inteligncia em compras e suprimentos em geral, que so muitos e
bastante aprofundados ( material que, sem dvida, merece ser
visitado pelos interessados), esto dispersos no tempo e em diversas
secretarias e rgos. Contratou consultorias em vrias reas, mas so
esforos ricos e muito teis (muitos desenvolvidos com apoio de
consultorias tcnicas), efetivamente implantados e praticados, mas que
so

parcialmente descontinuados ou mudam

de

prioridade e

coordenao com frequncia excessiva.


Legislao e TI: Assim como todos os demais estados analisados em
maior ou menor grau, So Paulo tambm tem normas legais de
licitaes e contratos complementares legislao nacional. Tem
sistema

prprio

de

cotaes

preges

eletrnicos,

cujo

desenvolvimento foi pioneiro no Brasil (e no mundo, segundo as


autoridades paulistas), anterior ao sistema federal e dos bancos
pblicos.

Minas Gerais
Avaliao Geral: , sem dvida, o benchmark brasileiro na rea,
inclusive como poltica pblica integrada, gesto estratgica de
suprimentos e inteligncia em compras.
nfases: Coerentemente com o que o estado tem feito em relao a
todas as demais reas de governo, Minas aquele que, certamente, e
bem frente dos demais, mais se preocupou em organizar e
publicar/divulgar uma poltica de gesto na rea de compras e
suprimentos. Discute e organiza ideias e conceitos muito alm da
legislao

(o

espao

deste

trabalho

insuficiente

para

aprofundamento nos contedos dos discursos e da realidade de um

23

nico estado, mas fortemente recomendvel para os interessados no


tema a leitura de todo o contedo disponibilizado livremente na internet
por alguns estados, com destaque para Minas). Tambm superou o
discurso montono da conteno de custos, enfatizando a importncia
da qualidade do gasto pblico (Governo de Minas; 2013, p. 203 e
seguintes). o estado que h mais tempo encara a gesto como
poltica pblica. Vem colhendo os frutos polticos desta opo e tem
sido seguido por outros.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: A
organizao e comunicao das ideias relativas ao seu modelo de
gesto , sem dvida, quase uma obsesso mineira. Assim, Minas ,
certamente, o estado que mais se preocupa em organizar e
publicar/divulgar suas polticas pblicas, modelos de gesto, prticas e
sistemas de trabalho, metodologias de avaliao e acompanhamento e
indicadores de resultados. Do ponto de vista da organizao, rene,
em uma nica secretaria (e com a iniciativa e apoio do prprio
Governador) todos os temas correlatos de uma poltica pblica
declarada: o programa de Administrao logstica patrimonial e gesto
do sistema corporativo de administrao de materiais e servios; ainda
nesse aspecto, implementou um Centro de Servios Compartilhados,
prtica que tem sido comum nas grandes corporaes. Minas tem um
programa de Gesto Estratgica de Suprimentos, que tambm tem a
preocupao com custos, mas vai muito alm, com cronograma de
trabalho,

estabelecimento

de

responsabilidades

preocupao

explcita com a qualidade do fornecimento. Contratou consultorias em


vrias reas, mas todo o esforo de gesto capitaneado pela cpula
do governo, o que outro destaque no estado. Enfim, o estado de
Minas Gerais apresenta toda a informao de forma muito bem
organizada e redigida; a quantidade de informaes teis que se
encontra nos portais mineiros por minuto de navegao muito
superior aos demais.

24

Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos


complementares legislao nacional e sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.

Rio Grande do Sul


Avaliao Geral: Busca elevar o esforo de inteligncia em compras,
inclusive com mudanas estruturais para a centralizao das licitaes.
nfases: Centralizao dos processos de licitao e estmulo s
pequenas e mdias empresas (Programa Fornecer, voltado ao
estmulo participao de PMEs no mercado de compras pblicas).
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos:
Criou uma Subsecretaria da Administrao Central de Licitaes
(CELIC), vinculada Secretaria da Administrao e dos Recursos
Humanos, a qual recrudesceu a poltica de centralizao das compras
do estado (com excees), tendendo a elevar a qualidade das compras
em si, mas tornando o processo mais moroso; essa opo (substituindo
a Central de Licitaes anterior, existente desde 1997) traz todos os
benefcios e malefcios da centralizao e diminuio da autonomia
administrativa na ponta. A avaliao de gestores locais consultados
de que o processo executado com poucas falhas, materiais e
servios so bem contratados, mas o tempo para concluso de um
ciclo completo de contratao excessivo. Exceto pela centralizao e
pela nfase s PMEs, uma gesto relativamente tradicional de
compras e contratos na rea pblica, o que, em si, no nenhum
demrito. Pelo contrrio, demonstra que o Rio Grande do Sul prioriza e
se preocupa com "inteligncia" em compras h mais tempo at do que
Minas. Uma inovao muito interessante e que poderia ser analisada
seriamente por outros estados e rgos pblicos em geral, que os
preos referenciais calculados oficialmente podem substituir a pesquisa
de preos de mercado, uma das etapas mais difceis do processo de

