LIBRE CIRCULACIN DE TRABAJADORES

Una de las cuatro libertades que disfrutan los ciudadanos de la Unin Europea (UE) es la
libre circulacin de los trabajadores, que incluye el derecho de desplazamiento y residencia
del trabajador, el derecho de entrada y residencia de los miembros de la familia y el derecho a
trabajar en otro Estado miembro y a recibir el mismo trato que los nacionales de ese pas. En
algunos pases se aplican restricciones a los ciudadanos procedentes de los Estados miembros
que se han adherido hace poco a la UE. En la actualidad es principalmente la jurisprudencia
del Tribunal de Justicia la que configura las normas de acceso a las prestaciones sociales.

FUNDAMENTO JURDICO
El artculo 3, apartado 2, del Tratado de la Unin Europea (TUE), y artculos 4, apartado 2, letra
a), 20, 26 y 45 a 48 del Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea (TFUE).
La Directiva 2004/38/CE relativa al derecho de los ciudadanos de la Unin y de los miembros
de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, el
Reglamento (UE) n 492/2011 relativo a la libre circulacin de los trabajadores dentro de la
Unin, el Reglamento (CE) n 883/2004 sobre la coordinacin de los sistemas de seguridad
social y su Reglamento de aplicacin (CE) n 987/2009.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unin Europea.

OBJETIVOS
La libre circulacin de los trabajadores es uno de los principios constitutivos de la UE. Queda
recogida en el artculo 45 del TFUE y constituye un derecho fundamental de los trabajadores.
Esta libertad supondr la abolicin de toda discriminacin por razn de la nacionalidad entre
los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribucin y las dems
condiciones de trabajo.

RESULTADOS
A finales de 2012, segn datos de Eurostat, el 2,8 % de los ciudadanos de la UE (14,1 millones
de personas) residan en un Estado miembro distinto de aquel del que son ciudadanos. En el
marco de un sondeo del Eurobarmetro realizado en 2010, el 10 % de las personas encuestadas
en la UE respondi que haba vivido y trabajado en otro pas en algn momento del pasado, en
tanto que el 17 % tena intencin de aprovechar su derecho a la libre circulacin en el futuro.
A.

Rgimen general actual en materia de libre circulacin

Todo ciudadano de un Estado miembro tiene derecho a buscar empleo en otro Estado miembro
de conformidad con la normativa pertinente que se aplica a los trabajadores nacionales. Tiene
derecho a recibir la misma asistencia de la oficina de empleo nacional que los ciudadanos del
Estado miembro de acogida sin ningn tipo de discriminacin por motivos de nacionalidad, y
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tambin tiene derecho a permanecer en el pas de acogida por un periodo de una duracin tal
que le permita buscar trabajo, solicitar un empleo y ser contratado. Este derecho se aplica por
igual a todos los trabajadores de otros Estados miembros, independientemente de que tengan
contrato fijo, sean trabajadores estacionales o fronterizos, o presten algn tipo de servicio. Los
trabajadores no pueden ser objeto de ninguna discriminacin, como la derivada de los requisitos
lingsticos, que no pueden ir ms all de lo razonable y necesario para el puesto en cuestin.
1.

Derecho de desplazamiento y de residencia del trabajador

En la Directiva 2004/38/CE se introduce la ciudadana de la Unin como condicin fundamental

de los ciudadanos de los Estados miembros cuando ejercen su derecho de libre circulacin y
residencia en el territorio de la UE. Durante los tres primeros meses, todos los ciudadanos de
la UE tienen derecho a residir en el territorio de otro pas de la UE sin estar sometidos a otra
condicin o formalidad. En el caso de que el periodo sea superior, el Estado miembro de acogida
puede exigir que un ciudadano registre su presencia en el pas dentro de un plazo razonable y
no discriminatorio.
El derecho de residencia de los trabajadores migrantes durante un periodo superior a tres
meses est sujeto a determinadas condiciones, que varan segn su situacin: en el caso de los
ciudadanos de la UE que no trabajen por cuenta ajena ni propia, el derecho de residencia depende
de que dispongan de suficientes recursos para no convertirse en una carga para el sistema de
asistencia social del Estado miembro de acogida y de que tengan un seguro de enfermedad. Todo
ciudadano de la UE adquiere el derecho de residencia permanente en el Estado miembro de
acogida despus de un periodo de cinco aos de residencia legal continua.
La Directiva 2004/38/CE modifica el Reglamento (CEE) n 1612/68 en lo que se refiere a la
reagrupacin familiar y ampla la definicin de miembro de la familia (que anteriormente
se limitaba al cnyuge, los descendientes menores de veintin aos o hijos dependientes y los
ascendientes a su cargo) para incluir tambin a la pareja registrada, si la legislacin del Estado
miembro de acogida equipara la unin registrada al matrimonio. Independientemente de su
nacionalidad, estos miembros de la familia tienen derecho a residir en el mismo pas que el
trabajador.
2.

