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lOMoARcPSD Resumen - libro "El Sistema Político De La Unión Europea" Sistema Político de la Unión

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lOMoARcPSD GRADO DE SOCIOLOGÍA Curso 2014-2015 (Segundo Cuatrimestre) SISTEMA POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA Jesús

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GRADO DE SOCIOLOGÍA Curso 2014-2015 (Segundo Cuatrimestre) SISTEMA POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA Jesús Ángel González de la Osa

APUNTES DE LA ASIGNATURA DE SISTEMA POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA

Febrero / Mayo 2015

SISTEMA POLÍTICO DE LA UNIÓN EUROPEA Febrero / Mayo 2015 Su distribución está prohibida | Descargado

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Tema 1. El proceso de gobierno (Política ejecutiva)
Tema 1. El proceso de gobierno (Política ejecutiva)

Los gobiernos de los Estados miembros de la UE han delegado importantes facultades a la Comisión en cuanto a liderazgo político, aplicación de las políticas y regulación. Así, las responsabilidades políticas se comparten entre el Consejo y la Comisión. Esta separación de poderes institucionalizada (“ejecutivo dual”), puede a veces conducir a un punto muerto. Sin embargo, el consenso y la estabilidad se garantizan mediante una división del trabajo por la cual el Consejo se encarga de los asuntos a largo plazo y la Comisión sobre los de corto plazo.

1.1. Teorías sobre política ejecutiva En la estructura constitucional clásica, el legislativo decide, el ejecutivo aplica y el judicial enjuicia. Sin embargo, los gobiernos modernos hacen algo más que aplicar la ley. Sus poderes o facultades tienen dos aspectos: político y administrativo. Los gobiernos usan su poder político para orientar a la sociedad en una dirección determinada mediante propuestas de política y de legislación, y usan sus poderes administrativos para aplicar la ley, repartir los ingresos públicos y aprobar normas y reglamentos de rango secundario y terciario. Algunos sistemas concentran estos poderes en manos de un conjunto de funcionarios. Otros sistemas, como la UE, dividen estas tareas entre distintos actores y órganos. El término “principal/agente” remite a la delegación de responsabilidades a actores determinados. Un agente “principal” o mandatario que detenta el poder ejecutivo decide delegar determinados poderes a un agente delegado o mandatado y responsabilizarle de llevar a cabo la tarea. El desafío más importante para el agente principal es asegurarse que el agente delegado ejecute la tarea de modo neutral, ya que los agentes delegados tienen sus propios intereses y preferencias políticas: 1) Es posible que el agente delegado sea el objetivo de grupos que presionan a favor de sectores de la sociedad afectados por la tarea. Si los costes y beneficios que se derivan de la tarea están distribuidos de manera desigual, los intereses que podrán ganar o perder pueden intentar “capturar” al agente delegado o hacer que dependa de la información que suministran, o tentarle con incentivos. 2) Es posible que los organismos deseen aumentar su propia influencia sobre el proceso político. Según la teoría clásica de la elección racional, los funcionarios desean maximizar el presupuesto del que disponen. Unos presupuestos más cuantiosos permiten a los funcionarios aumentar sus sueldos, emplear a más trabajadores e incrementar su visibilidad. El resultado es una demanda creciente de recursos públicos por parte de los burócratas. 3) Es posible que los burócratas estén más interesados en maximizar su independencia respecto de sus agentes principales y maximizar su capacidad de dar forma a las políticas en lugar de maximizar el presupuesto. Así, es posible que los agentes delegados deseen apartarse de la intención primera que tenían los agentes principales respecto de las políticas cuyo desarrollo les encargaron originalmente. El agente principal tiene dos maneras de controlar cómo ejecuta la tarea el agente delegado: selección y control. Al seleccionar un delegado, el principal a menudo ha de elegir entre uno que tenga preferencias similares a las suyas y uno muy competente para desempeñar la tarea. Uno de los problemas con que se enfrenta el principal es que el delegado pueda cambiar la dirección de la política preferida por el principal (punto ideal). Otro problema es que el agente delegado no sea suficientemente competente como para ejecutar la tarea en consonancia con la solicitud del agente principal. Ambos problemas se pueden resolver seleccionando un agente competente cuyo punto ideal sea idéntico al del agente principal. La decisión de delegar es tomada a menudo por un órgano colectivo, cuyos actores no comparten puntos ideales idénticos. Los actores necesitan ponerse de acuerdo sobre una política y sobre el nivel de delegación. La preferencia ideal de política de la Comisión se sitúa fuera del “núcleo” de preferencias gubernamentales. Tanto los gobiernos como la Comisión tratarán de garantizar una política que se acerque lo más posible a su punto ideal. Es la

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Comisión la que tiene discrecionalidad para cambiar el resultado de la política original, pero dentro de las limitaciones de las preferencias de los legisladores. Sin embargo, los agentes principales pueden limitar la deriva de las políticas. Cuando controla al delegado, el principal puede utilizar mecanismos de supervisión o restringir las posibilidades de deriva especificando y concretando la tarea delegada. Los mecanismos de supervisión pueden incluir el uso de otro agente a quien se encomienda la tarea de controlar cómo está ejecutando la tarea el primer agente. Otra alternativa consiste en que el principal puede confiar en partes interesadas, tales como grupos de interés y ciudadanos privados, para que le informen de tales derivas. El enfoque de control mencionado en primer lugar se llama a veces “patrulla de policía”, mientras que el mencionado en segundo lugar se denomina en ocasiones “alarma de incendio”. El principal puede idear normas y procedimientos para minimizar la discrecionalidad del agente delegado. Los legisladores de la UE pueden confiar en dos agentes delegados para aplicar la legislación de la UE: la Comisión y las burocracias nacionales. Cuando deciden si delegan a una o a otras, los gobiernos de la UE intercambian el riesgo de que la Comisión pueda desviarse, apartándose de la política acordada, por el riesgo de que las burocracias nacionales puedan aplicar la legislación de forma diferente. La elección se sitúa entonces entre una política común que es distinta de la que acordaron los gobiernos y una diversidad en la manera en que las políticas de la UE serán aplicadas en cada Estado miembro. El modo en que los gobiernos deciden el equilibrio de esta solución de compromiso depende de la complejidad del tema político en cuestión, así como de la divergencia de los gobiernos en cuanto a sus preferencias políticas. Cuanto más complejo es un tema político, más alta será la probabilidad de que los gobiernos estén a favor de delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener más recursos administrativos que la Comisión. Cuanto más divergentes son las preferencias de política de los gobiernos, más preocupados estarán los gobiernos de que la delegación a la Comisión entrañe una deriva política. En consecuencia, si una cuestión de política se decide por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar a sus administraciones nacionales. Si se decide mediante mayoría cualificada, los gobiernos estarán dispuestos a delegar a la Comisión.

1.2. Los Estados miembros: poder ejecutivo, delegación y discrecionalidad 1.2.1. Delegación y conferencias intergubernamentales La firma de tratados y su reforma posterior son resultado de negociaciones y acuerdos entre los gobiernos de los Estados miembros en Conferencias Intergubernamentales (CIG). El requisito de la unanimidad en CIG tiende a producir negociaciones de tratados con el “mínimo común denominador”. Sin embargo, el proceso de integración europea ha podido avanzar porque los distintos gobiernos han concedido distinta importancia a temas distintos y, por lo tanto, han estado dispuestos a “perder” en determinados temas a cambio de “ganar” en aquellos temas que son más importantes para sus intereses nacionales. Los acuerdos conjuntos alcanzados así han ido añadiendo gradualmente nuevas competencias a la UE y han delegado poderes ejecutivos en aumento a la Comisión. Las cuestiones a las que han de hacer frente los gobiernos en las CIG son decidir qué tareas delegarán a un agente común y hallar el equilibrio en la necesidad de garantizar que una política común se aplique en toda la UE, limitando al mismo tiempo el alcance de posibles derivas políticas. El Tratado de París (1951), que estableció la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), era básicamente un acuerdo entre Francia y Alemania. A cambio de eliminar las normas discriminatorias que pesaban sobre la industria alemana, Francia buscó una estructura de producción y distribución planificada para sus propias industrias del carbón y el acero. Para asegurar la consecución de estos fines, los gobiernos de los Estados miembros delegaron determinadas funciones y poderes a un nuevo órgano supranacional: la Alta Autoridad, precursor de la Comisión. Esta combinación de la toma de decisiones intergubernamentales y la iniciación y gestión de la política por parte de un ejecutivo supranacional (“método Monnet”) proporcionó el modelo y la pauta para tratados futuros.

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El Tratado de Roma (1957) estableció la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). En la CEE, la negociación central se situaba entre el objetivo alemán de un mercado común y el objetivo francés de proteger sus productos agrícolas, mediante la Política Agrícola Común (PAC). De nuevo, para lograr esos fines, se delegó la función de iniciar las políticas en el mercado común y la función de administrar la PAC a la Comisión. Otra innovación de este Tratado era un procedimiento legislativo (procedimiento de consulta) que permitió que fuera más fácil para el Consejo aceptar las propuestas de la Comisión antes que rechazarlas. Esta norma concedió al nuevo ejecutivo supranacional importantes poderes de “fijación de la agenda” para establecer normas que regirían el mercado común. El paquete del Acta Única Europea (AUE, 1986) se centró en el objetivo económico de establecer un “mercado único” a cambio de nuevas “políticas de acompañamiento” sociales y medioambientales. En esta ocasión, la Comisión había desempeñado un importante papel de liderazgo proporcionando detalles sobre cómo se podía alcanzar el mercado único y preparando las reformas de los tratados. La recompensa estribaba en nuevas responsabilidades para la Comisión: iniciar un amplio cuerpo legislativo para establecer el mercado único; proponer y aplicar normas comunes en medio ambiente, sanidad y seguridad, así como en lo social; preparar la reforma de los fondos estructurales y redactar el borrador de un plan para la unión económica y monetaria (UEM). Además, las normas de toma de decisiones de la Comunidad Europea (CE) fueron enmendadas con vistas a fortalecer las facultades de establecimiento de la agenda en manos de la Comisión: mediante más votaciones por mayoría cualificada en el Consejo y un nuevo procedimiento legislativo, el procedimiento de cooperación. Finalmente, el AUE introdujo disposiciones para la cooperación intergubernamental en política exterior (Cooperación Política europea, CPE), pero en esta esfera los Estados miembros decidieron que la autoridad ejecutiva recayera en el Consejo. El Tratado sobre la Unión Europea (Tratado de Maastricht, 1991) institucionalizó el plan negociado por la Comisión para la UEM. A cambio, se comprometieron más fondos para políticas de cohesión, se fortaleció la política social de la UE, se añadieron nuevas políticas de sanidad, educación, transporte y protección del consumidor, y se estableció la “ciudadanía” de la UE. Se delegó una vez más a la Comisión la responsabilidad de iniciar la legislación y gestionar estas políticas. Sin embargo, el Consejo se negó a delegar poderes ejecutivos a la Comisión en dos “pilares” nuevos que estaban separados del pilar principal de la CE: el segundo pilar, sobre una política exterior y de seguridad común (PESC), y el tercer pilar, sobre justicia y asuntos de interior (JAI), cuyo fin era conseguir la “libre circulación de las personas” en la UE. Este Tratado introdujo también un nuevo procedimiento legislativo, el procedimiento de codecisión, que debilitó los poderes y las facultades de la Comisión en cuanto a la selección y establecimiento de temas en el programa. La principal innovación en el Tratado de Ámsterdam (1997) fue la transferencia de las disposiciones para establecer la libre circulación de las personas a la parte de la CE, dentro del Tratado de la UE. Los gobiernos de los Estados miembros aceptaron que las disposiciones de JAI en el Tratado de Maastricht habían fracasado, debido en parte a la falta de liderazgo político. Por eso, los gobiernos llegaron a un acuerdo para delegar el derecho de iniciar las políticas en esta área a la Comisión. Sin embargo, argumentos similares sobre la falta de desarrollo de la PESC no resultaron en nuevos poderes de la Comisión en este campo. El Tratado de Niza (2001) tenía por objeto principal la reforma de las instituciones de la UE para prepararse de cara a la adhesión de países de la Europa Central, Oriental y Meridional. Sin embargo, hubo algunos cambios de política, especialmente en el área de defensa. Se estableció formalmente la defensa como una competencia de la UE, como parte integrante de las disposiciones sobre una Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD). Finalmente, el Tratado de Lisboa (2007) formalizó la asignación de competencias políticas entre los Estados miembros y la UE en un “catálogo de competencias”. Este Tratado reformó también las normas de toma de decisiones dentro de los gobiernos y la Comisión y

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entre estas instituciones: mecanismos tales como la ponderación de los votos dentro del Consejo y dos nuevos puestos de liderazgo (un Presidente permanente del Consejo Europeo y un Alto Representante para la Política Exterior y de Seguridad). El desarrollo de los tratados de la UE es la historia de la delegación selectiva de poderes políticos y administrativos por parte de los Gobiernos hacia la Comisión. La reforma de los tratados es un instrumento directo. Cuando firman los tratados, los gobiernos no pueden prever las consecuencias precisas que se derivarán de sus disposiciones y de las nuevas normas de toma de decisiones, ni cómo se comportará la Comisión al recibir nuevos poderes. Por ejemplo, pocos Estados miembros pudieron prever las consecuencias precisas de las nuevas normas de toma de decisiones contenidas en el Tratado de Roma y en el Acta Única Europea. Además, una vez que han sido delegados determinados poderes puede ser difícil dar marcha atrás en posteriores reformas de los tratados, porque es posible que al menos un Estado miembro se vea beneficiado por la discrecionalidad de la Comisión. Esto conduce a “consecuencias no intencionadas” a largo plazo, en cuanto a delegación por parte de los Estados miembros y deriva política por parte de la Comisión. Ahora bien, la historia de la reforma de los Tratados sugiere que, entre la necesidad de adoptar políticas comunes y el riesgo de que la Comisión se desvíe del mandato original, los gobiernos de los Estados miembros han encontrado la manera de frenar y controlar a la Comisión. En Maastricht, Ámsterdam y Niza, los gobiernos fueron más reacios a la hora de entregar facultades y poderes de fijación de la agenda en áreas de política nuevas o muy sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para restringir los poderes de fijación de la agenda de la Comisión en áreas en que las iniciativas ya se habían delegado a la misma. Hay varias explicaciones para los resultados de las CIG. En primer lugar, un enfoque consiste en dar por sentado y asumir que todos los Estados miembros tienen la misma capacidad de voto en las CIG. Un segundo enfoque consiste en dar por sentado que sólo importan los grandes Estados miembros. Un tercer enfoque recalca cómo las dificultades que se esperan en los procesos nacionales de ratificación dejan las manos atadas a unos gobiernos en mayor medida que a otros. En cuarto lugar, los modelos espaciales de negociación sugieren que las posiciones relativas de los actores con respecto al sistema institucional y político existente determinan quién gana y quién pierde en negociaciones de tratados. 1.2.2. Liderazgo político y delegación Los tratados proporcionan la estructura general para la división de poderes y de competencias políticas en la UE. Básicamente, el Consejo Europeo (los jefes de gobierno) fija las directrices y los objetivos para la Comisión y supervisa cómo aplica la Comisión dichas directrices. El Consejo Europeo también ejecuta la PESC y las políticas macroeconómicas, acuerda el marco presupuestario plurianual y puede aprobar nuevas competencias de política para la UE. El liderazgo político de la UE a medio plazo recae en manos del Consejo Europeo en general y de su Presidente en particular. El Consejo Europeo proporciona orientación sobre el contenido de la labor en las reuniones del Consejo (de ministros), invita a la Comisión a elaborar iniciativas políticas y supervisa las políticas interiores de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa creó una separación entre la Presidencia del Consejo y el Presidente del Consejo Europeo. Mientras la Presidencia del Consejo es rotatoria cada seis meses y tiene una función principalmente legislativa, el Consejo Europeo elige a su Presidente para un mandato renovable de dos años y medio de duración. Desde el punto de vista de la política ejecutiva, uno de los temas clave cuando se está legislando es saber quién debería encargarse de aplicar la política: la Comisión o las administraciones nacionales. La delegación a éstas beneficia a los Estados miembros, ya que les permite controlar cómo se aplica la legislación en su propio país y también confiar en las competencias públicas de sus burocracias nacionales. Sin embargo, si los Estados miembros desean una legislación común en la UE, depender de las burocracias nacionales aumenta el riesgo de que un Estado miembro se dé cuenta de que le interesa no aplicar correctamente la legislación si ello le acarrea un coste. Este podría ser el caso de varios Estados miembros, lo

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cual conduce a un problema clásico de coordinación en que ningún Estado miembro aplica la legislación y nadie cosecha el beneficio de una política común. Se puede resolver este problema de coordinación delegando a la Comisión más poder sobre el proceso de aplicación, porque ésta desea que la legislación se aplique con igualdad en todos los Estados miembros. 1.2.3. Transposición de la legislación de la UE Los Estados miembros son responsables de la transposición de directivas de la UE en la legislación nacional en un determinado plazo temporal y conforme a lo aprobado. La Comisión puede denunciar a los Estados miembros que no cumplen esto ante el TJE por incumplimiento. Para que puedan cumplir con las normas europeas necesitan tener capacidad burocrática para aplicar la legislación de manera correcta y oportuna en el tiempo. Sin embargo, pese a sus administraciones comparativamente débiles, los nuevos Estados miembros de la Europa Central y Oriental han sido ampliamente capaces de incorporar la totalidad de la ley de la UE en sus legislaciones nacionales. Por tanto, no es obvio que la capacidad de las administraciones nacionales sea el factor clave para explicar la diversidad en el ritmo de transposición de distintos Estados miembros. En todos ellos es más probable que se retrase la nueva legislación de la UE que la que enmienda directivas o normativas ya existentes. Además, los plazos para la aplicación tienen un efecto positivo porque centran la atención de las administraciones nacionales. Sin embargo, la complejidad política tiende a retrasar la transposición. Otros factores políticos también desempeñan un papel en este aspecto: un conflicto político dentro del Consejo puede acelerar el proceso de transposición, mientras que una mayor libertad para establecer normas nacionales (discrecionalidad) ralentiza el proceso de transposición. Por otra parte, un conflicto en el Consejo aumenta las probabilidades de que un Estado miembro reciba una notificación en su contra por incumplimiento. Asimismo, las preferencias de política divergentes entre partidos que forman parte de una coalición de gobierno en un Estado miembro retrasan aún más la transposición de directivas. La elección de la estrategia de supervisión aprobada a nivel nacional también tiene su importancia. En la política social, por ejemplo, aquellos procedimientos de supervisión que concentran poder en manos de la burocracia nacional (un mecanismo de "patrulla de policía”) fortalecen la capacidad de los Estados miembros a la hora de resolver casos de incumplimiento. Además, los Estados miembros que reducen su dependencia de la participación de grupos de interés (un mecanismo de “alarma de incendio”) pueden mejorar su capacidad de resolver casos de incumplimiento. Sin embargo, como depender de la participación de grupos de interés es menos costoso que mejorar la capacidad de las administraciones nacionales, es posible que los Estados miembros prefieran arriesgarse a una menor capacidad para resolver casos de incumplimiento. En suma, cuando deciden cómo y cuándo aplican una directiva, los gobiernos consideran los costes derivados de la correcta aplicación, comparándolos con los costes derivados del fracaso o el retraso en el proceso de aplicación. Como los Estados miembros desearían ver que la ley de la UE no sólo se aplica correctamente sino también de manera similar en todos los Estados miembros, han delegado poder4es de supervisión a la Comisión.

1.3. Gobierno ejercido por la Comisión La Comisión tiene varios cometidos: a) proponer políticas e ideas para el desarrollo de la UE a medio plazo; b) iniciar legislación y ejercer de árbitro en el proceso legislativo; c) representar a la UE en negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales; d) emitir normas y reglamentos; e) gestionar el presupuesto de la UE; y f) examinar la aplicación del articulado de los tratados primarios y de la legislación secundaria. Para ello, la Comisión se organiza de forma bastante parecida a como lo hace un gobierno estatal: con un núcleo ejecutivo (el Colegio de Comisarios) centrado en las tareas políticas; una burocracia (las direcciones generales) que prepara los borradores legislativos, realiza una labor administrativa y determinadas tareas reguladoras; y un entramado de organismos casi autónomos que realizan diversas tareas reguladoras y de supervisión.

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1.3.1. Un gabinete: el núcleo ejecutivo de la UE Desde el Tratado de Niza, cada uno de los Estados tiene un solo Comisario que lo representa. El Colegio de Comisarios se reúne al menos una vez por semana. El Presidente de la Comisión preside las reuniones. En la medida de lo posible, las decisiones del Colegio se alcanzan por consenso, pero cualquiera de los Comisarios puede solicitar un voto particular. Cuando se producen votaciones, las decisiones requieren una mayoría absoluta de los Comisarios, y es el Presidente de la Comisión quien posee el voto de calidad en caso de empate. Esta norma de la mayoría absoluta significa que las abstenciones y las ausencias equivalen a votos negativos. Las votaciones suelen realizarse a mano alzada, pero los resultados de las mismas son confidenciales. El liderazgo político de la Comisión funciona de manera similar a los gobiernos de gabinete, también de algunas otras formas. La primera de ellas es que se asigna una cartera a cada Comisario. Las de más alta visibilidad se entregan a los vicepresidentes de la Comisión y a los que fueron Comisarios en administraciones anteriores. El Presidente de la Comisión es el primus inter pares, o primero entre iguales. Establece el programa político general de la Comisión preparando el programa anual de trabajo, elabora la agenda y preside las reuniones del Colegio y está al mando de la Secretaría General, que supervisa la labor de las direcciones generales. Es también quien decide qué Comisario recibe cada cartera, en consultas con cada uno de los Comisarios y con los gobiernos que propusieron su nombramiento. En la práctica, los gobiernos poseen el poder de decidir cuál es el contenido del programa en esta relación, puesto que son ellos quienes proponen el nombramiento de sus Comisarios. Sin embargo, el Presidente de la Comisión puede presionar hasta cierto punto a los gobiernos nacionales para que propongan una personalidad de más alto perfil y más competente. También puede pedir a un Comisario individual que dimita. Otro aspecto del gobierno mediante gabinete es el sistema de los gabinetes de los Comisarios. Los gabinetes desempeñan cuatro funciones principales: servir de antenas y filtros políticos para las demandas de los partidos y grupos de interés; como asesores políticos para los funcionarios en las direcciones generales; como mecanismos para la coordinación de los Comisarios y la resolución de diferencias entre ellos; y como supervisores que controlan la labor de las direcciones generales responsables ante la Comisión. Los jefes de gabinete se reúnen cada semana para elaborar el programa de trabajo o agenda de la reunión semanal del Colegio de Comisarios. Intentan resolver la mayoría de asuntos en el programa semanal, dejando sólo las decisiones más controvertidas y políticas a sus superiores políticos. Si bien el Tratado de la UE proclama que los miembros de la Comisión han de servir el interés general de la UE y ser completamente independientes, la Comisión es un órgano político, ocupado por actores que poseen su propio pasado en las políticas nacionales. Los Estados miembros se preocupan de dos cuestiones principales cuando delegan facultades y poderes a la Comisión: la distancia entre las preferencias de la Comisión y de los gobiernos, y la competencia o capacidad de la Comisión. Existe una divergencia entre las preferencias de los gobiernos y de la Comisión: los Comisarios prefieren más integración que los Estados miembros. Sin embargo, desde la perspectiva de un agente principal, sería extraño que los Estados miembros seleccionaran una Comisión con preferencias alejadas de las suyas. Suele ocurrir que los Comisarios han desempeñado cargos políticos en los partidos que están en el poder en sus gobiernos, en el momento de ser nombrados para la Comisión. Esto sugiere un alto grado de semejanza entre las preferencias de los gobiernos y de la Comisión, al menos cuando la Comisión acaba de ser nombrada. En cualquier caso, al elegir a las Comisiones, los gobiernos también se preocupan por su competencia o capacidad política, y han solido preocuparse más acerca de la competencia de posibles Comisarios a medida que los poderes de la Comisión se han visto incrementados. Rara vez se nombran Comisarios a viejas glorias políticas que tienen poco que ofrecer. Además, la asignación de carteras dentro de la Comisión sugiere que los Comisarios más experimentados y políticamente moderados suelen obtener mejores carteras políticas.

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1.3.2. Comitología: interfaz del ejecutivo dual de la UE La Comisión no tiene completa libertad para dar forma a las políticas cuando aplica la legislación de la UE. El Consejo ha diseñado un complejo sistema de comités, conocido como “comitología”, que se compone de funcionarios de los gobiernos nacionales, que examinan cómo aplica la Comisión las medidas acordadas. Según los procedimientos que adopte el sistema de comitología, hay una separación de poderes, mediante la cual los legisladores (en este caso, los gobiernos) pueden examinar al ejecutivo (en este caso, la Comisión). Sin embargo, según otros procedimientos, la comitología ha creado una fusión de poderes mediante la cual los gobiernos pueden, en algunos aspectos, hacer que la Comisión cumpla su voluntad, y ejercer de esta forma la autoridad, tanto legislativa como ejecutiva. El sistema de comitología se estableció en 1987 para controlar más estrechamente a la Comisión. Se establecieron cuatro tipos de comité (asesor, de gestión, regulador y regulador con examen) y un conjunto de normas que regían su funcionamiento. Los miembros de los comités dependen del papel y la finalidad del comité: comités compuestos por funcionarios nacionales supervisan la aplicación de la legislación; comités provisionales compuestos por representantes de grupos de interés privados consideran aquellos asuntos para los cuales la Comisión considera que es preciso una consulta más amplia; y comités compuestos por científicos y expertos proporcionan asesoramiento sobre cuestiones técnicas. Conforme al procedimiento de asesoramiento, la Comisión goza del grado más alto de libertad: si bien debe tener en cuenta “con la máxima atención” la opinión de los expertos nacionales, puede simplemente ignorar su consejo. Este procedimiento se emplea en la mayoría de las áreas de política de la competencia de la UE, como, por ejemplo, para decisiones de la Comisión sobre fusiones y ayuda estatal a sectores económicos. Conforme al procedimiento de gestión, si las medidas de aplicación aprobadas por la Comisión no están en consonancia con la opinión del comité, la Comisión ha de referirlas al Consejo, el cual podrá aprobar una decisión distinta mediante mayoría cualificada. Este procedimiento se usa sobre todo para la PAC y la mayoría de las demás áreas de gasto de la UE, como la política regional, la investigación y la ayuda al desarrollo. Conforme al procedimiento regulador, si las medidas de aplicación de la Comisión no están en consonancia con la opinión del comité, la Comisión debe referirlas al Consejo y, para su información, al Parlamento Europeo. El Consejo puede dar su aprobación o introducir una enmienda. Una variante de los procedimientos reguladores se conoce como procedimiento regulador con examen. Conforme al mismo, el Consejo y el Parlamento Europeo pueden llevar a cabo una comprobación antes de que la Comisión apruebe una medida determinada, y si cualquiera de estas dos instituciones se opone a ella, la Comisión no podrá aprobarla. El Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento Europeo la aprobación de un nuevo conjunto de normas para simplificar los procedimientos de la comitología. En marzo de 2010, la Comisión inició una propuesta cuyo fin es simplificar estos procedimientos. Teniendo en cuenta los distintos grados de libertad de la Comisión en cada uno de los procedimientos, sería lógico esperar que la Comisión y el Consejo estuvieran constantemente en conflicto sobre cuál de los procedimientos ha de emplearse para aplicar cada uno de los textos legislativos. Sin embargo, esto no ocurre necesariamente, ni siempre. Según Dogan, la Comisión está profundamente implicada en el patrón de la preferencia del Consejo por la comitología. Sin embargo, la Comisión es estratégica en su elección de procedimientos de comitología y, por tanto, solamente propone el procedimiento asesor en aquellos casos en que piensa que tiene una posibilidad razonable de llevarlos adelante, más allá del Consejo. El Parlamento Europeo ha sido crítico respecto a la comitología. Tras su establecimiento, argumentó que el sistema carecía de transparencia, debido a la naturaleza secreta de los procedimientos de los comités. También que, al permitir que los gobiernos de los Estados miembros supervisaran los poderes ejecutivos de la Comisión, el sistema de comitología socavaba el principio de separación de poderes entre la autoridad legislativa de la UE (el Consejo y la Comisión) y la autoridad de aplicación ejecutiva (la Comisión).

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Algunos investigadores argumentan que el sistema de comitología permite que la Comisión y los expertos nacionales trabajen juntos para resolver cuestiones de política en un estilo no jerarquizado y deliberativo. Sin embargo, la participación de expertos científicos e intereses privados en el proceso de aplicación y regulación de las políticas es una característica común en la mayoría de sistemas de administración pública. Y, cuando se tratan cuestiones de alta visibilidad política, los conflictos sí surgen entre la Comisión y los expertos nacionales, y entre expertos de distintos Estados miembros.

1.4. Rendir cuentas desde el punto de vista administrativo: examen parlamentario y transparencia Las tareas administrativa y reguladora de la Comisión y del Consejo son objeto de examen parlamentario de una manera muy similar a como lo son las burocracias y los organismos reguladores internos. En primer lugar, el Presidente de la Comisión presenta el programa de trabajo anual de la Comisión al Parlamento europeo. En segundo lugar, los Comisarios y los funcionarios de la Comisión declaran con regularidad ante los comités del Parlamento Europeo. En tercer lugar, el Presidente del Consejo en funciones presenta el programa de trabajo semestral del Consejo al Parlamento Europeo. Finalmente, los ministros del gobierno del Estado miembro que ostenta la Presidencia del Consejo comparecen a menudo ante comités del Parlamento Europeo. El Parlamento Europeo posee un sistema muy elaborado para presentar preguntas orales y escritas ante el Consejo y la Comisión. Como en los parlamentos estatales, estas preguntas permiten que los eurodiputados obtengan información, obligan al ejecutivo a pronunciar una declaración formal sobre una acción concreta, defienden así los intereses de sus constituyentes, e informan a la Comisión y al Consejo de problemas que tal vez no

conozcan estos dos órganos. Los textos completos de las preguntas y las correspondientes respuestas de las instituciones se publican en el Diario Oficial de la UE. Los eurodiputados procedentes de partidos en la oposición a nivel nacional usan de manera más activa las preguntas para examinar la labor de la Comisión y del Consejo. Sin embargo, a diferencia de la mayoría de gobiernos nacionales, no hay normas formales que rijan la responsabilidad individual de los Comisarios. Se culpa a menudo a los Comisarios de incoherencias en las direcciones generales a su cargo o de falta de iniciativa en

el área de política que cubren, pero no existe un procedimiento para que el Parlamento fuerce

a un comisario a dimitir. Además, la Comisión no ha desarrollado una cultura en la que un

Comisario o un funcionario de alto nivel dimitan por sentido de la obligación y el Parlamento Europeo no tiene derecho a censurar a los Comisarios individualmente. La Comisión ha mostrado deseos de fomentar la transparencia en su funcionamiento administrativo: 1) En febrero de 1994 desveló un “paquete de transparencia” que incluía la publicación de su programa de trabajo anual en octubre en lugar de en enero, lo que permite que el Parlamento Europeo y el Consejo tengan tiempo para debatir el proyecto antes de la aprobación final del programa legislativo completo en enero. 2) Al tomar la iniciativa de nueva legislación, la Comisión utiliza ahora en mayor medida anteproyectos y proyectos, audiencias públicas, seminarios informativos y ejercicios consultivos. 3) El nuevo código de conducta de la Comisión le obliga a hacer públicos los documentos que contengan información susceptible de dañar intereses públicos o privados. 4) La Comisión presenta proyectos legislativos a los parlamentos estatales, de modo que sus comités sobre asuntos de la UE puedan examinar la legislación antes de que los ministros de sus gobiernos traten el tema en el Consejo.

