0.159400001409081081 CNM A Importancia Da Sinalizacao para Fluidez e Seguranca Do Transito e Outros Temas

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Todavia, a reproduo no autorizada para fins

comerciais desta publicao, no todo ou em parte, constitui violao dos direitos autorais, conforme Lei no 9.610/1998.
Copyright 2013. Confederao Nacional de Municpios CNM.
Impresso no Brasil.
Editoria Tcnica:
Elena Pacita Lois Garrido
Reviso de textos:
Keila Mariana de A. O. Pacheco
Superviso Editorial:
Luciane Guimares Pacheco
Design grfico:
Themaz Comunicao Ltda.
Diretoria-Executiva:
Gustavo de Lima Cezrio

Ficha catalogrfica:
Confederao Nacional de Municpios CNM

Revista Tcnica 2013. CNM / Confederao Nacional de Municpios Braslia: CNM, 2013.
248 pginas.
ISBN 978-85-99129-73-9
1. Gesto Pblica Municipal. 2. Carreira e valorizao do magistrio. 3. Recursos humanos em Sade. 4. Tributos municipais. 5. Gesto ambiental. 6. Drogas. 7. Trabalho infantil. 8. Sinalizao no trnsito. 9. Obras pblicas.
SCRS 505, Bloco C, Lote 1 3o andar Asa Sul Braslia/DF CEP 70350-530
Tel.: (61) 2101-6000 Fax: (61) 2101-6008
E-mail: atendimento@cnm.org.br Website: www.cnm.org.br
Autores
EDUARDO STRANZ Consultor da rea de Estudos Tcnicos da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
ELENA PACITA LOIS GARRIDO Advogada (Unicruz); especialista em Gesto Estratgica Pblica Municipal
(UNISC); e Diretora Tcnica da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
GABRIELLE KLLING Advogada (Unisinos); especialista em Direito Sanitrio (Unisinos e Universidade de Roma Tre);
mestre em Direito Pblico (Unisinos); professora universitria e consultora da rea Tcnica de Sade da Confederao
Nacional de Municpios (CNM).
HILTON LEAL SILVA Economista (Universidade Catlica de Braslia); e tcnico da rea de Estudos Tcnicos da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
HUMBERTO CANUSO Engenheiro civil; ps-graduadoem Gesto e Controle da Administrao Pblica;auditor pblico externo do TCE/RS, aposentado; e consultor da Diretoria Tcnica da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
MARIANA BOFF BARRETO Biloga (Univali); pesquisadora; especialista em Evoluo (UPF); mestre em Cincias da
Sade (UnB); e tcnica do projeto Observatrio do Crack da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
MARIZA ABREU Graduada em Histria (UFRGS); graduada em Direito (UFRGS); ex-secretria de Estado da Educao
do RS e vice-presidente da Regio Sul do Consed (2007-2009); consultora legislativa na rea da Educao da Cmara dos
Deputados, aposentada; e consultora da rea Tcnica de Educaoda Confederao Nacional de Municpios (CNM).
RONALDO MENDES DE OLIVEIRA CASTRO FILHO Economista (Uniceub); advogado (Uniceub); e tcnico da
rea de Sade da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
ROSNGELA DA SILVA RIBEIRO Bacharel em Servio Social (Universidade Catlica de Braslia); pesquisadora; e
tcnica da rea de Desenvolvimento Social da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
SRGIO LUIZ PEROTTO Advogado (Unisinos); especialista em Direito de Trnsito; e consultor da rea Tcnica de
Mobilidade e Trnsito da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
THLYTA CEDRO ALVES Graduada em Pedagogia (Faculdade Evanglica de Braslia); especializada em Pedagogia
Empresarial (Universidade do Distrito Federal); MBA em Gesto Oramentria e Financeira no Setor Pblico (Universidade do Distrito Federal); e tcnica da rea de Finanas da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
VALTEMIR BRUNO GOLDMEIER Engenheiro civil; ps-graduado em Engenharia de Segurana do Trabalho; mestrando; Conselheiro do Conama; FNMA; Fundoclima; servidor municipal de Novo Hamburgo-RS; assessor tcnico da
Anamma Nacional eleito; e consultor da rea Tcnica de Meio Ambiente da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
VIRNA LIMONGI Pesquisadora; bacharel em Publicidade (UniCeub); ps-graduanda em Marketing (UniCeub); tcnica do projeto Observatrio do Crack da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
WESLEY ROCHA Advogado; especialista em Planejamento Tributrio (UnB); e consultor da rea Tcnica de Finanas
da Confederao Nacional de Municpios (CNM).
CNM Gesto 2012-2015
NOMINATA
CONSELHO DIRETOR
CARGO
Presidente
1o Vice-Presidente
2o Vice-Presidente
3o Vice-Presidente
4o Vice-Presidente
1o Secretrio
2o Secretrio
1o Tesoureiro
2o Tesoureiro
NOME
Paulo Roberto Ziulkoski
Humberto Rezende Pereira
Douglas Gleen Warmling
Laerte Gomes
ngelo Jos Roncalli de Freitas
Jair Aguiar Souto
Rubens Germano Costa
Joarez Lima Henrichs
Glademir Aroldi
REPRESENTAO
Mariana Pimentel/RS FAMURS
Terenos/MS ASSOMASUL
Siderpolis/SC FECAM
Alvorada dOeste/RO AROM
So Gonalo do Par/MG AMM
Manaquiri/AM AAM
Picu/PB FAMUP
Barraco/PR AMP
Saldanha Marinho/RS FAMURS
CONSELHO FISCAL
CARGO
Titular
Titular
Titular
1o Suplente
2o Suplente
3o Suplente
NOME
Renilde Bulhes Barros
Francisco de Macedo Neto
Antonio da Cruz Fiulgueira Jnior
Jocelito Krug
Vago
Jadiel Cordeiro Braga
REPRESENTAO
Santana do Ipanema/AL AMA
Bocaina/PI APPM
Itapecuru Mirim/MA FAMEM
Chapado do Sul/MS ASSOMASUL
So Caetano/PE AMUPE
CONSELHO DE REPRESENTANTES REGIONAIS

CARGO
Titular Regio Norte
Suplente Regio Norte
Titular Regio Sul
Suplente Regio Sul
Titular Regio Sudeste
Suplente Regio Sudeste
Titular Regio Nordeste
Suplente Regio Nordeste
Titular Regio Centro Oeste
Suplente Regio Centro Oeste
NOME
Helder Zahluth Barbalho
Manoel Silvino Gomes Neto
Adair Jos Trott
Daion Maciel da Silva
lbio Trevisan
Gilson Antonio de Sales Amaro
Eliene Leite Arajo Brasileiro
Ivanildo Araujo de Albuquerque Filho
Meraldo Figueiredo S
Gilmar Alves da Silva
REPRESENTAO
Ananindeua/PA FAMEP
Tocantinia/TO ATM
Cerro Largo/RS FAMURS
Santo Antnio da Patrulha/RS FAMURS
Cesrio Lange/SP APM
Santa Teresa/ES AMUNES
General Sampaio/CE APRECE
Timbaba dos Batistas/RN FEMURN
Acorizal/MT AMM-MT
Quirinpolis/GO FGM
Sumrio
Apresentao. ....................................................................................................................................................................8
Prefcio. ............................................................................................................................................................................. 10
Anlise da Gesto do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil no Brasil no
Perodo de 2001 a 2005............................................................................................................................................ 12
Carreira do professor. ............................................................................................................................................... 57
Desafios da Valorizao do Magistrio: Pagar o Piso Nacional e Assegurar as
Horas-Atividade............................................................................................................................................................ 81
A Tributao do Imposto sobre Servio (ISS) nas Operaes de Leasing, nas Operaes de
Carto de Crdito/Dbito e na Construo Civil.................................................................................. 115
Descentralizao da Gesto Ambiental como Instrumento de Desenvolvimento Local........146
O Calcanhar de Aquiles da Sade Pblica: Recursos Humanos em Sade. ................................. 154
O Acmulo de Cargos na Administrao Pblica Municipal............................................................165
Mortes Causadas pelo Uso de Drogas Psicotrpicas no Brasil. .................................................... 192
Boas Prticas para Projetos e Execuo de Obras Pblicas. ............................................................207
A Importncia da Sinalizao Para a Fluidez e Segurana do Trnsito. ...................................229
Apresentao
A Confederao Nacional de Municpios (CNM), na consecuo de seus objetivos, instituiu reas Tcnicas correspondentes aos diversos segmentos de atuao dos Municpios
a fim de, por meio de pesquisas e estudos, instrumentalizar as aes da CNM junto ao
Congresso Nacional ou junto ao governo federal, visando defesa dos interesses dos
Entes pblicos Municpios e de suas populaes.
O trabalho desenvolvido por nossas diversas reas tem servido, tambm, de subsdio
orientativo aos gestores locais e aos tcnicos dos Municpios, proporcionando-lhes o
correto atendimento das obrigaes e o oferecimento de servios pblicos mais adequados aos princpios da administrao pblica.
A produo tcnica est reunida em um conjunto de pareceres e notas tcnicas publicados em nosso site que merecem a ateno dos administradores pblicos e dos agentes polticos em geral pelo contedo centrado na realidade dos Entes locais bastante
distanciada dos gabinetes de Braslia, que constroem o mundo ideal enquanto ns,
nos Municpios brasileiros, executamos o mundo real.
Nesta XVI Marcha a Braslia em Defesa dos Municpios, resolvemos expor a capacidade tcnica da CNM, reunindo, em uma obra que se inicia a partir de agora e que certamente
ser reeditada em todas as Marchas, artigos e estudos desenvolvidos por nossos colaboradores, que na rea tcnica interagem com os diversos segmentos governamentais
pleiteando prticas teis e adequadas de Educao, Sade, Assistncia Social, Mobilidade e Trnsito, Meio Ambiente, Cultura, Urbanismo e outras, sem descuidar das finanas
e dos registros contbeis.
Revista Tcnica CNM 2013
A Revista Tcnica da CNM tem como objetivo levar at os participantes da XVI Marcha a
Braslia e aos agentes polticos locais a discusso empreendida por todos os tcnicos e
consultores da CNM junto s esferas federais da administrao, na defesa dos iderios
municipalistas.
Nossa expectativa que o trabalho seja aproveitado por todos os envolvidos com as
aes que visam a melhorar a qualidade de vida das nossas populaes.
Boa leitura.
Paulo Ziulkoski
Presidente da CNM
Prefcio
Neste primeiro semestre de 2013, o Brasil viveu um dos mais importantes momentos
da sua histria recente. O povo nas ruas cobra resultados efetivos correspondentes ao
cumprimento das obrigaes do Estado para com sua populao e seus contribuintes.
As ruas esto demonstrando um cansao real da Nao, e o cidado est saindo de casa
para cobrar mais responsabilidade do Estado, que, avarento, nada redistribui, guardando para si o ouro extrado do trabalho rduo do operrio. E que, quando generoso,
distribui migalhas aos que nada tm, sem prepar-los para vir a ter, uma vez que no
interessa estimular o crescimento individual e coletivo.
Esses Estados no mais satisfazem ou enganam a grande parcela do povo brasileiro.
Convivendo entre estes dois Estados, estamos ns, os Municpios, pois, embora sejamos
o patinho feio, somos Entes integrantes dessa Federao brasileira que se desmantela
e que se desconecta da realidade, na qual os Entes locais so to vtimas quanto o povo,
pois, do bolo tributrio nacional, resta-lhes uma migalha que no chega a dois dcimos
para que possa retribuir ao contribuinte os servios aos quais ele tm direito a receber.
O trabalho da CNM e de seus tcnicos tm sido exatamente o de ajudar este Ente a segurar sobre seus ombros a integridade da Federao, alcanando ao povo um mnimo
que ainda o mantm com alguma esperana.
A Diretoria Tcnica da CNM, que atua permanentemente na elaborao de estudos e
orientaes, faz chegar, aos senhores prefeitos e demais gestores locais, por meio desta
REVISTA TCNICA 2013, subsdios para o debate poltico e tcnico que obrigatoriamente
10
os agentes polticos locais precisam para empreender a defesa das suas administraes
e de seu povo, pois novos tempos se avizinham e estes no permitiro certamente o
desconhecimento e a inrcia.
Para tanto, nossos colegas da rea Tcnica oferecem seu conhecimento com o intuito
de participar deste novo momento, juntamente com todos os municipalistas, e de implantar, com mais convico e conhecimento, novas prticas de gesto que, em resumo,
o que todos ns brasileiros estamos precisando ver.
Esperamos que esta Edio, que aborda temas como: gesto ambiental, recursos humanos
na Educao e na Sade, trabalho infantil, recolhimento do ISS, trnsito, boas prticas nas
obras pblicas e o estudo sobre mortes por drogas, possa contribuir no dia a dia da sua
administrao, assim como estimular que outros temas sejam provocados e exigidos pelos
agentes pblicos municipais, a fim de nos impulsionar busca por mais conhecimentos e
solues, em colaborao a esse reconstruir de um novo Brasil, no qual o Estado cumpra
plenamente suas obrigaes para com sua populao e seus contribuintes.
Boa leitura!
Elena Garrido
Diretora Tcnica
11
Anlise da Gesto do Programa de

Erradicao do Trabalho Infantil
no Brasil no Perodo de 2001 a
2005
Rosngela da Silva Ribeiro
Hilton Leal Silva
RESUMO: O presente trabalho objetiva apresentar uma anlise da gesto do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) em mbito nacional no perodo de 2001
a 2005. O desenvolvimento do artigo consistiu, primeiramente, em traar, por meio de
pesquisa bibliogrfica e documental, um resgate histrico sobre a origem do trabalho
infantil. No segundo momento, apresenta a anlise das bases de dados de que dispe
relacionada informao sobre a existncia de crianas e adolescentes em situao de
trabalho, como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad), 2001 a 2005;
Censo/IBGE, 2000/2010; Siga Brasil; e informaes do Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), na Matriz de Informao Social. Optamos por essas bases de dados, pois, segundo informaes do MDS, a base do Sispet encontra-se
com problemas. A metodologia aplicada foi desenvolvida por Ivanete Boschetti no artigo Avaliao de polticas, programas e projetos sociais, publicado em 2009, no livro
Servio Social: Direitos Sociais, Competncias Profissionais (CFESS/ABEPSS). O resultado do
presente trabalho foi a identificao da falta de coerncia entre os dados da Pnad e
da Matriz. E a metodologia de anlise e avaliao aplicada resultou na identificao de
mecanismos de acesso, permanncia e controle, o que demonstra que o programa no
cumpre o papel de poltica de proteo social, mas regula a situao de vulnerabilidade
12
e risco social a que esto submetidos seus beneficirios. O oramento e a execuo

comprovam uma discrepncia entre os dados de ambas as bases, Matriz de Informao
Social e Siga Brasil, o que apresenta uma falta de dilogo entre esses mecanismos de
transparncia.
Palavras-chave: Trabalho infantil. Programa de Erradicao do Trabalho Infantil.
13
1. INTRODUO
Este artigo tem por objetivo analisar a gesto do Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti) em mbito nacional, no perodo de 2001 a 2005. O pano de fundo o
cenrio que d origem ao trabalho infantil na perspectiva internacional, nacional e local.
Contexto marcado por uma sociedade desigual, caracterstica da sociedade capitalista
de produo.
As bases de dados utilizadas para apresentar um desenho institucional da questo do
trabalho infantil so: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad), 2001 a 2005,
que apresenta o quantitativo de crianas e adolescentes em situao de trabalho; Censo/IBGE, 2000/2010; Siga Brasil, com informaes relacionadas ao oramento e sua
execuo; e informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS), na Matriz de Informao Social, onde se tem acesso ao nmero de beneficirios
do Peti.
O interesse pelo tema veio da vivncia no campo de estgio na Confederao Nacional de Municpios (CNM), na rea de Desenvolvimento Social, onde foi possvel ter
uma proximidade com a pauta da anlise dos programas sociais do governo federal,
em especial os da Poltica de Assistncia Social. Sendo a linha de atuao da CNM o
acompanhamento da execuo oramentria dos programas, seus eixos estruturantes,
cobertura no atendimento populao e municipalizao do programa.
O recorte temporal do nosso estudo deve-se em decorrncia da nacionalizao do
programa no ano de 2001 e da integrao dele ao Programa Bolsa Famlia, em 2005, optando por este perodo em funo de tentarmos evitar um confronto de informaes
sobre a transferncia de renda entre ambos os programas nas bases de dados.
Assim, os objetivos desse artigo so: levantar dados sobre o trabalho infantil no pas;
analisar a trajetria do oramento e da execuo oramentria do Peti no Brasil.
14
Foi o episdio da zona das carvoarias no Estado do Mato Grosso do Sul que colocou
o tema trabalho infantil na agenda poltica do governo. Com isso, foi criado o programa Peti como estratgia de enfrentamento dessa questo. Tambm foi criado um Frum (Frum Nacional de Preveno e Erradicao do Trabalho Infantil FNPeti) para
o acompanhamento do programa, e alguns estudos foram realizados em decorrncia
dessa pauta, inclusive pelo Frum, onde podemos citar: A Evoluo do Trabalho Infantil no Brasil de 1999 a 2001, publicado no ano de 2004.
Podemos citar, tambm, o estudo elaborado pela Unicef, Anlise Situacional do Peti, e
a prpria Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), que faz um recorte por
faixa etria na situao de pessoas ocupadas, por meio da qual possvel identificar
trabalho infantil (crianas e adolescentes) dos 5 aos 17 anos.
A base terica e metodolgica para avaliao do programa teve como fonte os parmetros construdos por Ivanete Boschetti no artigo Avaliao de polticas, programas
e projetos sociais, publicado em 2009, no livro Servio Social: Direitos Sociais Competncias
Profissionais CFESS/ABEPSS.
A metodologia apresentada pela autora tem como base trs aspectos: 1. configurao
e abrangncia dos direitos e benefcios; 2. configurao do financiamento e gasto; 3.
gesto e controle social democrtico. Cada aspecto trabalha com os seguintes indicadores: natureza e tipo do benefcio, abrangncia, critrios de acesso, mecanismos de
articulao com outras polticas, fontes de financiamento, at a articulao do programa com organizaes no governamentais. Aqui, iremos nos atentar aos 2 primeiros
aspectos.
Segundo Boschetti (2009), esses trs aspectos, compostos por indicadores, podem ser
utilizados no processo de anlise e avaliao de programas e ou polticas sociais, objetivando construir um quadro institucional que aponte a forma como a poltica foi desen-
15
volvida e como ela est sendo gerida. Esse quadro institucional pode ser desenhado,
tambm, com a agregao de dados.
Essa pesquisa tem carter exploratrio e de natureza documental, onde, segundo Gil
(2007, p. 45), a pesquisa documental vale-se de materiais que no recebem ainda um
tratamento analtico, ou que ainda podem ser reelaborados de acordo com os objetos
da pesquisa. As fontes para pesquisa documental so variadas, podem ser elas: base
de dados, leis, decretos, documentos etc. Como utilizaremos na pesquisa leis, decretos
e bases de dados primrias, o que faz com que todo o material de estudo se assemelhe
natureza da pesquisa documental, logo optou-se por esse mtodo. Para alcanar o
objetivo, foram utilizados:
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (Pnad) 2001 a 2005;

Censo 2000 e 2010;
dados do Siga Brasil;
informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
na Matriz de Informao Social, sobre as crianas atendidas pelo programa.
O MDS informou que suas bases apresentam limites, ou seja, os dados levantados e
analisados so de responsabilidade de tais instituies que publicizaram as informaes
analisadas.
A proposta dessa pesquisa apresentar o desenvolvimento do Peti na perspectiva da
demanda e da cobertura.
2. TRABALHO INFANTIL
A Constituio Federal de 1988, atual legislao, define como trabalho infantil a atividade exercida por qualquer pessoa abaixo dos 16 anos, salvo na condio de aprendiz,
a partir dos 14 anos. Sendo proibidas atividades insalubres, penosas, noturnas, pesadas,
16
que coloquem em risco o desenvolvimento psquico, moral e social das crianas.

A perspectiva conceitual de trabalho para a sociedade capitalista est relacionada sobrevivncia e s relaes sociais:
De acordo com a perspectiva da sociologia clssica marxista, o trabalho
ocupa a centralidade das sociedades, pois elas so obrigadas, por meio
do trabalho, a realizar o metabolismo da natureza para garantir a sobrevivncia fsica do homem em sociedade, assim como a organizao desse
metabolismo (VIEIRA, 2008, p. 47)
Logo, a demanda por mo de obra infantil influenciada diretamente pela estrutura

do mercado de trabalho, em que est relacionada pobreza absoluta, fator que leva
famlias a incluir a mo de obra infantil em uma tentativa de complementao de renda para sobrevivncia e satisfao de suas necessidades humanas universais. Fazendo
distino entre necessidades bsicas e necessidades humanas, em que a ideia de necessidade bsica utilizada restritamente pode variar de acordo com o tempo na histria,
local e cultura, o que para uma pessoa pode ser uma necessidade bsica, para outra
pessoa pode no ser, e partindo-se desse princpio, segundo Camila Potyara (2006, p.
232), entende-se por pobreza absoluta a condio em que no h a satisfao das
necessidades bsicas universais e objetivas, aquelas que so indispensveis para sobrevivncia humana.
preciso observar que essa dinmica da pobreza, ao forar a incluso de crianas e
adolescentes no mundo do trabalho, acaba por gerar o movimento de desigualdade
e excluso social, no seu sentido mais amplo, em que, segundo Alcock (1997, p. 6 apud
POTYARA, 2006, p. 235), desigualdade um conceito descritivo, que reflete e ilustra a
lgica capitalista [...] a excluso social se refere as situaes de privao e desvantagem,
mas no se limita a privao material. Ambos no so sinnimos de pobreza, mas esto correlacionados a ela.
Podemos afirmar que a questo do trabalho infantil um fenmeno social complexo,
e questes como situao econmica, cultural e social so determinantes para o seu
processo de desenvolvimento e enfrentamento.
17
Karl Marx identificou diferentes faces do trabalho e revelou a complexidade e a importncia dessa categoria nas diversas sociedades e na vida do
indivduo. Demonstrou que a sociedade, as relaes sociais, so formadas
pelas relaes de produo, pois, na produo, os homens atuam no s
sobre a natureza, mas tambm uns sobre os outros (VIEIRA, 2008, p. 48).
Podemos pensar na revoluo industrial como um grande movimento de alterao do

modo de produo, e, sobre isso, Marx (1982) afirma ainda que:
O emprego das mquinas torna suprflua a fora muscular e torna-se
meio de emprego para operrios sem fora muscular, ou com um desenvolvimento fsico no pleno, mas com uma grande flexibilidade. Faamos
trabalhar mulheres e crianas! Eis a soluo que pregava o capital quando
comeou a utilizar-se das mquinas [...] O trabalho forado em proveito
do capital substituiu os brinquedos da infncia e mesmo o trabalho livre,
que o operrio fazia para sua famlia no crculo domstico e nos limites
de uma moralidade s (MARX, 1982, p. 90).
Desse modo, a fora de trabalho das crianas foi inserida no processo de sobrevivncia
das famlias, e, como no havia legislao que amparasse a classe trabalhadora e principalmente as crianas, as injustias sociais eram as mais diversas.
Vale lembrar que na poca estava em voga o liberalismo, o qual no admitia a interveno do Estado na regulao do mercado de forma mais intensificada, o que acontecia
era autorregulao da economia, com contratos de trabalho injustos e feitos sem amparo legal e sem a menor perspectiva da garantia de direitos, tanto para classe trabalhadora, quanto para as crianas e adolescentes.
A situao de trabalho a qual as crianas so obrigadas a cumprir trouxe prejuzos graves, no somente relacionados aos aspectos fsicos, mas tambm aos intelectuais, pois
as foram a abrir mo de sua formao acadmica, em que, por questes de sobrevivncia, no tm condies de frequentar uma escola e relacionar-se com outras crianas, exercendo, assim, o seu direito convivncia comunitria.
18
Excluindo a poca pr-histrica, esse o cenrio que consagra a mo de obra infantil

a servio do capital. Com isso, entende-se que ao longo da formatao das sociedades
somente as crianas que compem a classe excluda das decises polticas, a distribuio de renda e de sua condio de cidads vivenciaram a situao de trabalho infantil.
E a ausncia de legislao que objetivasse o fim do trabalho infantil ainda era um fato.
Somente aps o fim da primeira guerra mundial em Paris, quando foi realizada a Conferncia da Paz, quando foi construdo um documento intitulado Carta do Trabalho, que
continha diretrizes que objetivavam o fim do trabalho infantil, que se deu incio, de
fato, a uma poltica internacional para as relaes de trabalho.
Foi justamente esse documento a base para a criao da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT), em meados de 1919 (NASCIMENTO, 2003). Organismo que tem o
objetivo de reivindicar melhores condies de trabalho e que mais tarde vai ter como
um de seus principais objetivos a erradicao do trabalho infantil, quando inaugura o
Programa Internacional para Eliminao do Trabalho Infantil (Ipec).
Com isso, surgem as Convenes, os tratados internacionais cujos pases signatrios
devem seguir suas diretrizes e objetivos. E a Conveno 138 foi a que props a abolio
do trabalho infantil, quando determinou que a idade mnima para o ingresso ao mundo
do trabalho no poderia ser inferior ao trmino da escolaridade, ou, ao menos, os 15
anos de idade. Mas no Brasil o movimento segue outro ritmo, que ser tratado no item
seguinte.
3. TRABALHO INFANTIL NO BRASIL

Somente no final da dcada de 1980 foi que a questo do trabalho infantil ganhou
destaque no Brasil. Em Mato Grosso do Sul, famlias migravam para o Estado em busca de trabalho e eram contratadas por arrendatrios para trabalhar na plantao de
19
eucalipto e transformao dele em carvo vegetal. Nesse processo, diversas crianas

foram inseridas nessa relao de trabalho culminado em denncias e divulgao dessa
situao em todo o Pas.
Segundo informaes da Pastoral da Terra, disponibilizadas no documento Boas Prticas de Combate ao Trabalho Infantil, divulgado pelo FNPeti, em 2003, as condies de trabalho nessa regio eram degradantes e desumanas e havia, ainda, um fator agravante, a
omisso do Estado em relao ao problema.
Devido ao nmero de denncias sobre a situao de explorao e trabalho infantil, foi
aberta em 1992 uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI), que tinha como objetivo avaliar as denncias e acionar os rgos que pudessem coibir as atividades.
Ainda de acordo com o documento Boas Prticas de Combate ao Trabalho Infantil/FNPeti,
os relatos eram de que crianas com mais de 4 anos j eram consideradas aptas para
trabalhar e tinham funes como a de carregar tijolos e fechar a entrada dos fornos
com barro, j as crianas maiores realizavam a retirada do carvo dos fornos.
Tambm segundo informaes do FNPeti havia cerca de duas mil crianas e adolescentes
trabalhando e vivendo sem as condies mnimas de sade, educao, alimentao etc.
Mesmo com todo o movimento em prol da proteo de crianas e adolescentes, e a
proibio do trabalho infantil no mundo, isso ainda um fato no territrio brasileiro,
pois se trata de uma sociedade com altos ndices de desigualdade social e econmica e
a situao de trabalho precoce realizado por crianas torna-se uma questo de sobrevivncia ainda em diversas famlias.
Somente com a Constituio Federal de 1988, em seu art. 227, foi estabelecido que:
dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana, ao
adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito vida, sa-
20
de, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura,

dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
Seguindo a perspectiva da proteo criana, para regulamentar o que a CF determina,

foi sancionada a Lei 8.069, de 13 de julho de 1990, o Estatuto da Criana e do Adolescente (Eca), que, em seu art. 60, discorre sobre a proibio do trabalho para menores de
14 anos, salvo na condio de aprendiz.
Como complementao Constituio, o ECA define a condio de aprendiz como:
Art. 67. Ao adolescente empregado, aprendiz, em regime familiar de trabalho, aluno de escola tcnica, assistido em entidade governamental ou
no governamental, vedado trabalho:
I noturno, realizado entre as vinte e duas horas de um dia e as cinco
horas do dia seguinte;
II perigoso, insalubre ou penoso;
III realizado em locais prejudiciais sua formao e ao seu desenvolvimento fsico, psquico, moral e social;
IV realizado em horrios e locais que no permitam a frequncia
escola. (ECA, 1990).
Somente em 2001, o Brasil tornou-se signatrio das duas principais convenes da OIT
acerca do trabalho infantil, a Conveno 138, que estabelece idade mnima para o trabalho no dever ser inferior idade de concluso da escolaridade compulsria ou,
em todo caso, a 15 anos, e a Conveno 182, que determina a proibio e a eliminao
das piores formas de trabalho infantil, e a Recomendao 146, com o Decreto 4.134, de
15 de fevereiro de 2002.
Foram pelos menos 8 anos at o Eca, e, ao menos, 20 anos at o Brasil assinar as Convenes internacionais. Enquanto isso, as consequncias do trabalho infantil comprometiam no somente o rendimento escolar das crianas com a desistncia em relao
aos estudos, mas as expunham a um alto risco em relao s situaes relacionadas a
21
leses fsicas e maus-tratos. Comprometendo o desenvolvimento social e psicolgico

das crianas.
E apesar de todo o ocorrido em Mato Grosso do Sul, o Brasil s editou uma poltica
pblica para dar respostas a essa realidade em 1996, com o intitulado Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), o qual foi desenvolvido como projeto-piloto,
e em seguida foi expandido para os Estados de Pernambuco, onde havia registro de
trabalho infantil nos canaviais da Zona da Mata Sul; Bahia, na regio sisaleira; e, por fim,
no Rio de Janeiro, tambm nos canaviais.
Vale ressaltar que somente em 2000 o Peti foi regulamentado pela Portaria MPAS
2.917, que em seguida foi revogada pela Portaria 458, de 4 de outubro de 2001, que
estabeleceu diretrizes e normas do Programa, possibilitando uma adeso nacional, incluindo o Distrito Federal.
O Peti tem um carter intersetorial, objetivando o trabalho social com as famlias, bem
como a transferncia de renda e as atividades socioeducativas. O objetivo central do
programa erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas
ou degradantes nas zonas urbana e rural. Ao encontro desta proposta tambm se tem
o Programa Bolsa Famlia,1 cuja centralidade das aes semelhante do Peti. Assim,
em 2005, com a Portaria 666, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, os programas foram integrados.
Para ampliar o entendimento sobre a questo da infncia e da adolescncia, o ECA definiu em seu art. 2o que criana, para os efeitos desta lei, a pessoa at 12 anos de idade
incompletos, e adolescente aquela entre 12 e 18 anos de idade.
A perspectiva da integrao desses programas era a de ampliao da cobertura do
O Programa Bolsa Famlia um programa de transferncia direta de renda direta com condicionalidades que beneficia famlias em situao de pobreza (com renda mensal por pessoa de R$ 70 a R$ 140) e extrema pobreza (com renda mensal por pessoa de at R$ 70) (MDS).
22
atendimento do PBF para as crianas e adolescentes em situao de trabalho infantil

assistidas pelo Peti, e a extenso das aes socioeducativas e de convivncia do Peti
para as crianas do PBF.
3.1. Programa de Erradicao do trabalho Infantil
A Portaria 458, de 4 de outubro de 2001, estabeleceu diretrizes e normas para o Peti,
pensando seu pblico-alvo as famlias com renda per capita de at 1/2 salrio-mnimo,
com crianas e adolescentes de 7 a 14 anos trabalhando em atividades consideradas
perigosas, insalubres, penosas ou degradantes. Podendo atender, tambm, a adolescentes de 15 anos que estejam em situao de risco por conta da explorao de sua mo
de obra.
A gesto do Peti em mbito federal fica a cargo da coordenao da Secretaria Nacional
de Assistncia Social (Snas), por meio do Departamento de Proteo Social Especial.
Nos Estados e Municpios, o programa coordenado pela Secretaria Estadual de Assistncia Social ou rgo equivalente.
O Peti possui trs eixos de atuao: concesso da Bolsa Criana Cidad, execuo da
jornada ampliada e trabalho com as famlias (educativo e de gerao de emprego e renda), o programa prev, ainda, o controle social por meio das Comisses de Erradicao
do Trabalho Infantil, Conselhos de Direitos da Criana, Conselhos de Assistncia Social
e Conselhos Tutelares (MDS, 2001).
O Peti centraliza suas aes na figura da famlia, objetivando trabalhar a gerao de
renda, os vnculos familiares e a incluso social. Seus objetivos, segundo a Portaria
458/2001, so:
erradicar, em parceria com os diversos setores governamentais e da sociedade
civil, o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas zonas urbana e rural;
23
possibilitar o acesso, a permanncia e o bom desempenho de crianas e adolescentes na escola;

implantar atividades complementares escola;
conceder uma complementao mensal de renda Bolsa Criana Cidad s
famlias;
proporcionar apoio e orientao s famlias beneficiadas;
promover programas e projetos de qualificao profissional e de gerao de trabalho e renda junto s famlias.
A sensibilizao para o alcance da erradicao do trabalho infantil fica a cargo dos Estados, que devem pactuar com os demais setores aes que possam intervir, articuladamente, na preveno do trabalho infantil.
Esse pacto deve ser subsidiado por um diagnstico socioeconmico regional, que deve
dar condies para o planejamento das aes de preveno e enfrentamento ao trabalho infantil.
necessrio, tambm, que se constitua uma Comisso de Erradicao do Trabalho Infantil, tanto em mbito estadual quanto municipal, devendo esta ser formalizada por
decreto ou Portaria, com vistas ao controle social.
A Portaria 458 ainda sugere a composio dessa Comisso, indicando como componentes, por exemplo: Conselho Tutelar, Ministrio Pblico, rgos gestores das reas
de assistncia social, trabalho, educao e sade e Conselhos de Assistncia Social, de
Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Para executar as aes pensadas, almejadas pela Comisso, a Portaria estabelece a necessidade da criao do Plano de Aes Integradas, que deve conter aes prioritrias e secundrias no enfrentamento ao trabalho infantil e as responsabilidades de cada setor, de
modo geral, aqui se estabelecem os trabalhos que sero realizados no mbito do Peti.
24
Em relao aos critrios de seleo na perspectiva da Unio para o Municpio, essa ficava a cargo da identificao e da priorizao do Estado.
J a permanncia das famlias no programa e a concesso das bolsas (rural R$ 25,00;
urbana de R$ 25,00 a R$ 40,00; vtimas de explorao sexual2 R$ 65,00) dependem do
cumprimento de algumas condicionalidades como:
retirada de todos os filhos menores de 16 anos de atividades laborais;

retirada de todos os filhos menores de 18 anos de situaes de explorao sexual;
manuteno dos filhos na escola;
participao das crianas e dos adolescentes nas atividades da jornada ampliada;
participao nas atividades socioeducativas;
participao nos programas e nos projetos de qualificao profissional e de gerao de trabalho e renda.
A suspenso da bolsa acontece quando as/os adolescentes completarem
15 anos, idade limite estipulada pelo Peti, aos 16 anos, no caso de crianas
e adolescentes vtimas de explorao sexual, tambm aos 16 anos, quando a famlia atingir o perodo mximo de 4 anos de permanncia no Peti.
A porta de entrada dos programas sociais o Cadnico, um instrumento que ajuda a

categorizar as famlias de baixa renda, com informaes socioeconmicas. Foi criado
no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, em outubro de 2001, pelo Decreto 3.877, que foi revogado em 2007 pelo Decreto 6.135.
A relao do Peti com o Cadnico se d em funo de o programa no ter um termo
de adeso, sendo assim, qualquer Municpio que tivesse ao menos 10 crianas ou/e
adolescentes em situao de trabalho identificadas no Cadnico receberia auxlio para
as aes do programa.
2
O Programa Sentinela destinava-se a combater o abuso e a explorao sexual de crianas e de adolescentes, tendo como metas programticas a implantao de centros de referncia, servios para o atendimento do pblico-alvo e promoo de aes de mobilizao
da sociedade e instituies.
25
Em relao ao financiamento do programa e sua gesto, esses esto sob a responsabilidade das trs esferas do poder pblico, sendo que a Unio se compromete em fazer
um repasse para manuteno da Jornada Ampliada no valor de R$ 20,00 por crianas
ou adolescente da zona rural, e R$ 10,00 tambm por criana ou adolescente da zona
urbana, e R$ 220,00 para as vtimas de explorao sexual, por ano, por criana ou adolescente, o que d R$ 18,33 por ms.
O programa faz um recorte quando estipula que os valores repassados para manuteno das aes e da bolsa no mbito da zona urbana s podem ser utilizados nas regies metropolitanas, ou em Municpios com mais de 250 mil habitantes, isso representa
apenas 2,3% do total de Municpios (130 de 5.568), e em despesas de custeio. E quando
diz que somente 30% desse repasse poder ser utilizado para pagamento de pessoal.
3.2. Unificao do Peti ao Programa Bolsa Famlia
Foi publicada no Dirio Oficial da Unio, no dia 30 de dezembro de 2005, a Portaria
666, que disciplina a integrao entre o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o Programa de
Erradicao do Trabalho Infantil (Peti).
O objetivo dessa integrao foi racionalizar a gesto de ambos os programas, ampliar a
cobertura do atendimento das crianas e adolescentes do Peti e incluir os beneficirios
do PBF que estejam em situao de trabalho nas aes socioeducativas do Peti.
A Portaria 666/2005 estabelece que sero atendidas todas as formas de trabalho infantil
e no somente as formas insalubres e mais penosas, como na redao da Portaria 458.
Essa integrao traz uma mudana conceitual para a transferncia de renda do PBF,
que passa a ser entendida como benefcio e no uma ajuda, transformando o servio
de convivncia do Peti em uma ao estruturante do programa, e, por fim, na transferncia de renda, a famlia que no atender ao critrio de algum programa pode receber
o benefcio pelo outro.
26
O Peti, at dezembro de 2005, era destinado, prioritariamente, s famlias com renda

per capita de at 1/2 salrio-mnimo. Com a integrao, o valor da renda foi modificado,
objetivando incluir no programa as famlias que tm renda mensal per capita superior a
R$ 100,00. As famlias que tiverem renda mensal per capita igual ou inferior a R$ 100,00
sero includas no PBF e estaro sujeitas s regras e aos valores deste programa. A seleo das famlias, a partir de agora, feita por meio do Cadnico.
Outra alterao realizada foi em relao ao pagamento da bolsa, havia duas formas de
se efetuar esse pagamento, uma pela Caixa Econmica Federal (CEF), com carto magntico para as famlias que j estavam no Cadnico, onde o MDS repassava os valores
para Caixa, a outra forma por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (Fnas),
que repassava os valores ao Fundo Municipal de Assistncia Social (Fmas), e a prefeitura
organizava o pagamento, agora o pagamento efetuado somente pela CEF.
A ttulo de informao, o Peti tambm estabeleceu parceria junto ao Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), por meio de um Termo de Cooperao Tcnica, cabe ao MTE
a competncia de mapeamento dos focos de trabalho infantil no Brasil.
Passadas as questes tcnicas que o Peti nos apresenta, preciso mergulhar nos aspectos polticos do programa para entendermos melhor a proposta do Peti. Para isso,
ser observado que cenrio ele compem, em que perspectiva ele est inserido. Foi em
1988 com a Constituio Federal que a assistncia social passou a integrar as polticas
de proteo social, juntamente com sade e previdncia, formando o trip da seguridade social, o que deu assistncia social status de poltica pblica:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (CF, 1988).
A respeito do conceito de poltica pblica, Pereira (1996, p. 130) a define como linha
de ao coletiva que concretiza direitos sociais declarados e garantidos em lei. Mas
27
somente em 1993, com a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), Lei 8.742, esse artigo da Constituio foi regulamentado, e o artigo primeiro dessa lei determinou que
a assistncia social se constitusse como direito do cidado e dever do Estado, sob o
princpio da universalidade do acesso s polticas sociais.
preciso pontuar que foi no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, nos
anos 1990, que se deu incio aos debates sobre a construo da Poltica Nacional de Assistncia Social, um sistema pblico que organiza, de forma descentralizada, os servios
socioassistenciais no Brasil.
Em 2004, na gesto presidencial de Luiz Incio Lula da Silva, foi criado o Sistema nico
de Assistncia Social (Suas), o qual operacionaliza a Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas), aprovada em 2004, pelo Conselho Nacional de Assistncia Social. A Pnas
um documento que normatiza as aes de assistncia social estipuladas na Loas. Tratase de um instrumento de gesto da assistncia social, pois define diretrizes, princpios,
estratgias, estabelece as competncias e os fluxos entre as trs esferas de governo
(federal, estadual e municipal).
preciso destacar que o Suas formatado dentro de um modelo econmico neoliberal, o
que significa dizer que a tica com a qual as polticas sociais so e foram construdas nesse
perodo passam pela estrutura de condicionalidades, recortes e regras para o acesso.
Conforme Soares, as polticas de corte neoliberal se caracterizam por:
Um conjunto, abrangente, de regras de condicionalidade aplicadas de
forma cada vez mais padronizada aos diversos pases e regies do mundo, para obter o apoio poltico e econmico dos governos centrais e dos
organismos internacionais. Trata-se tambm de polticas macroeconmicas de estabilizao acompanhadas de reformas estruturais liberalizantes
(2003, p. 19 apud TAVARES e FIORI, 1993).
Soares afirma, ainda, que o ajuste neoliberal no apenas de natureza econmica: faz
parte de uma redefinio global do campo poltico-institucional e das relaes sociais
(2003, p. 19).
28
Logo aps o governo de FHC, tivemos como presidente Luiz Incio Lula da Silva, que
apesar da esperana em se ter mudanas estruturais por parte do Estado para com as
polticas sociais, a gesto do Estado no governo Lula se manteve na perspectiva neoliberal, as polticas sociais continuaram submetidas s determinaes da poltica econmica.
Foi com governo da presidenta Dilma Rousseff, em 2011, que o Suas se configurou como
lei, onde a Loas alterada pela Lei 12.435/2011, o estabelecendo legalmente como um
sistema descentralizado, participativo e no contributivo. Todavia, essa mudana ainda
no garante alteraes concretas no entendimento sobre poltica social e continua no
primando pela efetivao dos direitos sociais, tal como constitucionalmente definido.
O conceito de poltica social contraditrio, pois esse se relaciona tanto com o papel
do Estado, quando esse intervm para manuteno do sistema com a realizao de
aes paliativas, quanto com a mobilizao social, na perspectiva da conquista de direitos, assim Pereira, ao analisar Poltica Social, se refere:
[...] quelas modernas funes do Estado capitalista imbricado sociedade de produzir, instituir e distribuir bens e servios sociais categorizados como direitos de cidadania [...] a qual foi depois da II Guerra
Mundial distanciando-se dos parmetros do laissez-faire e do legado das
velhas leis contra a pobreza (PEREIRA, 1998, p. 60).
preciso destacar que a Lei 12.435, de 2011, alterou a Lei 8.742, de 1993 (LOAS), e fez
com que o Peti passasse a compor o Sistema nico de Assistncia Social, onde:
Art. 24-C. Fica institudo o Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(Peti), de carter intersetorial, integrante da Poltica Nacional de Assistncia Social, que, no mbito do Suas, compreende transferncias de
renda, trabalho social com famlias e oferta de servios socioeducativos
para crianas e adolescentes que se encontrem em situao de trabalho.
1o O Peti tem abrangncia nacional e ser desenvolvido de forma articulada pelos entes federados, com a participao da sociedade civil, e tem
como objetivo contribuir para a retirada de crianas e adolescentes com
29
idade inferior a 16 (dezesseis) anos em situao de trabalho, ressalvada a

condio de aprendiz, a partir de 14 (quatorze) anos.
2o As crianas e os adolescentes em situao de trabalho devero ser
identificados e ter os seus dados inseridos no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), com a devida identificao das situaes de trabalho infantil (LOAS, 1993).
Segundo Pereira, a respeito do Suas:

por meio do SUAS que se ir saber, como os servios, benefcios, programas e projetos previstos na LOAS, e na Poltica, vo ser organizados e
oferecidos; onde podem ser encontrados; que pessoas ou grupos sociais
tero acesso a ele, sob quais critrios; que padres de atendimento vo
ser definidos; como sero realizados, fornecidos e utilizados os estudos e
diagnsticos que embasaro os atendimentos; e de que forma ser feito
o acompanhamento e a avaliao do prprio sistema e de seus resultados
e impactos (PEREIRA, 2007, p. 70).
Ainda segundo Pereira (2007, p. 70), a Assistncia Social como poltica de proteo
deve se encarregar de trs tipos de segurana, aos quais a proposta do Peti se encaixa,
so eles: sobrevivncia, acolhida e convvio.
Onde a sobrevivncia est relacionada ao governamental de transferncia de renda
para idosos, pessoas com deficincia, pobres, as que no tm condies de se manter
ou serem mantidas por suas famlias. A acolhida est ligada ao atendimento das demandas, sejam elas as de abandono emocional, material, situao de violncia, privao
de direitos etc. E a segurana do convvio tem relao com fortalecimento de vnculos
familiares, comunitrios. possvel perceber que ambos os tipos de segurana esto
previstos nos eixos estruturantes do Peti.
O programa sendo colocado sob a gide da Poltica de Assistncia Social nos apresenta
uma mudana no processo de gesto do programa, quando relacionamos esses trs
tipos de segurana pautados pela assistncia social, percebemos que ambos esto re-
30
lacionados s consequncias da pobreza, assim como a pauta do trabalho infantil est

intrinsecamente relacionada pobreza. Sendo o papel da assistncia social prover essas
seguranas.
Percebemos, aqui, mesmo que de forma sutil, sem muito aprofundamento, um recorte
dentro da Poltica de Assistncia Social, onde ela se volta para um pblico muito especfico, o pobre. Adquirindo, assim, caractersticas focalizadoras, mesmo quando o texto constitucional apresenta a pretenso do acesso universal. Pereira, ao falar do Suas,
deixa muito claro que o sistema estabelece: como, onde, que pessoas e que critrios os
servios, os programas e os projetos a assistncia social ter.
Ainda sob a perspectiva da universalizao na poltica de assistncia, essa est relacionada ao princpio da preveno, vista como um mecanismo que poderia evitar a m
sorte da excluso e da desigualdade social gerada pela condio de pobreza. Sobre isso,
Pereira esclarece que:
Todavia, devido complexidade da operacionalizao desse princpio
em sociedades de classe e prevalncia da concepo da poltica social
como receita tcnica de governo ou compensao dos desservios
sociais prestados pela administrao pblica o princpio da seletividade
se sobreps ao da universalidade, reforado pelo retorno do pensamento
liberal nos fins dos anos 1970 (PEREIRA, 2003, p. 2).
Mais tarde, essa ideia de seletividade regride e passa a ser chamada de focalizao, uma
premissa estabelecida por organismos internacionais que regulam a economia mundial,
entendendo que a focalizao contribui para a identificao de grupos sociais particulares, abrindo margem para uma excluso maior.
Sobre focalizao, Pereira diz que:
A focalizao afigura-se, assim, como um princpio antagnico ao da universalizao ao contrrio da seletividade, que poder manter relaes
dinmicas com este no s no plano operacional, mas tambm terico
31
e ideolgico, significa desviar a ateno pblica da satisfao das necessidades sociais, dado o seu carter complexo e multideterminado para a
adoo de solues tcnicas focalizadas, tidas como inovadoras, neutras
e facilmente controlveis (PEREIRA, 2003, p. 3).
A ideia da focalizao na assistncia social contribui para a restrio do papel do Estado

na proteo social.
Diante do exposto, percebemos limitaes estruturantes dentro do Suas, todas relacionadas ao contexto poltico e econmico, pautado pelo sistema capitalista, com um
modelo econmico neoliberal, que fundamenta as aes da poltica de assistncia na
pobreza absoluta e que formata polticas sociais de modo compensatrio e no emancipatrio.
Sendo assim, a questo do trabalho infantil no contexto da sociedade capitalista
como uma mola garantidora de seu sistema, no h como extinguir o trabalho infantil
do contexto capitalista sem uma ruptura drstica de sistema. Logo, a questo da pobreza relacionada dinmica da sociedade continuar gerando desigualdade e excluso social.
Em relao s limitaes que o Peti nos apresenta, essas esto relacionadas ao processo
de acesso e cobertura, quando estipula condicionalidades, impondo, ainda, objetivamente, a obrigao de se comprovar a condio de pobreza, quando eleito. Esse fica
submetido a um tipo de vigilncia, quando o acesso a seus direitos bsicos ficam condicionados a regras, logo esses mecanismos no contribuem para incluso social; pelo
contrrio, fomentam o ciclo da pobreza e a manuteno de um sistema que se pauta
pela negao de direitos.
32
3.3. Cenrio do Trabalho Infantil no Brasil

