L 4 Por Qué Las Autocracias Promueven La Inestabilidad Luis Felipe Zegarra

Resumen
Algunos autores sostienen que las autocracias, a diferencia de las democracias,

pueden imponer reglas de juego que favorezcan la inversin privada y el crecimiento econmico, sin hacer caso a los grupos de poder que solo procuran
mantener sus privilegios. La autocracia de Odra (1948-1956) parece ser un
ejemplo que sustenta esta teora. Durante el ochenio de Odra, la concentracin
del poder permiti aplicar un programa econmico liberal e incentivar la inversin privada en varios sectores productivos, sobre todo en la minera y la agricultura de exportacin. Sin embargo, la aplicacin de medidas favorables a la
inversin privada y al crecimiento econmico se debi exclusivamente a que los
grupos de presin ms influyentes en las decisiones del dictador Odra, fueron
precisamente quienes estaban a favor de tales medidas. Si, por el contrario, los
grupos de presin ms poderosos hubieran propuesto medidas excesivamente
intervencionistas, entonces, las reglas de juego habran desfavorecido el crecimiento econmico. Por otro lado, si bien Odra pudo imponer un programa
econmico liberal en los primeros aos de su gobierno, con el transcurso del
tiempo le fue imposible mantener el mismo programa y tuvo que apelar a
polticas populistas con el fin de mantener la estabilidad poltica de su gobierno. En realidad, el gobi~rno de Odra es un ejemplo de que las autocracias
promueven la inestabilidad de las reglas de juego y la aplicacin de polticas
populistas.
Abstract
So me authors think autocracies, unlike democracies, can follow economic policies
that pro mote priva te investment and economic growth, without being influenced
by demands of some lobbies, which pretend to maintain and expand their
privilegies. Odra's autocracy (1948-1956) seems to be an example of the
autocratic advanta_ge. During Odra's government, concentration of poltcal
power permitted Odra to pursue a ortodox economic program and promote
prvate investment on mining and exporting agriculture. However, those policies
were possible beca use the lobbies very el ose to the government in those years
171
(exporters) promoted su eh policies. lf the most powerfullobbies had demanded

protectionist policies, economic policies would have been totally different. On
other hand, even though at the beginning of his government, Odra could
impose a liberal economic program, along the years he had to concede some
populist privilegies to popular organizations in arder to guarantee political
stability. Actually, Odra's government is a clear example that autocracies, instead
of pursuing ortodox economic programs during a long period, provoke instability
and populism.
172
Apuntes 48
INTRODUCCIN
En la literatura existente acerca de las interrelaciones entre el tipo de rgimen poltico y el

crecimiento econmico, algunos sostienen que para lograr un marco institucional que
respete el libre mercado, que garantice el cumplimiento de los contratos y, por lo tanto, que
favorezca el crecimiento econmico, es necesario que el poder est concentrado en manos
de un dictador2 Bajo este punto de vista, las autocracias tienen la ventaja de que pueden
imponer las reformas necesarias sin tener en cuenta las demandas de los grupos de presin
que desean exoneraciones tributarias, subsidios y, en general, un tratamiento diferenciado,
ni las demandas de los sectores populares que desean la redistribucin del ingreso, lo cual
podra llevar no solo a la intervencin del Estado en la economa, sino adems a la
violacin de los derechos de propiedad de algunos sectores. A diferencia de las autocracias,
las democracias favoreceran la materializacin de los deseos de ciertos grupos de presin
y de los sectores populares, por lo que las polticas econmicas no respetaran el libre
mercado, no garantizaran los derechos de propiedad y se propiciara la aplicacin de
polticas populistas.
Este debate ha tomado mayor importancia en los pases subdesarrollados con regmenes
democrticos que han experimentado severas crisis econmicas, como consecuencia de un
marco institucional que restringa el libre mercado y permita la aplicacin de polticas
populistas. Por ejemplo, en Latinoamrica, los gobiernos democrticos de Salvador Allende en Chile, Collar de Mello en Brasil y Alan Garca en Per, aplicaron polticas econmicas
intervencionistas y populistas que provocaron severas crisis econmicas en sus pases. Por
el contrario, los gobiernos de Augusto Pinochet en Chile y Alberto Fujimori en Per lograron, gracias al rompimiento del orden constitucional, imponer programas econmicos
liberales; y en el Sudeste Asitico, diversos pases lograron varios aos de crecimiento
econmico gracias a las medidas aplicadas por gobiernos dictatoriales.
En el Per, esta concepcin de la vida poltica y del manejo econmico estuvo presente
desde siempre en nuestra vida republicana. Por ejemplo, Bartolom Herrera, representante
de los conservadores a mediados del siglo XIX, se preguntaba si la mayora de un pueblo se
hallaba en capacidad y si tena el derecho de hacer las leyes. Y se responda: "No: no tiene
tal capacidad ... El derecho de dictar las leyes pertenece a los ms inteligentes -a la
1.
2.
El autor agradece los comentarios del profesor Percy Cayo y la asistencia de Oswaldo Molina. Sin embargo, los comentarios
esbozados en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor.
Para mayor informacin, revisar Barro (1994) y Mc.Guire y Olson (1996).
173
Por qu las autocracias promueven la inestabilidad polltica y econmica?
aristocracia del saber, creada por la naturaleza" (Herrera 1929). Y aos ms tarde, cuando
la "Patria Nueva" de legua, sus partidarios, justificando su presencia y su manera de
manejar el destino poltico del pas, aseguraban que en el Per "haca falta un 'caudillo
constructor' que hiciera las veces de un organizador del pas, creando estabilidad poltica
y, en consecuencia, fomentando el desarrollo econmico. Entonces, slo cuando el pas
estuviera 'maduro' se podran crear las estructuras polticas democrticas que estaran en
capacidad de asegurar el orden y la vida institucional" (Cotler 1978: 191 ). En general, al
margen de las polticas econmicas que aplicasen, proteccionistas o de apertura, que
buscasen la equidad o la eficiencia, desde siempre han existido en nuestro pas quienes han
sostenido que la participacin de la poblacin en las decisiones econmicas no debe ser
fomentada, al menos hasta lograr el progreso econmico.
la autocracia de Odra (1948-1956) parece ser un ejemplo que sustenta esta teora.
Durante el ochenio de Odra, la concentracin del poder permiti aplicar un programa
econmico liberal e incentivar la inversin privada en varios sectores productivos, sobre
todo en la minera y la agricultura de exportacin. Sin embargo, tal como veremos en este
documento, la autocracia de Odra aplic medidas econmicas que difcilmente se mantendran en el largo plazo. Es ms, si bien en un inicio aplic medidas econmicas liberales,
con el transcurso de los aos, Odra manej los recursos pblicos en forma populista. En
estas circunstancias, no deberamos sostener que la concentracin del poder en manos de
Odra fue favorable al crecimiento econmico. la primera hiptesis de este documento es
que, durante el gobierno de Odra, la aplicacin de medidas favorables a la inversin
privada y al crecimiento econmico se debi exclusivamente a que los grupos de presin
ms influyentes en las decisiones del dictador, fueron precisamente quienes estaban a
favor de tales medidas. Si, por el contrario, los grupos de presin ms poderosos hubieran
propuesto medidas excesivamente intervencionistas, entonces, las reglas de juego habran
desfavorecido el crecimiento econmico. En estas circunstancias, la concentracin del
poder no garantizaba, de manera alguna, la estabilidad de las reglas de juego.
la segunda hiptesis de este documento es que si bien Odra pudo imponer un programa
econmico liberal en los primeros aos de su gobierno, con el transcurso del tiempo le fue
imposible mantener el mismo programa. A diferencia de lo ocurrido a principios de siglo
y finales del anterior en nuestro pas, durante la Repblica Aristocrtica, cuando los
gobernantes podan imponer programas liberales sin mayor participacin de la ciudadana; en la dcada de 1950, la masiva migracin hacia la ciudad, el fortalecimiento de los
sindicatos y las corrientes de pensamiento socialistas, dificultaron la imposicin de un
programa liberal. Debido a ello, Odra tuvo que apelar a polticas populistas con el fin de
mantener la estabilidad poi tica de su gobierno.
174
_.
Apuntes 48
Tal como veremos en las siguientes lneas, la concentracin del poder no garantiza la
aplicacin de polticas econmicas en favor del crecimiento econmico. La diferencia
entre las autocracias y las democracias representativas (que cuentan con un efectivo
equilibrio de poderes) es que, en las autocracias, las medidas econmicas estn en funcin
de qu grupo de presin posee una mayor influencia sobre el dictador, lo que no garantiza
ningn grado de estabilidad de las reglas de juego. Aun ms, por ms que el dictador
intente imponer un programa econmico liberal durante los primeros aos de su gobierno,
en el mediano plazo deber retroceder frente a la presin de los sectores populares, a los
cuales tratar de acallar con mayor gasto pblico, con la agravante de que el gasto se
maneja en forma centralizada e incentiva el clientelismo, la corrupcin y la asignacin
ineficiente de los recursos pblicos.
1. ANTECEDENTES: El POPULISMO ECONMICO DE BUSTAMANTE

