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legislador ao utilizar a expresso foi afirmar que, para ser tributo, a obrigao de
realizar a prestao pecuniria precisa ter emanado da lei, prescindindo da vontade
daqueles que integram a relao jurdica.
Isto posto, no se deve admitir a negativa de vigncia do dispositivo
supracitado, muito menos de um conceito de tributo que, como demonstrado,
constitucionalmente pressuposto. Na anlise da natureza jurdica de uma
determinada exao, urge que se realize a subsuno dos critrios estabelecidos no
art. 3 do CTN, corroborados pela Constituio Federal de 1988, aos elementos e
caractersticas da exao.
Nesse momento, caso o conceito de tributo se encaixe de forma
perfeita sobre a figura em anlise, outra no pode ser a concluso: trata-se de uma
exao que possui natureza tributria, a ela se aplicando todo o regime
constitucional pertinente, notadamente os princpios tributrios, emanados das
limitaes constitucionais ao poder de tributar.1
Alm disso, ao inserir a COSIP ao lado de figuras como o preo pblico
e a tarifa, tratando tais institutos como espcies de um mesmo gnero que
Edvaldo Brito denomina de prestaes pecunirias pela assistncia vital, stricto
sensu est-se vilipendiando todo o Sistema Tributrio Nacional, deixando-se de
realizar a imprescindvel distino entre as obrigaes de natureza contratual e de
natureza legal, tambm conhecidas como ex voluntate e ex lege, respectivamente.
Tentativa dessa natureza no encontra guarida no ordenamento jurdico ptrio,
impondo-se a utilizao do conceito clssico de tributo, h muito discutido, para
enquadrar a COSIP entre as espcies tributrias.
Mas importante que se reconhea que a s identificao do carter
compulsrio do nascimento da obrigao no critrio suficiente determinao da
natureza tributria de uma determinada prestao pecuniria paga ao Poder Pblico
ou a entidades no estatais de fins de interesse pblico. Para que se obtenha
concluso segura, imprescindvel a conjugao dos demais elementos formadores
do conceito de tributo.
A par do argumento concernente compulsoriedade da prestao
pecuniria, Edvaldo Brito, na obra adrede referida (2004), deduz outros argumentos,
1
Definindo o que seriam essas limitaes ao poder de tributar, Luciano Amaro (2005, p. 107)
assevera que estas integram o conjunto de traos que demarcam o campo, o modo, a forma e a
intensidade de atuao do poder de tributar (ou seja, do poder, que emana da Constituio, de os
entes polticos criarem tributos).
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uma
conduta
ilcita,
conferindo
prestao
pecuniria
natureza
sancionatria.
vista disso, conclui-se que a COSIP no se trata de uma sano pela
prtica de um ato ilcito, o que apenas corrobora o posicionamento ora sustentado,
no sentido de que essa exao possui natureza tributria, dispondo de todos os
elementos que compem o conceito de tributo.
2.2 O ENQUADRAMENTO DA COSIP ENTRE AS ESPCIES TRIBUTRIAS
Como demonstrado, no pairam dvidas quanto natureza tributria
da Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica. Com efeito, tratase de um tributo.
Todavia, tal concluso apenas o primeiro passo na perquirio da
sua natureza jurdica, revelando-se fundamental que se investigue a qual das
espcies tributrias existentes no Sistema Tributrio Nacional a COSIP se enquadra
ou, at mesmo, se esta deve ser considerada como uma espcie tributria
autnoma, absolutamente distinta daqueloutras j existentes no ordenamento
jurdico.
2.2.1 A COSIP enquanto contribuio especial: a irrelevncia da denominao
De logo, tendo em vista a prpria dico do art. 149-A, inserido na
Carta Poltica de 1988 pela Emenda Constitucional n 39/2002, impende seja
verificado se a Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao Pblica, a
COSIP, se trata, efetivamente, de uma contribuio especial.