25

instruo das compras pblicas em termos de cumprimento de prazos,


objetivos e formalizao legal aceita pelos Tribunais de Contas e
demais rgos de controle internos e externos.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional, incluindo normas para proteo
e estmulo a pequenas empresas. Tem sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.

Paran
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

informaes

sobre

licitaes,

compras

eletrnicas.
nfases: Sem destaques.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional, e utiliza o sistema de preges
eletrnicos do Banco do Brasil.

Bahia
Avaliao Geral: O avano maior e mais antigo do estado no
conhecido SAC. Em compras, possui o mnimo bsico em termos de
orientaes ao fornecedor, cadastro, informaes sobre licitaes,
compras eletrnicas.
nfases: Sem destaques.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional, incluindo normas para proteo
e estmulo a pequenas empresas. Tem sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos. Tem site prprio de compras eletrnicas, mas
utiliza o sistema de prego eletrnico do Banco do Brasil.

26

Rio de Janeiro
Avaliao Geral: Tem um sistema integrado de gerenciamento de
compras que inclui desde as requisies de materiais at a realizao
dos preges eletrnicos e emisso de relatrios gerenciais, incluindo,
por exemplo, o gerenciamento de editais, sob a tutela da Secretaria de
Planejamento e Gesto.
nfases: Aprimoramento de processos, prticas, competncias,
sistemas e inteligncia dentro das condies vigentes, com esforos
em informatizao do prprio processo de compras (inclusive com
relatrios e funcionalidades gerenciais e operacionais, como o
gerenciamento de editais) e destaque para a formao e suporte
rede de pessoas responsveis, com sistemas de formao,
informao e intercmbio entre os componentes de vrias redes de
gestores de suprimentos e logstica.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos:
Associado ao SIGA (que o sistema integrado de gerenciamento de
vrios processos relacionados a licitaes, contratos, apoio e controle
do processo), promove uma Rede Logstica, uma Rede de Pregoeiros,
uma Rede de Gerenciadores do SIGA, uma Rede de Gerenciadores de
Contratos, uma Rede de Gerenciadores de Transportes Oficiais, todas
sob a orientao de uma Subsecretaria de Recursos Logsticos da
SEPLAG. Existem cursos em EaD sobre o SIGA e outros de interesse
dessa rede logstica, alm de informaes de apoio e fruns de
discusso em um AVA (ambiente virtual de aprendizagem) exclusivo
sobre os assuntos de compras e gesto de contratos. Do ponto de vista
da facilidade de acesso ao material disponvel na internet, o nico,
alm de Gois, que, a partir do portal geral do governo do estado, no
d acesso aos portais especializados que consolidam, organizam, e
divulgam informaes sobre todas as licitaes do estado e/ou
realizam compras eletrnicas. Mas material rico, original e bem
apresentado, que vale a pena ser consultado.

27

Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos


complementares legislao nacional, inclusive a que protege e
estimula a participao de pequenas empresas e tem sistema prprio
de cotaes e preges eletrnicos.

Santa Catarina
Avaliao Geral: Tem um sistema de licitaes e compras (LIC) que
apoia os gestores pblicos desde a autorizao e montagem do edital
at a autorizao de fornecimento, com sistemas de ajuda bastante
claros e completos, sob a coordenao de uma Gerncia de Licitaes
da Secretaria de Estado da Administrao.
nfases: Em aprimoramento dos sistemas vigentes e apoio aos
servidores

envolvidos

com

sistema,

com

algum

grau

de

centralizao.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: Sob
o ttulo de "Eficincia com Resultado", mantm um Comit de
Acompanhamento de Custos (COMAC), que tem como objetivo
analisar as despesas estaduais e propor inovadoras prticas de
gesto, criando instrumentos para operacionalizar uma constante
reduo dos gastos do governo estadual. Desenvolveram projetos
especficos em: Gesto de Frotas; Impresso e Cpias; Terceirizados;
Telefonia Mvel; Passagens; e Telefonia Fixa. O aprimoramento da
gesto de materiais e servios foi includo como projeto estratgico do
Programa de Excelncia em Gesto do Estado. Do ponto de vista
organizacional, a Secretaria de Estado de Administrao centraliza os
esforos de informao, estudo e formao da inteligncia em
compras.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional e sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.