Segundo as informaes do Censo do ano 2000, havia no Brasil 3.935,489 crianas e
adolescentes em situao de trabalho, nas faixas, um montante de 2.144,010, que representa 54% do total.
Sendo os Estados de So Paulo, com 616.867, e Minas Gerais, com 443.618, os que
apresentam os maiores nmeros de crianas e adolescentes em situao de trabalho
precoce.
O Censo realizado em 2010 revela uma leve queda no total de crianas e adolescentes
no mundo do trabalho em relao ao ano de 2000, sendo a diferena de 528.972 crianas, o que representa uma queda de 13,4%; um nmero pequeno se imaginarmos que
o intervalo de 10 anos.
Os Estados que se destacam com os maiores nmeros de explorao da mo de obra
infantil continuam sendo So Paulo, com 553.912, e Minas Gerais, com 349.994.
O que chama a ateno o longo perodo que o Brasil passou sem dar ateno causa,
principalmente em relao s normativas que poderiam de algum modo reprimir minimamente os impactos da demanda do trabalho infantil.
33
Tabela 1 Total de crianas em situao de trabalho

identificadas pelo Censo IBGE 200/2010
Descrio
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
2000
2010
Total
10 a 13 anos 14 e 15 anos 16 e 17 anos
Total
10 a 13 anos 14 e 15 anos 16 e 17 anos
3.935.489
699.194
1.092.285
2.144.010 3.406.517
710.140
888.433
1.807.944
53.087
11.971
15.953
25.163
45.953
11.352
12.812
21.789
15.135
3.732
4.366
7.037
16.514
5.860
4.240
6.414
61.887
15.466
18.397
28.024
82.573
27.564
21.879
33.130
7.059
1.347
1.891
3.821
11.238
3.401
2.936
4.901
179.611
43.021
54.268
82.322 180.089
55.240
49.557
75.292
7.354
1.328
2.178
3.848
12.325
3.518
3.113
5.694
42.099
12.079
11.254
18.766
30.304
6.680
8.059
15.565
192.262
47.067
58.255
86.940 144.310
42.298
40.078
61.934
99.213
24.169
29.955
45.089
62.401
17.131
18.039
27.231
212.392
52.972
64.896
94.524 160.885
38.796
46.285
75.804
54.748
11.517
16.088
27.143
43.304
9.398
11.712
22.194
98.913
25.589
29.623
43.701
69.507
18.372
20.385
30.750
188.385
45.643
55.101
87.641 147.866
39.149
41.888
66.829
78.283
20.429
23.773
34.081
63.704
18.457
18.642
26.605
42.698
9.138
12.054
21.506
37.244
8.989
10.758
17.497
362.586
83.576
106.628
172.382 290.636
79.593
81.207
129.836
443.618
65.982
122.461
255.175 349.994
59.951
91.225
198.818
86.824
16.632
24.710
45.482
64.864
11.952
17.225
35.687
152.746
16.289
36.476
99.981 138.702
24.445
33.084
81.173
616.867
46.021
147.562
423.284 553.912
71.172
123.544
359.196
253.256
36.458
70234
146.564 240.271
42.118
63.271
134.882
161.497
27.843
42674
90.980 160.140
25.301
40.535
94.304
242.134
41.486
63992
136.656 217.312
39.659
53.341
124.312
55.313
8.429
15.336
31.548
50.368
8.208
12.766
29.394
73.636
10.747
22.428
40.461
69.876
13.692
18.819
37.365
131.056
18.554
37.055
75.447 132.607
23.068
36.975
72.564
22.830
1.709
4.677
16.444
29.618
4.776
6.058
18.784
Fonte: IBGE. Elaborao prpria.
4. ANLISE E AVALIAO DO PETI

4.1. Aspectos e indicadores para anlise e avaliao do Peti
A metodologia apresentada por Boschetti (2009) para anlise e avaliao de programas
sociais, pauta aspectos que objetivam apresentar um quadro institucional das polticas
sociais, esses aspectos so: configurao e abrangncia dos direitos e benefcios; configurao do financiamento e gasto, gesto e controle democrtico, mas, aqui, iremos
nos atentar aos dois primeiros aspectos, utilizando indicadores como: natureza e tipo
34
dos direitos e benefcios; abrangncia; critrios de acesso e permanncia; articulao

com outras polticas; fontes de financiamento; direo dos gastos e, por fim, a magnitude dos gastos.
Para tanto, preciso relacionar as informaes das bases de dados que nos propomos
analisar.
Como exposto no tpico anterior, o Censo/IBGE de 2000 apresentava um total
3.935,489 crianas em situao de trabalho no Brasil. Como o Censo realizado a cada
10 anos, um intervalo grande para o nosso perodo de anlise, 2001 a 2005, e como
um dado que no se pode estimar, apresentamos as informaes da Pnad, como maneira de garantir informaes mais confiveis para anlise do trabalho infantil no pas
para os demais anos.
Em relao s informaes sobre o quantitativo de crianas em situao de trabalho,
apresentamos os dados da Matriz de Informao Social e, por fim, os dados do Siga
Brasil sobre o oramento do Peti em mbito nacional.
preciso registrar que, antes de 2005, o nome na subfuno Assistncia Social dentro da base Siga Brasil para Erradicao do Trabalho Infantil tinha as aes Bolsa Criana Cidad e Atendimento Criana e ao Adolescente em Jornada Escolar Ampliada.
Em 2005, o nome muda para Concesso de Bolsa a Crianas e Adolescentes em Situao de Trabalho, e Atendimento Criana e ao Adolescente em Aes Socioeducativas
e de Convivncia.
Vale ressaltar que, mesmo com a mudana de nome, as aes de Bolsa Criana Cidad
e Atendimento Criana e ao Adolescente em Jornada Escolar Ampliada continuam
aparecendo na base do Siga Brasil, mas com valores zerados, isso representa uma desorganizao dentro da base, pois confunde quem estiver disposto a realizar pesquisas
com essa base de dados.
35
4.2. Configurao e abrangncia dos direitos e dos benefcios

O primeiro aspecto a ser analisado tem como base informaes que indiquem a natureza e o tipo dos direitos e dos benefcios, critrios de acesso e permanncia, abrangncia e articulao com outras polticas.
Para verificar se o Peti atende aos indicadores desses aspectos, precisamos responder s seguintes questes: se o programa reconhecido por uma legislao, se um
benefcio que requer contribuio prvia ou se um benefcio no contributivo, se
implementado sob a tica do direito ou se executado de forma clientelista, se tem
carter universal ou seletivo, se garante transferncia de renda, se ao continuada
ou eventual e se existem critrios para o acesso.
Tipo dos direitos e dos benefcios
O Peti reconhecido por lei desde 2001, apesar de a questo do trabalho infantil ter
tido visibilidade muito antes disso; por ele ser parte integrante do Suas, no requer
contribuio prvia, pois a Poltica de Assistncia Social no contributiva.
J em relao ao clientelismo dentro da assistncia social, essa pode ocorrer em espaos micros de relaes de poder, onde, para se ter acesso a um direito, preciso dar
algo em troca. Podemos dizer, aqui, que essa relao possvel, pois no existem mecanismos de controle que possam dar conta da transparncia no acesso a programas
que envolvem a transferncia de renda, mesmo quando este estabelece critrios para
o acesso, como o caso do Peti.
O Peti tem um carter seletivo, quando da redao da Portaria 458, que dizia que apenas crianas e adolescentes de 7 a 14 anos em situao de trabalho insalubre, penoso, perigoso ou degradante teriam acesso ao programa, abrindo, assim, uma margem
significativa para tolerncia a outras formas de trabalho, somente com a integrao do
36
Peti ao PBF o programa se estendeu as crianas e adolescentes em qualquer situao de

trabalho. Outro mtodo de seleo a renda per capita das famlias.
Existe, tambm, um limite no tempo de permanncia das crianas e dos adolescentes
no programa, bem como a suspenso da bolsa, que pode ocorrer quando as/os adolescentes completam 15 anos, idade-limite estipulada pelo Peti, aos 16 anos, no caso de
crianas e adolescentes vtimas de explorao sexual, tambm aos 16 anos, quando a
famlia atingir o perodo mximo de 4 anos de permanncia no programa.
Critrios de acesso e permanncia
O programa garante a transferncia de renda, mas sob a tutela de critrios de acesso,
como renda per capita, de at 1/2 salrio-mnimo, e condicionalidades para permanncia, como a frequncia escolar e a participao no servio de convivncia, fato que
essas condicionalidades visam a garantir o acesso a outros direitos bsicos, mas vai na
contramo do que realmente direito bsico. H, tambm, a situao em que o Estado
vigia seus beneficirios, e pune-os caso no cumpram essas condicionalidades, o prprio termo condicionalidade aponta a imposio de regras para se acessar o direito
proteo social.
A contrapartida para a participao no Programa a retirada das crianas do trabalho
e a matrcula e frequncia regular escola de todos os filhos na faixa de sete a 15 anos.
Esse indicador revelador, pois mostra a capacidade do programa para incluir ou excluir
pessoas, o Peti se mostra ser um programa seletivo e focalizador, pois faz um recorte na
situao de pobreza e trabalho, sendo que essas caractersticas so critrios para o acesso
ao programa. Alis, essa uma caracterstica da Poltica de Assistncia Social como um
todo, sendo ela uma poltica para quem dela precisar e no universal.
37
Abrangncia
Em relao ao indicador abrangncia, foram utilizadas as informaes da Pnad, que
podem nos dar a dimenso da quantidade de crianas e adolescentes em situao de
trabalho no pas, e as informaes da Matriz de Informao Social do MDS, que apresentam o quantitativo de crianas atendidas pelo Peti. A Pnad uma pesquisa realizada
anualmente pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) apenas em ano
de Censo, a Pnad no realizada , cominformaes sobre caractersticas demogrficas
e socioeconmicas da populao, como sexo, idade, educao, trabalho e rendimento
etc. Optamos por utilizar as informaes da Pnad por se tratar de uma base de dados
oficial, j que as do MDS esto comprometidas, a Pnad a que melhor nos apresenta a
realidade sobre trabalho nas unidades federativas, por ser realizada anualmente, possibilitando o acompanhamento e a comparao das informaes ano a ano.
Pegamos como referncia o perodo que vai do ano de 2002 a 2005, excluindo a base
do ano de 2001, pois o dicionrio de Pessoas diz que a varivel Idade possui trs dgitos, nos outros anos, isso no acontece, so apenas dois dgitos; logo, a consideramos
comprometida, tambm, e, para evitar discrepncias entre os nmeros, a exclumos.
Tabela 2 Total de crianas em situao de trabalho
Faixa
5a9
10 a 14
15 a17
Total de crianas em sitao de trabalho
infantil
2002
37.289
37.470
23.592
2003
36.850
36.446
23.370
2004
37.275
36.670
23.002
2005
36.349
36.717
22.423
98.351
96.666
96.947
95.489
Fonte: PNAD 2002 a 2005 - IBGE. Elaborao prpria
Total de pessoas ocupadas

385.431 384.834 399.354 408.148
% das crianas no total de pessoas ocupadas 25,52% 25,12% 24,28% 23,40%
38
No ano de 2002, o Brasil chegou a um total de 98.351 crianas e adolescentes em situao

de trabalho, isso representa 25,5% do total de pessoas ocupadas no Pas (adultos) para
o mesmo ano de referncia. Observa-se que para os anos seguintes esse porcentual no
sofre alteraes significativas. Em 2003, ele se mantm em 25%; em 2004, ele diminui
apenas 1%; e, em 2005, cai novamente, mas apenas 1% tambm.
Do total de crianas em situao de trabalho no ano de 2002, as que esto na faixa
etria dos 5 a 9 anos representam um total de 38%; de 10 a 14 anos, o percentual o
mesmo; somente na faixa etria de 15 a 17 anos, esse porcentual diminui e chega a 24%.
Ao observarmos os anos seguintes, conclumos que esses porcentuais se mantm em
uma constante, no oscilando muito e apresentam praticamente o mesmo total de
crianas e adolescentes em trabalho precoce. Em 2003, a faixa etria de 5 a 9 anos
representa 38% do total crianas e adolescentes ocupadas no Brasil; em 2004 e 2005,
a porcentagem se mantm igual.
Na faixa etria dos 10 aos 14 anos, o porcentual em 2003 de crianas e adolescentes
em trabalho comparado com o total chega marca dos 37,7%; no ano de 2004, a porcentagem a mesma; s, em 2005, esse nmero muda e aumenta para 38,4%, o que
representa 47 crianas a mais em situao de trabalho no Brasil.
Na faixa etria dos 15 aos 17 anos, esse quadro se altera, a nica faixa que apresenta
quedas; todavia, deve-se observar que a Pnad no faz o recorte para a condio de
aprendiz, aquela comum entre adolescentes com mais de 14 anos e prevista pelo ECA,
art. 60.
Para essa faixa etria, no ano de 2003, o total de adolescentes ocupados em relao ao
total de 24%; nos anos de 2004 e 2005, cai 1% consecutivamente.
39
O que a Pnad nos apresenta uma manuteno do quadro de trabalho infantil no pas,
possvel perceber claramente que, do ano de 2002 a 2005, os porcentuais de crianas
e adolescentes em situao de trabalho precoce no se alteram de forma significativa.
Agora vamos observar as informaes da Matriz de Informao Social, que alimentada pelo MDS e uma ferramenta de organizao e disseminao de dados, tanto
municipais quanto estaduais, e foi criada no ano de 2004, o que sem dvida uma
limitao significativa, pois compromete a proposta de avaliao e anlise do programa,
a qual esse artigo se props a fazer.
Mas em relao ao quantitativo de crianas atendidas pelo Peti, a nica base pblica e
oficial de informaes disponvel; com isso, utilizamos as informaes da Matriz, j que
a base de dados do SISPeti encontra-se com problemas. Todavia, deve ficar claro que
os dados s existem a partir do ano de 2004, mas em relao ao Peti, o ano que passa
a existir informao 2005.
Sendo assim, a base nos apresenta um total de 218.099 crianas e adolescentes da zona
urbana participando das aes socioeducativas do Peti, o que em reais representa um
investimento de R$ 10.942.090,00.
E em relao transferncia de renda (bolsa), segundo a Matriz de Informao Social,
217.929 crianas recebem a bolsa, sendo R$ 34.552.040,00 o valor total da transferncia de renda.
Assim, a mdia da bolsa urbana por crianas de aproximadamente R$ 158,00, o que
no corresponde ao valor exato repassado para bolsa urbana do Peti, que de R$ 25,00.
Como a Matriz na funo Peti no apresenta se essa transferncia de renda est agregada ao PBF, no existe possibilidade de comprovar se esse valor realmente est correto.
Para a zona rural, tem-se um total de 567.034 beneficirios das aes socioeducativas
do programa, o que em reais representa R$ 56.478.390,00, como se o governo federal
40
estivesse repassando quase R$ 100,00 por criana para socioeducao, o que no confere com o estipulado nas normativas, que seria R$ 500,00 por grupo de 20 crianas, e
R$ 1.000,00 quando o Municpio possui apenas um grupo de 20.
J a bolsa para as crianas da zona rural tem um valor diferente, R$ 20,00, sendo que
segundo a Matriz existe nesse perodo o total de 643.392 crianas, o que em reais representa R$ 60.400.975,00, que daria uma bolsa mdia de R$ 98,00 para cada criana
e adolescente.
preciso ficar atento ao recorte que o programa faz em relao ao porte do Municpio,
pois as bolsas que tm o menor valor so para as cidades com menos de 250.000 habitantes, isso significa que a grande maioria dos Municpios est recebendo os menores
valores de cofinanciamento federal (um total de 5.464 Municpios), alm do que no se
sabe qual o critrio para tal recorte.
41
Tabela 3 Relao de crianas atendidas pelo Peti Concesso

de bolsa e ao socioeducativa
PETI - Aes
PETI - Concesso
PETI - Aes
PETI - Aes
PETI - Concesso
PETI - Concesso PETI - Concesso
PETI - Aes
Socioeducativas
de Bolsa Socioeducativas - Socioeducativas de Bolsa de Bolsa - Rural - de Bolsa - Rural
UF Socioeducativas Urbana (R$) Urbana (R$) Urbana - 2005
Rural - 2005 Rural (R$) - 2005 Urbana - 2005
2005
(R$) - 2005
2005
2005
7.049
746.725
680.080
5.600
704.900
7.049
280.000
5.600
AC
2.791.500
25.003
2.600
512.000
2.493.180
24.929
128.000
2.600
AL
2.806
341.350
2.971
538.240
304.600
2.846
148.550
2.971
AM
201.550
1.844
314.480
1.870
184.400
1.844
93.500
1.870
AP
85.561
8.604.375
8.310.040
18.393
3.013.120
85.762
958.890
18.393
BA
1.682.175
14.438
677.160
3.676
1.452.600
14.668
183.220
3.676
CE
5.000
936.680 250.000 5.000
DF
848.975
6.398
834.120
4.880
736.500
6.589
244.000
4.880
ES
1.244.825
12.099
17.855
2.162.120
1.214.100
12.053
892.750
17.855
GO
52.349
6.019.025
1.716.400
8.582
5.442.800
54.574
429.100
8.582
MA
1.857.500
16.630
8.244
1.216.600
1.684.100
16.941
411.200
8.244
MG
13.499
1.328.450
12.369
1.930.080
1.345.560
13.189
628.200
12.564
MS
333.975
2.855
1.180.840
9.000
451.700
2.855
460.000
9.000
MT
13.504
1.529.050
8.796
1.189.400
1.348.970
13.574
438.180
8.796
PA
5.058.175
41.779
1.152.000
6.394
4.149.140
41.939
319.700
6.394
PB
208.308
13.524.300
3.990
585.280
125.387
12.407.200
199.500
3.990
PE
2.111.550
18.039
547.080
3.750
1.733.680
18.095
187.500
3.750
PI
1.920.750
22.241
21.463
3.032.800
23.046
2.303.240
1.073.150
21.463
PR
9.983
1.119.425
2.304.400
11.797
1.007.300
10.073
589.850
11.797
RJ
3.083.700
26.484
1.588.360
8.395
2.658.400
26.584
419.750
8.395
RN
4.680
723.000
5.478
646.975
546.020
5.478
234.000
4.680
RO
418.150
3.397
1.349.800
6.809
339.700
3.397
340.450
6.809
RR
1.622
192.900
5.940
1.173.640
1.640
164.600
294.240
5.940
RS
2.559.125
23.739
726.400
4.743
2.631.060
25.385
237.150
4.743
SC
21.081
1.497.375
12.253
1.737.920
21.881
2.188.100
12.253
612.650
SE
346.150
3.433
2.464.040
16.369
347.700
3.483
822.060
16.344
SP
392.925
3.773
266.000
1.510
328.800
3.773
66.500
1.510
TO
34.552.040
643.392
60.400.975
217.929
56.478.390
567.034
10.942.090
218.099
Total
Fonte: Matriz de Informao social - MDS - Elaborao prpria
Ao avaliarmos as informaes do ano de 2005, nico ano comum entre as bases, segundo a Pnad, havia em 2005 um total de 95.489 crianas e adolescentes em situao
de trabalho no pas, dos 5 aos 17 anos; j a Matriz de Informao Social nos apresenta
que, em 2005, havia cerca de 12.649 mil crianas e adolescentes sendo atendidos pelo
Peti, uma diferena de 82.840 crianas. Logo, no h como afirmar se o Peti um programa abrangente.
Pontuamos, ainda, que o fato de os dados no nos darem condies de anlise concisa
representa uma falha no processo organizacional das instituies responsveis por alimentar as bases pblicas de informao.
42
Articulao com outras polticas

O Brasil no tem uma cultura de integrao entre as polticas pblicas, e, a respeito da
articulao do Peti com demais polticas, o programa prev a realizao de atividades
socioeducativas junto s famlias e articulao com aes de qualificao profissional e
gerao de renda. Mas o Peti no apresenta uma proposta pedaggica para suas aes
de convivncia e de gerao de renda, uma pesquisa feita pelo prprio MDS em parceria com a Unicef, publicada em 2004, apontou que existe uma forte desarticulao
do Peti com as demais polticas sociais, que era refletida pela jornada ampliada e pela
baixa escolarizao das crianas e dos adolescentes atendidas pelo programa (UNICEF,
2004, p. 31).
Essa realidade pode corroborar para a manuteno do ciclo da pobreza e da vulnerabilidade social, a pesquisa aponta que uma grande parte das mes das crianas includas no programa no concluram o ensino fundamental, o que pode fazer com que as
crianas voltem a ser inseridas no mundo do trabalho.
Uma poltica de educao com qualidade tema fundamental para a diminuio da
situao de pobreza e vulnerabilidade; todavia, esse deve ser um compromisso poltico.
4.3. Configurao do Financiamento e Gasto
A respeito desse segundo aspecto, foram utilizados como base os seguintes indicadores: fonte de financiamento, direo dos gastos, magnitude dos gastos.
As perguntas que se fazem para avaliar esse aspecto so: quem paga a conta para a
execuo das polticas pblicas, origem do recurso, distribuio do recurso, recursos
aprovados versus recursos efetivamente executados.
43
Fonte de financiamento
Segundo o art. 195, da CF/1988, a seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos
oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, e de diversas
contribuies sociais.
Ainda de acordo com a CF, art. 204, as aes governamentais na rea da assistncia
social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no
art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base em diretrizes.
O Peti financiado com recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social, com cofinanciamento de Estados e Municpios, podendo contar, tambm, com financiamento
da iniciativa privada e da sociedade civil.
Essa estrutura de financiamento das polticas sociais nos sugere a manuteno de um
sistema injusto de proteo social, que transfere a responsabilidade da manuteno da
poltica pblica para a classe trabalhadora, que, ao pagar imposto, financia os programas sociais.
A Loas prev em seu art. 6o:
A gesto das aes na rea de assistncia social fica organizada sob a
forma de sistema descentralizado e participativo, denominado Sistema
nico de Assistncia Social (Suas), com os seguintes objetivos:
I consolidar a gesto compartilhada, o cofinanciamento e a cooperao
tcnica entre os entes federativos que, de modo articulado, operam a
proteo social no contributiva; [...]
O que significa dizer que esse financiamento tripartite, com alocao de recursos
prprios e transferncias fundo a fundo, buscando a equidade na distribuio dos recursos.
44
Todavia, ao observamos o financiamento das aes da jornada ampliada (mais tarde

substituda pela socioeducao), essa nos surpreende, pois a Unio se compromete em
fazer um repasse nfimo no valor de R$ 20,00 por crianas ou adolescente da zona
rural, R$ 10,00 por criana ou adolescente da zona urbana e R$ 220,00 para as vtimas
de explorao sexual, por ano, por criana ou adolescente, o que d R$ 18,33 por ms.
Apesar de o Peti ser reconhecido por meio de legislao e ser parte integrante da Poltica de Assistncia Social, ele falha por no apresentar uma proposta formal de adeso,
sendo ela praticamente automtica, quando se preenche no Cadnico a existncia de
trabalho infantil no Municpio, o que entrava em contradio com a prpria Portaria
458, que estipulava repasses apenas para Municpios com mais de 250 mil habitantes.
O programa tambm no apresenta uma proposta de proteo social universal, mas
sim seletiva e focalista, pois faz um recorte claro, quando a Portaria institua que somente as crianas inseridas nas piores formas de trabalho seriam atendidas pelo programa; essa redao d margem para que outras formas de trabalho sejam aceitas e
toleradas pelo sistema e sociedade, criando uma lacuna real dentro das polticas sociais.
E, somente em 2005, com a unificao do Peti e PBF que se ampliou o entendimento
sobre formas de trabalho, e o Peti foi ampliado para garantir acesso das crianas que
estivessem em qualquer forma de trabalho.
Direo dos gastos
Em relao ao repasse para manuteno da jornada ampliada, 30% desse repasse deve
ser utilizado para pagar os monitores, com o restante, adquirir material para as atividades pedaggicas, fato que um conjunto de 10 crianas da zona rural e mais 10 da zona
urbana vai garantir um repasse mensal de R$ 300,00, sem dvida esse valor no garante
o pagamento nem do monitor nem a compra do material pedaggico.
Utilizando, ainda, as informaes da pesquisa da Unicef, essa apresenta que:
45
o custo mdio per capita para as aes da jornada ampliada de at

R$25,00, o que se distancia muito dos valores repassados pelo governo
federal (R$20,00 per capita para rea rural e R$10,00 per capita para rea
urbana), tendo em vista que a anlise compreende, em sua maioria, beneficiados da rea urbana. Esses dados remetem a concluso de que o
valor repassado pelo governo federal no corresponde s necessidades
dos custos para execuo da jornada ampliada. Assinala-se que cerca
de 20% dos municpios disponibilizam acima de R$40,00 para o custo
mdio per capita (UNICEF, 2004, p. 29).
Como no tivemos acesso aos relatrios do Peti, no podemos identificar que regio
administrativa recebe prioridade nas aes de enfrentamento ao trabalho infantil nem
comparar o que investido de recurso prprio no programa e o que repasse da Unio.
Mas o ponto seguinte de avaliao permite ao menos observar o que foi orado para o
programa e o que realmente foi executado.
Magnitude dos gastos
O Siga Brasil um sistema de informaes sobre oramento pblico, uma ferramenta
nica de consulta que permite acesso amplo e facilitado ao Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), base de dados fechada, e a outras bases
de dados que trabalham planos e oramentos pblicos.
O objetivo em se expor as informaes sobre o oramento do programa apresentar
o que o Peti tem de oramento e o que realmente gasto na manuteno do programa. O que permite ter uma ideia do custo tanto na perspectiva quantitativa quanto na
qualitativa, pois, se o que orado no gasto e se existe demanda, algo no processo
de planejamento pode estar comprometendo os objetivos do programa, no quesito
oramento.
46
Tambm, aqui, existe uma lacuna no preenchimento das informaes sobre o oramento, mas apenas para o ano de 2004, onde no h informao sobre o Peti na dotao
inicial, segundo informaes do Siga, a base no est com problemas, o que pode ter
acontecido realmente foi a ausncia de informaes.
Uma alternativa seria abrir o Plano Plurianual (PPA) para tentar identificar o oramento
do programa ano a ano, mas no houve condies de acesso ao PPA.
O quadro abaixo apresenta o desenho do oramento do programa do ano de 2002
a 2005. Em todos os anos, a dotao inicial para o gasto com a concesso da bolsa foi
maior que o executado. Logo, isso leva a crer que algo est impedindo os gestores de
utilizarem todo seu oramento.
Em relao ao da socioeducao, a dotao inicial tambm segue essa lgica,
sempre maior que o executado, salvo o ano de 2003, mas a diferena pequena, apenas de R$ 1.623,00 reais.
Sabendo que R$ 20,00 ou R$ 25,00 no retiram ningum da situao de pobreza e
pensando em um trabalho realizado em rede, como propem o programa, vale ressaltar aqui que o Peti no apresenta em sua estrutura organizacional uma proposta
consistente de ao de gerao de renda e emprego, ele apenas sugere que sejam desenvolvidas aes nesse sentido; todavia isso fica a cargos dos Municpios.
E se pensarmos em uma rede de proteo social, em que, de acordo com o Censo Suas
2011, de 5.568 Municpios apenas 1.906 possuem Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social (Creas), equipamento que compem a estrutura de proteo
social proposta pela Poltica Nacional de Assistncia Social, responsvel por trabalhar
questes de mdia e alta complexidade, dentre elas o trabalho infantil, a ao de gerao de renda e emprego, que poderia contribuir para uma mudana efetiva na condio de pobreza, torna-se praticamente escassa.
47
O estudo apresentado pela Unicef apontou que o valor da bolsa um impasse para
implantao do Peti.
Aqui levantamos a hiptese de que para se avaliar a eficcia de uma poltica pblica
estritamente necessrio pontuar seu oramento e seu gasto, uma diferena como essa,
de mais de um milho de reais, pode sem dvida representar uma lacuna enorme no
controle da oferta dessa poltica. Se no h condies de acompanhar seu oramento
e o que efetivamente gasto com a execuo do programa, no h condies de mensurar positivamente sua organizao, o que ir comprometer uma proposta de ao
continuada pautada no planejamento, na execuo e na avaliao, passos bsicos para
realizao de uma boa oferta de servios pblicos.
Tabela 4 Execuo oramentria do Peti 2002/2005
A proposta de Boschetti para a avaliao da magnitude dos gastos sugere que ele utilize
uma base de pelo menos 3 anos para se adquirir uma perspectiva longitudinal do gasto,
a qual possibilite um apontamento sobre seu comportamento.
Todavia, no foi possvel realizar essa ao, mas os nmeros que se referem ao ano de
2005, da base de dados da Matriz de Informao Social e do Siga Brasil, apontam uma
contradio muito grande.
O oramento para a concesso da bolsa, segundo dados do Siga Brasil, maior do que
o realmente executado. Somente o orado para o servio de convivncia igual ao
executado.
48
5. CONSIDERAES FINAIS
O objetivo deste artigo era analisar e avaliar a gesto do Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (Peti) em mbito nacional, no perodo de 2001 a 2005, levantando dados sobre o trabalho infantil e a trajetria do oramento e da execuo oramentria
do Peti.
As bases de dados utilizadas para subsidiar a anlise e a avaliao do Peti foram: Siga
Brasil, Matriz de Informao social, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad) e o Censo/IBGE 2000/2010.
Porm, somente a Pnad e o Censo/IBGE apresentaram condies de pontuar a existncia de trabalho infantil no pas, com uma perspectiva longitudinal. J os aspectos
oramentrios da anlise do programa ficaram parcialmente limitados, tanto em relao ao perodo, uma vez que s existem informaes a partir do ano de 2005 na Matriz
de informao Social, quanto em relao s informaes do Siga Brasil, pois essas no
batem e possuem apenas um ano em comum.
Isso indica um desajuste no equilbrio das bases de dados oficiais do governo federal.
Principalmente porque fundamental dar ateno ao oramento, que um instrumento de planejamento, sendo que as informaes nos apresentam uma necessidade
urgente de se revisar a forma como se vem operando o planejamento na rea da execuo das polticas pblicas, pois, se isso ocorre em nvel de capital federal, pode ocorrer
tambm em nvel municipal.
Essa realidade apresenta, tambm, uma falta de dilogo considervel entre os organismos que tm como objetivo o registro e a consolidao de dados oramentrios.
O fato de o MDS e a Disefi no apresentarem informaes sobre o quantitativo de
crianas atendidas pelo Peti, bem como o oramento e o gasto do programa, confirma
49
essa falha no controle de dados e a ausncia de dilogo na publicizao das informaes. O que impede trabalhos de anlise a avaliao de programas sociais.
A Pnad, como nica base de dados a informar o quantitativo de crianas e adolescentes
em situao de trabalho infantil para esse perodo, cumpre a misso de apresentar um
desenho da temtica, concluindo-se que o trabalho infantil manteve-se estvel, oscilando muito pouco nesse perodo, o que sugere que o Peti pode no estar cumprindo seu
propsito de erradicar o trabalho infantil, pois em 4 anos o quantitativo de crianas
e adolescentes no diminuiu nem 3%. Concluiu-se que existe uma discordncia entre
o planejamento, a execuo e a avaliao dos resultados na execuo desse programa.
Passadas as questes numricas do programa, os aspectos estruturais do Peti apontam, sem dvida, uma postura seletiva e pouco universal na perspectiva da proteo
social e da garantia de direitos.
O Peti, como parte integrante da Poltica de Assistncia Social, apresenta-se como um
programa criterioso, onde a condio de pobreza a mxima para o seu acesso, comprometendo, assim, um de seus objetivos mais importantes, a universalizao do acesso e a proteo social.
A doutrina da proteo integral aponta que toda criana deve ter acesso educao,
sade, ao lazer, de um modo geral, ela deve ter o direito de ser criana. No momento
em que isso interrompido, independente de classe social, ela deveria ser protegida e
ter seu direito assegurado.
O que uma bolsa no valor de R$ 20,00 ou R$ 25,00 no pode garantir que sua realidade
seja alterada. Principalmente, se o contexto da pobreza for o sistema capitalista, onde o
medo como manuteno do sistema garante a relao de dependncia, o que aponta
que o Peti necessita de uma anlise da eficcia de suas aes, correspondendo-as com
seus objetivos.
50
Em relao integrao do Peti ao PBF, deve-se ressaltar que o PBF no atua diretamente sobre a situao de trabalho infantil; logo, o Peti corre relativo risco de reduzir
a questo do trabalho infantil mera transferncia de renda e perder sua capacidade
de capilaridade dentro de sua proposta de integrao entre as polticas, tendo em vista
que o Peti prope uma ao de convivncia, visando ao restabelecimento de vnculos
familiares e comunitrios, e no apenas acesso sade e educao, que no so menos importantes, mas precisa-se destacar a estrutura do prprio Peti.
Ressalta-se, ainda, que preciso estabelecer relaes mais estreitas e equilibradas entre
oramento e garantia de direitos, pautando a justia social.
Atrevendo-nos a sugerir melhorias na poltica de enfrentamento ao trabalho infantil,
pontuamos a necessidade de correlacionamento entre oramento e execuo oramentria, execuo integral do oramento e uma articulao real entre as polticas de
sade, educao e trabalho, o que poderia viabilizar uma poltica social com carter
realmente universal.
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56
Carreira do professor
Mariza Abreu
RESUMO: Elaborado em agosto de 2011, este artigo aborda a temtica da carreira do

magistrio pblico da educao bsica no Brasil. A partir do diagnstico da situao
atual da carreira docente, apresentam-se os principais desafios a serem enfrentados
no processo de construo de uma carreira atraente para os professores, que articule
valorizao profissional com melhoria da aprendizagem dos alunos. So abordadas as
questes da formao inicial e continuada, durao e composio da jornada de trabalho, salrios iniciais e amplitude salarial da carreira, adicionais e gratificaes, dimenses
da avaliao docente e progresso funcional na carreira.
Palavras-chave: Estatuto e plano de carreira. Vencimento e remunerao. Progresso funcional. Titulao ou habilitao inicial. Avaliao docente. Jornada de trabalho.
57
1. INTRODUO
Em 1971, a Lei 5.692, lei da Reforma do Ensino de 1o e 2o Graus, foi a primeira, na legislao educacional brasileira, a determinar a existncia de um estatuto em cada sistema
de ensino que estruturasse a carreira do magistrio de 1o e 2o graus (art. 36). A partir de
ento, elaboraram-se planos de carreiras dos magistrios estaduais e, mais tarde, dos
magistrios municipais.
Em 1988, como resultado da participao dos professores no movimento pela redemocratizao, com inmeras greves por melhores salrios e condies da escola pblica,
a Constituio Federal inscreveu (art. 206, inc. V), entre os princpios com base nos
quais o ensino deve ser ministrado, a valorizao dos profissionais da educao escolar,
garantidos, na forma da lei, planos de carreira [...] aos das redes pblicas (redao da
EC 59/2009). Em 1996, a LDB (art. 67) disps sobre a obrigatoriedade de os sistemas de
ensino assegurarem estatutos e planos de carreira para o magistrio pblico, fixando
diretrizes para a carreira. Tambm, em 1996, a EC 14 instituiu o Fundef, e a Lei 9.424,
que o regulamentou, estabeleceu que Estados, DF e Municpios deveriam dispor de
novo Plano de Carreira e Remunerao para o Magistrio, de acordo com diretrizes
do Conselho Nacional de Educao, que foram consubstanciadas na Resoluo CEB/
CNE 3/1997.
Em 2006, novas diretrizes para a valorizao dos profissionais da educao foram formuladas pela EC 53/2006, que criou o Fundeb em substituio ao Fundef e previu a
instituio, por lei federal, do piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica; pela Lei 11.494, de 2007, que regulamentou o
Fundeb; pela Lei 11.738, de 2008, que instituiu o piso nacional; e, por fim, pela Resoluo
CEB/CNE 2/2009, que dispem sobre novas Diretrizes Nacionais para os Planos de
Carreira e Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica Pblica,
revogando a Res. CEB/CNE 3/1997.
58
Em 2011, em Nota Tcnica sobre o PNE, o MEC registra que, apesar da inquestionvel
relao entre qualidade da educao e valorizao do profissional do magistrio e, para
tal, da necessidade da existncia de planos de carreira,
todo esse arcabouo no tem sido suficiente para que os Planos de Carreira se consolidem nos termos das normatizaes em vigor, especialmente quanto elaborao ou adequao de seus Planos de Carreira
e Remunerao at 31/12/2009 (Res. CEB/CNE 2/2009, art. 2o, e Lei
11.738/2008).
Entre os planos de carreira do magistrio das 27 UFs, 4 so anteriores LDB de 1996; 16

foram elaborados entre a LDB e o Fundef, em 1996, e a criao do Fundeb, em 2006; e
7 so posteriores a 2006, dos quais, somente 2 aps a Lei do piso nacional, de 2008. De
5.532 Municpios, apenas 43% declararam ao MEC possuir plano de carreira implementado para seus profissionais do magistrio.
No servio pblico, os cargos efetivos providos por concurso no os contratos temporrios ou emergenciais somente esto organizados em carreira quando dispostos
em posies escalonadas com denominaes diversas nas leis locais, como classes,
nveis, faixas, referncias etc. com a passagem de uma posio para outra progresso funcional ou promoo implicando acrscimo no vencimento. Cargos efetivos
tambm podem ser cargos isolados. Em qualquer caso, a lei dever dispor sobre atribuies ou funes do cargo, formao exigida para ingresso, normas para o concurso
pblico e avaliao especial de desempenho no estgio probatrio, durao e cumprimento da jornada de trabalho, vencimentos e vantagens gratificaes, adicionais e
indenizaes, direitos e deveres do servidor. Quando h carreira, a lei deve, tambm,
fixar as posies na careira, as condies e os fatores para a evoluo nessas posies e
os correspondentes acrscimos aos vencimentos. Entretanto, diretrizes e projetos de lei
em tramitao no Congresso Nacional sobre a carreira do magistrio costumam incluir
aspectos que no so prprios desse tema, como eleio de diretores (gesto escolar),
nmero de alunos por turma (condies de trabalho), critrios de lotao de pessoal
nas escolas (gesto de pessoal) etc.
59
2. SITUAO DA CARREIRA DOCENTE NO BRASIL

Apesar da existncia de trs momentos diversos com diretrizes para a carreira do magistrio pblico da educao bsica Lei de 1971; LDB/1996, Fundef/1996 e Res. CEB/
CNE 3/1997; e Fundeb/2006, lei do piso nacional/2008 e Res. CEB/CNE 2/2009, os
planos de carreira do magistrio brasileiro apresentam caractersticas comuns ao longo
desse perodo, apesar de variaes e evolues recentes.
Qualificao, titulao ou habilitao:
A carreira dos professores prev posies, ou adicionais, correspondentes aos nveis
de formao para o exerccio do magistrio em cumprimento ao dispositivo da Lei
5.692/1971 (art. 39), segundo o qual a remunerao dos professores e especialistas
deve ser fixada em funo de sua qualificao sem distino de graus escolares em
que atuem. A LDB de 1996 contm diretriz para progresso na carreira do magistrio
pblico baseada na titulao ou habilitao. Desde ento, a remunerao do magistrio
pblico segue esse princpio, ao contrrio da rede privada, onde os acordos coletivos
costumam fixar valores mnimos por hora-aula por nvel e etapa da educao. possvel que uma das razes da dificuldade para provimento de professores no ensino mdio pblico em reas do currculo, como matemtica e cincias da natureza, possa advir
dessa circunstncia.
Enquanto a Lei de 1971 fixava cinco nveis de formao para o magistrio de 1o e 2o
graus, a LDB de 1996 os limitou em trs: 1o) nvel mdio, normal, admitida como formao mnima para a docncia na educao infantil e anos iniciais do ensino fundamental
(art. 62); 2o) nvel superior, licenciatura plena, para a docncia em toda a educao bsica (art. 62) e nvel superior, curso de pedagogia, para as funes de suporte pedaggico
docncia (art. 64); e 3o) nvel de ps-graduao, tambm para as funes de suporte
pedaggico docncia (art. 64). Os valores dos vencimentos iniciais do nvel mdio e
superior apresentam significativas diferenas nas carreiras do magistrio pblico entre
60
os Entes federados e, medida que o piso nacional do magistrio corresponde ao vencimento do nvel mdio, essa diferena impacta as condies financeiras de pagamento
do piso como vencimento inicial da carreira. Como exemplo, no magistrio estadual do
RS, essa diferena de 85%, pois o plano de carreira daquele Estado o mais antigo
entre as 27 UFs e o nico anterior CF de 1988, enquanto em SP de 15,76%, segundo
a Lei Complementar de 2011.
Tempo de servio e gratificaes:
Na composio da remunerao dos professores, esses componentes tm sido excessivamente valorizados, em comparao a fatores de progresso na carreira articulados
qualidade do ensino, como avaliao do desempenho profissional. O tempo de servio
pode constituir-se simultaneamente em adicional e fator preponderante para progresso na carreira, ou os avanos por esse fator considerado isoladamente acrescentarem
mais valor remunerao dos professores do que outros vinculados qualidade do trabalho. J as gratificaes diversificaram-se e foram superdimensionadas em seus valores a fim de compensar a queda do valor do vencimento profissional do magistrio os
penduricalhos, segundo o movimento sindical. H gratificaes por funo, como a
de direo de escola, outras que correspondem dificuldade de provimento de pessoal
em decorrncia da localizao da escola zona rural, difcil acesso ou provimento, localidade inspita, adicional de local de exerccio etc. e outras ainda relacionadas a funes
de magistrio, como de educao especial, regncia de classe ou p de giz etc.
A incorporao desses valores aos proventos da aposentadoria constitui questo
controversa, ou porque no so incorporados, quebrando a paridade entre ativos e
inativos, ou porque as regras dessa incorporao geram desequilbrio entre contribuies e benefcios da previdncia pblica, por exemplo, se incorporados integralmente
quando percebidos por dez anos intercalados ou cinco consecutivos e poca da aposentadoria. Desde 1981, o magistrio da educao bsica tem direito aposentadoria
especial, com reduo de cinco anos nos requisitos de idade e tempo de contribuio,
61
sendo constitudo por ampla maioria de mulheres, que apresentam maior expectativa
de vida. Aposentam-se aos 50 anos de idade e 25 anos de contribuio e percebem
proventos, em mdia, por mais de 25 anos, muitas vezes por 30.
Alteraes recentes tm eliminado o adicional por tempo de servio ou reduzido sua
participao na composio da remunerao do servidor pblico, preservando direitos
adquiridos. Sua supresso foi o que aconteceu no servio pblico federal, extensivo aos
professores, em 1997, e em algumas leis estaduais e municipais. Segundo estudo realizado pelo Consed, em 2005, 9 planos de carreira ento vigentes (AC, AL, CE, MA, MT, PB,
PE, RR e TO), entre 25 analisados, no previam ATS, sendo que, entre os 16 planos com
ATS, em 8 deles acrescenta entre 50 e 195% remunerao do magistrio. H tambm
processos recentes de incorporao de gratificaes aos proventos, ou aos vencimentos, nesse caso, com reduo do peso relativo das gratificaes na remunerao dos
professores.
Desempenho profissional:
As carreiras do magistrio caracterizam-se por insuficiente articulao de fatores de
progresso melhoria da qualidade do ensino, enquanto rendimento escolar dos alunos. Por um lado, so variados os fatores considerados para progresso na carreira: antiguidade; cumprimento de deveres do servidor assiduidade, pontualidade, participao em reunies, urbanidade etc.; formao continuada, com pontuao dos cursos
conforme sua durao e abrangncia, se municipais, estaduais, nacionais ou internacionais, considerada somente a frequncia; publicao de trabalhos na rea da educao
etc. Por outro lado, em regra, a avaliao dos professores realizada por pares, diretores
eleitos e/ou professores indicados nas escolas para esse fim.
Apesar da diretriz relativa progresso na carreira baseada na avaliao de desempenho, presente na LDB/1996, Res. CEB/CNE 3/1997 e retomada na Res. CEB/CNE
2/2009, poucas experincias tm sido realizadas, como o do magistrio estadual de
MG. Ao mesmo tempo, apresentam-se vrios condicionantes para que a avaliao de
62
desempenho possa ser implementada de forma a considerar fatores que intervm no

trabalho docente. Como incentivo para progresso na carreira, a Res. CEB/CNE 3/1997
tambm previa, alm do desempenho e qualificao, avaliaes peridicas de aferio de
conhecimentos na rea curricular em que o professor exera a docncia e de conhecimentos pedaggicos. Recentemente, progresso na carreira por provas de conhecimento comeou a
ser implementada no magistrio estadual de SP.
Salrio inicial e amplitude da carreira:
Em regra, as carreiras do magistrio caracterizam-se por significativa disperso salarial,
com distncia elevada entre remunerao inicial, vencimento bsico sem acrscimo de
qualquer vantagem e final da carreira, vencimento final acrescido de todos os adicionais e gratificaes incorporveis. Por exemplo, 350 a 400%. Como os recursos financeiros dos governos no so inelsticos, disperso salarial elevada tenciona os salrios
iniciais para baixo, o que dificulta o recrutamento de profissionais qualificados. Ao mesmo tempo, o professor tende a passar parte considervel de sua carreira com remunerao inadequada para receber salrios pouco melhores ao final de sua vida profissional
e na aposentadoria. Ao contrrio, uma carreira com disperso salarial muito reduzida,
embora possibilite remuneraes iniciais mais altas, pode tornar-se desestimulante, na
medida em que a progresso e as vantagens acrescentem valores pecunirios insignificantes ao vencimento bsico do magistrio. preciso, pois, encontrar um ponto de
equilbrio, de modo que a carreira seja atraente desde o seu incio e que a progresso
funcional e as vantagens pecunirias representem compensao financeira satisfatria.
Jornada de trabalho:
Construdas a partir da jornada escolar do aluno, a jornada de trabalho predominante
dos professores situa-se em torno de 20 horas semanais, podendo ser 22, 24 ou 25
horas. Em regra, as leis locais preveem, como exceo, jornadas maiores, de 30 e/ou 40
horas por semana. Com a ampliao das matrculas e a reduo dos salrios a partir dos
anos 1970, ocorreu a duplicao de jornadas, com o acmulo de cargos de professor,
63
admitido pela CF. Aps a LDB/1996 e a Res. CEB/CNE 3/1997, verificam-se dois movimentos: ampliao da jornada at o limite de 40 horas semanais e sua composio em
horas-aula e horas-atividade. Tenso permanente tem se constitudo a da definio do
quantum das horas-atividade no total da jornada: hoje, predominantemente, entre 20
e 25%, deve ser de um tero segundo a Lei do piso nacional do magistrio, cuja constitucionalidade foi declarada pelo STF sem efeito vinculante, e recorrentemente apresenta-se a reivindicao de 50% de horas-atividade na jornada docente. A Res. CEB/
CNE 2/2009 no dispe sobre a composio da jornada dos professores, apontando
para a preferencialidade da jornada integral de 40 horas e ampliao progressiva das
horas-atividade, com a garantia do porcentual mnimo hoje j praticado. Por fim, as Res.
CEB/CNE 3/1997 e 2/2009 propem incentivos de dedicao exclusiva: ao cargo no
sistema, no primeiro caso, e em uma nica escola, no segundo.
3. PRINCIPAIS DESAFIOS DA CARREIRA DOCENTE HOJE

Na organizao de uma carreira, trata-se de fixar as posies escalonadas em que se organizaro os cargos efetivos de determinada profisso ou atividade no servio pblico,
geralmente denominadas classes, e os fatores para a progresso funcional ou promoo entre elas, implicando aumento de vencimentos. Esses fatores podem estar referenciados
internamente ao funcionamento do Estado, enquanto organizao poltica da sociedade, e aos interesses (legtimos) dos servidores por melhores condies de trabalho,
salrios e futuras aposentadorias, sem guardar relao com a qualidade dos servios
prestados populao, ou, ao contrrio, podem vincular-se direta e/ou indiretamente
aos interesses (tambm legtimos) da populao pela melhoria da qualidade dos servios pblicos.
As novas carreiras do magistrio pblico de educao bsica devem orientar-se pela
necessidade inadivel de articular valorizao dos professores e melhoria da aprendizagem dos alunos, por meio dos seguintes objetivos: 1o) salrios iniciais atrativos e melhores salrios em geral, assegurando adequada amplitude carreira, considerada a di-
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ferena entre vencimento inicial e remunerao final; 2o) desenvolvimento profissional,

por meio da remunerao adequada aos nveis da formao inicial e da valorizao da
formao continuada para progresso; 3o) redimensionamento das gratificaes como
instrumento de gesto de pessoal, e no como compensao do valor dos vencimentos; 4o) profissionalizao da docncia, com ampliao progressiva da jornada semanal
de trabalho e garantia das horas-atividade; 5o) sustentabilidade da previdncia, assegurando equilbrio entre contribuies e benefcios.
Formao inicial:
Hoje, h duas questes em debate quanto ao tratamento dos nveis de formao na
carreira do magistrio. A primeira refere-se a qual deve ser a diferena entre os vencimentos dos nveis mdio e superior e a segunda, se e como mestrado e doutorado
devem ser considerados na carreira do magistrio da educao bsica. Enquanto a Res.
CEB/CNE 3/1997 fixava que a diferena entre o nvel mdio e o superior no deveria
ultrapassar 50%, e no se referia ps-graduao, a Res. CEB/CNE 2/2009 determina,
sem dispor sobre porcentuais, que as carreiras devem prever diferenciao dos vencimentos iniciais entre habilitados em nveis mdio, superior e ps-graduao lato sensu
e, em conceituao diversa, refere-se a porcentual compatvel entre estes ltimos e os
detentores de mestrado e doutorado.
Considerando os trs nveis de titulao fixados pela LDB de 1996 para o exerccio das
funes de magistrio na educao bsica e a durao da licenciatura plena (3.200
horas) e da ps-graduao lato sensu (360 horas), os coeficientes dos nveis da carreira podem ser: mdio/normal = 1,00 (ou 0,60), superior/lic. plena = 1,40 (ou 1,00) e
ps-graduao lato sensu = 1,50 (ou 1,10), ou, considerando o nmero cada vez maior
de professores com formao superior e de ps-graduao: mdio = 1,00 (ou 0,65),
superior = 1,35 (ou 1,00) e ps = 1,50 (ou 1,15), ou ainda: mdio = 1,00 (ou 0,70), superior
= 1,30 (ou 1,00) e ps = 1,40 (ou 1,10). medida que no constituem formao inicial,
e sim formao continuada, para o magistrio da educao bsica, mestrado e doutorado devem receber tratamento diferenciado, como aponta a Res. CEB/CNE 2/2009:
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adicionais ou fatores para progresso na carreira. Se adicionais, sendo a especializao