Las actividades de los gobiernos en el Consejo también son examinadas por sus parlamentarios estatales. En todos los parlamentos estatales, esta labor la lleva a cabo principalmente un comité especial de asuntos de la UE, que recibe proyectos de iniciativas legislativas redactadas por la Comisión. Dicho comité suele pedir a los funcionarios y ministros de los gobiernos involucrados en asuntos de la UE que declaren y contesten a preguntas. El grado de participación de un parlamento estatal en la transposición de la legislación de la UE

estatal en la transposición de la legislación de la UE Su distribución está prohibida | Descargado

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es función de la preferencia-divergencia en un gabinete nacional y del poder del propio parlamento respecto del gobierno en un Estado miembro. Generalmente, los Estados miembros con gobiernos de mayoría de un solo partido suelen tener parlamentos estatales menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los que tienen gobiernos en minoría o en coalición suelen tener parlamentos nacionales más involucrados en asuntos de la UE. A medida que la integración europea ha progresado, y que los gobiernos han delegado más poderes a las instituciones de la UE, se ha detectado una menor capacidad de los parlamentos estatales para examinar eficazmente la rama ejecutiva de sus gobiernos nacionales. Sin embargo, desde mediados de los noventa, los parlamentos estatales han luchado por recuperar al menos parte de los poderes que perdieron en favor del ejecutivo como resultado de la integración de la UE. En 1995, todos los parlamentos estatales habían establecido comités de asuntos de la UE para examinar las actividades de sus gobiernos en el nivel de la UE, y habían desarrollado procedimientos que requerían que los ministros y las burocracias nacionales proporcionaran información detallada sobre nueva legislación de la UE y sobre cómo se aplicarían las decisiones de la UE en el ámbito interno. Más aún, el Tratado de Lisboa establece un mecanismo de alerta temprana, de modo que los parlamentos estatales disponen de seis semanas para ofrecer una opinión razonada para saber si una propuesta de la Comisión infringe los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (el primero significa que las decisiones han de ser tomadas en el nivel más bajo posible, y el segundo que la UE sólo puede actuar en la medida en que es preciso para lograr sus objetivos). Si una tercera parte de los parlamentos estatales considera que una propuesta de la Comisión infringe la subsidiariedad o la proporcionalidad, la Comisión ha de revisar la propuesta.

1.5. Rendir cuentas desde el punto de vista político: selección y censura de la Comisión En el ejercicio colectivo del liderazgo político en el Consejo, los gobiernos de los Estados miembros pueden reivindicar su legitimidad con las elecciones generales nacionales. Sin embargo, la legitimidad del papel de liderazgo político de la Comisión es más problemática. Hasta 1994, el Presidente de la Comisión era elegido mediante un acuerdo colectivo entre los jefes de gobierno en el Consejo Europeo. El Presidente de la Comisión se consideraba como un cargo más en un paquete negociado entre gobiernos para nombrar a los dirigentes de una serie de organismos internacionales. Esto era más parecido a la selección de un dirigente de una organización internacional que a la elección del primus inter pares en un gabinete político. Sin embargo, el Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento de investidura, mediante el cual la duración del cargo en la Comisión se alineaba a igualaba con la duración de la legislatura del Parlamento Europeo. Además, se consultaría desde entonces al Parlamento Europeo acerca de la persona propuesta por los gobiernos de los Estados miembros para el cargo de Presidente de la Comisión, y los miembros de la Comisión al completo serían objeto de una votación de aprobación por parte del Parlamento Europeo. Además, tras los nombramientos de cada uno de los Comisarios, el Parlamento Europeo introdujo un procedimiento de audiencia previa para los Comisarios, de tal manera que éstos habían de declarar ante la comisión del Parlamento Europeo responsable de su cartera. Finalmente, una vez concluidas las audiencias de las comisiones parlamentarias, el Parlamento Europeo realizaba una segunda votación sobre la Comisión en su conjunto. El Tratado de Ámsterdam reformó este procedimiento para institucionalizar formalmente el poder de veto del Parlamento Europeo respecto del Presidente de la Comisión propuesto para el cargo. Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la votación por mayoría cualificada en el Consejo Europeo para el nombramiento del Presidente de la Comisión y para la Comisión en su conjunto. El Tratado de Lisboa sólo enmienda ligeramente esta combinación de mayoría cualificada en el Consejo Europeo y de veto por parte del Parlamento Europeo, mediante el requisito de que el Consejo europeo tenga en cuenta los resultados de la elección del Parlamento cuando proponga un candidato para el cargo de Presidente de la Comisión.

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En cuanto a la retirada de la Comisión, desde el Tratado de Roma el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisión en su conjunto mediante una “doble mayoría”: una mayoría absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los votos emitidos. Se han propuesto mociones de censura en varias ocasiones, pero nunca se han llevado a cabo. El Parlamento Europeo suele temer que si se rechaza a la Comisión eso podría volverse contra él, porque los gobiernos y el público le acusarían de actuar irresponsablemente. Sin embargo, en 1998 y 1999, el Parlamento Europeo cobró más confianza en cuanto al uso de la amenaza de censura. En 1998, ante la amplia desaprobación del público en cuanto a la forma en que la Comisión había gestionado la crisis de la enfermedad de las “vacas locas”, amenazó con éxito con censurar a la Comisión, forzándola a reorganizar la manera en que gestionaba las

cuestiones de seguridad alimenticia. En 1999, el Parlamento pidió a la Comisión que contestara

a graves acusaciones de mala gestión financiera, nepotismo y encubrimiento. La moción de

censura fue rechazada por un escaso margen. Sin embargo, en otra moción de censura en el mismo año, el Parlamento puso a prueba a la Comisión hasta que un comité de expertos independientes informara sobre las acusaciones de fraude, corrupción y nepotismo. Planteada

una nueva moción de censura, en la víspera de la votación se convocó una reunión de emergencia de los Comisarios, que acordaron dimitir en masa. Así, podría decirse que el Parlamento Europeo censuró de hecho a la Comisión, aunque la votación no se celebró. Los procedimientos para seleccionar a la Comisión y censurarla se han transformado

en una mezcla híbrida de los modelos parlamentario y presidencial. Los Tratados de Maastricht

y

Ámsterdam añadieron un elemento de gobierno parlamentario, mediante el requisito de que

la

Comisión recibiera el apoyo de la mayoría del Parlamento Europeo antes de asumir el cargo,

y

el requisito de que el derecho de censura permitiera al Parlamento retirar ese apoyo.

Además, la introducción de las votaciones por mayoría cualificada en el Consejo Europeo para las propuestas de nombramiento de la Comisión significa que se requiere la misma mayoría en las dos cámaras para elegir al ejecutivo y para aprobar las iniciativas legislativas del ejecutivo. Así, hay una fusión de las mayorías ejecutiva y legislativa, como en un sistema parlamentario. No obstante, en el proceso de selección del Presidente de la Comisión, los gobiernos de los Estados miembros son el equivalente de un colegio electoral presidencial, sobre quienes el Parlamento Europeo solamente puede ejercer un veto. El Parlamento Europeo no puede proponer a su propio candidato. Y una vez investida, la Comisión no necesita realmente una mayoría suficiente en el Parlamento Europeo.

1.6. Conclusión: los mecanismos políticos de un ejecutivo dual El poder y la facultad de establecer el programa político y de aplicar las políticas de la UE se comparten entre los gobiernos de la UE en el Consejo, el Consejo Europeo y la Comisión. Básicamente, los gobiernos establecen los programas y las agendas a largo y a mediano plazo mediante la reforma del Tratado de la UE y la delegación de tareas políticas y administrativas a la Comisión. En las áreas en que los poderes ejecutivos han sido delegados, la Comisión tiene un papel de liderazgo político importante y es responsable de la distribución del presupuesto de la UE, de la supervisión de la aplicación de la política por parte de los Estados miembros, así como de redactar reglas y normativas. Los gobiernos de los Estados miembros han delegado poderes a la Comisión para reducir costes de transacción y para generar credibilidad política. Sin embargo, han sido selectivos al delegarlos. También han mantenido el control sobre ámbitos clave del poder ejecutivo. Además, los gobiernos han limitado la discrecionalidad de la Comisión mediante el sistema de comitología y han conservado su monopolio sobre la propuesta de nombramiento del Presidente de la Comisión y la selección de los Comisarios. Mientras tanto, la Comisión ha desarrollado muchas de las características de un “gobierno” supranacional. A nivel político, el Colegio de Comisarios funciona siguiendo las líneas de un gobierno de gabinete, con responsabilidad colectiva y con el Presidente de la Comisión como el primero entre sus pares o iguales. Además, los Comisarios son políticos de

pares o iguales. Además, los Comisarios son políticos de Su distribución está prohibida | Descargado por

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partido y persiguen sus propios objetivos en el proceso político de la UE. A nivel administrativo, las direcciones generales de la Comisión son casi ministerios y muchas de ellas tienen poderes reguladores directos. Por otra parte, cada servicio en esta euro-burocracia tiene sus propios intereses institucionales, sus propios objetivos de política, y grupos de la sociedad que les apoyan. Como resultado, la Comisión tiene incentivos poderosos e importantes recursos políticos y administrativos para llevar a cabo su programa político. Los gobiernos de los Estados miembros han intentado inclinar a su favor la balanza de poder en esta relación de ejecutivo dual. Más aún, han intentado usar el Consejo Europeo para fijar los programas y agendas a medio y corto plazo, retirando de este modo a la Comisión una parte de su poder para iniciar las políticas. Finalmente, desde la dimisión de la Comisión Santer, la administración de la Comisión ha pasado por un periodo de investigación sobre sí misma y reforma interna, que ha generado mayor inseguridad respecto de los gobiernos. El resultado es un sistema con fortalezas y debilidades. La principal fortaleza es que el carácter dual del ejecutivo de la UE facilita deliberaciones y acuerdos amplios a la hora de aprobar y aplicar las políticas de la UE. Sin embargo, hay dos debilidades importantes. En primer lugar, la otra característica de un acuerdo de compromiso es una falta de liderazgo político general. En segundo lugar, está el problema de rendir cuentas democráticamente. No hay un único jefe del ejecutivo a quien el público europeo pueda destituir. La consecuencia es un sistema político que parece remoto para la mayoría de los ciudadanos europeos.

Preguntas de autoevaluación (Tema 1) Poder ejecutivo, delegación y discrecionalidad

¿Qué tres factores pueden hacer que un agente se desvíe del mandato original concedido por el principal y no cumpla con los objetivos encomendados? 1) Es posible que el agente delegado sea el objetivo de grupos que presionan a favor de sectores de la sociedad afectados por la tarea. 2) Es posible que los organismos deseen aumentar su propia influencia sobre el proceso político. 3) Es posible que los burócratas estén más interesados en maximizar su independencia respecto de sus agentes principales y maximizar su capacidad de dar forma a las políticas en lugar de maximizar el presupuesto. Ver página 2. ¿De qué dos maneras puede controlar un agente principal que el agente delegado cumpla con los objetivos de la delegación? El agente principal tiene dos maneras de controlar cómo ejecuta la tarea el agente delegado: selección y control. Ver página 2. ¿Qué diferencia hay entre la “selección” y el “control” como mecanismos de los que dispone el principal para controlar cómo ejecuta el agente delegado la tarea encomendada? Al seleccionar un delegado, el principal ha de elegir entre uno que tenga preferencias similares a las suyas y uno competente para desempeñar la tarea. La disyuntiva se resuelve seleccionando un agente competente cuyo punto ideal sea idéntico al del agente principal. Cuando controla al delegado, el principal puede utilizar mecanismos de supervisión o restringir las posibilidades de deriva especificando y concretando la tarea delegada. Los mecanismos de supervisión pueden incluir el uso de otro agente a quien se encomienda la tarea de controlar cómo está ejecutando la tarea el primer agente (“patrulla de policía”). Otra alternativa es que el principal puede confiar en partes interesadas, tales como grupos de interés y ciudadanos privados, para que le informen de tales derivas (“alarma de incendio”). Ver páginas 2 y 3. Los Gobiernos de la UE pueden confiar en la Comisión Europea o en las burocracias nacionales para aplicar la legislación de la UE. ¿De qué depende que elijan un actor u otro? De la complejidad del tema político, así como de la divergencia de los gobiernos en cuanto a sus preferencias políticas. Cuanto más complejo es un tema político, más alta será la probabilidad de que los gobiernos estén a favor de delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener más recursos administrativos que la Comisión. Cuanto más divergentes son las preferencias de política de los gobiernos, más preocupados estarán por que la delegación a la Comisión entrañe una deriva política. En consecuencia, si una cuestión de política se decide por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar a sus administraciones nacionales. Si se decide mediante mayoría cualificada, estarán dispuestos a delegar a la Comisión. Ver página 3. Existen tres factores que influyen en la decisión de los Gobiernos de la UE de confiar la ejecución de una política a la Comisión Europea o a las burocracias nacionales: ¿cuáles son? La complejidad, las divergencias en las preferencias y la regla de decisión. Ver página 3. ¿De qué manera influyen factores como la “complejidad”, las “divergencias en las preferencias” y la “regla de decisión” en la decisión de los Gobiernos de confiar la ejecución de una política a la

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Comisión Europea o a las burocracias nacionales? A mayor complejidad, mayor posibilidad de que se confiera a las burocracias nacionales ya que tienen mayores recursos administrativos. A menor complejidad, más fácil controlar la deriva y beneficiarse de la homogeneidad: eligen a la Comisión. Si la base es la unanimidad, prefieren las burocracias nacionales, ya que la política es estable. Si la base es la mayoría, prefieren la Comisión para ejecutarla porque siempre se puede influir sobre ella. Ver página 3. ¿Qué relación hay entre la complejidad de una política y la probabilidad de que los Gobiernos deleguen su ejecución a las administraciones nacionales? Cuanto más complejo es un tema político, más alta será la probabilidad de estar a favor de delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener más recursos administrativos que la Comisión. Ver página 3. ¿Por qué cuando una decisión se toma por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar la tarea a sus administraciones nacionales? Porque una vez tomada una decisión será difícil cambiarla. La política en este caso es estable. Ver página 3. ¿Qué costes tiene para los Estados miembros depender de las burocracias nacionales para la ejecución de las políticas europeas? Depender de las burocracias nacionales aumenta el riesgo de que un Estado miembro note que le interesa no aplicar correctamente la legislación si ello le acarrea un coste. Si nadie aplica la legislación, nadie cosecha el beneficio de una política común. Ver páginas 5 y 6. ¿Por qué las Conferencias Intergubernamentales, pese a que están regidas por el principio de unanimidad, han demostrado ser un método eficaz para impulsar el proceso de integración europeo? El requisito de la unanimidad en CIG produce negociaciones de tratados con el “mínimo común denominador”. Sin embargo, el proceso de integración europea ha avanzado porque los gobiernos han concedido distinta importancia a temas distintos y han estado dispuestos a “perder” en determinados temas a cambio de “ganar” en aquellos temas que son más importantes para sus intereses nacionales. Los acuerdos conjuntos alcanzados así han ido añadiendo gradualmente nuevas competencias a la UE y han delegado poderes ejecutivos en aumento a la Comisión. Ver página 3. Los tratados proporcionan la estructura general para la división de poderes y de competencias políticas en la UE. Ver página 5. ¿Cuáles fueron los pactos subyacentes o soluciones de compromiso en los que se basaron el Tratado de París que estableció la CECA y el Tratado de Roma que estableció la CEE? La combinación de la toma de decisiones intergubernamentales y la iniciación y gestión de la política por parte de un ejecutivo supranacional (la Alta Autoridad y la Comisión, respectivamente). Ver páginas 3 y 4. ¿Qué nuevas competencias adquirió la Comisión Europea en el paquete del “Acta Única Europea”? Iniciar un amplio cuerpo legislativo para establecer el mercado único; proponer y aplicar normas comunes en medio ambiente, sanidad y seguridad, así como en lo social; preparar la reforma de los fondos estructurales y redactar el borrador de un plan para la unión económica y monetaria. Además, las normas de toma de decisiones de la Comunidad Europea fueron enmendadas con vistas a fortalecer las facultades de establecimiento de la agenda en manos de la Comisión. Ver página 4. “El desarrollo de los tratados de la UE es la historia de la delegación selectiva de poderes políticos y administrativos por parte de los Gobiernos hacia la Comisión”. Explique esta afirmación y acompáñela de algunos ejemplos relevantes. Cuando firman los tratados, los gobiernos no pueden prever las consecuencias precisas que se derivarán de sus disposiciones y de las nuevas normas de toma de decisiones, ni cómo se comportará la Comisión al recibir nuevos poderes. Por ejemplo, pocos Estados miembros pudieron prever las consecuencias precisas de las nuevas normas de toma de decisiones contenidas en el Tratado de Roma y en el Acta Única Europea. Además, una vez que han sido delegados determinados poderes puede ser difícil dar marcha atrás en posteriores reformas de los tratados, porque es posible que al menos un Estado miembro se vea beneficiado por la discrecionalidad de la Comisión. Esto conduce a “consecuencias no intencionadas” a largo plazo, en cuanto a delegación por parte de los Estados miembros y deriva política por parte de la Comisión. En Maastricht, Ámsterdam y Niza, los gobiernos fueron más reacios a la hora de entregar facultades y poderes de fijación de la agenda en áreas de política nuevas o muy sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para restringir los poderes de fijación de la agenda de la Comisión en áreas en que las iniciativas ya se habían delegado a la misma. Ver página 5. ¿Qué explica que los Estados pueden ir más allá del “mínimo común denominador” en las Conferencias Intergubernamentales? En primer lugar, un enfoque consiste en dar por sentado y asumir que todos los Estados miembros tienen la misma capacidad de voto en las CIG. Un segundo enfoque consiste en dar por sentado que sólo importan los grandes Estados miembros. Un tercer enfoque recalca cómo las dificultades que se esperan en los procesos nacionales de ratificación dejan las manos atadas a unos gobiernos en mayor medida que a otros. En cuarto lugar, los modelos espaciales de

que a otros. En cuarto lugar, los modelos espaciales de Su distribución está prohibida | Descargado

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negociación sugieren que las posiciones relativas de los actores con respecto al sistema institucional y político existente determinan quién gana y quién pierde en negociaciones de tratados. Ver página 5. ¿Quién ejerce el liderazgo político en la UE? El liderazgo político de la UE a medio plazo recae en manos del Consejo Europeo en general y de su Presidente en particular. Ver página 5. ¿Qué factores dificultan la capacidad de transposición de la legislación al ámbito nacional? La transposición se retrasa o ralentiza por: la complejidad política; la libertad para establecer normas nacionales (discrecionalidad); las preferencias de política divergentes entre partidos que forman parte de una coalición de gobierno en un Estado miembro. Ver página 6. ¿Qué estrategias de supervisión de la correcta transposición y ejecución de la política europea pueden adoptar los Estados miembros? ¿De qué depende que adopten una u otra? Los procedimientos de supervisión que concentran poder en manos de la burocracia nacional (mecanismo de "patrulla de policía”) fortalecen la capacidad de los Estados miembros para resolver casos de incumplimiento. Además, los Estados miembros que reducen su dependencia de la participación de grupos de interés (mecanismo de “alarma de incendio”) pueden mejorar su capacidad de resolver casos de incumplimiento. Sin embargo, como depender de la participación de grupos de interés es menos costoso que mejorar la capacidad de las administraciones nacionales, es posible que prefieran arriesgarse a una menor capacidad para resolver casos de incumplimiento. Así, cuando deciden cómo y cuándo aplican una directiva, los gobiernos consideran los costes derivados de la correcta aplicación, comparándolos con los derivados del fracaso o el retraso en el proceso de aplicación. Ver página 6.

Gobierno ejercido por la Comisión

¿Qué aspectos de la organización de la Comisión Europea nos recuerdan a un gobierno estatal? Un núcleo ejecutivo (el Colegio de Comisarios) centrado en las tareas políticas; una burocracia (las direcciones generales) que prepara los borradores legislativos, realiza una labor administrativa y determinadas tareas reguladoras; y un entramado de organismos casi autónomos que realizan diversas tareas reguladoras y de supervisión. Ver página 6. ¿Son los Comisarios independientes de los Estados que los nombran? ¿En qué sentido? Si bien el Tratado de la UE proclama que los miembros de la Comisión han de servir el interés general de la UE y ser completamente independientes, la Comisión es un órgano político, ocupado por actores que poseen su propio pasado en las políticas nacionales. Suele ocurrir que los Comisarios han desempeñado cargos políticos en los partidos que están en el poder en sus gobiernos, en el momento de ser nombrados por los Estados miembros para la Comisión. Esto sugiere un alto grado de semejanza entre las preferencias de los gobiernos y de la Comisión, al menos cuando la Comisión acaba de ser nombrada. Ver página 7. ¿Qué entendemos por “sistema de comitología”? Es un complejo sistema de comités, que se compone de funcionarios de los gobiernos nacionales que examinan cómo aplica la Comisión las medidas por ellos acordadas. Ver página 8. ¿Cuáles son los tipos de comité mediante los que se articula el “sistema de comitología (antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa)? Asesoramiento: el Consejo se puede oponer, pero no es vinculante. Gestión: el Consejo puede corregir las decisiones de la Comisión. Regulador: el Consejo invita al Parlamento Europeo a enmendar las decisiones. Regulador con examen: el Consejo y el Parlamento puede examinar ex ante una medida de la Comisión y bloquearla. Ver página 8. ¿Diría que el sistema de comitología favorece el consenso o el conflicto entre la Comisión y el Consejo? Justifique su respuesta. Teniendo en cuenta los distintos grados de libertad de la Comisión en cada uno de los procedimientos, sería lógico esperar que la Comisión y el Consejo estuvieran constantemente en conflicto sobre cuál de los procedimientos ha de emplearse para aplicar cada uno de los textos legislativos. Sin embargo, esto no ocurre necesariamente, ni siempre. Según Dogan, la Comisión está profundamente implicada en el patrón de la preferencia del Consejo por la comitología. Sin embargo, la Comisión es estratégica en su elección de procedimientos de comitología y, por tanto, solamente propone el procedimiento asesor en aquellos casos en que piensa que tiene una posibilidad razonable de llevarlos adelante, más allá del Consejo. Ver página 8. ¿Cuáles han sido las demandas tradicionales del Parlamento Europeo en relación a su papel en el sistema de comitología? ¿De qué manera las ha respondido el Tratado de Lisboa? El Parlamento Europeo ha sido crítico respecto a la comitología. Tras su establecimiento, argumentó que el sistema carecía de transparencia, debido a la naturaleza secreta de los procedimientos de los comités. También que, al permitir que los gobiernos de los Estados miembros supervisaran los poderes ejecutivos de la Comisión, el sistema de comitología socavaba el principio de separación de poderes entre la autoridad legislativa de la UE (el Consejo y la Comisión) y la autoridad de aplicación ejecutiva (la Comisión). El Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento Europeo la aprobación de un nuevo conjunto de

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normas para simplificar los procedimientos de la comitología. En marzo de 2010, la Comisión inició una propuesta cuyo fin es simplificar estos procedimientos. Ver página 8.

Rendición de cuentas

¿Cuáles son los procedimientos mediante los cuales la Comisión Europea rinde cuentas de su gestión ante el Parlamento Europeo? ¿Cómo han ido evolucionando? El Parlamento Europeo utiliza un sistema de preguntas orales y escritas ante el Consejo y la Comisión. Como en los parlamentos estatales, estas preguntas permiten que los eurodiputados obtengan información, obligan al ejecutivo a pronunciar una declaración formal sobre una acción concreta, defienden así los intereses de sus constituyentes, e informan a la Comisión y al Consejo de problemas que tal vez no conozcan estos dos órganos. Los textos completos de las preguntas y las correspondientes respuestas de las instituciones se publican en el Diario Oficial de la UE. Los eurodiputados de partidos en la oposición a nivel nacional usan de manera más activa las preguntas para examinar la labor de la Comisión y del Consejo. Ver página 9. ¿Puede el Parlamento censurar a la Comisión Europea? ¿Y a sus Comisarios? Desde el Tratado de Roma, el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisión en su conjunto mediante una “doble mayoría”: una mayoría absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los votos emitidos. Ver página 11. No hay normas formales que rijan la responsabilidad individual de los Comisarios. No existe un procedimiento para que el Parlamento fuerce a un comisario a dimitir. El Parlamento Europeo no tiene derecho a censurar a los Comisarios individualmente. Ver página 9. ¿Cómo y ante quién rinden cuentas los gobiernos por sus actuaciones en el Consejo? Las actividades de los gobiernos en el Consejo son examinadas por sus parlamentarios estatales. En todos los parlamentos estatales, esta labor la lleva a cabo principalmente un comité especial de asuntos de la UE, que recibe proyectos de iniciativas legislativas redactadas por la Comisión. Dicho comité suele pedir a los funcionarios y ministros de los gobiernos involucrados en asuntos de la UE que declaren y contesten a preguntas. Ver páginas 9 y 10. ¿Qué factores influyen en que los Comités de los parlamentos que controlan a los gobiernos nacionales en materia europea sean más estrictos o más laxos en su labor de control? Generalmente, los Estados miembros con gobiernos de mayoría de un solo partido suelen tener parlamentos estatales menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los que tienen gobiernos en minoría o en coalición suelen tener parlamentos nacionales más involucrados en asuntos de la UE. Ver página 10. ¿Qué es el mecanismo de “alerta temprana” para los parlamentos nacionales y en qué contexto se introdujo? Es un mecanismo establecido en el Tratado de Lisboa por el que los parlamentos estatales disponen de seis semanas para ofrecer una opinión razonada sobre si una propuesta de la Comisión infringe los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Si una tercera parte de los parlamentos estatales considera que una propuesta de la Comisión infringe alguno de dichos principios, la Comisión ha de revisar la propuesta. Ver página 10. ¿Cómo ha evolucionado el procedimiento de selección e investidura de la Comisión Europea? Hasta 1994, el Presidente de la Comisión era elegido por acuerdo entre los jefes de gobierno en el Consejo Europeo. El Presidente de la Comisión se consideraba como un cargo más en un paquete negociado entre gobiernos para nombrar a los dirigentes de una serie de organismos internacionales. Sin embargo, el Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento de investidura, mediante el cual la duración del cargo en la Comisión se igualaba con la duración de la legislatura del Parlamento Europeo. Además, se consultaría desde entonces al Parlamento Europeo acerca de la persona propuesta por los gobiernos de los Estados miembros para el cargo de Presidente de la Comisión, y los miembros de la Comisión al completo serían objeto de una votación de aprobación por parte del Parlamento. Además, tras los nombramientos de los Comisarios, el Parlamento Europeo introdujo un procedimiento de audiencia previa para los Comisarios, de tal manera que éstos declaraban ante la comisión del Parlamento responsable de su cartera. El Tratado de Ámsterdam reformó este procedimiento para institucionalizar formalmente el poder de veto del Parlamento Europeo respecto del Presidente de la Comisión propuesto para el cargo. Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la votación por mayoría cualificada en el Consejo Europeo para el nombramiento del Presidente de la Comisión y para la Comisión en su conjunto. El Tratado de Lisboa sólo enmienda ligeramente esta combinación de mayoría cualificada en el Consejo Europeo y de veto por parte del Parlamento Europeo, mediante el requisito de que el Consejo Europeo tenga en cuenta los resultados de la elección del Parlamento cuando proponga un candidato para el cargo de Presidente de la Comisión. Ver página 10. ¿Cómo ha evolucionado el procedimiento de censura de la Comisión Europea? Desde el Tratado de Roma, el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisión en su conjunto mediante una “doble mayoría”: una mayoría absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los

absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los Su distribución está prohibida | Descargado por

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votos emitidos. Se han propuesto mociones de censura en varias ocasiones, pero nunca se han llevado a cabo. En 1998, ante la amplia desaprobación del público en cuanto a la forma en que la Comisión había gestionado la crisis de la enfermedad de las “vacas locas”, el Parlamento amenazó con éxito con censurar a la Comisión, forzándola a reorganizar la manera en que gestionaba las cuestiones de seguridad alimenticia. En 1999, el Parlamento pidió a la Comisión que contestara a graves acusaciones de mala gestión financiera, nepotismo y encubrimiento. La moción de censura fue rechazada por un escaso margen. Ese mismo año, el Parlamento recabó información sobre las acusaciones de fraude, corrupción y nepotismo que pesaban sobre la Comisión. Planteada una nueva moción de censura, en la víspera de la votación se convocó una reunión de emergencia de los Comisarios, que acordaron dimitir en masa. Así, podría decirse que el Parlamento Europeo censuró de hecho a la Comisión, aunque la votación no se celebró. Ver página 11. ¿A qué modelo se parece más el procedimiento de selección y censura de la Comisión: al de los modelos parlamentarios o al de los modelos presidencialistas? Justifique su respuesta. Los procedimientos para seleccionar a la Comisión y censurarla se han transformado en una mezcla híbrida de los modelos parlamentario y presidencial. Los Tratados de Maastricht y Ámsterdam añadieron un elemento de gobierno parlamentario, mediante el requisito de que la Comisión recibiera el apoyo de la mayoría del Parlamento Europeo antes de asumir el cargo, y el requisito de que el derecho de censura permitiera al Parlamento retirar ese apoyo. No obstante, en el proceso de selección del Presidente de la Comisión, los gobiernos de los Estados miembros son el equivalente de un colegio electoral presidencial, sobre quienes el Parlamento Europeo solamente puede ejercer un veto. Ver página 11.

Tema 2. El proceso de elaboración de legislación (Política legislativa)
Tema 2. El proceso de elaboración de legislación (Política legislativa)

La UE está dotada de un legislativo con dos cámaras en el que el Consejo representa a los Estados y el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos. El Consejo tiene más poder. Sin embargo, la introducción, revisión y ampliación del procedimiento de codecisión hasta cubrir la mayoría de áreas legislativas han acercado al Parlamento Europeo hacia una mayor paridad con el Consejo. De hecho, el Tratado de Lisboa hace de la codecisión el procedimiento legislativo ordinario. Si bien los actores principales en el Consejo son gobiernos, mientras que en el Parlamento Europeo son partidos políticos, la política y la organización interna de ambas cámaras comparten muchas características similares.

2.1. Teorías sobre coaliciones y organización legislativa Según Riker, con las “coaliciones ganadoras mínimas” los legisladores buscan la máxima influencia en una coalición ganadora. Esto implica que es poco probable que las coaliciones incluyan grupos que no sean necesarios para alcanzar una mayoría, para que haya menos intereses que satisfacer en el momento de distribuir los beneficios. Un enfoque alternativo consiste en que la formación de una coalición no es ajena a la política sino que se rige por la política. Los actores interesados en una política formarán coaliciones ganadoras mínimas” entre legisladores con preferencias similares en una dimensión política determinada. La base teórica tras este enfoque es el modelo espacial de la política, en el que los actores y las políticas se pueden representar como puntos en un espacio político. Los actores prefieren minimizar la distancia entre su posición (su punto ideal) y la política aprobada.

entre su posición (su punto ideal) y la política aprobada. Consideremos un modelo con cinco actores

Consideremos un modelo con cinco actores (A, B, C, D y E) en que el punto ideal de A está ubicado a la izquierda de B, cuyo punto ideal se sitúa a la izquierda de C, y así sucesivamente (ver gráfica superior). Si se toma una decisión por mayoría simple y está permitido que todos los actores presenten propuestas, el resultado estará situado en C. A y B no podrán convencer a D ni a E para que trasladen la política más hacia la izquierda, y tampoco

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D ni E serán capaces de convencer a A ni a B de trasladar la política más hacia la derecha.