1.1 La debilidad democrtica de finales de 1940
Hasta antes de 1945, la representacin de la sociedad civil en nuestro pas haba sido
sumamente restringida. Durante toda la historia republicana, el sistema poltico peruano
se caracteriz por el predominio de los militares y de los sectores oligrquicos en la
direccin poltica del pas, la persecucin de los lderes que proclamaban representar a los
sectores populares, entre ellos los militantes apristas, y en general la marginacin de los
sectores medios y populares de la vida poltica.
En este contexto, el triunfo de Bustamante y Rivera en las elecciones de 1945 como lder del
Frente Democrtico Nacional (FDN), que congregaba a intelectuales y polticos, entre los
cuales los ms importantes fueron los apristas y los reformistas moderados, pareci representar un cambio profundo en la forma de hacer poltica en el pas, pese a que la
participacin popular en el proceso electoral era an limitada 3 Dado que el APRA tena
aceptacin entre los sectores medios y populares urbanos, una vez que el FDN lleg al
poder, los sectores populares sintieron que al fin podran satisfacer sus demandas, deseos
que se vieron fortalecidos por la aparicin de un mayor nmero de sindicatos 4
3.
4.
En las elecciones de 1945, solamente podan votar los varones alfabetos, los que representaban alrededor del 20% de
la poblacin adulta. El mismo partido aprista ni siquiera propuso modificar esa restriccin electoral (Cotler 1978), otra
razn por la que podemos afirmar que el mercado poltico peruano era sumamente imperfecto.
Entre 1945 y 1947 se reconocieron 264sindicatos, cifra que duplic la alcanzada durante el anterior gobierno (el
de Prado). Entre los nuevos sindicatos se encontraban 42 sindicatos agrcolas, 38 sindicatos mineros, 78 organizaciones
de obreros fabriles y 34 sindicatos de empleados de comercio, la banca y seguros (Cotler 1978).
175
Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica
econmica?
Sin embargo, la movilizacin popular no se produjo con el fin de sentar las bases de una
democracia slida en el pas, en la cual el debate, la negociacin y el consenso entre los
distintos sectores de la sociedad sean las clave en la formulacin de la poltica econmica.
Por el contrario, nunca se pretendi negociar un programa econmico con las fuerzas
polticas representativas de los sectores empresariales, pues segn los sindicatos y las
organizaciones populares, crecientes en nmero y en fuerza poltica, la nica manera 'de
lograr mejoras era a costa de los oligarcas. Esta consideracin, por parte de las masas
populares, de que la manera para mejorar su situacin consista en no dialogar con las
clases pudientes es comprensible, si consideramos que, por lo general, haban sido los
oligarcas quienes a travs de gobiernos dictatoriales y democrticos dbiles, haban decidido unilateralmente cules eran los programas econmicos que se deban seguir.
En estas circunstancias, tras el triunfo electoral del FDN, "pareca que las fuerzas oligarcas
estuvieran por caer de sus pedestales por el movimiento de masas. Los cambios se dejaron
sentir de inmediato con la multiplicacin de organizaciones sindicales, obreras y campesinas que pedan aumentos salariales y nuevas y mejores condiciones de trabajo; en la
formacin de organizaciones estudiantiles y en la eliminacin de los profesores oligarcas
de las universidades, as como en la implantacin del gobierno estudiantil en los centros de
estudios superiores y la sustantiva ampliacin de los mrgenes de ingreso estudiantil; en el
encumbramiento de nuevos escritores que representaban las reivindicaciones populares;
en la rpida difusin de nuevos medios de comunicacin que planteaban los aspectos de
la problemtica poltica y econmica de los sectores populares. En fin, era muy claro el
replegamiento de las fuerzas oligrquicas en todo orden, salvo el de la propiedad" (Cotler
1978: 262).
De esta manera, la ausencia casi total de representacin de los sectores populares, durante
toda nuestra historia republicana, en la formulacin de las polticas econmicas haba
generado una suerte de represin popular, que durante el gobierno de Bustamante emergi
a la superficie poltica.
Sin embargo, los obstculos para negociar y llegar a un consenso no dificultaron solamente el acercamiento entre sectores populares y sectores oligrquicos. Inclusive al interior del
mismo FDN,Ias facciones que lo conformaban no pudieron definir un programa econmico (Vsquez de los Ros 1987). Esto se debi a que, en realidad, el FDN estaba formado por
partidos polticos que no contaban con adecuados mecanismos de rendicin de cuentas y
que mantenan relaciones verticales con las organizaciones populares, con poco debate y
negociacin. En estas circunstancias, el FDN, compuesto por grupos polticos ideolgica-
176
Apuntes 48
mente muy opuestos, nunca pudo definir un programa econmico 5 , por lo que una vez que
gan las elecciones no supo qu hacer en la prctica.
Dado que hasta antes del gobierno de Bustamante los sectores populares no haban tenido
representacin poltica adecuada, el populismo econmico tena las puertas abiertas para
desarrollarse. Es as que el APRA pudo aprovechar su poderosa presencia en el Congreso y
en el Ejecutivo y aplicar, sin mayor debate pblico ni negociacin con las dems fuerzas
polticas, una poltica de controles de precios, de importaciones y de tipo de cambio, as
como polticas macroeconmicas expansivas. Todas estas medidas propiciaron el aumento
de la inflacin, el desabastecimiento de los productos de primera necesidad, el surgimiento
de mercados negros, el caos, la corrupcin y el descontento popular.
1.2 El populismo aprista y la poltica de controles
Desde el inicio de su gobierno, Bustamante tuvo que hacer frente a las presiones del partido
Aprista, de los sindicatos y de las distintas organizaciones populares por medidas econmicas urgentes, que beneficien a los sectores populares. La manera ms rpida que encontr el gobierno para satisfacer las exigencias populares fue el establecimiento de controles
de precios, la restriccin de las importaciones que competan con la produccin nacional
y la compraventa de dlares a diferentes tipos de cambio dictados por el gobierno.
En lo que se refiere a los controles de cambio y de las importaciones, el gobierno restringi

-inclusive prohibi-las importaciones de bienes de consumo, especialmerte las de lujo, y
subsidi las importaciones de insumas y bienes de capital, con el fin Je favorecer a la
produccin manufacturera. En enero de 1945, el gobierno fij el tipo :le cambio en S/. 6,5
'Y estableci el rgimen de control de las importaciones, para lo cual los importadores
requeran presentar licencias para recibir las divisas necesarias de parte del Banco Central
de Reserva (BCR). Dado que los exportadores deban entregar al BCR el 100% de las divisas
obtenidas por sus ventas al exterior, por las cuales obtendran soles al tipo de cambio
oficial 6 , el BCR era el nico que poda vender dlares a los importadores. De esta manera,
eran los funcionarios pblicos -y no los propios productores y consumidores- quienes
asignaban las divisas oficiales, segn los objetivos del gobierno.
5.
6.
El FDN se constituy como una entidad heterognea en su composicin, pues, el reformismo moderado era ms
conservador que el APRA Como veremos ms adelante, dos aos despus de que Bustamante asumi el mando politice
del pas, se uni con la oligarqua en un boicot del Congreso con el fin de evitar que los apristas aprueben sus proyectos
de ley.
Esta fue una de las razones por las que los agroexportadores emprendieron una campaa contra el gobierno de
Bustamante, que devino en el golpe de Estado de Odra en 1948.
177
Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?
Paralelamente a los controles del tipo de cambio y de las importaciones, el Estado aplic
una poltica de controles de precios, especialmente a los productos de primera necesidad 7
Esta poltica, junto con la de control del tipo de cambio y la restriccin de las importaciones, segn sus defensores, tena como objetivo contener la devaluacin 8 y las presiones
inflacionarias, bsicamente las referidas a los productos de primera necesidad, lo que
devendra en la disminucin del costo de vida. Sin embargo, en la prctica fue imposible
evitar el caos y la corrupcin en los controles de precios y de las importaciones, sobre todo
cuando los precios y el tipo de cambio en el mercado negro eran cada vez mayores9
El aumento constante de los precios en los mercados negros se produjo como consecuencia
de la creciente demanda por alimentos ante el crecimiento demogrfico y de la mayor
urbanizacin, del estancamiento de la oferta agropecuaria y del crecimiento explosivo de
los precios internacionales de los alimentos. En estas circunstancias, dado que era ms
rentable vender en el mercado negro que en los mercados oficiales, los controles provocaron el crecimiento de la especulacin. Ante esto, el gobierno abri puestos de venta
oficiales para los artculos de primera necesidad sujetos a control de precios. Sin embargo,
esta medida gener mayor caos, arbitrariedad y corrupcin. El desabastecimiento estaba
a la orden del da. En estas circunstancias, empez a surgir la creencia de que, a diferencia
del resto de la poblacin, los apristas s podan acceder a los productos escasos.
En el caso de la restriccin de las importaciones y del tipo de cambio fijo, tambin se
foment la corrupcin. Dado que el gobierno permiti la importacin de bienes de capital
e insumes y restringi la de bienes de consumo, especialmente textiles, se evit la competencia extranjera, lo que favoreci a un pequeo grupo de empresarios a costa de las
grandes mayoras de consumidores, quienes se enfrentaron a productos de baja calidad y
caros. '
Adems, la restriccin de las importaciones y del tipo de cambio foment la especulacin.
Dado que el tipo de cambio oficial se mantuvo por debajo de su valor en el mercado negro,
importar con divisas oficiales se convirti en una actividad altamente rentable, por lo que
rpidamente aument el inters de las empresas por dedicarse al negocio. Esto se vio
agravado por la falta de competencia y/o moralidad de las comisiones encargadas de
supervisar la asignacin de divisas oficiales. "El hecho es que la sobrefacturacin parece
7.
8,
9.
178
Aunque estos controles ya haban sido establecidos en 1943 con el fin de controlar la inflacin, ellos fueron mantenidos
y profundizados durante el gobierno de Bustamante,
Al eliminar la posibilidad defuga de capitales y al restringirlas importaciones.
la disparidad entre el tipo de cambio oficial y el tipo de cambio del mercado negro es evidente, si observamos que, en
agosto de 1947, se autoriza la existencia del mercado libre para operaciones no comerciales. En ese entonces, el tipo
de cambio libre lleg a ser S/. 15,79, cuando el tipo de cambio oficial continuaba en S/. 6,5 (Vsquez de los Rios 1987).
Apuntes 48
haber sido una prctica bastante comn" (Portocarrero M. 1983). En estas circunstancias,
"el deseo evidente era obtener divisas al cambio oficial que, convertidas en importaciones,
podan venderse al doble o triple de su valor. Muchas de las solicitudes no contaban
probablemente con un adecuado respaldo en soles, pero tener una licencia aprobada era
poseer un capital que poda multiplicarse" (lbd.). Con el transcurso del tiempo aparecieron
cada vez ms importadores, no porque hubiese existido un crecimiento explosivo de la
demanda por los productos importados, sino por la alta rentabilidad que implicaba
comprar dlares baratos y comerciar los productos importados. Por ello, se expandi el
crdito bancario dirigido principalmente a crditos para la importacin. El gobierno
intent, por medio de la persuasin, que los bancos disminuyesen los prstamos dedicados
a importar y aumentaran los dirigidos a la produccin agrcola e industrial. Sin embargo,
dado lo atractivo de dedicarse a la actividad importadora, los intentos del gobierno
fueron infructuosos.
Debido a estos problemas, el gobierno decidi en junio de 1947, no solo prohibir ciertas
importaciones sino, adems, priorizar las importaciones legales, estableciendo cuatro
categoras. La categora A comprenda alimentos, necesidades del Estado e insumos para
las industrias de exportacin y mercado interno. Estos bienes podan importarse al tipo de
cambio oficial. En las categoras By C estaban comprendidos los bienes necesarios pero no
indispensables, que podan importarse con las divisas propias, las cuales provenan del
turismo, de la repatriacin de capitales y de los certificados de oro. En la categora D se
encontraban los bienes de lujo o producidos en el pas, cuya importacin estaba prohibida.
Adems, el gobierno elimin el requerimiento de licencia para la importacin de bienes de
las categoras By C, para lo cual se utilizaran las divisas provenientes del mercado libre
(lbd.).
La lgica de estas medidas era racionalizar el consumo de divisas. No importaba que se

