Polticas pblicas y funcin policial para municipios

de Mxico
JOS ARTURO YEZ ROMERO *

En el universo del discurso de las polticas de seguridad pblica mexicana podemos distinguir tres dimensiones de argumentacin que conforman las modalidades propositivas
de las polticas y programas llamados de prevencin del delito. 1
En la primera dimensin de argumentacin est la ideologa penal preventiva donde
existen dos modalidades. La primera es la nocin de prevencin general del delito que
asume que la existencia de las instituciones de justicia como los cdigos penales, las policas, el Ministerio Pblico, los juzgados penales y las prisiones tienen los efectos inhibitorios de conductas delictivas sobre la poblacin en general, ante la amenaza y probabilidad de sufrir el castigo inherente (privacin de la libertad).
Al mismo tiempo la ideologa penalista de prevencin sostiene, en su segunda nocin, que la prevencin especial es la efectuada por las instituciones penales sobre el
infractor o infractores en lo particular que se ejerce tanto, por la accin de retirarlo de la
vida social activa evitando as que siga delinquiendo, como por que al salir de prisin el
infractor no repetir conductas delictivas debido a que habr sido readaptado; es decir,
habr hecho conciencia de que debe vivir de acuerdo con las normas y reglas de la
sociedad. La tercera nocin es la ilusin juridicista que implica la ideologa de que cambiando las leyes se transformar la realidad, as para restar ineficiencia al Ministerio
Pblico se reforma la Constitucin o sus leyes orgnicas o su reglamento; para bajar el
secuestro se modifica el cdigo penal y se crean grupos policiales ilegales; para abatir la
impunidad se reforma el modelo procesal penal, etc.
Una segunda dimensin es la prevencin programtica, es decir, aquella expresin
gubernamental que se realiza a partir de programas o/y acciones especficas por parte de
*

Doctor en ciencias sociales por la Universidad Autnoma Metropolitana y Doctor en ciencias penales
por el Instituto Nacional de Ciencias Penales, Investigador Nacional (SNI); autor del libro Polica
Mexicana, cultura poltica, (in)seguridad y orden pblico en el gobierno del Distrito Federal 1821-1873,
Mxico D.F., Plaza y Valds-UAM, 1999. correo electrnico: arturoya@msn.com.
1
Aunque la normatividad especfica que se cita en este documento es relativa al Estado de Mxico, en
realidad la mayor parte de los anlisis, propuestas y comentarios son aplicables a todos los municipios
del pas pues el modelo de polica preventiva es el mismo en todos los casos.

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una autoridad administrativa (presidente, gobernador, presidente municipal, secretario,