Ahora bien, si la política está situada a la derecha (izquierda) de C, éste será capaz de convencer a A y B (D y E) de trasladar la política hasta C, porque este movimiento les dejará en mejor posición. Esto se conoce como el teorema del votante mediano. No obstante, el resultado puede ser distinto si se requiere una mayoría muy grande. En nuestro ejemplo, si se requiere una mayoría de 4 sobre 5, cualquier política entre B y D es imposible de trasladar. El teorema del votante mediano es una aproximación útil a la negociación en una dimensión con una única política. Sin embargo, muchas cuestiones políticas son multidimensionales. Cuando se trata de debatir múltiples cuestiones al mismo tiempo, es más difícil hallar un único paquete político que no pueda ser derrotado por otro paquete. Esto es

así porque en un espacio político multidimensional siempre será posible hallar una combinación alternativa de políticas que podrán derrotar a una política aprobada por una mayoría. Sin embargo, este tipo de inestabilidad política es poco frecuente. La razón principal estriba en que las instituciones legislativas generan “equilibrios inducidos estructuralmente”:

resultados de política que son estables debido a normas institucionales. Equilibrios inducidos estructuralmente.

Normas sobre fijación de agendas (iniciativa y veto).institucionales. Equilibrios inducidos estructuralmente. Normas sobre la especialización (comités y subcomités).

Normas sobre la especialización (comités y subcomités).Normas sobre fijación de agendas (iniciativa y veto). Normas sobre la simplificación legislativa (partidos y

Normas sobre la simplificación legislativa (partidos y disciplina).Normas sobre la especialización (comités y subcomités). División del legislativo en varias cámaras (mayorías

División del legislativo en varias cámaras (mayorías concurrentes).la simplificación legislativa (partidos y disciplina). Un conjunto de normas institucionales son las referidas a la

Un conjunto de normas institucionales son las referidas a la fijación de temas en la agenda y al veto. En general, es mejor ser un actor con capacidad para establecer la agenda que un actor que puede ejercer el veto, porque el que establece la agenda podrá trasladar la política hacia un punto más cercano a sus preferencias, mientras que el que ejerce el veto sólo puede impedir que una política se desplace más aún, alejándose de su punto ideal. Un segundo conjunto de normas institucionales está relacionado con la especialización

en el proceso legislativo. Si las facultades o poderes de establecimiento de la agenda se conceden a las comisiones, es posible que se impida vincular los temas en distintas políticas, lo cual puede conducir a resultados políticos estables. Otro motivo para la especialización en comisiones es la necesidad de información y conocimientos técnicos en el proceso legislativo.

A menudo, los legisladores dudan sobre la relación exacta entre los instrumentos de política de los que disponen y el resultado político final. Por tanto, los legisladores consideran que es interesante conceder derechos de fijación de la agenda sobre ámbitos políticos concretos a

subconjuntos de legisladores a cambio de conocimientos más precisos sobre esta relación. En tercer lugar, los partidos políticos también facilitan la estabilidad legislativa mediante la simplificación de la negociación legislativa. Como es poco probable que un

legislador a título individual obtenga sus objetivos políticos actuando solo, y la coordinación tema por tema es costosa, las relaciones que vinculan a los legisladores individualmente entre

sí reducen los costes de transacción que se derivan de la formación de coaliciones. Cuando

falta seguridad sobre otras preferencias de los legisladores y sobre el impacto de las decisiones

legislativas, los legisladores con preferencias políticas similares se benefician de disposiciones institucionales que facilitan la recopilación de información y el desarrollo de conocimientos políticos. El resultado es una división de tareas: los diputados de a pie proporcionan el trabajo

y el capital, mientras los líderes de partidos distribuyen los cargos del partido y de las

comisiones y determinan la línea del partido sobre temas legislativos complejos. En cuarto lugar, la estabilidad legislativa también se ve facilitada por la existencia de múltiples cámaras legislativas. En los sistemas bicamerales, por ejemplo, las coaliciones de ambas cámaras deben estar a favor de una propuesta antes de que pueda transformarse en ley. Esto restringe el abanico de posibles elecciones políticas y simplifica la negociación legislativa. Los procedimientos legislativos que regulan la interacción entre las dos cámaras determinan los derechos de agenda y de veto, fijando así el peso relativo de las dos cámaras en la negociación bicameral.

relativo de las dos cámaras en la negociación bicameral. Su distribución está prohibida | Descargado por

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2.2. Desarrollo del sistema legislativo de la UE Las normas del proceso legislativo de la UE han evolucionado bastante desde que el Tratado de Roma estableció que la legislación se aprobaría mediante la interacción entre el Consejo de los gobiernos nacionales, la Comisión y el Parlamento Europeo. El Tratado de Roma no estableció un procedimiento único para regir esta interacción. En cambio, cada artículo especificó qué norma de votación se usaría en el Consejo y si el Parlamento Europeo debía o no ser consultado por el Consejo. El derecho del Consejo a tomar decisiones por mayoría cualificada se puso en cuestión

a mediados de los sesenta por la oposición francesa a la votación por mayoría en algunos

temas importantes, insistiendo en que cada Estado miembro debía poder vetar un texto legislativo, aunque el Tratado especificara que se podía usar la mayoría cualificada. En 1965, el Presidente francés Charles de Gaulle provocó una crisis de “silla vacía” al negarse a autorizar a sus ministros a participar en los consejos de ministros de la CEE hasta que los demás Estados miembros no aceptaran su posición. La crisis se resolvió en 1966 mediante el “compromiso de Luxemburgo”, que estableció el principio de que si un Estado miembro declara que un “interés nacional vital” está en juego, el Consejo debe esforzarse para alcanzar un acuerdo unánime. El compromiso de Luxemburgo no era legalmente vinculante, pero dio paso a casi dos décadas en las que las negociaciones estuvieron dominadas por el intergubernamentalismo. Así las cosas, cualquier Estado miembro que se enfrentara con la posibilidad de quedar en minoría en un tema clave podía simplemente invocar el compromiso de Luxemburgo y detener el proceso. Sin embargo, hacia mediados de los noventa, el sistema legislativo de la UE había evolucionado hacia algo más cercano a un modelo bicameral tradicional. El primer acontecimiento importante fue la sentencia del TJE de 1980 sobre “isoglucosa”. Durante las primeras elecciones directas al Parlamento Europeo en 1979, el Consejo había aprobado un

texto legislativo sin consultar al Parlamento. Éste denunció al Consejo ante el TJE, que anuló la legislación con el argumento de que el tratado requería que el Consejo “consultara” al Parlamento. En opinión del TJE, esto significaba que el Consejo no podía actuar hasta que el Parlamento hubiera emitido una opinión sobre un texto legislativo. Con el respaldo de la sentencia, el Parlamento Europeo tenía ahora un “poder de retrasar”. Este poder no era tan fuerte como el de establecimiento de agenda o el veto, pero así el Parlamento podía influir en los resultados legislativos de la UE conforme al procedimiento de consulta. Los poderes legislativos del Parlamento Europeo se vieron sustancialmente incrementados mediante tres reformas posteriores de los tratados. En primer lugar, en 1987,

el Acta Única Europea (AUE) introdujo un nuevo procedimiento legislativo: el procedimiento de

cooperación, que permitía que el Parlamento Europeo efectuara una segunda lectura, después de que el Consejo hubiera aprobado una posición común, y reducía la capacidad del Consejo de rechazar enmiendas del Parlamento Europeo realizadas en la segunda lectura. El AUE introdujo también un procedimiento de aprobación, conforme al cual se requería la aprobación del Parlamento Europeo antes de que el Consejo pudiera actuar. En segundo lugar, en 1993, el Tratado de Maastricht amplió el procedimiento de aprobación e introdujo un cuarto procedimiento legislativo, el procedimiento de codecisión, que introdujo la norma de que si el Parlamento y el Consejo estaban en desacuerdo sobre un texto legislativo se convocaría un comité de conciliación, compuesto por un número igual de representantes del Parlamento y del Consejo. Una vez que dicho comité haya alcanzado un acuerdo, éste debe ser aprobado por ambos. En tercer lugar, en 1999, el Tratado de Ámsterdam reformó y amplió el procedimiento de codecisión. Ahora se podía aprobar la legislación en una primera lectura si el Parlamento y el Consejo ya estaban de acuerdo en esta etapa. Además, el comité de conciliación se transformó en la última etapa del proceso legislativo. Además, si el comité de conciliación no conseguía alcanzar un acuerdo, no habría texto legislativo. Estas reformas aumentaron el poder del Parlamento dentro del procedimiento.

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En cuarto lugar, el Tratado de Lisboa estableció la versión del procedimiento de codecisión de Ámsterdam como procedimiento legislativo ordinario y amplió su alcance y uso considerablemente a casi todas las áreas del derecho de la UE.

2.3. Política legislativa en el Parlamento Europeo En la práctica, la sede del Parlamento Europeo está en Bruselas. El Parlamento sigue celebrando la mayor parte de sus sesiones plenarias en Estrasburgo, y parte de su secretaría está en Luxemburgo. Sin embargo, la mayor parte del trabajo se efectúa en Bruselas. El Parlamento Europeo funciona como cualquier otro legislativo: se organiza y se moviliza para influir en la legislación de la UE y en el ejecutivo de la UE. El diseño institucional de la UE significa que el Parlamento Europeo es parecido al Congreso de los EE.UU. No hay un gobierno de la UE que dependa del apoyo de una mayoría permanente en el Parlamento Europeo. El procedimiento de censura está más cerca del procedimiento de enjuiciamiento típico de los sistemas presidenciales que de la cuestión de confianza que suele emplearse en los sistemas parlamentarios. En consecuencia, el Parlamento Europeo es un legislativo relativamente independiente, con libertad para enmendar la legislación propuesta por la Comisión y aprobada por el Consejo, y la Comisión y el Consejo deben construir coaliciones en el Parlamento para cada tema, uno por uno.

2.3.1. Los eurodiputados: actores con dos jefes

El Parlamento Europeo es el único órgano de la UE directamente elegido por votación. Sin embargo, la vinculación con los votantes es débil. Como las elecciones al Parlamento Europeo se centran en debates sobre cuestiones nacionales más que sobre cuestiones europeas, y como pocos electores saben apenas nada acerca de los eurodiputados, éstos

pueden hacer bien poco para mejorar sus posibilidades de ser reelegidos. Además, en las

elecciones al Parlamento Europeo, la mayoría de los Estados miembros usan sistemas electorales (listas cerradas) que permiten a los líderes de los partidos nacionales determinar en gran medida qué eurodiputado tiene posibilidad de ser elegido. En consecuencia, para la mayoría de los eurodiputados, la posibilidad de ser candidato y ser reelegido no está determinada por su grupo político en el Parlamento Europeo ni por su comportamiento a favor de sus votantes. Como resultado de la manera en que funcionan las elecciones al Parlamento Europeo, el comportamiento de los eurodiputados se rige menos por el incentivo de una posible reelección directa por parte de los votantes que por los incentivos relativos a su carrera y objetivos de política que pueden alcanzar dentro del Parlamento Europeo. Los eurodiputados que tienen la intención de hacer carrera en el Parlamento Europeo tienen dos tipos de objetivos: 1) mejorar su posición personal (promoción al liderazgo del partido, cargo de responsabilidad superior en el Parlamento Europeo, etc.); y 2) lograr influencia política (promover los puntos de vista e intereses ideológicos de sus electores mediante la influencia del Parlamento Europeo en los procesos legislativo y ejecutivo de la UE). Si bien la reelección no suele depender de los resultados parlamentarios, la capacidad de alcanzar estos objetivos depende de la promoción alcanzada dentro de las comisiones y de los grupos políticos del Parlamento Europeo, y depende también de la capacidad de formar coaliciones con otros legisladores para asegurar la consecución de los objetivos políticos comunes, así como de desarrollar relaciones con grupos de interés informados. En otras palabras, los eurodiputados se enfrentan a un dilema: para asegurar que se les vuelva a seleccionar y que sean reelegidos han de atender los intereses de su partido nacional; pero para asegurar su promoción dentro del Parlamento Europeo y la consecución de resultados de política procedentes del Parlamento han de atender los intereses de las comisiones del Parlamento y también deben atender a las ejecutivas de sus grupos políticos.

2.3.2. Organización del programa: liderazgos, partidos y comisiones

El Parlamento Europeo determina su propia organización y redacta sus propias normas, que están recogidas en el reglamento del Parlamento. El reglamento establece tres

el reglamento del Parlamento. El reglamento establece tres Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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estructuras de organización principales para facilitar el control de la agenda: el liderazgo parlamentario, los grupos políticos y el sistema de comisiones.

2.3.2.1. Acerca del liderazgo parlamentario

Los cargos de mayor responsabilidad en el Parlamento Europeo son el Presidente y los catorce vicepresidentes. También hay tres órganos de liderazgo: la Mesa del Parlamento (compuesta por el Presidente y los Vicepresidentes); la Conferencia de Presidentes (compuesta por el Presidente del Parlamento Europeo y los líderes de los grupos políticos del mismo); y la

Conferencia de Presidentes de Comisión. La Mesa trata de la organización interna y de las cuestiones administrativas, pero también es activa en cuestiones políticas. La Conferencia de Presidentes es donde se aborda la mayoría de las cuestiones políticas. La Conferencia de Presidentes de Comisión coordina las agendas de las comisiones y aborda las diferencias en cuanto a la delimitación entre comisiones.

2.3.2.2. Grupos políticos del Parlamento Europeo

El reglamento establece cuántos eurodiputados se necesitan para formar un grupo de partidos: como poco, 25, procedentes de al menos una cuarta parte de todos los Estados miembros. Los grupos políticos poseen determinados privilegios, tales como personal de secretaría e investigación, así como recursos financieros. Los grupos políticos son importantes porque sus cúpulas determinan cuestiones políticas vitales en el Parlamento Europeo, tales como la elección del Presidente del Parlamento, la asignación de puestos en las comisiones e informes legislativos (ponentes), la agenda de las sesiones plenarias y las posiciones políticas de los grupos políticos. Si un partido nacional no es miembro de un grupo político, es poco probable que consiga puesto alguno ni objetivos políticos para sus parlamentarios. Por norma general, los eurodiputados intentan complacer a las ejecutivas de sus grupos políticos. Se respeta la línea del partido mediante un sistema de “toques de atención”,

en que las votaciones se clasifican como de “un toque”, “dos toques” o “tres toques” de atención, según la importancia del tema para el grupo político. El resultado es un alto grado de cohesión en el grupo. No obstante, dentro del grupo, las delegaciones de los partidos nacionales siguen conservando poder, con las delegaciones nacionales más numerosas dominando los puestos de liderazgo clave. Además, como los partidos nacionales controlan la selección de los candidatos en las elecciones, si un eurodiputado duda entre su partido nacional y su grupo político europeo, casi siempre votará con su partido político nacional.

2.3.2.3. Las comisiones

Dentro de las comisiones es donde se realiza el verdadero examen de la legislación de la UE. Las comisiones proponen enmiendas a la legislación en forma de informes y proyectos de resolución, que se remiten a la sesión plenaria al completo. En concordancia con las predicciones que proceden de la “teoría informativa acerca de la organización legislativa”, la composición de las comisiones es ampliamente representativa del conjunto de preferencias políticas que mantienen los miembros del Parlamento. No obstante, también son importantes la experiencia previa en comisiones y los conocimientos políticos previos a la hora de decidir qué miembros componen las comisiones. Dentro de éstas, los ponentes redactan los informes legislativos. La asignación de estos puestos dentro de las comisiones suele ser proporcional entre los grupos políticos, aunque no se distribuyen equitativamente entre las nacionalidades dentro de cada grupo político. Los ponentes y otros miembros influyentes de las comisiones son un objetivo para los miembros de grupos de presión, que intercambian información a cambio de influencia en la etapa de comisiones. Al elaborar un informe, el ponente debe considerar el interés de su partido, la opinión de los miembros de los grupos de presión y las sugerencias de otros miembros de la comisión, de manera que el informe sea aprobado tanto por la comisión como por el plenario. 2.3.3. Formación de coaliciones No existe una coalición permanente en el Parlamento Europeo y, a falta de un gobierno al que apoyar, las coaliciones legislativas se forman para cada una de las votaciones, una por una. Para muchos temas, el Parlamento se comporta como si fuera un único actor que

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procura aumentar sus propios poderes e intereses frente a los intereses de la segunda cámara legislativa en la UE (el Consejo) o frente a los que detentan el poder ejecutivo (la Comisión). Sin embargo, las normas del proceso legislativo de la UE facilitan la formación de una “amplia coalición” informal entre los socialdemócratas (S&D) y los populares (PPE). Cuando se aprueban las opiniones en las primeras etapas de los procedimientos legislativos, al votar sobre informes de “iniciativa propia” y al aprobar enmiendas a resoluciones sobre legislación, el Parlamento Europeo decide por mayoría simple de los presentes en la votación. En cambio, en la segunda lectura, conforme al procedimiento legislativo ordinario (codecisión), se requiere una mayoría absoluta de eurodiputados para proponer enmiendas, y no solamente de aquellos que se hayan presentado para votar. Esta norma plantea problemas debido al escaso número de los que asisten. Por otro lado, el requisito de la mayoría absoluta fomenta la cooperación entre los dos grupos políticos principales. Por tanto, la formación de coaliciones en el Parlamento Europeo es, al menos en parte, el resultado de si se requiere una mayoría simple o absoluta. Si se requiere una mayoría simple, los grupos del PPE y de los S&D pueden formar coaliciones ganadoras con diversas combinaciones de grupos más pequeños. En cambio, cuando se requiere una mayoría absoluta es casi imposible formar una coalición ganadora sin el PPE y los S&D. Por otra parte, las investigaciones sobre comportamiento de voto y formación de coaliciones en el Parlamento Europeo muestran que los eurodiputados votan más siguiendo líneas transnacionales del partido que siguiendo líneas nacionales, que se forman coaliciones diferentes para temas distintos, y que los dos principales grupos políticos no siempre votan juntos. En resumen, los líderes de los principales grupos políticos sopesan la necesidad de presentar un frente unido contra el Consejo y la Comisión, y la necesidad de presentar alternativas ideológicas que compiten entre sí para el futuro de la UE. El requisito de la mayoría absoluta en las normas legislativas de la UE implica que las coaliciones ganadoras a menudo necesitan apoyo de los dos grupos políticos principales. Sin embargo, como la participación de los eurodiputados ha aumentado, lo cual disminuye el umbral de mayoría requerido de facto en la segunda lectura, se ha incrementado el incentivo de competir en el proceso legislativo para los dos grupos políticos de mayor tamaño. Cuando éstos votan el uno contra el otro, el grupo liberal es a menudo crucial a la hora de decidir si una coalición de mayoría en el Parlamento Europeo se forma en el centro-derecha o en el centro-izquierda.

2.4. Política legislativa en el Consejo El Consejo se compone de ministros procedentes de los gobiernos de los Estados miembros de la UE. Los ministros en el Consejo son como legisladores en un parlamento, en el sentido de que ponderan los beneficios potenciales para el conjunto de la sociedad (la UE) frente a las pérdidas potenciales para sus propios electores (sus votantes). Esto puede llevar a conflictos de intereses entre ministros procedentes del mismo Estado miembro. En los gobiernos de coalición, los ministros de distintos partidos tienen electorados distintos, y, por tanto, una propuesta de política presentada ante el Consejo podría beneficiar a los que apoyan a uno de los partidos presentes en el gobierno, pero podría perjudicar a los que apoyan al otro partido en el gobierno. Esto lleva a una presión sobre los distintos ministros para tomar posturas opuestas en las reuniones del Consejo. Además, las diferentes carteras ministeriales tienen distintos grupos funcionales de apoyo y distintos intereses presupuestarios. 2.4.1. Organización del programa: la Presidencia, Consejos sectoriales y comisiones La Presidencia de las reuniones ministeriales del Consejo, que conduce los asuntos legislativos de los gobiernos, rota cada seis meses. La Presidencia del Consejo posee poderes y facultades de fijación de la agenda limitados. Cada gobierno asume la Presidencia del Consejo con su propia lista de políticas que desearía ver aprobadas y que recoge el programa de trabajo semestral. El programa de trabajo orienta a la Presidencia a la hora de marcar prioridades para los temas que estarán en el orden del día en las distintas reuniones del Consejo. Como el Consejo no posee el derecho a la iniciativa legislativa, la capacidad de la

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Presidencia de perseguir sus objetivos depende de la voluntad de la Comisión a la hora de proponer legislación sobre sus temas prioritarios. Ahora bien, si a la Presidencia no le gustan las propuestas procedentes de la Comisión, puede negarse a colocarlas en el orden del día y, de este modo, puede amenazar con retrasar la legislación si la Comisión no coopera. Históricamente, los Estados miembros han tratado su mandato en el cargo como una oportunidad de perseguir sus propios objetivos políticos. El resultado ha sido que la rotación de presidencia ha ido sumando temas concretos de política nacional al programa del Consejo. Ahora bien, a los Estados miembros también les gusta que se considere que han dirigido “buenas” presidencias, y no todos los Estados miembros tienen la capacidad de manipular el programa en la misma medida. Aunque formalmente sólo hay un Consejo, los que asisten a las reuniones del mismo cambian en función del área política. Los Ministros de Economía y Finanzas se reúnen en el Ecofin; los de Agricultura en el Consejo de Agricultura, y así sucesivamente. Estos Consejos sectoriales son el equivalente funcional de las comisiones parlamentarias. Los intercambios entre áreas de política se ven facilitados por el hecho de que los Consejos sectoriales toman decisiones finales sobre políticas que se originan en cualquier área de política. Para facilitar los intercambios políticos y para fomentar acuerdos pre-legislativos existe un entramado de comisiones y comités, grupos de trabajo y la secretaría del Consejo. El Comité de Representantes Permanentes (COREPER) es el verdadero motor tras la labor del Consejo, y es donde se deciden la mayoría de los temas antes de que los ministros examinen la legislación. La mayoría de los asuntos del Consejo se resuelven en grupos de trabajo por debajo del nivel del COREPER. El resultado es que los ministros se centran en la legislación importante y destacada, y dejan las decisiones menos importantes a los funcionarios. 2.4.2. Votaciones y política de coaliciones en el Consejo En el Tratado de Lisboa hay dos reglas básicas para las votaciones en el Consejo: 1) unanimidad, donde cada Estado miembro tiene un voto y la legislación no puede ser aprobada si uno o más miembros votan en su contra; y 2) votación por mayoría cualificada, donde para aprobar nueva legislación se requiere al menos la mayoría de todos los Estados miembros. Conforme a la unanimidad, todos los Estados miembros son igualmente poderosos; pero, conforme a la mayoría cualificada, los Estados miembros más grandes tienen más del doble de probabilidades de formar parte de una coalición ganadora que los Estados más pequeños. Los Estados miembros siempre han sido muy conscientes de cómo su poder de voto y el umbral donde se sitúe la mayoría cualificada afecta a su poder relativo. En las negociaciones del Tratado de Niza, los miembros más grandes estaban preocupados porque pudiera quedar reducido su poder en el Consejo tras la ampliación de la UE, ya que once de los doce futuros miembros eran Estados más pequeños. Hubo un arreglo un tanto confuso: aumentó el número de votos para cada Estado miembro, lo que permitía que cada Estado afirmara que habían aumentado sus votos; se alteró el equilibrio de peso entre los Estados miembros para aumentar el peso de los más grandes frente a los más pequeños; se elevó el umbral de la mayoría cualificada y se estableció un requisito de “triple mayoría”, de manera que sólo se pudiera aprobar la legislación si recibía el apoyo de una mayoría cualificada de votos. Estos cambios redundaron en beneficio de los más grandes y los más pequeños, pero hizo que la legislación fuera más difícil de aprobar. El acuerdo alcanzado en Niza influyó en las negociaciones sobre el Tratado de Lisboa. Al sustituir la triple mayoría de Niza por una mayoría doble, se ha reducido sustancialmente el poder de voto de España y Polonia. El Tratado de Niza daba a España y a Polonia casi tantos votos como a Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, mientras que la doble mayoría les da la mitad de la influencia de Alemania y las dos terceras partes de la influencia de Francia, Italia y el Reino Unido. En consecuencia, los primeros ministros de España y Polonia se negaron inicialmente a apoyar la doble mayoría, pero finalmente se avinieron a un acuerdo, que les concede unas pocas oportunidades más de bloquear la legislación que las que les brindaba la

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primera propuesta. Por otra parte, los Estados miembros anteriores a la ampliación de 2004 se han beneficiado mucho de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Pese a las normas formales sobre la mayoría cualificada y a las batallas sobre el poder de voto, algunos gobiernos suelen votar juntos con más frecuencia que otros. La coalición franco-germana ha estado en el corazón de la toma de decisiones en el Consejo desde la década de los cincuenta. Los países del Benelux están más integrados económica y políticamente que cualquier otro grupo de países en la UE. Y hay una tendencia general a formar coaliciones con Estados miembros que tienen semejanzas geográficas o culturales, y que tienen preferencias similares en cuanto al presupuesto de la UE. Si bien el Consejo usa la regla de la mayoría cualificada para aprobar legislación en la mayoría de las áreas de política, a menudo las decisiones se toman por unanimidad. Esta búsqueda de decisiones unánimes se denomina “cultura del consenso”. Durante los dos primeros años tras la ampliación de 2004, el 90 por ciento de todas las decisiones del Consejo se aprobaron por unanimidad. Sin embargo, las decisiones del Consejo se toman a menudo bajo la “sombra de una votación”, es decir, cuando los gobiernos que se oponen a una decisión saben de antemano que quedarán en minoría, por lo que, conscientes de que su oposición no cambiaría el resultado, deciden no registrar un voto negativo en las actas. Las actas de las reuniones del Consejo sólo incluyen la legislación aprobada, lo que significa que si una propuesta no alcanza el umbral de mayoría cualificada, no hay registro público de votación alguna, si la hubo. Dicho con otras palabras, como sólo observamos votaciones sobre propuestas que han sido aprobadas, los registros de las votaciones sólo proporcionan un registro parcial y posiblemente sesgado de la política en el Consejo. Además, ni la política dentro del Consejo ni del Parlamento se llevan a cabo de manera aislada respecto de la política de las demás instituciones. Conforme al procedimiento legislativo ordinario, ambas instituciones deben ponerse de acuerdo para poder aprobar nueva legislación.