incrementen los precios de los bienes de las categoras By C, pues ellos no eran consumidos
mayormente por las clases populares. Es decir, se trataba de evitar el incremento del costo
de vida de las clases ms pobres. Sin embargo, los problemas no desaparecieron porque la
demanda de dlares oficiales segua siendo superior a la oferta y el tipo de cambio libre
creca rpidamente. Esto era un serio problema, pues, "los bienes importados con divisas
oficiales tendan a aparecer en el mercado a precios del dlar libre" (lbd.).
En setiembre de 1948, el gobierno dict la devolucin del 35% de las divisas de los
exportadores, de tal manera que el 65% restante era retenido por el Estado. Adems,
estableci un impuesto a las importaciones By C de S/. 3,50 por dlar y de S/. 10 para las
importaciones D, las cuales hasta ese entonces fueron prohibidas.
179
Este relajamiento de los controles de las importaciones fue complementado con el relajamiento de los controles de precios y la disminucin de la fiscalizacin de la comercializacin.
Se sustituyeron, entonces, los precios fijos por los precios tope y se autorizaron sucesivas
alzas de estos (lbd.). A pesar de ello, las alzas no solucionaron el problema de la escasez. El
malestar entre la poblacin era evidente.
1.3 Crisis poltica y golpe de Estado
La poltica econmica del gobierno de Bustamente haba sido claramente contraria a los
intereses de los agroexportadores. La imposibilidad de disponer de las divisas provenientes
de las exportaciones implic que, en la prctica, sus ingresos se vieran reducidos
artificialmente. Adems, el gobierno haba gravado con impuestos a las exportaciones,
sobre todo del azcar y el algodn, de tal modo que los impuestos a las exportaciones
llegaron a significar el 50% del total de impuestos (/bd.). Estas medidas llevaron a la
protesta continua de los agroexportadores a travs de diversos medios, uno de ellos el
diario La Prensa, y a la formacin de la Alianza Nacional.
Paralelamente, el aumento de la inflacin y la escasez en los centros de abastacimiento

trajeron consigo el descontento popular y la realizacin de huelgas. Estas movilizaciones
populares fueron importantes por el creciente nmero de sindicatos formados en los meses
anteriores. La Prensa dirigi, a su vez, una campaa en contra del programa econmico,
sin que el gobierno ni los parlamentarios apristas pudiesen hacer algo.
En este contexto poltico, en enero de 1947, en circunstancias poco claras, fue asesinado el
director del diario La Prensa, Francisco Graa, quien haba dirigido abiertamente la campaa contra la poltica econmica aprista. Las sospechas apuntaron, como era de esperar,
a los aristas, por lo que Bustamante decidi pedir la renuncia de los ministros pertenecientes a dicho partido para que las investigaciones sean lo ms imparciales posible.
Con el fin de mejorar su imagen poltica, maltratada por los magros resultados econmicos y por las sospechas del asesinato de Graa, el APRA, que contaba con mayora en la
Cmara de Diputados, intent legislar en varios aspectos a favor de un mayor nmero de
sindicatos y otras "conquistas populares': Ante esto, la oligarqua y los representantes del
FDN no apristas se unieron contra la "dictadura parlamentaria aprista" (Vsquez de los
Ros 1987), por medio de un boicot al Congreso. Dichos parlamentarios decidieron no
asistir a las sesiones de la Cmara de Senadores, de tal manera que el Congreso no pudo
legislar desde el 28 de julio de 1947 hasta el golpe militar de Odra.
Luego del cierre del Congreso se sucedieron varios hechos polticos, cada vez con mayor
fuerza, que alteraron ms el ambiente social, todava agitado por el asesinato de Francisco
180
Apuntes 48
Graa. Los precios de los alimentos seguan aumentando, por lo que los sectores populares
se mostraban cada vez ms insatisfechos. Al mismo tiempo, tras el cierre del Congreso,
algunos sectores radicales apristas no crean ya en soluciones pacficas. En enero de 1948
fue disuelta, por la fuerza, una asamblea sindical organizada por el APRA. En febrero, una
turba asesin al Prefecto de Cerro de Paseo, ante la escasez de arroz y azcar. En junio
ocurri un levantamiento militar en Juliaca, dirigido por el teniente coronel Alfonso Uona
con participacin aprista. El 3 de octubre de 1948 fue sofocado, en forma sangrienta, un
intento revolucionario en El Callao, en el cual tuvieron participacin civiles y marinos
apristas. El 4 de octubre, el gobierno declar fuera de la ley al APRA.
El ambiente poltico se encontraba sumamente agitado. En tales condiciones, exista la
posibilidad de que el APRA nuevamente organice un golpe militar. Ante esto, la Alianza
Nacional, que congregaba a los representantes polticos de la oligarqua, sobre todo de los
agroexportadores, organiz un golpe de Estado a mando del general Manuel Odra. El
objetivo era claro: impedir que los apristas lleguen al poder va un golpe de Estado y, al
mismo tiempo, acabar con la poltica de controles y de reivindicaciones laborales de
Bustamante. Para ello, los agroexportadores contaron con el apoyo de los industriales,
quienes se encontraban temerosos por las movilizaciones laborales y la quiebra de varias
empresas manufactureras. Odra encabez, desde Arequipa, la "Revolucin Restauradora"
que, tras dos das de forcejeo, gan la adhesin de las FF AA y que termin con el derrocamiento de Bustamante y la toma del poder el 29 de octubre de 1948. De esta manera
culminaba, abruptamente, el gobierno del debilitado FDN.
2. LA LIBERALIZACIN DE LOS MERCADOS

Durante su gobierno, Bustamante y Rivero estableci una serie de controles a los precios, a
las importaciones y al tipo de cambio. Esta poltica de controles fue establecida a pedido
de los dirigentes apristas, con el objetivo de contener las presiones inflacionarias e impedir
el alza del costo de vida, lo que beneficiaria bsicamente a los sectores populares. La
poltica de controles no tuvo, sin embargo, los resultados esperados. Por el contrario, la
inflacin aument, las divisas se agotaron, el desabastecimiento domin los mercados y el
caos y la corrupcin formaron parte del da. El descontento popular era comprensible ante
estos resultados.
Los agroexportadores sostenan que la poltica econmica de Bustamante haba fracasado, porque no haba permitido operar libremente al mercado. Los controles de precios, del
tipo de cambio y del comercio exterior haban provocado caos y agravado el problema
181
>
inflacionario. Las polticas macroeconmicas, por otra parte, deban dejar de tener como
objetivo aumentar la produccin y el empleo, pues, lo que provocaban con el transcurrir de
los meses era una mayor inflacin y la devaluacin de la moneda. El camino a seguir
consista en liberalizar Jos mercados y aplicar polticas macroeconmicas restrictivas.
Dado el desastre econmico de Bustamante, segn los agroexportadores, no haba ms
remedio que apoyar un golpe de Estado para que asuma el poder poltico un gobernante
que aplique un programa econmico ortodoxo, ms an si exista el riesgo de que Jos
apristas tomasen el poder por medio de un golpe de Estado. Al contrario de lo que
sostenan Jos apristas, comunistas e industriales, segn los exportadores, la poltica de
controles haba sido la causante de la escasez, de la corrupcin y de la mayor inflacin. Los
objetivos de la poltica de controles, es decir la reduccin de la inflacin y el abaratamiento del costo de vida, no se haban cumplido, por lo que era necesario que los mercados de
divisas y de productos operen libremente, sin intromisin del Estado en la asignacin de
recursos (Instituto de Economa de Libre Mercado 1994). Los apristas, comunistas e industriales no estaban a favor de la eliminacin total de Jos controles. Sostenan, ms bien, que
lo adecuado era permitir la importaciones de productos alimenticios y de materias primas y
bienes de capital para la industria, restringindose las importaciones de bienes "de lujo': De
esta manera, se posibilitara la asignacin "racional" de las divisas (Portocarrero M. 1983).
Estas posiciones divergentes en torno a la liberalizacin de los mercados era comprensible,
pues cada grupo de presin podra ser afectado (positiva o negativamente) con la reduccin de la intervencin del Estado en Jos mercados privados. Por un lado, Jos exportadores
haban sido afectados directamente, durante el gobierno de Bustamante, con la fijacin
del tipo de cambio por debajo del mercado libre, de tal manera que sus ingresos por
exportaciones eran reducidos artificialmente. Adems, una mayor inflacin provocada
por la poltica de controles significaba mayores costos de produccin. En estas circunstancias, podemos comprender el apego de Jos exportadores por la liberalizacin de Jos mercados10. Sin embargo, esto no nos debe llevar a pensar que la liberalizacin de Jos mercados
era favorable para Jos exportadores y perjudicial para Jos sectores populares: la evidencia
emprica demuestra que el libre mercado favorece al conjunto de la sociedad.
La posicin de Jos industriales era tambin comprensible. El liberalismo lleva a que hayan
ganadores y perdedores, aunque las ganancias de la sociedad en su conjunto sean mayores
que las prdidas (Hayek 1978). Uno de los grupos perdedores con la liberalizacin de los
mercados es el de Jos industriales ineficientes. Claramente, Jos industriales no estaban de
10. Podemos tambin aadir que el gasto pblico era financiado principalmente con impuestos a las exportaciones, por lo
que los exportadores eran altamente contrarios a las polticas macroeconmicas expansivas.
182
'<
acuerdo con la mayor competencia extranjera, sobre todo si varios nacionales no se