subsecretario o director general de seguridad) que moviliza a las policas preventivas (y al
ejrcito) dentro de ciertos espacios geogrficos para la realizacin de patrullaje con el
objetivo de disuadir, con su presencia, a los delincuentes para que no delincan y, adicionalmente, en caso de flagrancia, lograr detener a los malhechores para ser juzgados y
conducidos a prisin. Una nocin sacrosanta de esta dimensin es la poltica de barril
sin fondo; es decir, que para bajar la delincuencia es indispensable aumentar el gasto
pblico en seguridad (helicpteros, chalecos, rifles, gases, vehculos, etc.); y donde
siempre ms (policas, Ministerio Pblicos, jueces, salarios, fuerza) es mejor.
La tercera dimensin del discurso preventivo es la prevencin social que seala que
debido a que las causas del delito son sociales (pobreza, marginalidad, desempleo, etc.)
entonces las acciones de prevencin deben ser tambin sociales, es decir, que al aplicar
acciones que disminuyan esos fenmenos sociales tambin bajarn las acciones delictivas.
Una nocin ya muy frecuente de esta tercera dimensin es la de la participacin ciudadana o vecinal contra el delito. Aqu la idea es que la reunin de policas con los vecinos, la instalacin de alarmas y luminarias en las casas y edificios habitacionales, as como la comunicacin de informacin vecinal sobre delitos y delincuentes a las instituciones policiales o ministeriales, lograr reducir la incidencia delictiva en esas calles o colonias. Esta nocin en realidad tiene como efecto compartir el fracaso.
La dimensin penal de la prevencin en realidad se utiliza como discurso legitimador
de las posibles funciones y bondades de las instituciones de justicia, as como de referencia en la elaboracin de leyes, reformas y reglamentos. Mientras que la dimensin
social no pasa de ser una poltica posible pero no realizada, pues de hecho no existe
algn plan, programa o instancia gubernamental encargada de aplicar las acciones y recursos bajo tal hiptesis en ningn nivel de gobierno. Sin embargo, la dimensin programtica es la que ms se anuncia como poltica realizada a travs de patrullajes, operativos, coordinacin interinstitucional, retenes, alcoholmetros, detenciones por sospecha,
campaas de desarme, toques de queda, gasto pblico, etc. En realidad, la primera dimensin se mezcla con la tercera y la segunda dimensin queda slo como la aplicacin
coyuntural de algunas acciones de poltica social asistencialista en las zonas ms pobres
de las reas urbanas. Desde luego, quienes toman esa decisiones de poltica pblica se
inclinan ms por las dimensin programtica, que es de aparente efecto inmediato (reduccin del ndice delictivo), mientras que la dimensin social tendra efectos a largo
plazo.
Pero la modalidad de participacin vecinal de la dimensin social es una poltica
pblica que ha sido aprovechada ms por sus efectos individuales que por sus fines preventivos generales pues sus objetivos se agotan en la percepcin que los vecinos de tal
calle, cuadra, manzana o colonia tiene de la delincuencia y del quehacer policial; redundando en la falta de coordinacin interpolicial y la carencia de evaluacin de este tipo de
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acciones, que tambin son frecuentemente afectadas por intereses partidistas o clientelares
por parte de algunos gobernantes (federales, estatales o municipales).
Por la parte del origen coyuntural de la dimensin programtica, pronto pasa la novedad y el aparente xito del patrullaje, pues paulatinamente se van desgastando las relaciones de las policas con la comunidad y se empieza a generar demanda del servicio de
vigilancia en otras partes de la ciudad, sin que se pueda atender por insuficiencia presupuestaria (no hay suficientes patrullas, no hay dinero para ms gasolina, etc.). En la
ltima fase de estas polticas las relaciones de la polica con los vecinos se deterioran
debido a que los agentes policiales adoptan conductas delictivas, con la consecuente terminacin del programa hasta que otra coyuntura poltica o social repita el ciclo.
Particularmente en el caso de las organizaciones policiales preventivas, la adopcin,
por parte de los gobernantes, de las dimensiones penalista y programtica, genera doble
paradoja de expectativas. Mientras que la gente solicita a la polica preventiva municipal
que prevenga y combata el delito, el marco jurdico de estas policas es de funciones
comunitarias y de prevencin de conductas infractoras no de delitos, sino de infracciones
a los bandos de polica municipales. Adems nunca se ha experimentado la accin del
Ministerio Pblico a nivel comunitario. As, el instrumento de la ideologa penalista no
es el adecuado. No se conoce, hasta ahora, ninguna modalidad de la prevencin programtica que haya tenido como objetivo especfico la disminucin del ndice infraccional, es decir, de las conductas transgresoras de los bandos de polica municipal (Ley de
Justicia Cvica, en el Distrito Federal). Si desde la perspectiva legal corresponde al Ministerio Pblico el combate al delito, resulta ridculo y esquizofrnico adjudicarle tal papel
a la polica preventiva.
La segunda paradoja estriba en que existe una corriente de opinin entre algunos estudiosos de la seguridad que aspiran a tener una polica comunitaria o de proximidad,
pues piensan que la polica municipal es una polica represiva del delito, antidelictiva.
Esto significa que en la realidad legal se tiene lo que se quisiera, pero los estudiosos o
expertos reformistas, no lo aprecian as.
As entonces, la idea de prevencin, como poltica pblica ha carecido de perspectiva
integral, coherente, articuladora, de largo alcance y duracin, y sin consideracin al marco jurdico que rige a las policas preventivas, as como carentes de mecanismos de diagnstico, seguimiento, revisin, evaluacin y ajuste que permitan incorporar las facultades de las instituciones de seguridad con las expectativas ciudadanas ante las diversas
realidades de la violencia social y la violencia delictiva.
POLTICA INTEGRAL Y MODELO DE PREVENCIN
La prevencin debe entenderse como una preparacin contra daos futuros no seguros,
buscando ya sea que la probabilidad de que tenga lugar disminuya o que las dimensiones
del dao se reduzcan.
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Desde la perspectiva de la prevencin como un quehacer gubernamental, orientado

hacia los posibles factores asociados a la ocurrencia de conductas violentas y conductas
delictivas se requiere de la coordinacin interinstitucional y la utilizacin de recursos
pblicos, pero tambin privados. La poltica de prevencin debe operar mediante una
estrategia interinstitucional e intergubernamental coordinada por una instancia gubernamental especializada (federal, estatal y/o municipal), mediante recursos y programas especficos y la coparticipacin de los sistemas de salud, educacin, seguridad social, polica, procuraduras de justicia, proteccin civil y desarrollo social, para incidir en los grupos sociales y zonas de mayor riesgo delictiva e infraccional, as como de mortalidad
violenta. Con ello debe darse un impulso muy particular a los valores y los principios de
libertad, solidaridad, democracia, derechos humanos, transparencia gubernamental, rendicin de cuentas y contralora social.
A esta poltica de prevencin a travs de la accin concertada de las instituciones y
la ciudadana, y que tiene como sujetos de su accin a aquellos quienes no han cometido ningn acto antijurdico, infraccin o delito, la podemos llamar Poltica General de

Prevencin. 2

Los factores sociales son los muy relevantes para entender la generacin, frecuencia y
modalidad de la violencia, la delincuencia y las conductas antisociales, pero tambin es
prioritario identificar un segundo grupo de variables asociadas a la violencia social y a las
conductas delictivas.
Esta segunda fuente crimingena est constituida por los fenmenos institucionales
administrativos originados por el mal funcionamiento o disfunciones de las instituciones
pblicas pues ello tiene efectos directos no solamente sobre la calidad de vida de la poblacin, sino sobre las actitudes violentas que la ciudadana adopta cuando:
a) se toman la justicia en propia mano debido a la ineficacia de la justicia oficial;
b) deja de cumplir con sus derechos y obligaciones, incurriendo as en ilcitos;
c) comete delitos con la certeza de que no sufrir consecuencias jurdicas debido a las autoridades omisas o cmplices (por compadrazgo, corrupcin, desviacin de recursos, etc.;

Siguiendo muy de cerca la perspectiva social de prevencin del delito inscrita en la Ley General que
Establece las Bases de Coordinacin del Sistema Nacional de Seguridad Pblica, en la Ley de Seguridad
Pblica Preventiva del Estado de Mxico se define que el Estado y los municipios combatirn las causas
que generan la comisin de delitos y conductas antisociales y desarrollarn polticas, programas y acciones para que la sociedad participe en la planeacin y supervisin de la seguridad pblica y se fomenten
valores culturales y cvicos que estimulen el respeto a la legalidad. Aqu se debe decir que en realidad y
desde la perspectiva de la poltica prevencional que propongo, todos los programas de desarrollo o de
justicia social pueden ser considerados como programas de prevencin de la violencia y de sus efectos
delictivos; sea de vivienda popular, apoyo a la alimentacin y la salud rural y urbana, etc. Esto depende
del grado de marginacin social.