2.5. Política bicameral en la UE De conformidad con el Tratado de Lisboa, hay tres procedimientos legislativos principales que regulan la relación entre el Parlamento y el Consejo: consulta, aprobación y el procedimiento legislativo ordinario. Conforme a la consulta, la Comisión propone, el Parlamento emite una opinión por mayoría simple, y el Consejo aprueba, enmienda o rechaza la propuesta. Conforme a la aprobación, el Consejo aprueba una posición común. El Parlamento da entonces su aprobación mediante mayoría simple, pero se requiere la mayoría absoluta para admitir a nuevos Estados miembros y para enmendar las normas que rigen las elecciones al Parlamento. Conforme al procedimiento legislativo ordinario, la Comisión presenta una propuesta al Parlamento y al Consejo, y el Parlamento emite entonces una opinión por mayoría simple. La Comisión decide entonces si incorpora las enmiendas del Parlamento y envía la propuesta revisada al Consejo. En ese momento, el Consejo acepta la propuesta o aprueba una posición común mediante doble mayoría o por unanimidad. Si el Consejo incorpora todas las enmiendas que propone el Parlamento, la propuesta se transforma en ley. Si aprueba una posición común distinta de la propuesta del Parlamento, el proyecto de ley se somete a una segunda lectura, en la que el Parlamento puede enmendar o rechazar la posición común con una mayoría absoluta. Si no la hay, la posición común se transforma en ley. Si el Parlamento enmienda la posición común, la Comisión emite sus opiniones acerca de las enmiendas y vuelve a enviar la propuesta al Consejo, que aprueba entonces las enmiendas que apoyó la Comisión mediante doble mayoría, pero necesita la unanimidad para aprobar las enmiendas del Parlamento que no fueron apoyadas por la Comisión. De nuevo, si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento, la propuesta se transforma en ley. Si los textos del Consejo y del Parlamento aún son distintos, se establece un comité de conciliación, compuesto por representantes de los 27 Estados miembros, 27 eurodiputados y un representante de la Comisión. La Comisión no tiene derecho de voto en el comité de conciliación. Si no hay acuerdo en esta etapa, la legislación se abandona. Pero si se

en esta etapa, la legislación se abandona. Pero si se Su distribución está prohibida | Descargado

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alcanza un acuerdo, tiene que ser aprobado por el Consejo y el Parlamento (por mayoría simple) en la tercera lectura, ya que en caso contrario se abandona. Estos tres procedimientos son resultado de varias décadas de procedimientos políticos en la UE. El Parlamento Europeo ha conseguido aumentar su poder mediante una serie de nuevos procedimientos legislativos introducidos en los ochenta y los noventa, lo que generó un amplio cuerpo de modelos formales de política legislativa en la UE. La principal controversia versa sobre los poderes del Parlamento Europeo conforme al procedimiento de cooperación procedente del Acta Única Europea y la versión de Maastricht del procedimiento de codecisión. Sin embargo, hay consenso en que el Parlamento Europeo y el Consejo son legisladores iguales conforme a la versión de Ámsterdam del procedimiento de codecisión, que es ahora el procedimiento legislativo ordinario. No obstante, se señala que el requisito de la mayoría absoluta para enmendar o rechazar en la segunda lectura aún pone al Parlamento Europeo en situación de desventaja respecto del Consejo, puesto que es más fácil para el Parlamento Europeo aceptar la posición común del Consejo que rechazarla o enmendarla. El modelo Tsebelis-Garrett de política legislativa en la UE

El modelo de política legislativa de la UE más conocido es el que desarrollaron Tsebelis y Garrett en 2000. El modelo se basa en varias premisas sobre la política legislativa de la UE: 1) A efectos de mayoría cualificada, se considera que el Consejo tiene siete miembros, y una mayoría cualificada son cinco de sus siete miembros. 2) Hay una única dimensión de las negociaciones legislativas, entre “más” o “menos” integración europea. 3) Los actores tienen preferencias de política ideales en esta dimensión y quieren resultados lo más cercanos posibles a estas posiciones. 4) Los Estados miembros se alinean en distintos puntos a lo largo de esta única dimensión. 5) La Comisión y el Parlamento son más pro-integracionistas que la mayoría de los Estados miembros. 6) El statu quo, es decir, el resultado político si no se aprueba ninguna política nueva, es menos integracionista que cualquier Estado miembro. Este conjunto de premisas sencillas proporciona un marco para analizar los procedimientos legislativos en la UE. Conforme a la consulta, la Comisión tiene poder de fijación del programa o agenda y el Consejo puede aceptar la propuesta por mayoría cualificada o rechazarla por unanimidad. Conforme a estas normas, el miembro decisivo del Consejo en mayoría cualificada (el gobierno 3 en la figura) sólo aceptará políticas que prefiere frente a la mejor política que pueda conseguir con la unanimidad (punto U en la gráfica). Sabiendo esto, la Comisión puede proponer Q con éxito. El papel del Parlamento es desdeñable conforme a este esquema, ya que siempre preferirá la propuesta de la Comisión antes que el statu quo. Conforme a la aprobación, el Consejo sólo puede aprobar legislación si el Parlamento Europeo ha aceptado la propuesta de la Comisión. A diferencia de la consulta, aquí el Parlamento Europeo puede rechazar la propuesta. Más aún, el Consejo no puede aprobar políticas unánimemente. El gobierno decisivo (3) aceptará cualquier propuesta en el conjunto de políticas que prefiere al SQ. En consecuencia, la Comisión puede proponer T con éxito. Por otra parte, el Parlamento apoyará una propuesta de la Comisión en T, ya que se acerca más a su posición ideal que el SQ. La incapacidad del Consejo de aprobar nuevas políticas por

La incapacidad del Consejo de aprobar nuevas políticas por 24 Su distribución está prohibida | Descargado

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unanimidad conforme al procedimiento de aprobación significa que el resultado político es más integracionista que conforme al procedimiento de consulta. Conforme al procedimiento legislativo ordinario (la versión de Ámsterdam de la codecisión), y debido a que tanto el gobierno decisivo en el Consejo (3) como el Parlamento pueden enmendar la legislación una vez que la Comisión la ha propuesto, el resultado se situará en un abanico de políticas entre estos dos actores, tal como muestra O en la figura. Estudios de Kreppel hallaron que el Parlamento Europeo tiene más éxito cuando propone enmiendas que aclaran una posición tomada por el Consejo o la Comisión que cuando propone cambios políticos sustanciales. Hay más probabilidades de que el Parlamento consiga que se aprueben enmiendas cuando está unido, cuando los dos grupos de partidos principales votan juntos. El Parlamento Europeo también es más capaz de lograr que se aprueben enmiendas en la primera lectura que en la segunda. Kreppel llega a la conclusión que esto es así porque el Parlamento tiende a reproducir enmiendas en la segunda lectura, que ya fueron rechazadas en la primera lectura. La supresión de la tercera lectura, tras la reforma del procedimiento de codecisión en el Tratado de Ámsterdam, fortalece formalmente la capacidad del Parlamento de negociar con el Consejo. Sin embargo, como el funcionamiento de hecho del procedimiento de codecisión anterior se realizaba de todos modos sin tercera lectura, para los gobiernos no tenía mayor importancia cambiar el tratado para suprimir esta parte del procedimiento. Como los Estados miembros se mostraban indiferentes entre conservar el antiguo procedimiento y la propuesta del Parlamento de suprimir la tercera lectura, se aceptó la propuesta de reforma del Parlamento. Esto significó que el Parlamento se acercó sustancialmente a una transformación en socio con peso equivalente al Consejo, dentro del sistema legislativo de la UE. De acuerdo con esta interpretación, Kasack demuestra que la capacidad del Parlamento Europeo de aprobar enmiendas no se incrementó tras la reforma del procedimiento de codecisión. Sin embargo, una reforma menor del procedimiento de codecisión en Ámsterdam fue la posibilidad de aprobar legislación en la primera lectura, si el Consejo aceptaba la propuesta del Parlamento. Si bien esto aumentó la eficacia de la legislación de la UE, los críticos advirtieron contra una falta de transparencia porque se hizo frecuente el uso de vehículos informales para facilitar las negociaciones de las primeras etapas entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, vehículos llamados triálogos. En 2009, por ejemplo, más del 90 por ciento de la legislación en codecisión se aprobó en la primera lectura. Para lograr esto, el Parlamento y el Consejo deben aprobar el mismo conjunto de enmiendas a la propuesta de la Comisión, lo cual requiere una coordinación considerable tras bastidores entre la Presidencia del Consejo y el relator. Es discutible y dudoso hasta qué punto este volumen de acuerdos alcanzados en la primera lectura es sostenible, puesto que estos acuerdos excluyen una completa deliberación, ya sea en el Consejo o en el Parlamento. En la negociación bicameral entre el Parlamento y el Consejo, la cohesión de las cámaras es importante. Es menos probable que el Parlamento cumpla con el requisito de la mayoría absoluta, necesario para enmendar la posición común del Consejo, cuando éste está dividido, en comparación con la probabilidad de que esto ocurra cuando el Consejo aprueba la posición común por unanimidad. En cualquier caso, el Parlamento suele tener más éxito que el Consejo en el comité de conciliación, especialmente si goza del apoyo de la Comisión.

2.6. Conclusión: política bicameral en la UE La UE posee un sistema legislativo sofisticado y eficaz. Las teorías contemporáneas sobre comportamiento legislativo consideran que la organización interna del Parlamento y del Consejo, y los procesos de negociación y de formación de coaliciones son producto de los intereses propios y racionales de los legisladores de la UE. Ambas instituciones han desarrollado potentes sistemas de especialización para facilitar la recogida de información, la negociación y la construcción de coaliciones. También hay un sistema de interacción bicameral

También hay un sistema de interacción bicameral Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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cada vez más formalizado, capaz de asimilar un número creciente de miembros de la UE, en cuanto a delegaciones de partidos nacionales (en el Parlamento) y gobiernos (en el Consejo). El consenso y las mayorías muy amplias en la formación de las coaliciones en el Parlamento y el Consejo son menos una respuesta a intereses sociales diversos que una consecuencia de normas institucionales y preferencias políticas de los actores. La amplia coalición informal entre socialdemócratas y el centro-derecha en el Parlamento se ve fomentada por el requisito de la mayoría absoluta en la segunda lectura del procedimiento legislativo ordinario, así como por las similares preferencias políticas de estos dos partidos en muchas cuestiones de la UE. Mientras tanto, la mayoría de los gobiernos en el Consejo están dirigidos por socialdemócratas o por partidos de centro-derecha. Esto significa que ambos cuerpos legislativos están dominados por representantes con preferencias políticas similares.

Preguntas de autoevaluación (Tema 2) Teorías sobre coaliciones y organización legislativa

De acuerdo con la teoría de las “coaliciones mínimas ganadores”, ¿qué factores determinan la formación de una coalición legislativa? Con las “coaliciones ganadoras mínimas” los legisladores buscan la máxima influencia en una coalición ganadora. La formación de una coalición se rige por la política. Los actores interesados en una política formarán “coaliciones ganadoras mínimas” entre legisladores con preferencias similares en una dimensión política determinada. Ver página 16. ¿Por qué los miembros de una cámara pueden no tener interés en lograr una mayoría más amplia de la necesaria para aprobar una política? Es poco probable que las coaliciones incluyan grupos que no sean necesarios para alcanzar una mayoría, para que haya menos intereses que satisfacer en el momento de distribuir los beneficios. Ver página 16. ¿Qué relación hay entre las normas que regulan el funcionamiento de una institución legislativa y la estabilidad o la inestabilidad de una política? Cuando se debaten múltiples cuestiones al mismo tiempo, es difícil hallar un único paquete político que no pueda ser derrotado por otro paquete. Esto es así porque en un espacio político multidimensional siempre será posible hallar una combinación alternativa de políticas que podrán derrotar a una política aprobada por una mayoría. Ver página 17. ¿Qué son “equilibrios inducidos estructuralmente”? Son resultados de política que son estables debido a normas institucionales. Ver página 17. ¿Qué cuatro tipos de normas institucionales adoptan los parlamentos para aumentar la estabilidad del proceso legislativo? 1) Normas sobre fijación de agendas (iniciativa y veto). 2) Normas sobre la especialización (comités y subcomités). 3) Normas sobre la simplificación legislativa (partidos y disciplina). 4) División del legislativo en varias cámaras (mayorías concurrentes). Ver página 17. ¿Qué papel cumplen las normas relativas a la fijación de la agenda y el poder de veto? La fijación de la agenda implica la presentación de propuestas y trasladar una política concreta hacia un punto determinado. Con el ejercicio del veto se impide el desplazamiento de una política. Las normas que regulan ambas funciones favorecen la estabilidad legislativa. Ver página 17. ¿Qué papel cumplen las Comisiones parlamentarias? Si las facultades o poderes de establecimiento de la agenda se conceden a las comisiones, es posible que se impida vincular los temas en distintas políticas, lo cual puede conducir a resultados políticos estables. Otro motivo para la especialización en comisiones es la necesidad de información y conocimientos técnicos en el proceso legislativo. Ver página 17. ¿Qué ventajas obtienen los legisladores agrupándose y especializándose? Cuando falta seguridad sobre otras preferencias de los legisladores y sobre el impacto de las decisiones legislativas, los legisladores con preferencias políticas similares se benefician de disposiciones institucionales que facilitan la recopilación de información y el desarrollo de conocimientos políticos. El resultado es una división de tareas: los diputados de a pie proporcionan el trabajo y el capital, mientras los líderes de partidos distribuyen los cargos del partido y de las comisiones y determinan la línea del partido sobre temas legislativos complejos. Ver página 17. ¿Qué relación existe entre el bicameralismo y la estabilidad legislativa? La estabilidad legislativa se ve facilitada por la existencia de múltiples cámaras legislativas. En los sistemas bicamerales, por ejemplo, las coaliciones de ambas cámaras deben estar a favor de una propuesta antes de que pueda transformarse en ley. Esto restringe el abanico de posibles elecciones políticas y simplifica la negociación legislativa. Ver página 17.

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Desarrollo del sistema legislativo de la UE

¿En qué consistieron la llamada “crisis de la silla vacía” y el “Compromiso de Luxemburgo”? El derecho del Consejo a tomar decisiones por mayoría cualificada se puso en cuestión a mediados de los sesenta por la oposición francesa a la votación por mayoría en algunos temas importantes, insistiendo en que cada Estado miembro debía poder vetar un texto legislativo, aunque el Tratado especificara que se podía usar la mayoría cualificada. En 1965, el Presidente francés De Gaulle provocó una crisis de “silla vacía” al negarse a autorizar a sus ministros a participar en los consejos de ministros de la CEE hasta que los demás miembros no aceptaran su posición. La crisis se resolvió en 1966 mediante el “compromiso de Luxemburgo”, que estableció el principio de que si un Estado miembro declara que un “interés nacional vital” está en juego, el Consejo debe esforzarse para alcanzar un acuerdo unánime. Ver página 18. ¿Cómo se produjo la evolución de la UE hacia un modelo bicameral? En 1979, el Consejo había aprobado un texto legislativo sin consultar al Parlamento. Éste denunció al Consejo ante el TJE, que anuló la legislación con el argumento de que el tratado requería que el Consejo “consultara” al Parlamento. En opinión del TJE, esto significaba que el Consejo no podía actuar hasta que el Parlamento hubiera emitido formalmente una opinión sobre un texto legislativo. Con el respaldo de la sentencia, el Parlamento tenía ahora un “poder de retrasar”. Este poder no es tan fuerte como el de establecimiento de agenda o el veto, pero así el Parlamento puede influir en los resultados legislativos de la UE conforme al procedimiento de consulta. Ver página 18. ¿Cuál fue la importancia de la sentencia “isoglucosa” a la hora de fijar los poderes del Parlamento Europeo? La sentencia del TJE de 1980 sobre “isoglucosa” anuló la legislación sobre el particular aprobada por el Consejo, argumentando que éste debía consultar previamente al Parlamento Europeo, que debería emitir una opinión sobre el texto legislativo. De esta forma, el sistema legislativo de la UE se acercaba a un modelo bicameral tradicional. Ver página 18. ¿Qué tipo de poder concedía el poder de “consulta” al Parlamento Europeo? Con el respaldo de la sentencia sobre la “isoglucosa”, que obligaba al Consejo a consultar previamente al Parlamento los textos legislativos antes de su aprobación, el Parlamento obtenía un “poder de retrasar”. Ver página 18. ¿Qué nuevos procedimientos legislativos introdujo el Acta Única Europea? Explique en qué consistían. En 1987, el Acta Única Europea (AUE) introdujo un nuevo procedimiento legislativo: el procedimiento de cooperación, que permitía que el Parlamento Europeo efectuara una segunda lectura, después de que el Consejo hubiera aprobado una posición común, y reducía la capacidad del Consejo de rechazar enmiendas del Parlamento Europeo realizadas en la segunda lectura. El AUE introdujo también un procedimiento de aprobación, conforme al cual se requería la aprobación del Parlamento Europeo antes de que el Consejo pudiera actuar. Ver página 18. ¿En qué consiste el procedimiento de “codecisión” y cómo ha evolucionado”? El Tratado de Maastricht introdujo el procedimiento de codecisión, que introdujo la norma de que si el Parlamento y el Consejo estaban en desacuerdo sobre un texto legislativo se convocaría un comité de conciliación, compuesto por un número igual de representantes del Parlamento y del Consejo. Una vez que dicho comité alcanzara un acuerdo, éste debía ser aprobado por ambos. En 1999, el Tratado de Ámsterdam reformó y amplió el procedimiento. Ahora se podía aprobar la legislación en una primera lectura si el Parlamento y el Consejo ya estaban de acuerdo en esta etapa. Además, si el comité de conciliación no conseguía alcanzar un acuerdo, no habría texto legislativo. Ver página 18. “El Parlamento ha desarrollado estrategias sofisticadas para maximizar su influencia en la negociación”. Explique esta afirmación. El Parlamento Europeo funciona como cualquier otro legislativo:

se organiza y se moviliza para influir en la legislación de la UE y en el ejecutivo de la UE. El Parlamento Europeo es un legislativo relativamente independiente, con libertad para enmendar la legislación propuesta por la Comisión y aprobada por el Consejo, y la Comisión y el Consejo deben construir coaliciones en el Parlamento para cada tema, uno por uno. Ver página 19. ¿En qué se parece el sistema legislativo de la UE al estadounidense? El diseño institucional de la UE significa que el Parlamento Europeo es parecido al Congreso de los EE.UU. No hay un gobierno de la UE que dependa del apoyo de una mayoría permanente en el Parlamento. El procedimiento de censura está más cerca del procedimiento de enjuiciamiento (impeachment) típico de los sistemas presidenciales que de la cuestión de confianza que suele emplearse en los sistemas parlamentarios. Ver página 19. ¿Cómo diría que es la vinculación del Parlamento Europeo con sus votantes? Justifique su respuesta. La vinculación con los votantes es débil. Como las elecciones al Parlamento Europeo se centran en debates sobre cuestiones nacionales más que sobre cuestiones europeas, y como pocos electores saben apenas nada acerca de los eurodiputados, éstos pueden hacer bien poco para mejorar sus posibilidades de ser reelegidos. Ver página 19.

sus posibilidades de ser reelegidos. Ver página 19 . Su distribución está prohibida | Descargado por

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¿Qué relación cree que hay entre los procedimientos de selección de los eurodiputados y su comportamiento una vez elegidos? En las elecciones al Parlamento Europeo, la mayoría de los Estados miembros usan sistemas electorales (listas cerradas). Como resultado de la manera en que funcionan las elecciones al Parlamento Europeo, el comportamiento de los eurodiputados se rige menos por el incentivo de una posible reelección directa por parte de los votantes que por los incentivos relativos a su carrera y objetivos de política que pueden alcanzar dentro del Parlamento Europeo. Ver página 19. ¿Quién cree que influye más sobre un eurodiputado: sus votantes, su partido nacional, su grupo político europeo? Justifique su respuesta. Los líderes de los partidos nacionales determinan en gran medida qué eurodiputado tiene posibilidad de ser elegido. En consecuencia, para la mayoría de los eurodiputados, la posibilidad de ser candidato y ser reelegido no está determinada por su grupo político en el Parlamento Europeo ni por su comportamiento a favor de sus votantes, sino por su partido nacional. Ver página 19. ¿A qué dilema se enfrenta un diputado que quiere ser reelegido? Los eurodiputados se enfrentan a un dilema: para asegurar que se les vuelva a seleccionar y que sean reelegidos han de atender los intereses de su partido nacional; pero para asegurar su promoción dentro del Parlamento Europeo y la consecución de resultados de política procedentes del Parlamento han de atender los intereses de las comisiones del Parlamento y también deben atender a las ejecutivas de sus grupos políticos. Ver página 19. ¿Qué funciones cumplen los grupos políticos en el Parlamento Europeo y cuál es su importancia? Los grupos políticos son importantes porque sus cúpulas determinan cuestiones políticas vitales en el Parlamento Europeo, tales como la elección del Presidente del Parlamento, la asignación de puestos en las comisiones e informes legislativos (ponentes), la agenda de las sesiones plenarias y las posiciones políticas de los grupos. Si un partido nacional no es miembro de un grupo político, es poco probable que consiga puesto alguno ni objetivos políticos para sus parlamentarios. Ver página 20. ¿Por qué son importantes las Comisiones en el Parlamento Europeo y, dentro de ellas, los ponentes? Dentro de las comisiones es donde se realiza el verdadero examen de la legislación de la UE. Las comisiones proponen enmiendas a la legislación en forma de informes y proyectos de resolución, que se remiten a la sesión plenaria al completo. La composición de las comisiones es ampliamente representativa del conjunto de preferencias políticas que mantienen los miembros del Parlamento. No obstante, también son importantes la experiencia previa en comisiones y los conocimientos políticos previos a la hora de decidir qué miembros componen las comisiones. Dentro de éstas, los ponentes redactan los informes legislativos. Los ponentes y otros miembros influyentes de las comisiones son un objetivo para los miembros de grupos de presión, que intercambian información a cambio de influencia en la etapa de comisiones. Ver página 20. ¿Tiene alguna importancia que una decisión se tome por mayoría simple o por mayoría absoluta? Justifique su respuesta. La formación de coaliciones en el Parlamento Europeo es, al menos en parte, el resultado de si se requiere una mayoría simple o absoluta. Si se requiere una mayoría simple, los grupos del PPE (populares) y de los S&D (socialdemócratas) pueden formar coaliciones ganadoras con diversas combinaciones de grupos más pequeños. En cambio, cuando se requiere una mayoría absoluta es casi imposible formar una coalición ganadora sin el PPE y los S&D. Ver página 21. ¿Qué grado de cohesión de voto cree que hay dentro de los grupos políticos europeos? El requisito de la mayoría absoluta fomenta la cooperación entre los dos grupos políticos principales. Por otra parte, las investigaciones sobre comportamiento de voto y formación de coaliciones en el Parlamento Europeo muestran que los eurodiputados votan más siguiendo líneas transnacionales del partido que siguiendo líneas nacionales, que se forman coaliciones diferentes para temas distintos, y que los dos principales grupos políticos no siempre votan juntos. Ver página 21. ¿Cree que los eurodiputados votan más de acuerdo con patrones ideológicos o por país? Votan más siguiendo líneas transnacionales del partido que siguiendo líneas nacionales. Ver página 21. Si tomamos dos dimensiones (ideología y europeísmo), ¿qué patrones se observan en el voto de los dos principales partidos europeos (PPE y PSE)? Los líderes de los principales grupos políticos sopesan la necesidad de presentar un frente unido contra el Consejo y la Comisión, y la necesidad de presentar alternativas ideológicas que compiten entre sí. Cuando los dos grupos de mayor tamaño votan el uno contra el otro, el grupo liberal es a menudo crucial a la hora de decidir si una coalición de mayoría en el Parlamento Europeo se forma en el centro-derecha o en el centro-izquierda. Ver página 21.

Política legislativa en el Consejo

¿Pueden darse conflictos de intereses entre ministros de un mismo gobierno que asisten a los Consejos en Bruselas? Pueden darse conflictos de intereses entre ministros procedentes del mismo

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Estado miembro. En los gobiernos de coalición, los ministros de distintos partidos tienen electorados distintos, y, por tanto, una propuesta de política presentada ante el Consejo podría beneficiar a los que apoyan a uno de los partidos presentes en el gobierno, pero podría perjudicar a los que apoyan al otro partido en el gobierno. Esto lleva a una presión sobre los distintos ministros para tomar posturas opuestas en las reuniones del Consejo. Ver página 21. ¿Qué papel cumplen las presidencias rotatorias y cuáles son sus principales funciones? La Presidencia de las reuniones ministeriales del Consejo, que conduce los asuntos legislativos de los gobiernos, rota cada seis meses. La Presidencia del Consejo posee poderes y facultades de fijación de la agenda limitados. Cada gobierno asume la Presidencia del Consejo con su propia lista de políticas que desearía ver aprobadas y que recoge el programa de trabajo semestral. El programa de trabajo orienta a la Presidencia a la hora de marcar prioridades para los temas que estarán en el orden del día en las distintas reuniones del Consejo. Ver página 21. ¿Qué puede hacer la Presidencia rotatoria del Consejo si no le gustan las propuestas de la Comisión Europea? Si a la Presidencia no le gustan las propuestas procedentes de la Comisión, puede negarse a colocarlas en el orden del día y, de este modo, puede amenazar con retrasar la legislación si la Comisión no coopera. Ver página 22. ¿Por qué España y Polonia se opusieron a que se cambiaran las reglas de votación previstas en el Tratado de Niza? Al sustituir la triple mayoría de Niza por una mayoría doble, se ha reducido sustancialmente el poder de voto de España y Polonia. El Tratado de Niza daba a España y a Polonia casi tantos votos como a Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, mientras que la doble mayoría les da la mitad de la influencia de Alemania y las dos terceras partes de la influencia de Francia, Italia y el Reino Unido. En consecuencia, los primeros ministros de España y Polonia se negaron inicialmente a apoyar la doble mayoría, pero finalmente se avinieron a un acuerdo, que les concede unas pocas oportunidades más de bloquear la legislación que las que les brindaba la primera propuesta. Ver página 22. ¿A quién benefician las normas de votación en el Consejo establecidas en el Tratado de Lisboa? Los Estados miembros anteriores a la ampliación de 2004 se han beneficiado mucho de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa. Ver página 23. ¿Qué tipo de cultura domina las votaciones en el Consejo: de conflicto o de consenso? Justifique su respuesta. Si bien el Consejo usa la regla de la mayoría cualificada para aprobar legislación en la mayoría de las áreas de política, a menudo las decisiones se toman por unanimidad. Esta búsqueda de decisiones unánimes se denomina “cultura del consenso”. Durante los dos primeros años tras la ampliación de 2004, el 90 por ciento de todas las decisiones del Consejo se aprobaron por unanimidad. Ver página 23. ¿De qué manera influye la “sombre de una votación” en la decisión de votar de un gobierno en el Consejo? Aunque predomina la cultura del consenso, las decisiones del Consejo se toman a menudo bajo la “sombra de una votación”, es decir, cuando los gobiernos que se oponen a una decisión saben de antemano que quedarán en minoría, por lo que, conscientes de que su oposición no cambiaría el resultado, deciden no registrar un voto negativo en las actas. Ver página 23.

Política bicameral en la UE

¿En qué consiste el procedimiento legislativo ordinario (codecisión)? Conforme al procedimiento legislativo ordinario, la Comisión presenta una propuesta al Parlamento y al Consejo, y el Parlamento emite entonces una opinión por mayoría simple. La Comisión decide entonces si incorpora las enmiendas del Parlamento y envía la propuesta revisada al Consejo. En ese momento, el Consejo acepta la propuesta o aprueba una posición común mediante doble mayoría o por unanimidad. Si el Consejo incorpora todas las enmiendas que propone el Parlamento, la propuesta se transforma en ley. Si aprueba una posición común distinta de la propuesta del Parlamento, el proyecto de ley se somete a una segunda lectura, en la que el Parlamento puede enmendar o rechazar la posición común con una mayoría absoluta. Si no la hay, la posición común se transforma en ley. Ver páginas 23 y 24. ¿Cuándo se requiere un “comité de conciliación” y cómo funciona? Si, tras la segunda lectura de una propuesta en el Parlamento, los textos del Consejo y del Parlamento aún son distintos, se establece un comité de conciliación, compuesto por representantes de los 27 Estados miembros, 27 eurodiputados y un representante de la Comisión. Si no hay acuerdo en esta etapa, la legislación se abandona. Pero si se alcanza un acuerdo, tiene que ser aprobado por el Consejo y el Parlamento (por mayoría simple) en la tercera lectura, ya que en caso contrario se abandona. Ver páginas 23 y 24. En el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, el procedimiento de consulta otorga mucho o poco poder al Parlamento Europeo. ¿Por qué? Mediante el procedimiento de consulta, la Comisión tiene poder de fijación del programa o agenda y el Consejo puede aceptar la propuesta por

o agenda y el Consejo puede aceptar la propuesta por Su distribución está prohibida | Descargado

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mayoría cualificada o rechazarla por unanimidad. Conforme a estas normas, el miembro decisivo del Consejo en mayoría cualificada sólo aceptará políticas que prefiere frente a la mejor política que pueda conseguir con la unanimidad. Sabiendo esto, la Comisión puede proponer la mayoría cualificada con éxito. Así, el papel del Parlamento es desdeñable conforme a este esquema, ya que siempre preferirá la propuesta de la Comisión antes que el statu quo, es decir, el resultado político si no se aprueba ninguna política nueva. Ver página 24. ¿Por qué en el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, el procedimiento de aprobación produce los resultados más integracionistas? Aquí el Consejo sólo puede aprobar legislación si el Parlamento ha aceptado la propuesta de la Comisión. La incapacidad del Consejo de aprobar nuevas políticas por unanimidad conforme al procedimiento de aprobación hace que el resultado político sea más integracionista que conforme a la consulta. Ver páginas 24 y 25. En el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, ¿qué efectos tiene el procedimiento legislativo ordinario (codecisión)? El resultado político se situará en un abanico de políticas entre las preferencias del gobierno decisivo en la votación por mayoría cualificada y las decisiones del Parlamento Europeo. Ver página 25. ¿De acuerdo con los estudios de Kreppel, cuándo tiene más probabilidades de éxito el Parlamento frente al Consejo? Estudios de Kreppel hallaron que el Parlamento Europeo tiene más éxito cuando propone enmiendas que aclaran una posición tomada por el Consejo o la Comisión que cuando propone cambios políticos sustanciales. Por otra parte, la supresión de la tercera lectura, tras la reforma del procedimiento de codecisión en el Tratado de Ámsterdam, fortalece formalmente la capacidad del Parlamento de negociar con el Consejo. Ver página 25. En el procedimiento de codecisión, ¿qué se requiere para aprobación en primera lectura de legislación por parte del Parlamento Europeo y qué impacto ha tenido? Para lograr la aprobación de una legislación en primera lectura, el Parlamento y el Consejo deben aprobar el mismo conjunto de enmiendas a la propuesta de la Comisión, lo cual requiere una coordinación considerable tras bastidores entre la Presidencia del Consejo y el relator. Es discutible y dudoso hasta qué punto este volumen de acuerdos alcanzados en la primera lectura es sostenible, puesto que estos acuerdos excluyen una completa deliberación, ya sea en el Consejo o en el Parlamento. Ver página 25. ¿Qué son los “triálogos” y qué críticas se les pueden formular? Son vehículos informales para facilitar las negociaciones de las primeras etapas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. Los críticos advierten en su presencia una falta de transparencia. Ver página 25. Se dice que el sistema legislativo europeo está dominado por el consenso. ¿Qué papel han jugado las normas institucionales en este resultado? El consenso dominante es producto de las normas institucionales más que reflejo de las preferencias políticas de los gobiernos, partidos y ciudadanos. Ver página 26. ¿Qué normas institucionales son responsables de la creación de una cultura de consenso en la política legislativa de la UE? El requisito de la mayoría absoluta y la estructura partidista favorecen el equilibrio y el consenso. Ver página 26.

Tema 3. El proceso de revisión judicial (Política judicial)
Tema 3. El proceso de revisión judicial (Política judicial)

La batalla entre las motivaciones de los que toman las decisiones y la discrecionalidad de los tribunales a la hora de aplicarlas es lo que los politólogos llaman “política judicial”. La política judicial es especialmente interesante en la UE, donde la flexibilidad de las normas constitucionales y la naturaleza de los instrumentos legales conceden al Tribunal de Justicia Europeo (TJE) un alto grado de discrecionalidad.

3.1. Teorías políticas acerca de constituciones y tribunales En un Estado de derecho, las decisiones tomadas por los actores políticos son vinculantes. Sin embargo, los jueces, responsables de hacer respetar el Estado de derecho, no son actores neutrales. Como otros actores políticos, los jueces tienen sus propias preferencias, y las constituciones y leyes son lo suficientemente incompletas como para permitir que los jueces actúen en base a dichas preferencias. Así, las preferencias judiciales, y los juicios de los tribunales derivados de las mismas, son determinantes cruciales en el resultado final del

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proceso político. Este desarrollo ha generado una literatura académica creciente sobre política judicial y diseño de políticas judiciales, de la que la investigación sobre el TJE forma parte. Discrecionalidad de los tribunales en un sistema de separación de poderes (modelo de Weingast)

en un sistema de separación de poderes (modelo de Weingast) Con el fin de explicar el

Con el fin de explicar el diseño de las políticas judiciales, los politólogos han ideado un abanico de modelos para entender la interacción estratégica entre los legisladores y los jueces. Uno de estos modelos, basado en el sistema de gobierno de los EE.UU., es el modelo de Weingast (Ver figura). El modelo parte del supuesto de que el legislativo, el ejecutivo y los tribunales son actores unitarios en un espacio político unidimensional, con preferencias simétricas y de pico único, y las posiciones políticas ideales están ubicadas en los puntos L, E y C, respectivamente. La legislación X es un acuerdo entre el legislativo y el ejecutivo, a mitad de camino entre estos dos actores. Si el tribunal es libre de interpretar la legislación cuando se le plantean casos, intentará trasladar el resultado político hacia C. Cuando surge la oportunidad, mediante la revisión judicial y las opiniones sobre casos, el tribunal traslada el resultado político final al punto Y. Este punto Y está igual de cerca del punto ideal del ejecutivo que la posición X, de manera que el ejecutivo es indiferente entre el texto legislativo original y la nueva interpretación del tribunal. Ahora bien, si para el ejecutivo es relativamente poco costoso elaborar una nueva legislación, entonces propondrá una legislación que enmiende el fallo del tribunal, en la posición E. El legislativo aprobará, por lo tanto, esta nueva legislación, puesto que E está más cerca de L que Y. Así pues, debido a la discrecionalidad del tribunal y a la connivencia del ejecutivo con el tribunal, el resultado final de política es E en lugar de X. Una consecuencia de este tipo de análisis es que la discrecionalidad del tribunal varía inversamente con la probabilidad de que se pueda introducir nueva legislación para anular sus decisiones. El poder del tribunal también depende de la cantidad de información de que disponen los legisladores acerca de las preferencias del tribunal y de la probabilidad de que reciba casos que le permitan actuar en base a dichas preferencias. Según aumenta la facilidad de aprobar nueva legislación y de adquirir información sobre la probable acción del tribunal, la discrecionalidad del tribunal disminuye. En consecuencia, el tribunal goza del mayor poder en potencia cuando hay escasa información sobre sus probables acciones. Los tribunales también gozan de mayor libertad cuando hay muchos jugadores con derecho a veto, que pueden bloquear cambios en sus interpretaciones, tales como múltiples partidos políticos, varias cámaras legislativas o la separación de la autoridad entre el ejecutivo y el legislativo. Así, en sistemas con separación de poderes, y aquellos en los que la legislación ha de ser aprobada por amplias mayorías, un tribunal puede suponer razonablemente que al menos uno de los jugadores con derecho a veto preferirá la interpretación del tribunal antes que la intención legislativa original, y en consecuencia bloqueará una revocación de la decisión del tribunal. En sentido contrario, la discrecionalidad de los tribunales está limitada mediante acuerdos constitucionales cuando existe una fusión de los poderes judicial y legislativo. Factores que determinan la discrecionalidad de los tribunales

que determinan la discrecionalidad de los tribunales La capacidad del legislativo para introducir nueva

La capacidad del legislativo para introducir nueva legislación.