caracterizaban por su eficiencia y alta productividad. Era, entonces, beneficioso para ellos
presionar al gobierno para que el proteccionismo industrial no sea abolido.
Los cambios introducidos por Odra en materia econmica hacia la liberalizacin de los
mercados, se dieron en un ao y medio. No fue, pues, un cambio brusco de las reglas de
juego. Ello se debi a la presin de los industriales que se perjudicaran con la eliminacin
de los controles de algunos precios de materias primas e insumas para la industria 11 De la
misma manera, las nuevas reglas de juego no deban ser introducidas bruscamente si se
quera evitar que se exalten los nimos de los empleados y obreros, es decir, de las clases
medias y populares, sobre todo urbanas. Es cierto que los sectores populares haban
mostrado su descontento con las colas y el caos en los mercados, provocados por la
poltica de controles, pero las medidas de libre mercado haban devenido en una fuerte
devaluacin de 1370fo en 1950 y, por lo tanto, en el alza de los precios de los productos
. importados. Adems, a pesar de que prcticamente haban sido prohibidos los sindicatos
y las movilizaciones populares, Odra saba de la existencia de militares reformistas que
podran canalizar las demandas de ciertos industriales y de los sectores medios y populares, lo que representaba un peligro para la estabilidad de su gobierno (Caravedo 1974) 12
En diciembre de 1948, Odra estableci el libre comercio para las mercaderas autorizadas
y elimin las licencias para importar. A partir de entonces, los importadores requeran
adquirir divisas al tipo de cambio libre. Adems, mediante dicho decreto, el Estado retena
solo el450fo de las divisas provenientes de las exportaciones, siendo el restante 550fo de libre
disposicin de los exportadores 13
Aunque en trminos generales estas medidas favorecan a la sociedad en su conjunto,
perjudicaban a algunas empresas industriales que producan para el mercado interno y,
por lo tanto, a sus trabajadores. Ante esto, Odra dict una serie de concesiones a empleados y obreros, tales como el establecimiento de un rgimen de participacin de los empleados y obreros en las utilidades de las empresas, la creacin de una Caja de Trabajo
constituida por acciones intransferibles 14 y el establecimiento del salario dominical
(Caravedo 1974). Sin embargo, este decreto no sera aplicado tal como fue inicialmente
concebido, debido a las presiones de los agroexportadores e industriales.
11.
12.
13.
14.
Los industriales tenan entonces cierto poder poltico, pues, influan en las decisiones del gobierno (Caravedo 1974).
Debido a ello, Odra opt por aumentar el gasto pblico para las Fuerzas Armadas.
Hasta entonces, el Estado retena el650fo de las divisas y el restante 350fo era de libre disposicin de los exportadores.
El valor de las acciones intransferibles era igual al 800fo de las utilidades repartidas a cada trabajador. El restante 200fo
le era entregado en efectivo.
183
La eliminacin de los controles a las importaciones no estuvo acompaada de la eliminacin de los controles de precios, pues Odra saba que ello perjudicara a ciertos industriales. Sin embargo, la influencia de los industriales disminuy con el transcurso de los meses,
sobre todo despus del nombramiento, en marzo de 1949, de la Comisin Consultiva del
Ministerio de Hacienda y Comercio, que signific un mayor poder poltico de los
agroexportadores en el gobierno 15 Solo entonces, los controles de precios fueron suspendidos y se dict la devolucin del1 OOOfo de los dlares, libras esterlinas y francos obtenidos
por los exportadores 16 Estas medidas fueron apoyadas abiertamente por los exportadores
e, incluso, por algunos industriales 17
3. LA MINERA, EL PETRLEO Y LOS CAPITALISTAS NORTEAMERICANOS

En la actividad minera, fueron los capitalistas norteamericanos, apoyados por los
agroexportadores, quienes presionaron con el fin de lograr un marco regulatorio favorable a la inversin privada. Es cierto que la definicin de los derechos de propiedad en la
actividad minera fue clara, lo que incentiv la inversin privada y el crecimiento de la
produccin minera. Sin embargo, la aprobacin y la promulgacin de la Ley de Minera en
1950 y de la Ley del Petrleo en 1952, que definan los derechos de propiedad en el sector
minero, se produjeron exclusivamente como consecuencia de la presin de un grupo de
capitalistas norteamericanos interesados en invertir en el sector y aprovechar la coyuntura
internacional de precios altos de los minerales, y no a partir del debate entre las diversas
fuerzas polticas representantivas de la sociedad 18
En el caso de la Ley de Minera, la misin Klein, representativa de los intereses de mineros
norteamericanos, negoci directamente con miembros del gobierno peruano con el fin de
lograr una ley favorable Segn Goodsell (1974: 153-54), la Ley de Minera estuvo "fuertemente influenciada, si es que no dictada, por los deseos de la Cerro': Thorp y Bertram
aaden que "el hecho de que ASARCO (empresa minera norteamericana) estaba directa-
15. Esta Comisin estuvo compuesta por Pedro Beltrn (presidente del BCR), Manuel Vicente Vi liarn, Francisco Echenique,
Hernando de Lavalle, Emilio Guimoye, Claudia Fernndez Concha y Manuel Moncloa y Ordez, la gran mayora de
ellos representantes de la burguesa agroexportadora (Caravedo 1974).
16. Estas medidas fueron dictadas enjulio de 1949 (Vsquez de los Ros 1987).
17. La devolucin dei1000Jo de las divisas a los exportadores significaba una mayor capacidad de los industriales para
importar maquinaria y materia prima para la industria.
18. Acomienzos de la dcada de 1950, la guerra de Corea se tradujo en una mayor demanda porarmamentosy, por lo tanto,
una mayor demanda por metales, lo que devino en el aumento de los precios internacionales de nuestras exportaciones
mineras. Adems, el gobierno de Estados Unidos llev a cabo una poltica de acumulacin de plomo y el zinc, la cual
mantuvo los precios altos artificialmente (Thorp y Bertram, 1988: 317).
184
Apuntes 48
mente envuelta en la presin para una nueva legislacin favorable que cubriese el proyecto de Toquepala es evidente en los descensos y reuniones de un grupo de altos funcionarios
de ASARCO que visitaron Per a comienzos de 1949" (Thorp y Bertram 1988: 317). En el
caso de la Ley de Petrleo, similarmente se promulg en forma poco transparente, como
consecuencia de la presin de varios inversionistas extranjeros.
Esto no quiere decir que la definicin de los derechos de propiedad, a partir de las Leyes de
Minera y de Petrleo, haya sido inadecuada para el conjunto de la sociedad. Por el
contrario, ambas leyes propiciaron una mayor confianza entre los inversionistas del sector,
lo que devendra en mayor inversin, produccin y empleo. Entre las ventajas de la Ley de
Minera se encontraba el reemplazo de las altas tasas impositivas existentes a la exportacin por impuestos sobre los ingresos netos, lo que homogeneiz el tratamiento tributario
con otras actividades econmicas y permiti mejorar los mrgenes de utilidades. Adems,
la nueva legislacin permiti que las compaas mineras extranjeras descontaran el pago
de sus impuestos peruanos de sus obligaciones impositivas en sus pases de origen, por
medio de la doble tributacin. Otra ventaja de la ley fue la estabilidad de las tasas
impositivas, las cuales fueron garantizadas por un perodo de veinticinco aos. Por otro
lado, el artculo 56 autorizaba "al gobierno a conceder exenciones tributarias a las compaas que explotaban yacimientos minerales 'marginales' (de alto riesgo), permitindoles
as una rpida amortizacin de la inversin inicial" (Thorp y Bertram 1988: 318). Por su
parte, por medio de la Ley del Petrleo, se autoriz al gobierno a conceder nuevas concesiones de exploracin y produccin y se fijaron los trminos bajo los cual e-; dichas concesiones se podan mantener. Adems, se eliminaron las reservas estatalf.s existentes y se
abrieron estas reas a los denuncios, pero se otorg al gobierno e! poder de declarar
cualquier rea como reserva si as lo creyese conveniente. Por otro 1< do, se aboli el viejo
sistema del impuesto a las exportaciones y se eliminaron las regalas a la produccin, los
cuales, al igual que en el caso de la Ley de Minera, fueron sustituidos por un sistema de
impuestos al ingreso para las compaas de petrleo, que contemplaba exenciones por
depreciacin, agotamiento y reinversin (Thorp y Bertram 1988: 338).
La definicin clara de los derechos de propiedad en el sector minero y de hidrocarburos y
las ventajas en favor de los inversionistas privados en el sector, establecidas por medio de
las Leyes de Minera y de Petrleo, permitieron aprovechar la coyuntura favorable de
precios altos e incentivaron la inversin y la produccin en el sector minero y de hidrocarburos. Entre 1950 y 1960, la produccin minera metlica se increment en 13,8% promedio anual, con lo que la participacin de la minera metlica al interior del PBI pas del
4,5% en 1950 al 6% en 1955 y 9,9% en 1960. Paralelamente, las exportaciones mineras
metlicas aumentaron en 6,7% promedio anual entre 1950 y 1960, con lo que mientras
185
.
que en 1950 las exportaciones mineras metlicas representaban alrededor del 23% de
todas las exportaciones peruanas, dicho porcentaje lleg a 34% en 1955 y 43% en 1960.
En el caso de la actividad petrolera, tambin hubo un creciente inters por explorar, razn
por la cual la inversin en el sector aument. Sin embargo, la produccin y la exportacin
de hidrocarburos no creci como se esperaba porque no se encontraron campos petroleros
de mayor importancia. La produccin de hidrocarburos se increment tan solo en 2,2%
promedio anual entre 1950 y 1960, con lo que su participacin al interior del PBI se redujo
de 7,7% en 1950 a 6,4% en 1955 y 5,7% en 1960. Paralelamente, las exportaciones de
hidrocarburos se redujeron en 3% promedio anual entre 1950 y 1960, con lo que, mientras
que en 1950 significaron el13% de las exportaciones totales, dicho porcentaje se redujo a
8% en 1955 y a 4% en 1960.
En un inicio, luego de la promulgacin de las leyes de minera y de petrleo, la expansin
de la minera y de la actividad petrolera se produjo como consecuencia de las mayores
inversiones nacionales. Este panorama fue ms visible en el caso de la produccin de
metales no ferrosos. Como sealan Thorp y Bertram (1988: 318), "las compaas nacionales estuvieron a la cabeza en el desarrollo de la produccin de metales no ferrosos
durante la primera mitad de la dcada de 1950". En 1956, el 62% de la produccin de
plomo y el 47% de la de zinc estaban en manos de compaas nacionales. Entre 1949 y
1953, de las 24 empresas nuevas y ms significativas en la produccin de plomo y zinc,
22 estaban controladas y financiadas por capitales peruanos (!bid.: 318-19). Esta gran
importancia de los capitales nacionales es comprensible si tomamos en cuenta la acumulacin de "oportunidades de inversin durante los perodos de escasez y control de los
aos cuarenta, poca en la cual no era posible la obtencin de capital y las perspectivas
de exportacin eran inciertas" (lbd.: 319).
Paulatinamente, en la medida que las ventajas del nuevo marco legal se hicieron evidentes,
el inters de los capitalistas forneos por invertir en el sector se materializ en un mayor
flujo de inversin directa. Con el transcurso de la dcada de 1950, la participacin de los
capitales extranjeros (principalmente norteamericanos) en la minera metlica y en la
actividad petrolera se increment ante la explotacin de los yacimientos ms grandes, los
cuales requeran de un largo perodo de preparacin para entrar en plena produccin. Se
inici, por ejemplo, la expansin en Toquepala, mientras que la recientemente constituida
Southern Peru Copper Corporation (SPCC) firm en 1954 un acuerdo con el gobierno, en
virtud del artculo 56 del Cdigo Minero, por el cual la SPCC solo pagara el 30% de los
impuestos sobre los ingresos netos, hasta que las utilidades acumuladas netas igualaran la
inversin inicial requerida para hacer producir a la mina (Thorp y Bertram 1988: 320).
186
Apuntes 48
Mientras tanto, la Cerro de Paseo Copper Corporation explotaba plomo y zinc en Cerro de
Paseo y Casapalca.
Debido a la mayor produccin de los yacimientos ms grandes, las compaas mineras
extranjeras mejoraron su participacin en la actividad. Mientras que en 1950, el 49% de
la produccin minera total (incluyendo la produccin de hidrocarburos) se deba a las
cinco mayores empresas extranjeras, dicho porcentaje se increment a 56% en 1955 y 73%
en 1960. El aumento de la inversin fornea en la minera peruana fue superior en
comparacin con otros pases. Mientras que entre 1950 y 1965 se produjo un incremento
del3790fo en el valor de las inversiones directas norteamericanas en la minera peruana, en
la minera chilena el aumento fue de 45% (Hunt 1966). En algunos rubros como el petrleo
y el hierro, la participacin extranjera fue del 1OOOfo, en cobre 88%, el 67% en zinc, y el
50% en plomo y plata (Cotler 1978).
4. LA AGRICULTURA
La posicin del gobierno de Odra, con relacin al desarrollo de la agricultura de exportacin y de la agricultura de pan llevar, reflej tambin los intereses de los grupos de presin
ms influyentes. Dado que fueron los agroexportadores los ms cercanos a Odra, las
medidas econmicas y los recursos pblicos tuvieron como uno de sus objetivos el crecimiento de este sector. Los terratenientes, por su parte, sufrieron la marginacin poltica,
tras lo cual el desempeo de la agricultura de pan llevar no fue satisfactorio.
4.1 Los agroexportadores
La alianza de los agroexportadores con Odra y su posterior ascenso al poder, signific la