10% em relao licenciatura plena, os adicionais de mestrado e doutorado podem ser
20% e 30%, respectivamente, e no percebveis cumulativamente.
Segundo a concepo vigente na LDB, o concurso e o estgio probatrio devem ser
realizados para a docncia e, somente aps ser efetivado no cargo pblico, o professor poderia desempenhar funes de suporte pedaggico docncia. Pode-se, pois,
dispor que o ingresso na carreira far-seno nvel superior da licenciatura plena e, se
o professor apresentar titulao de ps-graduao, ser promovido para esse nvel da
carreira ao final do estgio probatrio.
Tempo de servio e gratificaes:
A Res. CEB/CNE 2/2009 aborda a valorizao do tempo de servio como componente
evolutivo na carreira (art. 4o, VI), o que pode ser interstcio tempo necessrio para
progredir na carreira por outros fatores e como mecanismo de progresso na carreira
(art. 5o, XVIII). Para a CNTE, essa Resoluo contrape as investidas neoliberais que
ainda insistem em retirar o tempo de servio do processo de evoluo na carreira.
impossvel eliminar o tempo de servio da carreira, de resto, como da vida; discutese sua pertinncia como fator exclusivo ou isolado de progresso na carreira ou para
concesso de adicional por ser apropriado valorizao da experincia, caracterstica
da 2a Revoluo Industrial, em contraposio valorizao da constante atualizao de
conhecimentos, prpria da 3a Revoluo Industrial. Como interstcio, ningum o questiona. Portanto, as novas carreiras no devem prever progresso exclusivamente por
tempo de servio e, se for o caso de ainda mant-lo como adicional, seu peso deve ser
adequado na composio da remunerao do magistrio. No se justifica que tenha
maior valor do que outros fatores, como a formao continuada.
Quanto s gratificaes, devem ser previstas as necessrias gesto de pessoal da
educao, como as de direo de escola, educao especial e difcil localizao, de forma a no desvirtuar o vencimento profissional. No que se refere incorporao das
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gratificaes aos proventos, embora a Res. CEB/CNE 3/1997 tenha disposto sobre a
no incorporao e a Res. CEB/CNE 2/2009 no aborde o tema, cabe considerar, primeiro, que a soluo mais adequada, tanto para atender reivindicao corporativa
quanto assegurar equilbrio previdencirio, a incorporao do valor das gratificaes
proporcionalmente ao tempo de percepo durante a vida funcional do professor; segundo, essa questo supera-se pelas regras de clculo dos proventos segundo a EC 41,
de 2003, a Reforma da Previdncia, segundo a qual a quem se aposenta sem o tempo
mnimo de 20 anos de servio pblico ou ingressou no servio pblico aps janeiro de
2004 no esto asseguradas a integralidade e a paridade: o valor de seu provento ser
a mdia das maiores remuneraes correspondentes a 80% do perodo contributivo, e
no mais o da ltima remunerao, e, segundo a Lei Federal 10.887/2004, alterada pela
Medida Provisria 449/2008, o valor do seu provento ser reajustado na mesma data
em que se der o reajuste dos benefcios do regime geral de previdncia social (art. 15). Portanto,
os meses em que uma gratificao for percebida, desde que seu valor integre a base da
contribuio previdenciria, ser automaticamente considerada no clculo do respectivo provento.
Em 50 pases da Europa e Amrica, onde a Unesco desenvolveu estudo sobre desempenho e carreira docente, o salrio dos docentes pode ser complementado com uma
remunerao adicional, devida a diferentes condies de trabalho, como: 1a) zona geogrfica: zonas com um alto custo de vida (pases europeus), zonas rurais, remotas ou
escassamente povoadas, ou em zonas de extrema pobreza (pases europeus e latino-americanos); 2a) docncia com grupos de alunos portadores de necessidades educativas
especiais em classes comuns ou no familiarizados com a lngua oficial do ensino (pases europeus); 3a) realizao de horas extras (pases latino-americanos).
Desempenho profissional:
Articular a avaliao docente com progresso e incremento salarial constitui a questo mais complexa na carreira do magistrio. O estudo da UNESCO identificou cinco
modelos de avaliao docente, implementados em diversos pases da Amrica e da
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Europa: 1) avaliao do desempenho docente como parte da avaliao do centro escolar, com nfase na autoavaliao; 2) avaliao do desempenho docente para casos
especiais, como a concesso de licenas; 3) avaliao do desempenho docente como
insumo para o desenvolvimento profissional, mas sem nenhuma repercusso para a
vida profissional do docente; 4) avaliao como base para um incremento salarial; 5)
avaliao para a promoo na carreira docente.
De acordo com Avaliao do Desempenho Docente: Desafios, Problemas e Oportunidades, de
Domingos Fernandes, a avaliao docente, como de qualquer profisso, implica trs dimenses: 1) conhecimentos: saberes diversificados e especficos necessrios ao exerccio
profissional; 2) desempenho: o que se faz ao trabalhar; no caso docente, preparao das
aulas, atuao em sala de aula, relacionamento com os alunos, participao em reunies etc.; 3) resultados do trabalho: formao dos alunos, mas, principalmente, aprovao
e aprendizagem, ou seja, desenvolvimento de habilidades e competncias cognitivas,
funo social especfica do sistema escolar.
Segundo a Constituio Brasileira, o acesso a cargo pblico depende de avaliao de
conhecimentos, por meio de concurso de provas, e a aquisio de estabilidade no servio
pblico, de avaliao de desempenho. E a LDB prev avaliao de desempenho profissional
para progresso funcional na carreira do magistrio e a organizao de um sistema nacional de avaliao do rendimento escolar dos alunos, portanto, avaliao dos resultados
do trabalho dos professores. O problema de que forma e em que dimenses promover
avaliao docente para progresso na carreira do magistrio.
Primeira dimenso da avaliao docente, os conhecimentos, embora adquiridos ou
construdos na interao social, constituem atributo individual e permanente. Por isso,
prestam-se avaliao individual, por meio de cursos de formao continuada, com
aproveitamento, e provas de conhecimento, para progresso individual em posies
permanentes na carreira. Dessa forma, estimula-se a atualizao constante dos profissionais do magistrio ao longo de sua vida funcional. Nesse caso, mestrado e doutorado podem ser considerados como fatores para progresso na carreira; por exemplo,
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enquanto pela via de cursos e provas fosse preciso a somatria de certo nmero de
pontos, a apresentao de um desses ttulos possibilitaria per si a promoo a uma posio superior.
Segunda dimenso da avaliao docente, o desempenho profissional exige a construo de processos avaliativos com suficiente objetividade e comparabilidade entre o
conjunto dos professores de uma mesma rede de ensino, de forma a permitir a progresso na carreira com consequncias salariais. As experincias conhecidas do Chile,
de MG e mais recentemente Portugal tornaram-se to complexas que se corre o risco
de desviar a ateno do sistema educacional do ensino-aprendizagem para a avaliao
dos professores. Esses processos podem implicar anlise, por comisses avaliadoras, da
filmagem de uma aula e de portflios preenchidos individualmente pelos docentes, ou
preenchimentos sistemticos de fichas de avaliao ao longo do ano letivo em mais de
um nvel da gesto educacional, com disponibilidade para recurso apresentado pelo
avaliado. Em debate sobre polticas docentes na Amrica Latina, em 2009, apontouse o problema da relao custo-benefcio dos sistemas de avaliao do desempenho
docente.
Terceira dimenso da avaliao docente, os resultados do trabalho podem ser considerados individual ou coletivamente. A possibilidade de identificar a contribuio pessoal
de cada professor ou integrante da equipe escolar para o processo de aprendizagem
dos alunos incorre nas mesmas dificuldades anteriormente apontadas para a avaliao individual do desempenho. Por essa razo, e tambm pelo entendimento de que a
aprovao e aprendizagem dos alunos so resultado do trabalho de equipe, observa-se
preferncia pela avaliao do trabalho docente enquanto resultados anuais coletivos
da escola. No Brasil, experincias tm sido realizadas de pagamento de remunerao
varivel ao conjunto dos servidores em exerccio na unidade escolar. A primeira foi
o projeto Nova Escola, na rede estadual do RJ, por meio da qual as escolas classificavam-se em cinco grupos e seus professores e servidores percebiam uma gratificao
diferenciada, integrada sua remunerao, nos doze meses subsequentes. Nas demais
experincias, diversificadas entre si, a remunerao varivel pelo desempenho coletivo
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das escolas concedida como pagamento anual, chamado de bnus ou 14o salrio;
o caso dos magistrios estaduais de SP, MG, PE, CE e AM e tambm municipais, como
Foz do Iguau/PR. Seria adequado que a classificao das escolas para efeito do pagamento dessa remunerao por resultados considerasse os resultados da escola em
diferentes dimenses: 1) em relao a todas as escolas da rede de ensino, naquele ano
letivo; 2) em relao aos seus prprios resultados, no ano letivo anterior; 3) em relao
quelas com comunidades do mesmo nvel socioeconmico e mesmas condies de
funcionamento, naquele ano letivo. Por um lado, quando os alunos saem do sistema de
ensino em busca de vagas no ensino superior ou de colocaes no mercado de trabalho concorrem entre si sem que se lhes pergunte em que escola estudaram ou qual
o nvel de escolaridade de seus pais. Por outro lado, a fim de no se cometer injustias
com os professores, preciso relativizar os resultados do trabalho das escolas, medida
que fatores externos e internos influenciam a aprendizagem dos alunos.
Em publicao sobre a Res. CEB/CNE 2/2009, a CNTE defende a avaliao de desempenho dos professores para promoo nas classes, posicionando-se contra a desconfigurao da carreira pela poltica de bnus ou gratificaes que no asseguram aposentadorias dignas. E concorda que
critrios coletivos avaliem o desempenho dos profissionais por unidades
escolares, utilizando-se o Ideb, por exemplo. Mas essa opo deve atentar-se para as condies sociais da clientela e para a estrutura escolar, a
fim de no impor metas uniformes rede e impossveis de serem alcanadas por algumas escolas num curto prazo de tempo.
Como visto antes, pertinente, e h como resolver, a preocupao quanto s diferenas entre as escolas e os alunos na avaliao do desempenho dos professores. No que
se refere s aposentadorias, tambm como j visto, aps o fim da integralidade pela
Reforma da Previdncia de 2003, se o bnus ou o 14o salrio for base da contribuio
previdenciria, da mesma forma que com as gratificaes, incluir-se- automaticamente no clculo do valor do provento, que ser a mdia das maiores remuneraes correspondentes a 80% do perodo contributivo.
70
Por outro lado, no consistente considerar resultados coletivos e variveis no tempo para promoo individual e permanente na carreira. Como nos esportes coletivos,
futebol, por exemplo, o salrio dos jogadores individual, mas o bicho pelo resultado
do jogo o mesmo para todos da equipe. H equipes de primeira, segunda e terceira
divises; das quais, portanto, so esperados diferentes padres de desempenho. Mas
as equipes podem ascender ou baixar de diviso. E, de partida para partida, varia o
rendimento ou o desempenho dos times e dos jogadores, por fatores muitas vezes imponderveis. Enquanto o conhecimento atributo individual e de carter permanente,
por isso, a avaliao de sua aquisio adequada promoo nas classes da carreira,
os resultados, na educao escolar como no esporte coletivo, no s so variveis no
tempo como dependem fundamentalmente da equipe.
Alm, primeiro, da avaliao individual de conhecimentos para progresso na carreira,
segundo, da avaliao coletiva dos resultados anuais da escola para pagamento anual
de remunerao varivel, e, terceiro, da no realizao de avaliao individual de desempenho para progresso na carreira, por ser trabalhosa e onerosa de forma universal
e sistemtica, com a objetividade e comparabilidade necessrias, preciso qualificar os
processos de seleo para o magistrio pblico: o concurso, com avaliao individual
de conhecimentos, e o estgio probatrio, com avaliao individual de desempenho,
por meio dos quais se avalia a formao inicial do professor. E avaliao individual de
desempenho dever ser promovida na escola, pelas equipes diretivas, sob orientao
da respectiva secretaria, com o objetivo de apoiar e integrar as equipes escolares e
identificar necessidades de formao continuada, mas sem consequncias diretas na
carreira do professor.
Em sntese, nessa estrutura, os professores com mais conhecimentos, portanto, com
maior preparo para a atividade profissional, sero promovidos nas posies permanentes da carreira. Pelo trabalho coletivo, os professores recebero bnus ou 14o salrio
pelos resultados anuais da escola. Por seu desempenho individual, a no ser no estgio
probatrio, quando sero ou no confirmados no cargo, os professores sero avaliados
na escola, sem consequncia direta na carreira, mas devero receber apoio para corrigir
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deficincias, e, com base nesse acompanhamento, as escolas devero implementar e/

ou demandar s secretarias aes de formao continuada, que revertero em avaliao individual de conhecimentos e progresso na carreira. Ainda como argumento
para essa estrutura, entende-se ser apropriado estimular a cooperao no interior das
escolas, por meio da busca por melhores resultados coletivos, e no a competio entre professores, que poderia advir da avaliao do desempenho profissional para progresso individual na carreira. Em uma carreira iniciada na docncia, a progresso pode
consistir em pr-requisito para exerccio das funes de suporte pedaggico e, mais ao
fim, tambm de tutoria a docentes iniciantes.
Por fim, deve-se eliminar: 1) formao continuada cursos, seminrios, congressos etc.
considerada apenas a frequncia para progresso na carreira, pois avaliaes educacionais indicam que isso pouco contribui para mais aprendizagem; 2) cumprimento de
deveres pontualidade, assiduidade, frequncia, participao em reunies, urbanidade
etc. como fatores para progresso; o descumprimento de deveres que deve implicar a no progresso na carreira; por outro lado, como em qualquer ordenamento
democrtico, a observncia s regras de convivncia pactuadas em instrumentos legais,
como o estatuto do servidor, no pode suprimir o direito liberdade de expresso e
questionamento da ordem instituda; 3) avaliao por pares e autoavaliao para progresso na carreira, pois gera distores corporativas.
Segundo a Unesco, a avaliao do desempenho docente tema altamente conflitivo,
pois nele se confrontam interesses e opinies dos polticos e administradores, docentes
e seus sindicatos e estudiosos sobre a matria. Em alguns pases, h sistemas de avaliao externa do professorado; em outros, somente autoavaliao docente. Nos pases
nrdicos (Dinamarca, Finlndia, Noruega e Sucia) e Pases Baixos, a responsabilidade
da avaliao dos docentes dos centros educativos, inclusive com possibilidade de repercusses salariais. Na maioria dos pases onde h avaliao externa do desempenho
docente, esta avaliao tem repercusses que podem considerar-se duras para a vida
profissional do professorado, como efeitos sobre o seu salrio ou promoo na carreira.
Apesar de no ser frequente, em dois pases, Cuba e Bolvia, os resultados negativos da
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avaliao do desempenho docente obrigatrio podem ter repercusses negativas na

vida dos professores, chegando, inclusive, suspenso do contrato de trabalho.
De acordo com o debate sobre polticas docentes na Amrica Latina, os enormes custos polticos e situaes administrativas que implicam uma mudana nas relaes de
trabalho atrasaram as reformas educacionais da dcada de 1990 no continente. A dificuldade para implementar mudanas nas carreiras do magistrio, que envolvem uma
operao poltica complexa, talvez explique porque alguns governos preferem a busca
de dispositivos por fora das regulaes laborais ordinrias, que podem cumprir o mesmo objetivo. No Brasil, o caso do pagamento de bnus ou do 14o salrio aos professores pelos resultados das escolas, sem alterao dos planos de carreira.
Estudo do Preal, em 2011, sobre incentivos salariais docentes, conclui que as experincias mais recentes vm abandonando o pagamento por desempenho individual, embora no esteja de todo abandonado, e esta prtica venha sendo substituda, principalmente, pelo reconhecimento das competncias e das habilidades ou pelo desempenho
da organizao escolar como um todo.
Salrio inicial e amplitude da carreira:
Como visto antes, a carreira deve ter salrios iniciais atrativos e amplitude adequada,
para motivar os professores at o final de sua vida funcional, em busca de seu desenvolvimento profissional e da melhoria da aprendizagem dos alunos. Para isso, precisa-se
fixar a relao entre remunerao inicial e final e, na composio da remunerao final,
definir as propores dos nveis de titulao, classes da carreira por formao continuada e, se for o caso, adicional por tempo de servio, alm de gratificaes e da remunerao varivel por resultados da escola.
preciso, ainda, estabelecer se a estrutura da carreira ser na forma de pirmide, com vagas distribudas em proporo decrescente nas classes, ou na forma linear, sem nmero
de vagas previamente fixado. Na carreira em pirmide, os porcentuais de vagas nas clas-
73
ses so estabelecidos em lei e o nmero de vagas para cada promoo, determinado

por ato administrativo. Entre os integrantes da cada classe com o interstcio para promoo, so promovidos os mais bem colocados nos processos de avaliao, conforme
o nmero de vagas a serem preenchidas na classe superior. Por um lado, a carreira do
magistrio tem um custo previamente estipulado, permitindo planejamento por parte
da administrao pblica. Por outro lado, estimula a busca do crescimento individual,
pela comparao dos resultados entre os integrantes de cada classe, resultando no desenvolvimento do grupo. So exemplos de distribuio proporcional das vagas nas classes: A = 38%; B = 28%; C = 17%; D = 9%; E = 6%; F = 2% (seis classes); e A = 32%; B =
23%; C = 15%; D = 10%; E = 8%; F = 6%; G = 4%; H = 2% (oito classes). Segundo estudo
do Consed de 2005, 7 planos de carreira vigentes, entre 25 ento analisados, definiam
limite de vagas por classe para promoo na carreira: BA, ES, MS, RN, RS, RO e RR.
Na carreira linear, entre os integrantes da cada classe com o interstcio, so promovidos
os que obtiverem a pontuao mnima estabelecida na regulamentao da avaliao,
no havendo, pois, comparao entre integrantes de uma classe para efeitos de promoo classe seguinte. Por um lado, a carreira do magistrio no tem um custo previamente conhecido, por no se saber com antecedncia o nmero de profissionais a
serem promovidos, correndo, pois, o risco de a administrao dificultar ou protelar as
promoes. Por outro lado, pode gerar acomodao, por no estabelecer comparao
de resultados e, se for fundamentada em avaliao de desempenho ou merecimento
ou mrito por pares, pode tambm gerar mecanismos corporativos de proteo mtua, com todos obtendo a pontuao mxima na avaliao.
Considerando o professor com formao superior e a permanncia do adicional por
tempo de servio, pode ser razovel amplitude salarial para as carreiras do magistrio
de 100%, alm de gratificaes e 14o salrio pelos resultados anuais da escola, distribudos da seguinte forma: 10% para o nvel da ps-graduao lato sensu, 60% para as
classes com progresso por formao continuada (a includos mestrado e doutorado)
e 30% para o tempo de servio (trinios de 3% ou quinqunios de 5%). Ou 15% para
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a ps-graduao e 55% para as classes. Assim, pode-se inaugurar processo de valorizao dos salrios iniciais dos professores.
Nos pases da OCDE, os salrios dos professores da educao bsica so 38% maiores
aos 15 anos de servio e 67% ao final da carreira, e, na Finlndia, pas com destaque por
seus resultados educacionais no Pisa, aos 15 anos de servio os salrios dos professores
atingem o valor mximo correspondente a 18% a mais do seu valor inicial.
Jornada de trabalho:
Conforme prev a Res. CEB/CNE 2/2009, deve-se implementar a jornada de 40 horas
semanais, preferencialmente em uma nica escola, o que dever ocorrer em articulao com a ampliao da jornada escolar dos alunos. Deve-se, tambm ampliar progressivamente as horas-atividade na jornada docente, com a garantia do porcentual
mnimo hoje j praticado.
importante limitar a possibilidade de acmulo de dois cargos de professor ao limite
de 40 horas semanais, ou prximo disso; por exemplo, com jornadas parciais de 24 horas, no limite de 48 horas; em qualquer caso, que o professor trabalhe dois, e no trs,
turnos por dia. tambm necessrio assegurar que as horas-atividade, ou ao menos
parte delas, sejam cumpridas na escola, de forma a viabilizar o trabalho coletivo de
reunies pedaggicas e formao continuada, transformando a escola em espao de
formao.
Por fim, o porcentual de horas-atividade deve ser calculado considerando-se horas de
60 minutos, embora as horas-aula possam ser ministradas em tempos diversos. Por
exemplo, em uma jornada de 20 horas semanais, portanto, com 1.200 minutos, sendo
2/3 de horas-aula e 1/3 de horas-atividades, sero respectivamente 800 e 400 minutos; se, na regra atual, h 20% de horas-atividade e as horas-aula so de 50 minutos, o
professor ministra 16 horas-aula, portanto, 800 minutos, j tendo, pois, o direito aos
400 minutos correspondentes ao 1/3 de horas-atividade, previsto na lei do piso nacional do magistrio.
75
4. O QUE E COMO FAZER PARA TORNAR MAIS ATRAENTE A CARREIRA DOCENTE

A carreira do magistrio ser mais atraente medida que assegure a profissionalizao
do professor, com nveis de remunerao competitivos na estrutura salarial da sociedade e estmulos ao desenvolvimento profissional, com a incorporao adequada da
avaliao docente carreira.
Para recuperar os nveis de remunerao do magistrio, preciso aumentar os investimentos em educao, melhorar os salrios iniciais e encontrar o ponto de equilbrio da
estrutura salarial para a carreira ser atraente desde o incio e representar compensao
financeira satisfatria na trajetria do professor.
Ao organizar o sistema de avaliao docente, preciso ter clareza que essa avaliao
deve contribuir para o desenvolvimento profissional dos professores e garantir a prestao de contas sociedade. Para isso, preciso uma avaliao externa, conduzida
pelas autoridades pblicas, com consequncias funcionais e salariais, articulada com
outro processo de avaliao, interno s escolas.
Recuperar os salrios dos professores e incorporar a avaliao docente carreira so
iniciativas que devem ser implementadas em conjunto e pressupem dilogo e negociao entre governos, professorado e seus sindicatos, e representaes da sociedade,
comprometidas com a melhoria da qualidade da educao escolar, de forma a articular
as reivindicaes do magistrio com o direito a aprender dos alunos.
76
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
________. Emenda Constitucional 14, de 12 de setembro de 1996. Modifica os arts. 34, 208,
211 e 212 da Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies
constitucionais Transitrias. (Cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef.)
________. Emenda Constitucional 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos arts.
7o, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. (Cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb.)
________. Lei 5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixa Diretrizes e Bases para o ensino de 1
e 2o graus, e d outras providncias. (Reforma do Ensino de 1o e 2o Graus.)
________. Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional.
________. Lei 9.424, de 24 de dezembro de 1996, que dispe sobre o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio, na forma
prevista no art. 60, 7o, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, e d outras providncias.
________. Lei 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
altera a Lei 10.195, de 14 de fevereiro de 2001; revoga dispositivos das Leis 9.424, de 24
de dezembro de 1996, 10.880, de 9 de junho de 2004, e 10.845, de 5 de maro de 2004;
e d outras providncias.
77
________. Lei 11.738, de 16 de julho de 2008, que regulamenta o Fundo de Manuteno e

FUNDEB, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
________. Parecer CNE/CEB 10/1997, aprovado em 3 de setembro de 1997. Diretrizes para
os Novos Planos de Carreira e Remunerao do Magistrio dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
________. Resoluo CNE/CEB 3/1997, de 8 de outubro de 1997. Fixa Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito
________. Parecer CNE/CB 9/2009, aprovado em 2 de abril de 2009. Reviso da Resoluo
CNE/CEB 3/97, que fixa Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao
para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
________. Resoluo CNE/CEB 2/2009, de 28 de maio de 2009. Fixa as Diretrizes Nacionais
para os Planos de Carreira e Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao
Bsica Pblica, em conformidade com o art. 6o da Lei no 11.738, de 16 de julho de 2008, e
com base nos arts. 206 e 211 da Constituio Federal, nos arts. 8o, 1o, e 67 da Lei 9.394,
de 20 de dezembro de 1996, e no art. 40 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007.
________. Resoluo CNE/CEB 5/2010, de 3 de agosto de 2010. Fixa as Diretrizes Nacionais
para os Planos de Carreira e Remunerao dos Funcionrios da Educao Bsica pblica.
78
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80
Desafios da Valorizao do
Magistrio: Pagar o Piso Nacional
e Assegurar as Horas-Atividade
Mariza Abreu
Poucos fatores influenciam tanto a qualidade do ensino
em um pas quanto o nvel de seus profesores [...]
Educao = 7 medidas testadas e aprovadas, de Mona Mourshed da consultoria McKinsey
RESUMO: O presente artigo aborda os principais desafios enfrentados pelos gestores

municipais quanto valorizao do magistrio pblico de educao bsica, decorrentes da necessidade de cumprimento da Lei 11.738/2008: pagar o piso salarial profissional nacional com vencimento inicial das carreiras e assegurar um tero da carga horria
semanal de trabalho do professor para atividades extraclasse. A partir da anlise da
legislao vigente, apresentam-se as dificuldades para cumprimento da Lei e sugestes
para soluo desses desafios.
Palavras-chave: Educao municipal. Magistrio. Piso nacional. Horas-atividade. Plano de carreira e remunerao.
81
1. INTRODUO
Inmeros estudos sobre as possibilidades de melhoria da aprendizagem escolar apontam que, entre vrios fatores importantes, so os professores que fazem a diferena.
Recrutar os melhores alunos do ensino mdio para os cursos de formao para o magistrio, assegurar estgios srios com acompanhamento dos estudantes por professores experientes como tutores, adotar processos rigorosos de seleo para o magistrio,
pagar salrios iniciais aos professores iguais aos de outros profissionais com mesmo
nvel de formao e implantar carreiras atraentes com maiores salrios e responsabilidades aos melhores professores etc. so algumas das medidas adotadas em pases que
se destacam no cenrio mundial pelo bom ensino oferecido s suas populaes.
Em nosso pas, entre os princpios com base nos quais o ensino deve ser ministrado, a
Constituio Federal de 1988 (art. 206, inc. V) inscreveu a valorizao dos profissionais
do ensino, garantindo planos de carreira para o magistrio pblico, com piso salarial
profissional e ingresso exclusivamente por concurso pblico de provas e ttulos. Esse
dispositivo constitucional revela a tomada de conscincia de amplos setores da sociedade sobre a baixa qualidade da escola pblica oferecida maioria dos brasileiros e a
desvalorizao profissional dos professores ocorrida na segunda metade do sculo XX.
Em consonncia com o novo texto constitucional, a Lei 9.394/1996 Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional (LDB) contm um ttulo sobre os profissionais da educao, com dispositivos relativos formao para o magistrio da educao bsica e
superior e, no art. 67, com a determinao de que sejam assegurados estatutos e planos
de carreira para o magistrio pblico, com a observncia de diretrizes apresentadas em
incisos daquele artigo.
A Emenda Constitucional 53/2006, que criou o Fundeb, alterou a redao do art. 206,
inc. V, da Constituio de 1988, substituindo a expresso os profissionais do ensino
por os profissionais da educao escolar, e incluiu dois novos dispositivos naque-
82
le artigo: o inciso VIII com a determinao de criao, por lei federal, de piso salarial
profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica, e o pargrafo nico para definio por lei das categorias de trabalhadores a serem considerados
como profissionais da educao bsica. Note-se que expresses diversas so usadas
no mesmo artigo da Constituio Federal: uma mais abrangente, que so os profissionais da educao escolar, e dois subconjuntos, os profissionais da educao escolar
pblica, bsica e superior, e os profissionais da educao bsica, pblica e privada.
Ao criar o Fundeb com a nova redao dada ao art. 60 do Ato das DisposiesConstitucionais Transitrias (ADCT), a EC 53/2006 disps que a lei de regulamentao do
novo Fundo deveria estabelecer prazo para fixar, em lei especfica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica. Portanto, aqui no se trata de piso nacional para os profissionais da educao bsica, mas
para os profissionais do magistrio pblico.
Na sequncia da EC 53/2006, a Lei 12.014/2009 deu nova redao ao art. 61 da LDB,
dispondo que os profissionais da educao escolar bsica so os professores, os trabalhadores em educao com formao em pedagogia e, ainda, os trabalhadores em
educao com formao em curso tcnico ou superior em rea pedaggica ou afim.
E a Lei 12.796/2013 incluiu novo artigo no ttulo dos profissionais da educao da LDB
para determinar que os profissionais da educao escolar bsica, que no os professores ou os pedagogos, devem ser formados em cursos de contedo tcnico-pedaggico,
em nvel mdio ou superior, incluindo habilitaes tecnolgicas e que a eles tambm
deve ser assegurada formao continuada, no local de trabalho ou em instituies de
educao bsica e superior, incluindo cursos de educao profissional, cursos superiores de graduao plena ou tecnolgicos e de ps-graduao.
Apesar dessas alteraes promovidas nos ltimos dez anos na Constituio Federal
e na LDB, em resposta presso do movimento sindical dos chamados trabalhadores
em educao, o certo que as diretrizes contidas no art. 67 da LDB continuam a se
83
reportar aos estatutos e planos de carreira do magistrio pblico e que o piso salarial
profissional nacional institudo pela Lei 11.738/2008 devido aos profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
Portanto, este artigo aborda o desafio a ser enfrentado pelas gestes municipais quanto valorizao dos profissionais do magistrio pblico da educao bsica, especialmente daqueles em exerccio nas etapas da educao bsica que constituem rea de
atuao prioritria dos Municpios segundo a Constituio Federal (art. 211, 2o): a
educao infantil e o ensino fundamental, includas as modalidades da educao especial e educao de jovens e adultos (EJA) no nvel do fundamental.
Segundo o disposto na Constituio Federal (art. 206) e na LDB (art. 67), a valorizao
do magistrio implica admisso por concurso de provas e ttulos, piso salarial profissional nacional, carreira com progresso por titulao ou habilitao e por avaliao de desempenho, aperfeioamento profissional continuado, jornada de trabalho com horas-atividade para estudos, planejamento e avaliao, e condies adequadas de trabalho.
Sem perder de vista que o objetivo da valorizao dos professores, assim como do conjunto dos servidores, deve ser o de oferecer servios de qualidade populao, vale
dizer, ao cidado-contribuinte. Assim, este artigo aborda as questes hoje centrais para
a valorizao do magistrio pblico municipal, decorrentes do cumprimento da Lei
11.738/2008.
2. O DESAFIO DE PAGAR O PISO NACIONAL DO MAGISTRIO

Desde o processo constituinte no perodo de 1986 a 1988, o piso salarial dos professores tema de intenso debate no Pas. Segundo o texto constitucional de 1988, o piso
salarial profissional do magistrio pblico estava associado a cada plano de carreira, no
sendo, pois, nacional, e sim fixado pelas leis locais. O texto da LDB reproduziu a inclu-
84
so, entre as diretrizes a serem observadas nos planos de carreira do magistrio pblico,
a da garantia do piso salarial profissional, no incorporando as emendas oriundas do
movimento sindical dos professores que, j ento, defendiam o piso nacional.
Finalmente, como j vimos, a posio dos sindicalistas do magistrio terminou contemplada em 2006, quando a EC 53 incluiu na Constituio Federal o piso salarial profissional nacional para os profissionais da educao escolar pblica (art. 208, inc. VIII) e para
os profissionais do magistrio pblico da educao bsica (ADCT, art. 60, inc. III, e).
Em consequncia, a Lei 11.494/2007, que regulamenta o Fundeb criado pela EC
53/2006, determinou (art. 41) o prazo de at 31 de agosto de 2007 para o poder pblico fixar, em lei especfica, o piso salarial profissional nacional para os profissionais do
magistrio pblico da educao bsica. Em cumprimento a essa determinao, o Poder
Executivo encaminhou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei 619, de 28 de maro
de 2007, que deu origem Lei 11.738/2008, que regulamenta a alnea e do inc. III
docaputdo art. 60 do ADCT, para instituir o piso salarial profissional nacional para os
profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
Embora a Lei 11.738 seja data de 16 de julho de 2008, o piso somente passou a vigorar
em 1o de janeiro de 2009, pois a Presidncia da Repblica vetou o dispositivo (art. 3o, inc.
I) que dispunha sobre o valor do piso em 2008. Como razo do veto, argumentou que
a determinao de aumento, ainda em 2008, estaria
contrariando frontalmente o disposto no art. 169 da Constituio Federal, que impe
que a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao na Administrao Pblica deve contar com previso especfica na respectiva lei oramentria, o que
seguramente no ocorreu.
85
2.1. Piso nacional: remunerao mnima ou vencimento inicial da carreira

As dificuldades para cumprimento da Lei 11.738/2008 iniciam-se no fato de que ela
dispe sobre dois conceitos de piso salarial: um permanente, como valor abaixo do qual
no pode ser fixado o vencimento inicial das carreiras (art. 2o, 1o), e outro, transitrio,
como valor que compreende vantagens pecunirias, pagas a qualquer ttulo, at 31 de
dezembro de 2009 (art. 3o, 2o). Em sntese: em 2009, remunerao mnima; a partir de
2010, vencimento inicial da carreira.
Entretanto, o piso nacional no passou a valer como vencimento inicial das carreiras a
partir de janeiro de 2010, em consequncia da Medida Cautelar proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), no dia 17 de dezembro de 2008, na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 4.167/2008, ajuizada pelos governadores do RS, SC, PR, MS e CE,
em 28 de outubro de 2008, com questionamento da constitucionalidade de dois dispositivos da Lei 11.738/2008: os relativos fixao do piso como vencimento inicial (art.
2o, 1o) e composio da jornada docente (art. 2o, 4o). Com a suspenso da vigncia
desses dispositivos pelo STF, o piso salarial profissional nacional do magistrio pblico
continuou em vigncia, em 2010, como remunerao mnima, compreendendo vantagens pecunirias, pagas a qualquer ttulo.
Os autores da ADI 4.167/2008 manifestaram, na petio inicial, concordncia com
o piso nacional enquanto remunerao mnima, conceito presente no Projeto de Lei
619/2007, alterado pelo Congresso Nacional, que cedeu presso dos sindicalistas.
Entretanto, os governadores questionaram a constitucionalidade do piso como vencimento inicial das carreiras com fundamento na autonomia federativa de Estados,
Distrito Federal e Municpios, medida que o valor fixado pela lei federal passaria a
reajustar o conjunto da folha de pagamento do magistrio dos Entes federados subnacionais, em desrespeito iniciativa privativa dos respectivos executivos na propositura
do projeto da lei especfica para reviso da remunerao de seus servidores (CF, art.
37, X). Questionaram, tambm, a definio em lei federal da composio da jornada
86
docente por entenderem que configura ingerncia no contrato de trabalho entre os

Entes federados subnacionais e seus magistrios pblicos de educao bsica, em desrespeito autonomia federativa Estados e Municpios.
Embora tenha concedido Medida Cautelar na ADI 4.167, em dezembro de 2008, mais
de dois anos depois, o STF julgou constitucional o conceito do piso salarial profissional
nacional do magistrio pblico como valor abaixo do qual no pode ser fixado o vencimento inicial das carreiras pelos Entes federados (art. 2o, 1o). O julgamento do mrito
da ADI 4.167/2008 pelo STF realizou-se em duas sesses plenrias, em 6 e 26 de abril
de 2011, na ltima delas, apreciado o dispositivo sobre a jornada docente (art. 2o, 4o),
o qual tambm foi julgado constitucional, porm, com cinco votos favorveis e cinco
contrrios, sem efeito vinculante, ou seja, sem obrigao de outras esferas do Poder
Judicirio aplicarem essa deciso do Supremo.
Publicado o Acrdo do STF, em 24 de agosto de 2011, restou a questo relativa retroatividade da vigncia do piso como vencimento inicial das carreiras, se a partir de 1o de
janeiro de 2010, como determinava a Lei, ou da deciso de mrito do Supremo na ADI
4.167/2008. Em consequncia, governos estaduais autores da referida ADI juntaram
aos autos do processo no STF peties opondo embargos de declarao, solicitando
esclarecimentos sobre a partir de quando o piso passaria a vigorar como vencimento
inicial: SC e CE, a partir do julgamento final da ao; MS, a partir do acrdo dos embargos; e o RS, um ano e meio para implementao gradativa, a contar do acrdo dos
embargos. Em 27 de fevereiro de 2013, o STF acolheu os embargos de declarao para
assentar que a Lei no 11.738/08 tenha eficcia a partir da data do julgamento do mrito
desta ao direta, ou seja, 27 de abril de 2011.
Portanto, o piso nacional do magistrio devido como remunerao mnima, includas
as vantagens pagas a qualquer ttulo, de 1o de janeiro de 2009 a 26 de abril de 2011, e
como vencimento inicial das carreiras a partir de 27 de abril de 2011. Em consequncia,
87
com base nesses parmetros, que, quando for o caso, se deve calcular o passivo pelo
no pagamento do piso nacional ao magistrio.
2.2. Polmica sobre o critrio de reajuste anual do piso nacional do magistrio
Uma vez vencida a controvrsia sobre o conceito do piso nacional do magistrio, os governos estaduais e municipais continuaram a enfrentar dificuldades para cumprimento
da Lei em razo de fatores como o critrio de reajuste anual do valor do piso e o no
cumprimento do dispositivo legal segundo o qual a Unio deve repassar recursos, da
parcela de 10% do Fundeb prevista na Constituio Federal para programas de melhoria
da educao (ADCT, art. 60, inc. VI) para integralizao do valor do piso nacional dos
professores, nos casos em que o Ente federado, cumprido o mnimo constitucionalmente
vinculado de recursos para a educao, no disponha de condies oramentrias para
pagar o piso ao respectivo magistrio pblico.
Segundo a Lei 11.738/2008, o valor do piso nacional do magistrio deve ser reajustado
anualmente no ms de janeiro, com base no porcentual de crescimento do valor mnimo por aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano do Fundeb. J
aplicado nos anos de 2010, 2011, 2012 e 2013 e resultado da diviso da receita dos impostos que compem o Fundo pela matrcula nessa etapa da educao bsica, esse critrio implica reajustes acima da inflao acumulada do ano anterior e tambm acima do
crescimento da receita do prprio Fundeb, em consequncia da reduo do nmero de
matrculas nesse segmento do ensino fundamental em decorrncia do chamado bnus
demogrfico, ou seja, do decrscimo ano a ano do nmero de nascimentos no pas.
88
Tabela 1 Evoluo da matrcula nos anos iniciais do ensino fundamental

e da populao de 5 a 9 anos de idade, Brasil, 2007 a 2012
Matrcula total urbana
e rural todas as redes
Matrcula urbana redes

estaduais e municipais
Populao
residente de 5 a 9
anos
2007
17.560.247
12.334.757
16.463.000
2008
17.385.472
11.080.147
15.770.000
2009
17.295.618
11.818.474
15.604.000
2010
16.755.708
11.352.979
14.969.000
2011
16.360.770
11.014.393
14.937.000
2012
16.016.030
10.693.036
Obs.: * ser divulgado em setembro/2013.
No quadro acima, observa-se, segundo dados do Inep/MEC, a evoluo recente da matrcula total nos anos iniciais do ensino fundamental, incluindo todas as redes de ensino
federal, estadual, municipal e privada e as existentes nas zonas urbana e rural, a evoluo da matrcula nos anos iniciais do ensino fundamental urbano nas redes estaduais
e municipais, considerada na redistribuio dos recursos do Fundeb, e, segundo dados
do IBGE, a evoluo da populao residente na faixa etria de 5 a 9 anos. Em seis anos,
de 2007 a 2012, as matrculas estaduais e municipais nos anos iniciais do ensino fundamental urbano reduziram-se 13,31%, correspondendo a menos 1,6 milho de alunos
nesse segmento da educao bsica.
No quadro a seguir, apresentam-se os dados relativos variao do valor anual por
aluno dos anos iniciais do ensino fundamental urbano do Fundeb e os coeficientes de
reajuste aplicados ao piso nacional do magistrio e os respectivos valores anuais de
2009 a 2013.
89
Tabela 2 Reajuste do piso nacional do magistrio segundo

o critrio previsto na Lei 11.738/2008, 2010 a 2013
% de crescimento
do valor aluno/ano
sobre ano anterior
aplicado ao piso no
ano seguinte
Ano
Portaria
considerada
para reajuste do
piso
Valor
aluno/ano
do Fundeb
2008
Port. 1.027,
19/08/08
R$ 1.132,34
2009
Port. 788, 14/08/09
R$ 1.221,34
-7,86%
R$ 950,00
2010
Port. 538-A,
26/04/10
R$ 1.414,85
15,84%
R$ 1.024,67
2011
Port. 1.721, 07/11/11
R$ 1.729,28
22,22%
R$ 1.187,00
2012
Port. 1.495,
28/12/12
R$ 1.867,15
7,97%
R$ 1.451,00
2013
Port. 4, 07/05/13
R$ 2.221,73
Piso
nacional do
magistrio
R$ 1.567,00
No quadro seguinte, pode-se observar que o porcentual de reajuste do piso nacional

do magistrio tem sido maior do que o INPC acumulado do ano anterior a tambm
maior que o porcentual de crescimento da receita do Fundeb nos dois anos anteriores.
Esta ltima relao apenas no ocorreu em 2010, pois somente naquele ano foi integralizada a receita do Fundo, implantado gradativamente entre 2007 e 2010.
90
Tabela 3 Reajuste do piso nacional do magistrio comparado com

o crescimento da receita do Fundeb e o INPC 2010 a 2013
Variao
nominal da
receita do
Fundeb nos
dois anos
anteriores
INPC
acumulado
do ano
anterior
% de reajuste
do piso nacional
do magistrio
segundo o critrio
vigente
Ano
Portaria
com receita Receita realizada
realizada do do Fundeb R$
Fundeb
2008
386 de
17/04/2009
64.896.222.188,70
--
--
2009
496 de
16/04/2010
73.957.958.271,95
--
--
2010
380 de
06/04/2011
87.403.800.680,55
17,36%
4,11%
7,86%
2011
437 de
20/04/2012
99.927.419.183,64
14,30%
6,47%
15,84%
2012
344 de
24/04/2013
107.621.009.883,10
15,51%
6,08%
22,22%
6,90%
6,20%
7,97%
2013
Como resultado da posio contrria ao critrio de reajuste do valor do piso nacional

previsto na Lei 11.738/2008, por parte dos rgos de planejamento e oramento do
governo federal, o Executivo enviou ao Congresso Nacional em 23 de julho de 2008
exatamente uma semana aps a sano do texto legal o Projeto de Lei 3.376/2008
com a proposta de substituio do porcentual de crescimento do valor mnimo por
aluno referente aos anos iniciais do ensino fundamental urbano pelo INPC acumulado
do ano anterior como critrio para o reajuste anual do piso.
Reconhecia, ento, que a regra vigente poderia acarretar
elevao contnua da parcela correspondente aos gastos com a remunerao dos profissionais do magistrio pblico nas despesas totais com
educao bsica, comprometendo no mdio e longo prazo o financiamento de outros no menos importantes itens para a melhoria da quali-
91
dade da educao bsica pblica, tais como os dispndios na manuteno

e melhoria das instalaes fsicas das escolas, na aquisio de material de
ensino, na universalizao do uso da informtica e do prprio aperfeioamento profissional dos professores.
Entretanto, o referido Projeto de Lei encontra-se, ainda, em tramitao no Congresso.

Aprovado o texto original do Executivo na Cmara dos Deputados e remetido ao Senado Federal em 17 de dezembro de 2009, foi, entretanto, alterado pelos senadores,
que aprovaram Substitutivo mantendo o critrio de reajuste da Lei 11.738/2008, com
alterao do ms de janeiro para abril de cada ano, a fim de viabilizar a considerao
do porcentual consolidado (e no apenas estimado) de variao do valor aluno/ano
verificado entre os dois exerccios anteriores ao qual ser aplicada a atualizao.
De volta Cmara, embora tenha recebido parecer favorvel nas Comisses de Educao e Cultura (CEC), de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico (Ctasp) e de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) daquela Casa Legislativa, o Substitutivo
do Senado Federal terminou por receber parecer por sua incompatibilidade e inadequao financeira e oramentria do Dep. Jos Guimares (PT/CE), aprovado por unanimidade na Comisso de Finanas e Tributao (CFT).
Segundo o regimento interno da Cmara dos Deputados, deveria, ento, ser enviado
sano presidencial o PL original do Executivo. Entretanto, liderado pela Deputada
Ftima Bezerra (PT/RN), foi apresentado em 15 de dezembro de 2011 recurso ao plenrio da Cmara contra a deciso terminativa da CFT ao Projeto de Lei 3.776/2008.
Em consequncia, desde ento, a matria encontra-se aguardando deliberao sobre
esse recurso na Mesa Diretora da Cmara dos Deputados para ser includa na pauta do
plenrio daquela Casa Legislativa.
Ao mesmo tempo, na Cmara, foi instituda Comisso, liderada pela Deputada Ftima
Bezerra (PT/RN), para debater o critrio de reajuste do piso nacional do magistrio,
cujo relatrio foi entregue em 31 de outubro de 2012 ao presidente daquela Casa, o en-
92
to deputado Marco Maia (PT/RS). Em audincias pblicas realizadas nessa Comisso,

a CNM e o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz), que rene os secretrios
estaduais da Fazenda, manifestaram-se pela adoo do INPC para reajustamento do
piso nacional dos professores, enquanto a Comisso sugeriu a adoo de um chamado
critrio intermedirio pactuado entre a Confederao Nacional dos Trabalhadores em
Educao (CNTE), a Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao (Undime) e
a Campanha Nacional pelo Direito Educao, que consiste no reajuste anual do piso
nacional no ms de maio com base no INPC acumulado do ano anterior acrescido de
50% do porcentual de crescimento da receita do Fundeb nos dois anos anteriores
atualizao do valor do piso. Embora tenha manifestado preocupao com apenas a
reposio da inflao ao valor do piso, o Conselho de Secretrios da Educao (Consed), que representa os secretrios dos Estados e do Distrito Federal, no figura como
apoiador da proposta formulada nos debates havidos na Comisso da Cmara dos Deputados.
Considerando que, segundo o regimento interno da Cmara, no mais possvel a
apresentao de novo texto, via emenda ou Substitutivo, ao Projeto de Lei 3.776/2008,
limitando-se a deciso do plenrio daquela Casa a aprovar o texto original do Executivo
ou o Substitutivo oferecido pelo Senado Federal, essa sugesto de um terceiro critrio
para reajuste do piso nacional dos professores foi formulada como texto de proposta
de Medida Provisria a ser editada pela Presidncia da Repblica.
Enquanto isso, continua vigente o critrio previsto na Lei 11.738/2008 e, como j vimos,
aplicado aos reajustes anuais do valor do piso nacional do magistrio de 2010 a 2013.
De fato, em funo da queda da arrecadao de impostos verificada em 2012, o porcentual resultante do critrio vigente, embora ainda maior, apresentou variao menor em relao ao crescimento da receita do Fundeb e ao INPC do que nos dois anos
anteriores, como se pode observar no quadro anterior. Tal fato pode explicar porque
a soluo para o problema do reajuste do piso foi mais uma vez prorrogada para o exer-
93
ccio seguinte. Quando, ao contrrio, o crescimento da receita tributria for razovel,

o critrio de reajuste do piso previsto na Lei 11.738/2008 tornar-se- inaplicvel para a
ampla maioria dos governos subnacionais. No s para governos municipais, mas tambm para nmero expressivo de Estados, razo pela qual os governadores dos Estados
de GO, MS, PI, RO, RS e SC ajuizaram, em 4 de setembro de 2012, nova ao direta de
inconstitucionalidade em relao Lei 11.738/2008 (ADI 4.848/2012), com a impugnao do art. 5o da Lei relativo periodicidade anual no ms de janeiro e ao critrio
de reajuste do piso nacional, tendo sido indeferida a medida cautelar pleiteada pelos
autores em 13 de dezembro de 2012, sem ainda deciso de mrito do STF.
No debate que continua sendo travado sobre essa temtica, novo critrio intermedirio em discusso entre o MEC, Consed, Undime e CNTE consiste na variao acumulada do INPC nos doze meses anteriores data do reajuste, acrescida de 50% do crescimento real (em lugar de crescimento nominal) da receita do Fundeb nos dois anos
anteriores, com reajustes anuais no ms de maio.
Tabela 4 Projeo do valor do piso nacional do magistrio para 2014
segundo os quatro diferentes critrios de reajuste em discusso
Valor Atual
do Piso
2013
1.567,00
Lei 11.738/2008:
cresc. valor
aluno/ano
Fundeb 2013 em
relao a 2012/
em jan.
PL 3776/2008,
do Executivo:
INPC previsto
para 2013/em
jan.
1o critrio
intermedirio:
INPC + 50% da
Receita Nominal
do Fundeb / em
maio
2o critrio
intermedirio:
INPC + 50% da
Receita Real do
Fundeb / em
maio
Valor
Valor
Valor
Valor
19,00
1.864,73
5,74
1.656,95
9,99
1.723,54
7,44
1.683,58
Elaborao: rea tcnica da CNM.
Com base nessas projees, a CNM tem reafirmado sua posio em defesa da aprovao do texto original do Projeto de Lei 3.776/2008, do Executivo, por ser o mais vivel
para as finanas municipais e por entender que aumentos reais nos vencimentos devem ser negociados entre o governo de cada Ente federado e o respectivo magistrio.
94
2.3. Complementao da Unio para integralizar o pagamento do piso

De acordo com a Lei 11.738/2008 (art. 4o), a Unio deve complementar a integralizao do pagamento do valor do piso nacional dos professores, nos casos em que o Ente
federado, cumprido o mnimo constitucionalmente vinculado de recursos para a educao, no disponha de condies oramentrias para pagar o piso ao seu magistrio
pblico. Ao mesmo tempo, a Lei disps que essa complementao da Unio devida
na forma e no limite do disposto noinc. VI docaputdo art. 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitriase em regulamento.
Segundo o dispositivo do ADCT, referido neste artigo da Lei do piso, at 10% da complementao da Unio ao Fundeb podem ser redistribudos aos Fundos estaduais por
meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao, na forma
da lei de regulamentao do Fundeb. Em consequncia, os recursos da Unio para a
integralizao do pagamento do piso nacional do magistrio no so recursos novos,
mas j previstos na complementao da Unio ao Fundeb, e somente podem ser pleiteados pelos governos estaduais e municipais dos nove Estados j beneficirios de recursos complementares da Unio para os respectivos Fundos estaduais: AM, PA, AL,
BA, CE, MA, PB, PE e PI.
Por outro lado, o regulamento a que faz referncia a Lei do piso tem consistido em
portaria do MEC, fixando um conjunto de critrios a serem exigidos de Estados e Municpios para o pedido de recursos federais destinados ao pagamento integral do piso
nacional dos profissionais do magistrio pblico de educao bsica. So eles: aplicao
do mnimo de 25% da receita resultante de impostos em despesas com manuteno
e desenvolvimento do ensino, preenchimento do Sistema de Informaes sobre Oramentos Pblicos em Educao (Siope), cumprimento do regime de gesto plena dos
recursos vinculados manuteno e ao desenvolvimento do ensino, implementao
de plano de carreira para o magistrio por lei especfica, demonstrao do impacto na
Lei do piso nos recursos do Estado ou do Municpio.
95
Entretanto, desde a vigncia do piso salarial nacional do magistrio at hoje, ou seja,

2009 a 2012, no houve repasse de recursos federais para integralizao do pagamento do piso dos professores, embora esses 10% tenham sido retidos dos repasses da
complementao da Unio ao Fundeb realizados mensalmente ao longo do respectivo
exerccio financeiro e somente reincorporados complementao federal ao Fundo no
exerccio subsequente.
Em 2012, pela Resoluo 7, de 26 de abril de 2012, o MEC divulgou a deciso de no
repassar recursos para integralizao do pagamento do piso nacional do magistrio at
que se consiga fixar critrios segundo os quais possa ser avaliado se, apesar do cumprimento dos recursos constitucionalmente vinculados ao MDE, o Ente federativo no
tem disponibilidade oramentria para pagamento do piso no valor fixado pela lei federal. Mesmo assim, em 2013, o governo federal novamente retirou esses 10% do valor
da complementao da Unio ao Fundeb a ser transferida mensalmente aos Entes federados beneficirios dos repasses federais aos Fundos estaduais.
Tabela 5 Parcela da complementao da Unio ao Fundeb
destinada integralizao do pagamento do
piso nacional do magistrio 2009 a 2013
Recursos da Unio para complementao do pagamento
do piso do magistrio (10% da complementao ao Fundeb)
2009
R$ 507.015.000,00
2010
R$ 794.580.006.18
2011
R$ 908.431.083,48
2012
R$ 978.372.817,11
2013
R$ 1.071.273.935,49
Provavelmente, o montante desses recursos da Unio insuficiente para integralizar o

pagamento do piso nacional ao magistrio em todos os Entes federados que ainda no
cumprem a Lei 11.738/2008, notadamente aps a declarao de constitucionalidade
96
do piso como vencimento inicial das carreiras.