A mayor capacidad, menor discrecionalidad.

La cantidad de información que el legislador tiene sobre las preferencias del tribunal.

A mayor información, menor discrecionalidad.

La facilidad de acceso a los Tribunales para someter casos.

A mayor acceso, mayor discrecionalidad.

El número de actores con derecho de veto y bloqueo.

A mayor número de actores, mayor discrecionalidad.

La rigidez constitucional y la soberanía parlamentaria.

A mayor soberanía parlamentaria, menor discrecionalidad.

A mayor soberanía parlamentaria, menor discrecionalidad. Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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Considerar a los tribunales como actores unitarios es una simplificación excesiva. En primer lugar, el sistema judicial se compone de varios tribunales que posiblemente no compartan las mismas preferencias políticas o institucionales. En segundo lugar, un tribunal es un actor colectivo y no unitario. Cada uno de los jueces tiene preferencias en cuanto al resultado de los casos tomados individualmente, pero también en cuanto a las consecuencias políticas de sus fallos. Por tanto, es posible que los jueces alcancen conclusiones distintas cuando se enfrenten con hechos similares. En consecuencia, la composición del tribunal es importante. El ejecutivo, a menudo en combinación con el legislativo, suele nombrar los miembros de los tribunales superiores. Si bien los nombramientos judiciales se pueden entender como un acto de delegación principal-agente, se recalca más la necesidad de garantizar la competencia e independencia de los jueces antes que la concordancia de sus preferencias respecto de las de los órganos que les han nombrado. Ahora bien, sería ingenuo pensar que el ejecutivo no toma en cuenta las preferencias políticas de los candidatos a puestos en tribunales superiores cuando realiza nombramientos judiciales. Por ejemplo, los trabajos sobre el Tribunal Supremo de los EE.UU. sugieren que la pauta de los nombramientos sigue una lógica política, en la que el ejecutivo trata de trasladar la media en el tribunal hacia su punto ideal, ocupando los sillones vacantes con miembros que se acercan más a su punto ideal que la media, sin importar la posición del juez que deja vacante su sitio. Por tanto, el ejecutivo sólo puede mover la media en el tribunal si alguien en un lugar opuesto a la media deja su plaza vacante en el tribunal. En este “juego de mover la media”, los jueces querrán aferrarse a sus puestos mientras el ejecutivo esté situado en el otro lado respecto de la media, y sólo querrán dejar su puesto vacante si el ejecutivo se ubica en su mismo lado respecto de la media.

3.2. El sistema legal de la UE y el Tribunal de Justicia Europeo El “derecho de la UE” constituye un sistema legal aparte, que es distinto del derecho internacional y de los sistemas legales de los Estados miembros, pero que también está estrechamente integrado en ellos. Este derecho tiene su origen en tres fuentes principales. En primer lugar, están los “actos primarios” entre los gobiernos de los Estados miembros de la UE, tal y como están codificados en los distintos tratados y otras convenciones que reforman la estructura institucional básica de la UE. En segundo lugar, están los “actos secundarios” legislativos y ejecutivos del Consejo, el Parlamento y la Comisión. El Tratado de la UE establece cinco tipos de actos secundarios: 1) reglamentos, de aplicación general y vinculantes tanto para la UE como para los Estados miembros; 2) directivas, dirigidas a cualquier número de Estados miembros y vinculantes en cuanto al resultado que se debe conseguir, que deberán transponerse en el derecho interno por las autoridades nacionales; 3) decisiones, dirigidas a Estados miembros o a ciudadanos particulares o empresas, y vinculantes en su totalidad; 4) recomendaciones, dirigidas a cualquier Estado miembro o ciudadano, pero no vinculantes; y 5) opiniones o dictámenes, que tienen la misma validez legal que las recomendaciones. En tercer lugar, están los “principios generales del derecho”. El Tratado de la UE instruye al TJE para que se garantice “el respeto del derecho”, y el TJE ha interpretado que esto significa que, cuando aplica los actos primarios y secundarios, el tribunal puede aplicar principios generales de derecho que se originan en los principios básicos de la UE y en las constituciones de los Estados miembros. Hay cuatro tipos generales de principios: 1) principios de legalidad administrativa y legislativa, que hallan su origen en las tradiciones del derecho de varios Estados miembros, tales como la seguridad jurídica, la proporcionalidad y la equidad procesal; 2) libertades económicas, que se derivan del Tratado de la UE e incluyen “las cuatro libertades” (libertad de movimientos de bienes, servicios, capitales y personas), la libertad de comercio y la libre competencia; 3) derechos humanos fundamentales, que se establecen en la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE; y 4) derechos políticos, que se han introducido

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en declaraciones emitidas por los Estados miembros a las que se refiere el Tratado de la UE, como la transparencia y la subsidiariedad. Fuentes principales del derecho de la UE

Actos primarios: Tratados. Actos secundarios:

Reglamentos: aplicación general y directa. Directivas: requieren transposición. Decisiones. Recomendaciones. Opiniones o dictámenes. Principios generales del derecho:

De legalidad administrativa y legislativa (seguridad jurídica, proporcionalidad). Libertades económicas (cuatro libertades, comercio y competencia). Derechos fundamentales. Derechos políticos (transparencia, subsidiariedad, etc.).

3.2.1. Composición y funcionamiento del Tribunal de Justicia Europeo

Los Estados miembros establecieron en Luxemburgo el Tribunal de Justicia Europeo. El TJE tiene un juez por cada Estado miembro y ocho abogados generales, que son elegidos entre personalidades de absolutas garantías de independencia y condiciones para el ejercicio de las

más altas funciones jurisdiccionales; son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis años. El TJE puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece jueces) o en Salas de cinco o tres

jueces (Pequeña Sala). Actúa en Pleno en casos excepcionales y cuando considere que un asunto reviste una importancia excepcional. Se reúne en Gran Sala (pequeño Plenario) cuando así lo solicita un Estado miembro o una institución que sea parte del procedimiento, y para los asuntos particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos se examinan en Salas de cinco o tres jueces. La consecuencia principal de introducir el sistema de salas es que una mayor proporción de casos es atendida solamente por 3 jueces (Pequeña Sala) en lugar de que lo haga el tribunal al completo. Si bien este cambio ha aumentado la capacidad del TJE de hacer frente al incremento del número de casos, en la medida en que las opiniones de los jueces son variables, puede producir una menor capacidad de predecir los fallos del tribunal.

3.2.2. Jurisdicción del Tribunal de Justicia Europeo

El TJE tiene jurisdicción en tres áreas principales. En primer lugar, el tribunal ve casos que se le plantean contra Estados miembros por no haber cumplido con sus obligaciones en virtud de los tratados y de la legislación de la UE. Estas demandas, conocidas como “juicios por incumplimiento”, pueden ser presentadas por la Comisión o por otro Estado miembro. La capacidad del TJE de hacer respetar los fallos que emite contra Estados miembros es limitada. Sin embargo, el Tratado de Maastricht capacitó al TJE para imponer sanciones financieras a un Estado miembro si la Comisión presentaba una demanda adicional por incumplimiento de la primera sentencia pronunciada por el TJE por incumplimiento. En segundo lugar, el TJE posee el poder de revisión judicial de los actos legislativos y ejecutivos de la UE. El tribunal puede controlar la legalidad de los actos aprobados por el Consejo, el Parlamento, la Comisión, el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo. Cualquier Estado miembro, el Consejo, la Comisión y el Parlamento pueden interponer recursos ante el TJE por incompetencia o por violación del tratado o de cualquier requisito del procedimiento. En cambio, el Tribunal de Cuentas, el Banco Central Europeo y el Comité de las Regiones solamente podrán interponer recursos con el fin de salvaguardar sus propias prerrogativas. Los ciudadanos particulares podrán interponer recurso contra una decisión tomada por una institución de la UE de la que sean destinatarios o que les afecte directa e individualmente. En tercer lugar, el TJE será competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, en las cuestiones que le remitan los tribunales nacionales. Conforme a este procedimiento de “cuestión prejudicial”, cualquier tribunal nacional puede solicitar al TJE que dictamine cómo se aplicaría el derecho europeo en el caso que ese tribunal está juzgando. El fallo no es vinculante, lo que significa que los tribunales nacionales tienen cierto grado de discrecionalidad a la hora de determinar cómo habrán de usar el fallo del TJE.

hora de determinar cómo habrán de usar el fallo del TJE. Su distribución está prohibida |

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Jurisdicción del Tribunal de Justicia Europeo

Juicios por incumplimiento de los Estados miembros. Demandas presentadas por la Comisión o los Estados miembros. Política de competencia y ayudas públicas. Revisión judicial de los actos legislativos y ejecutivos de la UE. Actos legislativos y ejecutivos de las tres instituciones. Prerrogativas de las demás instituciones (BCE, CoR, TC). Ciudadanos contra decisiones instituciones. Ciudadanos contra la abstención de actuación de las instituciones. Cuestión prejudicial (cuestiones remitidas por tribunales nacionales). Cualquier Tribunal nacional. Fallo no vinculante. Impacto muy profundo en el sistema.

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El TJE tiene jurisdicción también sobre un variado número de áreas sobre las cuales atiende un pequeño número de casos cada año. Estos incluyen los litigios relativos a la indemnización por daños contra instituciones de la UE planteados por un Estado miembro o por un ciudadano particular, los actos del Consejo Europeo relativos a una eventual violación de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro y los litigios laborales entre la UE y el personal de las diversas instituciones de la UE. En resumen, el Tratado de Roma creó un nuevo sistema jurídico y un potente tribunal supranacional para hacer respetar este sistema. Sin embargo, cuando firmaron el tratado, los padres fundadores probablemente no se dieron cuenta de las posibles consecuencias a largo plazo de su acción: la gradual constitucionalización de la UE mediante el funcionamiento del sistema jurídico y las sentencias del TJE.

3.3. Constitucionalización de la UE En una sentencia de 1986, el TJE describió los tratados fundacionales como una “carta constitucional”. Esta fue la primera vez que el tribunal utilizó el término “constitución” para describir los tratados, si bien los académicos del derecho ya habían señalado la naturaleza constitucional de los tratados. En cualquier caso, la constitución de la UE estriba no tanto en los tratados fundacionales como en la gradual constitucionalización del sistema jurídico de la UE. Los dos principios centrales de esta constitución son el efecto directo y la primacía del derecho de la UE, que son doctrinas clásicas en los sistemas jurídicos federales. 3.3.1. Efecto directo: el derecho de la UE como derecho vigente para los ciudadanos nacionales El efecto directo del derecho de la UE significa que los ciudadanos (las personas físicas) tienen derechos conforme al derecho de la UE que han de ser defendidos por los tribunales nacionales. Esto hace del derecho de la UE el “derecho vigente” en los Estados miembros. El TJE sostuvo por primera vez el efecto directo del derecho de la UE en una sentencia de 1963 que marcó un hito, la sentencia Van Gend en Loos. En este caso, una empresa privada pretendía invocar el derecho de la CE contra la autoridad aduanera holandesa en un tribunal holandés, y éste consultó al TJE solicitando un fallo prejudicial para saber si el derecho de la CE era aplicable. Cuatro de los seis Estados miembros en aquel momento expusieron al TJE que el artículo concreto del Tratado de la CE al que se refería el caso no tenía efecto directo. Pese a la oposición de la mayoría de los signatarios del tratado, el TJE falló que las personas físicas sí tenían derecho a invocar el derecho de la CE porque “la Comunidad constituye un nuevo

cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus

ordenamiento jurídico [

nacionales”. El tribunal holandés dio por válida esta interpretación, que significada que el efecto directo se aplicaba a los artículos de los tratados primarios. En sentencias posteriores, el TJE amplió la doctrina a todas las categorías de actos legales de la UE. Sin embargo, el efecto directo funciona de manera distinta para los reglamentos y para

las directivas. Los reglamentos tienen un efecto directo vertical y horizontal, lo que significa que los ciudadanos pueden defender sus derechos tanto contra el Estado (vertical) como contra otras personas físicas o jurídicas (horizontal). Pero para las directivas, el TJE ha adoptado el punto de vista de que éstas solamente tienen un efecto directo vertical porque

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deben ser transpuestas en el ordenamiento jurídico nacional para los Estados miembros. Para compensar la falta de efecto directo horizontal de las directivas, el TJE ha desarrollado la doctrina de “responsabilidad estatal”. Esto implica que el Estado debe responder de cualquier violación o incumplimiento de las directivas de la UE. La consecuencia central del efecto directo es que el derecho de la UE se parece más al derecho nacional que al internacional. Los sujetos del derecho internacional son los Estados; si un Estado deja de cumplir sus obligaciones conforme a un convenio internacional, los particulares no pueden invocar el convenio en sus tribunales nacionales a menos que el convenio haya sido incorporado al derecho nacional. A diferencia del derecho internacional, los sujetos del derecho nacional y del derecho de la UE son ciudadanos particulares que pueden invocar sus derechos en tribunales nacionales. El establecimiento de la doctrina del efecto directo condujo a un aumento espectacular en el número de casos presentados por particulares ante tribunales nacionales para defender sus derechos conforme al derecho de la UE. El efecto fue que los particulares se transformaron en los “guardianes” de la integridad jurídica del derecho comunitario en Europa, de forma similar a como los particulares en EE.UU. habían sido los actores principales a la hora de garantizar la reivindicación de la Carta de Derechos y otros derechos federales.

3.3.2. Primacía: el derecho de la UE como derecho superior en el territorio

A diferencia de la constitución de los EE.UU., el Tratado de Roma no contiene ninguna “cláusula de primacía” que enuncie que, en caso de conflicto entre el derecho nacional y el de la UE, éste tenga primacía. Sin embargo, poco tiempo después de establecer el efecto directo del derecho de la UE, el TJE afirmó la primacía del derecho de la UE, y, como ocurrió con el efecto directo, esta doctrina fue confirmada y fortalecida en sentencias posteriores.

La sentencia que marcó un hito para esta doctrina fue el caso de Costa contra ENEL en

1964. Un tribunal italiano pidió al TJE que se pronunciara con un fallo de carácter prejudicial en un caso en el que existía una clara contradicción entre el derecho italiano y el de la UE. El TJE expuso que, al instituir una Comunidad dotada de instituciones propias, personalidad y capacidad jurídica, los Estados habían limitado su soberanía y creado un cuerpo normativo aplicable a sus nacionales y así mismos. “Esta integración en el derecho de cada país miembro de disposiciones procedentes de fuentes comunitarias tienen como corolario la imposibilidad

de que los Estados hagan prevalecer [

tanto oponerse a dicho ordenamiento” (el aceptado por los Estados). En otras palabras, el TJE mantuvo que la doctrina de la primacía estaba implícita en la transferencia de competencias al nivel de la CE y en el efecto directo del derecho de la UE. En términos formales, el derecho de la UE sólo es superior al derecho nacional en las áreas en que es de aplicación el derecho de la UE. Pero como las competencias de la UE se han ampliado hasta alcanzar prácticamente todas las áreas de las políticas públicas, la aplicación de la primacía ya no se circunscribe a las “materias específicas”. Además, en sentencias posteriores, el TJE ha establecido que la primacía se aplica a todas las normas de la UE. En consecuencia, la doctrina de la primacía ha alejado aún más el ordenamiento jurídico o el sistema legal de la UE del derecho internacional. El efecto directo no basta para establecer el sistema legal de la UE como sistema de derecho nacional. Cuando los convenios internacionales se incorporan al derecho nacional, las personas pueden invocarlos ante tribunales nacionales. Pero si el legislativo nacional aprueba después una ley nacional contraria al convenio internacional, las disposiciones del derecho internacional ya no son de aplicación. En cambio, con la primacía del derecho de la UE, las mayorías legislativas nacionales están vinculadas por las disposiciones del derecho de la UE. Al establecer las doctrinas duales del efecto directo y de la primacía del derecho de la UE, el TJE ha transformado la UE, que ha pasado de ser una organización internacional a ser un ente político casi federal.

3.3.3. Integración mediante el derecho y constitucionalismo económico

una medida unilateral posterior, que no puede por

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La aplicación de estas doctrinas básicas ha permitido que el TJE desempeñe un papel central en la integración económica y política de la UE. Por ejemplo, en la esfera de las

y política de la UE. Por ejemplo, en la esfera de las Su distribución está prohibida

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libertades económicas, el Artículo 34 establece simplemente que “quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente”. Basándose en el mismo, el TJE ha transformado el sistema económico de la UE mediante una serie de sentencias. En 1974, en la decisión Dassonville, el TJE declaró ilegal cualquier norma nacional que pudiera obstaculizar el comercio intracomunitario. Las consecuencias quedaron patentes en la sentencia de Cassis de Dijon en 1979. En esta decisión, el TJE sentenció que una ley alemana que especificaba que un licor debe poseer un contenido alcohólico determinado no podía

impedir la comercialización de la bebida francesa Cassis de Dijon en Alemania como licor, pese

a que poseyera un contenido alcohólico inferior. Esto se conoce como principio de

“reconocimiento mutuo”: esto es, que cualquier producto que se puede vender legalmente en un Estado miembro también se podrá vender legalmente en cualquier lugar dentro de la UE.

3.3.4. Facultades parecidas a las del Estado: soberanía exterior y coerción interna

El TJE ha sido decisivo en conceder a la UE facultades y propiedades parecidas a las de los Estados. En primer lugar, en el aspecto externo, la UE siempre tuvo el poder de concluir tratados con terceras partes. En 1971, el TJE estableció que cuando estaba negociando y concluyendo acuerdos con terceros países, la UE sería soberana sobre cualquier acto existente

o futuro entre los Estados miembros tomados individualmente y los terceros países de los que

se tratara. Así, el TJE confirió nuevas facultades para concluir tratados a la UE y retiró a los Estados miembros sus poderes independientes en relación con competencias de la UE. En segundo lugar, en el aspecto interno, el Artículo 4 del tratado instruye a los Estados

apropiadas para asegurar el cumplimiento

de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de

la Unión”. La mayoría de los Estados miembros supusieron al principio que este artículo estaba

vigente solamente en relación con los demás artículos del tratado y con el derecho de la UE. Sin embargo, el TJE lo usaría para suplir su falta de poder directo sobre la aplicación del derecho comunitario en el ámbito de la UE. Por ejemplo, falló que los Estados miembros deben adaptar cualquier norma nacional pertinente a los requisitos del derecho de la UE, y que el Artículo 10 (que establecía que los Estados miembros debían cooperar lealmente con las instituciones europeas) debía aplicarse a todos los órganos de gobierno en todos los niveles del mismo, es decir, incluyendo las regiones. Más aún, el TJE ha ampliado la definición de los tipos de medidas que un Estado miembro debe usar para hacer respetar el derecho de la UE. En otras palabras, la UE no necesita su propia fuerza policial para ejercer el poder coercitivo. Según el TJE, los Estados miembros están obligados a tomar todas las medidas razonables para hacer cumplir el derecho de la UE, incluido el empleo de fuerzas de seguridad.

3.3.5. Kompetenz-Kompetenz: revisión judicial de conflictos de competencia

miembros a que “adoptarán todas las medidas [

]

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Un arma clave en el arsenal de los tribunales superiores de cualquier sistema político es la capacidad de vigilar la delimitación de competencias entre los Estados y el gobierno central: lo que se denomina Kompetenz-Kompetenz. Antes del Tratado de Lisboa, que establece un catálogo de competencias, el Tratado de la UE no concedía poderes formales al TJE para acometer o emprender esta tarea. El tratado se refería al principio de subsidiariedad:

esto significa que la UE sólo puede actuar en áreas que no se abordan mejor a nivel nacional. En ausencia de un catálogo de competencias, el TJE desarrolló gradualmente el poder de vigilar la asignación vertical de las competencias. Fue muy importante a este respecto la decisión del TJE en 2000 de anular una directiva sobre publicidad y patrocinio del tabaco. El Consejo y el Parlamento Europeo habían aprobado esa directiva conforme al Artículo 114 del

Tratado de la UE, que trata de la armonización de las leyes para completar el mercado único.

Sin embargo, el TJE sentenció que “sólo se puede elegir el artículo [114] como base jurídica en

el caso de que los obstáculos a las libertades fundamentales y las distorsiones de la

competencia sean sensibles”. Así, una prohibición sobre la publicidad del tabaco sólo se podía aprobar conforme al Artículo 114 si permitía que los productos que circulaban en el mercado

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interior (como periódicos o revistas) se movieran con más libertad que si hubiera distintas normas nacionales sobre publicidad para el tabaco. Se podía interpretar el fallo como una señal estratégica emitida por el TJE a los gobiernos de que se podía confiar en él en decisiones relativas a conflictos de competencias:

en este caso, entre la armonización de normas en el mercado único (una competencia exclusiva de la UE) y las normas de salud pública (una competencia exclusiva de los Estados miembros). Al fallar en el sentido de que la UE sólo podía armonizar normas en el mercado único si había un caso claro de distorsión del mercado, el TJE definió efectivamente un límite entre los poderes federales de la UE y los derechos de los Estados miembros. El Tratado de Lisboa estableció después un catálogo de competencias. También estableció que el TJE es el único con derecho a administrar los límites entre estas competencias. En otras palabras, tras la sentencia sobre la publicidad para el tabaco, los Estados miembros decidieron conceder la Kompetenz-Kompetenz exclusiva al TJE.

3.4. Penetración del Derecho de la UE en los ordenamientos jurídicos nacionales La penetración del derecho de la UE en los sistemas legales nacionales ha aumentado tanto cuantitativa como cualitativamente. En el aspecto cuantitativo, ha habido un aumento sustancial del empleo del procedimiento previsto en el Artículo 267, que permite a los tribunales nacionales solicitar dictámenes prejudiciales del TJE, y, en el aspecto cualitativo, los tribunales nacionales han ido aceptando gradualmente la existencia y primacía del sistema legal de la UE por encima del derecho y de las constituciones nacionales. 3.4.1. Cuantitativo: utilización por parte de los tribunales nacionales de los dictámenes prejudiciales del TJE El rápido incremento de las remisiones en los setenta ocurrió tras el establecimiento de las doctrinas del efecto directo y la primacía, que animaron a los tribunales nacionales a usar el procedimiento prejudicial con el fin de fortalecer sus posiciones en sus sistemas políticos internos, y animó a los litigantes privados a usar el procedimiento para invocar sus derechos en sus tribunales nacionales. El volumen de remisiones ha crecido desde entonces. Sin embargo, no todos los tribunales de los Estados miembros han utilizado el procedimiento prejudicial en la misma medida. Los Estados miembros presentes desde el principio han realizado más remisiones que los que se adhirieron posteriormente. Otros factores inciden en esta tendencia: 1) Los Estados más grandes han realizado más remisiones que los más pequeños. 2) Los tribunales británicos realizaron menos remisiones a principios de los noventa que los tribunales belgas y holandeses, lo que refleja la actitud escéptica hacia la UE en el Reino Unido. Sin embargo, los tribunales de Irlanda, Portugal y Luxemburgo, donde están fuertemente a favor de Europa, también han realizado pocas remisiones al TJE. En consecuencia, otros factores podrían explicar las variaciones en el uso del mecanismo de cuestión prejudicial por parte de los Estados miembros. En particular, una importante proporción de la variación se explica por el tamaño y la apertura de la economía de un Estado miembro. O sea, cuanto más grande sea el mercado y mayor sea el volumen de las importaciones, mayores serán los incentivos que las empresas dedicadas a la importación tendrán a la hora de recurrir al TJE para garantizar el acceso a los mercados para sus bienes y servicios. Así, Alemania, Holanda, Bélgica, Italia y Francia son los países con más remisiones. El contenido de los asuntos remitidos al TJE por los tribunales nacionales también ha cambiado sustancialmente. En los primeros tiempos, la mayoría de las remisiones se referían a la Política Agrícola Común. Sin embargo, a principios de los noventa. Las cuestiones relacionadas con el funcionamiento del mercado interior cubrían más de la mitad de todas las remisiones. Esto refleja el hecho de que la mayoría de leyes que rigen la regulación del mercado se establecen a nivel europeo y no a nivel nacional. Finalmente, ha habido una considerable diversidad nacional en cuanto al grado de respeto al derecho de la UE. Los Estados del sur de la UE (excepto Portugal) generalmente tienen menos probabilidades de cumplir con el derecho de la UE con tanta eficacia como los

cumplir con el derecho de la UE con tanta eficacia como los Su distribución está prohibida

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Estados del norte. Además de la eficiencia de las burocracias internas (el efecto meridional), el mayor poder político y económico de los Estados del norte en cuanto a su peso en las votaciones en el Consejo y su importancia en la economía europea reducen la probabilidad de que sean objeto de demandas por incumplimiento presentadas ante el TJE.

3.4.2. Cualitativo: aceptación del sistema legal de la UE por parte de los tribunales nacionales

No todos los Estados se han rendido ante la creciente constitucionalización de la UE. En especial, el Tribunal Constitucional alemán aceptó en un primer momento el efecto directo y la primacía, pero más recientemente ha cuestionado la legitimidad de la estructura de la UE. En la sentencia Brunner, el tribunal alemán falló que la Ley Básica alemana limitaba la transferencia de poderes a la UE y argumentó que la UE era una organización sui generis y no un Estado basado en normas democráticas. El tribunal alegó que, como la constitución alemana le conminaba a defender los derechos y principios básicos de democracia establecidos en la Ley Básica alemana, tenía jurisdicción para declarar actos de la UE ultra vires (más allá de la autoridad de la UE) si infringían la Ley Básica. En cambio, en el Reino Unido los tribunales aceptaron inmediatamente el efecto directo tras la adhesión del país a la UE. Sin embargo, fue difícil para el Reino Unido aceptar la primacía del derecho de la UE, ya que esto entraba en conflicto con el concepto constitucional de soberanía parlamentaria, es decir, que las decisiones del parlamento anulaban todas las leyes o la legislación existente. No obstante, en 1990, la Cámara de los Lores halló la manera de conciliar la soberanía parlamentaria con la primacía de la UE. El parlamento británico había aceptado voluntariamente el sistema legal de la UE, del cual formaba parte central la primacía del derecho de la UE. La Cámara de los Lores argumentó que esto no ponía en entredicho la soberanía parlamentaria, puesto que un futuro parlamento británico podría revocar la ley de adhesión y retirar de este modo al Reino Unido de la UE.

Otro caso interesante es el de Suecia, en que hubo una diferencia de opiniones sobre si habría que cambiar la constitución interna si Suecia se transformaba en miembro de la UE. Una enmienda constitucional imponía limitaciones al derecho de la UE que se derivaban directamente de la sentencia Brunner alemana. Si una ley de la UE entraba en conflicto con un derecho fundamental protegido por la constitución nacional y respaldado por una mayoría democrática nacional, un tribunal sueco se vería obligado entonces a rechazar la ley de la UE a menos que quedara claro que el derecho en cuestión estaba suficientemente protegido a nivel de la UE por una carta europea de derechos fundamentales.

3.5. Explicaciones sobre Política Judicial de la UE: ¿es el TJE un agente sin control? Los primeros trabajos académicos, acometidos desde una perspectiva legalista y formalista, consideraban al TJE como un heroico promotor y defensor de la integración europea, enfrentado a los deseos de los Estados miembros. En tiempos más recientes, han ido apareciendo dos puntos de vista alternativos sobre el TJE. Basándose en el enfoque

intergubernamental, una escuela de pensamiento considera al TJE como un agente de los Estados miembros, con el poder de hacer respetar la integración en nombre de los gobiernos. El punto de vista alternativo, que se deriva del enfoque de la política supranacional, argumenta que el TJE ha sido capaz de trabajar con tribunales nacionales de menor rango que miran por su propio interés, con jueces partidarios de la integración europea, y con intereses privados, hasta hacer avanzar la integración de la UE más allá de las intenciones de los gobiernos.

3.5.1. Punto de vista legalista y formalista: el defensor de la integración europea Según Weiler, “la doctrina formalista establece que el proceso judicial se encuentra

los tribunales interpretan científicamente el significado

por encima o fuera de la política, y [

de políticas decididas por otros”. El TJE aplica el derecho de la UE tal y como está establecido en los tratados y en la legislación secundaria de la UE, sin ningún deseo consciente de acrecentar su propio poder ni sus intereses institucionales. Se ha desarrollado una constitución de la UE porque el ordenamiento jurídico de la Unión tenía su propia lógica interna “integracionista”. En lugar de establecer una jerarquía de normas, los gobiernos establecieron

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el objetivo de “una unión siempre más estrecha” como norma definitiva. Esto obligó al TJE a desarrollar las doctrinas del efecto directo y de la primacía. Más aún, se daba un principio de efectividad en el funcionamiento legal de la UE, por el cual el TJE prefería aplicar el derecho de la UE de la manera más eficaz y eficiente posible, lo cual le obligaba a fomentar la integración jurídica y legal para evitar que el sistema político de la UE se tornara ineficaz e inoperante. En la misma línea, las explicaciones legalista-formalistas afirman que los tribunales nacionales deseaban hallar la manera de conciliar sus jurisprudencias anteriores con el sistema legal de la UE que estaba surgiendo. Mediante el sistema de cuestión prejudicial, el TJE proporcionó a los tribunales la argumentación y el fundamento adecuados para que éstos absorbieran las nuevas doctrinas en sus sistemas legales nacionales. Estas explicaciones tienen algunos inconvenientes importantes. A nivel empírico, las doctrinas de la primacía y el efecto directo no son simples extensiones lógicas del Tratado de la UE: si la federalización de la UE hubiese sido uno de los objetivos desde el principio, el tratado hubiera contenido una cláusula de primacía. Además, muchos tribunales nacionales no quedaron inmediatamente convencidos con la justificación que presentaba el TJE para el efecto directo y la primacía. Los intereses institucionales de los tribunales y las preferencias políticas personales motivan las acciones de los jueces. En cierto modo, la lógica estructural y cultural del derecho constituye simplemente otro conjunto de limitaciones dentro de las cuales los tribunales y los jueces garantizan estos objetivos. Por lo tanto, a nivel teórico, las explicaciones sobre el surgimiento de la constitución de la UE también deben tener en cuenta los incentivos institucionales y políticos de la UE y de los jueces nacionales, así como las motivaciones estratégicas de otros actores en el sistema. 3.5.2. Intergubernamentalismo: el TJE como agente de los Estados miembros Desde una perspectiva intergubernamentalista, se puede entender el desarrollo de la constitución de la UE como una estrategia deliberada por parte de los gobiernos nacionales. Según este punto de vista, los gobiernos han permitido conscientemente que el TJE, los tribunales nacionales y los litigantes transnacionales fomentaran la integración jurídica en la UE por que esto era conveniente para los intereses políticos o económicos de los gobiernos. Si el TJE o un tribunal nacional dictan una sentencia o toman una medida contraria a los intereses de un gobierno, éste simplemente ignorará la sentencia. Los tribunales tienen mucho cuidado de no tomar decisiones que amenacen los intereses de los gobiernos, y éstos aceptan decisiones que parecen ir en su contra porque en realidad son congruentes con sus intereses a largo plazo. Los tribunales se ven limitados por la posibilidad de amenazas procedentes de los gobiernos, como reformas en el tratado o la aprobación de una nueva legislación. Esto explica por qué el TJE se ha negado a establecer que las directivas tienen efecto directo horizontal, pese a las opiniones de numerosos juristas. Garrett propone un modelo sencillo para explicar por qué los gobiernos aceptan las sentencias del TJE que van en su contra. El modelo establece que los gobiernos toman dos factores principales en consideración: la influencia política en el ámbito interno del sector económico que se ve perjudicado por la decisión del TJE, y las ventajas en potencia para la economía nacional en su conjunto. Si el sector económico es débil en el ámbito interno, y las ganancias económicas generales serán cuantiosas, el gobierno aceptará la sentencia del TJE y soportará las quejas del sector económico nacional. A la inversa, si la industria en cuestión es internamente potente y las ganancias económicas generales serán escasas, el gobierno practicará un “incumplimiento flagrante” a la decisión del TJE. Sin embargo, esto ocurre muy rara vez porque el TJE se cuida mucho de evitar estos enfrentamientos. Estas explicaciones sufren de algunas limitaciones. A nivel empírico, hay numerosas pruebas de que el TJE y los tribunales nacionales a menudo han tomado decisiones a las que se han opuesto los gobiernos nacionales, y que han tenido consecuencias negativas sobre la competitividad de las economías nacionales en el mercado único. Mientras tanto, a nivel teórico, esto se puede explicar por el hecho de que los gobiernos no tienen una información perfecta sobre el resultado probable de delegar jurisdicción al TJE y los tribunales nacionales.