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d) resiste y acta violentamente contra las instituciones gubernamentales debido a que los funcionarios pblicos han violados sus derechos, libertades o han usado recursos pblicos en beneficios privados y proteccin propia.

Estas condicionantes gubernamentales crimingenas se deben diagnosticar para aplicar

polticas gubernamentales internas cuyo objetivo sea disminuir tales fenmenos gubernamentales; esto es, de prevencin administrativa. El conjunto del poder pblico (poderes
Judicial, Legislativo y Ejecutivo) genera, a travs de la accin u omisin de sus rganos,
algunas conductas delictivas de alcance interno que pueden ser sancionadas penal, poltica
y/o administrativamente; pero adems estas conductas, y otras no necesariamente ilegales,
pero s contrarias al inters de las leyes o al bienestar social, inciden en la produccin de
ms actos infraccionales (penales o administrativos) entre la ciudadana. Esta perspectiva
prevencional tiene dos frentes de afectacin: el interno que se refiere a los ilcitos que los
servidores pblicos realizan individual o concertadamente dentro de la institucin pblica
y contra las funciones y la economa institucional, cuyos resultados afectan al interior de
tal organizacin pblica pero tambin hacia el exterior. El frente externo se refiere a los
ilcitos que los servidores pblicos realizan en el entorno social de la institucin mediante
la aplicacin discrecional o meditante la omisin, pero tambin con la utilizacin o desviacin de recursos pblicos (facultades, vehculos, personal, informacin, influencias,
etc.) a favor de intereses privados propios o cmplices. En ambos casos es frecuente que,
debido a las malas leyes que regulan a las organizaciones pblicas, as como a las omisiones de los rganos de control interno, al ser publicadas tales conductas delictuosas
carezcan de leyes que penalicen especficamente tal o cual conducta, garantizando as la
impunidad organizacional.
Aunque tericamente toda la administracin pblica (federal, estatal o municipal)
puede generar, mediante su impunidad organizacional gran influencia crimingena sobre
la sociedad, en Mxico carecemos de estudios para determinar la dimensin y afectacin
de tal disfuncionalidad institucional, pero por los casos y cifras que se ventilan pblicamente sobre el gobierno federal, los gobiernos estatales y municipales, es previsible que
sea enorme. Por ello se deberan tomar polticas de control y rendicin de cuentas.
Prevencin social. Es la accin gubernamental que se orientar a disminuir las condiciones
sociales y econmicas que se asocian a la comisin de delitos e infracciones en el seno de la
sociedad.
Es una estrategia interinstitucional e intergubernamental coordinada que, mediante programas
especficos, incide en los grupos sociales y zonas de mayor inters estratgico.
Prevencin institucional o poltica (Prevencin administrativa). Se refiere a la disminucin de
fenmenos institucionales que favorecen la frustracin, irritacin, violencia y desesperacin
ciudadana, cuya solucin provendr de la adopcin de una cultura general de servicio pblico
profesional, as como de responsabilidad para la prevencin de desviaciones o disfunciones del
servicio pblico.

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Prevencin situacional. Se refiere a disminuir las condiciones que facilitan la comisin delictiva.
Corresponde a los ciudadanos aplicar recomendaciones pertinentes, as como a las autoridades
actuar con medidas proactivas. Comprende acciones ciudadanas y acciones policiales.

LA PREVENCIN ADMINISTRATIVA 3
La prevencin general en su vertiente administrativa o poltica tiene origen en el reconocimiento de que la violacin o inobservancia de los derechos administrativos de los
ciudadanos por parte de la administracin pblica (municipal, estatal o federal) es causa
del divorcio entre administracin pblica y ciudadana y fuente de infracciones y delitos
de servidores pblicos y de ciudadanos, as como de desviacin de recursos (jurdicos,
administrativo, humanos, econmicos y de infraestructura) destinados originalmente para
beneficio ciudadano. Entre los principales derechos y garantas destacamos los siguientes:
Derecho a la legalidad de los actos de gobierno
Derechos al funcionamiento eficaz y eficiente de la administracin pblica
Derechos a los servicios pblicos
Derechos a la comunicacin, enlace e informacin con las autoridades pblicas
Derecho de peticin
Derechos a la representacin y seguridad administrativa
Derechos a la autodeterminacin de intereses colectivos
Garantas de enfoque social de programas gubernamentales
Garantas para la prestacin simplificada de servicios administrativos
Garantas para el control social de programas gubernamentales