Alm disso, o movimento municipalista, assim como os sindicatos docentes, no aceita
a limitao da complementao da Unio para o pagamento do piso nacional dos professores aos Entes federados j beneficirios da complementao da Unio ao Fundeb,
pois, como se costuma dizer, h Municpios com dificuldades financeiras em Estados
sem essas dificuldades e, ao contrrio, h Municpios sem dificuldades financeiras em
Estados com menos recursos tributrios. Dito de forma direta, h Municpios ricos em
Estados pobres e Municpios pobres em Estados ricos.
Em consequncia, iniciativas parlamentares objetivam alterar a Lei do piso para ampliar
o direito de pleitear recursos federais a todos os Entes federados que deles necessitarem para pagamento do piso aos professores. o caso do Projeto de Lei 3.020/11, do
Deputado Nelson Marchezan Jnior (PSDB/RS), que altera a Lei 11.738/2008, a fim de
viabilizar que Estados e Municpios no beneficiados pela complementao da Unio
ao Fundeb possam receber complementao da Unio para integralizao do piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico da educao bsica.
A este projeto de lei foi proposto Substitutivo pela Comisso criada na Cmara, sob
a coordenao da Deputada Ftima Bezerra (PT/RN), para debater o critrio de reajuste do piso nacional do magistrio. Segundo a proposta da Comisso, com a qual a
entidade sindical nacional representativa do magistrio manifestou sua concordncia,
entre os critrios a serem previstos no regulamento para a complementao da Unio
integralizao do pagamento do piso deve constar a necessidade de cumprimento de
relao mdia na rede de ensino de 20 a 25 estudantes por professor na zona urbana e
de 10 a 15 estudantes na zona rural.
Essa proposta consiste em uma possibilidade de entendimento entre os gestores pblicos e os sindicalistas na perspectiva de construo das condies necessrias melhoria dos nveis de remunerao do magistrio pblico de educao bsica, uma vez que,
sendo os recursos do Fundeb redistribudos entre os Entes federados de acordo com a
97
matrcula em suas redes de ensino, a relao entre o nmero de alunos e o nmero de

professores variavelmente decisiva na definio do valor dos salrios dos profissionais
do magistrio. Por exemplo, 100 alunos podem ser atendidos em 3 trs turmas com 33
alunos, ou 4 turmas com 25 alunos, ou 5 turmas de 20 alunos, ou 6 turmas de 17 alunos.
fcil perceber o quanto essa organizao das turmas repercutir no nvel salarial dos
professores. Lembre-se, por fim, que a relao de estudantes por professor, prevista na
proposta da Comisso da Cmara, inclui no s aqueles na docncia como tambm os
demais integrantes do magistrio em atividades de suporte pedaggico direto docncia e, ainda, os que se encontrarem em desvio de funo, dentro ou fora do sistema
de ensino. Isso porque, apesar de a LDB (art. 71, inc. VI) dispor que no se considera
despesa com manuteno e desenvolvimento do ensino o pagamento do pessoal da
educao em desvio de funo, na prtica nmero expressivo de Entes federados remunera esses servidores com recursos vinculados ao ensino.
Por fim, os Municpios reivindicam que os recursos da Unio para a integralizao do
pagamento do piso nacional do magistrio sejam recursos novos, desvinculados da
complementao da Unio ao Fundeb, tal como hoje fixado pela Lei 11.738/2008.
2.4. Pagamento do piso nacional e disperso salarial da carreira do magistrio
Segundo a Lei 11.738/2008 (art. 2o, 1oe 3o), o piso salarial nacional dos profissionais
do magistrio pblico da educao bsica o valor abaixo do qual no pode ser fixado o vencimento inicial das carreiras do magistrio e devido aos profissionais com
formao em nvel mdio, modalidade normal, na jornada de trabalho de, no mximo,
40 horas semanais. Os vencimentos iniciais referentes s demais jornadas de trabalho
devem ser proporcionais ao valor fixado para a de 40 horas semanais.
A Lei tambm estabeleceu (art. 6oo) que os Entes federados subnacionais dispunham
de prazo at 31 de dezembro de 2009 para elaborar ou adequar os planos de carreira
de seus magistrios, tendo em vista o cumprimento do piso nacional dos professores
como vencimento inicial das carreiras. Reconhece, pois, que planos de carreira vigentes
98
podem dificultar, ou mesmo impedir, o pagamento do piso nacional como vencimento bsico da carreira, necessitando, pois, de serem adequados, e, para esse fim, previu
prazo legal.
Entre outros fatores, a possibilidade de pagamento do piso nacional depende da amplitude ou da disperso salarial da carreira, ou seja, da relao entre os valores do vencimento inicial e da remunerao final, resultante do vencimento da ltima posio na
carreira, acrescido das vantagens pecunirias pagas aos integrantes do magistrio na
forma de adicionais, gratificaes e indenizaes. Igualmente importante, a distribuio dos professores na carreira, se mais no incio ou no fim na estrutura de remuneraes, e, ainda, da proporo de inativos e ativos no plano de carreira vigente.
Em decorrncia da tradio que remonta Lei 5.692/1971 (Reforma do Ensino de 1o e
2o Graus do governo militar) e em observncia ao disposto na LDB (art. 67, inc. IV), a regra nas carreiras do magistrio pblico da educao bsica a existncia de progresso
funcional baseada em dois fatores. Um deles corresponde titulao ou habilitao
para o exerccio profissional: o vencimento dos professores aumenta medida que sua
formao passa do nvel mdio para o superior, em cursos de graduao, e deste para
a ps-graduao. O outro caminho da progresso funcional na carreira do magistrio
apresenta fatores diversos, de forma isolada ou combinada, como tempo de servio,
participao em atividades de formao continuada, provas de conhecimento, avaliao do desempenho profissional etc. Alm da variao do vencimento profissional, em
uma carreira so previstas vantagens que, acrescidas ao vencimento, compem a remunerao do profissional do magistrio.
Como o piso nacional devido aos profissionais do magistrio com formao em nvel
mdio, modalidade normal, especialmente importante o porcentual de diferena entre os vencimentos correspondentes a essa formao e formao superior em licenciatura plena, pois, medida que cresce o nmero de professores licenciados, se essa
diferena for muito acentuada, haver dificuldades para o pagamento do piso nacional.
Por isso, em publicao sobre as diretrizes nacionais para a carreira dos professores do
99
Conselho Nacional da Educao, a CNTE reconhece que de pouco vale um plano com
vencimento inicial irrisrio e com grande disperso entre os nveis e classes.
Ao mesmo tempo, no legalmente admissvel exigir licenciatura plena para todos os
professores, pois a LDB (art. 62) admite como formao mnima para o exerccio do
magistrio na educao infantil e nas quatro primeiras sries do ensino fundamental
a oferecida em nvel mdio, na modalidade normal. Portanto, um professor com essa
formao que pretenda prestar o concurso pblico para ingresso no magistrio poder
recorrer justia.
importante ressaltar que, prevista na Lei para ser promovida at 31/12/2009, a adequao dos planos de carreira no era, ou , imposio ou obrigao a todos os Entes
federados. Depende da estrutura preexistente da carreira do magistrio. Em outras palavras, se o governo estadual ou municipal tem condies financeiras para pagar o piso
como vencimento inicial na carreira existente em 2008, quando da entrada em vigncia
da Lei 11.738/2008, no precisa promover essa adequao.
Exemplificando com os governos estaduais, at agora pelo menos, alguns deles pagam
a seus professores valor superior ao do piso nacional como vencimento inicial na carreira, sem que tenham modificado ou adequado os respectivos planos de carreira. o
caso, por exemplo, de So Paulo e Mato Grosso do Sul, cujos planos de carreira datam
respectivamente de 1997 e 2000.
No caso de So Paulo, a estrutura bsica da carreira quanto a cargos e coeficientes dos
vencimentos segundo a habilitao dos professores data de 1997, mas essa carreira j
passou por alteraes em 2007 e 2011.Os vencimentos iniciais do cargo de Professor
de Educao Bsica I (PEB I), correspondente formao em nvel mdio, modalidade
normal, e do cargo de Professor de Educao Bsica II (PEB II), correspondente formao em nvel superior, licenciatura plena, na jornada de 40 horas semanais, so, em
maio de 2013, respectivamente de R$ 1.803,92 e R$ 2.088,27, com diferena de 15,76%.
100
No Mato Grosso do Sul, os vencimentos correspondentes formao em nvel mdio,

modalidade normal, e ao nvel superior, licenciatura plena, na jornada de 40 horas semanais, so, no ms de maio deste ano, respectivamente de R$ 1.810,00 e R$ 2.715,00,
com diferena de 50%.
Entre os governos estaduais que vm promovendo adequao dos planos de carreira de seus magistrios, identificam-se trs caminhos. O primeiro deles a reduo da
disperso salarial na carreira, em um primeiro momento com maior ndice de reajuste
para os nveis iniciais, e, a partir de ento, o retorno aos reajustes lineares para todos os
professores. o que fez, por exemplo, Santa Catarina, onde, em maio, os vencimentos
pagos aos professores com nvel mdio e queles com nvel superior, na jornada de
40 horas, so respectivamente de R$ 1.567,00 e R$ 1.581,52, com diferena de 0,9%.
Neste momento, est em debate naquele Estado a possibilidade de descompactar
a carreira.
O segundo caminho de alterao dos planos de carreira instituir o pagamento do magistrio na forma de subsdios, eliminando as vantagens da carreira, ou seja, adicionais
e gratificaes, cujos valores em geral so calculados tomando por base o vencimento
inicial ou o vencimento de cada membro do magistrio. o caso de Minas Gerais, onde,
em maio de 2013, os subsdios ou remuneraes pagas aos professores com nvel mdio e com superior so respectivamente de R$ 1.178,10 e R$ 1.386,00 em jornadas de 24
horas semanais, com diferena de 17,65%.
O terceiro caminho de adequao dos planos de carreira consiste na eliminao do
nvel mdio da carreira do magistrio, de tal forma que, na prtica, pe-se fim referncia inicial para a aplicao do piso nacional do magistrio, uma vez que esse fixado
para professores com formao em nvel mdio, modalidade normal. Dessa forma, o
piso nacional deixa de ser indexador da folha de pagamento do conjunto dos professores do Estado ou Municpio e passa a funcionar como remunerao mnima, ou seja,
como salrio-mnimo profissional.Foi o que aconteceu no Amazonas, onde, em maio, o
101
vencimento do professor com nvel superior na jornada de 40 horas era de R$ 1.881,14,

sem vencimento fixado para o nvel mdio e, portanto, desindexado do piso nacional.
tambm o caso da carreira do magistrio pblico do Municpio de Canoas/RS, cuja lei
de fevereiro de 2011 fixou adicionais por grau de titulao, cujo grau inicial o de nvel
superior, licenciatura plena, e os demais correspondem ps-graduao, nos nveis de
especializao, mestrado e doutorado.
Por fim, h um grupo de pelo menos dez Estados que no pagam o piso nacional como
vencimento inicial da carreira, acumulando passivo trabalhista que se transformar em
precatrios a serem pagos posteriormente. Alguns deles chegaram at mesmo a adequar a carreira dos professores e, em algum exerccio anterior, a pagar o piso, mas os
reajustes do valor do piso nacional do magistrio acima da inflao e do crescimento
da arrecadao terminaram por dificultar a continuidade desse pagamento. caso de
Gois, onde, em maio de 2013, os vencimentos dos nveis mdio e superior na jornada
de 40 horas eram, respectivamente, R$ 1.460,00 e R$ 2.197,47, com 50% de diferena. Outros Estados no pagam o piso como vencimento bsico porque no promoveram a adequao do plano de carreira do magistrio pblico estadual. Entre estes,
o maior exemplo o Rio Grande do Sul, cujo plano de carreira do magistrio datado
de 1974 , segundo a Nota Tcnica do MEC sobre as metas do PNE, o nico anterior
Constituio Federal de 1998, apresentando expressiva amplitude salarial da carreira.
Em maio, os vencimentos para o nvel mdio e o superior de graduao, em jornadas
de 40 horas, eram, respectivamente, de R$ 977,22 e R$ 1.807,86, com diferena de 85%.
Na carreira do magistrio do RS, a diferena entre o vencimento do nvel mdio na
primeira classe e o vencimento do nvel de ps-graduao na ltima classe da carreira
de 200%. Se acrescido o adicional por tempo de servio, que todos os integrantes
da carreira necessariamente recebem e incorporam aos proventos da aposentadoria,
essa diferena vai a 350%. Isso sem considerar a percepo de gratificaes, tambm
incorporveis aos proventos em determinadas condies previstas na lei. Quanto mais
protelada a adequao do plano de carreira dos professores gachos, mais profundas
tendero a ser as mudanas necessrias.
102
Nos Municpios, provvel que se reproduzam essas situaes relacionadas com os

planos de carreira dos magistrios municipais. Pelas informaes disponveis, h Municpios que pagam o piso como vencimento inicial sem terem adequado as carreiras no
perodo ps-2008. Outros que no promoveram a adequao da carreira e no pagam
o piso. E outro conjunto que vem promovendo a adequao dos planos de carreira
para viabilizar o pagamento do piso como vencimento bsico, tambm nos diferentes
caminhos trilhados pelos governos estaduais.
Importante enfatizar que, se o pagamento do piso nacional dos professores depende
de iniciativas a serem implementadas no mbito federal, como as alteraes legais relativas ao critrio de reajuste do valor anual do piso e a garantia de maior complementao da Unio aos Entes federados que efetivamente comprovem essa necessidade,
esse pagamento tambm depende de iniciativas que cabem exclusivamente ao poder
local, como a adequao do plano de carreira prevista na Lei 11.738/2008. o Poder
Executivo que deve apresentar proposta de adequao da carreira do magistrio municipal que articule qualidade tcnica com viabilidade financeira e poltica. E precisar
negoci-la com o Poder Legislativo e a sociedade local, abarcando no s os diretamente envolvidos, os professores, mas outros segmentos sociais, como mdia local, representaes de pais, de trabalhadores e do empresariado.
3. O DESAFIO DE ASSEGURAR 1/3 DE HORAS PARA ATIVIDADES EXTRACLASSE

Ao criar o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistrio pblico
da educao bsica, a Lei 11.738/2008 dispe que (art. 2o, 4o) na composio da jornada de trabalho, observar-se- o limite mximo de 2/3 (dois teros) da carga horria
para o desempenho das atividades de interao com os educandos.
Duas questes precisam ser resolvidas para o cumprimento da Lei quanto jornada de
trabalho do magistrio: se o mnimo de 1/3 de atividades extraclasse deve ser calculado
103
em relao a horas-relgio de 60 minutos ou durao da hora-aula, que costuma ser

menor do que isso, e onde essas horas de trabalho devem ser exercidas.
3.1. Jornada de trabalho na LDB, PNE e normas do CNE
A legislao e as normas nacionais exaradas pela Cmara de Educao Bsica do Conselho Nacional de Educao (CNE/CEB) j haviam abordado a temtica da jornada docente.
A LDB (art. 67, inc. V) dispe que os sistemas de ensino devem assegurar, nos estatutos
e nos planos de carreira do magistrio pblico de educao bsica, perodo reservado
a estudos, planejamento e avaliao, includo na carga de trabalho.
Em consequncia, a Resoluo CNE/CEB 3/1997, que Fixa Diretrizes para os Novos
Planos de Carreira e de Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dispe que:
Art. 6o Alm do que dispe o artigo 67 da Lei 9.394/96, os novos planos
de carreira e remunerao do magistrio devero ser formulados com
observncia do seguinte:
[...]
IV a jornada de trabalho dos docentes poder ser de at 40 (quarenta)
horas e incluir uma parte de horas de aula e outra de horas de atividades, estas ltimas correspondendo a um percentual entre 20% (vinte por
cento) e 25% (vinte e cinco por cento) do total da jornada, consideradas
como horas de atividades aquelas destinadas preparao e avaliao
do trabalho didtico, colaborao com a administrao da escola, s
reunies pedaggicas, articulao com a comunidade e ao aperfeioamento profissional, de acordo com a proposta pedaggica de cada escola;
Da mesma forma, o primeiro Plano Nacional de Educao, institudo pela Lei

10.172/2001, com vigncia na dcada de 2001 a 2010, no Captulo IV, relativo ao Magistrio da Educao Bsica, inclui entre as metas e os objetivos a de destinar entre 20 e
25% da carga horria dos professores para preparao de aulas, avaliaes e reunies
pedaggicas.
104
A Resoluo CNE/CEB 2/2009, a qual fixa as Diretrizes Nacionais para os Planos de

Carreira e Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica Pblica,
em conformidade com o art. 6o da Lei no 11.738, de 16 de julho de 2008, e com base nos
arts. 206 e 211 da Constituio Federal, nos art. 8o, 1o, e 67 da Lei no 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, e no art. 40 da Lei no 11.494, de 20 de junho de 2007, que explicitamente revogou a Resoluo CNE/CEB 3/1997, dispe que:
Art. 4o As esferas da administrao pblica que oferecem alguma etapa
da Educao Bsica, em quaisquer de suas modalidades, devem instituir
planos de carreira para todos os seus profissionais do magistrio, e, eventualmente, aos demais profissionais da educao, conforme disposto
no 2o do artigo 2o desta Resoluo, dentro dos seguintes princpios:
[...]
VII jornada de trabalho preferencialmente em tempo integral de, no
mximo, 40 (quarenta) horas semanais, tendo sempre presente a ampliao paulatina da parte da jornada destinada s atividades de preparao
de aulas, avaliao da produo dos alunos, reunies escolares, contatos
com a comunidade e formao continuada, assegurando-se, no mnimo,
os percentuais da jornada que j vm sendo destinados para estas finalidades pelos diferentes sistemas de ensino, de acordo com os respectivos
projetos poltico-pedaggicos;
Por fim, no Projeto de Lei 8.035/2010, do Poder Executivo, que aprova o Plano Nacional de Educao para o decnio 2011-2020 e d outras providncias, na forma do
Substitutivo aprovado na Cmara dos Deputados, no h meta ou estratgia relativa
composio da jornada docente.
Da legislao e normas vigentes, conclui-se que a parte da jornada docente destinada
a atividades extraclasse compe-se de trabalho coletivo reunies escolares, contatos
com a comunidade e formao continuada e de trabalho individual do professor
preparao das aulas e avaliao da produo dos alunos.
Entretanto, nessa legislao e normas:
105
1. no h orientao sobre o clculo do 1/3 das horas-atividade, se em relao a

horas-relgio de 60 minutos ou durao da hora-aula, independentemente
de sua variao em minutos;
2. no h determinao legal ou normativa de mbito nacional sobre o local para
cumprimento pelo professor dessas horas-atividade.
Portanto, cabe s normas locais, sob responsabilidade dos Entes federados, a definio
sobre essas duas questes.
3.2. Clculo do 1/3 de horas-atividade
Nos sistemas de ensino no Brasil, a durao da hora-aula e, por decorrncia, da hora
de trabalho dos professores, geralmente definida em tempo menor do que o da hora-relgio, em regra com 50 minutos, ou at mesmo menos. Em consequncia, o cumprimento do dispositivo da Lei 11.738/2008 relativo composio da jornada docente
vem gerando controvrsia e dvidas em quase todo o Pas.
Trata-se de esclarecer se a regulamentao dajornadadocente, para efeito de clculo
dos 2/3 de interao com o educando e do 1/3 de atividades extraclasse, deve considerar horas de 60 minutos ou a durao do mdulo-aula vigente em cada rede de ensino.
A defesa da diviso da jornada de trabalho do professor em horas-aula e horas-atividade com base em horas de 60 minutos fundamenta-se em dois argumentos.
Em primeiro lugar, ao interpretar a LDB, o Parecer CNE/CEB 5/1997 consagra a concepo de que o dispositivo legal (art. 24, inciso I) se refere a horas e no horas-aulas a
serem cumpridas nos ensinos fundamental e mdio e que, portanto, quando obriga
ao mnimo de oitocentas horas, distribudas por um mnimo de duzentos dias de efetivo trabalho escolar, a lei est se referindo a 800 horas de 60 minutos ou seja, um total
anual de 48.000 minutos.
106
Neste Parecer, a CNE/CEB conclui que:

Ao mencionar a obrigatoriedade da ministrao das horas-aulas, a lei est exigindo
(arts. 12, incs. III e 13, inc. V) que o estabelecimento e o professor ministrem as horas-aulas programadas, independente da durao atribuda a cada uma. At porque, a durao de cada mdulo-aula ser definido pelo estabelecimento de ensino, dentro da
liberdade que lhe atribuda, de acordo com as convenincias de ordem metodolgica
ou pedaggica a serem consideradas. O indispensvel que esses mdulos, somados,
totalizem oitocentas horas, no mnimo, e sejam ministrados em pelo menos duzentos
dias letivos.
Se esse raciocnio aplica-se durao do ano letivo, com igual razo deve ser adotado
para a diviso da jornada docente em horas de interao com o educando e horas de
atividade extraclasse.
Em segundo lugar, medida que a hora-aula no tem a mesma durao nas diferentes
redes de ensino, se o piso nacional fixado para ajornadade 40 horas semanais fosse
pago com base nas diversas duraes do perodo da hora-aula em minutos, haveria
uma desigualdade na remunerao dos professores. Por exemplo, o professor que trabalhasse em jornadas comhora-aula com durao de 45 minutos estaria recebendo
uma remunerao mensal maior do que o professor que cumprisse sua jornadasemanal de trabalho em perodos de 50 minutos.
Portanto, somente regulamentando o cumprimento da jornada de trabalho em horas de 60 minutos e processando a devida converso em horas-aula com a durao
vigente em cada rede de ensino ser possvel assegurar igualdade de tratamento ao
magistrio pblico da educao bsica em todo o Pas.
Nos dois quadros a seguir, apresentamos esses clculos para as jornadas de trabalho
docente com 20 e 40 horas semanais.
107
Tabela 6 Clculo do 1/3 de horas-atividade com base na converso

de horas-relgio de 60 minutos em horas-aula de 50 minutos na carga
horria de 40 horas semanais
Perodos de trabalho
semanal de 50 min
40 h semanais de 60 min
Carga horria
semanal
40 h X 60 min = 2.400 min
48 h X 50 min = 2.400 min
Horas-aula
2/3 dehoras-aula de 2.400

min = 1.600 min
32horas-aula X 50 min = 1.600 min
Horasatividade
1/3 dehoras-atividade de
2.400 min = 800 min
16horas-ativ. X 50 min = 800 min
Local de
cumprimento
das horasatividade
--
Total na escola
--
8horas-ativ. de 50 min na escola = 400

min
8horas-ativ. de 50 min em local a critrio
do professor = 400 min
2.000 minutos = 40 horas-trabalho de
50 min
Tabela 7 Clculo do 1/3 de horas-atividade com base na converso

de horas-relgio de 60 minutos em horas-aula de 50 minutos na carga
horria de 20 horas semanais
20 h semanais de 60
min
Perodos de trabalho semanal de 50

min
Carga horria
semanal
20 h X 60 min = 1.200
min
24 h X 50 min = 1.200 min
Horas-aula
2/3 dehoras-aula de
1.200 min = 800 min
16horas-aula X 50 min = 800 min
Horasatividade
1/3 dehoras-atividade
de 1.200 min = 400 min
4horas-ativ. X 50 min = 200 min
Local de cumprimento das

horas-atividade
--
4horas-ativ. de 50 min em local a critrio do

professor = 200 min
Total na escola
--
1.000 minutos = 20 horas-trabalho de 50 min
108
4horas-ativ. de 50 min na escola = 200 min
Nessa perspectiva, o governo do Estado de So Paulo editou a Resoluo SE 8, de 19 de

janeiro de 2012, que dispe sobre a carga horria dos docentes da rede estadual de ensino, na qual primeiramente calcula-se os 2/3 de atividades com os alunos em minutos
e, depois, faz-se a converso para horas-aula com durao de 50 minutos. A Apeosp
Associao dos Professores do Ensino Oficial do Estado de So Paulo ingressou
com ao judicial contra esta Resoluo da Secretaria Estadual de Educao, porm
no logrou xito em seu pleito na primeira e segunda instncias do Poder Judicirio.
Na mesma lgica, o atual governo do Estado do Rio Grande do Sul determinou, no
Decreto 48.724/2011, que dispe sobre o regulamento do concurso pblico para o magistrio estadual (Anexo nico, art. 32), que o regime de trabalho de 20 horas semanais
seja cumprido com 13 horas, de 60 minutos, em atividade de docncia ou de suporte
pedaggico, exercidas no mbito das escolas, e 7 horas, de 60 minutos, distribudas a
critrio da administrao pblica.
Entretanto, o Parecer CNE/CEB 18, de 2 de outubro de 2012, cuja relatora representante do movimento sindical dos professores, defende a posio de que a jornada de
40 horas semanais deve ser composta 26 horas de interao com estudantes e 14 horas de atividades extraclasse, independente do tempo de durao de cada aula, definido pelos sistemas ou redes de ensino. At o presente momento, este parecer no foi
homologado pelo ministro de Estado da Educao, portanto, no tem vigncia legal.
Por fim, cabe comentar o cumprimento da Lei 11.738/2008 quanto composio
da jornada docente nos anos iniciais do ensino fundamental e na educao infantil.
Em geral, os professores desses segmentos da educao bsica trabalham 20 horas
corridas, quer dizer, de 60 minutos, sem horas-atividade includas na jornada semanal.
Em diferentes sistemas de ensino, praxe compensar a no previso de horas-atividade na jornada semanal desses professores com o pagamento de uma gratificao de
regncia de classe, com porcentuais variados, como 20% ou 50%. Essa no parece ser
a maneira correta de cumprimento da Lei 11.738/2008, pois o pagamento de uma gra-
109
tificao no assegura na carga horria semanal de trabalho docente horas-atividade

de trabalho coletivo, hoje consideradas essenciais para a melhoria do desempenho dos
professores e, portanto, para a aprendizagem dos alunos.
Em decorrncia do exposto, a regulamentao mais adequada para o cumprimento do
1/3 de horas-atividade na jornada de 20 horas semanais dos professores no exerccio
da docncia na educao infantil e anos iniciais do ensino fundamental consiste na convocao automtica para a jornada especial de 30 horas semanais, a serem cumpridas
em 20 horas de aula e 10 horas para atividades extraclasse. Com essa medida, torna-se
impositiva a extino da gratificao por ventura paga a esses docentes para compensar o trabalho extraclasse no inserido em sua jornada semanal.
Por fim, possvel encaminhar a implementao de jornada de 40 horas semanais para
o trabalho docente nesses segmentos da educao bsica de forma articulada com a
ampliao da jornada escolar diria dos alunos, na perspectiva do tempo integral, meta
do PNE. Nesse caso, o aluno permanece na escola por 7 horas dirias de 60 minutos,
das quais 25 ou 26 horas de aula com o professor regente de classe, ao qual seriam asseguradas 15 ou 14 horas para atividades extraclasse, parte das quais a serem exercidas
na prpria unidade escolar.
3.3. Local para cumprimento das horas-atividade
Resta, ainda, definir o local onde devem ser exercidas as horas de trabalho do professor
que no so de interao com o educando. Cabe ao poder local, estadual ou municipal,
essa definio, seja por meio de lei ou de ato do Executivo.
No Estado de So Paulo, a Resoluo SE 8/2012, j referida, desdobra (art. 3o) as horas-aula correspondentes s atividades extraclasse em um nmero certo de horas de
trabalho pedaggico coletivo a serem exercidas na escola e noutro nmero certo de
horas de trabalho pedaggico a serem exercidas em local de livre escolha do professor.
110
No Rio Grande do Sul, o regulamento vigente determina que somente as horas de 60

minutos destinadas atividade de docncia ou de suporte pedaggico sejam exercidas
no mbito das escolas, e as outras horas de 60 minutos que compem a jornada de trabalho do integrante do magistrio devem ser distribudas a critrio da administrao
pblica. Ou seja, no afirma a possibilidade de cumprimento das horas-atividade fora
da escola, mas tambm no determina seu exerccio no mbito das unidades escolares,
deixando essa definio a cargo do gestor da educao estadual.
Em sntese, pode-se afirmar que o 1/3 da jornada de trabalho docente a ser cumprido
em atividades extraclasse no necessariamente deve ser exercido na escola. Ao contrrio, o bom senso indica que a legislao local deve dispor sobre um quantitativo
de tempo dedicado ao trabalho coletivo a ser desempenhado na prpria escola ou
noutro local definido pela direo escolar e/ou gestor municipal da educao e sobre
outro tempo destinado ao trabalho individual, de preparao de aulas e correo dos
trabalhos dos alunos, a ser cumprido em local de escolha do professor.
Ressalte-se que o trabalho coletivo pode ser desempenhado em outro local que no a
escola, mas nem por isso de livre escolha do integrante do magistrio. Por exemplo,
uma reunio com a comunidade pode ser realizada em um espao comunitrio que
no o prprio estabelecimento de ensino, tal como uma associao de bairro ou clube
social. Por exemplo, atividades de formao continuada podem ser desenvolvidas em
instituies de educao superior conveniadas com a administrao municipal.
Alm do mais, de se considerar que a ampla maioria das escolas pblicas brasileiras
de educao bsica sequer dispe de espaos adequados nos quais os professores pudessem usufruir das condies necessrias para o desenvolvimento de seu trabalho
individual de preparao de aulas e correo da produo de seus alunos.
Por fim, no caso dos professores em exerccio da docncia na educao infantil e anos
iniciais do ensino fundamental, no caso de sua convocao automtica da jornada de
20 horas para a de 30 horas semanais, das 10 horas semanais para atividades extraclas-
111
se, 5 horas sero exercidas em local definido a critrio do professor para atividades de
preparao de aulas e avaliao da produo dos alunos e, dentre as outras 5 horas,
duas podem ser semanalmente exercidas no mbito das unidades escolares de educao bsica, para a realizao de reunies coletivas de trabalho pedaggico, e, nas outras
3 horas, o professor poder ser convocado para atividades de interesse da escola ou de
formao continuada, em horrios previamente acordados.
4. CONCLUSES
Os desafios para a valorizao do magistrio pblico de educao bsica no se esgotam no pagamento do piso como vencimento inicial da carreira e na garantia de um
tero da durao da jornada semanal de trabalho para atividades extraclasse. preciso,
ainda, adequar as carreiras dos profissionais do magistrio de forma a promover a necessria articulao dos fatores de progresso melhoria da aprendizagem escolar dos
alunos.
Em geral, nas carreiras hoje vigentes, predomina a progresso funcional por fatores
como tempo de servio e formao continuada considerados, somente, a frequncia
a atividades ou os cursos de atualizao e aperfeioamento, sem que contribuam para
melhorar os resultados do trabalho docente.
Infelizmente, apesar de importantes excees, as recentes adequaes dos planos de
carreira do magistrio tm se caracterizado pela reduo da amplitude salarial da carreira a fim de viabilizar o pagamento do piso nacional como vencimento bsico, seja
pela reduo do nmero de posies na estrutura de progresso, seja pela reduo
das diferenas porcentuais entre os vencimentos correspondentes a essas posies na
carreira. Entretanto, pouco se tem avanado quanto progresso funcional na carreira,
mantendo-se os atuais fatores, como a antiguidade, o cumprimento de deveres e a participao em atividades de capacitao ou, no mximo, acrescentando uma dimenso
relativa qualidade individual do trabalho docente a ser avaliada pelo diretor ou coletivo de professores da escola. Ou, ainda, considerando-se os resultados da avaliao
112
externa da escola (Ideb, por exemplo) para a progresso individual na carreira.

Enfim, o caminho longo, pois implica capacidade tcnica dos gestores municipais para
a formulao de propostas viveis de serem implementadas, aliada viabilidade financeira e competncia poltica para negoci-las com o conjunto da sociedade local.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
________. Emenda Constitucional 53, de 19 de dezembro de 2006. D nova redao aos arts.
7o, 23, 30, 206, 208, 211 e 212 da Constituio Federal e ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. (Cria o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb.)
________. Lei 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da
educao nacional.
________. Lei 11.494, de 20 de junho de 2007, que regulamenta o Fundo de Manuteno e
Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
________. Lei 11.738, de 16 de julho de 2008, que regulamenta o Fundo de Manuteno e
Fundeb, de que trata o art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias;
113

________. Parecer CNE/CEB 10/1997, aprovado em 3 de setembro de 1997. Diretrizes para
os Novos Planos de Carreira e Remunerao do Magistrio dos Estados, do Distrito
________. Resoluo CNE/CEB 3/1997, de 8 de outubro de 1997. Fixa Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao para o Magistrio dos Estados, do Distrito
________. Parecer CNE/CB 9/2009, aprovado em 2 de abril de 2009. Reviso da Resoluo
CNE/CEB 3/97, que fixa Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remunerao
para o Magistrio dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
________. Resoluo CNE/CEB 2/2009, de 28 de maio de 2009. Fixa as Diretrizes Nacionais
para os Planos de Carreira e Remunerao dos Profissionais do Magistrio da Educao
Bsica Pblica, em conformidade com o art. 6o da Lei 11.738, de 16 de julho de 2008, e
com base nos artigos 206 e 211 da Constituio Federal, nos artigos 8o, 1o, e 67 da Lei
9.394, de 20 de dezembro de 1996, e no art. 40 da Lei 11.494, de 20 de junho de 2007.
114
A Tributao do Imposto sobre

Servio (ISS) nas Operaes de
Leasing, nas Operaes de Carto
de Crdito/Dbito e na Construo
Civil
Thalyta Alves
Wesley Rocha
RESUMO: O presente trabalho tem como objetivo analisar, pontualmente, 3 (trs)
atividades da Lista anexa Lei Complementar 116/2003 que ainda dependem de segurana jurdica ou de alterao da legislao para que o Imposto Sobre Servio (ISS)
possa ser cobrado da forma devida. Nesse sentido, buscou-se em pesquisas muito mais
qualitativas subsidiadas por alguns dados quantitativos a soluo para problemas
de fiscalizaes enfrentados pelo fisco municipal, que muitas vezes tornam-se frustradas devido aos embaraos jurdicos criados pelos contribuintes dessas atividades, que
deveriam recolher o ISS. De outro modo, analisado de que forma pode ser dada finalidade satisfatria s fiscalizaes em determinados casos, j que algumas posies de
Tribunais Superiores tendem a ser contrrias s teses municipalistas em alguns casos,
a exemplo do local devido para recolhimento do ISS e que atenderia ao princpio da
territorialidade, consoante o fato gerador. Esse entendimento foi superado no Superior
Tribunal de Justia. Agora, os Municpios devem atender a outros tipos de argumentaes e atuaes para buscar o tributo devido, a fim de trazer justia fiscal e tributria.
Palavras-chave: Municpio. Tributao. ISS. Lei Complementar 116/2003.
115
1. INTRODUO
Desde a criao da Lei Complementar 116, de 2003, que alterou o Decreto-Lei
406/1968, o Decreto-Lei 834/1969, a Lei Complementar 56/1986 e a Lei Complementar 100/1999, verifica-se que houve importante avano na legislao do Imposto Sobre
Servio (ISS). Conforme estabelece a referida Lei, foram includas mais atividades na
lista anexa, totalizando cerca de 193 atividades, e foi aperfeioada a legislao no tocante aos aspectos gerais. Contudo, as modificaes so apenas a ponta de uma srie de
alteraes que a Lei deveria ou dever sofrer.
Neste perodo, completaram-se 10 anos da Lei que d regramentos gerais sobre o ISS,
sem que houvesse nenhuma modificao. Existem, na atual Lei, pontos positivos e alguns ainda a serem aperfeioados, a exemplo da tributao sobre obras em geral.
Inobstante, verifica-se o papel desenvolvido pelas entidades representativas de Municpios que buscam aperfeioamentos junto ao Congresso Nacional para incluir novas
atividades a serem tributadas pelo ISS e a melhoria da legislao atual.
Tendo em vista o quadro de determinados setores da sociedade, tributados pelo ISS, a
Confederao Nacional de Municpios (CNM), ao longo dos ltimos anos, realizou um
balano da Lei Complementar 116/2013 e identificou que existem atividades que se
encontram em situaes ainda no tributadas ou que sua cobrana vem sendo derrubada judicialmente por meio de teses jurdicas.
Contudo, quanto s atividades no tributadas, verificamos que a falta de fiscalizao
no se deve inoperncia da Fazenda Pblica municipal, e sim a uma srie de questes
e impedimentos nos procedimentos administrativos e de fiscalizao. Exemplo dessas
dificuldades so as operaes de leasing realizadas pelas instituies financeiras, que
por meio de demandas judiciais saram vencedoras s instituies em suas teses tributrias, impedindo a fiscalizao e as atuaes de muitos Municpios.
116
Nesse sentido, verificaram-se inmeros processos judiciais, em que os Municpios, esperanosos com a tributao dessas atividades, acabaram sucumbindo frente s instituies financeiras. Isso se deve, tambm, s interpretaes equivocadas do Poder
Judicirio, que faz com que diversos Municpios deixem de arrecadar o tributo devido
ocorrido em seus territrios.
A grande problemtica que esses setores conseguem anular perante o Poder Judicirio as autuaes da Fazenda Municipal em razo de falhas e lacunas da legislao do ISS.
A Lei trouxe diversos aperfeioamentos em relao ao antigo Decreto-Lei 406/1968,
mas deixou abertas algumas brechas para argumentaes, a exemplo do local devido
de recolhimento do tributo.
No Congresso Nacional, apesar de algumas tentativas de alteraes da Lei Complementar 116/2003, parece que desponta com fora o Projeto de Lei Complementar iniciado
no Senado (PLS 386/2012), de autoria do senador Romero Juc. No projeto, alm do
acrscimo de novas atividades, so inseridos mecanismos para evitar que ocorra a chamada guerra fiscal, denominada por alguns juristas como conflitos tributrios ou at
mesmo conflitos fiscais.1 Porm, este PLS deixou de fora questes emblemticas para
as receitas municipalistas, a exemplo das operaes de leasing.
Dessa forma, identificou-se que existem trs atividades que poderiam agregar altos valores s receitas municipais, quais sejam: arrendamento mercantil Leasing, operaes
de carto de crdito/dbito e a construo civil. Apesar disso, esses valores esto deixando de ser recolhidos.
Diante desse quadro, pergunta-se: a Lei Complementar que trata do ISS necessita de
alterao legislativa para instituir a cobrana das operaes de arrendamento mercan-
Termo utilizado a fim de diferenci-lo da expresso guerra fiscal. Est constado inclusive em audincia pblica do PLS 386/2012, conforme se verificou da nota taquigrfica disponibilizada pelo Congresso Nacional.
117
til, de carto de crdito e dbito e da construo civil? Ou ela, por si prpria, j o

suficiente para a cobrana do tributo municipal?
No intuito de responder s referidas questes, o presente artigo tem como objetivo
geral verificar a possibilidade ou a necessidade de alterar a legislao do ISS para a cobrana devida do imposto municipal.
Como objetivo especfico, pretende-se avaliar quais alteraes seriam necessrias para
contemplar, de forma segura, as exigncias do ISS nas operaes de leasing, carto de
crdito e dbito e construo civil.
Para a execuo deste trabalho, foi realizada uma abordagem sistemtica da legislao
em vigor, relacionando-a com dados levantados pela CNM, que apontaro as possveis
necessidades de alterao da legislao em vigor e subsidiaro a anlise dos aspectos
de determinadas atividades e suas fiscalizaes.
2. METODOLOGIA DE PESQUISA
possvel escolher vrias opes tcnicas quando se pretende definir uma abordagem
ou uma forma a seguir para elaborar uma pesquisa. Optou-se por uma pesquisa qualitativa e quantitativa de forma subsidiria, no sentido de verificar o impacto que determinadas atividades da lista anexa da Lei Complementar 116/2003 poderiam ter caso
fossem tributadas de forma adequada e justa.
Para isso, foram utilizados mtodos de pesquisa bibliogrfica e livros doutrinrios, bem
como a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal, a
fim de obter soluo prtica nas fiscalizaes pelo Municpio quando da exigncia do ISS.
Como parte complementar metodologia de pesquisa e de forma a subsidiar a resposta ao objetivo deste artigo, foram analisados dados e informaes que dizem respeito
118
ao crescimento que as receitas municipais poderiam ter caso as atividades de arrendamento mercantil, operaes de carto de crdito e dbito fossem cobradas de forma
justa. Essa interpretao tambm dada ao setor de obras, destacando a construo
civil, na hiptese de ser cobrado o ISS no sentido da exigncia do valor total do servio
prestado, sem as dedues dos materiais em sua base de clculo.
Os dados foram coletados durante o perodo de janeiro a maio de 2013 pela CNM, que
projetou a anlise das possveis arrecadaes ou perdas de receitas se persistir o entendimento dos Tribunais Superiores ou se no houver alterao na legislao em vigor.
Foram pesquisados, tambm, 260 Municpios do Brasil, de todas as 5 regies, entre os
perodos de 10 a 14 de junho, de 2013, a fim de verificar as fiscalizaes municipais
sobre as administradoras de carto de crdito e dbito e os Municpios que realizam
as autuaes sobre a construo civil. Segue a listagem, por amostragem, de alguns
Municpios pesquisados: Prado Ferreira/PR; So Francisco de Assis/RS; Restinga Seca/
RS; Ipatinga/MG; Unio dos Palmares/AL; Bady Bassitt/SP; Vitria de Santo Anto/
PE; Altinpolis/SP; Urnia/SP; Porto de Moz/PA; Mirante da Serra/RO; Indiara/GO;
Teresina/PI; Unio dos Palmares/AL; Anchieta/SC; Centralina/MG; Barroquinha/CE.
3. REVISO DE LITERATURA
3.1. O Imposto Sobre Servio (ISS)
Em bases histricas, os Municpios vm obtendo conquistas dentro do que chamamos
de pacto federativo e autonomia do Ente federado. Por outro lado, tambm enfrentam
muitas dificuldades devido ao repasse de diversas responsabilidades s suas bases, sendo elas constitucionais ou infraconstitucionais, emanadas pelo Poder Legislativo, por
meio do Congresso Nacional, a exemplo do piso do magistrio (Emenda Constitucional 53/2006).
119
Para cumprir com essas responsabilidades, h, ento, uma real necessidade de aumento
na arrecadao dos Municpios mesmo com a descentralizao promovida pelo art.
158 da Constituio Federal de 1988, que criou a repartio de receitas de determinados impostos arrecadados pela Unio e pelos Estados aos Municpios, como o Fundo
de Participao dos Municpios (FPM).
Sabe-se que muitos Municpios necessitam desse repasse como fonte principal para o
custeio de suas despesas. Em contrapartida, o aprimoramento da arrecadao prpria
faz com que os Entes municipais busquem aperfeioar suas fontes de receitas, dentro
dos limites das suas competncias tributrias.
Esse tema j foi abordado pela CNM em diversas oportunidades. Recentemente, no
material publicado na Coletnea Gesto Pblica Municipal,2 apontou-se a necessidade de
o Municpio priorizar suas receitas prprias, conforme parte transcrita abaixo:
Em diversos Municpios, notria a carncia de estrutura adequada para
fiscalizar e arrecadar os tributos de sua competncia.
Neste contexto, verifica-se que a arrecadao e fiscalizao adequada
do ISS pode se mostrar uma fonte de recurso importante para o Municpio, no sentido de custear projetos importantes para a comunidade,
pois, segundo a Constituio Federal, art. 167, inciso IV, os impostos no
esto vinculados a uma rea restrita de atuao. (CNM. Procedimentos para
otimizar a arrecadao, Caderno de Finanas, v. 3, p. 36).
A fim de incrementar as receitas municipais, h a necessidade de aprimorar a tributao e a fiscalizao do ISS. A anlise do tributo passa por questes jurdicas que envolvem as relaes entre Estado e contribuinte-cidado, para que sejam atendidas as
exigncias estabelecidas pela administrao pblica.
Assim, o ISS est dentro da matriz tributria brasileira em crescente desenvolvimento,
tanto nas fiscalizaes quanto nas arrecadaes, e foi outorgado pela Constituio Fe-
CNM. Procedimentos para otimizar a arrecadao, Caderno de Finanas, v. 3, 2012.
120
deral aos Municpios,3 segundo o art. 156, inc. III, que regulamentado por meio de Lei
Complementar.
Porm, a Lei Complementar, referida pela Constituio, no tem como funo definir
hipteses de incidncia, porque essa funo privativa de lei municipal. Para Geraldo
Ataliba a Lei Complementar, portanto, no vai descrever os fatos capazes de gerarem
obrigaes tributrias que prprio da lei (municipal, in casu) mas simplesmente
estabelecer quais os servios que podem ser tomados pela lei municipal como hiptese
de incidncia (Lei Complementar na Constituio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1971,
p. 83-84).
Desde que a Lei foi publicada, no houve mais nenhuma alterao. Contudo, houve um
aumento de demandas no Poder Judicirio questionando a incidncia do ISS em algumas atividades ou a forma de sua cobrana. Nesses casos, o objetivo dos contribuintes
afastar a exigncia do imposto e suas caratersticas de incidncia, seja de forma direta
ou indireta.
Exemplos disso so as indstrias grficas que tentam afastar a cobrana do imposto
municipal, por meio de aes judiciais, alegando, em resumo, a bitributao, uma vez
que estariam sendo cobrados o ISS e o Imposto Sobre Circulao de Mercadorias e
prestao de servios (ICMS) nas operaes com composies grficas. So as chamadas operaes mistas.
In casu, imperioso identificar o ncleo do negcio jurdico proposto, ou seja, se ele
se destina a uma obrigao de um fazer. Esta compreenso j possui entendimento
consolidado nos julgados da Corte Suprema, conforme se constata do RE 116.121, de
relatoria do ministro Octvio Gallotti, em deciso publicada no Dirio Oficial da Justia
em 25/4/2001.
Historicamente, o ISS surgiu em 1965, por meio da Emenda Constitucional 18, substituindo o Imposto Sobre Indstrias e Profisses,
que j era de competncia municipal, denominado Imposto Sobre Servio de Qualquer Natureza (GODOY, Manual Prtico de Tributao
Municipal, p. 75).
121
Deste julgado, constata-se que o ISS, com base na interpretao constitucional, somente pode incidir sobre a obrigao de fazer (voto do min. Celso de Melo) e que deve
haver envolvimento direto do esforo humano na prestao de servios, ocorrendo,
assim, o fato gerador pelo qual nasce a hiptese de incidncia do ISS (voto do min.
Marco Aurlio).
Por outro lado, a ocorrncia de um fato com a hiptese legal que determina a incidncia de determinado tributo. Segundo o doutrinador Geraldo Ataliba, a norma
tributria, como qualquer outra norma jurdica, tem sua incidncia condicionada ao
acontecimento de um fato previsto na hiptese legal, fato este cuja verificao acarreta
automaticamente a incidncia do mandamento.4
Por sua vez, Soares Melo definiu que no se pode considerar a incidncia tributria
restrita figura de servio como uma atividade realizada, mas, certamente, sobre a
prestao do servio, porque esta que tem a virtude de abranger os elementos imprescindveis sua configurao, ou seja, o prestador e o tomador, mediante a instaurao de relao jurdica de direito privado que irradia os naturais efeitos tributrios.5
Para que haja a prestao do servio, que um bem imaterial destinado a terceiros,
imperioso o esforo humano, com fins econmicos, para caracterizar a obrigao de
fazer. Inobstante, no haver a cobrana de ISS, pelas normas constitucionais tributrias, se:
a. a demanda proposta for servio pblico, visto que est sob o abrigo da imunidade tributria (art. 150, inc. IV, da CF);
b. para aquele que prestar servio a si prprio, uma vez que inexiste o elemento
da bilateralidade (tomador e prestador); e
4
5
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6a ed. So Paulo: Malheiros Editores, 2008, p. 46.
MELO, Jos Eduardo Soares. ISS Aspectos Tericos e Prticos. Atualizada com a LC 116. 3a ed. Dialtica, 2003, p. 34.
122
c. trabalho com vnculos empregatcios, tendo em vista a subordinao e as normas caracterizadoras do direito do trabalho.
Destarte, como j dito, o esforo humano mediante determinada remunerao que
passvel de tributao, sendo que somente os fatos e os acontecimentos que permitem um real fator econmico que sero exigidos pela norma tributvel.
Assim, consoante o texto constitucional a noo do trabalho que corresponde, genericamente, a um fazer. Conforme interpretao dada por Barreto, que conceitua
o ISS a partir de estudo sistemtico e teleolgico do sistema constitucional tributrio,
verifica-se que a noo de servio um tipo de trabalho que algum desempenha para
terceiros: Do exame sistemtico da Constituio convm reiterar servio esforo
de pessoas desenvolvido em favor de outrem, com contedo econmico, sob regime
de direito privado, em carter negocial, tendente a produzir uma utilidade material ou
imaterial.6
Outro ponto importante que o ISS definido atualmente pela Lei Complementar, e
esta no est autorizada a conceituar como servio o que servio no . A Lei Complementar tem de se cingir a definir ou a listar atividades que, indubitavelmente, configurem servio. Ser inconstitucional toda e qualquer legislao que pretenda ampliar o
conceito de servio constitucionalmente posto. Para atingir quaisquer outros fatos, ela
na verdade completa a Constituio e no a modifica.7
Assim, segundo Humberto vila, lcito afirmar que a Constituio pressupe conceitos que no podem ser desprezados pelo legislador ordinrio.8
Inobstante, o dispositivo do art. 110 do CTN tambm no permite a ampliao ou a
modificao dos institutos nem alterao de conceitos e formas de direito privado, ex-
BARRETO, Aires F. ISS na Constituio e na Lei. Dialtica, 2003, p. 29.