Consoante se depreende da leitura do caput do referido dispositivo
constitucional, fala-se que os Municpios e o Distrito Federal podero instituir
contribuio, na forma das respectivas leis, para o custeio do servio de iluminao
pblica, observado o disposto no art. 150, I e III. (grifos nossos)
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insta
observar
que
esse
trao
caracterstico
das
15
especial,
na
medida
em
que
nenhum
dos
dois
elementos
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Maria Sylvia Zanella di Pietro (2002, p. 106), ao tratar dos servios uti
universi, enumera algumas atividades do Poder Pblico que se enquadrariam
perfeitamente na sua definio, apontando ser, por exemplo, o caso dos servios de
defesa do pas contra o inimigo externo, dos servios diplomticos, dos servios
administrativos prestados internamente pela Administrao, dos trabalhos de
pesquisa cientfica, de iluminao pblica, de saneamento. (grifos nossos)
Com efeito, a iluminao pblica um servio eminentemente
universal, que beneficia toda a coletividade, e que, portanto, no se adequa de
maneira alguma ao requisito da divisibilidade, trazido pelo art. 145, II, da Lei Maior.
esse o entendimento sustentado pelo Supremo Tribunal Federal, como pode se
observar nos julgados abaixo colacionados:
EMENTA: TRIBUTRIO. MUNICPIO DE NITERI. TAXA DE
ILUMINAO PBLICA. ARTS. 176 E 179 DA LEI MUNICIPAL N 480, DE
24.11.83, COM A REDAO DADA PELA LEI N 1.244, DE 20.12.93.
Tributo de exao invivel, posto ter por fato gerador servio inespecfico,
no mensurvel, indivisvel e insuscetvel de ser referido a
determinado contribuinte, a ser custeado por meio do produto da
arrecadao dos impostos gerais. Recurso no conhecido, com
declarao de inconstitucionalidade dos dispositivos sob epgrafe, que
instituram a taxa no municpio. (Supremo Tribunal Federal. RE n.
233.332/RJ. Rel. Min. Ilmar Galvo. DJ: 14/05/1999) (grifos nossos)
EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. TAXA DE ILUMINAO
PBLICA. MUNICPIO DE IVOTI, RS. I. - Ilegitimidade da taxa, dado que o
servio de iluminao pblica um servio destinado coletividade
toda, prestado uti universi e no uti singuli. II. - Precedentes do STF. III.
R.E. inadmitido. Agravo no provido. (Supremo Tribunal Federal. AI-AgR n.
231.132/RS. Rel. Min. Carlos Velloso. DJ: 06/08/1999) (grifos nossos)
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obtm proveito dele, so os servios cujo custeio ser realizado com a receita dos
impostos.
Trazendo tais definies para o caso da COSIP, demonstrou-se
oportunamente que o servio de iluminao pblica servio de carter universal, j
tendo o prprio Supremo Tribunal Federal se manifestado no sentido de considerar
que esse servio deve ser custeado atravs da receita dos impostos.
vista disso, pode-se concluir que a COSIP possui natureza jurdica
de imposto, em virtude da generalidade do servio de iluminao pblica, prestado
de maneira abstrata e difusa para a coletividade. O que se deve levar em
considerao, portanto, a natureza do servio que se pretende custear com a
instituio do tributo. Ademais, a incidncia da COSIP independer da realizao de
uma ao estatal especfica, diretamente relacionada ao sujeito passivo da relao
jurdica tributria.
Alm disso, ainda que a anlise da natureza tributria da COSIP se
resumisse observao do critrio material da sua hiptese de incidncia, a
concluso ora exposta em nada se alteraria, apenas sendo confirmada. Isso porque,
a despeito da inexistncia de indicao constitucional da sua materialidade, no se
pode negar que o legislador infraconstitucional, a quem a Lei Fundamental de 1988
delegou a responsabilidade de realizar tal definio, ter que faz-lo em
conformidade com aquilo que prescreve o art. 149-A do referido diploma. O
legislador, portanto, no est absolutamente livre para executar o seu mister,
devendo agir de acordo com a orientao trazida pela Constituio.
Como sabido, a Constituio no institui o tributo. Ela apenas
outorga competncia aos entes polticos para que estes o faam. Assim, o legislador
municipal, ao exercer essa competncia, instituindo a COSIP, definir abstratamente
qual ser o comportamento que, uma vez ocorrido no mundo fenomnico, far
nascer, infalivelmente, a relao jurdica tributria, com a incidncia do tributo.