La poltica preventiva en este mbito se debe orientar a disminuir todas las condiciones administrativas que se asocian o causan violacin a aquellos derechos, as como a
incrementar las reas de oportunidad para aplicar polticas de control, supervisin, evaluacin, mejoramiento y sancin (penal, civil, poltica y/o administrativa).
Dos son las polticas de aplicacin inmediata: Creacin de rganos internos de control y supervisin pero externos a los gobiernos, pero con poderes jurdicos para sancionar. Desde luego para ello podra aprovecharse la Secretara de la Funcin Pblica pero
convertirla en un rgano pblico autnomo y darle dimensin nacional para que supervise a los gobiernos federal, estatal y municipal y presente las acusaciones directamente al
Tribunal Administrativo (especialmente diseado para estos casos). La segunda accin es
realizar un diagnstico de los efectos crimingenos de la impunidad gubernamental,
detectando volmenes de dinero, efectos e involucrados en tales actividades, as como el
diagnstico de los casos de corrupcin detectados y presentados ante los tribunales y sus
resultados jurdicos.
Vase, PONTIFES A. Poblano D. Los Derechos Administrativos del Hombre y del Ciudadano, Mxico, INAP, 1993.
3

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POLTICAS PBLICAS Y FUNCIN POLICIAL PARA MUNICIPIOS DE MXICO

Por ser parte de la administracin pblica municipal y estatal y federal las policas
preventivas tambin pueden incurrir en desviaciones, ilegalidades, faltas y violacin de los
derechos y libertades ciudadanas. As los derechos administrativos de los ciudadanos
tambin deben ser observados por las policas y darles vigencia adecuada a sus especificidades orgnicas y operativas. La administracin policial cuya jefatura recae en el gobernador de la entidad y en el presidente municipal, debe garantizar la vigencia de los derechos administrativos de la ciudadana, pues de no hacerlo incurre en su violacin, con el
consecuente malestar social sobre su desempeo ya no policial exclusivamente, sino
adems administrativo.
Algunos factores crimingeno-institucionales:
Impunidad
Deficiente gestin pblica
Desconocimiento del civismo y del contenido de los bandos de polica y buen gobierno
Improvisacin y escasa normatividad de la justicia de faltas
Disfuncionalidad policial y falta de tcnicas de comunicacin y gestin comunitaria
Limitacin y transgresin a libertades y derechos ciudadanos
Inobservancia de los reglamentos de trnsito municipal y federal
Ausencia de estndares profesionales en prevencin
Prepotencia y arbitrariedad
Ausencia de mecanismos eficientes de control interno y rendicin de cuentas
Conductas delictivas
Violacin de libertades y derechos humanos.

EL TRABAJO POLICIAL PREVENTIVO

La naturaleza administrativa de la polica preventiva en nuestro pas define como su funcin esencial velar por el respeto y prevenir las faltas a los reglamentos y bandos municipales; actuando de oficio en caso de flagrante infraccin administrativa o delictiva. Si
efectivamente cumplen su misin tendremos una institucin que coadyuve eficazmente a
salvaguardar efectivamente la tranquilidad ciudadana mediante la vigencia del ordenamiento jurdico municipal.
Para la aplicacin pertinente, eficiente y eficaz de las facultades de la polica municipal
al aseguramiento de la convivencia pacfica ciudadana propongo que bsicamente, que
son cinco los lineamientos de la gestin de la polica mexicana:
1) el mantenimiento de la convivencia social pacfica mediante la prevencin de infracciones al
bando de polica y reglamentos de trnsito;
2) la detencin de presuntos infractores a los bando de polica para la prevencin de posibles
delitos derivados de la impunidad de dichas infracciones;
3) la prevencin situacional en las reas pblicas con efectos privados;

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4) la gestin eficiente de las dems acciones de gestin auxiliar de polica, para la proteccin a
la integridad fsica y patrimonial de la ciudadana;
5) y la prevencin y el control de conductas ilcitas de los propios agentes de polica.

Adicionalmente se deben adoptar estrategias eficientes en la poltica de vialidad para la

prevencin de infracciones a los reglamentos de trnsito, cuyas consecuencias son un alto
ndice de mortalidad, particularmente la polica de trnsito en calles y caminos municipales y estatales.
La primer lnea del trabajo policial preventivo se enfoca al patrullaje, informacin y
comunicacin con la comunidad, servicio a la comunidad, educacin cvica, orientacin y
liderazgo comunitario en temas y problemas de la comunidad (violencia intrafamiliar,
adicciones, autoproteccin), todo ello para a la prevencin de las faltas de adultos y menores a los bandos de polica y buen gobierno que disponen lo relativo al ordenamiento
de la convivencia pacfica de los ciudadanos dentro del Municipio. Violencia infraccional
cuya disminucin requiere de logro eficiente de las funciones policiales preventivas y de
elevar las capacidades de comunicacin con la comunidad y gestin policial de las necesidades ciudadanas derivadas de la violencia infraccional y delictiva.
La segunda lnea de trabajo policial preventivo es la intervencin y, en su caso, arresto de los presuntos infractores al bando de polica o bando municipal gubernativo para
remitirlos ante los jueces u oficiales calificadores que son los nicos autorizados para
sancionar (reclusin administrativa y/o multar y/o reconvenir) a los presuntos infractores.
Slo entonces los que resulten sancionados, sern considerados infractores. 4
Al juez u oficial calificador o gubernativo, que es una autoridad administrativa, debe
dotrsele de funciones jurisdiccionales especficas totalmente reglamentada, a fin de que
en lo referente a las faltas administrativas se cumpla con lo dispuesto en los artculos 14 y
16 constitucionales, as debe crearse una normatividad adecuada para que tramiten y
resuelvan los asuntos de su competencia.
Y crear los procedimientos necesarios para que el infractor o alterador del ordenamiento municipal tenga maneras legales de defensa y prueba de inocencia o infraccin,
segn sea el caso.
4

Sin duda, cualquier poltica de seguridad pblica y prevencin del delito que no incorpora y refuerza
la importante funcin de los oficiales conciliadores (jueces cvicos o jueces conciliadores), ni analiza sus
estadsticas o ignora sus funciones, est destinada al fracaso y la equivocacin crnica. De hecho, a nivel
nacional, sus actuaciones y estadsticas son desconocidas o ignoradas en los documentos pblicos sobre
la polica o la administracin municipal o estatal. Es tal el desconocimiento de esta importante funcin
de seguridad pblica municipal que no existen operativos policiales, ni patrullajes, ni campaas contra
las infracciones administrativas. Pero la realidad es que, a pesar todo ello, se puede afirmar que ocho de
cada diez personas que detiene la polica en el Estado de Mxico, son remitidos ante los oficiales calificadores (remisiones) para la respectiva sentencia administrativa.; las otras dos son presentadas ente el
Ministerio Pblico por presuntos actos delictivos.