Idem, ibidem, p. 108-109.
8
VILA, Humberto. Sistema Constitucional tributrio. 4a ed. So Paulo. Editora Saraiva, 2010, p. 207.
6
7
123
pressa ou implicitamente, pela Constituio, pelas Constituies dos Estados, ou pelas

Leis Orgnicas dos Municpios.9
Uma pesquisa realizada pela CNM, entre os dias 10 e 14 de junho de 2013, com 260
Municpios, apontou que ainda muitos destes no regulamentaram a Lei Complementar 116/2013.
3.2. Das modalidades de arrendamento mercantil, operaes carto de crdito e
dbito e construo civil
No caminho de estabelecer a conexo do trabalho aos pontos especficos da abordagem proposta, analisam-se as trs atividades que mais trazem dificuldades nas fiscalizaes: operaes de arrendamento mercantil, de carto de crdito e dbito e nas
circunstncias de construes civil, que foram acrescentadas ou mantidas na lista anexa
da LC 116/2003, por efetivamente serem consideradas servios tributados pelo ISS.
No tocante construo civil, item 7, e subitem 7.02 da lista anexa Lei, quando da
execuo de obras em geral, verifica-se que no h maiores dificuldades no entendimento de que esta operao deve ser tributada pelo ISS, por configurar efetivamente
uma prestao de servios. Talvez causaria estranheza se o entendimento fosse diverso.
J nas operaes de leasing houve, em meados de 2009, a declarao de constitucionalidade da cobrana do ISS nestas operaes, pelo Supremo Tribunal Federal (STF).
O julgamento ocorreu no RE 547.245, de Relatoria do ministro Eros Grau, e declarou a
incidncia do ISS de leasing.
A caracterstica do arrendamento mercantil que trouxe, aps diversas discusses,
Nesse sentido: RE 116.121 3/SP, Supremo Tribunal Federal, Pleno, Rel. p/ o acrdo o Min. Marco Aurlio de Mello, julgado em 11/10/2000,
DJU de 25/5/2001. TRIBUTO FIGURINO CONSTITUCIONAL. (...) A terminologia constitucional do Imposto sobre Servio revela o
objeto da tributao. (...) Em Direito, os institutos, as expresses e os vocbulos tm sentido prprio, descabendo confundir a locao
de servios com a de mveis, prticas diversas regidas pelo Cdigo Civil, cujas definies so de observncia inafastvel artigo 110 do
Cdigo Tributrio Nacional.
9
124
a imposio de cobrana do imposto municipal, mesmo antes da atual Lei 116/2003.

Para Soares Melo:
O arrendamento mercantil (leasing) constitui negcio jurdico atpico,
mantendo conotaes com compra e venda, locao e financiamento,
denotando caractersticas especiais devido triangularidade, intermediao de um agente que financia operaes, como tambm em razo
da trplice opo conferida ao arrendatrio.
Essa modalidade contratual somente pode ser realizada por pessoas
jurdicas que tenham, com objeto societrio principal, a prtica do arrendamento pelos bancos mltiplos com carteira especfica e pelas instituies financeiras que estejam autorizadas a contratar as operaes
com o prprio vendedor do bem, ou com pessoas jurdicas a ele ligadas
ou interdependentes.10
A tributao sobre as operadoras de carto de crdito e dbito nova e foi acrescida pela Lei Complementar 116/2003, uma vez que, anteriormente, no Decreto-Lei
406/1968, inexistia a previso da cobrana dessa atividade. Para Roncaglia:
A expresso administrao de carto de crdito designa a atividade que
tem por cerne assegurar ou garantir crdito, dentro de limites previamente definidos, s pessoas que se associam s empresas do gnero,
para aquisio de mercadorias ou servios, mediante a simples apresentao de um carto prprio, aos fornecedores desses bens, que a
ela sejam filiados.11
A previso na lista anexa da LC 116/2003 est no subitem 15.01. Essa tributao ainda
nova e gera incertezas na hora da fiscalizao, uma vez que as administradoras de
carto de crdito e dbito possuem diversos argumentos no sentido, inclusive, de que
no so sujeitos passivos da obrigao tributria, ou at mencionam que devem recolher o tributo devido em local diverso da realizao das operaes de compras, e no
10
MELO, Jos Eduardo Soares. Constitucionalidades da LC 116/2003, em ISS na Lei Complementar no 116/2003 e na Constituio. Organizador
Heleno Taveira Trres. Barueri, SP: Manole, 2004, p. 317.;
11
RONCAGLIA, Marcelo Marques. Tributao no Sistema de Cartes de Crdito. So Paulo: Editora Quartier Latin, 2004, p.132.
125
onde as lojas que operam os servios contratados esto situadas, ou onde os bancos
intermediam as realizaes financeiras.
justamente nesse sentido que deseja esclarecer a atual legislao, a fim de evitar que
argumentos tcnico-jurdicos questionem as fiscalizaes que podem ou sero realizadas. Nesse caso, como j mencionado, o ideal seria determinar o recolhimento onde o
usurio do carto realiza a operao de pagamento eletrnico.
4. ANLISE DE DADOS
4.1. O ISS nas operaes de leasing arrendamento mercantil
Desde longa data, essa atividade do leasing tomou corpo nas administraes tributrias
municipais em suas fiscalizaes, bem como no meio jurdico, travando-se uma incansvel batalha judicial.
De um lado, os Municpios tentam exigir o que Decreto-Lei 406/1968 determinava: a
cobrana nas operaes de arrendamento mercantil. Do outro, as instituies financeiras tentam descaracterizar a incidncia do imposto. A cartada final se deu por uma
deciso da Corte Suprema do Pas, o STF, determinando a incidncia do ISS nestas atividades.
Depois, se travou outra demorada e angustiante batalha judicial: o local devido do recolhimento do ISS nas operaes de Leasing. Aqui, os Tribunais, e principalmente o Superior Tribunal de Justia (STJ), responsvel por julgar matria que trata sobre a norma
infraconstitucional, tinham um entendimento de que o local de recolhimento do ISS
nas operaes de Leasing eram devidos no Municpio onde eles efetivamente eram realizados, tendo ali no local da sua ocorrncia o seu o fato gerador e a exigncia devida
nesta hiptese.
126
Entre diversos julgados pela Corte nesse sentido, est o Resp. 1075245/RS, de relatoria
do Ministro Francisco Falco, julgado 4/8/2008, conforme transcrio in verbis:
EMBARGOS EXECUO FISCAL. ISS. ARRENDAMENTO MERCANTIL. FATO GERADOR. MUNICPIO COMPETENTE PARA RECOLHIMENTO DA EXAO. LOCAL ONDE OCORRE A PRESTAO DO
SERVIO. RAZES DE AGRAVO INTERNO QUE NO INFIRMAM OS
FUNDAMENTOS DA DECISO AGRAVADA. SMULA No 182/STJ.
APLICAO POR ANALOGIA.
I A deciso agravada deu parcial provimento ao recurso especial, ao
entender que ilegal, no caso, a multa imposta no art. 538 do CPC e que
o ISS tributo somente exigvel pelo Municpio onde se realiza o fato
gerador, entendido este o local no qual h a prestao de servio, a teor
da jurisprudncia desta Corte (Smula no 83/STJ).
II Em seu agravo interno, a agravante pugna pelo afastamento da Smula no 7/STJ, no havendo que se falar em reexame de provas, mas
em violao aos arts. 12, inciso I, do Decreto-lei no 406/68 e 4o da LC no
116/2003, porquanto os documentos dos autos comprovam no ser
caso de operao de compra e venda, mas operaes de arrendamento
mercantil no Municpio-agravante, no se prestando essas, pois, a infirmar
os alicerces da deciso acoimada. Aplicao, por analogia, do enunciado
sumular no 182 deste STJ.
III Agravo regimental no-conhecido.12
Contudo, de forma surpreendente, o STJ alterou seu entendimento sobre a questo.

Um recente julgamento mudou todo o panorama para as exigncias destas atividades.
O tributo permanece a ser exigido, contudo, com uma profunda e significativa alterao no seu entendimento sobre onde deve ser recolhido o tributo. O processo foi
decidido sob o rito dos recursos repetitivos, o que torna o entendimento pacificado
sobre casos desta natureza.
Com isso, as instituies financeiras momentaneamente levam uma vantagem. Devido
a uma recente deciso da 1a Seo do Superior Tribunal de Justia no processo Resp.
12
Disponvel no site do STJ: www.stj.jus.br.
127
1060210 SC, julgado no final do ano de 2012 e com deciso publicada em 19/4/2013,
ficou determinado que a incidncia deste tributo respeite a vontade do legislador
quando da aplicao do Decreto-Lei 406/1968, e imps que o local para recolhimento
do ISS dessas operaes ocorra na sede da prestadora do servio. Ou seja, os Municpios que estavam trabalhando pela tese da territorialidade, onde efetivamente ocorria
o fato gerador, foram derrotados.
Longe das expectativas de todos os Municpios, a deciso do STJ fez com que apenas
um pequeno nmero de Municpios (pouco mais de seis, pois so onde as instituies
financeiras possuem sua sede) possam receber os valores devidos por estas operaes.
A deciso definiu que o ISS devido no local da sede da administradora de leasing,
frustrando os Municpios brasileiros que esperavam cobrar o tributo no local da contratao da operao de arrendamento mercantil, onde efetivamente ocorreu o fato
gerador.
Ainda sobre a LC 116/2003, no existe uma definio especfica sobre onde dever ser
tributado o ISS nessas operaes, o que poder ser travado novamente outra longa
disputa judicial, entre os Entes Municpios e as instituies financeiras.
Um estudo realizado pela rea tcnica de Finanas da Confederao Nacional de Municpios revela que a arrecadao das operaes de leasing (arrendamento mercantil)
nos anos de 2007 a 2012 gira em torno da expressiva quantia de 473 bilhes, conforme
informaes obtidas junto Associao Brasileira de Empresas de Leasing (Abel).
Se levar em considerao uma alquota de 5% para a cobrana do ISS, temos uma arrecadao acumulada dos anos de 2007 a 2012 de R$ 23,650 bilhes (fora os acrscimos
legais):
128
Tabela 1 Faturamento de operaes de leasing

Ano
2007 a 2012
Faturamento de operaes de Leasing

Cerca de 473 Bilhes
ISS alquota 5% 23,650 Bilhes
Fonte: Associao Brasileira de Empresas de Leasing (Abel). Disponvel em: <http://www.leasingabel.org.br>.
Para que haja a correo adequada desta questo tributria, verifica-se que seria necessria a alterao no entendimento para que tivesse o recolhimento deste tributo
exatamente para o domiclio do contratante do servio. Para isso, precisaria mudar o
atual ordenamento do local do pagamento do ISS e acabar com as possveis guerras fiscais, ocasionadas por Municpios que diminuem suas alquotas para atrair instituies
financeiras para seus territrios.
Isso porque, na atual redao, os servios de arrendamento mercantil leasing13 esto
sendo interpretados como regra do art. 3o, da Lei Complementar 116/2003, que possui
a seguinte redao:
Art. 3o O servio considera-se prestado e o imposto devido no local do
estabelecimento prestador ou, na falta do estabelecimento, no local do
domiclio do prestador, exceto nas hipteses previstas nos incisos I a XXII,
quando o imposto ser devido no local [...]
Contudo, se a regra fosse alterada e tornasse mais uma exceo ao dispositivo citado
para exigir o ISS destas operaes no local do domiclio do tomador do servio, no caso
dos servios descritos pelo subitem 15.09 da lista anexa, poderia corrigir as distores
nas interpretaes. Alm disso, poderia trazer justia fiscal e mais arrecadao para diversos Municpios.
13
Lista Anexa da Lei Complementar 116/2003. Item 15.09 Arrendamento mercantil (leasing) de quaisquer bens, inclusive cesso de
direitos e obrigaes, substituio de garantia, alterao, cancelamento e registro de contrato, e demais servios relacionados ao arrendamento mercantil (leasing).
129
Se essa sistemtica fosse implantada, mais de 5.000 Municpios poderiam exigir de

forma adequada os valores de bens que circulam em seu territrio, devidas por esta
operao por tomadores dos servios domiciliados em seu Municpio.
O que ocorreu muito foi que instituies financeiras autorizadas a prestar servios de
leasing14 se instalavam em Municpios com alquotas menores, com porcentuais de 0,2%
ou de 0,5%.
Atualmente, o art. 88 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias impe que
os Municpios no estabeleam alquotas menores que 2%. Isso se deu por meio da
Emenda Constitucional 37/2002. Contudo, alguns continuaram a conceder, por motivos, segundo eles de segurana jurdica, o benefcio de leis editadas antes da Emenda
Constitucional mencionada,15 criando guerras fiscais.
Diante do quadro que se apresenta, a melhor sugesto de alterao para a Lei fazer
com que o imposto seja recolhido no domiclio tributrio do tomador da operao
de leasing. Isso no s trar justia fiscal, como tambm distribuir a receita advinda
do servio de arrendamento mercantil para todos os Municpios brasileiros. Essa alternativa permite que no mais interesse onde o bem mvel foi adquirido ou onde est
instalada a empresa prestadora do servio. O modelo atual tem feito com que diversos
Municpios ingressem com medidas judiciais para garantir uma distribuio mais justa
dos valores arrecadados nesta operao. Os Entes municipais reclamam dos valores
no recolhidos a ttulo do ISS de leasing de operaes que ocorrem em seus territrios
e acabam aumentando as demandas judiciais, persistindo assim uma grande massa de
demandas, abalroando o Poder Judicirio com novas aes que duram anos para serem julgadas.
Aps algumas tentativas pelas instituies financeiras no sentido de declarar inconstitucional a cobrana do Imposto Sobre Servios de
operaes de leasing, o STF, por maioria de seus ministros, se pronunciou pela constitucionalidade da matria, a qual foi acolhida sobre a
anlise da repercusso geral. Isso significa dizer que estas decises so vlidas para os demais casos dessa natureza e que os Municpios
podem cobrar com segurana jurdica, sem obstculos, os valores devidos pelas instituies financeiras em decorrncia pelas operaes
de Leasing (RE no 547245 RE no 592905).
15
A Lei Complementar do Municpio de Barueri no 56, de 14 de agosto de 1997, prorrogou por mais 10 anos as alquotas mencionadas.
14
130
Essa simples alterao na Lei dar grande efeito no recolhimento do tributo nas prestaes de servios desta modalidade e colocar fim na guerra fiscal travada pelos Municpios da Federao.
Por tal razo, destaca-se que o Municpio competente para a cobrana do ISS no
aquele em que a arrendadora tem sua sede, ou diz ter sua organizao administrativa
ou matriz, mas aquele onde est o domiclio do tomador do servio.
4.2. O ISS das operaes de cartes de crdito e dbito
Atualmente, os Municpios no esto tributando as operaes de carto de crdito e
dbito. Uma das razes dessa falta de efetivao nas fiscalizaes se d pela complexidade que esta cobrana trouxe para a fazenda municipal e, tambm, pelos obstculos
criados pelas administradoras de cartes.
Um dos argumentos sobre o sujeito passivo. As administradoras alegam que no seriam sujeito passivo, que apenas intermedeiam operaes, e no administram de fato
as operaes sobre o carto. Outro ponto de dificuldade descobrir as reais movimentaes financeiras dessas operaes.
Outro questionamento centra-se sobre qual local dever recair a cobrana do ISS.
E aqui podero as administradoras alegar a mesma argumentao das instituies financeiras no leasing: o local de recolhimento onde a prestadora do servio possui sua
sede.
A soluo para trazer mais segurana nas fiscalizaes e impedir que as administradoras se utilizem de obstculos para embaraos judiciais tambm alterar a legislao.
O risco de as demandas judiciais serem favorveis s administradoras grande, uma
vez que da mesma forma como o STJ decidiu sobre o local de recolhimento do leasing,
131
poder ocorrer nas operaes de carto de crdito e dbito. Isso porque a interpretao a ser dada poder ser semelhante: o local devido nas operaes de crdito e dbito
dever ser onde a empresa possui sua sede, seguindo a regra do caput do art. 3o, da LC
116/2003.
Tambm no se pode esperar por uma deciso do STJ, uma vez que a referida Corte
j sinalizou que poder decidir pelo local onde est a sede da prestadora de servios e
no onde efetivamente ocorreu o fato gerador do tributo, ou seja, onde ele era assinado pelo tomador do servio, conforme deciso apontada acima.
Da mesma forma que no ISS de leasing, devemos interpretar as operaes de cartes
de crdito e dbito. Contudo, com uma pequena modificao no texto.
Isso porque, por justia fiscal, as operaes com carto de crdito e dbito devem ter
sua tributao de ISS no local da utilizao dos cartes, onde realizada a utilizao
do carto pelo usurio do servio. Por isso, necessrio modificar o texto legal produzindo nova estrutura que permita e deixe claro o local do pagamento do servio das
administradoras de cartes sendo este no local da utilizao, por meio das mquinas e
dos equipamentos congneres.
Ressalta-se que a transao nas realizaes destas operaes cresceram em uma proporo significativa, podendo chegar a movimentar em 2013 quase R$ 1 trilho,16 gerando muitos valores s administradoras. Porm, o ISS no est sendo recolhido na
forma devida.
A equipe da rea tcnica de Finanas e Tributao da CNM analisou de forma detalhada as informaes sobre as operaes de crdito e dbitos. No quadro abaixo,
possvel ver o detalhamento e a estimativa do Brasil nessas transaes, e o quanto por
regio poderia ser arrecadado com ISS de Cartes.
16
Informaes retiradas do site da Abecs.
132
Tabela 2 Operaes com cartes Faturamento do mercado

Regio
CentroOeste
Faturamento do Mercado de Cartes

2009
2010
28.180,52
Regio
Norte
12.764,53
Centro-Oeste
Nordeste
45.118,91
Norte
Sul Nordeste
47.633,63
Sul
Sudeste
244.316,24
Sudeste
2011
2012*
2013*
2014
2015
2016
34.736,48
44.120,67 52.944,80 61.945,42

74.334,50 89.201,40 107.041,68
Faturamento do Mercado de Cartes
15.614,35
19.216,94
32.376,71 2013*
38.852,05 46.622,46
2014
201
2009
2010 23.060,33
201126.980,592012*
28.180,52 34.736,48 44.120,67 52.944,80 61.945,42 74.334,50 89.2
55.474,60 67.825,80 81.390,96 95.227,42 114.272,90 137.127,49 164.552,98
12.764,53 15.614,35 19.216,94 23.060,33 26.980,59 32.376,71 38.8
81.390,96
67.825,80
55.474,60
45.118,91
58.777,20 73.510,83
88.212,99
103.209,20
123.851,0495.227,42
148.621,25 114.272,90
178.345,50 137.1
47.633,63 58.777,20 73.510,83 88.212,99 103.209,20 123.851,04 148.6
298.544,75 368.307,69 441.969,23 517.104,00 620.524,80 744.629,76 893.555,72
244.316,24 298.544,75 368.307,69 441.969,23 517.104,00 620.524,80 744.6
Fonte: Abecs (valores devem ser multiplicados por milho)

2012* - 20% de crescimento para 2012 sobre 2011
2013* - 17% de crescimento sobre 2012
2014 a 2016 - Considerando Crescimento mdio de 20% ao ano
Faturamento Operadoras de Cartes

2014
Regio
2013*
2010cartes2011
2012* operadoras
2009
Tabela 3 Operaes
com
Faturamento
Centro-Oeste
Norte
Regio
Nordeste
Sul
CentroSudeste
Oeste
Norte
Regio
Nordeste
Norte
2.647,24
3.097,27
1.409,03
1.736,82
2.206,03
Faturamento
Operadoras
de Cartes 1.349,03
960,85
1.153,02
780,72
638,23
3.391,29 2013*
4.069,55
20092.255,95
2010 2.773,73
2011
2012*
2014 4.761,37
2015
4.410,65
5.160,46
3.675,54
2.381,68
2.938,86
18.415,383.097,27
22.098,46
12.215,81
1.409,03
1.736,82 14.927,24
2.206,03 2.647,24
3.716,7325.855,20
4.460,07
638,23
780,72
2009
2.255,95 31,91
2.773,73
Centro-Oeste
Sul
2.381,68
Nordeste
Sudeste
12.215,81
Sul
Sudeste
3.716,73
1.618,84
5.713,65
2016
6.192,55
31.026,24
5.352,08
Valores correspondentes a ISS (alquota 5%)

960,85
1.153,02
1.349,03 1.618,84 1.942,60 2.331,12
2012*
2013*
2014
2011
2010
3.391,29
5.713,65 6.856,37
67,45 8.227,65
80,94
39,04 4.069,55
48,044.761,37 57,65
185,84
110,305.160,46 132,36
154,86 8.917,27
86,84 4.410,65
70,45
2.938,86 3.675,54
6.192,55 7.431,06
203,48
238,07
285,68
169,56
112,80
138,69
14.927,24 18.415,38
25.855,20220,53
31.026,24 37.231,49
309,63
146,94 22.098,46
183,78
258,02 44.677,79
119,08
1.292,76
1.551,31
1.104,92
920,77
610,79
746,36

2012* - 20% de crescimento para 2012 sobre 2011
2013* - 17% de crescimento sobre 2012
2014 a 2016 - Considerando Crescimento mdio de 20% ao ano
133
201
4.460
1.942
6.856
7.431
37.23
201
9
22
34
37
1.86
Tabela 4 Operaes com cartes Valores de ISS

Valores correspondentes a ISS (alquota 5%)
Regio
2009
2010
2011
2012*
2013*
2014
2015
2016
Norte
31,91
39,04
48,04
57,65
67,45
80,94
97,13
116,56
CentroOeste
70,45
86,84
110,30
132,36
154,86
185,84
223,00
267,60
Nordeste
112,80
138,69
169,56
203,48
238,07
285,68
342,82
411,38
Sul
119,08
146,94
183,78
220,53
258,02
309,63
371,55
445,86
Sudeste
610,79
746,36
920,77
1.104,92
1.292,76
1.551,31
1.861,57
2.233,89
Fonte Tabelas 2,3 e 4: Abecs (valores devem ser multiplicados por milho)
2012* 20% de crescimento para 2012 sobre 2011
2013* 17% de crescimento sobre 2012
2014 a 2016 Considerando Crescimento mdio de 20% ao ano
Grfico 1 Valores correspondentes a ISS
Valores em milhes
Detalhamento e estimativas de quanto corresponderia ao ISS de

cartes
2.530,00
Sudeste
2.030,00
Sul
1.530,00
Nordeste
1.030,00
Centro-Oeste
530,00
Norte
30,00
2009
2010
2011
2012*
2013*
2014
2015
2016
Ano
Fonte: Associao Brasileira de Cartes e Servio (Abecs).
Segundo a Associao Brasileira de Cartes e Servios (Abecs), para 2012, era esperado
um crescimento de 20% sobre as receitas de 2011. Com base nessa informao, tem-se
que, em 2012, o faturamento do mercado de cartes ultrapassou a casa de meio
trilho, especificamente R$ 687,578 bilhes.
Percebe-se facilmente, ao olhar o Grfico 1, o destaque da regio Sudeste em relao s
demais regies do Pas. Observando com mais detalhe esta regio temos:
134
Tabela 5 Valores de ISS Regio Sudeste

Valores correspondentes a ISS (considerando alquota de 5%)
Regio
2009
2010
2011
2012*
2013*
2014
2015
2016
Vitria/ES
4,73
5,49
6,57
7,88
9,22
11,06
13,28
15,93
Belo Horizonte/
MG
27,51
33,51
40,09
48,11
56,29
67,55
81,06
97,27
Rio de Janeiro/RJ
88,32
105,09
121,74
146,09
170,92
205,11
246,13
295,35
So Paulo/SP
210,68
252,09
306,23
367,47
429,94
515,93
619,12
742,94
Demais Municpios
da regio Sudeste
279,55
350,18
446,14
535,37
626,39
751,66
902,00
1.082,40

As informaes na tabela acima so discriminadas por capitais, os dados da linha Demais Municpios da regio Sudeste, somando um total de 1.664 Municpios. Estes Municpios teriam a receber em 2013 cerca de R$1,3 bilho em ISS.
Em detalhamento dos valores de ISS de cartes da regio Sul, a 2a mais bem colocada
dentre as cinco regies, percebe-se:
Tabela 6 Valores de ISS Regio Sul
Regio
Valores que corresponderiam ao ISS de cartes

2009
2010
2011
2012*
2013*
2014
2015
2016
Florianpolis/SC
6,54
7,84
9,34
11,20
13,11
15,73
18,88
22,65
Porto Alegre/RS
18,28
20,57
22,21
26,65
31,18
37,41
44,90
53,88
Curitiba/PR
24,61
29,58
35,27
42,32
49,52
59,42
71,30
85,56
Demais Municpios da
Regio Sul
69,64
88,96
116,97
140,36
164,22
197,06
236,48
283,77

135
Os dados da linha Demais Municpios da regio Sul englobam 1.185 Municpios, que
somariam uma receita de mais de 260 milhes em ISS somente em 2013.
A injustia na cobrana e no recolhimento deste imposto to grande que as administradoras destas operaes esto deixando de contribuir na mdia de R$ 2 bilhes ao
ano para os cofres pblicos, devido s incertezas que estas fiscalizaes trazem. Esse
valor corresponderia a 70% do repasse do 1% do FPM, que creditado anualmente em
dezembro para os Municpios.
Esse volume de recursos ingressando no conjunto dos Municpios brasileiros aumentaria de forma significativa as arrecadaes, oportunizando um incremento nico em
sua receita, projetando, inclusive, que muitos Municpios passem a ter cada vez menos
dependncia dos recursos do Fundo de Participao de Municpios.
Assim, a sugesto da CNM acrescentar mais uma exceo ao art. 3o da Lei Complementar 116/2003, a fim de que a tributao destas operaes ocorram onde o usurio
do servio utiliza o carto de crdito/dbito, remetendo a exigncia onde ele efetivamente utilizado. Isso, alm de justia fiscal, evitar possveis demandas judiciais que
o caso ter, atendendo, inclusive, aos princpios da proporcionalidade e razoabilidade.
4.3. O ISS de obras da construo civil
Outra questo polmica que vem causando diversas distores na aplicao da legislao e nas interpretaes judiciais o ISS da construo civil. Essa discusso gira em
torno da deduo ou no da base de clculo dos materiais utilizados na prestao do
servio. A LC 116/2003 determina o recolhimento do ISS quando da execuo das atividades descritas nos subitens 7.02 e 7.05.17
17
7.02 Execuo, por administrao, empreitada ou subempreitada, de obras de construo civil, hidrulica ou eltrica e de outras
obras semelhantes, inclusive sondagem, perfurao de poos, escavao, drenagem e irrigao, terraplanagem, pavimentao, concretagem e a instalao e montagem de produtos, peas e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador
de servios fora do local da prestao dos servios, que fica sujeito ao ICMS).
7.05 Reparao, conservao e reforma de edifcios, estradas, pontes, portos e congneres (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador dos servios, fora do local da prestao dos servios, que fica sujeito ao ICMS).
136
Essa confuso na interpretao pode causar srios problemas nas arrecadaes dos Municpios. Apenas para se ter uma ideia das possveis perdas aos cofres pblicos municipais,
conforme informaes da Associao Brasileira das Empresas de Servios de Concretagem (Abesc), os insumos representam, em mdia, 40% do valor total de uma obra.18
Os fiscos municipais, de forma geral, entendem que a excluso da base de clculo
somente para os materiais produzidos pela prpria construtora (no canteiro da obra).
Os demais materiais integram o preo do servio e sofrem incidncia do imposto. J as
empresas avaliam que todos os produtos, inclusive aqueles fornecidos por empresas
terceirizadas, podem ser deduzidos.
Como j dito, a matria foi objeto de vrios litgios judiciais, sendo que, atualmente,
existe um processo de extrema importncia para os Municpios tramitando no STF.
Trata-se do Recurso Extraordinrio 603.497, e, por meio desta demanda, foi determinada a excluso da base de clculo dos materiais empregados na construo civil para
fins de exigncia do ISS. Importante mencionar que esta deciso ainda no transitou
em julgado e foi julgada de forma monocrtica (um nico julgador), pendendo ainda
de anlise pelo plenrio da Corte Suprema.
Outro ponto que foi decidida a partir do Decreto-Lei 406/1968, e no da atual Lei
Complementar 116/2003 (no h deciso da Corte sobre a atual legislao, mas pode
seguir a tendncia da antiga lei), que necessita urgentemente ser aclarada para evitar as
distores e as interpretaes equivocadas.
Por outro lado, no caso do Superior Tribunal de Justia, as decises so na sua grande
maioria favorveis ao Ente pblico municipal, existindo inclusive smula regulamentando a situao (Smula 167 do STJ),19 mas que tambm vem dando abertura para novas
decises favorveis s construtoras.
Informaes retiradas do site: <http://cfc.jusbrasil.com.br/noticias/2359372/construtoras-vencem-acao-sobre-base-de-calculo-do-iss>.

Smula 167: O fornecimento de concreto, por empreitada, para construo civil, preparado no trajeto ate a obra em betoneiras acopladas a caminhes, e prestao de servio, sujeitando-se apenas a incidncia do ISS.
18
19
137
No caso especfico, as dedues que eram permitidas pelo Superior Tribunal de Justia
sempre o foram de forma estrita Lei, interpretando a autorizao das dedues contidas no pargrafo 2o do art. 9o, do DL 406/1968, em conjunto com as demais normas
inscritas nos itens 32 e 34 da lista de servios do mesmo diploma, as quais disciplinam
as empreitadas e demais servios relativos construo civil (atuais itens 7.02 e 7.05 da
Lei Complementar 116/2003, que rege o ISSQN).
Nesse sentido, os materiais devem compor a base de clculo para fins de exigncia do
ISS, seno vejamos os seguintes exemplos:
Quando o construtor presta o servio, ele atribui uma quantia especfica obra, j incluindo os valores dos materiais a serem utilizados na construo. Neste contexto, o
que tributado o servio como um todo, incluindo-se todos os materiais utilizados
pelo prestador.
Portanto, no h de se falar em deduo de materiais, pois os insumos compem os
servios, assim como o fisioterapeuta utiliza seus materiais para atender a seus pacientes e se utiliza das ferramentas para prestar o servio e, nesse sentido, ele j cobra o
valor integral com o material de seu consultrio integrado na prestao. Fato este que
deve tambm ocorrer na construo civil.
Se a interpretao de deduzir os materiais da base de clculo persistir, outras atividades elencadas na lista anexa da Lei Complementar 116/2003 podero exigir tambm a
deduo dos insumos por eles utilizados. Por exemplo, o dentista vai querer deduzir a
amlgama e a anestesia do servio para recolher menos ISS. A empresa de transporte
escolar vai querer deduzir o combustvel, o leo de motor, o pneu, at estimar desgaste
de peas para fins de recolhimento do tributo.
Veja-se, inexiste razo lgica para retirar os materiais para fins de composio da base
de clculo das atividades da construo civil. Isso faz perder o sentido prprio da tributao do ISS.
138
Justamente por isso, deve haver uma adequao na Lei, no sentido de melhorar a redao do art. 7o, 2o, inc. I, da LC 116/200320, a fim de aclarar o dispositivo e por fim s
diversas demandas judiciais que esto atualmente tramitando perante o Poder Judicirio.
O objetivo determinar na legislao que inexiste deduo dos materiais na base de
clculo quando da execuo de obras em geral, exceto aquelas produzidas pelo prprio
prestador de servio fora do canteiro da obra, que j uma regra da atual legislao.
A equipe tcnica de Finanas da CNM realizou um estudo sobre os impactos nas arrecadaes desta atividade. Segundo fontes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), com base na estrutura das receitas das empresas de construo civil, em
2009, as receitas de servios sujeitos ao ISS somam R$ 200,70 bilhes. Em 2010, foi de
R$ 247,28 bilhes.
Contudo, esta uma receita de 2010 e, segundo a Cmara Brasileira da Indstria da
Construo (Cbic) e o prprio IBGE, em seu estudo Pesquisa Anual da Indstria da
Construo, Paic/IBGE, o crescimento da construo civil em 2011 foi de 3,6%, o que
registrou uma receita de servios de R$ 256,18 bilhes. J em 2012, o crescimento em
relao a 2011 foi de 1,4%. Com base nisso, em 2012, o valor da construo civil sujeita
ao ISS foi de R$ 259,77 bilhes.
20
Art. 7oA base de clculo do imposto o preo do servio. 2oNo se incluem na base de clculo do Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza: I o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos servios previstos nos itens 7.02 e 7.05 da lista de servios anexa
a esta Lei Complementar; [...]
139
Segue abaixo tabela da receita desta atividade:

Tabela 7 Receita de servios Construo Civil
Ano
Receita de Servios Construo Civil (R$ 1,00)
2009
R$ 200.700.617.000
2010
R$ 247.283.347.000
2011
R$ 256.185.547.492
2012
R$ 259.772.145.157
2013
R$ 270.163.030.963*
Fonte: IBGE e CBIC.

* Previso (4%) Fonte: Sindus Com.
Em 2009, a situao dos Tribunais Superiores determinava entendimento que a tributao da receita de servios da construo civil era sobre a receita total (valor bruto da
nota, sem deduo dos insumos).
Assim, verifica-se o quanto seria o ISS sem a deduo de materiais nos ltimos anos:
Tabela 8 ISS. Construo civil. Receita dos Municpios
sem deduo de materiais
Ano
Receita de Servios
Construo Civil
Alquota
2009
R$ 200.700.617.000
5%
R$ 10.035.030.850
2010
R$ 247.283.347.000
5%
R$ 12.364.167.350
2011
R$ 256.185.547.492
5%
R$ 12.809.277.375
2012
R$ 259.772.145.157
5%
R$ 12.988.607.258
2013
R$ 270.163.030.963
5%
R$ 13.508.151.548
ISS Municpios
Fonte: IBGE e Cbic.
140
Porm, desde 2010, o entendimento nos Tribunais Superiores mudou e vem se alastrando para todos os Tribunais brasileiros, onde os julgamentos so no sentido de que
os valores dos materiais devem ser deduzidos. Nesse entendimento, as perdas de 2010
para os Municpios podem se tornar volumosas e prejudicarem de forma grave as suas
receitas, chegando a atingir a mdia de R$ 20,66 bilhes.
Vejamos como fica com a deduo dos materiais (cerca de 40% do valor dos custos
mdios da construo):
Tabela 9 ISS. Construo civil. Receita dos
Municpios com deduo de materiais
Ano
Receita de Servios Construo Civil
Alquota
ISS Gerado
Municpios
Deduo (reduo
40% ISS)
2010
R$ 247.283.347.000
5%
R$ 12.364.167.350
R$ 4.945.666.940
2011
R$ 256.185.547.492
5%
R$ 12.809.277.375
R$ 5.123.710.950
2012
R$ 259.772.145.157
5%
R$ 12.988.607.258
R$ 5.195.442.903
2013
R$ 270.163.030.963
5%
R$ 13.508.151.548
R$ 5.403.260.619
Fonte: IBGE e Cbic.
Por isso, preciso uma ao rpida na alterao da legislao para evitar as perdas,
especialmente porque a rea da construo civil cresce de forma acelerada, e, se no
houver um texto legal que oferea segurana aos Municpios, as perdas iro superar
mais de 25 bilhes nos prximos quatro anos (2014/2017).21
Outro dado importante no levantamento realizado pela rea de Estudos Tcnicos da
CNM que 56% dos Municpios pesquisados referentes ao tema cobram sobre o valor
total da nota fiscal da construo civil. O que s refora a necessidade de alterao na
legislao, uma vez que muitos cobram sobre o valor total e, provavelmente, os demais
21
Dados feitos por estimativa na receita desta atividade e nas arrecadaes dos ltimos cinco anos.
141
que deixaram de cobrar esto atuando de forma equivocada em suas fiscalizaes, por
conta das argumentaes levantadas pelas construtoras.
Neste caso, o princpio da isonomia deve ser observado, uma vez que no razovel
cobrar o ISS de algumas atividades e de outras no, conforme o art. 150, inc. II, da Constituio Federal.22
O desenvolvimento deste trabalho nos permite afirmar que foi alcanado o objetivo
proposto inicialmente: a legislao do ISS necessita ser alterada para poder garantir as
exigncias do imposto e a segurana nas fiscalizaes em relao ao arrendamento
mercantil, operaes de carto de crdito e dbito e nas atividades de obras em geral.
No que tange ao arrendamento mercantil, a alterao deveria abrir exceo ao dispositivo do art. 3o, para acrescentar que o ISS seja devido no domiclio do tomador
do servio. Isso traria justia fiscal, pois seria repassado o tributo onde efetivamente
o bem iria circular, a exemplo de um veculo adquirido sob a operao de leasing pelo
contratante deste servio. Tambm iria evitar a guerra fiscal que se instalou de forma
indiscriminada entre alguns Municpios brasileiros, evitando-se, assim, as inmeras demandas judiciais ocasionadas atualmente.
J as operaes do carto de crdito e dbito seguiriam as mesmas argumentaes
do arrendamento mercantil para tributar as administradoras, abrindo uma exceo no
art. 3o, para recolher o imposto onde efetivamente realizada a compra, ou seja, onde
utilizado o carto magntico. A economia local teria um considervel aquecimento,
uma vez que diversos usurios utilizam carto de crdito e dbito atualmente e so
crescentes as operaes eletrnicas de pagamento.
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
[...] II instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de
ocupao profissional ou funo por eles exercida, independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos; [...].
22
142
Na tributao sobre obras, verificou-se que a alterao na legislao deve acontecer

para evitar grandes perdas aos cofres municipais, o que resultaria em uma mdia de
diminuio na arrecadao do ISS em torno de R$ 25 bilhes, s no que tange construo civil. Essa quantia se verifica ao somarmos retroativamente os valores que os
Municpios podem perder, conforme pesquisas realizadas pela CNM. Isso tambm seria
importante para evitar que de forma indireta se descaracterize a cobrana do ISS.
No texto, deveria constar que estas operaes no ficam sujeitas deduo de materiais, exceto se os materiais produzidos pelo prprio prestador do servio fossem
produzidos fora do local da obra, onde ficariam sujeitos ao ICMS. Nesse contexto,
importante frisar a palavra produo pelo prestador do servio e no na aquisio
de materiais de terceiros, onde h outra realizao de comercializao dos materiais a
serem empregados na obra, existindo outra relao jurdico-tributria realizada.
Assim, por todas essas explanaes e argumentaes, as alteraes se fazem mais que
necessrias, a fim de trazerem segurana jurdica para a exigncia do ISS nestas atividades, bem como justia fiscal e tributria na cobrana deste tributo.
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JUSBRASIL. Construtoras vencem ao sobre base de clculo do ISS. Disponvel em: <http://
cfc.jusbrasil.com.br/noticias/2359372/construtoras-vencem-acao-sobre-base-de-calculo-do-iss>. Acesso em: 29 de abr. de 2013.
RONCAGLIA, Marcelo Marques. Tributao no Sistema de Cartes de Crdito. So Paulo:
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GODOY, Edilson Pereira. Manual prtico de tributao municipal. Ribeiro Preto: Ibrap,
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MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 30a ed. So Paulo: Editora Malheiros, 2009.
MELO, Jos Eduardo Soares. ISS Aspectos Tericos e Prticos. Atualizada com a LC 116. 3a
ed. Dialtica, 2003.
PAULSEN, Leandro. Direito Tributrio. Constituio e Cdigo Tributrio Luz da Doutrina e da
Jurisprudncia. 11a ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora Ltda, 2009.
TORRES, Heleno Taveira (coord./org.). ISS na Lei Complementar 116/2003 e na Constituio. Barueri, SP: Manole, 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA e CMARA BRASILEIRA DA
INDSTRIA DA CONSTRUO. Estudo: Pesquisa Anual da indstria da Construo
Paic/IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/questionarios/paic.html>. Acesso
em: 28 de mar. de 2013.
145
Descentralizao da Gesto
Ambiental como Instrumento de
Desenvolvimento Local
Valtemir Bruno Goldmeier
RESUMO: Todos os Municpios buscam se desenvolver e, atualmente, isso depende

de condies econmicas, sociais e ambientais. Estas sero um diferencial, desde que
haja no Ente local planejamento. E, quando associado a condies de agir de forma
corretamente ambiental, estar o Municpio frente em seu tempo, gerando desenvolvimento com sustentabilidade, que no seu bojo trar segurana econmica e justia
social.
Palavras-chave: Planejamento municipal. Licenciamento ambiental. Gesto local.
Descentralizao. Autonomia municipal.
146
1. INTRODUO
A participao do Ente Municpio como gestor das aes ambientais em mbito local
foi ratificada pela Constituio Federal de 1988. Porm, a Lei Federal 6.938/1981, que
trata da Poltica Nacional de Meio Ambiente, j havia reconhecido anteriormente os
Municpios como legtimos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
O desenvolvimento de um Pas, desde sua menor clula administrativa, que pode ser
um distrito, um Municpio ou um condado, depende de capacidades locais, de polticas
estaduais e nacionais. Hoje, todas e quaisquer formas de desenvolvimento so muito
dependentes das capacidades ambientais, como a disponibilidade de recursos naturais
e institucionais; os empreendedores buscam ter regras claras; e o Ente responsvel pela
gesto e pelo licenciamento passa a atender ao que lhe for demandado.
Nesse contexto, a gesto ambiental local, associada ao licenciamento e fiscalizao,
garantia sociedade de que pode haver o devido desenvolvimento, fundamentalmente sustentado, associado ao planejamento local e regional, de forma que os recursos
naturais usados como matria-prima no projeto de transformao sejam utilizados
pela atual e futuras geraes.
2. DA CONTEXTUALIZAO
O Ente Municpio passa a ser um dos pilares da estrutura poltico-administrativa brasileira a partir da Constituio Federal de 1988, quando nos seus arts. 23 e 30 define:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
[...]
VI proteger o meio ambiente e combater a poluio em qualquer de
suas formas;
147
VII preservar as florestas, a fauna e a flora;

[...]
Art. 30. Compete aos Municpios:
[...]
V organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
[...]
VIII promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano;
IX promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
Salienta-se que, antes da Constituio Federal de 1988, o Congresso Nacional j havia

aprovado a Lei Federal 6.938/1981, definindo no art. 6o que os Municpios so Entes
integrantes do Sisnama. O inc. VI do mesmo artigo define com clareza o que so rgos
locais:
Art. 6o Os rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios, bem como as fundaes institudas
pelo Poder Pblico, responsveis pela proteo e melhoria da qualidade
ambiental, constituiro o Sistema Nacional do Meio Ambiente SISNAMA, assim estruturado:
[...]
VI rgos Locais: os rgos ou entidades municipais, responsveis pelo
controle e fiscalizao dessas atividades, nas suas respectivas jurisdies;
[...]
Posteriormente, em 1997, a Resoluo Conama 237 regulamentou os aspectos do licenciamento ambiental e nela incluiu e esclareceu a real insero do Ente municipal. No art.
6o da referida Resoluo definida esta competncia:
Art. 6o Compete ao rgo ambiental municipal, ouvidos os rgos competentes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o
licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto
ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por
instrumento legal ou convnio.
148
A mesma Resoluo, em seu art. 20, estabelece que qualquer um dos Entes Unio,
Estados e Municpios para exercerem suas competncias, ter de ter implantados e
em funcionamento os respectivos conselhos.
Art. 20 Os entes federados, para exercerem suas competncias licenciatrias, devero ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente,
com carter deliberativo e participao social e, ainda, possuir em seus
quadros ou a sua disposio profissionais legalmente habilitados.
Inmeras dvidas foram levantadas sobre a eficcia da Resoluo Conama 237/1997,

pois esta regulamentou de forma indireta o pargrafo nico do art. 23 da Constituio
Federal de 1988, conforme descrito abaixo:
Art. 23. competncia comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios:
Pargrafo nico. Leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados, o Distrito Federal e os Municpios,
tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional.
Assim, encaminhou-se para uma regulamentao, a fim de que fossem evitados problemas de interpretao. Esta regulamentao deu-se atravs de uma lei complementar Constituio Federal que recebeu o no 140. Na Lei Complementar 140/2011 ficou
definido de forma clara o que compete a cada um dos Entes federados.
No que tange aos Municpios, o art. 9o do referido texto legal claro:
Art. 9o So aes administrativas dos Municpios:
I executar e fazer cumprir, em mbito municipal, as Polticas Nacional
e Estadual de Meio Ambiente e demais polticas nacionais e estaduais
relacionadas proteo do meio ambiente;
II exercer a gesto dos recursos ambientais no mbito de suas atribuies;
III formular, executar e fazer cumprir a Poltica Municipal de Meio
Ambiente;
149
IV promover, no Municpio, a integrao de programas e aes de rgos e entidades da administrao pblica federal, estadual e municipal,
relacionados proteo e gesto ambiental;
V articular a cooperao tcnica, cientfica e financeira, em apoio s
Polticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
VI promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados proteo e gesto ambiental, divulgando os resultados obtidos;
VII organizar e manter o Sistema Municipal de Informaes sobre Meio
Ambiente;
VIII prestar informaes aos Estados e Unio para a formao e atualizao dos Sistemas Estadual e Nacional de Informaes sobre Meio
Ambiente;
IX elaborar o Plano Diretor, observando os zoneamentos ambientais;
X definir espaos territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos;
XI promover e orientar a educao ambiental em todos os nveis de
ensino e a conscientizao pblica para a proteo do meio ambiente;
XII controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas,
mtodos e substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de
vida e o meio ambiente, na forma da lei;
XIII exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos
cuja atribuio para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Municpio;
XIV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos:
a) que causem ou possam causar impacto ambiental de mbito local,
conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de
Meio Ambiente, considerados os critrios de porte, potencial poluidor
e natureza da atividade; ou
b) localizados em unidades de conservao institudas pelo Municpio,
exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs);
XV observadas as atribuies dos demais entes federativos previstas
nesta Lei Complementar, aprovar:
a) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em florestas pblicas municipais e unidades de conservao institudas pelo Municpio, exceto em reas de Proteo Ambiental (APAs); e
b) a supresso e o manejo de vegetao, de florestas e formaes sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados, ambientalmente, pelo Municpio.
150
Tambm se ressalta que, ao tratar das competncias do Ente Municpio, a Lei Complementar esclareceu que a este competem as atividades de impacto local.
Assim, podemos concluir que toda essa construo legal, desde a Lei Federal 6.938/1981,
passando pela Constituio Federal de 1988, at chegar a LC 140, sempre coube e
continua existindo que aos Municpios cabe fiscalizar, gestar e licenciar aquilo que
de impacto local.
O impacto local est diretamente ligado ao planejamento municipal e este aspecto
interfere no ordenamento territorial, nas formas de desenvolvimento local, estando
tudo interligado capacidade de suporte dos fatores naturais, sociais e econmicos.
O Municpio, ao gestar as aes ambientais, especialmente as de impacto local, passa
a ter o perfeito domnio, conhecimento tcnico, administrativo e ambiental para saber
como e com quais premissas quer se desenvolver, de forma que sua atual populao
possa usufruir do patrimnio natural e artificial existente. Porm, sem esquecer de que
tambm tem o dever de manter as devidas condies para as futuras geraes.
Usando-se, por exemplo, a implantao de uma unidade fabril, com emisso de gases
poluentes, pode o Municpio definir no licenciamento o local de sua localizao para
evitar que desses gases resultem prejuzos s populaes lindeiras, colocando-as sob o
risco de condies de sade. Outro exemplo, caso nas adjacncias existisse um stio natural de interesse do Municpio, tipo uma cascata ou queda dgua, poderia vir a tornarse um parque natural, gerando um programa local de desenvolvimento da atividade
turstica e se favorecendo num todo e a todos.
Ao serem aprovados loteamentos pblicos ou privados, na fase do licenciamento, cabe
averiguar as cotas de inundao, a fim de que sejam evitadas tragdias decorrentes de
enxurradas ou enchentes. Deve ser evitado, tambm, o gasto de recurso pblico para
proteger as pessoas na hora da necessidade.
151
Os exemplos acima citados demonstram como a atividade de licenciamento ambiental

na sua imensa maioria atividade de impacto local e que est diretamente ligada ao
planejamento.
3. CONCLUSES
Longo foi o caminho percorrido pela gesto ambiental brasileira, nas trs esferas de
governo municipal, estadual e federal para chegar ao atual momento, quando j
existem definies de competncia e de formas estudadas e testadas de como agir.
Quanto aos Municpios, os estgios de desenvolvimento de polticas locais na rea ambiental so os mais variados. Em alguns Estados da Federao, como o caso do Rio
Grande do Sul, a rea ambiental, em sua maioria, est municipalizada e descentralizada,
da mesma forma ocorre na Bahia e em parte do Rio de Janeiro.
Inversamente, nos Estados mais desenvolvidos do pas, como So Paulo, Minas Gerais e
Paran, a descentralizao voltada gesto municipal quase nada avanou. Nestes Estados, confunde-se a descentralizao do rgo estadual de licenciamento ambiental
com a gesto local.
Os Municpios devem, o mais rpido possvel, se posicionar e enfrentar o desafio de
assumirem a gesto ambiental local, com o respectivo licenciamento ambiental e a
fiscalizao, pois esta ao estratgica para poder planejar seu desenvolvimento, de
forma sustentada e ambientalmente correta, socialmente justa e econmica, de forma
a atender s atuais e futuras geraes.
Permitir, tambm, que os outros Entes que ora licenciam Unio e Estados possam
dedicar-se a estudar melhor e com mais rapidez as obras e os empreendimentos estra-
152
tgicos, como gerao de energia, rea petrolfera e a infraestrutura do pas quanto s

estradas, aeroportos, portos, hidrovias, entre outros.
Por fim, para o Pas ter os Municpios organizados, com reas ambientais estruturadas,
ser necessria a formao de um enorme contingente de tcnicos, gestores e fiscais
para proteger e preservar o maior e mais importante patrimnio de todos ns brasileiros: a natureza, pois dela dependem as atuais e futuras geraes.
No menos importante, orientar que, ao descentralizar, com capacitao, apoio tcnico e responsabilidade, estaremos reduzindo as oportunidades de corrupo existentes em decorrncia da centralizao em Braslia e/ou nos governos estaduais, e, para
tal, fundamental a vigilncia local do Municpio e do seu Conselho de Meio Ambiente.
Para as entidades municipalistas, est claro que o Municpio do futuro aquele que
tem patrimnio natural em condies de ser usado para o bem de sua populao e
isto, com as atuais legislaes ambientais, s possvel com planejamento. Havendo
planejamento com participao social e ambiental teremos desenvolvimento local para
a atual gesto e muitas outras.
REFERNCIA
MEDAUAR, Odete. Minicoletnea Legislativa de Direito Ambiental e Constituio Federal. 11a
ed. Editora:Revista dos Tribunais, 2013.
153
O Calcanhar de Aquiles da Sade

Pblica: Recursos Humanos
em Sade
Gabrielle Klling
Ronaldo Mendes de Oliveira Castro Filho
RESUMO: Para concretizar o Sistema nico de Sade (e universal) preciso, dentre

outras coisas, recursos humanos. O Brasil atravessa uma sria crise no que se referem
aos profissionais de sade, especialmente classe mdica. A Organizao Mundial
da Sade (OMS) apresenta uma estimativa referente ao nmero mnimo essencial de
profissionais para cada mil habitantes. Em algumas regies do Pas, sequer atingimos o
mnimo; em outras, atingimos o mnimo, mas no no setor pblico. Diversos fatores
contribuem, negativamente, para esse problema: concentrao de mdicos nas regies
metropolitanas e nas grandes cidades; complexidade no processo de reconhecimento
de diplomas vindos do exterior; impossibilidade (legal) de contratar profissionais estrangeiros; dentre outros. nesse contexto de caos que os desertos sanitrios se instalam
e assolam um Pas com dimenses continentais. A pretenso desse artigo apresentar
o estado da arte dos recursos humanos em sade, por meio de pesquisa quali-quantitativa, para, ento, analisar quais so as aes de governo, se que elas existem, para o
enfrentamento desse problema, bem como quais so os impactos dessa problemtica
no Sistema nico de Sade.
Palavras-chave: Direito sade. SUS. Recursos humanos. Contratao.
154
1. INTRODUO
Atualmente, uma das mazelas da prestao sanitria brasileira encontra-se vinculada
aos mdicos, ou melhor, sua falta em vrios Municpios. invivel efetivar o direito
sade sem profissionais da rea mdica. mais invivel, ainda, manter um mdico no
regime de 40 horas semanais no interior com um salrio que no pode ultrapassar o
teto da remunerao do prefeito. Pior, ainda: manter um mdico sem vnculo trabalhista, pois so diversas as manobras para manter o mdico: bolsa do governo federal, bolsa do governo estadual e baixo salrio por parte da prefeitura. Ou seja, os empecilhos
para se ter mdico nos Municpios, principalmente os do interior e de pequeno porte,
so grandes.
Registre-se: a maioria dos Municpios brasileiros de pequeno porte.
Diante disso, a pretenso do artigo analisar a problemtica da falta de mdicos de
modo emprico, para ento identificar os desertos sanitrios e observar qual o atual
estado da arte dos recursos humanos em sade (especialmente mdicos) e observar
quais so ou quais foram as medidas adotadas pelo governo federal para o enfrentamento do problema.
Para atender parte emprica deste artigo, foi realizada uma pesquisa, em fevereiro de
2013, pela Confederao Nacional de Municpios (CNM) com o intuito de mapear a
situao de recursos humanos em sade, em nvel nacional. Para isso, pesquisaram-se
os quantitativos de profissionais de sade distribudos em todo o pas, considerando os
profissionais por Municpio, por Estado e por Regio. Para a construo e a tabulao
das informaes advindas da pesquisa, foram consultados os dados de todos os Municpios do Brasil, ou seja, foram contemplados todos os Entes municipais que registram
seus dados em sade no Datasus. O estudo confrontou o contingente de mdicos por
Municpio, a populao da localidade e a recomendao da OMS de um mdico para
mil habitantes.
155
Para a anlise do tema proposto, o artigo est dividido em trs partes. Na primeira,
apresenta-se o contexto geral da necessidade de recursos humanos em sade em cada
esfera de ateno sade, conforme as recomendaes da OMS. Na segunda, sero
abordados os dados empricos da pesquisa, ou seja, os desertos sanitrios no Brasil.
Por fim, analisar-se-o as medidas adotadas pelo governo federal para o enfrentamento da problemtica.
2. CONTEXTO GERAL DA NECESSIDADE DE RH EM CADA ESFERA DE

ATENO SADE
Que o direito sade um direito fundamental no temos mais dvidas, resta-nos,
no entanto, efetiv-lo. Historicamente, quem assume essa funo so os Municpios,
desde o advento da municipalizao da sade.
Dentro da lgica do pacto federativo, todos os Entes tm o dever de concretizar o direito sade, no entanto, face complexidade dessa tarefa, foram pactuadas algumas
responsabilidades especficas para cada Ente: ao municipal, cabe a ateno bsica; aos
Entes estadual e federal e Municpios de mdio e grande porte, cabem a mdia e a alta
complexidade.
Para efetivar o direito sade, necessrio pensarmos na ateno sade. Essa, por
sua vez, designa a organizao estratgica do sistema e das prticas desadeem resposta s necessidades da populao. expressa em polticas, programas e servios de
sade consoante os princpios e as diretrizes que estruturam oSistema nico de Sade(SUS).1
Por ateno bsica, compreende-se um conjunto de aes, de carter individual e co-
BAPTISTA, 2005.
156
letivo, voltadas promoo da sade, preveno de agravos, ao tratamento e reabilitao. Isso inclui atendimentos bsicos como: pediatria, ginecologia, clnica geral,
enfermagem e odontologia e, tambm, fornecimento de vacinas e medicao bsica
(tabela Rename).2
A mdia complexidade composta por aes e servios, cuja complexidade da assistncia na prtica clnica demande a disponibilidade de profissionais especializados e a
utilizao de recursos tecnolgicos para a realizao de cirurgias ambulatoriais especializadas; traumato-ortopdico; radiodiagnstico; ultrassonogrficos; prteses e rteses,
anestesia, dentre outros.3
A alta complexidade o conjunto de procedimentos que implica alta tecnologia e alto
custo, integrando-os aos demais nveis de ateno sade, bem como: procedimentos
de dilise; assistncia ao paciente oncolgico; cirurgia cardiovascular; neurocirurgia; cirurgia baritrica e cirurgia reprodutiva, entre outros.4
Diante desse contexto da ateno sade (bsica, mdia e alta), observa-se o quo crucial a presena do mdico. No que tange demografia mdica, pode-se dizer que os
mdicos esto mal distribudos no Pas, isso s refora ainda mais a desigualdade, pois
o sistema que pretende ser universal no consegue s-lo!
3. OS DESERTOS SANITRIOS NO BRASIL: EM QUE LUGARES FALTAM E SOBRAM PROFISSIONAIS?