preponderancia de los intereses de este grupo en la determinacin de la poltica econmica. Por un lado, tal como hemos mencionado, el gobierno de Odra elimin los distintos
controles sobre precios, tipo de cambio y disposicin de divisas. Sin embargo, la influencia
de los agroexportadores en la poltica del gobierno no se reflej solamente en las medidas
de liberalizacin de los mercados sino, adems, en los grandes proyectos de inversin
pblica destinados a grandes obras de irrigacin, en especial en la costa norte, en las
regiones de cultivo algodonero. Entre 1948 y 1955, la inversin pblica destinada a
irrigaciones fue de 433 millones de soles, de los cuales ms del 50% correspondi al
financiamiento de la obra de derivacin del ro Ouiroz al Piura, en la costa norte, el cual
permiti irrigar 31 mil hectreas, y el 17% se invirti en la derivacin del ro Chotano al
Chancay, en los lmites de Cajamarca y Lambayeque, como parte del proyecto Olmos
(Caravedo 1983).
187
Gracias a estas grandes obras de irrigacin en la costa, el rea cultivada del algodn se
expandi de 134 mil hectreas en 1950 a 252 mil en 1960, expansin que se produjo en el
primer quinquenio de la dcada. En el caso de la caa de azcar, el rea cultivada aument
de 53 mil hectreas en 1950 a 69 mil en 1960. En muchos casos, la expansin de las tierras
para el cultivo de los productos de exportacin se dio a costa de las tierras destinadas para
la agricultura de alimentos o de pan llevar (Thorp y Bertram 1988: 351).
Adicionalmente a la inversin pblica en irrigaciones y expansin del rea agrcola para
la agricultura de exportacin, el Estado prest apoyo financiero al sector a travs de los
prstamos del Banco Agrario. Mientras que, en 1948, el 19% de las colocaciones de la
Banca de Fomento correspondi al Banco Agrario, en 1950, dicho porcentaje aument a
27% y a 58% en 1955. Esto nos muestra que por ms que los agroexportadores promovieron la liberalizacin de los mercados, tambin fueron favorecidos con crditos del Banco
Agrario. En este caso, claramente, la influencia de los agroexportadores en la poltica de
Odra fue daina para la economa peruana.
Como consecuencia de los crditos obtenidos a travs del Banco Agrario, los agroexportadores pudieron mejorar su productividad. la adquisicin de maquinaria, as lo permiti. Por ejemplo, la cantidad de tractores en su posesin aument en ms del 80%, de
3.200 en 1951 a casi 6.000 en 1956 (Caravedo 1983).la maquinizacin se dio especialmente en la costa. As se tiene que, adems de las mquinas importadas de manera
particular, se establecieron servicios de tractores en casi toda la costa y en algunas zonas
de la sierra.
la poltica del gobierno en favor de los agroexportadores les permiti el aprovechamiento,
a comienzos de 1950, de la coyuntura externa de precios altos del algodn, el azcar y el
caf, como consecuencia de la guerra de Corea y la mayor demanda internacional por esos
productos. En el caso del azcar, los precios internacionales se mantuvieron elevados hasta
1952, mientras que en el caso del algodn, los precios se mantuvieron elevados de manera
artificial por el gobierno norteamericano hasta 1956.
Como consecuencia de estos factores internos y externos, la importancia de la produccin
agrcola en el total de la produccin agrcola pas de 5,5% en 1950 a 6,8% en 1960. La
produccin de algodn rama aument en 6,5% promedio anual entre 1950 y 1960, y las
exportaciones de algodn aumentaron de US$ 68 millones a US$ 73 millones. Por otro
lado, la produccin de caa de azcar aument en 6,3% promedio anual, y las exportaciones aumentaron de US$ 30 millones a US$ 48 millones.
188
Apuntes 48
4.2. los terratenientes

Al contrario de lo sucedido con los agroexportadores, los terratenientes estuvieron bastante lejos del entorno de Odra, de tal manera que las decisiones de poltica nunca estuvieron
orientadas a favorecer a la agricultura de pan llevar. Entre 1948 y 1953, la agricultura de
pan llevar, que absorba alrededor del 80% de la fuerza laboral agrcola, recibi en
promedio solo el 24% del crdito otorgado por el Banco Agrario. En lo que se refiere a la
asistencia tcnica, se estim que para fines de 1950 solo haba 40 agentes de extensin y
aproximadamente 180 asistentes tcnicos en todo el pas, cantidad muy reducida si consideramos que, por lo menos, se necesitaban 700. La costa era la nica regin que dispona
de fertilizantes importados; y de los nacionales, podemos decir que solo el11% del guano
se venda en la sierra (Thorp y Bertram 1988: 430-31). Junto a estas serias limitaciones
tcnicas, hay que agregar que, como ya lo hemos sealado anteriormente, las grandes
inversiones estatales se centraban exclusivamente en dotar de nuevas tierras irrigadas a la
agricultura de exportacin (Jbd.: 431 ).
Por otro lado, es ilustrativo de este juego de poder que si bien el gobierno de Odra
liberaliz la mayor parte de los mercados, no elimin todos los controles y ms bien
mantuvo algunos de ellos a los precios de los alimentos con el fin de evitar el alza brusca
de sus precios, lo que hubiese ocasionado malestar entre la masa urbana. Si bien estos
controles se limitaban oficialmente al pan, por medio de diferentes mecanismos se influa
en el precio del arroz, la carne y otros productos bsicos, lo que afectaba seriamente la
rentabilidad que obtenan los productores (Jbd.: 431).
Como consecuencia, si bien la superficie sembrada de los principales productos agrcolas
de pan llevar aument entre 1950 y 1960, con excepcin del trigo, la produccin se estanc
en este perodo, principalmente desde 1952, sobre todo en el caso del trigo y la papa. En
total, la produccin agrcola para el mercado interno aument tan solo en 3,2% promedio
anual entre 1950 y 1960, mientras que la produccin agrcola para la exportacin aument en 7,6% promedio anual en el mismo perodo. Como consecuencia de estas diferencias,
la participacin de la agricultura para el mercado interno al interior de la produccin
agrcola, disminuy de 71% en 1950 a 62% en 1960.
Ante el estancamiento de la produccin para el mercado interno (como consecuencia del
menor espacio para cultivar y la imposibilidad de aumentar su productividad) y una
demanda interna creciente, las importaciones por productos de pan llevar aumentaron.
Mientras que las importaciones de alimentos significaron el 13,6% del total de importaciones en 1951, dicho porcentaje aument a 15,7% en 1955 (/bd.).
189
Frente al estancamiento de la produccin de pan llevar, algunos proponan eliminar los

controles a los precios, para aumentar la rentabilidad de esos cultivos y promover una
mayor productividad. Pero al mismo tiempo surgi la idea, incluso entre algunos
agroexportadores, de que debera llevarse a cabo algn tipo de reforma agraria que
dinamizara el sector. Se pensaba que en la medida en que hubiese tierras sin cultivar en la
sierra y formas casi feudales de produccin con relaciones seoriales, no se podra mejorar
su productividad. Si bien en el gobierno de Odra no se hizo nada al respecto, estas ideas
empezaron a tomar fuerza, aun ms con la influencia de las corrientes de pensamiento
socialista que predominaban en la poca. La aceptacin de una reforma agraria, como
posibilidad por parte del grupo dominante de la poltica nacional, se hizo evidente algunos meses despus, en las elecciones de 1956, comicios en los cuales los tres candidatos que
se presentaron abogaban por alguna clase de reforma agraria (lbd.: 432).
5. EL SECTOR INDUSTRIAL: DEL LIBERALISMO AL PROTECCIONISMO