Empleo

En cuanto a las condiciones laborales y ocupacionales, los trabajadores ciudadanos de otro

Estado miembro no podrn recibir, por motivos de nacionalidad, un trato diferente del que se
dispensa a los trabajadores nacionales en el territorio del Estado miembro de acogida. Esto se
aplica, en especial, en lo relativo a la contratacin, el despido y la remuneracin, y a las medidas
de formacin y reciclaje profesionales. Los ciudadanos de un Estado miembro que trabajen en
otro se benefician de las mismas ventajas sociales y fiscales y del mismo acceso a la vivienda
que los trabajadores nacionales y gozan de igualdad de trato en relacin con el ejercicio de los
derechos sindicales.
El derecho a permanecer en el pas de acogida tras el ejercicio del empleo queda ahora
establecido en la Directiva 2004/38/CE. Los demandantes de empleo tienen derecho de
residencia durante un periodo superior a seis meses (asunto C-292/89, Antonissen) sin tener
que cumplir ninguna condicin, siempre que sigan buscando empleo en el Estado miembro de
acogida y tengan posibilidades reales de encontrarlo. Durante este periodo de tiempo no se les
puede expulsar. Una vez adquirido el derecho de residencia permanente en el Estado miembro
de acogida, los ciudadanos de la UE ya no estn sometidos a condiciones (como disponer de
medios financieros suficientes), pero pueden, si fuera necesario, recurrir a las prestaciones de
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asistencia social del mismo modo que pueden hacerlo los ciudadanos del Estado miembro de
acogida.
Desde la implantacin de la ciudadana de la Unin, el Tribunal de Justicia ha ampliado el
acceso a las prestaciones sociales a los ciudadanos de la UE que residen en un Estado miembro
distinto del suyo (asuntos C-184/99, Grzelczyk, y C-224/98, D'Hoop). Actualmente hay un
intenso debate en torno a la situacin de las personas que buscan su primer trabajo, dado
que no tienen ningn estatuto de trabajador que puedan conservar, y la cuestin es si han de
tener autonoma econmica para disfrutar del derecho de residencia. Puesto que el artculo 14,
apartado 4, letra b), de la Directiva 2004/38/CE prohbe la expulsin de los ciudadanos de la
Unin que hayan entrado en el territorio del Estado miembro de acogida para buscar trabajo,
estos tienen, de acuerdo con la Directiva, derecho de residencia sin necesidad de demostrar su
autonoma econmica. En los asuntos C-138/02 (Collins) y C-22/08 (Vatsouras), el Tribunal
de Justicia consider que los ciudadanos de la UE tienen derecho a un acceso en igualdad de
condiciones a las ventajas financieras pensadas para facilitar a los demandantes de empleo el
acceso al mercado de trabajo, por lo que dichas ventajas no pueden considerarse asistencia
social, cuyo acceso s est vetado por la Directiva 2004/38/CE. No obstante, los Estados
miembros s pueden exigir que exista una verdadera relacin entre el demandante de empleo
y el mercado de trabajo del Estado miembro en cuestin. Se espera que el asunto C-67/14
(Alimanovic), que se encuentra sub iudice, aporte ms claridad. La solicitud de prestaciones
por parte de ciudadanos de la UE que no ejercen una actividad econmica, en cambio,
puede quedar supeditada a su residencia legal, que presupone en s misma la disponibilidad de
medios econmicos suficientes. El Tribunal de Justicia, no obstante, determin en su sentencia
en el asunto C-140/12 (Brey) que el simple hecho de solicitar una prestacin no basta para
demostrar que una persona no tenga autonoma econmica y que se han de tener en cuenta las
circunstancias especficas de cada caso a la hora de evaluar la carga que para el sistema nacional
de asistencia social acarreara conceder la prestacin. En el asunto Brey, el Tribunal de Justicia
repiti su jurisprudencia del asunto C-456/02 (Trojani), segn la cual en tanto que un ciudadano
que no ejerce una actividad econmica no ha sido expulsado, su derecho a la igualdad de trato
en relacin con las prestaciones sociales no sufre alteracin alguna. No obstante, el Tribunal
de Justicia se alej notablemente de esta jurisprudencia hace poco al rechazar el derecho a
prestaciones de una ciudadana de la UE que no ejerce una actividad econmica que haba entrado
en el territorio del Estado miembro de acogida al objeto exclusivo de solicitar prestaciones
(asunto C-333/13, Dano): determin que el derecho a igualdad de trato, en el que se incluye el
acceso a prestaciones, presupone una residencia legal de conformidad con la Directiva 2004/38/
CE, algo de lo que careca la parte reclamante por falta de medios econmicos suficientes. El
Tribunal de Justicia parece as permitir a los Estados miembros denegar el acceso en igualdad
de condiciones a la asistencia social sin necesidad de poner fin al derecho de residencia del
ciudadano que no ejerce una actividad econmica.
El artculo 35 de la Directiva 2004/38/CE, por ltimo, atribuye de manera explcita a los Estados
miembros la competencia de retirar cualquier derecho conferido por ella en caso de abuso de
derecho o fraude.
B.