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Algunas de las principales las faltas o infracciones a los bandos municipales que corresponde a las policas hacer observar y a los oficiales calificadores sancionar:
- Alterar el trnsito vehicular y peatonal;
- Ofender y agredir a cualquier miembro de la comunidad;
- La prctica de vandalismo que altere las instalaciones y el buen funcionamiento de los servicios pblicos municipales;
- Alterar el medio ambiente del Municipio en cualquier forma, ya sea produciendo ruidos que
provoquen molestias o alteren la tranquilidad de las personas, as como arrojar basura en la va
pblica, etc.;
- Utilizar la va pblica para la venta de productos en lugares y fechas no autorizadas;
- Maltratar, ensuciar, pintar, instalar letreros o smbolos, o alterar de cualquier otra forma las
fachadas de los edificios, esculturas, bardas o cualquier otro bien con fines no autorizados;
- Escandalizar en la va pblica;
- Ingerir en la va pblica o a bordo de cualquier vehculo, bebidas alcohlicas.

Recordemos que la polica municipal debe cumplir con su misin: velar por el respeto a los reglamentos o bandos gubernativos, pues as previene las faltas al orden pblico
del Municipio; y los jueces administrativos imparten la justicia de faltas administrativas.
Si la institucin policial preventiva hace efectivamente su trabajo de prevencin infraccional, tendremos una institucin que coadyuve eficazmente a salvaguardar efectivamente
la tranquilidad y convivencia pacfica de los ciudadanos, y por efecto secundario, prevenir
algunas conductas delictivas.
Para evitar confusiones operativas y jurisdiccionales, entre las funciones policiales
preventivas y las de procuracin de justicia, en la aplicacin de los respectivos programas
institucionales, es necesario recordar que la competencia jurdica de la polica preventiva
es de orden administrativo y slo de manera secundaria o auxiliar incide en las funciones penales o antidelictivas; de la misma manera en que es institucin auxiliar del Poder
Judicial.
La tercera lnea de trabajo policial es la prevencin situacional que refiere las acciones
de vigilancia, patrullaje, observacin y anlisis de las reas pblicas con el objetivo de
reforzar las reas y propiedades vulnerables a la accin delictiva, as como recomendar a
la ciudadana las transformaciones y acciones necesarias para disminuir su vulnerabilidad
victimolgica en su entorno fsico o sus trayectorias urbanas.
La cuarta lnea de trabajo policial es auxiliar profesionalmente a las autoridades de
procuracin de justicia y a la ciudadana en los cuatro siguientes escenarios de atencin a
los riesgos derivados de la violencia delictiva.
- En flagrancia, que es la figura constitucional que permite a cualquier ciudadano realizar la
detencin del indiciado en los momentos en que est cometiendo un delito;
- En disuasin que por su presencia fsica ejerce sobre los posibles delincuentes;

483

EL MUNICIPIO EN MXICO

- En auxilio de la procuracin de justicia a peticin expresa del Ministerio Pblico;

- En respuesta al llamado de la ciudadana en urgencia infraccional y/o delictiva.

No se debe confundir las competencias policiales ni aun en beneficio de la lucha antidelictiva, pues hacerlo es contrario a la Constitucin de la Repblica y, por otra parte,
deja a descubierto la prevencin de las infracciones administrativas propias del orden
pblico; es decir, deja sin aplicacin los bandos municipales gubernativos.
La quinta lnea de trabajo policial es la de operar mecanismos eficaces de control de
las conductas crimingenas y delictivas de los agentes de polica, mediante una Unidad
de Asuntos Internos. Esta unidad (polica de la polica) es quien debe vigilar, procesar, y
corregir todos los actos ilcitos de los agentes policiales para evitar que el cuerpo policial
municipal o estatal se convierta en una amenaza y/o en victimario de la sociedad. Desde
luego, su accin se centra en la vigilancia permanente de las conductas, estilos y acciones
de cada agente policial para corregir sus desviaciones profesionales, laborales y aplicar las
leyes administrativas pertinentes o hacer la denuncia penal ante el Ministerio Pblico
correspondiente (del fuero comn o del fuero federal). 5
Desde el punto de vista institucional, con estas medidas, se busca a mediano plazo incrementar la calidad, coherencia, comunicacin y convergencia de acciones y objetivos
que permitan consolidar la poltica preventiva, mejorando la eficiencia, articulacin e
informacin de las instituciones de seguridad pblica, as como la disminucin de sus
variables institucionales crimingenas. Esta medida de control preventivo interno es una
estrategia derivada de la poltica de la prevencin administrativa.
Desde el punto de vista de la seguridad pblica, la estrategia preventiva busca disminuir las condiciones que fomentan las probabilidades de riesgo infraccional y delictivo de
la poblacin, tanto de convertirse en la parte infractora o en la parte victimada, as como
de riesgo a su integridad fsica.
En el mbito de las instituciones policiales preventivas, las autoridades tomarn como
unidad de medida la prevalencia infraccional que es la tasa de personas con mayor probabilidad de convertirse en vctimas de las infracciones administrativas y la incidencia