Estudos realizados pela Confederao Nacional de Municpios (CNM), em fevereiro
2
BRASIL, Ministrio da Sade. Para entender a gesto do SUS. Disponvel em: <bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/para_entender_gestao_sus_v.4.pdf>. Acesso em: 12 de jun. de 2013.
3
Idem, ibidem.
4
Idem, ibidem.
157
de 2013, revelaram que o Brasil possui 291.529 mdicos cadastrados no CNES-MS, se

considerarmos o que estabelece a OMS (1 profissional para cada mil habitantes), com a
populao atual de 193,94 milhes de habitantes, deveramos ter no mnimo 193.940
mdicos para atender populao; portanto, existe um supervit de 97.589 mdicos
no Pas.
A realidade alarmante! Especialmente em algumas localidades do Nordeste e Norte
do Pas, em especial as cidades do interior. Veja tabela abaixo:
Tabela 1 Cnes. Recursos Humanos. Profissionais.
Indivduos, segundo CBO 2002, Perodo: fev./2013
MUNICPIO
UF
Qtd.
POPULAO
Dficit de Supervit de
Mdicos Mnimo
2013
profissionais profissionais
OMS
48.572
49
49
Bernardo do Mearim
MA
6.111
Porto Rico do
Maranho
MA
5.978
So Roberto
MA
6.193
Tufilndia
MA
5.651
Ita
RN
5.609
Lagoa dAnta
RN
6.318
Curu
PA
12.712
13
13
Fonte: Ministrio da Sade Cadastro Nacional dos Estabelecimentos de Sade do Brasil Cnes (Datasus).
Os Municpios constantes da Tabela 1, acima, so exemplos de Municpios que integram

parte dos desertos sanitrios, pois no tm nenhum mdico.
Essas cidades sequer tm mdico para realizar atendimento. Essas cidades do interior
no possuem faculdades em medicina, odontologia e enfermagem, as cidades menores esto distantes dos centros de formao de profissionais. So fatores que dificultam
ainda mais a presena dos mdicos, fora, ainda, as questes atinentes disponibilizao
158
de vagas de residncia mdica, remunerao, entre outros.

Considerando as contribuies do mdico e professor Scheffer,5 o problema maior reside na fragmentao do SUS e na m-distribuio de profissionais, conforme ele: O
SUS est fragmentado e confuso, entregue a mltiplas organizaes, cada uma com
um processo de contratao e com salrios diferentes.
Atualmente, a gesto do Sistema nico de Sade dividida entre as Unidades Federativas, e, com isso, a contratao de mdicos responsabilidade dos Estados e dos
Municpios, que, com o objetivo de acelerar os processos de contratao (e diante da
m-distribuio desses profissionais), optaram por terceirizar os servios de recursos
humanos.
A pesquisa da CNM aponta que os dados chamam a ateno para a regio Norte e
Nordeste, conforme destacado anteriormente. Alguns focos de negligncia no tocante
oferta de mdicos so mais consolidados, como o caso da Amaznia Legal.
A Amaznia Legal engloba trechos de vrios Estados brasileiros (Acre, Amap, Amazonas, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima, Tocantins e Maranho), onde a falta de
mdicos em muitas localidades tem relao com os pssimos indicadores sociais (ndice
de Desenvolvimento Humano IDH, renda, escolaridade, saneamento, dentre outros),
baixa capacidade de servios de sade, baixa densidade populacional, grande extenso territorial e maior distncia de centros urbanos (ausncia de meios de transporte,
deslocamentos difceis, complexos, com distncias contadas muitas vezes em horas e
poucos meios de comunicao).
Portanto, regies menos desenvolvidas, mais pobres e interiores de Estados com grandes territrios e zonas rurais extensas tm, sabidamente, maior dificuldade para fixar e
atrair profissionais mdicos.
SCHEFFER, 2011.
159
Atualmente, existem 387 Municpios sem mdicos e outros 4.455 com dficit desses
profissionais, que vai da ordem de 1 a 252 mdicos por Municpio, significando que mais
de 80% dos Municpios do pas encontram-se com a prestao de servios de sade
pblica comprometida com a falta mnima de profissionais. O Municpio com o maior
dficit de mdicos o de So Gonalo/RJ, onde faltam 252 profissionais, conforme
mnimo estabelecido pela OMS.
A concentrao de profissionais tende a ser maior nos polos econmicos, nos grandes centros populacionais e onde se concentram estabelecimentos de ensino, maior
quantidade de servios de sade e consequentemente maior oferta de trabalho. Dessa
forma, chama a ateno a concentrao de mdicos em 1.110 Municpios, os quais possuem 138.302 mdicos a mais do que a necessidade mnima.
Sob essa anlise, existe no Pas um excesso de 97.589 mdicos, no justificando, portanto, nenhuma tentativa de facilitar a contratao de estrangeiros no Pas. O que deve
ser priorizado uma redistribuio dos profissionais existentes entre os diversos Municpios.
A ausncia (e insuficincia) de mdicos na relao mdico/habitante determinante
para caracterizar a penria (quase que desertos sanitrios) em Municpios longnquos,
de difcil acesso, com carncia acentuada de profissionais e, portanto, sem assistncia
mdica constante.
Os brasileiros que moram nas regies Sul e Sudeste contam em mdia com mais mdicos que os habitantes do Norte e Nordeste. Da mesma forma, aqueles que vivem em
qualquer capital em relao s outras regies do mesmo Estado.
160
O ministro da Sade Alexandre Padilha afirmou em entrevista6 que: hoje h mais de

300 Municpios que no tm sequer um mdico, mais de mil Municpios que possuem
menos de um mdico por mil habitantes. Os prefeitos fazem leilo de mdicos.
4. MEDIDAS (OU AUSNCIA DELAS) ADOTADAS PARA O ENFRENTAMENTO DA PROBLEMTICA

Entre os fatores relevantes e que interferem na problemtica de mdicos para atendimento ao Sistema a falta de uma poltica pblica para o reforo e incentivo carreira
de mdico no SUS.
Revela-se, atualmente, o problema da concentrao de mdicos nas grandes cidades e
a carncia nas localidades mais afastadas e menores.
Os Municpios fazem verdadeiras manobras para manter os mdicos: utilizam a bolsa
do Ministrio da Sade, alguns pactuam bolsas com os Estados e complementam a
remunerao com o dinheiro que a municipalidade tem (quando tem); que resultam
em um quadro complexo: os mdicos ficam sem vnculo trabalhista, sem frias, sem
dcimo-terceiro salrio, sem estabilidade para montar uma estrutura de vida no lugar
e de fato querer ser mdico do SUS.
A inrcia do governo federal, no que diz respeito ao enfrentamento concreto e real desses problemas, agrava paulatinamente a situao; faz-se necessria uma poltica eficaz,
com incentivo financeiro concreto para atrao e valorizao dos mdicos nessas regies menos assistidas. Uma poltica nesses termos pode ser um importante passo para a
prestao de servios de sade minimamente decente, humano, de qualidade e digno.
Atualmente, a iniciativa do governo federal para enfrentar esse complexo problema
Revista Isto , 2013.
161
concentra-se em negociar a contratao de aproximadamente 6 mil mdicos estrangeiros para atender demanda por profissionais no pas, especialmente em cidades
menores. Essa iniciativa uma temeridade sem precedentes na rea sanitria. Agindo
desse modo, o governo demonstra que desconhece os nmeros em sade, pois o principal problema do Brasil, conforme j explanado, a concentrao de profissionais da
medicina nas capitais, grandes cidades e regies metropolitanas.
Contratar aproximadamente 6 mil mdicos estrangeiros ignorar o ordenamento
jurdico ptrio, bem como o problema da concentrao. H a necessidade latente e
iminente de normatizar e expandir os incentivos na forma de bolsa para os mdicos
que queiram atuar nas regies prioritrias, para tornar mais atrativa a opo por esses
Municpios.
O Ente municipal j suporta a carga financeira da concretizao da sade praticamente
sozinho, suportar esse nus extra no factvel! preciso que haja engajamento da
Unio para o custeio desses incentivos. No vivel repetir o Programa de Valorizao
do Profissional da Ateno Bsica (Provab), pois esse programa em nada contribuiu
e no agregou nenhum valor novo ao oramento da sade, apenas usou o j existente.
Na prtica, o Provab retirou os R$ 8.000,00 pagos a ttulo de bolsa aos mdicos do programa, do Sade da Famlia, ou seja, ao invs de o Municpio receber R$ 10.695,00 para
a equipe do Sade da Famlia passou a receber R$ 2.695,00.
Dentro da lgica do Provab, observa-se que sequer h incremento do oramento.
uma manobra do governo federal para tentar mostrar que est tomando medidas
para auxiliar os Municpios no enfrentamento do problema da falta de mdicos ou
concentrao de mdicos em determinadas regies.
Outro ponto importante a Estratgia Sade da Famlia no mbito da Ateno Bsica.
O regramento exagerado do Ministrio da Sade (exacerbamento de competncia)
162
torna ainda mais complexo manter os mdicos a servio da comunidade. Os Municpios que aderiram a esse programa do governo federal devem manter o mdico por
40 horas/semana disposio da comunidade, isso no flexibilizado. Ou seja, no
possvel contratar dois mdicos com 20 horas cada, pois o regramento do programa
no permite. Isso engessa a gesto da sade. Esse tipo de atuao ministerial no
auxilia no combate ao enfretamento do problema da falta de mdicos em diversos Municpios brasileiros.
Os nmeros apresentados pela pesquisa mostram o quo frgil a distribuio de mdicos no Brasil. No h a necessidade de contrataes de mdicos estrangeiros.
Para a sobrevivncia da assistncia mdica, crucial que o governo federal adote medidas efetivas com foco na redistribuio dos mdicos no territrio nacional. Minimizar a
concentrao de mdicos essencial!
Existem alternativas mais slidas para enfrentar o problema, tais como: organizar e propiciar incentivo para os mdicos trabalharem nos Municpios com maior necessidade.
Outra alternativa a proposio de lei para criar o servio pblico obrigatrio para
os mdicos formados em Instituio Pblica de ensino. Esse servio poderia ser pelo
prazo mnimo de um ano, com remunerao e determinando o local de atuao, dever-se-ia considerar as localidades com maior necessidade.
O Provab no resolveu o problema da interiorizao dos mdicos, tampouco trouxe
qualquer incentivo slido para que os Municpios fizessem a adeso ao programa, j
que, pelo contrrio, retirou dos Municpios os recursos da sade.
163
Assim, observa-se que existem possibilidades, mas faltam vontade poltica e recursos
para o enfrentamento e a soluo do problema. Ser que optar pela contratao de
mdicos estrangeiros o caminho mais adequado e seguro? Pelo exposto, parece-nos
que no!
REFERNCIAS
BAPTISTA, T. W. F. O direito sade no Brasil: sobre como chegamos ao Sistema nico
de Sade e o que esperamos dele. In: EPSJV (Org.) Textos de Apoio em Polticas de Sade.
Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2005.
BRASIL, Ministrio da Sade. Para entender a gesto do SUS. Disponvel em: <bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/para_entender_gestao_sus_v.4.pdf>. Acesso em: 12 de jun.
de 2013.
REVISTA ISTO . Seo Entrevista, p. 6-10, de 5 de jun. de 2013, ano 7, no 2.272.
SCHEFFER, Mrio. Demografia Mdica no Brasil: dados gerais e descries de desigualdades. Coordenao: Mrio Scheffer; Aureliano. Biancarelli e Alex Cassenote. So Paulo:
Conselho Regional de Medicina do Estado de So Paulo e Conselho Federal de Medicina, 2011, 117p.
164
O Acmulo de Cargos na
Administrao Pblica Municipal
RESUMO: O presente artigo tem como objetivo analisar as inmeras situaes de

acumulao de cargos na administrao pblica municipal, as quais acarretam graves
problemas ao gestor e aos servidores pblicos, considerando principalmente a dificuldade de mo de obra especializada nos pequenos Municpios, que impe aos prefeitos
a necessidade de valerem-se de tcnicos que j atuam em outras esferas de poder ou
mesmo no prprio Ente para suprir as urgncias da gesto local.
Palavras-chave: Municpio. Cargos pblicos. Acmulo. Servidores pblicos. Constituio.
165
1. INTRODUO
O constituinte originrio brasileiro estabeleceu no art. 37 da Constituio da Repblica
alguns casos em que seria possvel acumular dois cargos pblicos, desde que houvesse
compatibilidade de horrios. Estes eram to somente dois cargos de professor, dois cargos de mdico e um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico.
Essa possibilidade era razovel j que tais profisses detinham como regulares cargas
horrias de 20 horas semanais e, principalmente, porque, ao longo da histria poltica e
administrativa brasileira, isso era uma praxe, no constituindo inovao.
Ao longo do tempo, os lobbies e as presses de outras categorias profissionais foram
ampliando este leque, transformando o exerccio da funo pblica em algo que pode
ser definido como muitos cargos e pouco rendimento e, consequentemente, resultado
mnimo para o contribuinte, que quem paga a conta.
Atualmente, vrias categorias profissionais podem acumular cargos pblicos, principalmente, na rea da sade, acarretando indiscutivelmente uma sobrecarga de responsabilidades e estafa fsica e mental ao servidor, o que tambm resulta em pouca eficincia,
a qual prejudica enormemente o atendimento do cidado. Os acmulos na rea da
educao chegam a possibilitar que um profissional trabalhe 60 horas semanais em
sala de aula, o que, indiscutivelmente, gera prejuzos sade do profissional e ao aprendizado dos estudantes, principalmente se considerarmos que nossas escolas no esto
equipadas com o mnimo de tecnologia que poderia facilitar a atuao do professor.
Decorre, incontestavelmente, desta permissividade o empenho da categoria para assegurar em lei uma presena menor em sala de aula, exigindo tempo para planejar e
realizar outras atividades que, se inclusas na carga horria do profissional, devem ser
realizadas na escola; no entanto, em algumas unidades federadas, esto sendo aprovados regulamentos que dispensam esta obrigatoriedade, possibilitando, portanto, que,
166
de fato, as jornadas sejam diminudas e permitam os exerccios de cargos pblicos, os

quais somados perfazem uma carga horria semanal de 60 horas ou mais.
Na rea da sade, os problemas se acumulam em decorrncia da indisponibilidade dos
tcnicos, que, empregados em no mnimo dois Entes pblicos, passam mais tempo no
trnsito do que cumprindo a obrigao de atender convenientemente ao cidado, que
paga seus salrios; isso quando no atuam em dois ou mais Municpios, inviabilizando
um mnimo de rendimento e ateno aos pacientes que aguardam o atendimento em
filas interminveis e por perodos de tempo inimaginveis.
2. O TRATAMENTO DADO AO ACMULO DE CARGOS NAS DIVERSAS

ETAPAS DA HISTRIA POLTICA DO BRASIL
O estabelecimento de regras impeditivas do exerccio de mais de um cargo pblico
decorre do entendimento de que o servio pblico, essencial organizao do Estado
e satisfao da sociedade deve ser exercido com eficincia, e, portanto, uma mesma
pessoa no pode ocupar ou exercer vrias funes remuneradas sem que as possa desempenhar convenientemente.
Joo Lopes Guimares nos informa que o nascedouro da vedao de acumular cargos
remonta Carta Rgia de 1629, passando por Alvars e vrios Decretos Reais que proibiam que a pessoa tivesse mais de um ofcio.
Em 1644, alvar promulgado por D. Joo IV determinava que o que melhor convier a
bem do servio, visto suceder raras vzes, na acumulao de dois Ofcios, que eles sejam to compatveis que se possa acudir s suas diferentes ocupaes, como convm
ao servio pblico e ao melhor e mais breve despacho das partes e determinava que
se exigisse daquele que exerceria cargo pblico a declarao expressa do exerccio ou
no de outro cargo ou atividade.
167
Em 1822, um Decreto da Regncia, datado de 18 de junho, da autoria de Jos Bonifcio

e assinado por D. Pedro, estabelecia entre outras obrigaes aos empregados pblicos
que, por tal instituto se probe que seja reunido em uma s pessoa mais de um ofcio
ou emprego e vena mais de um ordenado, resultando dano ou prejuzo para a administrao e as partes interessadas.
Claramente expressa no Decreto Imperial est a preocupao com o prejuzo que seria
causado administrao pblica caso houvesse ocorrncia de acmulo de cargos pelos servidores.
O Brasil Imperial, em sua Constituio de 1824, no referiu qualquer preocupao com
o acmulo de cargos pblicos; no entanto, a primeira Constituio republicana dedicou
um artigo para regular este tema, estabelecendo, no art. 73, que os cargos pblicos civis
ou militares so acessveis a todos os brasileiros, observadas as condies de capacidade
especial que a lei estatuir, sendo, porm, vedadas as acumulaes remuneradas.
O mesmo ocorreu com a Constituio de 1934, que vedou a acumulao remunerada
de cargos e trouxe algumas excees, como os cargos de magistrio e tcnico-cientficos, os cargos em comisso e as penses ou aposentadorias, desde que resultantes
dos cargos acumulveis. No entanto, em momento algum, limitou o nmero mximo
de cargos que poderiam ser acumulados, deixando uma brecha que tinha como nico
limitador a compatibilidade de horrios. Tambm o regramento constitucional estabeleceu a obrigatoriedade de observar-se a compatibilidade de horrios e, nos casos de
inatividade, determinava a suspenso do recebimento dos proventos.
A matria era tratada no art. 172, e a redao do 4o merece especial ateno ao determinar que
a aceitao de cargo remunerado importa suspenso dos proventos da
inatividade. A suspenso ser completa, em se tratando de cargo eletivo
remunerado, com subsdio anual; se, porm, o subsdio for mensal, cessaro aqueles proventos apenas durante os meses em que for vencido.
168
No art. 65, havia dispositivo estabelecendo que os magistrados, mesmo em disponibilidade, somente poderiam acumular funes de magistrio; e a mesma regra valia para
os chefes do Ministrio Pblico, de acordo com o art.97.
O Estado Novo tratou da matria no art. 159 da sua Constituio e vedou integralmente
a acumulao de cargos pblicos, estendendo a proibio para os magistrados. Para os
militares, estatuiu que aquele que fosse investido em qualquer cargo pblico ou eletivo
seria imediatamente transferido para a reserva.
A Constituio Liberal de 1946 tratou da matria com muito cuidado, estabelecendo a
possibilidade de acmulo em cargos restritos, desde que havendo correlao de matrias
na sua prtica e limitando este acmulo a um mximo de dois cargos.
No art. 185, estava prevista a vedao a acumulao de quaisquer cargos, exceto, a
prevista no art. 96, no I, e a de dois cargos de magistrio ou a de um destes com outro
tcnico ou cientfico, contanto que haja correlao de matrias e compatibilidade de,
horrio. Por sua vez, o art. 96, inc. I, estabelecia que vedado ao juiz exercer, ainda que
em disponibilidade, qualquer outra funo pblica, salvo o magistrio secundrio, e superior e os casos previstos nesta Constituio, sob pena de perda do cargo judicirio.
A Constituio de 1967, no art. 97, e seus pargrafos, tambm estabelecia as vedaes
ao acmulo de cargos pblicos, estabelecendo excees para um cargo de juiz e um cargo de professor; para dois cargos de professor; para um cargo de professor com outro
tcnico ou cientfico e para dois cargos privativos de mdico.
Regrava que, em qualquer um dos casos, o acmulo somente seria permitido se houvesse
correlao de matrias e compatibilidade de horrios. Inovou a Constituio de 1967 ao
estender a aplicao da regra a cargos, funes ou empregos em autarquias, sociedades
de economia mista e empresas pblicas e ao estabelecer que a proibio no se estendia
aos aposentados no exerccio de mandato eletivo, cargo em comisso ou contrato para
a prestao de servios tcnicos ou especializados.
169
A Emenda Constitucional no 1, de 1969, acrescentou apenas por meio do 3o do art. 99

que lei complementar, de iniciativa exclusiva do presidente da Repblica, poderia estabelecer, no interesse do servio pblico, outras excees proibio de acumular, restrita
a atividades de natureza tcnica ou cientfica ou de magistrio, exigidas, em qualquer
caso, correlao de matrias e compatibilidade de horrios.
A Constituio vigente trata da matria no art. 37, que versa sobre a administrao pblica e, especificamente, no inc. XVI veda a acumulao remunerada de cargos pblicos,
condicionando as excepcionalidades listadas compatibilidade de horrios e ao teto
remuneratrio, que ter de ser obrigatoriamente respeitado. Pela regra atual, possvel
acumular dois cargos de professor, um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico e dois cargos de profissionais da sade com profisses regulamentadas.
Pela norma atual, a proibio de acumular se estende a cargos, empregos ou funes
e abrange, alm da administrao direta, autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista e subsidirias, bem como sociedades controladas direta ou
indiretamente pelo poder pblico.
Portanto, a regra no acumular.
incrvel, mas nos Municpios h uma predisposio enorme para contrariar a regra
constitucional, e inmeros artifcios so criados para tentar permitir que direta ou indiretamente os acmulos de cargos pblicos aconteam.
3. O CARGO PBLICO
Nosso maior mestre em direito administrativo conceituou cargo pblico como sendo1
o lugar institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atri-
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32a ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e
Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo: Malheiros Editores, fevereiro de 2006, p. 417.
170
buies e responsabilidades especficas e estipndio correspondente, para ser provido

e exercido por um titular, na forma estabelecida em lei.
No art. 37, a Constituio da Repblica trata da administrao pblica e, ao faz-lo, estabelece regras especficas para a criao de cargos, funes e empregos pblicos. O tratamento dado ao cargo pblico muito diferenciado das demais relaes de trabalho,
e a marca primeira exatamente a definio das atribuies inerentes ao cargo, que o
caracteriza, o torna nico e o distingue.
O mestre Hely divide os cargos em: cargo de carreira, cargo isolado, cargo tcnico, cargo
em comisso e cargo de chefia.
Cargo tcnico, que o caso em que estamos discutindo a viabilidade de acmulo, para o
administrativista Hely Meirelles o que exige conhecimentos profissionais especializados
para seu desempenho, dada a natureza cientfica ou artstica das funes que encerra.
Nesta acepo que o art. 37, XVI, b, da Constituio Federal o emprega como sinnimo, chamando-o de cargo cientfico para fins de acumulao.
A investidura em cargo pblico somente pode ocorrer por meio da aprovao em concurso pblico, e, para o seu exerccio efetivo, indispensvel a realizao de estgio com
avaliao de desempenho que seja capaz de comprovar e atestar a capacidade do exercente para permanecer no exerccio do cargo.
H outra forma de investidura que se destina ao preenchimento das vagas em cargos
chamados em comisso, admissveis e demissveis ad nutum, sem a necessria avaliao
em concurso ou de desempenho e que se destinam s funes exclusivas de direo,
chefia ou assessoramento. apenas para este exerccio que se admitem a criao e a
investidura de cargos em comisso. importante frisar que o suprimento de cargos tcnicos por comissionados prtica flagrantemente inconstitucional.
H inmeras condenaes de gestores por prtica de suprimento de funes tcnicas
com a utilizao de cargos em comisso.
171
indispensvel ter presente que os cargos em comisso somente podero ser usados
para chefiar ou dirigir e que quem chefia ou dirige o faz sempre a algum. No existe
chefe ou diretor de si mesmo.
Ainda, devemos destacar que a criao, a transformao e a extino de cargos pblicos
somente podem ocorrer por meio de lei de iniciativa do chefe do poder a quem estes se
destinam e esta regra abrange a administrao direta, indireta, autrquica e fundacional.
O direito ao acesso aos cargos pblicos de todos os brasileiros natos ou naturalizados,
salvo excees na Constituio previstas e, ainda, a possibilidade de estrangeiros virem
a ser admitidos por universidades como professores e como tcnicos e cientistas em
instituies de pesquisa cientfica ou tecnolgica. A regra presente aps EC no 19, que
possibilita a atuao de estrangeiros, aguarda, ainda, a regulamentao, que ter de
ocorrer por lei federal nacional.
4. O ACMULO DE CARGOS PBLICOS

Sabiamente, o legislador estabeleceu como regra o impedimento de acumular cargos
pblicos2, e o fez certamente para qualificar a prestao dos servios pblicos ao contribuinte, impedindo que um mesmo servidor possa tentar estar em vrios lugares ao
mesmo tempo, desqualificando a prestao dos servios indispensveis ao cidado.
A vedao estende-se administrao direta, indireta, autrquica e fundacional e alcana
os detentores de cargos, empregos ou funes.
No entendimento de que h funes que permitem o exerccio em turnos diferentes e
que o aproveitamento tcnico do conhecimento e da capacidade cientfica de alguns
servidores pode ser extremamente benfico ao servio e coletividade, o legislador
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, art.37, XVI
172
previu que possvel o acmulo em situaes que o texto constitucional prev como
o acmulo de dois cargos de professor, um cargo de professor com outro tcnico ou
cientfico e, ainda, dois cargos ou empregos privativos de profissionais da sade com
profisses regulamentadas.
Em razo disso, so, portanto, acumulveis um cargo na magistratura e um de magistrio, de acordo com o previsto no inc. I do pargrafo nico do art. 95 da Constituio;
dois cargos de magistrio, um cargo de magistrio com outro tcnico ou cientfico e dois
cargos ou empregos privativos de profissionais da sade com profisses regulamentadas, como prev o inc. XVI do art. 37 da Constituio Federal; um cargo de professor
com um de membro do Ministrio Pblico, conforme art. 128, 5o, II, d, ou, ainda, um
cargo de professor com um de membro de Tribunal de Contas, de acordo com o art. 73,
3o, da Constituio da Repblica.
polmico o entendimento do que seja cargo tcnico ou cientfico. Muitas so as posies divergentes sobre a caracterizao desses cargos, o que acaba por acarretar extrema insegurana no momento de definir o poder ou no acumular.
As decises exaradas pelos tribunais superiores encaminham para o entendimento de
que so cargos tcnicos ou cientficos aqueles que exigem para o seu exerccio conhecimentos especficos, qualificados, especializados, de nvel mdio ou superior.
fundamental levar em conta que a regra do art. 37, inc. XVI, impe a existncia de
compatibilidade de horrios e que esta ser atestada pela chefia imediata do servidor,
logo, muito importante esta verificao, principalmente quando o exerccio ocorrer
em locais e funes diferentes, com duas chefias distintas.
Os controles sobre o exerccio dos acmulos necessrio para a correo das prticas
administrativas e para o bom andamento do servio. Cabe ao gestor verificar o cumprimento de obrigaes e o rendimento dos servidores. A Constituio da Repblica
173
no autoriza ou acoberta o lavar as mos, pois, no art. 41, ao tratar da estabilidade no

servio pblico estabelece como regra a avaliao de desempenho e o faz no s em
relao aquisio da estabilidade no servio pblico, mas tambm como condio para
o servidor manter-se no cargo.
Em qualquer hiptese que possibilite a acumulao de cargos, ser sempre levada em
conta a regra presente no inc. XI do art. 37 da Constituio, que o teto remuneratrio
e que no Municpio o subsdio do prefeito.
H sempre em discusses desta natureza a tentativa de encontrar excees outras para
resolver problemas pontuais, que no existem; e os inmeros processos por improbidade confirmam isso. No h qualquer outra exceo para possibilitar o acmulo. Ele
vedado para quaisquer cargos, de contratao, nomeao ou eletivos e no admitido
nem sequer para os aposentados, a no ser nas hipteses de acmulo constitucionalmente previstas.
Ocorre que, nos pequenos Municpios, a mo de obra especializada extremamente
escassa, e os gestores precisam valer-se dos poucos tcnicos existentes no Municpio e
que na maioria das vezes j atuam em cargos pblicos criados para satisfazer s necessidades do servio pblico tutelado por outras esferas de poder. Diante deste dilema,
os gestores oferecem cargos a servidores pblicos do Estado ou da Unio, como cargos
em comisso, na esperana de qualificar a administrao local. Estes, como so mais
bem aquinhoados com o estipndio pago ao seu cargo pela Unio ou Estado, aceitam as
propostas dos prefeitos desde que possam acumular os vencimentos ou remuneraes
e foram interpretaes que os favorecem. A inexperincia dos prefeitos, o desconhecimento das regras bsicas do direito pblico e a necessidade de aperfeioar as aes
da sua administrao levam os nossos administradores locais a acatar as presses e a
admitir irregularmente esses assessores, cometendo crimes contra as finanas pblicas.
O Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais, em decisrio que abaixo descrevemos,
estabelece com clareza o entendimento do Poder Judicirio sobre o assunto, como segue:
174
Tribunal de Justia de Minas Gerais

Nmero do 1.0024.12.020721-2/001 Nmerao 0207212Relator: Des.(a) Versiani Penna
Relator do Acordo: Des.(a) Versiani Penna
Data do Julgamento: 21/03/2013
Data da Publicao: 26/03/2013
EMENTA: MANDADO DE SEGURANA APELAO CVEL ADMINISTRATIVO ACUMULAO DE CARGO PBLICO ART. 37, INC.
XVI, B, DA CR/1988 TCNICO AGRCOLA NATUREZA EMINENTEMENTE TCNICA NO COMPROVAO NECESSIDADE
DE DILAO PROBATRIA AUSNCIA DO DIREITO LQUIDO E
CERTO DENEGAO DA SEGURANA.
Para a concesso da ordem mandamental imprescindvel que o direito
seja comprovado de imediato, sem a necessidade de dilao probatria,
que no prpria do rito clere do mandamus.
No se vislumbra violao a direito lquido e certo por prtica de ato
ilegal ou abusivo pela Administrao, quando a postura da autoridade
impetrada se d em estrita obedincia ao texto constitucional, que permite apenas excepcionalmente a acumulao de cargos, e desde que
constatado o seu carter tcnico.
Recurso a que se nega provimento.
APELAO CVEL No 1.0024.12.020721-2/001 COMARCA DE BELO
HORIZONTE APELANTE(S): RODRIGO MOURA MESQUITA
APELADO(A)(S): ESTADO DE MINAS GERAIS AUTORID COATORA:
CONTROLADOR GERAL DO ESTADO
ACRDO
Vistos etc., acorda, em Turma, a 5a CMARA CVEL do Tribunal de Justia
do Estado de Minas Gerais, na conformidade da ata dos julgamentos,
unanimidade, em negar provimento ao recurso.
DES. VERSIANI PENNA (RELATOR)
RELATRIO
Trata-se de mandado de segurana impetrado por Rodrigo Moura Mesquita contra ato do Controlador Geral do Estado de Minas Gerais, em
que pretende a anulao do ato de sua demisso, com a conseqente
reintegrao ao cargo de professor de educao bsica, vinculado Secretaria de Estado de Educao, lotado na Escola Estadual Prefeito Odlio
Fernandes Costa, em Santo Antnio do Retiro/MG.
Aduz ser servidor pblico ocupante do cargo de Professor de Educao
Bsica, vinculado SEE, e do cargo de Tcnico Agrcola na Prefeitura de
Santo Antnio do Retiro/MG. Conta que em 04/12/2008 a Comisso de
Acumulao de Cargos e Funes julgou ilcita a sua cumulao por entender que o cargo de tcnico agrcola no possui natureza tcnica, o que
resultou na sua demisso no cargo de professor. Esclarece ter interposto
recurso para o Conselho de Administrao de Pessoal, no entanto, at o
175
momento no obteve resposta. Sustenta que o cargo de tcnico agrcola

exige de seu titular formao em nvel mdio de ensino, com habilitao
para o exerccio da profisso (curso tcnico em agropecuria). Alega que
todos os requisitos para a investidura no cargo foram observados, inclusive a formao em curso tcnico de agropecuria. Defende encontrarse caduco o direito de a Administrao controlar seus prprios atos, eis
que referida cumulao ocorre desde 16/02/2005. Ao final, requer seja
concedida a ordem.
O pedido liminar restou indeferido s fls. 433/436.
Devidamente notificada, a autoridade coatora apresentou informaes s
fls. 442/445. Alega, preliminarmente, a incompetncia do juzo, tendo em
vista o disposto no art. 106, I, c da Constituio Estadual, que atribui ao
Tribunal de Justia de Minas Gerais competncia originria para processar
e julgar mandado de segurana contra ato de Secretrio de Estado, com o
qual se equipara o Controlador Geral, segundo Lei Delegada no 182/2011.
Requer a extino do processo sem resoluo do mrito. No mrito, aduz
que a Administrao Pblica tomou conhecimento da cumulao indevida
de cargos em 04/12/2008, no havendo que falar em decadncia e que o
processo disciplinar atendeu perfeitamente os preceitos legais, inexistindo
direito lquido e certo a ser amparado. Pugna pela denegao da segurana.
Parecer da Promotoria de Justia pela denegao da ordem mandamental. Fls. 609/615.
O Juzo a quo denegou a segurana, conforme sentena de fls. 618/623.
Irresignado, o impetrante apela e pede a reforma da sentena, apresentando razes pela legalidade da acumulao de cargos, j que devidamente
habilitado para o exerccio da profisso de tcnico agropecurio. Esclarece
que aos candidatos foi exigida a comprovao da formao tcnica para
inscrio no certame. Pondera sobre a ocorrncia da decadncia.
O Estado de Minas Gerais apresentou contrarrazes pelo desprovimento
do apelo, fls. 641/650. Aduz que o cargo de tcnico agropecurio no se
enquadra na classificao de cargo tcnico ou cientfico, porquanto no se
exige conhecimentos especializados, sendo, portanto, inacumulvel. Afirma que o enquadramento do cargo no conceito de tcnico depende da
natureza de suas atribuies, da utilizao de mtodos sistematicamente
organizados, mostrando-se irrelevante a denominao atribuda ao cargo.
Sustenta que as atividades desempenhadas pelo tcnico agropecurio
prescindem de conhecimentos profissionais especializados, podendo ser
exercidas indiferentemente por pessoas que possuem formao distinta.
Lembra que o principio da legalidade norteia a atuao da Administrao Pblica.
A Procuradoria Geral de Justia apresentou parecer s fls. 658/661 pela
manuteno da sentena, com o desprovimento do recurso interposto.
o relatrio.
176
VOTO
Cuida-se de recurso de apelao interposto por Rodrigo Moura Mesquita contra sentena denegatria da segurana proferida nos autos
do mandamus impetrado contra ato do Controlador Geral do Estado
de Minas Gerais.
ADMISSIBILIDADE
Satisfeitos os pressupostos de admissibilidade, conheo do recurso.
MRITO
Em que pesem as razes recursais, tenho que deve ser mantida a denegao da segurana, mas, com a devida vnia ao entendimento da
douta Juza de primeiro grau, pelos fundamentos que sero expostos.
cedio que o mandado de segurana ao constitucional de natureza civil, que tem como objeto a proteo do direito lquido e certo, no
amparado por habeas corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente
ou com abuso de poder, algum sofrer violao ou houver justo receio
de sofr-la, conforme disposto no art. 1o da Lei Federal no 12.016/09.
Por direito lquido e certo, tem-se aquele comprovado de plano, ou seja,
demonstrado mediante prova pr-constituda que o ato combatido
ilegal e abusivo, dada a impossibilidade de dilao probatria, conforme
lio de Hely Lopes Meirelles:
Direito lquido e certo o que se apresenta manifesto na sua existncia,
delimitado na sua extenso e apto a ser exercitado no momento da
impetrao. Por outras palavras, o direito invocado, para ser amparvel
por mandado de segurana, h de vir expresso em norma legal e trazer
em si todos os requisitos e condies de sua aplicao ao impetrante: se
sua existncia for duvidosa se sua extenso ainda no estiver delimitada;
se seu exerccio depender de situaes e fatos ainda indeterminados,
no rende ensejo segurana, embora possa ser defendido por outros
meios judiciais (in Mandado de Segurana. 25. ed. So Paulo: Malheiros,
2003, p. 36/37).
A propsito, este o posicionamento do c. Superior Tribunal de Justia, a saber:
Na via mandamental, a matria submetida ao crivo de Poder Judicirio
reclama a apresentao de prova robusta e pr-constituda do
direito perseguido, sendo certo que meras alegaes no so
capazes de contornar essa exigncia, sendo tambm impossvel, nesse eito, levar a termo dilao probatria (RMS 31167
/ ES. Relator: Ministra LAURITA VAZ. rgo Julgador: QUINTA TURMA. Data do Julgamento: 15/12/2011. Data da Publicao/Fonte: DJe
01/02/2012.) (negritei).
177
Por outro lado, o mandado de segurana no comporta dilao probatria, uma vez que pressupe a existncia de direito lquido e certo afervel
por prova pr-constituda, a qual condio da ao mandamental, haja
vista ser ela imprescindvel para verificar a existncia e delimitar a extenso do direito lquido e certo afrontado ou ameado por ato da autoridade impetrada (MS 15313 / DF. Relator: Ministro MAURO CAMPBELL
MARQUES. rgo Julgador: PRIMEIRA SEO. Data do Julgamento:
09/11/2011. Data da Publicao/Fonte: DJe 18/11/2011) (negritei).
V-se, assim, que na ao mandamental necessria prova pr-constituda do direito alegado.
Discute-se nos autos a legalidade da acumulao dos cargos de Professor
de Educao Bsica e Tcnico Agrcola, considerando a exceo constitucional prevista no art. 37, incisos XVI e XVII, in verbis:
Art. 37 (...) XVI vedada a acumulao remunerada de cargos pblicos, exceto, quando houver compatibilidade de horrios, observado em
qualquer caso o disposto no inciso XI.
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro tcnico ou cientfico;
c) a de dois cargos ou empregos privativos de profissionais de sade, com
profisses regulamentadas;
XVII a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia
mista, suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder pblico.
Nesse prisma, somente ser considerada lcita a cumulao de cargos nas
hipteses expressamente previstas no texto constitucional, no se admitindo interpretaes extensivas. E, para compreender a abrangncia dessas excees, principalmente daquela prevista na alnea b, importante
analisar o que se entende por tecnicidade e cientificidade de um cargo.
No mbito do Estado de Minas Gerais foi editado o Decreto no
44.031/2005, que regulamentou o procedimento para anlise e declarao do acmulo de funes e conceituou cargo tcnico nos seguintes termos:
Art. 3o Ser considerado cargo cientfico aquele para cujo exerccio exigida de seu titular formao em nvel superior de ensino, e cargo tcnico aquele para cujo exerccio exigida de seu titular formao em nvel
de ensino mdio, com habilitao para o exerccio de profisso tcnica.
1o Equivale habilitao profissional em nvel de ensino mdio, a obtida em curso oficialmente reconhecido como tcnico deste mesmo
nvel de ensino.
2o Considera-se cargo de professor aquele cuja atribuio principal a
regncia de turmas ou de aulas.
A propsito, Hely Lopes Meirelles discorre sobre o tema:
178
Cargo tcnico o que exige conhecimentos profissionais especializados

para seu desempenho, dada a natureza cientfica ou artstica das funes
que encerra. Nesta acepo que o art. 37, XVI, b, da CF o emprega,
sinonimizando-o com cargo cientfico, para efeito de acumulao. (In
Direito Administrativo Brasileiro, 20.ed.)
Por sua vez, o c. Superior Tribunal de Justia firmou entendimento no
sentido de que cargo tcnico aquele que requer conhecimento especfico na rea de atuao do profissional, com habilitao especfica de
grau universitrio ou profissionalizante de 2o grau. Colham-se julgados
nesse sentido:
RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA.
ADMINISTRATIVO. ACUMULAO DE CARGOS. AGENTE DE POLCIA E PROFESSOR. DESCABIMENTO. NATUREZA DE CARGO TCNICO NO CARACTERIZADA. ART. 37, XVI, DA CONSTITUIO FEDERAL. 1. vedada a acumulao do cargo de professor com o de agente
de polcia civil do Estado da Bahia, que no se caracteriza como cargo
tcnico (art. 37, XVI, b, da Constituio Federal), assim definido como
aquele que requer conhecimento especfico na rea de atuao do profissional, com habilitao especfica de grau universitrio ou profissionalizante de 2o grau. 2. Recurso ordinrio improvido. (RMS 23.131/BA, Rel.
Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, SEXTA TURMA, julgado
em 18/11/2008, DJe 09/12/2008)
ADMINISTRATIVO. SERVIDORA PBLICA. IMPEDIMENTO PARA A
POSSE EM CARGO PBLICO SEM QUE, PREVIAMENTE, HOUVESSE A EXONERAO EM OUTRO CONSIDERADO INACUMULVEL.
AUSNCIA DE PROVA PR-CONSTITUDA. DILAO PROBATRIA.
INVIABILIDADE NA VIA ESTREITA DO WRIT OF MANDAMUS. CUMULAO DE CARGOS: AGENTE DE POLCIA CIVIL E PROFESSORA ESTADUAL.
IMPOSSIBILIDADE. AUSNCIA DE NATUREZA TCNICA OU CIENTFICA DO CARGO DE AGENTE DE POLCIA. 1. Na via mandamental, a
matria submetida ao crivo do Poder Judicirio reclama a apresentao
de prova robusta e pr-constituda do direito perseguido, sendo certo
que meras alegaes no so capazes de contornar essa exigncia, sendo
tambm impossvel, nesse eito, levar a termo dilao probatria. 2. O writ
of mandamus no foi instrudo com acervo probatrio apto a comprovar
a tese de que houve empecilho posse no cargo de Professora de Portugus do Estado do Amap, sem que, previamente, fosse providenciada
a exonerao do cargo de Oficial da Polcia Civil daquela Unidade Federativa. 3. Conforme a jurisprudncia desta Corte: Cargo cientfico o
conjunto de atribuies cuja execuo tem por finalidade investigao
179
coordenada e sistematizada de fatos, predominantemente de especulao, visando a ampliar o conhecimento humano. Cargo tcnico o conjunto de atribuies cuja execuo reclama conhecimento especfico de
uma rea do saber. (RMS 7.550/PB, 6.a Turma, Rel. Min. LUIZ VICENTE
CERNICCHIARO, DJ de 02/03/1998.) 4. O cargo de Oficial da Polcia
Civil do Estado do Amap no tem natureza tcnica ou cientfica, de modo que mostra-se invivel sua cumulao com o de Professora daquela
Unidade Federativa, na forma prescrita no art. 37, inciso XVI, alnea b, da
Constituio Federal. 5. Recurso ordinrio em mandado de segurana
conhecido e desprovido. (RMS 28.644/AP, Rel. Ministra LAURITA VAZ,
QUINTA TURMA, julgado em 06/12/2011, DJe 19/12/2011)
Observa-se, portanto, que o cargo ser considerado tcnico quando for
exigido de seu titular ensino mdio de escolaridade; habilitao especfica para o exerccio da profisso; e, conhecimento tcnico prprio da
rea de atuao, sendo certo que as atividades meramente burocrticas
ou de natureza administrativa no legitimam a cumulao permitida
constitucionalmente.
No presente caso, o impetrante, com a finalidade de comprovar a natureza tcnica do cargo de Tcnico Agrcola, trouxe com a inicial cpia
do processo administrativo disciplinar, declaraes de servidores pblicos e do Prefeito Municipal (fls. 18/21 e 106) acerca da exigibilidade de
curso tcnico em agropecuria para investidura na respectiva funo,
bem como cpia do edital.
Contudo, referida prova documental no demonstra, suficientemente,
a qualificao tcnica do mencionado cargo, pelo que caberia ao impetrante esclarecer se para o desempenho de suas atividades so exigidas
atribuies especficas e conhecimentos profissionais especializados.
Logo, ainda que o Edital do certame (n. 002/97) o tenha considerado
tcnico, exigindo do candidato escolaridade de 2 grau, tal providncia,
por si s, mostra-se insuficiente, dada a ausncia de comprovao de que
o aludido cargo requer conhecimento especfico de uma rea do saber.
De se ressaltar que a autorizao constitucional para a acumulao de
cargos pblicos no deflui de simples nomenclatura atribuda ao cargo,
devendo ser analisado se o mesmo rene os requisitos da tecnicidade.
Assim, e sem prejuzo do mrito atinente ilegalidade (ou no) da acumulao de cargos, certo que no se vislumbra violao a direito lquido e certo por prtica de ato ilegal ou abusivo pela Administrao,
pois a postura da autoridade impetrada se deu em estrita obedincia
ao texto constitucional.
E, ausente os requisitos indispensveis para o xito do mandado de segurana impetrado, qual seja, a comprovao de violao a direito lquido e certo por ato da apontada autoridade, a denegao da ordem
medida que se impe.
180
Cabe salientar que, em situaes anlogas, este eg. Tribunal de Justia

manifestou-se no mesmo sentido, confira-se:
MANDADO DE SEGURANA ADMINISTRATIVO PROFESSOR
ACUMULAO DE CARGO PBLICO ART. 37, INC. XVI, B, DA
CR/1988 ASSISTENTE DE EDUCAO III CARTER TCNICO
NODEMONSTRAO AUSNCIA DO DIREITO LQUIDO E CERTO
INDEFERIMENTO DA INICIAL.
ADMINISTRATIVO MANDADO DE SEGURANA HIPTESES
PERMITIDAS DE ACUMULAO DE CARGOS PBLICOS EXCEO
PREVISTA CONSTITUCIONALMENTE INTERPRETAO RESTRITIVA DO ARTIGO 37, XVI DA CF/88 CARGO DE NATUREZA TCNICA NECESSIDADE DE CONHECIMENTO ESPECFICO DA REA
DE ATUAO CARGO OCUPADO PELA IMPETRANTE NO SERVIO PBLICO MUNICIPAL CUJO EXERCCIO APRESENTA NATUREZA
EMINENTEMENTE ADMINISTRATIVA E/OU BUROCRTICA NO
DEMONSTRAO DE DIREITO LQUIDO E CERTO VIOLADO -DENEGAO DA ORDEM PRETENDIDA.
Dessa forma, a meu ver, no h reparos a serem feitos na deciso proferida a quo, sendo o no provimento do apelo medida que se impe.
Ante o exposto, nego provimento ao apelo.
como voto.
DESA. UREA BRASIL (REVISORA) De acordo com o(a) Relator(a).
DES. BARROS LEVENHAGEN De acordo com o(a) Relator(a).
SMULA: Apelo conhecido e desprovido.
No inacumulvel, porm, o exerccio de funes no remuneradas, pois a regra constitucional veda o acmulo remunerado de cargos pblicos; no entanto, o Tribunal de
Contas da Unio editou Smula, a de no 246, que encaminha para o entendimento de
que o acmulo de cargos, mesmo sem remunerao, tambm afronta o mandamento
constitucional.
Diz a Smula no 246 do TCU:
o fato de o servidor licenciar-se, sem vencimentos, do cargo pblico ou
emprego que exera em rgo ou entidade da administrao direta ou
indireta no o habilita a tomar posse em outro cargo ou emprego pblico,
sem incidir no exerccio cumulativo vedado pelo art.37 da Constituio
181
Federal, pois que o instituto da acumulao de cargos se dirige titularidade de cargos, empregos e funes pblicas, e no apenas percepo
de vantagens pecunirias.
O 10o do art. 37 da CF estabelece que

vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo,
emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos acumulveis na forma
da Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados
em lei de livre nomeao e exonerao.
Portanto, so inacumulveis a percepo de vencimentos e proventos relativos a cargos

efetivos privativos de servidores pblicos civis da Unio, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municpios; os cargos das polcias militares e corpos de bombeiros militares; os
cargos dos militares dos Estados, do Distrito Federal e todos os cargos dos integrantes
das Foras Armadas.
Nas decises da nossa corte maior, encontramos o direcionamento indiscutvel que o
Supremo Tribunal Federal d matria, como podemos depreender da deciso abaixo:
Ementa e Acrdo
30/10/2012 SEGUNDA TURMA
AG.REG. NO RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO 659.543
RIO
GRANDE DO SUL
RELATORA :MIN. CRMEN LCIA
AGTE.(S) :ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL
AGDO.(A/S) :MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL
INTDO.(A/S) :MUNICPIO DE PASSA SETE
INTDO.(A/S) :CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE PASSA
SETE
182
ADV.(A/S) :ELIANA WEBER