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3.5.3. Política supranacional: el TJE como actor independiente pero limitado Una explicación alternativa describe al TJE como un actor político explícitamente poderoso, capaz de usar su discrecionalidad para hacer progresar sus intereses satisfaciendo los de los tribunales nacionales y los intereses privados, en contra de los intereses de los Estados miembros. Karen Alter señala cuatro etapas que son cruciales para entender el desarrollo de la política judicial en la UE. 1) Como el TJE sólo puede fallar sobre casos concretos, depende de otros actores para que le proporcionen casos sobre los que dictar sentencia. Los principales actores no estatales con suficientes recursos para plantear casos ante el TJE son empresas privadas y grupos de interés. Las empresas importadoras y exportadoras de bienes son los principales litigantes privados en el sistema legal de la UE. Estos intereses tienen un aliciente particular en garantizar la aplicación efectiva y eficaz del libre movimiento de bienes y servicios, y tienen suficientes recursos para plantear demandas hasta llegar al TJE. En cuanto a los grupos de interés, la diversidad de incentivos o alicientes de los grupos explica por qué el derecho de la UE se ha desarrollado en áreas que no son las que interesan directamente al TJE o a los gobiernos nacionales. El coste relativamente bajo que permite acceder al TJE significa que el derecho de la UE ha sido un vehículo para promover intereses infra-representados en diversos sistemas internos de representación de intereses. 2) El TJE sólo puede dictar sentencia en casos que le son remitidos. A diferencia del TJE, los tribunales nacionales no están interesados en el surgimiento de una constitución de la UE para fomentar el objetivo de la integración europea. En cambio, utilizan el sistema legal de la UE para satisfacer sus intereses y sus preferencias políticas dentro de sus contextos nacionales. Los tribunales nacionales acogen con agrado el efecto directo y la primacía del derecho de la UE y emplean activamente el sistema de remisión prejudicial con el fin de fortalecer su influencia en el proceso político nacional. En este aspecto, los tribunales inferiores han utilizado más el procedimiento de prejudicial que los tribunales superiores. 3) El activismo del TJE no ha sido lineal. Ha respondido al ritmo del proceso de integración y ha sido sensible a los sentimientos anti-TJE en determinados gobiernos nacionales. El TJE toma en consideración las preferencias de los Estados miembros en sus sentencias judiciales. A medida que aumenta el número de gobiernos que aportan observaciones en apoyo a un gobierno acusado, la probabilidad de una sentencia del TJE a favor del gobierno acusado también aumenta. Esto sugiere que el TJE responde a la fuerza de los sentimientos entre los Estados miembros, caso por caso. 4) Las sentencias del TJE han de ser seguidas en su desarrollo por otros actores políticos. Los distintos escenarios políticos e institucionales nacionales afectan a la manera en que los tribunales nacionales responden a la UE. Hay distintos niveles de apoyo público para la integración europea, la concienciación sobre el TJE, la satisfacción con el TJE y la satisfacción general con los tribunales y los jueces. Si los tribunales ignoran estos sentimientos, se arriesgan a provocar desafíos parlamentarios a su autonomía judicial y a socavar la aceptación pública de los tribunales y del sistema judicial. Esta explicación adolece de debilidades. En especial, da excesiva importancia a la autonomía de las instituciones supranacionales y de los intereses transnacionales en el fomento de la integración jurídica de la UE. Se aduce que, una vez liberadas las actividades transnacionales y las instituciones supranacionales, los gobiernos nacionales poco pueden hacer para detenerlas. Sin embargo, los gobiernos son los signatarios de los tratados y pueden restringir los poderes del TJE y redefinir la naturaleza del sistema judicial de la UE.

3.6. Conclusión: ¿una Constitución europea? La UE posee una estructura legal-constitucional que contiene dos de las doctrinas básicas de un sistema legal federal: el efecto directo del derecho de la UE en los ciudadanos particulares en toda la UE, y la primacía del derecho de la UE por encima del derecho interno. Además, la UE tiene en el Tribunal de Justicia Europeo un órgano constitucional y

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administrativo poderoso para supervisar la aplicación del derecho de la UE y mantener el control sobre las instituciones de la UE. El TJE tiene bastante capacidad de maniobra porque sólo hay una pequeña probabilidad de que se reforme el Tratado de la UE para reducir sus poderes o de que se apruebe nueva legislación para anular una de sus decisiones. Sin embargo, el TJE tiene información imperfecta sobre cómo reaccionarán los demás actores ante sus decisiones. Los gobiernos tienen horizontes temporales más cortos que los tribunales, ya que se enfrentan a elecciones generales cada pocos años. Esto significa que están menos interesados en las repercusiones a largo plazo de delegar poder al TJE que en la importancia política inmediata de una decisión. Pero también significa que el TJE no tiene certidumbre sobre qué temas podrán

ser políticamente importantes en qué Estado miembro. La organización casi constitucional actual en la UE constituye un equilibrio relativamente estable: el equilibrio entre la discrecionalidad del TJE y los tribunales nacionales por una parte, y las decisiones conscientes de los gobiernos nacionales de construir un Estado de derecho para hacer posible la integración económica por otra parte. Esto va de la mano con

el equilibrio que surge en la asignación vertical de competencias. Sin embargo, este equilibrio podría verse alterado por cambios en la opinión pública,

en la contienda entre partidos y la contienda ideológica, en la política de los grupos de interés, etc., lo cual podría llevar a la UE hacia una organización constitucional completamente federal

o podría resultar en un paso atrás constitucional, como ocurrió en la sentencia del Tribunal Constitucional alemán sobre el Tratado de Maastricht.

Preguntas de autoevaluación (Tema 3) Teorías políticas acerca de constitución y tribunales

¿Son los jueces neutrales? ¿Por qué pueden trasladar sus preferencias a las sentencias? Los jueces, responsables de hacer respetar el Estado de derecho, no son actores neutrales. Como otros actores políticos, los jueces tienen sus propias preferencias, y las constituciones y leyes son lo suficientemente incompletas como para permitir que los jueces actúen en base a dichas preferencias. Así, las preferencias judiciales, y los juicios de los tribunales derivados de las mismas, son determinantes cruciales en el resultado final del proceso político. Ver páginas 30 y 31. En el modelo de Weingast, el Tribunal puede conseguir que una política se acerque a sus preferencias. ¿De qué manera? Cuando surge la oportunidad, mediante la revisión judicial y las opiniones sobre casos, el tribunal traslada el resultado político final a un punto cercano a sus preferencias y alejado del resultado original (entre el ejecutivo y el legislativo). El nuevo punto está igual de cerca del punto ideal del ejecutivo que la posición original, de manera que el ejecutivo es indiferente entre el texto legislativo original y la nueva interpretación del tribunal. Ahora bien, si para el ejecutivo es relativamente poco costoso elaborar una nueva legislación, entonces propondrá una legislación que enmiende el fallo del tribunal, en la posición preferente. El legislativo aprobará, por lo tanto, esta nueva legislación, puesto que la posición del ejecutivo está más cerca de la suya que el punto resultante de la interpretación del tribunal. Este resultado final estará más cerca de las preferencias del tribunal de lo que estaba originalmente. Ver página 31. En el modelo de Weingast, ¿qué determina que el Ejecutivo pueda corregir las sentencias del Tribunal y aproximar una política a sus preferencias? Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver pág. 31. ¿De qué manera está relacionada la discrecionalidad de un Tribunal y la probabilidad de que se pueda introducir nueva legislación: directa o inversamente? Justifique su respuesta. La discrecionalidad del tribunal varía inversamente con la probabilidad de que se pueda introducir nueva legislación para anular sus decisiones. El poder del tribunal también depende de la cantidad de información de que disponen los legisladores acerca de las preferencias del tribunal y de la probabilidad de que reciba casos que le permitan actuar en base a dichas preferencias. Según aumenta la facilidad de aprobar nueva legislación y de adquirir información sobre la probable acción del tribunal, la discrecionalidad del tribunal disminuye. Ver página 31. Al Tribunal de Justicia, ¿le beneficia o le perjudica que ni el ejecutivo ni el legislativo tengan información suficiente para anticipar el contenido de sus sentencias? Le beneficia. Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver página 31.

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Al Tribunal de Justicia, ¿le beneficia o le perjudica la separación de poderes y que existan dos cámaras? Los tribunales gozan de mayor libertad cuando hay muchos jugadores con derecho a veto, que pueden bloquear cambios en sus interpretaciones, tales como múltiples partidos políticos, varias cámaras legislativas o la separación de la autoridad entre el ejecutivo y el legislativo. Ver página 31. ¿Qué tipo de acuerdos constitucionales pueden limitar la discrecionalidad de los tribunales? La discrecionalidad de los tribunales está limitada mediante acuerdos constitucionales cuando existe una fusión de los poderes judicial y legislativo. A mayor soberanía parlamentaria, menor discrecionalidad. Ver página 31. ¿Son los tribunales actores de carácter unitario que mantienen preferencias idénticas? Justifique su respuesta. Considerar a los tribunales como actores unitarios es una simplificación excesiva. En primer lugar, el sistema judicial se compone de varios tribunales que posiblemente no compartan las mismas preferencias políticas o institucionales. En segundo lugar, un tribunal es un actor colectivo y no unitario. Cada uno de los jueces tiene preferencias en cuanto al resultado de los casos tomados individualmente, pero también en cuanto a las consecuencias políticas de sus fallos. Ver página 32. ¿Qué factores influyen en la decisión del ejecutivo de nombrar a unos jueces o a otros? El ejecutivo suele nombrar los miembros de los tribunales superiores. Si bien los nombramientos judiciales se pueden entender como un acto de delegación principal-agente, se recalca más la necesidad de garantizar la competencia e independencia de los jueces antes que la concordancia de sus preferencias respecto de las de los órganos que les han nombrado. Ahora bien, sería ingenuo pensar que el ejecutivo no toma en cuenta las preferencias políticas de los candidatos a puestos en tribunales superiores cuando realiza nombramientos judiciales. Ver página 32. ¿En qué consiste el “juego de mover la media” que practica el ejecutivo a la hora de influir sobre las decisiones del Tribunal Supremo de EEUU? Se trata de los intentos del ejecutivo de trasladar la media en el tribunal hacia su punto ideal, ocupando los sillones vacantes con miembros que se acercan más a su punto ideal que la media, sin importar la posición del juez que deja vacante su sitio. Ver página 32.

El sistema legal de la UE y el Tribunal de Justicia Europeo

¿Cuáles son las fuentes principales del derecho europeo? Los actos primarios, los actos secundarios y los principios generales del derecho. Ver páginas 32 y 33. ¿Cuáles son los principios generales del derecho que inspiran el sistema legal de la UE? 1) Principios de legalidad administrativa y legislativa. 2) Libertades económicas. 3) Derechos humanos fundamentales. 4) Derechos políticos. Ver páginas 32 y 33. ¿Cómo se nombran los jueces del TJE? Son elegidos entre personalidades de absolutas garantías de independencia y condiciones para el ejercicio de las más altas funciones jurisdiccionales; son designados de común acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis años. Ver página 33. ¿Cuáles son las formaciones en las que se reúne el TJE? Pleno, Pequeña sala (3 jueces), Sala (5 jueces), Gran Sala o “Pequeño Plenario” (13 jueces) y Salas jurisdiccionales. Ver página 33. ¿En qué tipo de sala tiene lugar la mayoría de la actividad del TJE? ¿Cuáles son las consecuencias? Una mayor proporción de casos es atendida solamente por 3 jueces (Pequeña Sala) en lugar de que lo haga el tribunal al completo. Si bien esto permite al TJE hacer frente al incremento del número de casos, en la medida en que las opiniones de los jueces son variables, puede producir una menor capacidad de predecir los fallos del tribunal. Ver página 33. ¿Sobre qué áreas principales tiene jurisdicción el TJE? 1) Juicios por incumplimiento de un Estado miembro. 2) Revisión judicial de actos legislativos y ejecutivos de la UE. 3) Cuestiones prejudiciales planteadas por tribunales nacionales. Ver páginas 33 y 34. ¿Son las sentencias del TJE vinculantes? ¿Cómo puede hacer el TJE para garantizar que los Estados las cumplan? La capacidad del TJE de hacer respetar los fallos que emite contra Estados miembros es limitada. Sin embargo, el Tratado de Maastricht capacitó al TJE para imponer sanciones financieras a un Estado miembro si la Comisión presentaba una demanda adicional por incumplimiento de la primera sentencia pronunciada por el TJE por incumplimiento. En los casos referidos a la cuestión prejudicial, el fallo no es vinculante. Ver páginas 33 y 34. ¿Cuál es el alcance del poder de revisión judicial del TJE? El tribunal puede controlar la legalidad de los actos aprobados por el Consejo, el Parlamento, la Comisión, el Consejo Europeo y el BCE. Cualquier Estado miembro, el Consejo, la Comisión y el Parlamento pueden interponer recursos ante el TJE por incompetencia o por violación del tratado o de cualquier requisito del procedimiento. Los ciudadanos particulares podrán interponer recurso contra una decisión tomada por una institución de la UE de la que sean destinatarios o que les afecte directa e individualmente. Ver páginas 33 y 34.

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¿En qué consiste el mecanismo de “cuestión prejudicial” y cuál ha sido su impacto? Conforme a este procedimiento de “cuestión prejudicial”, cualquier tribunal nacional puede solicitar al TJE que dictamine cómo se aplicaría el derecho europeo en el caso que ese tribunal está juzgando. El fallo no es vinculante. Ver páginas 33 y 34. ¿La cuestión prejudicial incrementa o disminuye el poder del TJE? Justifique su respuesta. El TJE es competente para pronunciarse, con carácter prejudicial, en las cuestiones que le remitan los tribunales nacionales. El fallo no es vinculante, lo que significa que los tribunales nacionales tienen cierto grado de discrecionalidad a la hora de determinar cómo habrán de usar el fallo del TJE. Ver páginas 33 y 34. ¿Cuáles fueron las consecuencias no-intencionadas de la decisión de los padres fundadores de la UE de crear un tribunal supranacional con amplios poderes? Probablemente no se dieron cuenta de las posibles consecuencias a largo plazo de su acción: la gradual constitucionalización de la UE mediante el funcionamiento del sistema jurídico y las sentencias del TJE. Ver página 34.

Constitucionalización de la UE

¿Por qué se afirma que la UE tiene naturaleza constitucional a pesar de no tener una Constitución? En una sentencia de 1986, el TJE describió los tratados fundacionales como una “carta constitucional”. Esta fue la primera vez que el tribunal utilizó el término “constitución” para describir los tratados, si bien los académicos del derecho ya habían señalado la naturaleza constitucional de los tratados. Ver página 34. ¿Qué significa el concepto de “efecto directo”? El efecto directo del derecho de la UE significa que los ciudadanos (las personas físicas) tienen derechos conforme al derecho de la UE que han de ser defendidos por los tribunales nacionales. Ver página 34. ¿En qué consistió la sentencia Van Gend en Loos y por qué fue tan importante? En este caso, una empresa privada pretendía invocar el derecho de la CE contra la autoridad aduanera holandesa en un tribunal holandés, y éste consultó al TJE solicitando un fallo prejudicial para saber si el derecho de la CE era aplicable. Cuatro de los seis Estados miembros en aquel momento expusieron al TJE que el artículo concreto del Tratado de la CE al que se refería el caso no tenía efecto directo. Pese a la oposición de la mayoría de los signatarios del tratado, el TJE falló que las personas físicas sí tenían derecho a invocar el derecho de la CE porque “la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurídico

cuyos sujetos son, no sólo los Estados miembros, sino también sus nacionales”. El tribunal holandés

+ *

dio por válida esta interpretación, que significada que el efecto directo se aplicaba a los artículos de los tratados primarios. En sentencias posteriores, el TJE amplió la doctrina a todas las categorías de actos legales de la UE. Ver página 34.

¿Se aplica el efecto directo de la misma manera a directivas y reglamentos? No. Los reglamentos tienen un efecto directo vertical y horizontal, lo que significa que los ciudadanos pueden defender sus derechos tanto contra el Estado (vertical) como contra otras personas físicas o jurídicas (horizontal). Pero para las directivas, el TJE ha adoptado el punto de vista de que éstas solamente tienen un efecto directo vertical porque deben ser transpuestas en el ordenamiento jurídico nacional para los Estados miembros. Ver páginas 34 y 35. ¿A qué se parece más el derecho de la UE: al derecho nacional o al derecho internacional? Justifique su respuesta. A diferencia del derecho internacional, los sujetos del derecho nacional y del derecho de la UE son ciudadanos particulares que pueden invocar sus derechos en tribunales nacionales. Ver página 35. ¿Cuál fue el impacto de la doctrina del efecto directo? El establecimiento de la doctrina del efecto directo condujo a un aumento espectacular en el número de casos presentados por particulares ante tribunales nacionales para defender sus derechos conforme al derecho de la UE. Ver página 35. ¿En qué consistió la sentencia Costa contra Enel y cuál fue su impacto? Un tribunal italiano pidió al TJE que se pronunciara con un fallo de carácter prejudicial en un caso en el que existía una clara contradicción entre el derecho italiano y el de la UE. El TJE mantuvo que la doctrina de la primacía estaba implícita en la transferencia de competencias al nivel de la CE y en el efecto directo del derecho de la UE. Ver página 35. ¿En qué consiste la cláusula de primacía del derecho comunitario? Consiste en que el derecho de la UE es superior al derecho nacional en aquellas áreas en que es de aplicación el derecho de la UE. Ver página 35. ¿De qué manera afecta la cláusula de primacía al ordenamiento jurídico de la UE? La doctrina de la primacía ha alejado aún más el ordenamiento jurídico o el sistema legal de la UE del derecho internacional. Ver página 35.

legal de la UE del derecho internacional. Ver página 35 . Su distribución está prohibida |

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¿Cuál es el impacto combinado de las cláusulas de efecto directo y primacía sobre el sistema legal de la UE? Al establecer las doctrinas duales del efecto directo y de la primacía del derecho de la UE, el TJE ha transformado la UE, que ha pasado de ser una organización internacional a ser un ente político casi federal. Ver página 35. ¿De qué manera ha transformado el TJE el sistema económico de la UE? Basándose en el Artículo 34 (en la esfera de las libertades económicas), el TJE ha transformado el sistema económico de la UE mediante una serie de sentencias. Ver páginas 35 y 36. ¿En qué consistió la sentencia Cassis de Dijon y cuál fue su importancia? El TJE sentenció que

una ley alemana que especificaba que un licor debe poseer un contenido alcohólico determinado no podía impedir la comercialización de la bebida francesa Cassis de Dijon en Alemania como licor, pese a que poseyera un contenido alcohólico inferior. Esto se conoce como principio de “reconocimiento mutuo”: esto es, que cualquier producto que se puede vender legalmente en un Estado miembro también se podrá vender legalmente en cualquier lugar dentro de la UE. Ver página 36. ¿De qué manera ha afirmado el TJE la soberanía exterior de la UE? En 1971, el TJE estableció que cuando estaba negociando y concluyendo acuerdos con terceros países, la UE sería soberana sobre cualquier acto existente o futuro entre los Estados miembros tomados individualmente y los terceros países de los que se tratara. Así, el TJE confirió nuevas facultades para concluir tratados a la UE y retiró a los Estados miembros sus poderes independientes en relación con competencias de la UE. Ver pág. 36. ¿De qué manera ha impuesto el TJE su autoridad sobre los Estados y ha reforzado la aplicación del derecho comunitario? El Artículo 4 del tratado instruye a los Estados miembros a que “adoptarán

apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los

Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unión”. La mayoría de los Estados miembros supusieron al principio que este artículo estaba vigente solamente en relación con los demás artículos del tratado y con el derecho de la UE. Sin embargo, el TJE lo usaría para suplir su falta de poder directo sobre la aplicación del derecho comunitario en el ámbito de la UE. Ver página 36. ¿Se aplica la legislación europea en todos los niveles de gobierno de un país o sólo afecta a la

administración central? El TJE determina que los Estados miembros deben adaptar cualquier norma nacional pertinente a los requisitos del derecho de la UE, y que el Artículo 10 (que establece que los Estados miembros deben cooperar lealmente con las instituciones europeas) debe aplicarse a todos los órganos de gobierno en todos los niveles del mismo. Ver página 36. ¿De qué manera compensó el TJE la inexistencia de un catálogo de competencias? Desarrollando gradualmente el poder de vigilar la asignación vertical de las competencias. Ver pág. 36. ¿Por qué el TJE rechazó que la Unión Europea pudiera regular la publicidad del tabaco? La directiva sobre publicidad del tabaco se había aprobado conforme al Artículo 114 del Tratado de la UE, que trata de la armonización de las leyes para completar el mercado único. Sin embargo, el TJE sentenció que “sólo se puede elegir el artículo *114+ como base jurídica en el caso de que los obstáculos a las libertades fundamentales y las distorsiones de la competencia sean sensibles”. Así, una prohibición sobre la publicidad del tabaco sólo se podía aprobar conforme al Artículo 114 si permitía que los productos que circulaban en el mercado interior (como periódicos o revistas) se movieran con más libertad que si hubiera distintas normas nacionales sobre publicidad para el tabaco. Ver páginas 36 y 37. ¿Por qué decimos que en la sentencia sobre la publicidad del tabaco el TJE quiso emitir una “señal estratégica”? Se considera el fallo como una señal estratégica emitida por el TJE a los gobiernos de que se podía confiar en él en decisiones relativas a conflictos de competencias: en este caso, entre la armonización de normas en el mercado único (una competencia exclusiva de la UE) y las normas de salud pública (una competencia exclusiva de los Estados miembros). Ver página 37. ¿Qué consecuencias tuvo la sentencia sobre la publicidad de tabaco sobre el poder del TJE? Tras la sentencia sobre la publicidad para el tabaco, los Estados miembros decidieron conceder la Kompetenz-Kompetenz exclusiva al TJE. Ver página 37.

Penetración del Derecho de la UE en los ordenamientos jurídicos comunitarios

todas las medidas [

]

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¿De qué manera ha aumentado la penetración del derecho de la UE en los ordenamientos jurídicos nacionales? El rápido incremento de las remisiones en los setenta ocurrió tras el establecimiento de las doctrinas del efecto directo y la primacía, que animaron a los tribunales nacionales a usar el procedimiento prejudicial con el fin de fortalecer sus posiciones en sus sistemas políticos internos, y animó a los litigantes privados a usar el procedimiento para invocar sus derechos en sus tribunales nacionales. El volumen de remisiones ha crecido desde entonces. Ver página 37.

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¿Qué elementos influyen en que los estados hagan más o menos uso del procedimiento de remisión/cuestión prejudicial? Una importante proporción de la variación se explica por el tamaño y la apertura de la economía de un Estado miembro. Ver página 37. ¿Qué estados suelen incumplir más las normas europeas y a qué se suelen atribuir? Los Estados del sur de la UE (excepto Portugal) generalmente tienen menos probabilidades de cumplir con el derecho de la UE con tanta eficacia como los Estados del norte. Además de la eficiencia de las burocracias internas (el efecto meridional), el mayor poder político y económico de los Estados del norte en cuanto a su peso en las votaciones en el Consejo y su importancia en la economía europea reducen la probabilidad de ser objeto de demandas por incumplimiento presentadas ante el TJE. Ver págs. 37 y 38. ¿Cuál es la posición del Tribunal Constitucional alemán respecto a la legitimidad y naturaleza constitucional de la UE? El tribunal alemán ha cuestionado la legitimidad de la estructura de la UE. En una sentencia señaló que la Ley Básica alemana limitaba la transferencia de poderes a la UE y argumentó que la UE era una organización sui generis y no un Estado basado en normas democráticas.

El tribunal alegó que, como la constitución alemana le conminaba a defender los derechos y principios

básicos de democracia establecidos en la Ley Básica alemana, tenía jurisdicción para declarar actos de la UE ultra vires (más allá de la autoridad de la UE) si infringían la Ley Básica. Ver página 38. ¿Cómo resolvió la Cámara de los Lores la tensión entre la primacía del derecho de la UE? El parlamento británico había aceptado voluntariamente el sistema legal de la UE, del cual formaba parte central la primacía del derecho de la UE. La Cámara de los Lores argumentó que esto no ponía en entredicho la soberanía parlamentaria, puesto que un futuro parlamento británico podría revocar la ley de adhesión y retirar de este modo al Reino Unido de la UE. Ver página 38. Compare la posición del Tribunal Constitucional alemán y la Cámara de los Lores respecto a la primacía del derecho europeo. El Tribunal Constitucional alemán aceptó en un primer momento el efecto directo y la primacía, para más tarde poner ésta en cuestión. La Cámara de los Lores halló la manera de conciliar la soberanía parlamentaria británica con la primacía de la UE, después de que en principio había sido difícil para el Reino Unido aceptar la primacía del derecho de la UE. Ver página 38.

¿Qué límites impuso el parlamento sueco a la primacía del derecho comunitario? Si una ley de la UE entraba en conflicto con un derecho fundamental protegido por la constitución nacional y respaldado por una mayoría democrática nacional, un tribunal sueco se vería obligado entonces a rechazar la ley de la UE a menos que quedara claro que el derecho en cuestión estaba suficientemente protegido a nivel de la UE por una carta europea de derechos fundamentales. Ver página 38.

Explicaciones sobre política judicial en la UE

¿Qué escuelas de pensamiento hay acerca del activismo del TJE? Enumérelas brevemente. A la perspectiva legalista y formalista le siguieron dos escuelas de pensamiento: la que adopta un enfoque intergubernamental y la que se basa en una perspectiva supranacional. Ver página 38. ¿Qué sostiene el enfoque legalista-formal sobre el activismo del TJE? Según este enfoque, el TJE simplemente aplica el derecho de la UE tal y como está establecido en los tratados y en la legislación secundaria de la UE. Ver páginas 38 y 39. ¿Qué limitaciones tiene el enfoque legalista-formal a la hora de explicar el activismo del TJE? Muchos tribunales nacionales no quedaron inmediatamente convencidos con la justificación que

presentaba el TJE para el efecto directo y la primacía. Los intereses institucionales de los tribunales y las preferencias políticas personales motivan las acciones de los jueces. En cierto modo, la lógica estructural

y cultural del derecho constituye simplemente otro conjunto de limitaciones dentro de las cuales los

tribunales y los jueces garantizan estos objetivos. Por lo tanto, a nivel teórico, las explicaciones sobre el

surgimiento de la constitución de la UE también deben tener en cuenta los incentivos institucionales y

políticos de la UE y de los jueces nacionales, así como las motivaciones estratégicas de otros actores en

el sistema. Ver página 39.

¿Qué sostiene el enfoque intergubernamental sobre el activismo del TJE? Según este punto de vista, los gobiernos han permitido conscientemente que el TJE, los tribunales nacionales y los litigantes transnacionales fomentaran la integración jurídica en la UE por que esto era conveniente para los intereses políticos o económicos de los gobiernos. Ver página 39.

¿Qué limitaciones tiene el enfoque intergubernamentalista a la hora de explicar el activismo del

TJE? Hay numerosas pruebas de que el TJE y los tribunales nacionales a menudo han tomado decisiones

a las que se han opuesto los gobiernos nacionales, y que han tenido consecuencias negativas sobre la

competitividad de las economías nacionales en el mercado único. Mientras tanto, a nivel teórico, esto se puede explicar por el hecho de que los gobiernos no tienen una información perfecta sobre el resultado probable de delegar jurisdicción al TJE y los tribunales nacionales. Ver página 39.

al TJE y los tribunales nacionales. Ver página 39 . Su distribución está prohibida | Descargado

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¿Qué factores explican, según el enfoque supranacional, el activismo del TJE a favor de la integración europea? Dependencia de otros actores, limitación a casos remitidos, activismo no lineal y necesidad de seguimiento por otros actores políticos. Ver página 40. ¿Por qué, según el enfoque supranacional sobre el activismo del TJE, los grupos de interés y el TJE habían sido aliados? La diversidad de incentivos o alicientes de los grupos explica por qué el derecho de la UE se ha desarrollado en áreas que no son las que interesan directamente al TJE o a los gobiernos nacionales. Ver página 40. ¿En qué beneficia a los tribunales nacionales recurrir tan frecuentemente a la cuestión prejudicial? Los tribunales nacionales utilizan el sistema legal de la UE para satisfacer sus intereses y sus preferencias políticas dentro de sus contextos nacionales. Los tribunales nacionales acogen con agrado el efecto directo y la primacía del derecho de la UE y emplean activamente el sistema de remisión prejudicial con el fin de fortalecer su influencia en el proceso político nacional. Ver página 40. ¿Por qué decimos que hay un “equilibrio relativamente estable” entre el activismo del TJE y el poder de los Estados? Por el equilibrio entre la discrecionalidad del TJE y los tribunales nacionales por una parte, y las decisiones conscientes de los gobiernos nacionales de construir un Estado de derecho para hacer posible la integración económica por otra parte. Ver página 41.

Tema 4. La opinión pública
Tema 4. La opinión pública

Las actitudes de los ciudadanos hacia la Unión Europea han adquirido importancia. A medida que las instituciones de la UE han ganado más poderes y el abanico de políticas de la UE se ha ampliado, el público ha planteado más preguntas. Los líderes políticos europeos funcionan en un entorno político en el que las acciones a nivel de la UE se ven limitadas por las actitudes de los ciudadanos. Así pues, para entender tanto la posibilidad de una mayor integración como las líneas de conflicto político en el diseño de las políticas de la UE es esencial entender cómo se forman las actitudes de los ciudadanos hacia la UE.