Em relao Contribuio para o Custeio do Servio de Iluminao
Pblica, essa situao criada pelo legislador no poder ser uma ao estatal
especificamente destinada ao seu contribuinte. Com isso, ainda que cada Municpio
adote materialidade diversa, esta sempre ser desvinculada de uma ao do Poder
Pblico, o que, de acordo com a classificao dos tributos demonstrada, trao
caracterstico dos impostos, tributos no-vinculados.
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argumento, capitaneado por Hugo de Brito Machado, no sentido de que, por tratarse de um imposto, a materialidade da sua hiptese de incidncia teria que ser
determinada na prpria Constituio, o que no ocorreu em relao ao tributo ora
analisado.
Com efeito, essa circunstncia confere ao legislador infraconstitucional
amplos poderes para escolher qual o fato que, uma vez ocorrido no mundo
fenomnico, far nascer, infalivelmente, a relao jurdica tributria, com a incidncia
da COSIP. Entretanto, essa situao no pode ser entendida como transgressora de
qualquer dos limites ao poder de reforma, na medida em que o legislador municipal
continuar devendo observar os princpios constitucionais tributrios no momento de
escolher qual ser a materialidade do tributo.
Assevera Hugo de Brito Machado (2003, p. 188):
[...] com a substituio de todos os impostos por contribuies, o
legislador no teria limite nenhum na escolha dos fatos geradores
desses tributos, e isto evidentemente constitui uma afronta ao direito
fundamental do cidado contribuinte de s pagar o tributo se e quando
ocorrer o respectivo fato gerador, pois a definio deste por lei ordinria
poderia ser feita em face da ausncia de limites constitucionais de
forma ampla, com total desprezo pelo princpio da tipicidade tributria
que constitui inegvel garantia individual do contribuinte. (grifos nossos)
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dizer, nenhuma das situaes ali previstas retira de maneira absoluta do Poder
Executivo a disponibilidade sobre os recursos auferidos com a arrecadao dos
impostos. O que a Constituio faz apenas orientar a aplicao dos recursos,
estabelecendo as prioridades que devem ser observadas, sem, contudo, determinar,
por exemplo, que a integralidade da receita oriunda da arrecadao do Imposto
Sobre Servios ser destinada a essa ou quela despesa.
Assim, o que se percebe que o art. 149-A autoriza os Municpios a
institurem um imposto que ter a totalidade da sua receita destinada a uma despesa
prevista na prpria Constituio, sendo esse, pois, o trao marcante da COSIP,
criada com o objetivo explcito de prover recursos aos Municpios para que estes
tenham condies de custear o servio de iluminao pblica.
Resta saber, portanto, se o poder de reforma, ao assim agir, incorreu
em inconstitucionalidade, indo alm daquilo que o poder constituinte originrio lhe
permite. Ressalte-se que para que se configure o vcio de inconstitucionalidade de
uma norma constitucional, preciso que a emenda viole diretamente alguma das
clusulas ptreas, que compem o ncleo de intangibilidade da Lei Maior, previstas
no seu art. 60, 4.
A propsito do tema, Hugo de Brito Machado (2003, 187) traz a lume
essa discusso, manifestando-se a respeito da COSIP:
Quando a Constituio veda a vinculao das receitas de impostos a
rgo, fundo ou despesa, ela o faz em ateno separao de poderes do
Estado, tendo em vista que ao Poder Executivo cabe formular a proposta
de oramento anual para as receitas e despesas pblicas. Se feita a
vinculao na prpria Constituio, estaria decretada a supremacia do
Poder Legislativo, titular do poder de reforma da Constituio, e retirada do
Poder Executivo a possibilidade de elaborar o seu plano de governo, que a
final consubstanciado no oramento.
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Ora, fica claro que o motivo para que o art. 167, IV, da Constituio
proba a vinculao da receita dos impostos justamente o fato de que, em relao
aos servios custeados atravs desses tributos no-vinculados, no se pode
identificar um grupo determinado de pessoas como beneficirio desses servios
pblicos, diferentemente do que ocorre em relao s contribuies especiais, cuja
atividade desenvolvida pelo sujeito ativo favorece uma categoria ou grupo social
especfico, o que legitima a vinculao prvia da receita a algum fundo ou rgo que
esteja diretamente relacionado a esse grupo de indivduos.