Una propuesta que pareciera radical y fuera de lgica, pero acorde al estado desorganizado del control
gubernamental (tomando en serio a las leyes y a los derechos humanos), es que policas preventivas
hicieran efectiva la funcin que actualmente le otorgan muchas leyes de seguridad pblica de las
entidades federativas e incluso la ley de la Polica Federal Preventiva, respecto a salvaguardar los derechos y libertades de los ciudadanos. Si esta funcin se hiciera realidad, la polica sera el primer garante
de la legalidad y los derechos, y no slo de los administrativos, de la ciudadana. Por ejemplo, las policas deberan ser un rgano de colaboracin con las comisiones de Derechos Humanos, deberan realizar
operativos contra los violadores de derechos humanos, hacer presencia disuasiva en las instituciones
donde se violan derechos (procuraduras, hospitales pblicos, escuelas pblicas, etc.), detener en flagrancia violatoria de derechos humanos a servidores pblicos, etctera.

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POLTICAS PBLICAS Y FUNCIN POLICIAL PARA MUNICIPIOS DE MXICO

infraccional, que es la tasa de personas por infracciones registradas en las actas informativas o libros de gobierno de las autoridades municipales y del gobierno del Estado.
Para la cuantificacin de la poltica policial preventiva, adems de los indicadores sociales y de profesionalidad institucional, por ejemplo, los administradores tomarn tambin, como indicadores bsicos para la administracin, planeacin, evaluacin, elaboracin de mapas de riesgo, diagnstico de las instituciones y programacin, el ndice de
prevalencia delictiva, y la distinguirn de la incidencia delictiva, que refiere la tasa de
personas por delitos registrados en las averiguaciones previas consignadas, as como de la
tasa de mortalidad accidental y violenta.
AUTORIDADES AUXILIARES MUNICIPALES
Es importante destacar que en los municipios del Estado de Mxico, la Ley Orgnica
Municipal designa como autoridad auxiliar municipal a los delegados y subdelegados, as
como a los jefes de sector o de seccin y jefes de manzana que designe el Ayuntamiento.
Estas autoridades auxiliares son de importancia estratgica para la seguridad pblica
en general, y para las polticas de prevencin del delito y para la funcin policial municipal, en lo particular, a nivel territorial pues deben ejercer, en sus respectivas jurisdicciones, las atribuciones que les delega el Ayuntamiento, para mantener el orden, la tranquilidad, la paz social, la seguridad y la proteccin de los vecinos, conforme a lo establecido
en esta ley, el bando municipal y los reglamentos respectivos.
De manera que a los jefes de sector o de seccin y de manzana corresponde colaborar para mantener el orden, la seguridad y la tranquilidad de los vecinos del lugar, reportando ante los cuerpos de seguridad pblica o a los oficiales conciliadores y calificadores,
las conductas que requieran de su intervencin, as como informar al delegado las deficiencias que presenten los servicios pblicos municipales.
DEBERES Y DERECHOS DE LOS VECINOS DEL ESTADO DE MXICO SOBRE SEGURIDAD
PBLICA PREVENTIVA

Si ya he sealado las vertientes del sentido de prevencin y de papel que debe jugar la
polica dentro de una poltica integral de prevencin del delito, ahora sealar por qu y
cmo es necesario integrar a la polica y a la prevencin dentro una poltica pblica de
participacin ciudadana, con la finalidad de garantizar el derecho ciudadano al servicio
policial eficiente y eficaz.
Lejos de la idea antes sealada de considerar a la participacin social como una poltica coyuntural y polticamente clientelar, el fundamento de una poltica preventiva integral
parte de la certeza de que la prevencin del delito y la funcin policial (seguridad preventiva), son la expresin de los derechos ciudadanos.
En el Estado de Mxico existe la certeza jurdica de este derecho en la Ley de Seguridad Preventiva del Estado de Mxico que seala que es derecho de los ciudadanos orga485

EL MUNICIPIO EN MXICO

nizarse en grupos de apoyo y participacin social voluntaria, tendientes a la prevencin