4.1. Teorías sobre las bases sociales de la política Cada persona tiene un conjunto de creencias, opiniones, valores e intereses que forman su actitud hacia la política y el proceso político. Estas “preferencias” políticas a menudo proceden de profundas identidades históricas o culturales, tales como la identidad nacional, la religión o el idioma. Las preferencias políticas también surgen a raíz de los intereses económicos. El “modelo de fractura” (cleavage) de la política sostiene que las divisiones políticas proceden de “coyunturas críticas” en el desarrollo de un sistema político. Si utilizamos el modelo Lipset-Rokkan para conceptualizar las bases sociales de la política a nivel europeo, existen dos fracturas principales en la política de la UE: a) nacional-territorial; y b) transnacional-socio-económica. En primer lugar, la combinación de un territorio, una historia, una cultura popular comunes, derechos y deberes legales y una economía nacional en común constituyen una fuerza poderosa que explica el apego individual al Estado-nación. La UE está segmentada a lo largo de líneas nacionales: es decir, entre los Estados miembros, dentro de los cuales ocurren la mayor parte de las interacciones y experiencias personales y sociales, y se forman los intereses y las identidades. Esta fractura nacional-territorial aparece en la política de la UE cuando una cuestión política coloca a personas de distintas naciones en distintos lados del debate, por ejemplo, cuando parece que un grupo nacional se beneficia a expensas de otro. En segundo lugar, los intereses transnacionales atraviesan estas divisiones nacionales. Sobre determinados asuntos, un grupo de ciudadanos en un Estado-nación puede tener más en común con un grupo similar de otro Estado-nación que con el resto de la sociedad de su propio Estado-nación. Estas divisiones transnacionales suelen ser menos destacadas en la política de la UE que las nacionales, pero se vuelven cada vez más importantes cuando la política de la UE cambia su centro de atención hacia cuestiones de redistribución económica

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entre grupos funcionales en lugar de grupos territoriales (como las políticas del mercado de trabajo) y cuestiones sobre valores sociales y políticos (como las políticas medioambientales). Estas ideas explican por qué distintos países y grupos sociales tienen intereses

distintos en la política de la UE, pero no explican cómo cambian estas actitudes a lo largo del tiempo. Para esto, resulta útil la teoría de David Easton sobre el apoyo “afectivo” y “utilitario”

a las instituciones políticas. El apoyo afectivo es un tipo de apego ideológico o no material

hacia una institución política, mientras que el apoyo utilitario es la creencia de que la institución fomenta los intereses económicos o políticos de la persona. En lugar de considerar estos dos tipos de apoyo como fenómenos en competencia o contradictorios, Easton los consideró relacionados entre sí. Su idea era que el apoyo afectivo de un ciudadano hacia una

institución proporciona una reserva básica de apoyo hacia un conjunto de instituciones. Si un ciudadano percibe que una institución fomenta sus intereses materiales o preferencias políticas, este nivel básico de apoyo aumentará, y viceversa, si actúa en contra de sus intereses, este apoyo disminuirá. Por tanto, los cálculos utilitarios de coste-beneficio determinan si el nivel ideológico o subyacente de apoyo subirá o bajará con el tiempo.

4.2. Final del consenso permisivo Según Lindberg y Scheingold, tras la firma de los Tratados de Roma y París, hubo un “consenso permisivo” entre los ciudadanos europeos a favor de la integración europea. Como explicó Inglehart, “había una actitud generalmente favorable, pero tenía poca relevancia como cuestión política, lo cual dejaba libres a los que tomaban decisiones a nivel nacional para

tomar medidas a favor de la integración *y+ una amplia libertad de elección”. En otras palabras,

la mayoría de la gente en Europa o no estaba interesada en la integración europea, y por tanto

no tenían opinión sobre la acción de sus gobiernos al respecto, o en general apoyaban los

esfuerzos de sus gobierno por fomentar una mayor integración.

A principio de los ochenta, algo más del 50 por ciento de los ciudadanos estaban a

favor de que su país fuera miembro de las entonces “Comunidades Europeas”. A lo largo de la década, el apoyo para la integración europea aumentó constantemente, tal vez como resultado del interés público y del entusiasmo por el proyecto de concluir el mercado único para 1992. Hasta entonces, parecía que el apoyo a la integración europea era un fenómeno que aumentaba el apoyo cuando la economía iba bien y disminuía cuando venían malos

tiempos. Esto tenía sentido, puesto que a grandes rasgos la integración significaba “integración económica” para la mayoría de la población en Europa.

El apoyo a la UE alcanzó su nivel más alto en 1991, para declinar rápidamente después

de esa fecha. Una primera oleada de oposición surgió durante el proceso de ratificación del

Tratado de Maastricht, de 1992 a 1993. Esta oposición continuó en forma de votos para los partidos anti-europeos. El sentimiento anti-UE continuó a lo largo de la década de los noventa

y principios de la siguiente, alcanzando su mayor nivel con la derrota de la propuesta de

Constitución de la UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del Tratado de Lisboa en un referéndum en Irlanda en 2008. Parte del colapso del apoyo a la integración europea a principios de los noventa se puede atribuir a las relaciones geopolíticas cambiantes en Europa, como resultado de la caída del muro de Berlín, el final de la Guerra Fría y la reunificación de Alemania. Sin embargo, otro elemento fue que, con el Tratado de Maastricht, la “Unión Europea” era ya claramente algo más que una simple integración económica. Por primera vez, muchos ciudadanos empezaron a prestar atención a lo que ocurría en Bruselas y comenzaron a cuestionarse si estaban de acuerdo con todo lo que sus gobiernos hacían en su nombre. Si como resultado de la percepción de las ventajas económicas de la integración europea existió un consenso permisivo durante las primeras décadas de la integración, desde luego ya no existe hoy en día. Como indica Franklin, la “botella” anti-europea ha sido “descorchada”. En la actualidad, los ciudadanos son más conscientes de las políticas y los acontecimientos a nivel europeo, y sus actitudes hacia la UE y sus políticas se ven influidas hoy

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por un abanico de factores económicos y políticos, y estas actitudes dan forma a la manera en que los gobiernos, los Comisarios, los eurodiputados y los jueces del TJE se comportan cuando toman decisiones a nivel europeo.+

4.3. Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel nacional Los ciudadanos de Letonia, el Reino Unido, Austria y Hungría suelen mostrar los niveles más bajos de apoyo a la UE en recientes sondeos de opinión del Eurobarómetro, y sólo del 30 al 40% de los que responden en esos países dicen que apoyan la pertenencia de sus países a la UE. En el otro extremo de la escala, los ciudadanos de Luxemburgo, Países Bajos, Irlanda, Bélgica, España y Dinamarca suelen mostrar los niveles más altos de apoyo a la pertenencia en la UE, que se sitúan entre el 65 y el 80%. Los Estados miembros restantes tienen niveles de apoyo situados en la franja del 40 al 65%. Además, dos de los Estados más pro-europeos han celebrado referendos en que la mayoría de sus ciudadanos votaron en contra de una Tratado de la UE: Países Bajos sobre la constitución dela UE en 2005, e Irlanda sobre el Tratado de Lisboa en 2008. Por tanto, ni siquiera un alto nivel de apoyo popular a favor de la UE garantiza que el público apoyará todo lo que hagan sus gobiernos en su nombre en Bruselas. Hay un amplio abanico de intereses y tradiciones diferentes en los distintos Estados- nación de Europa que podrían explicar esta diversidad a nivel nacional. Incluyen los siguientes:

a) Diferencias políticas, como las identidades nacionales débiles en contraposición con las identidades nacionales fuertes, los católicos frente a los protestantes, el Norte frente al Sur, el Este frente al Oeste, tradiciones democráticas más o menos extensas, sistemas de gobierno mayoritario o por consenso, Estados del bienestar liberales o Estados del bienestar socialdemócratas o demócrata-cristianos, y versiones del capitalismo liberal o corporativista. b) Diferencias económicas, como Estados ricos frente a pobres, exportadores frente a importadores, industriales frente a agrícolas, de servicios frente a manufactureros, de alto desempleo frente a bajo desempleo, con desigualdades de ingresos acusadas o pequeñas, productores de energía frente a consumidores de energía, con altos niveles de deuda pública frente a bajos niveles de deuda pública, y así seguidamente. En cuanto a la relación entre algunos de estos factores y los niveles nacionales de apoyo a la pertenencia como miembro de la UE, los ciudadanos de países con altos niveles de confianza en sus gobiernos nacionales suelen ser más pro-UE que los de países con bajos niveles de confianza en sus gobiernos. De forma similar, los niveles más elevados de satisfacción con la democracia nacional van de la mano con el apoyo a la UE. En cambio, no hay relación en nuestros días entre la duración de la pertenencia como miembro de la UE y el apoyo a la misma. Los ciudadanos de los primeros Estados miembros no estaban claramente ni a favor ni en contra de Europa a mediados de los cincuenta, pero había un alto grado de confianza en estas sociedades y un sentido de comunidad. Esto permitió que las élites nacionales comenzaran el proceso de integración europea. Basándose en este comienzo, el proceso de integración tuvo un efecto de socialización a medida que los ciudadanos se iban familiarizando con la idea de la integración y estaban más dispuestos a aceptar sus consecuencias, lo cual llevó a un mayor apoyo para el proyecto. En consecuencia, en los sondeos del Eurobarómetro durante los ochenta, los ciudadanos de los seis primeros Estados miembros apoyaban más en promedio la integración europea que los ciudadanos de los Estados que se adhirieron después. Sin embargo, el efecto de la duración de la pertenencia como miembro ha desaparecido hoy en día. Además, a nivel colectivo, no parece haber ninguna relación entre el apego al Estado o la nación y el apoyo a la UE. Algunos países con un fuerte apego nacional, como Dinamarca, tienen altos niveles de apoyo para la UE, mientras que otros países con un fuerte apego nacional, como Hungría, suelen oponerse más a la UE. El apego a su propio país puede tener una relación positiva o negativa con el apoyo a la UE, dependiendo de si se percibe que la integración europea fortalece o debilita la identidad nacional de un país o sus instituciones nacionales políticas o de diseño de las políticas.

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Una vez comprobado que las diferencias políticas no permiten explicar completamente los distintos niveles nacionales de apoyo a la UE, ¿tienen las diferencias económicas un mayor papel al respecto? A medida que los ciudadanos han aprendido más acerca de la UE, se han vuelto más conscientes de cuánto podría ganar o perder económicamente su país a raíz de la integración europea o de políticas de la UE en particular. Una cuestión es si una economía nacional ha ganado o perdido a raíz de la liberalización comercial que impone el mercado único de la UE. Los países más ricos suelen estar un poco más a favor de Europa que los pobres, lo cual revela tal vez que los ciudadanos de los países más ricos opinan que se benefician más a raíz de la integración económica en Europa. Los países que son exportadores netos al resto de la UE suelen apoyar más a la UE que los que son grandes importadores netos. En cuanto a las finanzas nacionales, los países con mayores déficits presupuestarios suelen apoyar más a la UE que los países con menores déficits públicos. Esto podría indicar que los ciudadanos de Estados con altas tasas de endeudamiento están a favor de la integración económica en Europa como una manera de poner límites a políticas derrochadoras. No obstante, ninguna de estas relaciones tiene eficacia para explicar los diversos niveles nacionales de apoyo a la UE. Por ejemplo, no parece haber una relación clara entre las aportaciones al presupuesto de la UE y el apoyo a la UE, puesto que algunos contribuidores netos (como Holanda y Bélgica) están muy a favor de Europa, mientras que otros contribuidores netos (como Reino Unido y Austria) tienen posiciones menos pro-europeístas. Sin embargo, los factores económicos sí explican algunas de las variaciones a lo largo del tiempo en cuanto a los niveles de apoyo a favor de la integración europea entre los Estados miembros originales y los que se adhirieron posteriormente. Por ejemplo, las economías alemana y holandesa se benefician enormemente del mercado único, porque estos Estados son grandes exportadores netos al resto de la UE, pero los ciudadanos de Alemania y Países Bajos se han vuelto cada vez más conscientes de que también son los principales contribuidores al presupuesto de la UE, lo cual ha llevado a niveles menores de apoyo para la UE en estos Estados en los últimos años. A la inversa, entre principios de los ochenta y principios de los noventa, los ciudadanos de Grecia, Irlanda, Portugal, España e Italia, cuyas economías nacionales se beneficiaron de las políticas de cohesión de la UE, asistieron a importantes incrementos en su apoyo a la UE. Además, el espectacular incremento en la prosperidad económica en Irlanda en los noventa se alimentó a base de inversión extranjera directa, atraída por la integración de Irlanda en el mercado único de la Europa más amplia y su competitividad relativa dentro del mismo. Cuando Irlanda y el Reino Unido se adhirieron a la UE en 1973 tenían niveles de apoyo a la UE similares. Sin embargo, a mediados de los años 2000 Irlanda se había transformado en uno de los países más pro-europeos, en gran parte como resultado de las ventajas económicas directas de la pertenencia a la UE, mientras que el Reino Unido seguía siendo uno de los países más anti-europeos, donde muchos ciudadanos no identifican ventajas económicas concretas que se deriven de ser miembro de la UE.

4.4. Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel individual Parte de los motivos por los cuales es difícil explicar las variaciones en los niveles nacionales de apoyo a la UE reside en que las explicaciones deben buscarse en el nivel individual. El proceso de integración económica en Europa afecta a los intereses económicos individuales de varias maneras:

1) La introducción de la libre circulación de bienes en el mercado único ha supuesto oportunidades para ciudadanos relacionados con industrias manufactureras y de servicios orientadas hacia la exportación en el sector privado. Por otra parte, la liberalización comercial ha traído una nueva competición en sectores donde o bien no se puede comerciar (como el sector público) o que satisfacen a mercados nacionales, o que compiten con bienes importados. Además, las políticas europeas de libre competencia y de limitación de las ayudas públicas han planteado nuevos retos y dificultades para los puestos de trabajo en las industrias que dependen de las subvenciones del gobierno o de políticas comerciales proteccionistas.

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2) La libre circulación de capitales y la moneda única han creado nuevas oportunidades para ciudadanos con capital disponible para invertir. Los trabajadores cualificados o especializados atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas, mientras que los trabajadores manuales atraen inversiones porque ofrecen salarios más bajos. Por lo tanto, la liberalización del capital ha aumentado la oportunidad de los trabajadores manuales con bajos salarios para atraer inversiones, pero supone una amenaza para los trabajadores manuales en zonas con altos salarios, que podrían verse transformados en víctimas de la fuga de capitales. Además, las normas de política fiscal de la UEM han forzado a los gobiernos a restringir su gasto público, amenazando de este modo aquellos programas de bienestar social que apoyan a los ciudadanos con bajos ingresos y a los desempleados. 3) La libre circulación de personas ha creado una competición por los puestos de trabajo en todos los sectores de la economía porque los ciudadanos se trasladan de un país miembro a otro en busca de mejores oportunidades económicas. Los ciudadanos con un alto nivel de educación y puestos de trabajo de directivos o como profesionales, probablemente consideren esto como una oportunidad de mejorar su situación social y su estatus. Por otra parte, los trabajadores manuales con poca cualificación de Europa Occidental probablemente vean esto como una amenaza para sus puestos de trabajo, porque inmigrantes procedentes de otros países de la UE (sobre todo de Europa Oriental) se trasladan a otros Estados y de este modo suprimen salarios para determinados sectores de baja cualificación de la economía. 4) La PAC es la única política de la UE claramente distributiva. Los beneficios de los subsidios de la PAC se concentran en los agricultores, mientras que los costes se distribuyen entre todos los contribuyentes y consumidores de la UE. En general, los agricultores con altos niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC les ayuda a asegurar mercados para sus productos y subvenciones para su producción, mientras que los agricultores con bajos niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC no les beneficia. En general, los grupos sociales con altos niveles de ingresos y de cualificación muestran más apoyo hacia la UE que los grupos sociales con niveles de ingresos y de cualificación más bajos. Los profesionales con cualificaciones dotadas de alta movilidad en el mercado único son los que se muestran más a favor de la integración, como los directores de empresa y los altos ejecutivos, que pueden beneficiarse de las nuevas oportunidades que les ofrece la UE. En cambio, los administrativos y empleados de oficinas muestran menos apoyo a la UE, como ocurre con los dueños de pequeños negocios y empresas, que se ubican sobre todo en sectores que están cerrados al comercio exterior y, por tanto, se enfrentan a más competición en el mercado único. De manera similar, los trabajadores cualificados y los del sector servicios muestran también una disposición menos favorable a la integración. Estos grupos de trabajadores son los más amenazados por la libre circulación de la mano de obra y el factor trabajo, que genera más competición alrededor de puestos de trabajo con cualificaciones relativamente bajas. En cambio, los trabajadores manuales ubicados principalmente en puestos de trabajo manufactureros, son los que más apoyan la pertenencia a la UE entre los grupos sociales con menor nivel de cualificaciones, tal vez porque se sienten protegidos de la competición del mercado de trabajo mediante las prácticas restrictivas para contratar y despedir que figuran en muchos contratos en el sector manufacturero. De los dos grupos sociales que no son activos en el mercado de trabajo, los estudiantes muestran altos niveles de apoyo a la integración, mientras que los desempleados son mucho más escépticos. Además de las oportunidades inmediatas en cuanto a subvenciones para estudiar en algún otro lugar de la UE, muchos estudiantes aspiran a entrar en profesiones o a ocupar puestos de trabajo en niveles superiores de dirección, y por tanto sus actitudes son similares a las de esos grupos sociales. En el otro extremo, es posible que los desempleados hayan perdido sus trabajos debido a presiones competitivas en el mercado único o a recortes del gobierno para cumplir los criterios de convergencia para la UEM, y también se enfrentan a más competencia para los puestos de trabajo en el mercado laboral.

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Cuando comparamos las actitudes de los grupos sociales en los 15 Estados miembros más antiguos y en los nuevos restantes, los ciudadanos de los más antiguos muestran más apoyo a ser miembros de la UE que los de los nuevos Estados miembros. Esto podría reflejar la socialización, como resultado de una historia más larga como miembros de la UE, pero también el hecho de que, dentro de cada grupo social, los ciudadanos pertenecientes a los 15 antiguos reciben sueldos más elevados de promedio que las personas comparables en los nuevos Estados miembros, y por tanto pueden beneficiarse más de la libre circulación de bienes, servicios y mano de obra en la Europa del mercado único. Al comparar las actitudes en los dos grupos de Estados miembros, dos grupos sociales son especialmente interesantes. En primer lugar, la mayor diferencia en cuanto al nivel de apoyo entre los Estados miembros más antiguos y los nuevos se halla entre los agricultores: en los 15 Estado miembros más antiguos muestran un apoyo muy fuerte a la pertenencia a la UE, mientras que en los nuevos muestran muy bajos niveles de apoyo. Esto refleja claramente el efecto de los subsidios agrícolas de la UE mediante la PAC, puesto que los agricultores de los 15 viejos Estados miembros se han beneficiado directamente de dicha política durante muchas décadas, mientras que los de los nuevos posiblemente opinen que no les ha ido tan bien con la PAC como esperaban, como resultado de los acuerdos presupuestarios alcanzados entre los viejos y los nuevos Estados miembros en las negociaciones de la ampliación. En segundo lugar, los propietarios de pequeños negocios y empresas de los nuevos Estados miembros apoyan más a la UE que los de los 15 Estados más antiguos. De hecho, este es el único grupo social en que el apoyo es mayor en los nuevos Estados que en los viejos. Esto tal vez refleje las nuevas oportunidades de negocio y mercado para los pequeños negocios y empresas en los nuevos Estados miembros, ya sea para atraer inversiones de capital o para intentar ampliar sus negocios. En cambio, los pequeños negocios y las pequeñas empresas de los Estados miembros más antiguos, que proporcionan bienes y servicios sobre todo para los mercados nacionales, se enfrentan a más competencia en sus sectores como resultado de la integración económica en Europa y como consecuencia de la ampliación de la UE. Por supuesto, el grupo social no es la única división relevante entre los ciudadanos europeos. De hecho, desde los sesenta, la clase social ha disminuido como indicador de actitudes políticas generales. La identidad de clase también se ha erosionado a medida que distintas pautas de producción, consumo y experiencias educativas y vitales han producido nuevas actitudes, nuevos intereses y valores socioeconómicos que atraviesan las antiguas divisiones de clase. Estos cambios sociales, junto con la prosperidad económica y la paz, llevaron a Ronald Inglehart a afirmar que se había producido una “revolución silenciosa” en las sociedades industriales avanzadas: donde los valores materialistas de la seguridad económica y política basados en las clases estaban siendo sustituidos mediante un cambio generacional por valores post-materialistas, tales como el ecologismo, los derechos de las mujeres y de las minorías, la participación democrática y el desarme nuclear. Como Inglehart esperaba que las cohortes de edades más jóvenes serían más post- materialistas, propuso que la integración europea debería ser más fuerte entre la gente más joven. También desarrolló varias hipótesis relacionadas: por ejemplo, que los individuos con mayores habilidades cognitivas, como resultado de niveles educativos más elevados, son más capaces de entender el proceso abstracto de la integración europea. Sin embargo, también podría darse el caso opuesto, en que cuanto más entiende alguien el proceso de la integración europea, más podría ser capaz de darse cuenta de que no saldrá personalmente beneficiado o tal vez incluso de que ese proceso puede perjudicarle. Hay otros factores no económicos que tal vez desempeñen un papel a nivel individual. Uno de ellos es la religión. Según Nelson y Guth, la integración fue principalmente un proyecto demócrata-cristiano llevado a cabo por políticos católicos que gozaron de un apoyo incondicional procedente de la jerarquía de la Iglesia. ¿Y qué hay de las otras principales religiones en Europa: la cristiandad ortodoxa, el islam y el judaísmo? En contraste con las iglesias nacionales de la fe protestante, estas otras confesiones se basan en organizaciones e

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identidades transnacionales, como en el catolicismo, y por tanto se podría considerar que su ideología es contraria al Estado-nación. Tal como predijo Inglehart, la edad parece tener una relación negativa con el apoyo a la UE: cuanto mayor es una persona, es menos probable que apoye a la UE. Sin embargo, las personas en los grupos de los 55 a los 64 años y de mayores de 65 años muestran más apoyo a la UE que las personas en el grupo de edad de 45 a 54 años. Esto se debe probablemente a que las personas de estos grupos de edad más avanzada relacionan más estrechamente la integración europea con la paz y con prevenir la guerra que las generaciones más jóvenes, todas ellas nacidas después de la II Guerra Mundial y que, por lo tanto, probablemente vean a la UE como un proyecto principalmente económico. Por lo que respecta a la educación, los titulados universitarios apoyan sustancialmente más a la UE que los que sólo tienen una educación secundaria. Es imposible saber si este efecto se debe a habilidades cognitivas más altas, como predecía Inglehart, o si se debe a que los universitarios tienen más capital social y económico con el que pueden comerciar en el mercado único. Sorprende que los que abandonaron la escuela antes de los 15 años apoyan más a la UE que los que concluyeron sus estudios de secundaria. Sin embargo, esto es probablemente el resultado de que los primeros forman parte de los grupos generacionales de más edad, y las generaciones de más edad apoyan más a la UE. Inglehart concluyó que su teoría era una buena señal para la integración europea, puesto que las generaciones sucesivas y niveles educativos más altos llevarían a un mayor apoyo a la UE. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario. Aunque una proporción cada vez mayor de cada cohorte generacional ha ido a la universidad, el apoyo a la UE ha disminuido desde principios de los noventa, en lugar de aumentar. Además, en lugar de producirse el efecto de las cohortes generacionales de Inglehart, las pruebas sugieren que si bien la gente más joven en general apoya más la integración, según van envejeciendo se vuelven más críticos. También hay pruebas de que la confesión religiosa tiene una influencia más poderosa en las actitudes hacia la integración europea que la edad o el nivel educativo, porque hay una diversidad más amplia en los niveles de apoyo a la UE en los grupos religiosos. Los católicos son considerablemente más pro-europeos que los protestantes, como lo son también los cristianos ortodoxos, los musulmanes y los judíos. Los ateos y los agnósticos son más críticos que los creyentes, exceptuando a los protestantes. En general, Europa es un continente cada vez más ateo o agnóstico, y como es menos probable que las personas menos devotas y las personas sin confesión religiosa apoyen a la UE, el declive de la religiosidad podría ser un factor que explique el declive en el apoyo a la UE, al menos en las partes católicas de Europa. En cuanto a los inmigrantes, son más pro-europeos que los no inmigrantes. Esto es así tanto para los que migran de un Estado miembro de la UE a otro, como para los que llegan a la UE procedentes de terceros países. Esto refleja que los emigrantes experimentan directamente los beneficios económicos y sociales de poder moverse libremente para entrar en la UE y también para moverse dentro de la UE. También refleja que los que migran suelen ser “auto-selectivos”, en el sentido de que generalmente están más intensamente motivados y tienen cualificaciones y habilidades más altas que la población residente de un país y, por lo tanto, en promedio es más probable que se beneficien de la integración del mercado en Europa que los ciudadanos menos cualificados o menos motivados. Otro factor político que da forma a las actitudes individuales hacia la integración europea es el apego de una persona a su Estado-nación. De media, cuanto más fuerte es el apego, más probable será que apoye a la UE. Esto podría parecer contrario al sentido común, ya que se podría suponer que una persona con una fuerte identidad nacional se sentirá amenazada por la integración. Sin embargo, la relación entre apego a la nación y apoyo a la UE funciona de manera distinta en distintos países. En Italia, Hungría y Alemania, las personas con un fuerte apego nacional apoyan más a la UE que las personas con débiles apegos nacionales, mientras que ocurre lo contrario en Dinamarca y Suecia, y la fuerza del apego nacional no

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parece tener mucho efecto en el Reino Unido. Esto podría ser así porque la integración europea es más compatible con la identidad nacional en determinados países que en otros. Finalmente, las élites europeas son más pro-europeístas que los ciudadanos europeos en general. Los datos revelan tres cosas: 1) En todos los Estados miembros, las élites apoyan más a la UE que el público en general. 2) Hay una considerable diversidad en la brecha entre las élites y la ciudadanía en los distintos Estados miembros. 3) Hay un grado de cohesión más elevado entre las élites de distintas nacionales que entre el público en general. La brecha entre las actitudes de las élites y las de la ciudadanía respecto de la UE podría explicar por qué determinados referendos sobre la integración europea no siempre han dado los resultados que esperaban las élites de los partidos políticos y de los gobiernos. Tal vez también explique por qué han surgido movimientos de protesta anti-europea de masas, protagonizadas por ciudadanos que opinan que sus élites nacionales no representan adecuadamente sus opiniones a nivel europeo.

4.5. El contexto político importa: el papel de la ideología, los partidos y los medios de comunicación En general, los ciudadanos no están bien informados sobre la UE. Esto no significa que si los ciudadanos estuvieran mejor informados apoyarían más el proyecto. De hecho, una mayor información podría llevar a entender mejor por qué algunas personas salen ganando con la integración económica europea, mientras que otras son perdedoras. Lo que sí significa el bajo nivel de información es que las actitudes de los ciudadanos se pueden ver influidas por otros actores, tales como los partidos políticos, los grupos de interés y los medios de comunicación. Dicho de otra forma, el “déficit de información” significa que las actitudes de los ciudadanos hacia la UE se ven influidas por su contexto nacional. En promedio, los ciudadanos con opiniones de izquierda suelen estar a favor de la igualdad en los resultados: intervención para fomentar resultados equitativos en el mercado, pero libertad para fomentar la igualdad social y política ante la ley. Por otra parte, los ciudadanos con opiniones de derecha suelen estar a favor de la igualdad de oportunidades pero no de la igualdad de resultados, permitiendo, pues, que se protejan las desigualdades inherentes al libre mercado y los privilegios de la autoridad y la tradición. Esto no excluye posiciones intermedias: intervención-autoridad (demócrata-cristianos) y laissez-faire-libertad (liberales). Sin embargo, estas posiciones eran menos frecuentes en los noventa que las observadas a menudo de los “izquierdistas-libertarios” (verdes y socialdemócratas) y los “derechistas-autoritarios” (conservadores y cristiano-demócratas actuales). Por lo tanto, sin tener en cuenta el contexto político nacional, en la política de la UE deberíamos esperar que las personas de la izquierda estén a favor de la intervención económica por parte de la UE, así como a favor de las políticas de la UE para fomentar la libertad social. A la inversa, deberíamos esperar que las personas de la derecha estén a favor de políticas de la UE que favorezcan las libertades económicas y a favor de la autoridad social. No hay enormes diferencias en cuanto a los temas que los ciudadanos de izquierda y derecha desearían que la UE tratara. Sin embargo, hay algunas diferencias. Los ciudadanos situados a la izquierda están más a favor de que la UE fomente los temas sociales y sanitarios, los medioambientales, la solidaridad con las regiones más pobres y la lucha contra el cambio climático. En cambio, los situados a la derecha están más a favor de que la UE fomente los temas de la energía, la lucha contra la delincuencia, la inmigración, el mercado interior y la política exterior y de defensa de la UE. Sin embargo, diversos factores contextuales nacionales explican cómo estas opiniones se traducen en actitudes hacia la UE. Un factor clave es el papel que desempeñan los partidos políticos. En temas poco destacados, como la integración europea, los votantes siguen las “indicaciones” de los líderes políticos sobre qué posición tomar en estos temas. La relación entre los partidos y sus seguidores respecto del tema de Europa es una interacción que funciona en los dos sentidos: con los partidos que responden a los votantes y los votantes que

los partidos que responden a los votantes y los votantes que Su distribución está prohibida |

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responden a los partidos. La capacidad de los partidos de dar forma a las preferencias de los votantes sobre temas de la UE parece estar disminuyendo. Esto podría deberse a un liderazgo más débil por parte de los partidos políticos. Ahora bien, otra explicación más probable es que los ciudadanos tienen posiciones cada vez más estables acerca de la integración europea, mientras que es más difícil que los partidos políticos den forma a estas posiciones. En promedio, en los 15 Estados miembros más antiguos, los ciudadanos con opiniones políticas de centro apoyan más a la UE que los ciudadanos con opiniones políticas más extremas. Mientras que en los nuevos Estados miembros, los ciudadanos de la derecha (que apoyan al libre mercado) esperan beneficiarse más del proceso de transición económica, y por lo tanto tienden a apoyar más la integración europea que los ciudadanos de la izquierda, que temen más transformaciones económicas. En relación con la importancia del contexto político interno, Garry y Tilley examinan cómo el contexto económico interno da forma a las actitudes de los ciudadanos hacia la UE. Se centran en dos factores (identidad nacional y actitudes hacia la inmigración) y cómo estos dos factores afectan al apoyo para la UE según los distintos contextos económicos nacionales. Hallan que tener una fuerte identidad nacional sólo disminuye de manera moderada el apoyo de los ciudadanos hacia la UE en los Estados miembros que son beneficiarios netos del presupuesto de la UE, mientras que tener una fuerte identidad nacional conduce a muchos menos apoyo hacia la UE en los Estados miembros que son contribuyentes netos al presupuesto de la UE. De manera similar, en los países más ricos, que son más atractivos para los emigrantes económicos, si una persona está generalmente en contra de la inmigración, es probable que también esté en contra de la UE, mientras que en los países más pobres, que son menos atractivos para los emigrantes económicos, las actitudes contra la inmigración tienen un efecto mucho más débil sobre las actitudes individuales respecto de la UE. Finalmente, los medios de comunicación internos desempeñan un papel importante. Varios Estados miembros, sobre todo Reino Unido y Austria, tienen periódicos nacionales populistas claramente anti-europeos, y algunas personas opinan que esto ha contribuido a los bajos niveles de apoyo a la UE en estos dos países. Además de las diversas maneras en que se describe la UE en los medios nacionales, hay una enorme diversidad en el volumen de cobertura de la política y los acontecimientos de la UE en los periódicos y los informativos de televisión nacionales. Es difícil identificar el efecto de la diversidad del volumen y contenido de la cobertura de la UE por los medios de comunicación nacionales en las actitudes individuales hacia la UE. Los ciudadanos pro-europeos tienden a consumir medios pro-europeos, y los anti- europeos tienen a consumir medios anti-europeos. Pero, ¿en qué sentido funciona esta relación: los medios de comunicación forman la opinión de los votantes, o simplemente reflejan las opiniones de sus lectores y televidentes? Por una parte, con poca información sobre la UE, hay mucho espacio para que los periódicos y los programas de noticias de las televisiones influyan en lo que la gente sabe sobre la UE y, por ende, en lo que sienten acerca de la UE. Por otra parte, los editores de los periódicos y de los programas de noticias de las televisiones compiten en un mercado de medios de comunicación cada vez más competitivo, y por lo tanto tienen fuertes incentivos para adaptar la cobertura de las noticias de manera que se ajuste a las actitudes de sus principales lectores y televidentes, ya que de otro modo se arriesgarían a que sus lectores/televidentes cambiaran a otras fuentes de información.