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO
EXTRAORDINRIO COM AGRAVO. CONSTITUCIONAL.
REPRESENTAO DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI
MUNICIPAL. VICE-PREFEITO. IMPOSSIBILIDADE DE
ACUMULAO REMUNERADA DE CARGOS. PRECEDENTES.
AGRAVO REGIMENTAL AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
ACRDO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Segunda Turma, sob a Presidncia do Ministro
Ricardo Lewandowski, na conformidade da ata de julgamento e das notas
taquigrficas, unanimidade, em negar provimento ao agravo regimental
no recurso extraordinrio com agravo, nos termos do voto da Relatora.
Ausente, licenciado, o Ministro Joaquim Barbosa.
Braslia, 30 de outubro de 2012.
Ministra CRMEN LCIA Relatora
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acrdo
Relatrio
30/10/2012 SEGUNDA TURMA
RIO
GRANDE DO SUL
RELATORA :MIN. CRMEN LCIA
AGTE.(S) :ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO
GRANDE DO SUL
AGDO.(A/S) :MINISTRIO PBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE
DO SUL
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DO
RIO GRANDE DO SUL
INTDO.(A/S) :MUNICPIO DE PASSA SETE
INTDO.(A/S) :CAMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE PASSA SETE
ADV.(A/S) :ELIANA WEBER
RELATRIO
A SENHORA MINISTRA CRMEN LCIA (Relatora):
1. Em 28 de novembro de 2011, neguei seguimento ao agravo nos autos
do recurso extraordinrio interposto pelo Estado do Rio Grande do
Sul contra deciso do Tribunal de Justia daquele Estado, o qual julgou
procedente ao direta de inconstitucionalidade para declarar a incons-
183
titucionalidade do inc. I do art. 3o da Lei no 808/2008 do Municpio de

Passa Sete/RS.
A deciso agravada teve a seguinte fundamentao:
3. Razo jurdica no assiste ao Recorrente.
4. Verifica-se que a presente ao versa sobre a constitucionalidade do
art. 3o, inc. I, da Lei municipal 808/08, que dispe sobre o subsdio mensal
do Vice-Prefeito, fixando remunerao atrdiferenciada para o mesmo,
se exercer atividade permanente na Administrao Pblica.
5. O Tribunal de origem reconheceu a inconstitucionalidade material ou
substancial dos art. 3o, inc. I, da Lei municipal 808/08, frente aos 37, XVI, e
39, 4o, da Constituio da Repblica, aos quais os Municpios se submetem por fora dos arts. 8o e 11 da Constituio do Estado do Rio Grande
do Sul, que restringe a remunerao de detentor de mandato eletivo
parcela nica e veda a acumulao remunerada de cargos.
Nesse sentido a jurisprudncia deste Supremo Tribunal Federal. Vejase: RE 122.521/MA, Rel. Min. Ilmar Galvo, DJ 06.12.1991; e AI 476.390AgR/MG, el. Min. Seplveda Pertence, 1a Turma, DJ 15.4.2005, este assim
ementado:
1. Acumulao de vencimentos e subsdios: impossibilidade. O Vice-Prefeito no pode acumular a remunerao percebida como servidor
pblico municipal (Escriturrio III), e posteriormente como Secretrio
de Obras do Municpio, com os subsdios do cargo eletivo : firmou-se o
entendimento do STF no sentido de que as disposies contidas no inciso II do art. 38 da Constituio Federal, relativas ao Prefeito, aplicam-se,
por analogia, ao servidor pblico investido no mandato de Vice-Prefeito
(ADIn 199, Pleno, Maurcio Corra, DJ 7.8.1998) .
Nada h, pois, a prover quanto s alegaes do Recorrente. Pelo exposto,
nego seguimento ao recurso extraordinrio (art. 557, caput, do Cdigo de
Processo Civil e art. 21, 1o, do Regimento Interno do Supremo Tribunal
Federal) (fls. 135-136).
Chamamos ateno para este tema porque o que prolifera de legislaes inconstitucionais nesta matria, principalmente nos nossos Municpios, algo inacreditvel, e as
prticas decorrentes destas leis, quando declarada sua inconstitucionalidade, acarretam
para os ocupantes dos cargos o prejuzo de perderem o tempo de servio relativo ao desempenho e, em alguns casos, a obrigao de devolverem os valores recebidos, se constatada a m-f e, ainda, a indiscutvel exonerao dos cargos. Por outro lado, aos gestores,
restar certamente responder por improbidade e em alguns casos a incurso nas penalidades previstas no Decreto-Lei no 201/1967 por prtica de crime de responsabilidade.
184
Decises do STF corroboram nossas afirmaes, como segue:

Ementa e Acrdo
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de
24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira
ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 3185236.
Relatrio
04/12/2012 PRIMEIRA TURMA
SO PAULO
RELATOR :MIN. LUIZ FUX
AGTE.(S) :HELTON ANTNIO RODRIGUES
ADV.(A/S) :CLAUDISMAR ZUPIROLI E OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S) :ESTADO DE SO PAULO
PROC.(A/S)(ES) :PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DE SO PAULO
RELATRIO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Trata-se de agravo regimental interposto em face de deciso por mim proferida, em que neguei
seguimento ao agravo, consoante a seguinte ementa:
RECURSO EXTRAORDINRIO COM AGRAVO.ADMINISTRATIVO.
ACUMULAO REMUNERADA DE CARGOS PBLICOS. PROFESSOR E SECRETRIO MUNICIPAL. DISCUSSO QUANTO NATUREZA
DO CARGO DE SECRETRIO MUNICIPAL. REEXAME DO CONTEXTO
FTICO-PROBATRIO INVIVEL.
Documento assinado digitalmente conforme MP n 2.200-2/2001 de
24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Pblicas Brasileira
ICP-Brasil. O documento pode ser acessado no endereo eletrnico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o nmero 3185237.
Relatrio
ARE 665.187 AGR / SP
MANDADO DE SEGURANA acumulao de cargos pblicos professor
e Secretrio Municipal impossibilidade de considerar esse ltimo cargo como tcnico ou cientfico segurana denegada recurso improvido.
5. Agravo a que se nega seguimento.
185
O STJ tambm firmou posies muito claras sobre a matria, como segue:
Superior Tribunal de Justia
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA N o 33.056 RO
(2010/0191371-8)
RELATOR : MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
RECORRENTE : JOO DO ROZRIO LIMA
ADVOGADO : ZNIA LUCIANA CERNOV DE OLIVEIRA E OUTRO(S)
RECORRIDO : ESTADO DE RONDNIA
PROCURADOR : SVIO DE JESUS GONALVES E OUTRO(S)
EMENTA
RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA.ACUMULAO DO CARGO PBLICO DE PROFESSOR COM OUTRO TCNICO
OU CIENTFICO. EXIGNCIA DE HABILITAO OU CONHECIMENTO
ESPECFICO.
1. A jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia assentou o entendimento de que o cargo pblico de tcnico, que permite a acumulao
com o de professor nos termos do art. 37, XVI, b, da Constituio Federal, o que exige formao tcnica ou cientfica especfica. No se
enquadra como tal o cargo ocupado pelo impetrante, de Tcnico Administrativo Educacional, que, segundo a legislao prpria, composto
de atribuies inerentes s atividades administrativas, de manuteno,
de infra-estrutura, de transporte, de preparo da alimentao escolar, de
cursos didticos, de nutrio e outras afins. que exige to-somente ensino fundamental ou profissionalizao especfica (Lei Complementar
Estadual 420/2008, art. 4o, III).
2. Recurso ordinrio desprovido.
ACRDO
Vistos e relatados estes autos em que so partes as acima indicadas, decide a Egrgia PRIMEIRA TURMA do Superior Tribunal de Justia, por
unanimidade, negar provimento ao recurso ordinrio em mandado de
segurana, nos termos do voto do Sr. Ministro Relator. Os Srs. Ministros
Arnaldo Esteves Lima, Napoleo Nunes Maia Filho e Benedito Gonalves
votaram com o Sr. Ministro Relator.
Licenciado o Sr. Ministro Francisco Falco.
Braslia, 20 de setembro de 2011
MINISTRO TEORI ALBINO ZAVASCKI
Relator
186
Superior Tribunal de Justia

(RMS 24.643/MG, 5a T., Min. Arnaldo Esteves Lima, DJe de 16/02/2009)
RECURSO ORDINRIO. MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO.
ACUMULAO DE CARGOS. AGENTE DE POLCIA E PROFESSOR.
DESCABIMENTO.
NATUREZA DE CARGO TCNICO NO CARACTERIZADA. ART. 37,
XVI, DA
CONSTITUIO FEDERAL.
1. vedada a acumulao do cargo de professor com o de agente de polcia civil do Estado da Bahia, que no se caracteriza como cargo tcnico
(art. 37, XVI, b, da Constituio Federal), assim definido como aquele
que requer conhecimento especfico na rea de atuao do profissional,
com habilitao especfica de grau universitrio ou profissionalizante
de 2o grau.
2. Recurso ordinrio improvido.
(RMS 23.131/BA, 6a T., Min. Maria Thereza de Assis Moura, DJe de
09/12/2008)
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. CONSTITUCIONAL. ACUMULAO DE CARGOS PBLICOS. PROFESSOR E
TCNICO JUDICIRIO. IMPOSSIBILIDADE.
1. A Constituio Federal vedou expressamente a acumulao de cargos pblicos, admitindo-a apenas quando houver compatibilidade de
horrios, nas hipteses de dois cargos de professor; de um cargo de
professor e outro tcnico ou cientfico; e de dois cargos privativos de
profissionais de sade.
2. E, para fins de acumulao, resta assentado no constructo doutrinrio-jurisprudencial que cargo tcnico o que requer conhecimento
especfico na rea de atuao do profissional.
3. No possvel a acumulao dos cargos de professor e Tcnico Judicirio, de nvel mdio, para o qual no se exige qualquer formao especfica e cujas atribuies so de natureza eminentemente burocrtica.
4. Precedentes.
5. Recurso improvido.
(RMS 14.456/AM, 6a T., Min. Hamilton Carvalhido, DJ de 02/02/2004)
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR
PBLICO ESTADUAL. ACUMULAO DE CARGOS. CARGO TCNICO.
CONCEITUAO. AUSNCIA DE PROVAS. PRECEDENTES JURISPRUDENCIAIS.
187
A despeito de o impetrante realmente no ter logrado demonstrar que

o cargo por ele ocupado no respectivo instituto (Assistente de Administrao) teria natureza tcnica para os fins de acumulao com o cargo
de professor por ele tambm exercido, a jurisprudncia desta Corte
pacfica no sentido de que cargo tcnico ...requer familiaridade com
a metodologia empregada no exerccio do mister, a fim de demonstrar
conhecimento especfico em uma rea artstica ou do saber... (RMS
7570/PB, DJ 22.11.99, Rel. Min. Gilson Dipp).
Nesse contexto, inconstitucional a acumulao entre um cargo de natureza burocrtica com outro de professor.
Recurso desprovido.
(RMS 15.660/MT, 5a T., Min. Jos Arnaldo da Fonseca, DJ de 01/09/2003)
Documento: 1090056 Inteiro Teor do Acrdo Site certificado
DJe: 26/09/2011 p
Na mesma linha decidiu o julgado invocado pelo impetrante nas razes
recusais, conforme se depreende do item 2 de sua ementa:
RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE SEGURANA. CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PBLICO. ACUMULAO DE CARGOS. CARGO
TCNICO. NO DEMONSTRAO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO
IMPROVIDO.
1. O fato de o cargo ocupado exigir apenas nvel mdio de ensino, por si
s, no exclui o carter tcnico da atividade, pois o texto constitucional
no exige formao superior para tal caracterizao, o que redundaria em
intolerada interpretao extensiva, sendo imperiosa a comprovao de
atribuies de natureza especfica, no verificada na espcie, consoante
documento de fls. 13, o qual evidencia que as atividades desempenhadas
pela recorrente eram meramente burocrticas.
2. A recorrente no faz jus acumulao de cargos pblicos pretendida,
apesar de aprovada em concurso pblico para ambos e serem compatveis os horrios, em razo da falta do requisito da tecnicidade do cargo
ocupado, no merecendo reforma o acrdo vergastado.
3. Precedentes.
4. Recurso ordinrio em mandado de segurana improvido.
(RMS 12.352/DF, 6a T., Relator p/ Acrdo Min. Hlio Quaglia Barbosa,
DJ de 23/10/2006)
Na hiptese, a autoridade impetrada informa o seguinte:
A Lei Complementar 420/2008 especifica a estrutura da carreira dos
188
servidores da educao, e dispe no seu art. 4o, inciso III, as atribuies

gerais do cargo de Tcnico Administrativo Educacional:
Art. 4o (...)
III Tcnico Administrativo Educacional composto de atribuies inerentes s atividades administrativas, de manuteno, de infra-estrutura,
de transporte, de preparo da alimentao escolar, de cursos didticos,
de nutrio e outras afins.
J o art. 5o especifica os nveis dos cargos, atribuindo-lhes os pr-requisitos. Quanto ao cargo de Tcnico Administrativo Educacional, Nvel 1,
que o cargo do impetrante, exige-se formao em ensino fundamental, seno vejamos:
Art. 5o: A carreira dos Profissionais da Educao Bsica da Rede Pblica
Estadual, prevista nas linhas de transposio do Anexo I desta Lei Complementar est estruturada nos seguintes nveis:
(...)
V Tcnico Administrativo Educacional Nvel 1 para profissional com
formao mxima de Ensino Fundamentao e/ou profissionalizao
especfica. Desta forma, o dispositivo no exige nenhuma formao
tcnica especfica para o cargo ao
qual o servidor foi enquadrado, mas to-somente formao em ensino
fundamental ou profissionalizao especfica (como no cargo de Operador de Mquinas Pesadas, Vigilante, Oficial de Manuteno, Datilgrafo,
etc conforme anexo) (fl. 78).
Nessas circunstncias, o acrdo recorrido no merece reforma, pois
est em consonncia com o entendimento jurisprudencial acima demonstrado.
2. Com essas consideraes, nego provimento ao recurso ordinrio.
o voto.
A administrao, para eximir-se de responsabilidade, dever exigir de todo e qualquer

servidor uma declarao de prprio punho quando do provimento no cargo, informando a existncia ou no do exerccio de outro cargo pblico e de sua carga horria.
muito importante imbuir-se de conceitos inarredveis na administrao pblica, como,
por exemplo, o entendimento de que todo e qualquer cargo em comisso inacumulvel quando na atividade, pois este exige dedicao exclusiva e, consequentemente,
no ser atendido o requisito relativo compatibilidade de horrios. Isso ocorre muito
quando o professor convidado para ser secretrio de educao. Os professores pensam que, alm de atuarem como secretrios de educao, podero continuar dando
189
suas aulas, pois estas podero ser em turno diverso do de sua atuao. Ocorre que a
dedicao exclusiva no tem turno, logo, impossvel o exerccio da funo de confiana
cumulativamente com as funes de magistrio. O mesmo acontece com os mdicos
do Municpio quando convidados a atuarem como secretrios de sade. Cuidado, estes acmulos podem acumular muitos aborrecimentos para os agentes polticos locais.
REFERNCIAS
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988. Braslia:
Senado Federal, 2013.
______. Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 1824. Acesso em: 8 de agosto de 2013.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao24.
htm>.
_______. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 1934. Acesso em: 8 de
agosto de 2013. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/
Constituicao34.htm>.
______. Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 1937. Acesso em: 8 de agosto de 2013.
htm>.
______. Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 1946. Acesso em: 8 de agosto de 2013.
htm>.
190
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 1967. Acesso em: 8 de agosto de

2013. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm>.
______. Emenda Constitucional no 1, de 1969. Acesso em: 8 de agosto de 2013. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc_anterior1988/emc01-69.htm>.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32a Ed. atualizada por Eurico de
Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho. So Paulo:
Malheiros Editores, 2006.
______. Direito Municipal Brasileiro. 14a Ed. atualizada por Mrcio Schneider Reis e Edgard
Neves da Silva. So Paulo: Malheiros Editores, 2006.
KNOPLOCK, Gustavo Mello. Manual de Direito Administrativo Teoria, Doutrina e Jurisprudncia. 7a Ed. Local: Elsevier, 2013.
191
Mortes Causadas pelo

Uso de Drogas Psicotrpicas
no Brasil
Eduardo Stranz
Mariana Boff Barreto
Rosngela da Silva Ribeiro
Virna Limongi
RESUMO: Este artigo apresenta estudo sobre as mortes causadas pelo uso de substncias psicotrpicas de acordo com o banco de dados do Sistema de Informaes
sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade, o qual rene e consolida bitos no
territrio brasileiro. Os clculos das taxas brutas de mortalidade foram para cada mil
habitantes nos anos de 2006 at 2010. No Brasil, morreram 40.546 pessoas devido
ao uso de substncias lcitas e ilcitas, dados que podem estar subestimados devido
complexidade do registro. O maior nmero de bitos se deve ao uso de lcool (85,8%),
seguido pelo fumo (11,5%) e ao uso de mais de uma substncia psicoativa (1,2%).
Em quarta e quinta posies, respectivamente, aparecem a cocana (0,8%) e outras
drogas (1,81%) como causadoras das mortes.
Palavras-chave: Drogas. Mortalidade. Psicotrpicos. Brasil.
192
1. INTRODUO
O uso de substncias psicotrpicas acompanha a humanidade desde os primrdios
da histria, e sua utilizao revelou-se de inmeras formas. Trata-se de uma presena
constante no tempo; um fenmeno histrico-cultural associado no apenas medicina e cincia, mas tambm religio, magia, poltica e economia,1 apesar de ser
extremamente complexo correlacionar o uso de substncias lcitas e ilcitas s questes
sociais.
Entretanto, o consumo dessas substncias, antes reservado a situaes pontuais como
cerimnias e rituais religiosos, aos poucos comeou a se difundir, e os motivos para o
uso de drogas tornaram-se os mais variados.2
O termo droga utilizado para toda e qualquer substncia, natural ou sinttica, que
introduzida no organismo pode modificar suas funes,3 levando o indivduo desde o
uso compulsivo at a morte.
Diante do exposto, sero apresentadas as estatsticas dos bitos pelo uso de lcool,
fumo, cocana e outras substncias psicoativas, visto que essas so as maiores causadoras de mortes, conforme base de dados utilizada.
2. METODOLOGIA
Os dados analisados no presente estudo so provenientes do Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus), desenvolvido com o intuito de informatizar as atividades do Sistema nico de Sade (SUS) na Classificao Internacional de
Doenas (CID) no seu Captulo 10, Grupo V.
1
2
3
TOSCANO JR., 2001.

CARMO, 2000.
MURAD, 1991.
193
Inicialmente, os dados so coletados pelas Secretarias Municipais de Sade, por meio

de busca ativa nas Unidades Notificadoras. Aps serem processados, revistos e corrigidos, so armazenados em bases de dados estaduais, pelas Secretarias Estaduais de
Sade. Essas bases so remetidas Coordenao-Geral de Anlise de Informaes em
Sade (Cgais), que as consolida, constituindo, assim, uma base de dados de abrangncia
nacional.
O documento padro que alimenta o Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM)
a Declarao de bito (DO). Nele, constam a causa e o local do bito a serem devidamente preenchidos pelo mdico conforme estabelecem os conselhos federal e estadual de medicina.
Ser abordada a questo das mortes pelo uso e abuso de substncias psicotrpicas
com base nos anos de 2006 a 2010. Os clculos das taxas brutas realizados seguem a
seguinte frmula:
Nmero total de bitos de residentes classificados no captulo V CID10 x 1.000
Populao total residente
Por uma questo metodolgica para calcular a taxa bruta de mortalidade no foram
considerados os Municpios ignorados na base do Datasus, pois sua populao desconhecida.
194
3. RESULTADOS
De acordo com a base de dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM),
um total de 40.546 pessoas vieram a bito entre os anos de 2006 e 2010 em todas as
categorias pesquisadas. O que resulta em uma mdia de 8.109 pessoas por ano.
3.1. bitos causados pelo lcool
Os dados do SIM apontam que os transtornos mentais comportamentais devido ao
uso de lcool apresentam o maior nmero de mortes se comparados s demais drogas.
No perodo de 2006 at 2010, o Estado que obteve o maior nmero de bitos foi Minas Gerais, com um total de 5.441 bitos; seguido de So Paulo, com 5.320; e Cear,
com 2.890.
Porm, quanto taxa de mortalidade, verificou-se que Cear, Sergipe e Esprito Santo
ocupam as primeiras posies, conforme mostra o grfico abaixo:
195
Grfico 1 Demonstrativo da taxa de mortalidade para cada mil

habitantes decorrente do uso de lcool por Unidade Federativa
Fonte: Sistema de Informao sobre Mortalidade/SIM Ministrio da Sade/MS. Clculo da taxa e grfico de elaborao dos autores.
Vale destacar que, dos 34.792 bitos decorrentes do uso do lcool, 31.313 foram do
sexo masculino, representantes de mais de 90% dos casos.
3.2. bitos causados pelo fumo
As mortes causadas pelo fumo tm no Estado do Sergipe a maior taxa: 0,0203 para
cada mil habitantes, seguida pelos Estados da Paraba (0,0167) e do Cear (0,0164).
196

habitantes decorrente do uso de fumo por Unidade Federativa
No que diz respeito distribuio pelo sexo das pessoas que morreram no perodo
analisado, em um total de 4.666 mortos, 3.279 eram homens.
Para se ter ideia, juntas, essas duas drogas lcitas o lcool e o fumo foram responsveis pela morte de aproximadamente 40.000 pessoas dos anos de 2006 at 2010.
197
3.3. bitos causados pela cocana

A cocana tirou a vida de mais de 350 pessoas em apenas quatro anos. O Estado de Minas Gerais lidera o ranking em nmero de mortes, sendo responsvel por quase metade
dos casos.
A droga teve a maior taxa no Estado do Par, com 0,0131 para cada mil habitantes.
Em segundo lugar, ficou o Estado da Paraba, com 0,0067, e em terceiro o Estado do
Amazonas, com 0,047.
habitantes decorrente do uso de cocana por Unidade Federativa
198
Verificou-se que dos 361 bitos, 262 foram de homens, predominncia que tambm
acontece nas mortes relacionadas ao lcool e ao fumo.
3.4. bitos causados por outras substncias psicoativas
Entre as substncias ilcitas, as outras substncias psicoativas tiveram a maior taxa no
Estado do Sergipe com uma taxa de 0,0053 mortes para cada mil habitantes, em seguida esto os Estados do Rio Grande do Norte, com 0,0038, e Rio Grande do Sul, com
0,0036 mortes para cada mil habitantes.
Grfico 4 Demonstrativo da taxa de mortalidade para cada mil habitantes
decorrente do uso de substncias psicoativas por Unidade Federativa
199
Os homens permanecem no topo da lista em relao s mulheres tambm no uso de

outras substncias psicoativas. Foram 486 mortes, das quais 399 eram masculinas e
apenas 87 femininas.
4. DISCUSSO
4.1. lcool
O lcool foi o responsvel pelo maior nmero de bitos neste estudo, constatao essa
que corrobora com estudiosos do tema relacionando que o lcool a substncia mais
ligada s mudanas de comportamento que podem levar ao bito.4
A maior mdia da taxa devido ao uso de lcool foi no Cear, Estado com 184 Municpios e um total de 8.185.286 habitantes,5 onde 179 registraram ocorrncia de bitos por
uso de lcool, chegando a uma mdia da taxa de mortalidade de 0,0695 bitos para
cada mil habitantes.
Em segundo lugar, aparece o Estado de Sergipe com 2.110.887 habitantes e com ocorrncias em 70 Municpios, dos 75 que compem o Estado. A mdia da taxa de mortalidade de 0,0683 para cada mil habitantes, bem prxima do Cear.
Em seguida, tem-se o Estado do Esprito Santo, composto por 78 Municpios e com
um total de 2.068.031 habitantes, onde 95% dos Municpios apresentam ocorrncias,
resultando em uma mdia de 0,0623 mortes para cada mil habitantes.
Muitas so as hipteses que buscam explicar o comportamento de beber,6 relacionando-o expectativa do convvio social, interatividade com o meio ou mesmo finalida-
4
5
6
MINAYO & DESLANDES, 1998.

Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
PEDROSO, 2006.
200
de de insero em determinado grupo social. Outros pontos envolvem o uso pela prpria famlia, pela cultura regional e tambm pelos fatores ligados ao prprio indivduo.
Uma taxa to elevada de bitos relacionados a uma substncia lcita desperta a necessidade de uma anlise mais detalhada, observando fatores no apenas sociais, econmicos ou culturais, mas tambm clnicos e polticos. preciso avaliar as polticas pblicas
de Sade e de Assistncia Social voltadas para a dependncia qumica, observando
eixos de aes como preveno, tratamento e reinsero social e profissional dos usurios do Sistema nico de Sade (SUS) e do Sistema nico de Assistncia Social (Suas),
bem como os investimentos do governo federal nessas reas.
Mesmo que as campanhas pblicas tenham um lugar valioso ao despertar a ateno
para os problemas causados pelo lcool,7 a sua legalidade o torna socialmente aceito e
proporciona certa segurana em relao ao seu consumo.
4.2. Fumo
O fumo est na segunda posio do ranking de bitos causados pelo uso de substncias psicotrpicas no Brasil. Como de conhecimento, a dependncia do tabaco est
associada a uma maior predisposio para doenas, alta morbidade e mortalidade, resultando em piora da sade e qualidade de vida da populao em geral.8
So Paulo possui o nmero mais expressivo de mortes causadas pelo cigarro. O Estado
composto por uma populao de 41,90 milhes de habitantes em 645 Municpios,9
dos quais 180 constataram bitos pelo uso do fumo, o que representa para cada mil
habitantes 0,038 mortes.
LARANJEIRA, 2004.
SCHMITZ & KUGLER, 2003
9
7
201
Em segundo lugar, fica o Cear, com 8.452.381 habitantes.10 Dos 184 Municpios, 112
possuem relatos, resultando em uma taxa de 0,0164 para cada mil habitantes.
O tabagismo responsvel por cerca de trs milhes de bitos anuais em todo o mundo, o equivalente a 12% da mortalidade adulta.11 Segundo estimativas da Organizao
Mundial da Sade (OMS), entre 2020 e 2040, o tabagismo ser responsvel por 10
milhes de mortes ao ano.12
Por ser considerada uma das principais causas de mortes evitveis,13 esse tipo de informao permite uma avaliao da dependncia do tabaco na sade da populao e
quais os efeitos dos programas de apoio aos fumantes, bem como pode ser til para o
planejamento de novas aes de controle ao tabagismo.
Cabe ressaltar que esses nmeros de bitos, cuja causa o tabaco, esto muito subestimadas, o prprio Ministrio da Sade informa em seu site que o nmero de mortes
da ordem de 200.000 pessoas por ano.14
4.3. Cocana
O uso e o abuso de cocana esto associados a inmeras complicaes de ordem psiquitrica, fsica, assim como problemas econmicos e scio-ocupacionais, o que leva
necessidade de estudar mais a fundo esse fenmeno na sociedade brasileira.15
Em relao aos bitos devido ao uso de cocana, o Estado que se destaca por ter o
maior nmero de registros Minas Gerais, com ocorrncias em 30 Municpios dos 853
existentes no Estado. A taxa mdia de mortalidade foi de 0,047 para cada mil habitantes, sendo que o total de habitantes de 19.597.330.16
Idem.
WORLD HEALTH ORGANIZATION, 2002.
12
MALCON et al., 2003.
13
TORRES et al., 1998.
14
Disponvel em: http://portal.saude.gov.br/portal/saude/area.cfm?id_area=1446
15
Cunha et al., 2004.
16
www.ibge.gov.br
10
11
202
Em segundo lugar fica So Paulo, com uma taxa mdia de mortalidade de 0,0004. Isso
corresponde a pouco mais 4% dos Municpios do Estado.
O Rio Grande do Sul est em terceiro lugar. Sua populao 10.693.929,17 representando 0,0017 de taxa de mortalidade para cada mil habitantes.
Apesar de os nmeros serem relativamente baixos, se comparados com os bitos decorrentes do lcool e do fumo, preciso ficar atento ao progresso da cocana no Pas.
Como se sabe, o crack se origina a partir da pasta-base da droga.
Com o estudo, verificou-se tambm o quanto o conhecimento sobre a questo da toxicodependncia ainda escasso no Pas e que o desenvolvimento de programas de
preveno e tratamento ao usurio de drogas precisa ser amplamente debatido.
4.4. Outras substncias psicoativas
Esta categoria utilizada quando se sabe que duas ou mais substncias psicoativas
esto envolvidas, no sendo possvel, entretanto, identificar qual substncia contribui
mais para os transtornos.18
de conhecimento que h uma progresso de estgios para quem comea a consumir
drogas, onde o incio geralmente se d pelo consumo drogas lcitas, como bebidas alcolicas, passando em seguida para drogas ilcitas.19
Com uma populao de 2.068.017 habitantes,20 o Estado de Sergipe est em primeira
posio em relao aos bitos causados pelo uso de substncias psicoativas com uma
taxa de 0,053 mortes para cada mil habitantes. Esse nmero chama a ateno principalmente porque apenas 2 Municpios compuseram o cadastro.
www.ibge.gov.br.
Soldera, 2004.
19
Scivoletto et al., 1996
20
www.ibge.gov.br.
17
18
203
Em seguida, aparece o Estado do Rio Grande do Norte com 0,0038 e o Rio Grande do
Sul com 0,0036 mortes para cada mil habitantes. Vale lembrar que a rea do Rio Grande do Sul pelo menos cinco vezes maior que a do Rio Grande do Norte, o que aponta
uma maior concentrao de bitos neste e, por conseguinte, a gravidade da situao.
Em estudo realizado no ano de 1996, foram pesquisados 21 pacientes com idades entre
11 e 17 anos e a concluso a de foi de que esse contingente fazia a associao de mais de
um tipo de droga.21 sabido que a intoxicao causada pelo abuso dessas substncias
leva overdose e pode causar a morte.
5. CONCLUSO
Foi verificado que a maioria das mortes ocasionada pelo uso das respectivas substncias: lcool, tabaco, substncias psicoativas e cocana. E impressiona o nmero de
mortes decorrentes do abuso de drogas. Entre 2006 e 2020, mais de 40 mil pessoas
vieram a bito no Brasil.
Os homens so a maioria na quantidade de bitos causados pelo uso ou abuso de
drogas. Em todas as categorias lcool, tabaco, cocana e substncias psicoativas ,
o nmero de bitos entre pessoas do sexo masculino supera, pelo menos em 50%, o
nmero de bitos entre as mulheres. Os efeitos dessa reduo da espcie masculina j
podem ser percebidos e tendem a ser ainda mais visveis nos prximos anos.
Em 1980, havia 98,7 homens para cada cem mulheres, proporo que caiu para 97 em
2000. Ao projetar essa estatstica para o ano de 2050, essa proporo ser de 95 homens. Em nmeros absolutos, o excedente feminino, que era de 2,5 milhes em 2000,
chegar a 6 milhes em 2050.22
21
22
SCIVOLETTO et al., 1996.

204
Quanto ao SIM, percebe-se que, por ser uma ferramenta nova, os critrios de preenchimento da declarao de bito ainda no esto totalmente estabelecidos. O processo
extenso e complexo, o que acaba contribuindo com uma demora no processamento
das informaes e, consequentemente, na sua disponibilizao. Portanto, faz-se necessrio simplificar o processo no intuito de acelerar a divulgao. Dessa forma, haver um
melhor entendimento sobre a mortalidade relacionada ao uso de drogas lcitas e ilcitas
que pode originar solues positivas para a problemtica no pas.
REFERNCIAS
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206
Boas Prticas para Projetos e

Execuo de Obras Pblicas
Humberto Brando Canuso
RESUMO: O presente artigo visa a alertar os administradores pblicos sobre alguns

problemas que podem advir na realizao de obras pblicas e que podem ser evitados
se adotadas medidas de carter formal, como tambm se tomadas providncias nas fases de projeto, execuo e recebimento dos servios que podem garantir uma melhor
qualidade a um menor custo para o investimento.
Palavras-chave: Obras Pblicas. Planejamento. Acompanhamento e Fiscalizao. Recebimento dos servios.
207
1. INTRODUO
Na realizao de obras, verifica-se um ponto nevrlgico que cria um ambiente propcio para o descontrole e que tem ocasionado relevantes prejuzos aos cofres pblicos,
trata-se do precrio controle tcnico e formal sobre as diversas fases de concepo e execuo de obras contratadas pelos rgos pblicos. Isso beneficia
os maus empreiteiros, dificulta a fiscalizao adequada da execuo do contrato, determina a realizao de aditivos para preencher lacunas e corrigir erros. Decorre, da,
um aumento do custo da obra sem a devida recomposio dos cofres pblicos, eis que,
pela baixa qualidade dos projetos e tambm pela falta de clareza e objetividade nos
contratos, tornam-se difceis a apurao das responsabilidades e a quantificao dos
prejuzos causados pela contratada inadimplente.
No que concerne s boas prticas que devem ser adotadas pelos administradores,
destaca-se a importncia de um investimento adequado que atenda aos parmetros
de qualidade, economicidade e eficincia, devendo, para tanto, ser concebido por um
projeto tcnico que atenda s necessidades da populao.
O projeto deve ser acompanhado de um oramento detalhado que contenha todos
os materiais e servios que sero realizados durante a obra. Estes so instrumentos indispensveis para a execuo de um bem que maximize os recursos provenientes dos
impostos pagos pelos cidados.
Profissionais legalmente habilitados, nos termos que determina a legislao do sistemas
do Conselho Federal de Engenharia e Agronomia/Conselho de Engenharia e Agronomia(Confea/Crea) e/ou Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), devem ser os
responsveis pela execuo, coordenao e fiscalizao de todos os servios.
Quanta canalizao pluvial e pavimentao de via pblica ficaram totalmente danificadas nas primeiras chuvas aps a concluso da obra em face da inexistncia de projeto
208
ou decorrentes de um estudo realizado por profissional no habilitado (famoso desenhista da prefeitura)? Quanto recurso foi desperdiado na execuo de prdios pblicos em
razo de projetos inadequados e/ou oramentos superfaturados?
A Lei 8666/1993, de forma expressa e com uma preciso tcnica reconhecida inclusive por organismos internacionais, define perfeitamente os pr-requisitos necessrios
licitao e contratao de obras pblicas, cabendo aos Sistemas de Controle Interno
e Externo fazerem com que os administradores pblicos cumpram os requisitos legais.
Sinteticamente, a realizao de um empreendimento se divide em quatro fases: estudos preliminares; execuo dos projetos; licitao e contratao; execuo e recebimento da obra.
Aqui, abordaremos os aspectos relativos s fases anteriores licitao e posteriores
contratao, por entender que os aspectos condizentes com a fase licitao e contratao j possuem um manancial de doutrina, jurisprudncia e de trabalhos tcnicos e
jurdicos, dos quais o gestor pode se valer para tirar dvidas e adotar prticas adequadas e que se coadunam com a legislao ptria.
2. PROVIDNCIAS QUE DEVEM SER ADOTADAS ANTES DA LICITAO

2.1. Estudos Preliminares
Estudos Preliminares so o resultado de uma srie de aes polticas e administrativas
que definem a necessidade e a viabilidade tcnica, poltica e econmica de se realizar
ou no um investimento pblico.
Nesta fase que se obtm a concepo inicial do empreendimento, definida a partir da
constatao, pelos setores competentes da administrao pblica, da real demanda da
comunidade por determinado servio pblico (educacional ou de sade, por exemplo),
209
e da anlise de sua viabilidade tcnica, culminando, por fim, na determinao da oportunidade poltica e econmica para a realizao do investimento.
Critrios tcnicos e polticos utilizados na definio da prioridade do empreendimento
com as justificativas da sua realizao em detrimento de outros tambm devem estar
formalizados nos Estudos Preliminares, buscando a efetiva transparncia da gesto pblica.
Portanto, os Estudos Preliminares apresentam, basicamente, as justificativas para a
execuo do empreendimento embasadas em critrios tcnicos e polticos, a partir da
anlise sobre o Programa de Necessidades e o Estudo de Viabilidade, alm de subsidiar a fase
de Execuo dos Projetos com dados necessrios para a concepo final da edificao
adequada ao cumprimento das funes e desenvolvimento das atividades que ficaro
disposio da populao-alvo.
2.2. Projeto Bsico
Vencida a fase dos Estudos Preliminares, deve-se elaborar o Projeto Bsico, que, no
caso de obras pblicas, assume uma importncia fundamental como veremos a seguir.
Nos termos do inc. IX do art. 6o da Lei 8.666/1993, o Projeto Bsico o conjunto de
elementos necessrios e suficientes, com nvel de preciso adequado, para caracterizar
a obra ou o servio ou complexo de obras ou de servios objeto da licitao, elaborado
com base nas indicaes dos estudos tcnicos preliminares que assegurem a viabilidade
tcnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento e que
possibilite a avaliao do custo da obra, a definio dos mtodos e do prazo de execuo, devendo conter elementos que visem, primordialmente, a identificar e a especificar, de forma clara e precisa, a obra ou o servio projetado.
Trata-se de um instrumento de fundamental importncia na realizao de obras pblicas, na medida em que fornece os elementos necessrios perfeita caracterizao do
210
objeto a ser contratado de terceiros nas licitaes de obras pblicas.

A partir dele, so elaboradas as propostas tcnicas e de preo que participaro dos
certames licitatrios, dentre as quais vai se escolher a mais vantajosa que dever ser
adjudicada pela administrao.
Do Projeto Bsico, alm das plantas, cortes e elevaes, devem fazer parte, no mnimo,
levantamento planialtimtrico da rea, estudos geotcnicos do terreno, bem como caderno de encargos, memorial descritivo, oramento discriminado dos servios a serem
executados e o cronograma fsico-financeiro, com a consequente aprovao dos rgos e da autoridade administrativa competentes.
a) Levantamento Planialtimtrico: consiste no levantamento topogrfico da rea
(terreno e entorno) onde ser implantada a edificao, contendo: 1) levantamento planimtrico com os limites e as dimenses do lote, acidentes topogrficos, orientao
magntica e detalhes planimtricos (rvores, afloramento de pedras etc.); 2) levantamento altimtrico com as curvas de nvel da rea, os pontos cotados e a referncia de
nvel; e 3) Cadastro onde constam as caractersticas e as indicaes de ruas e nmeros
de terrenos de seu entorno, bem como construes ou benfeitorias, porventura existentes.
b) Estudos geotcnicos: visam a definir as propriedades das camadas do terreno ou
macio rochoso que compem o subsolo da rea de implantao do empreendimento, atravs de prospeco e sondagem do terreno de acordo com as prescries da
NBR 8.036. Consistem, basicamente, em: relatrio de apresentao e descrio dos servios
de prospeco; planta de localizao das sondagens; e perfil individual de cada sondagem onde
constam as diversas camadas do terreno do subsolo identificadas com as designaes da NBR
6.502, as profundidades das camadas e os valores das resistncias penetrao do amostrador.
c) Plantas, Cortes e Elevaes: so os desenhos elaborados em escalas adequadas
que objetivam esclarecer todos os pormenores de que se constituir a obra. Alm da
descrio dos aspectos arquitetnicos, os desenhos devem conter os elementos bsiRevista Tcnica CNM 2013
211
cos relativos estrutura dos edifcios, instalaes hidrossanitria, eltrica, telefnica,

lgica, elevadores, condicionamento de ar e proteo contra incndio, enfim, devem
estar representados todos os elementos que constituiro as obras e os servios a serem
instalados na futura edificao.
d) Caderno de Encargos e Memorial Descritivo: devem conter uma descrio
pormenorizada dos materiais e dos servios projetados, com as recomendaes e as
orientaes para sua execuo, onde constam as caractersticas fsicas, dimensionais e
construtivas dos materiais e procedimentos que sero utilizados na obra, a partir dos
elementos definidos nos demais projetos e plantas. Devem, ainda, conter recomendaes e orientaes necessrias perfeita compreenso dos trabalhos que sero realizados durante a execuo da obra e, tambm, o mtodo de medio dos servios e
critrios de aceitabilidade.
e) Oramento Discriminado: um conjunto de planilhas que contm a discriminao dos servios, suas quantidades, preos unitrios e globais dos diversos servios a
serem realizados durante a obra.
A estimativa dos custos deve basear-se em fontes tcnicas de pesquisa publicaes
especializadas e, tambm, preos praticados no mercado, por outros rgos e/ou em
obras similares.
Uma planilha conter o Oramento Analtico, onde estaro discriminadas as composies dos preos unitrios e, de forma pormenorizada, a quantificao e o custo dos insumos necessrios realizao do servio, apresentando-se, separadamente, os valores
dos materiais e da mo de obra, bem como o benefcio e as despesas indiretas.
Outra planilha registrar o Oramento Sinttico Global da obra, em que se apresentam
os preos por servio, agrupando-se os correlatos de cada etapa da construo, discriminando-se os volumes de cada servio, seus preos unitrios e os preos totais (por
servio, por etapa e o preo global do empreendimento).
212
f) Cronograma Fsico-financeiro: consiste em planilha com os prazos em que sero distribudos os servios das diversas fases da obra, bem como a durao total do
empreendimento e o cronograma de desembolso que define os valores a serem despendidos em cada uma das etapas concludas, total ou parcialmente, em determinado
perodo de tempo (usualmente mensal).
g) Aprovaes pelos rgos competentes: desde o registro de Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) do(s) responsvel(is) pelos projetos junto ao Crea/CAU,
passando pelo licenciamento prvio da obra, obtido junto ao poder pblico municipal,
o Projeto Bsico deve ser submetido s exigncias da legislao vigente, de acordo com
a complexidade da obra, sua localizao e peculiaridades locais, tais como: a aprovao das concessionrias de servios pblicos, corpo de bombeiros e rgo ambiental.
O administrador deve tomar todas as providncias que evitem problemas, desperdcio
de tempo e de recursos pblicos, impedindo que se iniciem projetos inviveis.
h) Aprovao pela autoridade responsvel: todos os elementos que constituem
o Projeto Bsico, elaborados de acordo com as normas tcnicas e a legislao aplicveis
devem ser submetidos aprovao da autoridade competente (inc. I do 2o do art. 7o
da Lei 8.666/1993), como condio prvia ao procedimento licitatrio que, ao aprovar
o projeto, responsabiliza-se pelo juzo de legalidade e de convenincia, no que se refere
ao investimento proposto.
2.2.1. Elaborao do Projeto Bsico
A elaborao do Projeto Bsico pode se dar atravs de servidor do prprio rgo. Usualmente, tambm, se contrata profissional ou empresa especializada no ramo de projetos, todavia, estes (servidores ou contratados) no podero participar, diretamente
ou indiretamente, da licitao ou da execuo da obra ou do fornecimento de bens
a eles necessrios (art. 9o da Lei 8.666/1993), podendo, apenas, ser posteriormente
contratados como consultor ou tcnico, nas funes de fiscalizao, superviso ou ge-
213
renciamento, exclusivamente a servio da administrao interessada (art. 9o, 1o, da Lei

8.666/1993).
2.2.2. Problemas oriundos de Projeto Bsico deficiente
Cabe destacar que o objetivo do Projeto Bsico definir com a maior exatido possvel
o objeto a ser licitado, de forma a propiciar a todos os licitantes a ideia exata da obra a
ser executada para atingir os objetivos definidos pela administrao, garantindo, assim,
o princpio da isonomia entre os licitantes.
O projeto deve definir os custos necessrios da obra para previso de recursos oramentrios, compatibilizando seu cronograma fsico-financeiro com o Plano Plurianual
(PPA) e com a Lei Oramentria Anual (LOA). Deve tambm demonstrar a viabilidade
tcnica da execuo do empreendimento e sua conformidade com os quesitos ambientais. Ademais, deve fornecer, junto com o edital, todos os elementos e as informaes necessrias para que os licitantes possam elaborar suas propostas de preos
com total e completo conhecimento do objeto da licitao, nos casos de empreitada
por preo global (art. 47 da Lei 8.666/1993), que, no entanto, deve se estender a todas
as formas de execuo, pois, sob a gide do Estatuto, nulo o certame que albergue
fatores ocultos ou aleatrios acerca da execuo do objeto licitado.
Um Projeto Bsico deficiente pode causar transtornos e prejuzos administrao, tais
como:
1. alta relao custo/benefcio, devido inexistncia ou deficincia do estudo de
viabilidade;
2. alteraes de especificaes tcnicas dos servios no decorrer da obra;
3. utilizao de materiais inadequados, por deficincia das especificaes;
4. aditivos contratuais para supresses, acrscimos ou incluso de novos servios, em funo da insuficincia ou inadequao das plantas e especificaes
tcnicas que envolvem negociao de preos, nem sempre vantajosos, para a
administrao;
214
5. ausncia de valores unitrios de servio, dificultando a determinao dos custos

decorrentes dos aditivos contratuais;
6. aplicao de multas e paralisaes da obra por entidades governamentais responsveis, por exemplo, pela proteo ao meio ambiente, ou segurana do trabalho, nos casos em que todos os quesitos atinentes legislao no tenham
sido previstos;
7. frustrao do procedimento licitatrio, dadas as imprecises e/ou diferenas
entre o objeto licitado e o que se est querendo realizar;
8. dificuldades na medio dos servios realizados, quando no especificados a
metodologia de medio e os critrios de aceitabilidade, impedindo que se
exera uma fiscalizao adequada dos servios contratados; e
9. no obteno do habite-se ou de ligaes de servios pblicos (luz e gua, por
exemplo), o que poder impedir a entrada em funcionamento do equipamento.
2.3. Projeto Executivo
O Projeto Executivo constitui-se em um conjunto de plantas, cortes, elevaes, detalhamentos e especificaes tcnicas, desenvolvidas a partir do Projeto Bsico, que devem conter os pormenores necessrios a uma exata execuo do que foi concebido
pelo projetista do empreendimento, na busca de um perfeito detalhamento das obras
e dos servios a serem realizados ao longo da construo.
3. ACOMPANHAMENTO DA EXECUO E RECEBIMENTO DA OBRA