del delito, la proteccin de viviendas, escuelas, comercios, industrias y dems establecimientos, en coordinacin con las autoridades responsables de la seguridad pblica en el
Estado.
Este derecho tambin adquiere la modalidad democrtica, como un derecho administrativo, de la participacin ciudadana, junto con las autoridades, la elaboracin, supervisin de la ejecucin y evaluacin del programa anual de participacin social, as como de
las estrategias y acciones, que coadyuven al eficiente desempeo de los cuerpos preventivos de seguridad pblica del Estado y municipios. Por supuesto, la ciudadana tiene el
derecho de participar en las acciones de supervisin de los cuerpos preventivos de seguridad pblica que establezcan las autoridades, para verificar la actuacin de los miembros
de las instituciones policiales apegada a los principios de legalidad, profesionalismo, eficiencia y honradez.
En la lnea de mantener y garantizar los derechos administrativos en el mbito de la
funcin policial y la seguridad, la ley establece que son obligaciones de las autoridades de
seguridad pblica preventiva estatal y municipal, con relacin a la participacin ciudadana
y vecinal:
- Establecer y promover, las formas de organizacin de la participacin ciudadana en materia
de prevencin de delito y conductas antisociales;
- Convocar a foros y seminarios, entre otros, a las organizaciones sociales, instituciones educativas, grupos sectoriales y, a la poblacin en general, para que participen en la elaboracin (en
forma conjunta), supervisin de la ejecucin y evaluacin del Programa Anual de Participacin
Social; en materia de polica preventiva;
- Disear, establecer y controlar los mecanismos necesarios para la obtencin de opiniones y
quejas respecto de la actuacin de los miembros de los cuerpos de seguridad, atendindolas
con prontitud y eficacia;
- Capacitar permanentemente a los representantes ciudadanos en las tareas de vigilancia que les
fueren encomendadas;
- Coordinar los trabajos de conjunto que realicen los cuerpos preventivos de seguridad pblica
y los grupos de participacin ciudadana, relativos a la elaboracin, supervisin de la ejecucin
y evaluacin del Programa Anual de Participacin Social;
- La participacin ciudadana, en la seguridad pblica preventiva, ser coordinada por autoridades estatales y municipales y elaborarn un Programa Anual de Participacin Social, en los
que se especifiquen los requerimientos, medios, trminos, metas y objetivos de ejecucin de las
acciones de la participacin ciudadana en la seguridad pblica

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POLTICAS PBLICAS Y FUNCIN POLICIAL PARA MUNICIPIOS DE MXICO

PREVENCIN DEL DELITO

Principio jurdico

El Estado y los municipios combatirn las causas que generan la comisin de delitos y
conductas antisociales y desarrollarn polticas, programas y acciones para que la sociedad participe en la planeacin y supervisin de la seguridad pblica y se fomenten valores culturales y cvicos que estimulen el respeto a la legalidad.

Principio lgico de la prevencin

La prevencin debe entenderse como una preparacin contra daos futuros no seguros,
buscando ya sea que la probabilidad de que tenga lugar disminuya o que las dimensiones
del dao se reduzcan. Se puede practicar tanto el peligro como ante el riesgo.

Principio poltico

Organizarse y participar para prevenir el delito es un derecho ciudadano.

Para la ejecucin de estos derechos la misma ley prev la existencia de los consejos de
participacin ciudadana (CPC) como rganos de comunicacin y colaboracin entre la
comunidad y las autoridades, tendrn las siguientes atribuciones:
- Promover la participacin ciudadana en la realizacin de los programas municipales;
- Coadyuvar para el cumplimiento eficaz de los planes y programas municipales aprobados;
- Proponer al Ayuntamiento las acciones tendientes a integrar o modificar los planes y programas municipales;
- Participar en la supervisin de la prestacin de los servicios pblicos.

El Consejo se integrar hasta con cinco vecinos del Municipio, con sus respectivos
suplentes; uno de los cuales lo presidir, otro fungir como secretario y otro como tesorero y en su caso dos vocales, que sern electos en las diversas localidades por los habitantes de la comunidad.
Para el caso particular del la participacin social referida a las instituciones de polica
municipal la ley crea los comits municipales de consulta y participacin de la comunidad
(CMCPC) que son instancias de participacin comunitaria, encargados de la planeacin
y supervisin de la seguridad pblica municipal para:
- Conocer y opinar sobre polticas y seguridad pblica;
- Sugerir medidas especficas y acciones concretas para mejorar esta funcin;
- Realizar labores de seguimiento;
- Proponer reconocimientos por mritos o estmulos para los miembros de las instituciones
policiales;
- Realizar denuncias o quejas sobre irregularidades;

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EL MUNICIPIO EN MXICO

- Auxiliar a las autoridades competentes en el ejercicio de sus tareas y participar en las actividades que no sean confidenciales o pongan en riesgo el buen desempeo de la funcin de seguridad pblica, y
- Formular planteamientos a los Consejos, particularmente sobre prevencin del delito, acciones de vigilancia y seguridad preventiva y programas de readaptacin social.

EVALUACIN DEL PROGRAMA DE PREVENCIN

DEL DELITO COMO POLTICA PBLICA

Sin duda resulta ms que extrao la situacin de la prevencin del delito desde la perspectiva gubernamental, pues a nivel de gobierno federal, 6 estatal y municipal existe en las
leyes la mencin de la poltica social de prevencin del delito, as como al carcter de
obligacin gubernamental de establecer las polticas necesarias para el combate a las
causas del delito, hasta hoy no existe en ningn nivel de gobierno algn programa de
prevencin social del delito, instancia gubernamental que lo opere o recursos destinados
a tal finalidad. 7

El nico programa federal conocido sobre este tema es el Programa de Prevencin del Delito que
public el Sistema Nacional de Seguridad Pblica cuando todava estaba bajo la tutela de la Secretara
de Gobernacin en 1996, pero que nunca ha tenido aplicacin; programa cuya coautora se debe al
autor del presente artculo.
7
Este programa es independiente del respectivo Programa de Seguridad Pblica municipal, as como de
las acciones de vigilancia, reconocimiento o colaboracin con la polica municipal o estatal; quiz podran integrarse a condicin de no confundir sus objetivos. De cualquier manera, parte de la informa6

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Ante ello es necesario apuntar hacia un mecanismo de realizacin de esta poltica de

prevencin, con participacin ciudadana, rendicin de cuentas y, especialmente, una clara
poltica de evaluacin de acciones, recursos y resultados, bajo la figura de contralora
social.
El principio general de la participacin ciudadana en la prevencin del delito es la generacin consensuada del Programa Municipal de Prevencin del Delito y la evaluacin
del cumplimiento de la responsabilidad, compromiso, eficacia y recursos municipales
destinados a la prevencin del delito e infracciones administrativas.
Para ello se requiere que las autoridades municipales acten bajo los principios de corresponsabilidad, transparencia, rendicin de cuentas y eficacia administrativa.