5.1 El liberalismo inicial y la industria
Durante el gobierno de Bustamante, los industriales haban sido favorecidos con la restriccin de la competencia extranjera y con un tipo de cambio por debajo de su valor en el
mercado libre, con lo que podan adquirir insumas y maquinaria con un dlar barato.
Frente a esta realidad, los agroexportadores siempre mostraron su protesta y postularon
que el pas requera ms bien la liberalizacin de los mercados, la apertura comercial y la
devolucin del 1000/o de las divisas a los exportadores, lo que significara que el Banco
Central no podra ya ofrecer dlares baratos a los industriales.
En los primeros aos del gobierno de Odra, la poltica econmica tuvo como uno de sus
pilares la apertura comercial, con el fin de incentivar la competencia extranjera y el
aprovechamiento de las ventajas comparativas, lo que signific la disminucin considerable del proteccionismo que gozaron los industriales durante el gobierno de Bustamante. En
el aspecto comercial, la poltica econmica de Odra se caracteriz por la eliminacin de
los distintos mecanismos de restriccin de importaciones y por la liberalizacin del comercio externo. En 1949, por ejemplo, fueron disminuidos los impuestos a las importaciones a
un rango de 4-70/o sobre el valor CIF (que no podan ser aplicados en ciertos casos por
acuerdos bilaterales de comercio y cuyas tarifas haban sido daadas por la inflacin).
Posteriormente, Per fue aceptado como miembro del GATI (marco de comercio mundial),
en cuya negociacin solo particip un representante de la Sociedad Nacional de Industrias
y que no fue del todo "satisfactoria" para el sector (Vsquez de los Rios 1987).
190
La poltica econmica de apertura comercial se tradujo en el aumento de la competencia

que tenan que enfrentar las empresas industriales nacionales, lo que por supuesto preocup a varias empresas ineficientes, de baja productividad, cuyos productos tenan elevados
precios y baja calidad. Por ello, mientras que en 1942 el proteccionismo industrial de
Bustamante haba devenido en que la industria nacional abasteciera a cerca del 67% del
mercado interno y en 1945 al 77%, con la apertura comercial, durante el gobierno de
Odria, la participacin de la industria nacional en el mercado interno descendi al 65% en
1950 y al 59% en 1952 (Thorp y Bertram 1988).
La competencia de los productos importados llev a la quiebra a diferentes empresas
nacionales ineficientes, que no podan competir con las mercaderas extranjeras producidas con altos niveles de productividad y bajos costos. Para poder competir con los productos importados, los industriales requeran aumentar su productividad. Una de las maneras
para lograrlo era con la compra o alquiler de maquinaria, lo cual sera posible a travs de
prstamos, sobre todo en el sector financiero privado porque el crdito preferencial proveniente de la Banca de Fomento fue cada vez ms restringido, a diferencia del sector
agropecuario, bsicamente exportador. Mientras que la participacin del Banco Agrario
en el total de los prstamos de la Banca de Fomento aument entre 1948 y 1956, la
participacin del Banco Industrial disminuy de 17% en 1948 a 12% en 1956, llegando
inclusive a un 7% en 1955.
En los primeros meses de su gobierno, las medidas liberales de Odra no provocaron
abiertas crticas de los industriales, quienes adoptaron ms bien una posicin pasiva,
frente al desastre poltico y econmico durante el gobierno de Bustamante. Sin embargo,
en la medida en que las empresas industriales no lograban subsistir ante la competencia
extranjera, los industriales empezaron a presionar cada vez ms al gobierno. En varias
oportunidades, la Sociedad Nacional de Industrias solicit la ampliacin de los recursos
del Banco Industrial y mostr su preocupacin por la carencia de fondos (fbd.). Como
parte de estos reclamos, en noviembre de 1951, los industriales presentaron a la Cmara de
Diputados un proyecto para reflotar el Banco Industrial, proyecto que finalmente no fue
aprobado 19
A pesar de la coyuntura desfavorable, la produccin industrial creci en 80/o entre 1950 y
1955, por lo que la participacin del sector manufacturero en el PBI aument de 13,3% a
14,4% en esos cinco aos. Sin embargo, este crecimiento se refiri principalmente a la
19. El proyecto buscaba aumentar los recursos del banco del sector a travs de un impuesto de 10% sobre el valor de los
productos importados, que sean tambin producidos dentro del pas y que estuvieran fuera del alcance del acuerdo del
GATI (Vsquez de los Ros 1987).
191
produccin industrial para el extranjero y no para el mercado interno. La participacin de

la produccin industrial destinada a la exportacin en la produccin industrial total,
aument de 18% en.1950 a 25,8% en 1960.
5.2 El retorno al proteccionismo industrial
A diferencia de la produccin industrial destinada a la exportacin, durante el gobierno de
Odra, la produccin industrial destinada al mercado interno sufri los embates de la
competencia extranjera y el recorte de los privilegios que haba gozado durante el gobierno de Bustamante. Varias empresas industriales quebraron y algunos sectores populares
ligados al sector industrial (especficamente, sindicatos de trabajadores) mostraban su
descontento.
Frente a esta situacin, desde un inicio de su gobierno, Odria intent acallar a los sectores
populares, a travs de un mayor gasto pblico. Pese a que el gobierno haba dictado una
serie de normas legales que repriman las manifestaciones populares, no podemos negar
que Odria trat de contentar a los sectores populares y as garantizar la estabilidad del
gobierno, para evitar que los militares reformistas, en cualquier momento, canalizaran el
descontento popular contra el gobierno. Sin embargo, la capacidad de gasto se redujo
drsticamente a partir de 1953, debido al estancamiento de las exportaciones y, por lo
tanto, de los ingresos tributarios.
Entre 1948 y 1952, las exportaciones crecieron en forma sostenida a una tasa promedio
anual de 10,9%. Sin embargo, este panorama cambi en 1953, cuando las exportaciones
cayeron en 7,3% como consecuencia de la disminucin de los precios internacionales,
debido al fin de la guerra de Corea. Por esta razn, y dado que el gobierno mantena un
elevado gasto frente a unos cada vez ms disminuidos ingresos por la crisis del sector
exportador, se produjeron desequilibrios fiscales y comerciales, lo que devino en la devaluacin del tipo de cambio y en un brote inflacionario (Vsquez de los Ros 1987).
A partir de 1953, el gobierno mostr un mayor inters por el desarrollo industrial. A travs
de la industrializacin, el gobierno pretenda aumentar los ingresos tributarios con el fin
de evitar contracciones del gasto pblico. En caso contrario, el gobierno no tendra las
armas para acallar a los sectores populares, ante lo cual los militares reformistas podran
ganar en importancia. La preocupacin fue mayor en el caso de ciertos sindicatos industriales, tales como el del sector textil (la de mayor organizacin y movilizacin sindical), los
cuales ya haban ocasionado un ambiente de intranquilidad que el gobierno buscaba
evitar (lbd.).
192
Apuntes 48
Este vuelco hacia la industria se puede apreciar en diferentes acciones estatales. En 1952,
el gobierno mostr su intencin de aumentar las restricciones a las importaciones de
bienes semejantes a los producidos localmente. Por otro lado, el gobierno asegur la
exclusiva utilizacin de insumas locales en obras pblicas. Se incrementaron los derechos
de importacin ad valrem sobre los textiles, incremento que se extendera luego a los
diferentes bienes. Se interrumpi la importacin desde pases de Europa central y China,
por presentar precios supuestamente desleales (lbd.). Y, lo que es ms importante, en 1955
se comenz a elaborar el anteproyecto de una ley de promocin industrial que, si bien
termin siendo aprobada en 1959 durante el gobierno de Prado (1956-1962), mostraba
claramente la preocupacin de Odra y de su entorno (Thorp y Bertram 1988). Frente a
estos hechos, la actitud de los agroexportadores fue de oposicin, tanto as que muchas
medidas no pudieron ser aplicadas.
6. CENTRALISMO POLTICO, SECTORES POPULARES Y POPULISMO FISCAL