3.1. Fiscalizao da obra
O art. 66 da Lei 8.666/1993 dispe que o contrato dever ser executado fielmente
pelas partes, de acordo com as clusulas avenadas e as normas desta Lei, respondendo
cada uma pelas conseqncias de sua inexecuo total ou parcial, ou seja, as partes devem cumprir as obrigaes que lhe incumbem na forma, no tempo e no local previstos
contratualmente.
215
Cabe empresa contratada, alm da execuo completa do contrato, nos termos e

prazos estabelecidos pelo edital, manter o profissional responsvel pela obra indicado
na licitao ao longo da execuo da obra, podendo ser substitudo por outro com
experincia equivalente ou superior, desde que aprovada pela administrao (art. 30,
10, da Lei 8.666/1993), e, ainda:
a. providenciar junto ao Crea as Anotaes de Responsabilidade Tcnica (ARTs)
referentes ao objeto do contrato e s especialidades pertinentes, nos termos
da Lei 6.496/1977;
b. obter junto prefeitura municipal o alvar de construo e, se necessrio, o
alvar de demolio, na forma das disposies em vigor;
c. efetuar o pagamento de todos os encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais
e comerciais incidentes ou que vierem a incidir sobre o objeto do contrato, at
o recebimento definitivo pela contratante dos servios e obras (art. 71 da Lei
8.666/1993);
d. manter, no local dos servios e das obras, instalaes, funcionrios e equipamentos em nmero, qualificao e especificao adequados ao cumprimento
do contrato, bem como preposto aceito pela administrao, no local da obra ou
servio, para represent-lo na execuo do contrato (art. 68 da Lei 8.666/1993);
e. submeter aprovao da fiscalizao, o plano de execuo e o cronograma detalhado dos servios e obras, elaborados em conformidade com o cronograma do
contrato e as tcnicas adequadas de planejamento, bem como eventuais ajustes;
f. submeter aprovao da fiscalizao os prottipos ou as amostras dos materiais e dos equipamentos a serem aplicados nos servios e nas obras objeto do
contrato; e
g. realizar, atravs de laboratrios previamente aprovados pela fiscalizao, os testes, ensaios, exames e provas necessrias ao controle de qualidade dos materiais,
servios e equipamentos a serem aplicados nos trabalhos.
J o art. 67 do Estatuto das Licitaes estabelece que a execuo do contrato dever
ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmen-
216
te designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa atribuio, atividade que dever ser realizada de modo
sistemtico, com a finalidade de verificar o cumprimento das disposies contratuais,
tcnicas e administrativas em todos os seus aspectos.
Recomenda-se, ainda, que o contratante mantenha desde o incio at o seu recebimento definitivo profissional ou equipe de fiscalizao constituda por profissionais
habilitados, os quais devero ter experincia tcnica necessria ao acompanhamento e
controle dos servios relacionados com o tipo de obra que est sendo executada.
O contratado dever facilitar, por todos os meios ao seu alcance, a ao da fiscalizao,
permitir o amplo acesso aos servios em execuo e atender prontamente s solicitaes que forem efetuadas.
fiscalizao caber, dentre outras, as seguintes atribuies:
a. aprovar a indicao pelo contratado do coordenador responsvel pela conduo dos trabalhos;
b. verificar se esto sendo colocados disposio dos trabalhos as instalaes,
equipamentos e equipe tcnica previstos na proposta e no contrato de execuo dos servios;
c. esclarecer ou solucionar incoerncias, falhas e omisses eventualmente constatadas no projeto bsico ou executivo, ou nas demais informaes e instrues
complementares do caderno de encargos, necessrias ao desenvolvimento
dos servios;
d. aprovar materiais similares propostos pelo contratado, avaliando o atendimento
composio, qualidade, garantia e desempenho requeridos pelas especificaes tcnicas;
e. exercer rigoroso controle sobre execuo dos servios;
f. analisar e aprovar partes, etapas ou a totalidade dos servios executados, em
obedincia ao previsto no caderno de encargos;
217
g. verificar e aprovar eventuais acrscimos ou supresses de servios ou materiais

necessrios ao perfeito cumprimento do objeto do contrato;
h. verificar e atestar a medies dos servios, bem como conferir e encaminhar
para pagamento as faturas emitidas pelo contratado; e
i. acompanhar a elaborao do as built da obra (como construdo) ao longo da
execuo dos servios.
O acompanhamento adequado sobre a execuo de obras contratadas pressupe que
os representantes do rgo pblico contratante, designados para exercer a fiscalizao,
verifiquem, a cada etapa ou servio executado, se estes, assim como os procedimentos
adotados, esto de acordo com as normas legais e tcnicas aplicveis, cabendo-lhes
alertar o contratado e registrar no Boletim de Obra todas as falhas ou defeitos observados, determinando as providncias e assinando os prazos para sua regularizao (art.
67, 1o, da Lei 8.666/1993), sob pena de aplicao das penalidades, conforme item 2.4,
a seguir.
A fiscalizao dever realizar in loco testes, medies e exame detalhado dos servios
executados, utilizando-se das normas, manuais, memorial descritivo da obra e caderno
de encargos, sendo que, nos termos do art. 75 da Lei 8.666/1993: Salvo disposio
em contrrio constantes do edital, do convite ou de ato normativo, os ensaios, testes e
demais provas exigidos por normas tcnicas oficiais para a boa execuo do objeto do
contrato correm por conta do contratado.
Detectados pela fiscalizao, vcios, defeitos ou incorrees resultantes da execuo
da obra ou de materiais empregados, o contratante obrigado a adotar as medidas
corretivas, s suas expensas, com vista a uma perfeita execuo do objeto do contrato
(art. 69 da Lei 8.666/1993).
No Boletim de Obra (tambm conhecido como Dirio de Obra), dever ser anotado
pelos responsveis o que foi verificado e testado durante a fiscalizao, relatando de
218
forma circunstanciada, com auxlio de croquis e fotografias, se necessrio, informando,

especialmente, a etapa fsica, as condies, a qualidade e a regularidade em que se encontram os servios, bem como possveis alteraes porventura necessrias, para o
bom termo do empreendimento.
Em sntese, no Boletim de Obra, o responsvel pela fiscalizao dever formalizar todos os eventos, verificaes, testes e aes decorrentes de suas atribuies retroelencadas, que, por ocasio da Medio dos Servios, serviro de subsdios
e fundamentao para a liberao dos valores correspondentes determinada etapa.
Neste Boletim que se encontram anotados os eventos relativos ao cumprimento do
cronograma fsico preestabelecido e, consequentemente, o atendimento do prazo
contratual. A partir do registro da data de incio do servio, as possveis interrupes
decorrentes de intempries, feriados ou outros motivos de fora maior, obtm-se os
dias corridos de execuo que indicaro estar a obra, ou no, dentro do cronograma
estabelecido, cabendo, fiscalizao, adotar procedimentos de alerta e comunicao
empresa sobre possveis aplicaes de sanes previstas.
Da mesma forma, os aditivos de acrscimo e/ou supresso de servios tero, no Boletim
de Obra, os elementos necessrios que permitiro a verificao de sua correo por
ocasio das auditorias interna e externa que os rgos de controle interno e Tribunais
de Contas realizam periodicamente.
Deve-se salientar que modificaes que alterem a concepo original do projeto devem, necessariamente, ser submetidas aprovao do tcnico responsvel pela confeco do respectivo projeto, com o indispensvel registro, to logo acontea, no as built da
obra, como condio de eficcia para que se proceda o aditivo contratual.
219
3.2. Medio dos servios

A Medio dos Servios configura, nos termos do art. 63 da Lei 4.320/1964, a liquidao da despesa e, consequentemente, o adimplemento, por parte do contratado,
da parcela prevista no cronograma fsico-financeiro, determinando o respectivo pagamento por parte da Administrao.
Na Medio dos Servios, deve ser emitido um Laudo de Medio, em que fiquem
consubstanciados os servios e as parcelas da obra efetivamente executados, em conformidade com o projeto, os memoriais e os quantitativos previstos no oramento da
obra, ou decorrentes de alteraes previamente aprovadas em aditivo contratual, devidamente verificados e aprovados pela fiscalizao.
Ademais, devero ser anexadas ao Laudo de Medio, dentre outras que o Edital exija:
a. as faturas e/ou notas fiscais dos servios realizados;
b. as cpias dos registros prprios da obra (Boletins de Obras) contendo as anotaes
e os registros das ocorrncias relacionados ao perodo da medio e, se for o
caso, a comprovao da regularizao de falhas detectadas pela fiscalizao; e
c. a comprovao de regularidade fiscal, previdenciria e trabalhista, que a contratada deve manter ao longo da execuo do contrato, bem como dos recolhimentos dos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da
execuo do contrato conforme estabelecem os arts. 29 e 71 da Lei 8.666/1993.
3.3. Alteraes dos contratos
Os contratos regidos pela Lei 8.666/1993 podero ser alterados, unilateralmente ou
por acordo entre as partes, sempre mediante justificativa circunstanciada devidamente
aprovada pela autoridade superior e formalizada atravs de Termo Aditivo ao Contrato, nos casos previstos no art. 65.
220
As alteraes de contrato esto perfeitamente delimitadas no referido artigo e, nos casos de obras pblicas, mais comumente ocorrem por modificao do projeto ou das especificaes, para melhor adequao tcnica aos seus objetivos. A administrao, unilateralmente, pode alterar o valor contratual em decorrncia de acrscimo ou diminuio
quantitativa de seu objeto, nos limites de 25% do valor inicial atualizado do contrato e,
no caso particular de reforma de edifcios e equipamentos, at o limite de 50% para os
seus acrscimos, sendo vedados acrscimos ou supresses de servios que excedam aos
limites estabelecidos, salvo as supresses resultantes de acordo entre as partes.
A legislao estabelece, ainda, no 3o do referido artigo, que se no contrato no houverem sido contemplados preos unitrios para obras ou servios, esses sero fixados
mediante acordo entre as partes [...], cabendo, nos termos do 4o, no caso de supresso de obras bens e servios, se o contratado j houver adquirido os materiais e posto no local dos trabalhos, estes devero ser pagos pela Administrao pelos custos de
aquisio [...] podendo caber indenizao por outros danos eventualmente decorrentes da supresso [...], situaes que devem estar perfeita e regularmente comprovadas.
As alteraes contratuais, decorrentes de modificao do projeto ou de suas especificaes, ocorrem, na grande maioria dos casos, em virtude da precariedade do projeto
e especificaes que configuraram o objeto licitado, fato este que deve ser evitado,
pois, como j destacado neste trabalho, invariavelmente, acarreta custos adicionais ao
errio, bem como acrscimos de prazo, ocorrendo, em casos extremos, a prpria inviabilizao da consecuo do objeto, o que obriga a resciso contratual e realizao de
nova licitao.
No entanto, as alteraes se impem nos casos de melhor adequao tcnica, em que
se revelam circunstncias desconhecidas acerca da execuo da obra ou constatandose que a soluo tcnica anteriormente adotada no era a mais adequada. Em que pese
a Lei no impor limites qualitativos para essa modalidade de modificao contratual,
221
no se pode presumir que exista liberdade ilimitada, ou seja, no aceitvel modificao de tamanha dimenso que altere radicalmente o objeto contratado.
A administrao deve coibir alteraes do contrato que objetivem a diminuio de servios cotados a preos muito baixos, no atrativos empresa, e/ou aumento dos servios cotados a preos muito altos, que acabam elevando os ganhos da contratada. Esse
jogo de preos geralmente torna o contrato muito oneroso, podendo caracterizar
sobre preo e gerar recomposio do errio por parte do responsvel.
Tambm devem ser evitados artifcios utilizados pelo contratado para promover alteraes substanciais no contrato sem extrapolar o limite de 25%, como, por exemplo, aumentos significativos de quantitativos de servios concernentes s fases iniciais,
compensados com supresses de servios previstos para o final da obra. Esta prtica,
alm de mascarar um procedimento ilegal, no confere transparncia oramentria,
pois altera o volume de recursos necessrios concluso do empreendimento.
Ademais, deve-se ficar alerta para outra prtica delituosa que pode ocorrer quando da
alterao dos contratos. Trata-se da reduo de quantitativos alm dos limites previstos no 1o do art. 65, nos termos do inc. II do 2o do art. 65, vez que a prtica poder
acobertar fraude na licitao que, ao estabelecer quantitativos superdimensionados
de determinado servio, posteriormente suprimidos por consenso entre as partes, em
tese, pode ter alijado inmeros outros licitantes que poderiam ter se habilitado, caso o
objeto previsto no edital correspondesse ao efetivamente realizado.
Sobre a possibilidade de aditivo contratual, para restabelecer a relao que as partes
pactuaram inicialmente, com vista justa remunerao da obra e objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro inicial do contrato (art. 65, II, d, da Lei
8.666/1993), h de se comprovar se sobrevieram fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de consequncias incalculveis, restauradores ou impeditivos da execuo do ajustado ou, ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando
lea econmica extraordinria e extracontratual.
222
Os casos de recomposio do equilbrio econmico-financeiro exigem que se faa um

estudo profundo e consubstanciado que comprove sua ocorrncia, cabendo contratada comprovar a ocorrncia de uma das excepcionalidades previstas no dispositivo
retrocitado, sob pena de impugnao dos valores despendidos a esse ttulo, quando do
exame da execuo do contrato pelos rgos de controle.
Outras situaes que podem determinar alterao de contrato, conforme o artigo em
comento (inc. II):
a. conveniente a substituio da garantia de execuo;
b. necessria a modificao do regime de execuo da obra; e
c. necessria a modificao da forma de pagamento;
Porm, segundo o 8o, a variao do valor contratual para fazer face ao reajuste de
preos, atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das condies de pagamento, previstas no contrato, no caracteriza alterao dele, dispensando a celebrao de aditamento.
3.4. Inexecuo, Resciso do Contrato e Penalidades
Nos casos de inexecuo total ou parcial do contrato, este deve ser rescindido, com
as consequncias contratuais e as previstas em Lei ou regulamento (art. 77 da Lei
8.666/1993).
No art. 78 da Lei 8.666/1993, so enumeradas 18 situaes motivadas pela contratada
ou pela administrao, as quais podem determinar a resciso do contrato, dentre elas:
a. o no cumprimento ou cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes, projetos e prazos, bem como a lentido do seu cumprimento,
levando a administrao a comprovar a impossibilidade de concluso da obra
nos prazos estipulados;
223
b. atraso injustificado para incio da obra ou sua paralisao sem justa causa e prvia comunicao administrao;
c. desatendimento de determinaes da fiscalizao e cometimento reiterado
de faltas;
d. razes de interesse pblico devidamente justificadas; e
e. o ocorrncia de caso fortuito ou fora maior que impeam a execuo do contrato, regularmente comprovados.
A resciso do contrato que obrigatoriamente deve ser formalmente motivada nos autos do processo, sendo assegurado ao contratado o contraditrio e a ampla defesa
(pargrafo nico do art. 78 da Lei 8.666/1993), poder ser determinada por ato unilateral e escrita da administrao, nos casos em que a contratada der causa inexecuo
do contrato (inc. I a XI e XVII do referido artigo); amigvel, por acordo entre as partes,
reduzida a termo no processo da licitao, desde que haja convenincia para a administrao; e judicial nos termos da legislao (art. 79 da Lei 8.666/1993).
Na inexecuo total ou parcial do contrato, a administrao, nos termos do art. 87 do
Estatuto das Licitaes, poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguintes sanes:
I. advertncia;
II. multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III. suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de
contratar com a administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos; e
IV. declarao de inidoneidade para licitar com a Administrao Pblica
enquanto perdurarem os motivos determinantes da punio, ou at que
seja promovida a reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou
a penalidade, que ser concedida sempre que o contratado ressarcir a
Administrao pelos prejuzos resultantes e aps decorrido o prazo da
sano aplicada com base no inciso anterior.
Nos casos de resciso contratual, a administrao deve tomar uma srie de medidas
que evitem prejuzos ao errio, pois, no muito raro, ocorrem paralisaes longas nas
obras que ficam sujeitas s intempries e, quando retomadas posteriormente, acarre-
224
tam custos substancialmente maiores para sua concluso. Nesse sentido, deve o administrador adotar os procedimentos administrativos pertinentes assuno imediata
do objeto, bem como continuidade dos servios mediante a convocao dos demais
licitantes (art. 24, inc. XI, da Lei 8.666/1993) ou realizao de nova licitao no menor
prazo possvel.
Tambm a administrao deve agir com rigor quanto motivao para a resciso contratual, que deve ser muito bem fundamentada, sob pena de a contratada, mediante
ao judicial, vir a ser desonerada dos motivos que deram causa resciso do contrato,
obtendo indenizao do poder pblico por possveis prejuzos da decorrentes.
3.5. Recebimento provisrio e definitivo
Executado o contrato, o seu objeto ser recebido, em se tratando de obras, provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao, mediante termo
circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias da comunicao escrita
do contratado sobre a concluso dos servios (art. 73, I, a, da Lei 8.666/1993).
Aps o decurso do prazo de observao ou vistoria que comprove a adequao do
objeto aos termos contratuais, prazo este no superior a 90 (noventa) dias do recebimento provisrio, salvo em casos excepcionais, devidamente justificados e previstos no
edital, o objeto ser recebido definitivamente, mediante termo circunstanciado lavrado por servidor ou comisso designada pela autoridade competente, e assinado pelas
partes, observada a reparao dos defeitos e incorrees que porventura se apresentem no decorrer do prazo em que a obra foi colocada em funcionamento, aps seu
recebimento provisrio (art. 73, I, b, e 3o da Lei 8.666/1993).
Nos termos do 4o do artigo em comento, a administrao dispor de 15 (quinze) dias,
aps a comunicao da contratada, para praticar os atos de recebimento (vistoria e
termos circunstanciados), sob pena de presumir-se a aceitao definitiva da obra.
225
O recebimento provisrio ou definitivo no exclui a responsabilidade civil pela solidez

e segurana da obra, nem tico-profissional pela perfeita execuo do contrato, dentro
dos limites estabelecidos pela Lei ou contrato (art. 73, 2o, da Lei 8.666/1993), conforme dispem, por exemplo, os arts. 618 do Cdigo Civil e 12 da Lei 8.078/1990 (Cdigo
de Proteo e Defesa do Consumidor).
3.6. Formalidades de concluso dos servios
3.6.1. As Built
Traduzido literalmente por como construdo, o as built o catlogo de projetos elaborado pela executora da obra, durante a construo ou reforma que retrate a forma
exata de como foi construdo ou reformado o objeto contratado. Sua elaborao deve
ser prevista expressamente no edital de licitao, fazendo parte, inclusive, do oramento da obra.
O as built deve ser elaborado concomitantemente com a obra, e dele devem participar
os tcnicos da contratada, a equipe de fiscalizao e os profissionais que elaboraram os
projetos, com base nas alteraes procedidas durante a execuo dos servios, devidamente aprovadas pela fiscalizao e registradas no Boletim de Obras, e que, de comum
acordo entre as partes, ou decorrente de situaes no previstas no projeto, foram
adotadas em prol de uma melhor consecuo do objeto contratado.
Este catlogo de projetos atualizados que retratam o efetivamente executado na obra
um importante instrumento utilizado durante a vida til do empreendimento, eis que
permite intervenes de manuteno e conservao precisas e menos onerosas aos
cofres pblicos, mormente depois de decorridos vrios anos aps a entrega da obra,
quando seus executores no podem mais ser acionados para, por exemplo, informar
onde efetivamente passa a canalizao do esgoto, sob o piso que necessita de substituio.
226
3.6.2. Habite-se e registros nos rgos oficiais

Como condio para a efetiva concluso e quitao do total do contrato, com a consequente liberao da garantia prestada nos termos do art. 56 da Lei 8.666/1993 e
fornecimento do Atestado de Obra que compor o acervo tcnico da empresa e dos
profissionais responsveis por sua execuo, deve a contratada, em conjunto com o
rgo contratante, providenciar, junto s concessionrias de servios de abastecimento
de gua e esgoto, de energia eltrica, de gs, de telefone, bem como o Habite-se na
prefeitura municipal, Corpo de Bombeiros e demais rgos pblicos que a legislao
determinar.
Da mesma forma, deve ser providenciada a baixa da obra junto ao rgos de classe e
previdencirio, bem como averbadas as benfeitorias na respectiva matrcula junto ao
cartrio do registro de imveis da localidade onde se realizou a obra.
4. CONCLUSO
Uma obra pblica (prdio, instalao, equipamento e qualquer outra interveno ou
melhoria) um investimento de muita importncia para uma comunidade e retrata
a exao e o cuidado que determinada administrao teve para com o errio pblico.
A implementao de uma poltica pblica eficiente e eficaz depender sempre de uma
obra pblica (prdio de escola, posto de sade, casa prisional, via rodoviria, sistema de
drenagem etc.), que somente, se bem planejada, bem executada e em bom estado de
conservao, produzir o resultado para o qual foi concebida.
Como se pode verificar, para que se obtenha um resultado satisfatrio na realizao
de um empreendimento pblico, necessrio um trabalho criterioso de escritrio e
de campo que demanda mo de obra especializada, cabendo aos agentes pblicos
227
responsveis adotarem atitudes firmes aplicando rigorosamente o Estatuto

das Licitaes que, como j dito, trata-se de um instrumento jurdico de grande valia
que deve ser utilizado em prol da coisa pblica.
REFERNCIAS
BRASIL, TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Obras Pblicas: Recomendaes Bsicas
para a Contratao e Fiscalizao de Obras de Edificaes Pblicas. 2a ed. Braslia: TCU,
Secob, 2009.
DIAS, Paulo Roberto Vilela. Engenharia de Custos: Uma Metodologia de Oramentao
para Obras Civis. 4a ed. Curitiba: Copiare, 2003.
GUELBER, Milber Fernandes. Caderno de Encargos. 2a ed. So Paulo: Pini, 1987.
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. 15a ed.
So Paulo: Dialtica, 2012.
MOREIRA, Alberto Llio. Princpios de engenharia de avaliaes. 4a ed. So Paulo: Pini, 1997.
NEUFERT, Ernst. Arte de projetar em Arquitetura. 6a ed., So Paulo: Cmara Brasileira do
Livro, 1978.
ROSSO, Theodoro. Racionalizao da construo. So Paulo: Fausp, 1980.
228
A Importncia da Sinalizao
Para a Fluidez e Segurana do
Trnsito
Srgio Luiz Perotto
RESUMO: Sinalizar a via pblica uma obrigao dos rgos de trnsito. Essa funo
ganha relevncia no caso dos Municpios, haja vista a necessidade de garantir a parada, a circulao e o estacionamento nos diversos tipos de vias existentes, associadas
garantia de fluidez e segurana. Embora seja uma tarefa aparentemente complexa,
existem solues simples que devem fazer parte da boa prtica de gesto em diversas
situaes, como nos casos a seguir apresentados. Eles no esgotam as possibilidades de
sinalizar a via pblica, mas podem ser boas alternativas para os gestores.
Palavras-chave: Segurana do trnsito. Sinalizao. Sistema virio urbano.
229
1. A ORGANIZAO DA SINALIZAO VIRIA

Sempre que olhamos para o caos do sistema virio urbano, imaginamos que somente
aes estruturais e onerosas sero capazes reverter o quadro. Isso no toda a verdade. Claro que a soluo para a fluidez do trnsito no simples; todavia, os rgos de
trnsito, antes de buscarem solues mais complexas, devem lanar mo de alternativas mais rpidas e menos onerosas. Ou seja, devem fazer o tema de casa primeiro.
A organizao da sinalizao viria um bom comeo. Sinalizar a via pblica uma
tarefa de responsabilidade do rgo que possui a jurisdio sobre ela. No caso dos Municpios, todas as vias municipais dos respectivos territrios lhes pertencem; portanto,
so eles os responsveis pela implantao e manuteno da sinalizao, respondendo
por sua inexistncia ou incorreta colocao. Nesse aspecto, o Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) (Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997) estabelece que compete aos rgos
e entidades executivos de trnsito dos Municpios, no mbito de sua circunscrio, implantar, manter e operar o sistema de sinalizao, os dispositivos e os equipamentos de
controle virio (art. 24, inc. III).
2. A APLICAO DOS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA

NA SINALIZAO VIRIA
A tarefa de sinalizar, embora singela, deve obedecer a princpios e regras.
O primeiro princpio o da legalidade, que determina a necessidade de vnculo com o
que estabelece a lei em termos de sinalizao. O gestor no pode inventar placas ou
marcas virias, mas ater-se ao que est previsto no Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB)
e nas resolues do Contran.
O Anexo II do CTB e os manuais de sinalizao, introduzidos atravs de resolues,
indicam os formatos, cores e critrios para implantao e a finalidade. So elas:
230
Resoluo 180, de 26 de agosto de 2005 Volume I Sinalizao Vertical de

Regulamentao;
Resoluo 243, de 22 de junho de 2007 Volume II Sinalizao Vertical de
Advertncia; e
Resoluo 236, de 11 de maio de 2007 Volume IV Sinalizao Horizontal.
Em breve, o Denatran dever publicar o Volume III sobre a Sinalizao Vertical de Indicao e o Volume V, da Sinalizao Semafrica, que esto sendo elaborados pela
Cmara Temtica de Engenharia de Trfego, da Sinalizao e da Via, do Conselho Nacional de Trnsito (Contran).
Outro princpio a ser observado pelo gestor o da suficincia. Ele indica que a sinalizao deve permitir fcil percepo do que realmente importante, com a quantidade
compatvel com a necessidade.
J o princpio da padronizao determina que a sinalizao deve seguir um padro
legalmente estabelecido. Situaes iguais devem ser sinalizadas com os mesmos critrios.
O princpio da clareza preconiza que devem ser transmitidas mensagens objetivas de
fcil compreenso. E o da preciso e confiabilidade, que a sinalizao deve ser precisa e confivel, correspondendo situao efetivamente existente e gerando credibilidade. Tambm de se observar, pelo princpio da visibilidade e legibilidade, que
a sinalizao seja vista na distncia necessria, podendo ser lida em tempo hbil para a
tomada de deciso. Finalmente, o gestor deve manter a sinalizao permanentemente
limpa, conservada e fixada, quando for o caso, conforme indica o princpio da conservao e manuteno.
Para corroborar a relevncia dos princpios aplicveis sinalizao, importa verificar o
tratamento dispensado pelo CTB questo em dispositivos especficos, in verbis:
231
[...]
Art. 81. Nas vias pblicas e nos imveis proibido colocar luzes, publicidade, inscries, vegetao e mobilirio que possam gerar confuso, interferir na visibilidade da sinalizao e comprometer a segurana do trnsito.
Art. 82. proibido afixar sobre a sinalizao de trnsito e respectivos suportes, ou junto a ambos, qualquer tipo de publicidade, inscries, legendas e smbolos que no se relacionem com a mensagem da sinalizao.
Art. 83. A afixao de publicidade ou de quaisquer legendas ou smbolos
ao longo das vias condiciona-se prvia aprovao do rgo ou entidade
com circunscrio sobre a via.
Art. 84. O rgo ou entidade de trnsito com circunscrio sobre a via
poder retirar ou determinar a imediata retirada de qualquer elemento
que prejudique a visibilidade da sinalizao viria e a segurana do trnsito, com nus para quem o tenha colocado.
3. TIPOS DE SINALIZAO
Assimilados os princpios bsicos a serem observados pelo gestor, releva considerar os
principais tipos de sinalizao possveis de serem implementados nas vias pblicas.
O principal subsistema de sinalizao o vertical, que se utiliza de placas onde o meio
de comunicao est na posio vertical, fixado ao lado ou suspenso sobre a pista,
transmitindo mensagens de carter permanente e, eventualmente, variveis, mediante
smbolos ou legendas. As placas se classificam conforme suas funes, que podem ser
de regulamentao, advertncia ou de indicao.
As de regulamentao tm por finalidade informar aos usurios as condies, proibies, obrigaes ou restries no uso das vias. Suas mensagens so imperativas e o
desrespeito a elas constitui infrao. A forma padro do sinal de regulamentao a
circular, e as cores so vermelha, preta e branca.
J a sinalizao de advertncia tem por finalidade alertar os usurios da via para condies potencialmente perigosas, indicando sua natureza. A forma padro dos sinais de
232
advertncia quadrada, devendo uma das diagonais ficar na posio vertical. As cores
so amarela e preta.
Quanto sinalizao vertical de indicao, tem a finalidade de identificar as vias e os
locais de interesse, bem como orientar condutores de veculos quanto aos percursos,
os destinos, as distncias e os servios auxiliares, podendo, tambm, ter como funo
a educao do usurio. Suas mensagens possuem carter informativo ou educativo e
servem para facilitar a localizao de pontos estratgicos da cidade e orientar sobre a
melhor forma de deslocamento.
De outro lado, temos o subsistema de sinalizao horizontal, que apresenta caractersticas diferenciadas da sinalizao vertical. Ele se utiliza de linhas, marcaes, smbolos
e legendas, pintados ou apostos sobre o pavimento das vias. Tem como funes:
a. organizar o fluxo de veculos e pedestres;
b. controlar e orientar os deslocamentos em situaes com problemas de geometria, topografia ou frente a obstculos;
c. complementar os sinais verticais de regulamentao, advertncia ou indicao.
Em casos especficos, tem poder de regulamentao. A sinalizao horizontal mantm
alguns padres cuja mescla e a forma de colorao na via definem os diversos tipos de
sinais.
Com relao sinalizao semafrica, o rgo de trnsito deve observar as regras
dos manuais que envolvem tanto a sinalizao vertical como a horizontal. Sempre que
a visibilidade do semforo for comprometida pela presena anterior de curva ou outro
obstculo, recomendada a instalao de placa vertical de advertncia (A-14) a uma
distncia razovel capaz de alertar o condutor com antecedncia, indicando o controle
na interseo.
233
O gestor tambm deve ter presente que, quando for implantar faixa de segurana junto ao semforo ter, obrigatoriamente, de incluir linha de reteno antes do local de
travessia de pedestres. Ela indicar o local onde o condutor deve imobilizar o veculo.
A linha no obrigatria em faixas de pedestres implantadas fora de reas semaforizadas.
De outro lado, cabe alertar que a luz amarela do semforo serve apenas como transio para os sinais verde e vermelho, no cabendo a utilizao do amarelo piscante. Essa providncia, equivocadamente utilizada por alguns rgos, na verdade retira
o carter de regulao da interseo, oferecendo risco aos condutores. A luz amarela
piscante deve ser utilizada somente para sinalizao de obras e outras situaes temporrias de risco.
Oportuno frisar, tambm, que a instalao do semforo em intersees deve ocorrer
antes da rea onde os fluxos se cruzam. Verifica-se que, quando existem obstculos,
como rvores, por exemplo, alguns rgos acabam instalando o equipamento aps a
interseo, o que constitui um equvoco. Melhor retirar o obstculo ou deixar de instal-lo.
Por fim, cabe registrar que a instalao de semforos deve ser feita como medida posterior ao esgotamento de outras alternativas de controle de fluxo. Com efeito, a operao desse tipo de sinalizao complexa. Ele deve ser adotado onde efetivamente o
fluxo de veculos e pedestres intenso, restando inviveis alternativas como a colocao de placas de parada obrigatria ou de preferencial.
Tambm so opes que podem anteceder a instalao de semforos, as rotatrias e
as minirrotatrias.
234
4. INVENTRIO DA SINALIZAO
A partir da familiarizao com todos os tipos de sinalizao possveis, o gestor deve
fazer o planejamento sobre as reais necessidades, antes de implant-la.
Em seguida, uma providncia indispensvel o controle de todo o sistema atravs do
inventrio da sinalizao. O rgo executivo de trnsito dever providenciar a insero das placas e marcas virias em planilha especfica, de onde conste o tipo de sinal,
data de instalao e sua localizao. Alm disso, a planilha deve conter espao para
observar as intercorrncias como substituio, remoo, alterao etc.
Nenhum sinal de trnsito deve ficar fora do inventrio. Tal controle decisivo para validar a pretenso punitiva em caso de autuao por infrao de trnsito em que resulte
defesa administrativa ou recurso a ser examinado pela Jari.
5. JURISDIO/COMPETNCIAS DOS RGOS MUNICIPAIS DE TRNSITO

Uma questo emblemtica para muitos gestores se refere jurisdio dos rgos municipais de trnsito para sinalizao de reas especiais de circulao, como condomnios, shoppings, mercados, aeroportos, estaes rodovirias e praias abertas circulao.
Nesse sentido, bom compreender o real conceito de via pblica e o alcance da lei para
indicar a extenso da competncia do gestor.
O CTB define em seu art. 2o que so vias terrestres urbanas e rurais as ruas, as avenidas, os logradouros, os caminhos, as passagens, as estradas e as rodovias, que tero seu
uso regulamentado pelo rgo ou entidade com circunscrio sobre elas, de acordo
com as peculiaridades locais e as circunstncias especiais.
235
J o pargrafo nico do art. 2o prev que [...] so consideradas vias terrestres as praias
abertas circulao pblica e as vias internas pertencentes aos condomnios constitudos por unidades autnomas.
Importante o acrscimo do art. 5o nas vias internas pertencentes a condomnios constitudos por unidades autnomas, a sinalizao de regulamentao da via ser implantada e mantida s expensas do condomnio, aps aprovao dos projetos pelo rgo
ou entidade com circunscrio sobre a via.
De outro lado, no Anexo II, em conceitos e definies, o CTB define via como: superfcie por onde transitam veculos, pessoas e animais, compreendendo a pista, a calada, o acostamento, ilha e canteiro central. E trata via urbana como: ruas, avenidas,
vielas, ou caminhos e similares abertos circulao pblica, situados na rea urbana, caracterizados principalmente por possurem imveis edificados ao longo de sua
extenso (Grifo nosso).
A partir dessas definies, possvel inferir que a competncia do rgo municipal se
estende alm das tradicionais vias pblicas, alcanando todos os locais, pblicos ou privados, que possuam reas abertas para circulao de veculos e pessoas.
Com relao aos condomnios, a lei foi especfica, mas por analogia no h como deixar
de aplicar o mesmo entendimento para os demais casos, como reas de estacionamento de shoppings e supermercados.
Cabe observar que a lei foi sutil com relao s praias. Embora tenha definido que se
trata de via pblica no fez meno competncia para sinalizao e fiscalizao. Nesse
caso, e por interpretao analgica, tal competncia tambm do Municpio em cuja
circunscrio se encontra a praia. De notar que as praias so jurisdicionadas pela Marinha, que no integra o Sistema Nacional de Trnsito e no pode atuar em tais questes.
Pela mesma razo, a exemplo do que ocorre nos condomnios, o Municpio quem
regula a sinalizao nas reas abertas circulao em aeroportos e estaes rodovirias.
236
6. SINALIZAO PARA PEDESTRES, IDOSOS E PESSOAS COM DEFICINCIA

A importncia da sinalizao centra-se tambm no quesito de favorecer a mobilidade
dos cidados, uma vez que estes so os principais beneficirios da organizao da sinalizao, da fluidez e da segurana nas vias pblicas.
Desta forma, com relao aos idosos e s pessoas com deficincia, incluindo todas as
que tenham dificuldade de locomoo, h tambm tratamento especial para sinalizao na legislao paralela ao Cdigo de Trnsito.
Assim, o Municpio deve garantir a elas espao para estacionamento. A regulamentao com relao ao idoso se deu atravs da Resoluo do Contran 303/2008, em ateno determinao da Lei Federal 10.741, de 1o de outubro de 2003, que dispe sobre
o Estatuto do Idoso.
A norma estabelece a obrigatoriedade de se destinar 5% (cinco por cento) das vagas
em estacionamento regulamentado de uso pblico para serem utilizadas exclusivamente por idosos com idade igual ou superior a 60 anos. De outro lado, a Resoluo do
Contran 304/2008 atendeu Lei Federal 10.098/2000 e ao Decreto 5.296/2004 para
regular a destinao de 2% (dois por cento) das vagas em estacionamento regulamentado exclusivamente para veculos que transportem pessoas portadoras de deficincia
ou com dificuldade de locomoo. A sinalizao para ambos os casos est nos anexos
das Resolues.
Importa esclarecer, entretanto, que os porcentuais estabelecidos no devem ser cumpridos por simples equao matemtica, e sim atender efetiva necessidade. Tampouco devem se prender s s reas de estacionamento regulamentado, como mencionado na legislao, mas contemplar todos os locais onde tais vagas sejam teis. So
exemplos as reas prximas de hospitais, escolas, teatros, bancos e comrcio. Assim,
237
uma boa prtica seria destinar algumas vagas nesses locais e monitorar a ocupao
para ampliar gradativamente, caso necessrio.
A Lei 10.098/2000 definiu como pessoa portadora de deficincia ou com mobilidade
reduzida aquela que temporria ou permanentemente tem limitada sua capacidade de
relacionar-se com o meio e de utiliz-lo.
J o Decreto 5.296/2004 apresentou as categorias e as definies para deficinciafsica, auditiva, visual e mental.E, ainda, incluiu na mesma linha lista de pessoa com mobilidade reduzida quela que, no se enquadrando no conceito de pessoa portadora de
deficincia, tenha, por qualquer motivo, dificuldade de movimentar-se, permanente ou
temporariamente, gerando reduo efetiva da mobilidade, flexibilidade, coordenao
motora e percepo.
Nesse caso, embora no seja fruto de regulamentao especfica, esto contempladas
as pessoas grvidas e as que apresentem algum tipo de enfermidade, de modo que os
movimentos resultem dificultados. Na lacuna da legislao federal, alguns rgos de
trnsito tm adotado como boa prtica a edio de regulamentos especficos para o
caso de pessoas grvidas.
As Resolues do Contran estabelecem modelo de credencial para identificar os veculos que transportam pessoas com mobilidade reduzida, cujo porte obrigatrio e com
validade nacional. Todavia, essa exigncia controversa.
Ora, uma resoluo no pode estabelecer um novo documento de porte obrigatrio
alm daqueles previstos em lei. Assim, a falta de porte da credencial no pode resultar em autuao por infrao de trnsito, no caso de ficar caracterizado pelo agente
de trnsito que o veculo efetivamente transporta pessoa com deficincia. Da mesma
forma, no seria justo autuar pessoa idosa que ocupar vaga de estacionamento sem a
credencial, uma vez que ela pode ser facilmente identificada atravs de documento de
identidade.
238
O que o rgo de trnsito pode fazer efetuar o cadastramento das pessoas do Municpio que potencialmente utilizariam vagas de estacionamento especial. Tal providncia
auxiliar na reserva de vagas compatveis.
Por fim, cabe observar o equvoco na excluso de veculos de idosos nas reas de estacionamentos internos das edificaes (art. 4o da Resoluo 302/2008).
O tema da sinalizao viria, deve-se tratar com relevo, tambm, a travessia de pedestres atravs de faixas exclusivas de segurana. Trata-se de sinalizao horizontal de
regulamentao, que indica a preferncia para pedestres. E ela se d em duas situaes
distintas. Uma quando a faixa se localiza junto aos semforos, em que se torna obrigatrio o acrscimo de linha de reteno, conforme j mencionado. A outra situao
envolve a faixa em local no semaforizado. As regras e as formas de uso esto nas pginas de 46 a 49 do Manual Brasileiro de Sinalizao de Trnsito Volume IV, aprovado pela
Resoluo 236, de 11 de maio de 2007, do Conselho Nacional de Trnsito.
O cuidado que o gestor deve ter no caso da faixa de pedestres o de evitar sua banalizao. Implantar indiscriminadamente, sem o mnimo de critrios, pode causar efeito
contrrio ao pretendido.
No caso de faixas junto a semforos, imperioso que seja fixado tambm um foco de
pedestres a fim de facilitar a visibilidade. Outra situao no caso de faixa instalada
aps o semforo, na via transversal para onde convertem os veculos. Nesse caso, a
sugesto recu-la, evitando que aps abrir o sinal os veculos tenham de permanecer
na rea de cruzamento enquanto aguardam a passagem de pedestres.
Nos demais casos, as faixas devem ser implantadas em locais onde sua inexistncia
pode comprometer e dificultar a travessia. So exemplos os locais de grande fluxo de
veculos aliados necessidade de travessia de pedestres. E quando o fluxo de pedestres
e veculos for igualmente intenso, ento uma nova alternativa deve ser buscada, como
239
a criao de passarela ou a instalao de foco luminoso que regule a passagem. Em

todos os casos, imperioso que o rgo de trnsito faa instalar placas de advertncia
indicando a presena de faixa destinada travessia de pedestres.
No caso de escolas, uma recomendao importante que a faixa no se localize exatamente em frente ao porto de sada, haja vista que a troca brusca do ambiente interno
para o externo pode ofuscar a ateno do estudante, que, inadvertidamente, correr
risco na travessia. A soluo a colocao de grades em frente s sadas, canalizando o
estudante para a travessia na faixa, direita ou esquerda, quando j estar ambientado rea externa da escola.
7. BOAS PRTICAS PARA A FLUIDEZ DO TRNSITO

Como foi visto no princpio da preciso e confiabilidade, cada sinal deve corresponder a uma situao e uma necessidade real. Se no for assim, o usurio da via deixar de
confiar na sinalizao e comprometer a segurana e fluidez.
7.1. Parada e estacionamentos
Um exemplo clssico o das placas de parada obrigatria (R-1) e de preferncia
(R-2). Embora as duas indiquem o direito de preferncia para quem se conduz pela
via transversal, elas tm objetos diferentes. A de indicao de preferncia permite o
avano caso no haja veculos na transversal. J a de parada obrigatria determina a
imobilizao do veculo independentemente de outro estar exercendo a preferncia
na interseo. Nesse caso, a parada se faz necessria devido falta de viso do contrafluxo. A no observncia poder acarretar acidentes. Verifica-se que o condutor tende
a desrespeitar a obrigao de parada obrigatria quando tiver ampla viso do contrafluxo, pois no v sentido em sua funo. Assim, acaba condicionado a desrespeitar
a regra, correndo risco quando houver uma situao real de perigo. Cada placa deve
240
ser implantada, portanto, de forma a cumprir sua real finalidade. recomendvel que
antes da interseo a placa R-1 seja antecedida da placa de advertncia A-15, indicando
parada obrigatria frente.
Outro exemplo clssico que pode contribuir para boa fluidez e segurana do trnsito
se refere ao controle de parada e estacionamento. Para regular essas situaes, o
rgo de trnsito pode utilizar trs tipos de placas: a placa R-6a, que indica a proibio
de estacionar; a R-6b, que indica a permisso (estacionamento regulamentado); e a
R-6c, que indica proibio de parar e estacionar. Cada uma foi concebida para situao
especfica e diferenciada. A implantao deve ocorrer conforme a exigncia da via e o
desejo do gestor.
Nas vias onde a fluidez no seja comprometida com o estacionamento de veculos, a
permisso pode ser concedida simplesmente pela no fixao da placa R-6b. Ela apenas
ser necessria caso em algum ponto da via a regra for da proibio. A placa R-6b deve
ser fixada em locais onde o estacionamento pode comprometer a fluidez, ficando liberado apenas o embarque e o desembarque de passageiros.
J a placa R-6c necessria quando, tanto a parada, como o estacionamento puderem
comprometer a fluidez de forma acentuada ou, ainda, colocar em risco a incolumidade
das pessoas. Nesse caso, cada situao requer um tipo de sinalizao, sendo necessria
a avaliao criteriosa do rgo de trnsito, sob pena de banalizar a sinalizao.
Outro aspecto que merece destaque quanto a essas placas que em locais de atrao de trfego, como escolas, hospitais e centros comerciais, a proibio de estacionar
pode ser estratgica para a fluidez do trnsito.
Ocorre que onde for proibido o estacionamento ser permitida a operao de embarque e desembarque de passageiros. A destinao de um trecho especfico de proibio, equivalente ao espao de cinco veculos, por exemplo, j atender demanda para
241
embarque e desembarque. Mas se for permitido o estacionamento em frente a esses

locais, no haver espao para desembarque e outros veculos acabaro parando em
fila dupla, comprometendo o trfego.
Outra providncia positiva para o rgo de trnsito se relaciona com a localizao dos
estacionamentos de veculos de servios. Via de regra, os pontos de txis se localizam
na faixa da direita prximos das esquinas. Ocorre que, em muitas intersees semaforizadas, a faixa da direita pode ser utilizada exclusivamente para converso direita,
com tempo diferenciado. Desta forma, a ocupao dessa faixa pelos txis impedir
essa possibilidade, ocasionando reteno desnecessria de veculos. Nesse caso, a boa
prtica recomenda a liberao da faixa, transferindo o ponto de txi para outro local.
Ainda na linha de estacionamento especial de destacar o que estabelece a Resoluo
302/2008 do Contran que define e regulamenta as reas de segurana e de estacionamentos especficos de veculos, com a caracterizao de cada uma. Alm daquelas
destinadas a idosos e pessoas com deficincia, incluiu as rea de estacionamento para
veculo de aluguel, de carga e descarga, de ambulncia, de estacionamento rotativo, de
viaturas policiais e aquelas considerados de curta durao. Nesse ltimo caso, a Resoluo prev o uso obrigatrio do pisca-alerta ativado, em perodo de tempo determinado e regulamentado de at 30 minutos. E, ainda, veda a destinao de parte da via para
estacionamento de qualquer veculo em situaes de uso no previstas.
Data venia, a Resoluo comete algumas impropriedades que merecem reparos.
Ao estabelecer relao taxativa de alguns veculos e proibir a destinao de vagas para
outros, acaba invadindo a autonomia dos Municpios. Entre as excluses, esto os veculos de transporte de valores e os oficiais. Nesse caso, o Municpio deve atender a
tais demandas, usando das prerrogativas que a legislao federal lhe concede. Assim, as
vagas para veculos de transporte de valores devem estar localizadas prximas s instituies bancrias. E as vagas para veculos oficiais sero reservadas junto a reparties
pblicas onde a providncia necessria. Nas duas situaes, a sinalizao vertical de
242
regulamentao de estacionamento permitido far constar informao adicional de

exclusividade para cada um dos casos.
De outro lado, o uso do pisca-alerta pressupe algum tipo de emergncia e no pode
ser erroneamente utilizado a pretexto de indicar o estacionamento por curto perodo.
Em funo desse equvoco, muitos rgos de trnsito tm determinado o uso desse
sinal de luzes na regulamentao de estacionamento em frente a farmcias. um erro
que facilmente pode ser corrigido atravs da correta fiscalizao de controle de tempo,
sem a necessidade do uso das luzes de emergncia.
Ainda com relao s placas de estacionamento e parada, cabe um importante registro:
o incio e o fim dos comandos da sinalizao. O Manual de Sinalizao Vertical de Regulamentao definiu que o permetro de comando das placas vale para antes e aps onde
estiverem localizadas, em cerca de 40 metros para cada um dos lados. Deve-se convir
que tal prtica um tanto surrealista, dificultando ao condutor a identificao do sinal
antes da placa. A nica explicao plausvel de que se buscou com isso a economia
de placas, j que elas podem ser fixadas no meio das quadras em vez de no incio. Para
equacionar esse bice e favorecer os usurios da via, os rgos de trnsito podem utilizar nas placas as inscries incio e fim, determinando onde se inicia e termina cada
comando. Essa providncia autorizada pela norma do Contran e pode ser uma boa
alternativa.
7.2. Carga e descarga
Com relao carga e descarga, bom que o rgo de trnsito tenha presente que
ela considerada estacionamento (art. 47, pargrafo nico do CTB). Assim, ela no
deve ser permitida onde a regra de proibio de estacionar.
Constituiu equvoco, portanto, permitir a carga e a descarga atravs de informaes
adicionais nas placas de proibio (R-6a). O correto permiti-la somente nos locais
243
onde o estacionamento liberado. O rgo de trnsito poder fazer constar informaes adicionais nas placas de permisso (R-6b), estabelecendo reas determinadas para
carga e descarga.
Outra alternativa , em rea de permisso de estacionar, dar exclusividade carga e
descarga em horrios especficos, conforme avaliao anterior de necessidade e pertinncia. Uma boa prtica verificada em muitos Municpios a de estabelecer essas
operaes em vias paralelas de menor fluxo, liberando, assim, as vias principais.
O mesmo princpio deve ser aplicado com relao s reas especiais de estacionamento para veculos de servio, como os de frete e de aluguel (txi), por exemplo. Em tais
casos, a placa regulamentao deve ser a R-6b (estacionamento permitido), acrescendo-se a informao sobre o tipo de exclusividade.
7.3. Laos de quadra
Uma medida que tem sido muito positiva para a fluidez do trnsito o uso de laos
de quadra, auxiliados por sinalizao indicativa correspondente ao percurso que o veculo deve fazer para transpor a via. Assim, em vez de reservar rea para a converso
esquerda, o condutor sair pela direita fazendo o contorno na quadra e liberando a
faixa que seria utilizada para a converso. Nesse caso, a sinalizao indicativa de percurso pode conter ainda informaes sobre locais de demanda, como sadas da cidade,
bairros, hospitais, pontos tursticos etc. Tais providncias facilitam a fluidez e prestam
servio relevante principalmente s pessoas que desconhecem o trnsito local. Os laos de quadra dispensam a abertura dos canteiros centrais para converso esquerda,
liberando o trnsito e melhorando a fluidez.
7.4. Postos de gasolina
De outro lado, um cuidado especial que a gesto deve ter com relao sinalizao
em postos de gasolina.
244
Nesses locais, h critrios especficos por se constituir em rea de risco. O CTB determina que os locais destinados a postos de gasolina, oficinas, estacionamentos ou
garagens de uso coletivo devero ter suas entradas e sadas devidamente identificadas,
na forma estabelecida pelo Contran (art. 86).
O rgo normativo editou a regulamentao atravs da Resoluo 38, de 21 de maio
de 1998, estabelecendo a forma de sinalizar, que inclui indicao especfica para entradas e sadas, atravs de sinalizao vertical e horizontal e pintura zebrada nas cores
preta e amarela nas quinas do rebaixamento, quando for o caso.
Por fim, duas questes relevantes a serem observadas pelo gestor: a primeira que
nenhuma via pavimentada poder ser entregue aps sua construo, ou reaberta ao
trnsito aps a realizao de obras ou de manuteno, enquanto no estiver devidamente sinalizada. Assim, ficaro asseguradas as condies de segurana na circulao.
A outra que a instalao da sinalizao viria no depende de lei da Cmara de Vereadores. Trata-se de uma providncia de competncia do Poder Executivo, j autorizado
pela legislao federal.
necessrio, destarte, que o rgo de trnsito sinalize a via pblica dentro de critrios
lgicos e tcnicos, atendendo aos princpios j mencionados. Alm disso, tem de haver
uma relao entre a sinalizao e a real necessidade da via pblica, de modos que ela
se torne eficiente. Sua instalao deve estar motivada em despacho da autoridade de
trnsito, com o aval de tcnico responsvel da rea de engenharia.
245
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