As la elaboracin, seguimiento, evaluacin y transformacin de la poltica de seguridad pblica ser una poltica pblica realmente. Para ello se deben seguir las siguientes
etapas.
PrimeraEtapa
Elaboracin conjunta del Programa Municipal de Prevencin del delito.
Programa Anual de Participacin Social y Prevencin del Delito.
Objetivo: definicin conjunta (comunidad/gobierno municipal) de los problemas y
causas de inseguridad en el Municipio y sus soluciones (realizacin de talleres y consulta
ciudadana).
1) Diagnstico
- Identificacin (diagnstico) de los principales factores de riesgos asociados a las conductas
antisociales: pobreza y desempleo, alimentacin insuficiente, violencia familiar y comunitaria,
identificacin, facilitadores de ilegalidades (drogas, ocio, armas, adicciones, lugares sin vigilancia), trfico de objetos ilegales, ausencia de opciones para el tiempo libre, etc.;
- Leyes sin aplicar, servicios y servidores pblicos que no funcionan o lo hacen mal, servicios
y presupuesto pblico mal aplicados, violacin de leyes, violacin de derechos humanos, incumplimiento de planes y programas municipales, federales y/o estatales;
- Lugares, horarios, acciones y grupos crimingenos, deteccin de lazos de impunidad y complicidad con servidores pblicos, tipo de delitos e infracciones al bando de polica municipal.

cin generada para la prevencin del delito puede ser utilizada por la polica para sus propios programas de patrullaje.

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EL MUNICIPIO EN MXICO

2) Establecimiento de objetivos, metas, compromisos, definicin de indicadores, responsabilidades ciudadanas y gubernamentales, recursos y tiempos de ejecucin de las
metas asumidas.
SegundaEtapa
Evaluacin Cuatrimestral del Programa de Prevencin del delito. 8
Objetivo: Dar seguimiento, detectar avances y sugerir medidas correctivas en los problemas de aplicacin y ejecucin preprograma, conjuntamente comunidad y gobierno.
La evaluacin consiste en confrontar las metas asumidas con el grado de su ejecucin
en los plazos convenidos, especialmente en referencia a:
- Impacto social y opinin ciudadana respecto del programa de prevencin y la gestin pblica
de lo servicios pblicos municipales;
- Recursos humanos y financieros comprometidos;
- Logros especficos: reduccin de conductas violentas o infractoras (penales y administrativas),
as como de la inseguridad social;
- Opinin vecinal sobre el programa y la inseguridad.

De los resultados obtenidos del ejercicio pblico de evaluacin se obtendrn:

- Criterios para mejorar el programa y su cumplimiento;
- Datos para recomendar la modificacin del programa y/o la gestin pblica, as como los recursos, acciones y plazos asumidos;
- Responsabilidad de los servidores pblicos municipales.

TercerEtapa
La evaluacin anual tiene como productos la publicacin de los costos, acciones, y resultados de la aplicacin del programa as como los sealamientos acerca de los actores
sociales y gubernamentales que cumplieron o no con lo acordado, quejas ciudadanas
ante la contralora por recursos pblicos no aplicados o mal aplicados. Asimismo se publica la convocatoria para la realizacin de talleres para la elaboracin del nuevo Progra8

El tipo de evaluacin adecuado a esta poltica pblica es la pluralista cuyo objetivo es establecer un
anlisis colectivo y permanente para adaptar y mejorar la aplicacin de la poltica pblica con el acuerdo
de todos los involucrados y a partir de los objetivos generales de la poltica. Criterio: razonamiento
inductivo: a partir de los resultados que se van observando, todos los participantes contribuyen
nocin de consenso para definir los criterios de efectividad, eficiencia equidad y adecuacin. El punto
de referencia vara, es flexible y resultado del consenso. Valores: definidos por los actores, a partir del
contexto: lo verdadero y deseable slo tiene sentido en funcin del observador y su posicin frente a los
dems y a su entorno. (GUERRERO, Juan Pablo. La Evaluacin de las Polticas Pblicas: enfoques
tericos y realidades en nueve pases desarrollados, en revista Gestin y Poltica Pblica, vol. IV, No. 1,
Mxico, CIDE. 1995).

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ma Anual de Prevencin del delito (que podr retomar parcial o totalmente el programa
anterior).
En la medida en que este ejercicio se reitera anualmente, los cambios polticos municipales de cada tres aos, no afectarn la aplicacin de esta poltica que est dirigida y
definida por los ciudadanos en beneficio de ellos mismos.
COMENTARIOFINAL
As es posible constituir una poltica unificada pero no confusa entre la sociedad que
impulsa, define y evala programas de prevencin social a cargo de los gobiernos municipales, y su polica preventiva que aplica con claridad sus cinco lineamientos de prevencin policial. En ambos frentes est de por medio la realizacin de las libertades y derechos de los ciudadanos, entre ellos sus derechos administrativos, en la vertiente del cumplimiento de la ley y la demanda ciudadana a cargo de las autoridades municipales y
estatales, as como el cumplimento efectivo de las responsabilidades policiales de proporcionar las condiciones mnimas de seguridad para la convivencia ciudadana. Poltica
pblica de prevencin social y funcin policial deben constituir un solo frente contra la
inseguridad, en beneficio de la participacin democrtica y la tranquilidad social.

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