28

Cear
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

informaes

sobre

licitaes,

compras

eletrnicas.
nfases: sem destaques.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: Tem
um sistema de gesto governamental por resultados (aparentemente
em fase pr-operacional), com um mdulo de compras (mas que,
quando acessado, redireciona a navegao automaticamente para o
portal de compras da Seplag Secretaria de Planejamento e Gesto).
O Portal de Compras do Cear, que mantm todas as informaes,
editais,

cotaes,

orientaes

fornecedores

etc,

de

responsabilidade da Seplag, mas h outros responsveis que dividem


atribuies no processo de gesto e acompanhamento de compras
(como a Central de Licitaes da PGE e o mdulo de compras do
sistema de gesto por resultados), o que gera dvidas sobre diviso de
papis e responsabilidades. A diviso que mais chama ateno nessa
forma de organizao a que vincula a Central de Licitaes do Cear
Procuradoria Geral do Estado, que fica ento responsvel por realizar
todas as licitaes propriamente ditas.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional. Tem sistema prprio para
cotaes eletrnicas e utiliza a plataforma de prego eletrnico do
Banco do Brasil.

Par
Avaliao Geral: Possui o mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

eletrnicas.
nfases: sem destaques.

informaes

sobre

licitaes,

compras

29

Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: O


Portal Compras Par, mantido pela Secretaria de Estado da
Administrao, diferencia-se positivamente da maioria por integrar,
num mesmo endereo, trs ambientes: um com navegao organizada
para atender aos interesses do cidado em geral, outro tendo em foco
os fornecedores e outros para os servidores pblicos envolvidos com o
tema. Parece, no entanto, estar ainda em construo, com muitos links
direcionando para outros contedos mais gerais do governo ou para
outros ambientes do prprio site no diretamente relacionados.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional. Utiliza o sistema de cotao
eletrnica do BanPar e o ComprasNet, do Governo Federal, para os
preges eletrnicos.

Gois
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

informaes

sobre

licitaes,

compras

eletrnicas, declara a inteno firme, pois j normatizada, de integrar


um sistema de logstica e gesto de suprimentos, com os objetivos,
entre outros, de aprimorar e integrar os sistemas de planejamento e
gesto da cadeia de suprimentos e logstica; e de otimizar a articulao
e integrao com os sistemas estaduais de oramento e finanas e de
controle interno.
nfases: Inteno clara e constante de integrar os esforos em um
sistema nico e coerente, em ter uma poltica ampla e coerente.
Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos:
Instituiu (D 7425/11) o Sistema de Gesto de Suprimentos e Logstica
com o objetivo de fixar e implementar poltica, diretrizes e prioridades
pertinentes s atividades administrativas de suprimentos, aquisies,
contratos, frotas e logstica documental. O sistema compreende
estrutura funcional, aplicativos informatizados e normas, dele fazendo
parte a unidade central de gesto de suprimentos e logstica, a unidade

30

central de registro cadastral e as unidades setoriais de suprimentos e


logstica. Quanto organizao, Gois tem uma gerncia de licitaes
e contratos vinculada Secretaria de Estado de Gesto

Planejamento (SEGPLAN), que mantm os sites relacionados s


informaes sobre compras e contratos do estado. Do ponto de vista
da facilidade de navegao, o nico, alm do Rio de Janeiro, que, a
partir do portal geral do governo do estado, no d acesso aos portais
especializados que consolidam, organizam e divulgam informaes
sobre todas as licitaes do estado e/ou realizam compras eletrnicas.
Mesmo sem o cuidado e a sofisticao conceitual e literria de Minas
Gerais, Gois um caso que vale a pena ser acompanhado de perto,
por haver transposto para a lei uma inteno de sair do mero controle
do gasto para uma verdadeira gesto integrada de suprimentos e
logstica.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional e sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.

Pernambuco
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

informaes

sobre

licitaes,

compras

eletrnicas, possui algum grau inicial de padronizao nas atividades


de inteligncia e apoio aos compradores e gestores de contratos, como
um Plano Anual de Compras, um sistema de gerenciamento de
contratos

centralizao

de

processos

na

Secretaria

de

Administrao (SAD), o que tende a aprimorar, ao menos, os


mecanismos de inteligncia.
nfases: Movimento de centralizao das licitaes com objetivo de
reduo de gastos e, subsidiariamente, elevar a inteligncia de
compras (exceto pelos estudos tcnicos ver a seguir -, que continuam
a ser feitos normalmente).