A fim de que se compreenda melhor essa construo, importante tratar
de algumas questes, tais como o processo de elaborao do oramento e o
processo legislativo para a criao de emendas Constituio, o que, de certo,
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tornar ainda mais evidente a transgresso dos limites ao poder de reforma pela
Emenda Constitucional n. 39.
O art. 165 da Lei Fundamental de 1988 expresso ao declarar que o
plano plurianual, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais so de
iniciativa do Poder Executivo. Essa diviso no rechaa a idia de que o oramento
uno. Ele o , em atendimento ao princpio da unidade oramentria, mas isso no
significa a existncia de um nico documento, mas a integrao finalstica e a
harmonizao entre os diversos oramentos. (TORRES, 2000, p. 105)
O que a Constituio de 1988 fez foi apenas tripartir o planejamento
oramentrio. No plano plurianual, consoante determina o 1 do art. 165, sero
definidos os objetivos e as metas do governo a longo prazo, relativas a programas
de durao continuada, sendo veiculado por lei formal e que para possuir eficcia
quanto realizao das despesas depender do oramento anual.
J a lei de diretrizes oramentrias, alm de compreender as metas e
prioridades da administrao pblica, trata-se de uma orientao a ser observada
quando da elaborao da lei oramentria anual, como prescreve o 2 do citado
dispositivo.
Por fim, tem-se a lei oramentria anual, que compreende o oramento
fiscal, o oramento de investimentos das empresas estatais e o oramento da
seguridade social.
Visto isso, percebe-se que o Poder Executivo o titular da prerrogativa
de elaborar o oramento, podendo o Presidente da Repblica, inclusive, vetar as
emendas que tenham sido aprovadas pelo Congresso Nacional, o que apenas torna
patente a importncia do Poder Executivo no processo de definio de metas e da
elaborao do plano de governo atravs do oramento.
Com efeito, compete ao Congresso Nacional, atravs das suas duas
Casas, apreciar os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes
oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais, conforme prev o art.
166 da Constituio, podendo apresentar emendas aos projetos. Todavia, a prpria
Constituio condiciona a aprovao de tais emendas sua compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias (art. 166, 3 e 4),
impedindo o Poder Legislativo de alterar significativamente os planos e metas
traadas pelo Poder Executivo.
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ponto
que
merece
destaque
em
relao
ao
mencionado
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4 CONCLUSO
Como
visto,
Emenda
Constitucional
n.
39,
de
2002,
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servio uti singuli, sendo defeso ao Poder Pblico realizar o seu custeio atravs de
uma taxa. Ademais, no outro o entendimento do Supremo Tribunal Federal,
cristalizado na Smula 670, que considera que o servio de iluminao pblica no
pode ser remunerado mediante taxa.
J na tentativa de enquadramento da COSIP como um imposto,
percebe-se a perfeita conformao dos elementos dessa espcie de tributo com as
caractersticas da COSIP. Tal concluso emana, primeiramente, do fato de que o
servio custeado pela COSIP, a iluminao pblica, servio uti universi, prestado a
toda a comunidade indistintamente, no podendo ser frudo de maneira isolada por
uma pessoa ou por um grupo de pessoas determinado. Foi esse, inclusive, o
posicionamento do Pretrio Excelso, ao afirmar, atravs de um de seus
componentes, o Ministro Ilmar Galvo, quando do julgamento de ao em que se
discutia a constitucionalidade da Taxa de Iluminao Pblica, que o servio de
iluminao pblica deveria ser custeado atravs da receita dos impostos.
Alm disso, h tambm o fato de que o critrio material da hiptese de
incidncia da COSIP a ser escolhido pelo legislador infraconstitucional deve ser um
comportamento do contribuinte, desvinculado de qualquer ao estatal, o que
encerra trao caracterstico dos impostos, tributos no-vinculados.
Como destacado acima, a partir de tal concluso que se inicia a
investigao sobre a constitucionalidade da Contribuio para o Custeio do Servio
de Iluminao Pblica COSIP, analisando-se os principais fundamentos
sustentados pela doutrina.
De logo, por tratar-se de norma constitucional, inserida atravs de
emenda,
qualquer
argumento
pela
sua
inconstitucionalidade
deve
passar,
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REFERNCIAS
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