Ya en la dcada de 1950, los sectores populares urbanos llegaron a tener una fuerza
importante, por lo que desde antes del gobierno de Odra, los formuladores de las polticas
econmicas no podan ignorar a estos sectores. Los sectores populares urbanos llegaron a
tener una fuerza de presin importante sobre el gobernante de turno por la masiva
migracin del campo hacia la ciudad y la aparicin de sindicatos y organizaciones populares, hechos que se produjeron desde 1940. En estas circunstancias, con sinjicatos capaces
de conglomerar a una mayor cantidad de trabajadores, la estabilidad de! gobierno pasaba
por satisfacer ciertas urgencias de los sectores populares urbanos.
6.1 Odra, los migrantes y la mayor presin popular urbana
En la dcada de 1940, el fenmeno migratorio del campo a la ciudad empez a tomar

fuerza y a modificar el juego poltico: pese a la reaccin negativa de diversos sectores de
la sociedad limea 20 , Odra no poda negar que los migrantes significaban mayores demandas populares y una mayor presin por incrementar el gasto social. Los sectores
populares urbanos ya no podan dejar de ser tomados en cuenta en la formulacin de las
20. la migracin modific seriamente los patrones socioculturales de las ciudades, especialmente de Uma, al agudizar "los
sentimientos ambivalentes de desprecio y temor de los tradicionales sectores medios urbanos y de la clase dominante
hacia los sectores populares campesinos. En la medida que la 'indiada' bajaba de las serranas rodeando tumultuosamente
las ciudades costeas, inundando con sus hbitos campesinos y su extrao hablar las ciudades 'blancas y criollas',
abrindose paso y destruyendo 'el puente, el ro y la alameda' colonial, desdibujaban rpidamente esa 'Lima que se va:
Temor y desprecio conjugaban los sentimientos de esas clases, que vean en esta marea un peligro contra la propiedad
y las 'buenas costumbres de la gente decente:A los intereses clasistas se sumaban los sentimientos tnicos de los que
consideraban tener 'limpieza de sangre"' (Cotler 1978: 289).
193
polticas econmicas. En este sentido, el fenmeno migratorio modific notablemente el

panorama poltico al que se enfrent Odria 21 Mientras que los presidentes de principios
de siglo haban podido gobernar sin mayor debate ni concesin a los sectores populares
urbanos, al encontrarse desorganizados y no constituir fuerzas sindicales importantes, el
dictador Odria ms bien tena que hacer frente a sindicatos laborales cada vez ms fuertes
y ms importantes, dada la creciente magnitud de los sectores populares urbanos.
Pese a esta cambiante realidad, en los primeros aos del gobierno de Odra, las reglas de
juego fueron formuladas sin tener en cuenta los deseos de los sectores populares, quienes,
como en casi toda la historia republicana, fueron marginados de la toma de decisiones. El
gobierno, los agroexportadores y algunos capitalistas extranjeros siguieron manteniendo
a los trabajadores, urbanos y rurales, al margen del debate econmico.
Sin embargo, con el transcurso de los meses, Odra se dara cuenta de que en el escenario
poltico de 1950 ya no era posible mantener a los sectores populares urbanos al margen de
la formulacin de las polticas econmicas. De hecho, la creciente presin popular urbana
fue un factor importante que explica por qu el gobierno de Odra no satisfizo todos los
deseos de los agroexportadores y emprendi una poltica fiscal populista, con el fin de
tranquilizar a los sectores laborales urbanos, quienes tenan capacidad de reaccin, pese a
la represin poltica del gobierno.
No obstante, en el caso de los sectores populares rurales, la marginacin permaneci. Para
el gobierno, las exigencias de los campesinos eran poco importantes porque, al fin y al
cabo, ellos se encontraban desintegrados y no constituan una fuerza poltica con mayor
poder22 Pese a que la migracin modific la realidad rural y urbana del pas, la poblacin
rural segua postrada en la pobreza, sin voz ni voto en el mercado poltico peruano. Las
consecuencias negativas de esta marginacin no fueron poco significativas. Con el transcurso de los aos, esta situacin aliment los rencores entre campesinos y latifundistas y
fue uno de los motores que impuls a los militares a dar el golpe de Estado, en 1968, y a
llevar a cabo la tristemente clebre reforma agraria.
6.2 El populismo fiscal de Odra
La marginacin de los representantes polticos de los sectores populares fue mantenida

durante el gobierno de Odra, quien apel a la represin poltica contra las manifestacio21. Sin embargo, Odra no fue el primer presidente que enfrent la masificacin de las ciudades y el fortalecimiento de los
sectores populares urbanos. Durante el gobierno de Bustamante, el nmero de sindicatos aument de manera considerable, bsicamente por la mayor presin popular urbana. En el gobierno de Odria, por ms que en un inicio intent
reprimir las manifestaciones populares, la fuerza de los sindicatos era difcil de obviar.
22. Pese a que el nmero de sindicatos agrcolas, por ejemplo, haba aumentado durante el gobierno de Bustamante.
194
Apuntes 48
nes polfticas del APRA y contra las movilizaciones de los sindicatos. los sectores populares
no podan canalizar sus demandas a travs de los mecanismos formales de representacin.
De esta manera, Odra trat de imponer el programa econmico propuesto por los
agroexportadores y capitalistas extranjeros, es decir la liberalizacin de los mercados, el
dictado de leyes favorables a la inversin privada y la aplicacin de poi ticas macroeconmicas
ortodoxas. Sin embargo, con el transcurso de los aos, se dara cuenta de que era impracticable mantener un programa econmico impuesto sin mayor consenso. A diferencia de lo
ocurrido a principios de siglo, durante el gobierno de Odra, no se poda apelar a la represin
poltica con el fin de evitar las crticas al programa econmico. Ahora, dicha marginacin
poltica poda, ms bien, ser un factor desestabilizador del rgimen. Por un lado, la masiva
migracin de pobladores del campo hacia las ciudades, especialmente a lima, y la mejor
organizacin de los sectores laborales urbanos implicaron que los sectores populares urbanos tuvieran una mayor capacidad de reaccin frente al gobierno. Aun ms, cuando la
liberalizacin de los mercados y la eliminacin del control del tipo de cambio haban
devenido en el alza de los precios, sobre todo de los productos importados. Esta reaccin
poda ser sumamente importante, a pesar de que el gobierno haba dictado una serie de
normas represivas contra los sindicatos y las movilizaciones populares. Por otro lado, como
ya se mencion, existan militares reformistas que, en cualquier momento, podran encontrar
apoyo popular para un levantamiento contra el gobierno.
En estas circunstancias, con el transcurso de los aos, Odra tuvo que apelar a un mayor
gasto pblico con el fin de mejorar su aceptacin entre los sectores populares y mantener
la estabilidad del gobierno. Ello fue posible gracias a la coyuntura internacional de alza de
los precios de nuestras materias primas que permiti una mayor recaudacin fiscal, proveniente principalmente de la actividad exportadora. En 1950, el Presupuesto de la Repblica se increment en ms del 50% y fue financiado con deuda interna y con impuestos,
dada la imposibilidad de acceder a prstamos externos tras la moratoria decretada por
Snchez Cerro y su mantenimiento durante los siguientes gobiernos.
El aumento del gasto pblico provoc la protesta de los agroexportadores y su alejamiento de las filas del gobierno. Justamente, en uno de los boletines de la Cmara de Comercio,
los agroexportadores sostuvieron que "el Presupuesto de 1950 debe limitarse a considerar
solamente aquellos gastos que son necesarios e impostergables, para no ejercer una presin inflacionaria aumentando la demanda de bienes y servicios en los momentos en que
los precios de algunos de stos sufren el reajuste hacia arriba consecuente con la supresin
de los controles. Debe pues, dejarse para ms tarde, para cuando se haya logrado y
consolidado esa estabilizacin, la ampliacin de servicios y la ejecucin de nuevas obras
pblicas en gran escala" (Caravedo 1974).
195
Dada la intencin del gobierno de expandir el gasto pblico, los agroexportadores se