31

Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos: Em


termos do fluxo de informaes e decises do processo de compras,
prev consulta obrigatria e registro dos convnios em sistemas da
Secretaria da Fazenda, e centralizao das licitaes na Secretaria da
Administrao em casos em que o valor estimado ultrapasse R$200
mil, mantidas descentralizadas a contratao, liquidao e pagamento.
So centralizadas na SAD tambm, independentemente de valor, as
licitaes para as quais foram desenvolvidos estudos tcnicos para a
contratao (atualmente, cinco: limpeza hospitalar, limpeza predial,
gases hospitalares, portaria e vigilncia). Pernambuco tambm
anunciou a criao da Central de Compras e Licitaes, instrumento
que permitiria o planejamento e a padronizao dos processos
licitatrios. A nova estrutura centralizaria na SAD todas as 163
comisses

de

licitao

do

estado

e,

consequentemente,

as

contrataes e compras corporativas. A SAD passaria a coordenar,


acompanhar e estabelecer a poltica de compras do Estado, um
modelo

considerado

pioneiro

no

Pas

pelas

autoridades

pernambucanas.
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional. Aparentemente, tem sistema
prprio de prego eletrnico, mas tambm utiliza o sistema de prego
da Caixa Econmica Federal.

Esprito Santo
Avaliao Geral: Alm do mnimo bsico em termos de orientaes ao
fornecedor,

cadastro,

informaes

sobre

licitaes,

compras

eletrnicas, possui algum grau inicial de padronizao nas atividades


de inteligncia e apoio aos compradores e gestores de contratos, como
catlogo de materiais e orientaes de como atualizar e usar e i de
gesto de contratos.
nfases: reduo de custos, com algum grau de centralizao.

32

Destaques nas prticas de gesto de compras e suprimentos:


Programa Mais com Menos: apesar de falar em qualidade do gasto,
pode ser considerado similar ao CadTerc de So Paulo, ou seja,
reduo de custos e gastos, tentando manter nveis aceitveis de
qualidade. Contratou consultoria na rea, alm de implantar outras
experincias. Do ponto de vista organizacional, tem uma unidade
central, rgo responsvel por todo o processo de compras. Tem
trabalho permanente de pesquisa de preos de bens, considerado
pelos responsveis como pea fundamental dos avanos obtidos no
estado. Tem tambm, a exemplo de So Paulo, experincias isoladas
interessantes, como o portal da frota (www.frota.es.gov.br).
Legislao e TI: Tem normas legais de licitaes e contratos
complementares legislao nacional e sistema prprio de cotaes e
preges eletrnicos.

6 CONCLUSES E COMENTRIOS FINAIS


A sistematizao de ideias e a didtica da comunicao das prticas de
gesto de suprimentos, de compras e licitaes tm crescido de forma geral, tendo
sempre como benchmark estadual o Governo de Minas Gerais.
Mas as regras em geral no aplicveis a Minas - ainda so:
Fragmentao ou escassez de informao, com falta de declarao
confivel de intenes e modelos de gesto. Existem apenas planos de
governo, PPAs muitas vezes fragmentados ou pr-forma, legislao to
abundante quanto contraditria e paralisante. A transparncia tem
crescido, mas estamos ainda distantes de um sistema de Governana.
A realidade ainda o descasamento entre planejamento, suprimento e
oramento, via de regra executados em ordem inversa: cumprem-se
primeiro as regras de informao para fins de oramento, programamse ento as compras e, por fim, quando finda o planejamento,
necessrio adequar-se aos valores orados em cada rubrica e