Restricciones a la libre circulacin

El Tratado permite a los Estados miembros denegar el derecho de entrada o de residencia a

un nacional de la UE por razones de orden pblico, de seguridad pblica o de salud pblica.
Estas medidas deben estar fundamentadas en el comportamiento personal del individuo al que
se apliquen, el cual debe representar una amenaza lo suficientemente grave y real y afectar a los

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intereses fundamentales del Estado. En este sentido, la Directiva 2004/38/CE recoge una serie
de garantas procesales.
De conformidad con el artculo 45, apartado 4, del TFUE, la libre circulacin de los
trabajadores no ser aplicable a los empleos en la administracin pblica, aunque esta
excepcin ha sido interpretada de un modo muy restrictivo por el Tribunal de Justicia, segn
el cual solo pueden estar restringidos a los nacionales del Estado miembro de acogida aquellos
puestos que guarden relacin con el ejercicio del poder pblico y la responsabilidad de
salvaguardar el inters general del Estado (por ejemplo, la seguridad interior o exterior).
Durante un periodo transitorio posterior a la adhesin de los nuevos Estados miembros,
pueden aplicarse ciertas condiciones que limiten la libre circulacin de trabajadores de, hacia
o entre dichos Estados. Dichas restricciones no conciernen a los viajes al extranjero ni al
trabajo por cuenta propia y pueden variar entre los distintos Estados miembros. Los periodos de
transicin restantes aplicables a la adhesin de Bulgaria y Rumana se eliminaron el 1 de enero
de 2014. En la actualidad hay periodos de transicin para los ciudadanos croatas, que se deben
eliminar, a ms tardar, en julio de 2020.
C.

Medidas destinadas a favorecer el ejercicio de la libre circulacin

Como principio bsico, todo ciudadano de la UE debera ser capaz de ejercer libremente su
profesin en cualquier Estado miembro. No obstante, la aplicacin prctica de este principio se
ve dificultada a menudo por los requisitos nacionales de acceso a determinadas profesiones en
el pas de acogida. El sistema de reconocimiento de las cualificaciones profesionales se ha
reformado con objeto de incrementar la flexibilidad de los mercados laborales y de fomentar
un reconocimiento ms automtico de las cualificaciones. Mediante la Directiva 2005/36/CE
(modernizada a travs de la Directiva 2013/55/UE) relativa al reconocimiento de cualificaciones
profesionales, se consolidan y actualizan las quince directivas existentes que abarcan casi
todas las normas de reconocimiento (3.1.5) y se recogen aspectos innovadores, como la tarjeta
profesional europea y la evaluacin mutua de las profesiones reguladas.
En la red europea de servicios de empleo EURES participan la Comisin, los servicios
pblicos de empleo de los Estados miembros del EEE, otras organizaciones asociadas y Suiza
(5.10.3). A partir de 2014, EURES mejorar las herramientas de autoservicio de su plataforma
digital, a fin de convertirse en un autntico portal de la movilidad profesional a escala europea
y desarrollar planes de movilidad especficos para carencias concretas del mercado de trabajo.
La UE ha efectuado esfuerzos importantes para crear un entorno favorable a la movilidad de
los trabajadores, entre ellos:

una tarjeta sanitaria europea y una Directiva relativa a la asistencia sanitaria transfronteriza;

la coordinacin de los regmenes de la seguridad social mediante el Reglamento (CE)

n 883/2004 y su Reglamento de aplicacin (CE) n 987/2009 (5.10.4);

la adopcin en abril de 2014 de la Directiva 2014/50/UE relativa a los requisitos mnimos

para reforzar la movilidad de los trabajadores entre Estados miembros mediante la mejora
de la adquisicin y el mantenimiento de los derechos complementarios de pensin;

la Comunicacin de la Comisin de 2010 titulada Reafirmacin de la libre circulacin

de trabajadores: derechos y avances importantes y la de 2013 titulada Libre circulacin
de los ciudadanos de la UE y de sus familias: cinco medidas clave, a las que siguieron
las orientaciones en cuanto al uso de la prueba de residencia habitual para la seguridad
social, en enero de 2014, y a la lucha contra los matrimonios de conveniencia, en septiembre
de 2014;

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la adopcin en abril de 2014 de la Directiva 2014/54/UE sobre medidas para facilitar

el ejercicio de los derechos conferidos a los trabajadores en el contexto de la libre
circulacin de los trabajadores, que contempla especficamente nuevas vas de recurso
para los trabajadores que sufran discriminacin, como la conciliacin y la mediacin, y la
creacin en todos los Estados miembros de organismos de defensa encargados de facilitar
la prestacin de asistencia independiente, jurdica o de otro tipo, a los trabajadores de la
UE y de actuar como punto de contacto de cara a los puntos de contacto equivalentes de
los dems Estados miembros con vistas a cooperar y a compartir la informacin pertinente.

PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO

El Parlamento Europeo considera todos los asuntos relacionados con el empleo una de las
prioridades ms importantes de la UE y ha subrayado siempre que la Unin y sus Estados
miembros deben coordinar sus esfuerzos en este sentido y promover la libre circulacin de
los trabajadores como uno de los objetivos del mercado interior completo. El Parlamento
desempea un papel dinmico en el establecimiento y la mejora del mercado interior, y siempre
ha apoyado firmemente los esfuerzos de la Comisin en este sentido.
El 25 de octubre de 2011, en respuesta a la Comunicacin de la Comisin al respecto, el
Parlamento aprob una Resolucin sobre el fomento de la movilidad de los trabajadores en la
Unin Europea. En ella, el Parlamento reafirmaba la importancia de promover la movilidad
de los trabajadores y abordaba asuntos como la eliminacin de barreras que obstaculizan la
circulacin, los aspectos administrativos y jurdicos y los vnculos de la movilidad con otras
polticas. El 15 de diciembre de 2011, en vista de la persistencia de restricciones en los mercados
de trabajo para los nacionales de Rumana y Bulgaria, el Parlamento aprob una Resolucin
sobre la libre circulacin de los trabajadores en la Unin Europea, en la que opinaba que la
movilidad de los trabajadores en la UE no debe considerarse nunca una amenaza para los
mercados de trabajo nacionales. En su Resolucin, de 16 de enero de 2014, sobre el respeto
del derecho fundamental a la libre circulacin en la UE, el Parlamento record que no se poda
vincular el derecho a la libre circulacin para fines de trabajo con abusos de los sistemas de
seguridad social (vase tambin la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-413/01,
Ninni-Orasche) y pidi a los Estados miembros que se abstuvieran de adoptar medidas que
pudieran afectar al derecho a la libre circulacin.
Por lo que respecta a la coordinacin de la seguridad social, en su Resolucin de enero de
2014 sobre la proteccin social para todos, el Parlamento peda a la Comisin que examinara la
legislacin y vigilara la aplicacin y coordinacin de los sistemas de seguridad social con objeto
de salvaguardar los derechos a prestaciones de los trabajadores migrantes de la UE.
Marion Schmid-Drner
08/2015

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