alejaron del manejo directo de la poltica econmica, aunque mantuvieron la presin para
que el gobierno aplique polticas macroeconmicas ortodoxas y respete el libre comercio.
Sin embargo, no pudieron impedir que el gasto pblico contine incrementndose (entre
1951 y 1953, el Presupuesto se increment en 23% promedio anual).
De esta manera, por ms que los agroexportadores ejercieron una presin importante
sobre el dictador Odra, gracias a la cual lograron la liberalizacin de los mercados y la
restriccin monetaria, la misma postracin de las clases populares devino en la modificacin de algunas lneas del programa econmico. Esto demostraba que, en realidad, las
reglas de juego, durante la autocracia odrista, no estuvieron en funcin del bienestar de
la sociedad en su conjunto, sino en funcin de la capacidad de los grupos de poder para
influir en el gobernante central.
El problema principal con esta forma de gobernar el pas es que si bien en las democracias
representativas difcilmente se podra aplicar polticas fiscales totalmente ortodoxas, en el
caso de las autocracias, como la de Odra, el manejo de los recursos fiscales es centralizado
y favorece el crecimiento del clientelismo y la corrupcin. En este caso, se opta por destinar
los recursos fiscales a grandes obras pblicas, muy agradables a la vista, pero no necesariamente rentables para la sociedad en su conjunto.
Efectivamente, entre 1951 y 1953, la partida Fomento de Obras Pblicas del Presupuesto
mostr un incremento de 39% promedio anual, por lo que su participacin lleg al 7,3%
del total de los egresos estatales. Hasta 1951, las inversiones pblicas se concentraron en
el sector Vivienda y Construccin y, sobre todo, en el rubro de edificaciones 23 A partir de
1952, la inversin pblica consisti bsicamente en obras de irrigacin 24
Esta mayor inversin pblica favoreci enormemente a las ciudades y a la costa. Si bien se
crearon las Juntas de Obras Pblicas (JOP) para la administracin de la inversin en los
departamentos del Per, la mayor parte de sus ingresos favoreci a las zonas cercanas a
Lima, en especial al Callao. Con excepcin de 1954, todos los dems aos, la Junta del
Callao recibi ms del400fo del monto total de rentas de las JOP, mientras que las restantes
23. Tal como sostienen Portocarrero, Beltrn y Zimmerman, la poltica de construccin de ms de 20 ciudades se inici
en esos aos. Son ejemplos de ello, la edificacin de las Unidades Vecinales de Matute, Rmac y Mirones y de las
agrupaciones de vivienda de San Eugenio, Barboncito e Hip lito Unanue (Portocarrero S., Beltrn y Zimmerman
1988).
24. Los proyectos ms importantes fueron la desviacin del ro Ouiroz al ro Piura y el ro Chotano al ro Chancay (!bid.).
1
196
Apuntes 48
tuvieron ingresos muy pequeos. Por otro lado, Jos ingresos fueron poco significativos, si
los comparamos con el total de la inversin pblica. En 1952, el monto total de las rentas
de las Juntas signific el5,20fo de la inversin pblica, mientras que en 1954 dicho porcentaje lleg al 6,2%.
El centralismo de Odra no debera quedar en duda, una vez que analicemos cmo se
distribuyeron geogrficamente las inversiones pblicas. Segn el mensaje de Odra de
1955, entre 1948 y 1955, la inversin pblica en carreteras y caminos fue de 814 millones
de soles, de Jos cuales el 70% se dedic a asfaltar Jos tramos norte y sur de la Carretera
Panamericana. En la Carretera Central (Lima-La Oroya-Tarma), se invirti el250fo (Caravedo
1983). Por otro lado, entre 1948 y 1955, la inversin pblica dedicada a irrigaciones fue de
433 millones de soles, de Jos cuales ms del 50% se destin al financiamiento de la obra de
derivacin del ro Quiroz al Piura, en la costa norte, y el 17% a la derivacin del ro
Chota no al Chancay, en Jos lmites de Caja marca y Lambayeque, como parte del proyecto
Olmos (/bd.). Una situacin similar ocurri con la inversin pblica en electricidad. Durante el gobierno de Odra, se construyeron centrales pequeas para dar luz pblica a centros
urbanos. Los departamentos favorecidos fueron Jos costeos.
Es cierto que, entre 1950 y 1953, los egresos estatales destinados a salud pblica se
incrementaron en 16% promedio anual, mientras que en el caso de la educacin pblica
el incremento fue de 20% promedio anual. Sin embargo, el gasto pblico en educacin y
salud fue destinado principalmente a la construccin de grandes hospitales y escuelas,
favoreciendo a ciertas ciudades.
La intencin populista del gobierno fue evidente, adems, con la creacin del Seguro
Social Obligatorio del Empleado, la creacin del Ministerio de Asuntos Indgenas y Trabajo
y el establecimiento del rgimen de participacin sobre las utilidades para Jos trabajadores, el cual fue reemplazado por un impuesto de 3% sobre las remuneraciones, que contribuy con el Fondo de Salud y Bienestar Social, con el fin de financiar obras en beneficio de
los trabajadores (Vsquez de los Ros 1987).
Odra defina esta poltica como "eminentemente nacionalista, cuya primordial finalidad
ser mejorar la situacin de las clases laboristas del pas, para Jo cual se trazar un plan
de real y efectiva justicia social" (lbd.). Sin embargo, en realidad, Odra optaba por un
asistencialismo paternalista de caridad hacia Jos pobres, de "apoyo incondicional a todas
las reivindicaciones inmediatas para impedir que se estructure una lucha organizada"
(Sulmont 1975).
197
Para ello, Odra tambin quiso mejorar las relaciones con los militares. Entre 1948 y 1953,
el gasto pblico dedicado a las Fuerzas Armadas se increment en 23% promedio anual 25
A travs de esta medida, Odra intentaba asegurarse para s el apoyo militar (Vsquez de
los Ros 1987). Este inters es comprensible, si recordamos los levantamientos armados a
finales del gobierno de Bustamante y que justamente propiciaron su cada 26
Entonces, los recursos pblicos no fueron manejados de una manera eficiente. En el caso de
que el sistema poltico hubiera sido ms descentralizado, el funcionamiento eficiente de
los mercados pblicos hubiera permitido, por un lado, una reduccin importante de los
costos de transaccin en los mercados privados y, por otro lado, el aumento de la productividad de los ms necesitados, nica manera de reducir la pobreza.
7. CONCLUSIONES
A travs del anlisis y discusin de los aspectos polticos y econmicos del gobierno de
Odra, en este documento hemos tratado de demostrar dos hiptesis. La primera es que la
aplicacin de medidas favorables a la inversin privada y al crecimiento econmico se
debi, exclusivamente, a que los grupos de presin ms influyentes en las decisiones del
dictador fueron, precisamente, quienes estaban a favor de tales medidas. Si, por el contrario, los grupos de presin ms poderosos hubieran sido aquellos interesados en mantener
el proteccionismo industrial y los controles de precios, las reglas de juego hubieran sido
totalmente contrarias.
Odra,los agroexportadores y algunos capitalistas norteamericanos fueron los propulsores
de un programa econmico que, en lneas generales, dictaba el libre mercado, la definicin
clara de los derechos de propiedad en algunos sectores econmicos (como la minera, mas
no la agricultura) y polticas monetarias restrictivas. Sin embargo, la concentracin del
poder en manos del dictador le hubiera permitido aplicar un programa econmico totalmente opuesto. Que en un principio el gobierno de Odria haya aplicado un programa
econmico favorable al crecimiento econmico, fue consecuencia de que quienes posean
la mayor capacidad de presin fueron aquellos que demandaban el libre mercado y las
polticas macroeconmicas ortodoxas. Ello, sin embargo, no ofreca ningn grado de
estabilidad. Este es precisamente el gran riesgo de las autocracias y de las democracias
25. Es decir, el total de egresos pblicos dedicados a los ministerios de Guerra, de Aeronutica y de Marina.
26. Precisamente, ese mayor gasto pblico en las Fuerzas Armadas explica, al menos en parte, por qu a pesar de los
disturbios y el desprestigio del gobierno de Odria en los ltimos aos, las FF AA no respaldaron intentos golpistas (\lsquez
de los Ros 1987).
198
delegativas. Regmenes con concentracin del poder favorecen la aplicacin de polticas

econmicas de quienes ostentan el poder y de sus allegados. Por el contrario, democracias
representativas, con equilibrio de poderes, tendern a aplicar medidas econmicas menos
extremas, pero al menos ms estables. El debate y la negociacin entre las distintas fuerzas
polticas de la sociedad as lo garantizan.
La segunda hiptesis de este documento es que si bien Odra pudo imponer un programa
econmico liberal en los primeros aos de su gobierno, con el transcurso del tiempo le fue
imposible mantener el mismo programa. A diferencia de lo ocurrido a principios de siglo
y finales del anterior en nuestro pas, durante la Repblica Aristocrtica, cuando algunos
gobernantes podan imponer programas liberales, en la dcada de 1950, la masiva migracin hacia la ciudad, el fortalecimiento de los sindicatos y las corrientes de pensamiento
socialistas, devinieron en que Odra tuvo que modificar el programa inicial.
De hecho, si bien la autocracia de Odra aplic en un principio prcticamente el programa
econmico que postulaban los agroexportadores y los capitalistas extranjeros, con el
transcurso de los aos, el dictador se dio cuenta de que era poco probable que un programa econmico impuesto desde arriba pudiera mantenerse por mucho tiempo. Es decir, por
ms que la concentracin del poder permita al autcrata y a sus allegados la aplicacin
de medidas econmicas favorables al crecimiento econmico, ellas podran no mantenerse
en el mediano plazo. Este fue precisamente el problema que enfrent Odra. Si bien a
principios de siglo todava era posible postergar a las grandes mayoras y a sus representantes de la vida poltica del pas y del manejo econmico, en la dcada de 1950, los
sectores populares ya no estaban tan desorganizados. Es cierto que eran pocos los 1id eres
polticos preocupados realmente en el bienestar de las mayoras y que sus intereses no
estaban integrados en una propuesta nacional. Sin embargo, la capacidad organizativa
de los sectores populares urbanos se haba desarrollado con el transcurso de las dcadas.
A pesar de que Odra haba dictado una serie de normas legales que, en la prctica,
significaban la represin poltica de aquellos que estaban contra el rgimen, el dictador
saba que era muy difcil evitar las consecuencias del descontento popular en la estabilidad del rgimen, si l no haca algunas concesiones. Por ello, ya desde 1950, la poltica
fiscal busc satisfacer algunas necesidades de quienes podan causar ms daos a la
estabilidad de su gobierno. As, los sectores populares y los militares reformistas fueron
beneficiados con los recursos fiscales.
En estas circunstancias, por ms que el programa econmico aplicado en los primeros
aos del gobierno de Odra fue adecuado porque incentiv la inversin privada y el
crecimiento econmico gracias a la liberalizacin de los mercados, y la definicin clara de
199
los derechos de propiedad, dichas reglas de juego eran potencialmente inestables, pues, en
cualquier momento podan ser modificadas, como de hecho ocurri durante el mismo
gobierno de Odra.
En general, podemos decir que las autocracias no garantizan reglas de juego favorables al
crecimiento econmico, sino ms bien una mayor variabilidad de resultados que en las
democracias slidas. Por lo tanto, si buscamos un crecimiento econmico sostenible, deberamos procurar mejorar el equilibrio de poderes, la independencia del Parlamento y el
Poder Judicial, la mayor participacin ciudadana en el debate pblico, la descentralizacin de las funciones del Estado en favor de los gobiernos locales. Solo de esta manera, las
reglas de juego sern ms estables y lograremos el ansiado crecimiento econmico.
200
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Apuntes 48
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202

L 4 Por Qué Las Autocracias Promueven La Inestabilidad Luis Felipe Zegarra

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Resumen

Algunos autores sostienen que las autocracias, a diferencia de las democracias,

(exporters) promoted su eh policies. lf the most powerfullobbies had demanded

En la literatura existente acerca de las interrelaciones entre el tipo de rgimen poltico y el

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad polltica y econmica?

1. ANTECEDENTES: El POPULISMO ECONMICO DE BUSTAMANTE

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica

En lo que se refiere a los controles de cambio y de las importaciones, el gobierno restringi

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

La lgica de estas medidas era racionalizar el consumo de divisas. No importaba que se

Paralelamente, el aumento de la inflacin y la escasez en los centros de abastacimiento

2. LA LIBERALIZACIN DE LOS MERCADOS

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

acuerdo con la mayor competencia extranjera, sobre todo si varios nacionales no se

3. LA MINERA, EL PETRLEO Y LOS CAPITALISTAS NORTEAMERICANOS

La alianza de los agroexportadores con Odra y su posterior ascenso al poder, signific la

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

4.2. los terratenientes

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

Frente al estancamiento de la produccin de pan llevar, algunos proponan eliminar los

5. EL SECTOR INDUSTRIAL: DEL LIBERALISMO AL PROTECCIONISMO

La poltica econmica de apertura comercial se tradujo en el aumento de la competencia

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

produccin industrial para el extranjero y no para el mercado interno. La participacin de

6. CENTRALISMO POLTICO, SECTORES POPULARES Y POPULISMO FISCAL

En la dcada de 1940, el fenmeno migratorio del campo a la ciudad empez a tomar

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

polticas econmicas. En este sentido, el fenmeno migratorio modific notablemente el

La marginacin de los representantes polticos de los sectores populares fue mantenida

Dada la intencin del gobierno de expandir el gasto pblico, los agroexportadores se

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

delegativas. Regmenes con concentracin del poder favorecen la aplicacin de polticas

1950. Lima: Mosca Azul Editores.

Por qu las autocracias promueven la inestabilidad poltica y econmica?

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