33

lamentar-se sobre a inadequao das aquisies previstas. As


compras tambm so tratadas como eventos pelos executores e
continuam

sendo

abusivamente

normatizadas

pelos

rgos

controladores e sofrendo interferncias excessivas dos ministrios


pblicos. A transparncia avanou bastante, mas ainda est longe do
ideal, com muita falta de clareza sobre os critrios adotados,
exatamente o que se esperaria de um sistema de governana. Isso
gera desconfiana, abre espaos para a corrupo e dificulta o
compromisso com parmetros de melhoria da qualidade.
Licitao ainda como centro da gesto de compras e suprimentos e a
lei ainda imperando quase como substituto do plano de gesto de
suprimentos. Com raros fragmentos de planos de integrao parcial, a
gesto de suprimentos praticamente inexiste como poltica pblica. A
logstica e a gesto de suprimentos no so tratadas como poltica
pblica e a regra ainda o legalismo no tratamento das compras,
sendo a gesto de suprimentos reduzida s licitaes e sua lei.
Com talvez a nica honrosa exceo mineira, a reduo de gastos e a
busca incessante por eficincia a nica palavra de ordem ou diretriz
na gesto de compras dos estados analisados, com alguma abertura
para estudos tcnicos e de especificaes de materiais e servios, que
procuram evitar a queda de qualidade decorrente da presso pela
reduo de custos, no que So Paulo se destaca. A regra ainda o
economicismo e a bitola do corte de custos.
A fragmentao de leis, responsabilidades, sistemas, polticas, e dos
prprios processos de compras em si so ainda a regra nos estados
brasileiros; com lampejos de integrao que do esperanas (em
Minas e Gois); e com o subterfgio da centralizao das compras em
diversos outros estados, sempre em prejuzo da autonomia, da
customizao s necessidades e at dos prazos.
preciso, ento, com aes proativas, evoluir:
Da transparncia catica para verdadeiros sistemas de governana;
Do mero legalismo a prticas mais amplas e discricionrias de gesto;

34

Da obsesso pela reduo de gastos para a qualidade do gasto


pblico;
Da fragmentao para a integrao sistmica da gesto de
suprimentos.
Mas h evidncias claras de avanos na gesto de compras no nvel
estadual, com destaque para o que se pode verificar no levantamento exploratrio
que fizemos:
Todos os estados do destaque s compras pblicas em seus fruns
oficiais (ainda que nem sempre na direo ideal indicada neste
trabalho).
A sistematizao das informaes e a didtica em sua exposio tm
crescido, de forma geral.
Minas tem provado que possvel atuar de forma mais estratgica e
integrada, orientada mais para resultados que para procedimentos.
Gois faz experincia de integrar legalmente os componentes do
sistema estadual de compras.
Como nunca antes, os governos, com destaque para So Paulo, esto
investindo em gerao de conhecimento e tecnologia aplicados a
compras.
O Rio de Janeiro coordenou a formao de vrias combinaes redes
de gestores de compras, estimulando seu intercmbio, integrao e
capacitao.
Vrios estados, ainda que lanando mo da centralizao como
estratgia principal, com prejuzos para a autonomia, customizao e
prazos, tm se preocupado com uma gesto mais integrada de
suprimentos.
Vrios estados tm investido na integrao de etapas da gesto de
compras

em

sentido

estrito,

integrando

requisies,

editais,

pagamentos e outras fases da gesto das compras em si, o que no


pouco diante do quadro anterior de fragmentao.

35

No foi o propsito deste trabalho a avaliao comparativa ou


ranqueamento dos estados observados, nem a metodologia utilizada nos autorizaria
a faz-lo. Mas possvel propor um esquema de autoavaliao, em forma de matriz,
baseado nas dimenses propostas no tpico 4 e nas realidades observadas no
levantamento de campo, como mostrado na figura seguinte:

Figura 2: Matriz de avaliao de maturidade da gesto de suprimentos


Tendncia a
implantar

Grau de
abrangncia da
poltica pblica

Organizao das
ideias e declarao
das mesmas de
forma organizada

Demonstrao clara
de que h inteno
de implantar e
investimento
poltico nessa
direo

Evidncias de
implantaes efetivas
na direo de uma
poltica integrada de
suprimentos (as
quais, somadas,
complementam-se e
harmonizam-se)

Governana
(no que j faz)
(com)
Poltica pblica
alm do mero
legalismo
(com)
Foco na qualidade
do gasto pblico e
no somente na
reduo do gasto
pblico
(com)
Integrao
sistmica

Terminamos este trabalho remetendo-nos ao princpio constitucional da


eficincia, a qual se define pelos resultados sobre os recursos investidos. Essa
relao pode ser elevada tanto pela reduo dos custos, quanto pela elevao dos
resultados. O que interessa ao cidado que os gastos pblicos sejam tratados
pelos governantes como investimentos, sobre os quais se esperam os melhores
retornos possveis em termos de servios e polticas pblicas que contribuam para o
desenvolvimento do pas.

36

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40

___________________________________________________________________
AUTORIA
Hlio Janny Teixeira Professor. Faculdade de Economia, Administrao e Contabilidade da
Universidade de So Paulo FEA/USP,
Endereo eletrnico: janny@usp.br
Fernando Nascimento da Silva
Endereo eletrnico: fenasc@gmail.com
Srgio Mattoso Salomo
Endereo eletrnico: ssalomao@gmail.com

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