4.6. Conclusión: ¿Del consenso al conflicto? Hasta principios de los noventa, la UE era esencialmente un sistema consensuado de gobernanza. El resultado fue el llamado “consenso permisivo”, en que los ciudadanos estaban satisfechos de delegar la responsabilidad a sus líderes para que ellos se ocuparan del proyecto de integración europea. Sin embargo, este consenso permisivo se derrumbó a principios de los noventa, lo cual ha dado como resultado actitudes de mucha más protesta contra la UE por parte de los ciudadanos de Europa. La integración europea ya no cosecha un apoyo tan amplio,

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y una red compleja de intereses económicos, valores sociales, preferencias políticas y contextos nacionales dan forma a las actitudes individuales respecto de la UE. En este nuevo entorno posterior al consenso, las élites europeas se enfrentan a un dilema. Pueden seguir con la práctica de la política por consenso, pero eso podría provocar más oposición pública a la UE y una brecha más grande entre las actitudes del público y las de las élites. Como alternativa, las élites podrían abandonar la política por consenso y tratar de politizar la cuestión europea en la política interna y a nivel europeo: los distintos líderes y partidos políticos nacionales podrían asumir distintas posiciones sobre los temas de la agenda política de la UE. Esto haría la política a nivel europeo más conflictiva y menos adecuada para el consenso, pero podría cerrar la brecha entre las actitudes cada vez más divididas entre los ciudadanos en toda Europa y las élites actualmente desconectadas a nivel nacional y europeo.

Preguntas de autoevaluación (Tema 4) Teorías sobre las bases sociales de la política

De acuerdo con el modelo de Lipset-Rokkan, ¿qué fracturas dominan en la política de la UE? Si utilizamos el modelo Lipset-Rokkan para conceptualizar las bases sociales de la política a nivel europeo, existen dos fracturas principales en la política de la UE: a) nacional-territorial; y b) transnacional-socio- económica. Ver página 46. ¿En qué consiste y en qué se diferencian las fracturas nacional-territorial y transnacional- socioeconómica en el ámbito de la política de la UE? La fractura nacional-territorial aparece en la política de la UE cuando una cuestión política coloca a personas de distintas naciones en distintos lados del debate, por ejemplo, cuando parece que un grupo nacional se beneficia a expensas de otro. Los intereses transnacionales atraviesan estas divisiones nacionales. Sobre determinados asuntos, un grupo de ciudadanos en un Estado-nación puede tener más en común con un grupo similar de otro Estado- nación que con el resto de la sociedad de su propio Estado-nación. Ver página 46. ¿En qué consisten y cómo se relacionan el apoyo afectivo y el apoyo utilitario? El apoyo afectivo es un tipo de apego ideológico o no material hacia una institución política, mientras que el apoyo utilitario es la creencia de que la institución fomenta los intereses económicos o políticos de la persona. Ambos tipos de apoyo están relacionados entre sí. Si un ciudadano percibe que una institución fomenta sus intereses materiales o preferencias políticas, su nivel básico de apoyo aumentará, y viceversa, si actúa en contra de sus intereses, este apoyo disminuirá. Por tanto, los cálculos utilitarios de coste- beneficio determinan si el nivel ideológico o subyacente de apoyo subirá o bajará con el tiempo. Ver página 47. ¿En qué consiste el “consenso permisivo”? Tras la firma de los Tratados de Roma y París, hubo un “consenso permisivo” entre los ciudadanos europeos a favor de la integración europea. Como explicó Inglehart, “había una actitud generalmente favorable, pero tenía poca relevancia como cuestión política, lo cual dejaba libres a los que tomaban decisiones a nivel nacional para tomar medidas a favor de la integración [y] una amplia libertad de elección”. Ver página 47. El consenso permisivo era consecuencia de la percepción de las ventajas económicas de la integración europea. Ver página 47. ¿Según las encuestas disponibles, cómo ha evolucionado históricamente el apoyo ciudadano a la integración europea? A principio de los ochenta, algo más del 50 por ciento de los ciudadanos estaban a favor de que su país fuera miembro comunitario. A lo largo de la década, el apoyo para la integración europea aumentó constantemente. El apoyo a la UE alcanzó su nivel más alto en 1991, para declinar rápidamente después de esa fecha. Una primera oleada de oposición surgió durante el proceso de ratificación del Tratado de Maastricht, de 1992 a 1993. Esta oposición continuó en forma de votos para los partidos anti-europeos. El sentimiento anti-UE continuó a lo largo de la década de los noventa y principios de la siguiente, alcanzando su mayor nivel con la derrota de la propuesta de Constitución de la UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del Tratado de Lisboa en un referéndum en Irlanda en 2008. Ver página 47. ¿Por qué decimos que el año 1990 marca una línea divisoria en lo que se refiere al apoyo ciudadano a la integración europea? En esa fecha empieza a producirse el colapso del apoyo a la integración europea, en parte a las relaciones geopolíticas cambiantes en Europa, pero también a partir del Tratado de Maastricht, cuando la UE se convierte en algo más que una simple integración económica y muchos ciudadanos comienzan a cuestionarse si estaban de acuerdo con todo lo que sus gobiernos hacían en su nombre. Ver página 47.

lo que sus gobiernos hacían en su nombre. Ver página 47 . Su distribución está prohibida

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¿Qué acontecimientos pusieron de manifiesto el fin del consenso permisivo en torno a la integración europea? El fin del consenso permisivo se evidenció en forma de votos para los partidos anti-europeos. El sentimiento anti-UE alcanzó su mayor nivel con la derrota de la propuesta de Constitución de la UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del Tratado de Lisboa en un referéndum en Irlanda en 2008. Ver página 47. ¿Qué factores explican el fin del consenso permisivo en torno a la integración europea? Las

relaciones geopolíticas cambiantes en Europa, como resultado de la caída del muro de Berlín, el final de

la Guerra Fría y la reunificación de Alemania, así como que, con el Tratado de Maastricht, la UE era ya

claramente algo más que una simple integración económica. Ver página 47. “El consenso permisivo se basaba en la percepción de la UE como un proceso de integración

meramente económico”. Explique esta afirmación. Hasta el Tratado de Maastricht, parecía que el apoyo

a la integración europea era un fenómeno que aumentaba el apoyo cuando la economía iba bien y

disminuía cuando venían malos tiempos. Esto tenía sentido, puesto que a grandes rasgos la integración significaba “integración económica” para la mayoría de la población en Europa. Ver página 47. ¿De qué manera se relaciona el consenso permisivo y la percepción de la UE como un fenómeno de carácter político? El consenso permisivo declina cuando la UE se convierte en algo más que una simple integración económica, es decir, en un fenómeno de carácter político, y muchos ciudadanos empiezan a prestar atención a lo que ocurre en Bruselas y a cuestionarse lo que sus gobiernos acuerdan en su nombre. Ver página 47. En la actualidad, los ciudadanos son más conscientes de las políticas y los acontecimientos a nivel europeo. Ver páginas 47 y 48.

Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel nacional

¿Qué relación nos dicen los Eurobarómetros que existe entre la confianza y satisfacción con la democracia y el gobierno en el ámbito nacional y el apoyo a la UE? Los ciudadanos de países con altos niveles de confianza en sus gobiernos nacionales suelen ser más pro-UE que los de países con bajos niveles de confianza en sus gobiernos. De forma similar, los niveles más elevados de satisfacción con la democracia nacional van de la mano con el apoyo a la UE. Ver página 48. ¿Existe una correlación positiva entre el apoyo a la UE y el número de años que un Estado lleva siendo miembro? En los sondeos del Eurobarómetro durante los ochenta, los ciudadanos de los seis primeros Estados miembros apoyaban más en promedio la integración europea que los ciudadanos de los Estados que se adhirieron después. Sin embargo, el efecto de la duración de la pertenencia como miembro ha desaparecido hoy en día. Ver página 48. “Cuantos más años es miembro un país de la UE más elevado es el apoyo de sus ciudadanos a la integración europea”. ¿Verdadero/Falso? Justifique su respuesta. Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver página 48. ¿Por qué sostienen Hix y Hoyland que las diferencias políticas no permiten explicar completamente los distintos niveles nacionales de apoyo a la UE? No parece haber ninguna relación entre el apego al Estado o la nación y el apoyo a la UE. Algunos países con un fuerte apego nacional tienen altos niveles de apoyo para la UE, mientras que otros países también con un fuerte apego nacional suelen oponerse más a la UE. El apego a su propio país puede tener una relación positiva o negativa con el apoyo a la UE, dependiendo de si se percibe que la integración europea fortalece o debilita la identidad nacional de un país o sus instituciones nacionales políticas o de diseño de las políticas. Ver páginas 48 y 49. ¿Qué conclusiones extraemos cuando examinamos la importancia que los factores económicos tienen a la hora de explicar el apoyo al proceso de integración europeo? Los países más ricos suelen estar un poco más a favor de Europa que los pobres, lo cual revela tal vez que los ciudadanos de los países más ricos opinan que se benefician más a raíz de la integración económica en Europa. Los países

que son exportadores netos al resto de la UE suelen apoyar más a la UE que los que son grandes importadores netos. En cuanto a las finanzas nacionales, los países con mayores déficits presupuestarios suelen apoyar más a la UE que los países con menores déficits públicos. Ver página 49. ¿Cómo han evolucionado las opiniones públicas alemana y holandesa en relación a la UE y a qué lo achaca? Las economías alemana y holandesa se benefician enormemente del mercado único, porque estos Estados son grandes exportadores netos al resto de la UE, pero los ciudadanos de Alemania y Países Bajos se han vuelto cada vez más conscientes de que también son los principales contribuidores

al presupuesto de la UE, lo cual ha llevado a niveles menores de apoyo para la UE en estos Estados en

los últimos años. Ver página 49. ¿Cómo ha evolucionado la opinión pública irlandesa en relación a la UE y a qué lo achaca? El espectacular incremento en la prosperidad económica en Irlanda en los noventa se alimentó a base de

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inversión extranjera directa. A mediados de los años 2000, Irlanda se había transformado en uno de los países más pro-europeos, en gran parte como resultado de las ventajas económicas directas de la pertenencia a la UE. Ver página 49. ¿Es fácil explicar las variaciones nacionales en el apoyo ciudadano a la UE sólo utilizando los elementos colectivos (variable país)? No. Países con características similares, tanto políticas como económicas, presentan desiguales apoyos a la integración europea. Ver páginas 48 y 49.

Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel individual

¿Qué explica mejor el apoyo ciudadano a la UE: los elementos colectivos (variable país) o los individuales? Justifique su respuesta. Parte de los motivos por los cuales es difícil explicar las variaciones en los niveles nacionales de apoyo a la UE reside en que las explicaciones deben buscarse en el nivel individual. El proceso de integración económica en Europa afecta a los intereses económicos individuales de varias maneras. Ver página 49. ¿De qué maneras afecta el proceso de integración europeo a los intereses económicos de los individuos? 1) Con la libre circulación de bienes en el mercado único. 2) Con la libre circulación de capitales y la moneda única. 3) Con la libre circulación de personas. 4) Con la PAC como única política de la UE claramente distributiva. Ver páginas 49 y 50. ¿Quiénes se benefician más de la libre circulación de bienes y quiénes se ven potencialmente perjudicados? La libre circulación de bienes en el mercado único ha supuesto oportunidades para ciudadanos relacionados con industrias manufactureras y de servicios orientadas hacia la exportación en el sector privado. Resultan de alguna manera perjudicadas las industrias que dependen de las subvenciones del gobierno o de políticas comerciales proteccionistas. Ver páginas 49 y 50. ¿Quiénes se benefician más de la libre circulación de capitales y de la moneda única? La libre circulación de capitales y la moneda única han creado nuevas oportunidades para ciudadanos con capital disponible para invertir. Ver página 50. ¿Los trabajadores muy cualificados y especializados ganan o pierden con la liberalización de capitales? Justifique su respuesta. Los trabajadores cualificados o especializados ganan con la liberalización de capitales porque atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas. Ver página 50. En el ámbito de la UE, “La liberalización de capitales aumenta las oportunidades para los trabajadores manuales con bajos salarios”. Explique esta afirmación. La libre circulación de capitales y la moneda única han fomentado las inversiones. Mientras que los trabajadores cualificados o especializados atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas, los trabajadores manuales atraen inversiones porque ofrecen salarios más bajos, lo que aumenta sus oportunidades. Ver pág. 50. ¿Quiénes ganan más con la liberalización de capitales: los trabajadores manuales con altos o con bajos salarios? Justifique su respuesta. La liberalización del capital ha aumentado la oportunidad de los trabajadores manuales con bajos salarios para atraer inversiones, pero supone una amenaza para los trabajadores manuales en zonas con altos salarios, que podrían verse transformados en víctimas de la fuga de capitales. Ver página 50. ¿Qué tipos de trabajadores se benefician más de la libre circulación de personas en la UE? Los ciudadanos con un alto nivel de educación y puestos de trabajo de directivos o como profesionales, probablemente consideren la libre circulación de personas como una oportunidad de mejorar su situación social y su estatus. Ver página 50. ¿Por qué los agricultores con bajos ingresos no apoyan la Política Agrícola Comunitaria a pesar de ser la única política verdaderamente redistributiva de la UE? Los beneficios de los subsidios de la PAC se concentran en los agricultores, mientras que los costes se distribuyen entre todos los contribuyentes y consumidores de la UE. En general, los agricultores con altos niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC les ayuda a asegurar mercados para sus productos y subvenciones para su producción, mientras que los agricultores con bajos niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC no les beneficia. Ver página 50. ¿Por qué los estudiantes, los profesionales y los directivos y altos ejecutivos son los colectivos que muestran un apoyo más elevado a la UE? Los profesionales con cualificaciones dotadas de alta movilidad en el mercado único son los que se muestran más a favor de la integración, como los directores de empresa y los altos ejecutivos, que pueden beneficiarse de las nuevas oportunidades que les ofrece la UE. En el caso de los estudiantes, además de las oportunidades inmediatas en cuanto a subvenciones para estudiar en algún otro lugar de la UE, muchos aspiran a entrar en profesiones o a ocupar puestos de trabajo en niveles superiores de dirección, y por tanto sus actitudes son similares a las de esos grupos sociales. Ver página 50.

similares a las de esos grupos sociales. Ver página 50. Su distribución está prohibida | Descargado

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¿Por qué los pequeños agricultores, los comerciantes y los administrativos y empleados de oficinas son los colectivos que muestran un apoyo más reducido a la UE? Los administrativos y empleados de oficinas muestran menos apoyo a la UE, como ocurre con los dueños de pequeños negocios y empresas, que se ubican sobre todo en sectores que están cerrados al comercio exterior y, por tanto, se enfrentan a más competición en el mercado único. Ver página 50. ¿Qué colectivos económicos son los más amenazados por la libre circulación de mano de obra? Los trabajadores cualificados y los del sector servicios. Estos grupos son los más amenazados por la libre circulación de la mano de obra y el factor trabajo, que genera más competición alrededor de puestos de trabajo con cualificaciones relativamente bajas. Ver página 50. ¿Cree que los desempleados se muestran más a favor o más en contra de la UE? ¿Por qué? Los desempleados son escépticos ante la integración. Es posible que hayan perdido sus trabajos debido a presiones competitivas en el mercado único o a recortes del gobierno para cumplir los criterios de convergencia para la UEM, y también se enfrentan a más competencia para los puestos de trabajo en el mercado laboral. Ver páginas 50 y 51. ¿Qué diferencias se observan entre el apoyo a la UE en los 15 viejos y los 12 nuevos miembros? Los ciudadanos de los 15 Estados miembros más antiguos muestran más apoyo a ser miembros de la UE que los de los nuevos Estados miembros. Ver página 51. ¿Los ciudadanos de los viejos estados miembros son más europeístas porque son más ricos o porque llevan más tiempo en la UE? Dentro de cada grupo social, los ciudadanos pertenecientes a los 15 antiguos reciben sueldos más elevados de promedio que las personas comparables en los nuevos Estados miembros, y por tanto pueden beneficiarse más de la libre circulación de bienes, servicios y mano de obra en la Europa del mercado único. Esto podría explicar el mayor apoyo a la UE de los primeros. Ver página 51. ¿Cómo se aplica la teoría del post-materialismo de Ronald Inglehart a la integración europea? Como Inglehart esperaba que los más jóvenes serían más post-materialistas, propuso que la integración europea debería ser más fuerte entre la gente más joven. También desarrolló varias hipótesis relacionadas: por ejemplo, que los individuos con mayores habilidades cognitivas, como resultado de niveles educativos más elevados, son más capaces de entender el proceso abstracto de la integración europea. Sin embargo, también podría darse el caso opuesto, en que cuanto más entiende alguien el proceso de la integración europea, más podría ser capaz de darse cuenta de que no saldrá personalmente beneficiado o tal vez incluso de que puede perjudicarle. Ver página 51. ¿Qué papel juegan los valores y las actitudes a la hora de explicar el apoyo a la UE? Según Inglehart, en las sociedades industriales avanzadas los valores materialistas de la seguridad económica y política basados en las clases estaban siendo sustituidos mediante un cambio generacional por valores post-materialistas, tales como el ecologismo, los derechos de las mujeres y de las minorías, la participación democrática y el desarme nuclear. Con estos nuevos valores, Inglehart esperaba un mayor apoyo a la integración. Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver página 51. ¿Qué papel juega la edad a la hora de explicar el apoyo a la UE? La edad parece tener una relación negativa con el apoyo a la UE: cuanto mayor es una persona, es menos probable que apoye a la UE. Sin embargo, las personas en los grupos de los 55 a los 64 años y de mayores de 65 años muestran más apoyo a la UE que las personas en el grupo de edad de 45 a 54 años. Esto se debe probablemente a que las personas de estos grupos de edad más avanzada relacionan más estrechamente la integración europea con la paz y con prevenir la guerra que las generaciones más jóvenes, todas ellas nacidas después de la II Guerra Mundial y que, por lo tanto, probablemente vean a la UE como un proyecto principalmente económico. Ver página 52. ¿Qué papel juega el nivel de estudios a la hora de explicar el apoyo a la UE? Los titulados universitarios apoyan más a la UE que los que sólo tienen una educación secundaria. Ello se debe tal vez a que los universitarios tienen más capital social y económico con el que pueden comerciar en el mercado único. Sorprende que los que abandonaron la escuela antes de los 15 años apoyan más a la UE que los que concluyeron sus estudios de secundaria. Sin embargo, esto es probablemente el resultado de que los primeros forman parte de los grupos generacionales de más edad, y las generaciones de más edad apoyan más a la UE. Ver página 52. ¿Juega algún papel la religión a la hora de explicar el apoyo ciudadano a la UE? En contraste con las iglesias nacionales de la fe protestante, el cristianismo ortodoxo, el islam y el judaísmo se basan en organizaciones e identidades transnacionales, como en el catolicismo (aunque la Iglesia católica es favorable a la UE), y por tanto se podría considerar que su ideología es contraria al Estado-nación, y por tanto menos favorable a la integración europea. Ver páginas 51 y 52.

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Según Inglehart, cabría esperar que, como los jóvenes apoyan más a la UE, a medida que pasara el tiempo la gente apoyaría más la UE. ¿Se observa este fenómeno en la práctica? Inglehart concluyó que su teoría era una buena señal para la integración europea, puesto que las generaciones sucesivas y niveles educativos más altos llevarían a un mayor apoyo a la UE. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario. Aunque una proporción cada vez mayor de cada cohorte generacional ha ido a la universidad, el apoyo a la UE ha disminuido desde principios de los noventa, en lugar de aumentar. Además, en lugar de producirse el efecto de las cohortes generacionales de Inglehart, las pruebas sugieren que si bien la gente más joven en general apoya más la integración, según van envejeciendo se vuelven más críticos. Ver página 52. ¿Qué explica que los inmigrantes sean más favorables a la UE que los no emigrantes? Los inmigrantes experimentan directamente los beneficios económicos y sociales de poder moverse libremente para entrar en la UE y también para moverse dentro de la UE. También generalmente están más intensamente motivados y tienen cualificaciones y habilidades más altas que la población residente de un país y, por lo tanto, en promedio es más probable que se beneficien de la integración del mercado en Europa que los ciudadanos menos cualificados o menos motivados. Ver página 52. “Cuanto más apegada está la gente a su Estado-nación, más en contra está de la UE”. ¿Verdadero/Falso? Justifique su respuesta. Es falso. De media, cuanto más fuerte es el apego, más probable será que apoye a la UE. Esto podría parecer contrario al sentido común, ya que se podría suponer que una persona con una fuerte identidad nacional se sentirá amenazada por la integración. Sin embargo, la relación entre apego a la nación y apoyo a la UE funciona de manera distinta en distintos países. En Italia, Hungría y Alemania, las personas con un fuerte apego nacional apoyan más a la UE que las personas con débiles apegos nacionales, mientras que ocurre lo contrario en Dinamarca y Suecia, y la fuerza del apego nacional no parece tener mucho efecto en el Reino Unido. Esto podría ser así porque la integración europea es más compatible con la identidad nacional en determinados países que en otros. Ver páginas 52 y 53. ¿Qué conclusiones obtenemos cuando estudiamos el apoyo de la elites a la integración europea? La brecha entre las actitudes de las élites y las de la ciudadanía respecto de la UE podría explicar por qué determinados referendos sobre la integración europea no siempre han dado los resultados que esperaban las élites de los partidos políticos y de los gobiernos. Tal vez también explique por qué han surgido movimientos de protesta anti-europea de masas, protagonizadas por ciudadanos que opinan que sus élites nacionales no representan adecuadamente sus opiniones a nivel europeo. Ver página 53.

El contexto político

¿Qué importancia tiene y cómo influye el nivel de información sobre la UE en el nivel de apoyo a ésta? Una mayor información podría llevar a entender mejor por qué algunas personas salen ganando con la integración económica europea, mientras que otras son perdedoras. Lo que sí significa el bajo nivel de información es que las actitudes de los ciudadanos se pueden ver influidas por otros actores, tales como los partidos políticos, los grupos de interés y los medios de comunicación. Dicho de otra forma, el “déficit de información” significa que las actitudes de los ciudadanos hacia la UE se ven influidas por su contexto nacional. Ver página 53. ¿Qué impacto tiene el déficit de información sobre el apoyo a la UE? El déficit de información significa que las actitudes de los ciudadanos hacia la UE se ven influidas por su contexto nacional. Ver página 53. ¿Qué tipo de preferencias acerca de la UE deberían tener las personas de izquierdas? ¿Y las de derechas? En la política de la UE deberíamos esperar que las personas de la izquierda estén a favor de la intervención económica por parte de la UE, así como a favor de las políticas de la UE para fomentar la libertad social. A la inversa, deberíamos esperar que las personas de la derecha estén a favor de políticas de la UE que favorezcan las libertades económicas y a favor de la autoridad social. Ver página 53. ¿Qué diferencias se observan en las preferencias europeas de las personas de izquierda y de derecha? ¿Qué temas priorizan unos y otros? Los ciudadanos situados a la izquierda están más a favor de que la UE fomente los temas sociales y sanitarios, los medioambientales, la solidaridad con las regiones más pobres y la lucha contra el cambio climático. En cambio, los situados a la derecha están más a favor de que la UE fomente los temas de la energía, la lucha contra la delincuencia, la inmigración, el mercado interior y la política exterior y de defensa de la UE. Ver página 53. ¿De qué manera media el contexto político nacional a la hora de influir sobre las preferencias europeas de los ciudadanos? Diversos factores contextuales nacionales explican cómo estas opiniones se traducen en actitudes hacia la UE. Un factor clave es el papel que desempeñan los partidos políticos. En

es el papel que desempeñan los partidos políticos. En Su distribución está prohibida | Descargado por

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temas poco destacados, como la integración europea, los votantes siguen las “indicaciones” de los líderes políticos sobre qué posición tomar en estos temas. Ver página 53. ¿Qué papel juegan los partidos políticos en la formación de las preferencias europeas de sus electores? La relación entre los partidos y sus seguidores respecto del tema de Europa es una interacción que funciona en los dos sentidos: con los partidos que responden a los votantes y los votantes que responden a los partidos. La capacidad de los partidos de dar forma a las preferencias de los votantes sobre temas de la UE parece estar disminuyendo. Esto podría deberse a un liderazgo más débil por parte de los partidos políticos. Ahora bien, otra explicación más probable es que los ciudadanos tienen posiciones cada vez más estables acerca de la integración europea, mientras que es más difícil que los partidos políticos den forma a estas posiciones. Ver páginas 53 y 54. ¿Qué votantes apoyan o se sienten más identificados con la UE: los de centro, los de izquierda o los de derecha? Justifique su repuesta y distinga entre grupos de países si es necesario. En los 15 Estados miembros más antiguos, los ciudadanos con opiniones políticas de centro apoyan más a la UE que los ciudadanos con opiniones políticas más extremas. Mientras que en los nuevos Estados miembros, los ciudadanos de la derecha esperan beneficiarse más del proceso de transición económica, y por lo tanto tienden a apoyar más la integración europea que los ciudadanos de la izquierda, que temen más transformaciones económicas. Ver página 54. ¿Qué papel juegan las actitudes frente a la inmigración en el apoyo a UE? Justifique su respuesta y distinga entre grupos de países si es necesario. En los países más ricos, que son más atractivos para los emigrantes económicos, si una persona está generalmente en contra de la inmigración, es probable que también esté en contra de la UE, mientras que en los países más pobres, que son menos atractivos para los emigrantes económicos, las actitudes contra la inmigración tienen un efecto mucho más débil sobre las actitudes individuales respecto de la UE. Ver página 54. ¿De qué manera influyen los medios de comunicación en las actitudes hacia la UE? Por una parte, con poca información sobre la UE, hay mucho espacio para que los periódicos y los programas de noticias de las televisiones influyan en lo que la gente sabe sobre la UE y, por ende, en lo que sienten acerca de la UE. Por otra parte, los editores de los periódicos y de los programas de noticias de las televisiones compiten en un mercado de medios de comunicación cada vez más competitivo, y por lo tanto tienen fuertes incentivos para adaptar la cobertura de las noticias de manera que se ajuste a las actitudes de sus principales lectores y televidentes, ya que de otro modo se arriesgarían a que sus lectores/televidentes cambiaran a otras fuentes de información. Ver página 54. ¿Qué ventajas y qué inconvenientes tienen, respectivamente, las estrategias de consenso y de politización en relación al apoyo a la UE? Las élites políticas europeas se enfrentan a un dilema. Pueden seguir con la práctica de la política por consenso (que podría provocar más oposición pública a la UE y una brecha más grande entre las actitudes del público y las de las élites) o abandonar la política por consenso y tratar de politizar la cuestión europea en la política interna y a nivel europeo: los distintos líderes y partidos políticos nacionales podrían asumir distintas posiciones sobre los temas de la agenda política de la UE. Esto haría la política a nivel europeo más conflictiva y menos adecuada para el consenso, pero podría cerrar la brecha entre las actitudes cada vez más divididas entre los ciudadanos en toda Europa y las élites a nivel nacional y europeo. Ver páginas 54 y 55.

Tema 5. Los partidos políticos (Democracia, partidos y elecciones)
Tema 5. Los partidos políticos (Democracia, partidos y elecciones)

En el ámbito estatal, en Europa, los partidos y las elecciones funcionan de acuerdo con el modelo de “gobierno con partidos en competición”. También hay un sistema emergente de partidos a escala europea. Cada cinco años se celebran elecciones al Parlamento Europeo en toda Europa y en el mismo existen partidos políticos competitivos y cohesionados. Pero aún falta bastante para alcanzar una verdadera política democrática en la UE.

5.1. Democracia: escoger partidos, líderes y políticas Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y funcionan de dos maneras interrelacionadas: 1) Las elecciones permiten que los votantes escojan quién les gobierne. 2) Las elecciones permiten que los votantes escojan políticas. Solamente existe

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democracia si hay posibilidad de elegir entre políticos y políticas que compiten entre sí, y si existe una posibilidad razonable de alternancia en el gobierno. En la mayoría de los sistemas democráticos, la competición en relación con las políticas y los cargos públicos se combina en un solo modelo de “gobierno con partidos en competición”. En este modelo, el líder del partido que gana la elección se transforma en el jefe del ejecutivo, y el partido actúa con cohesión en la escena legislativa para aplicar la política presentada en el programa electoral. Mientras tanto, los partidos perdedores de la oposición procuran demostrar los defectos de los políticos que gobiernan. En este modelo, los votantes ejercen una influencia indirecta en los resultados políticos. Otros modelos alternativos permiten que los votantes ejerzan una elección directa sobre los que ocuparán los cargos públicos o sobre la agenda política. En primer lugar, en el modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En segundo lugar, mediante referendos, los votantes pueden elegir directamente las políticas. Siguiendo la lógica del modelo de gobierno con partidos en competición, la mayoría de los autores argumentaron sobre el “déficit democrático” de la UE que: a) el Parlamento Europeo debería ser elegido directamente; y b) debería recibir poderes más amplios en el proceso legislativo y en el nombramiento del ejecutivo. Desde 1979, cada cinco años se vienen celebrando “elecciones directas” al Parlamento Europeo. Y mediante una serie de reformas de los tratados, el Parlamento ha recibido un mayor poder en el proceso legislativo de la UE respecto del consejo y de la Comisión, así como en la elección de la Comisión. Por lo que respecta estrictamente al procedimiento, la elección del Parlamento Europeo y los nuevos poderes legislativos y de nombramiento del ejecutivo que posee el Parlamento Europeo sugieren que el déficit democrático en la UE ha sido superado. Sin embargo, en lo sustancial, la UE carece de una verdadera “política democrática”, que necesitaría lo siguiente: a) una verdadera contienda entre partidos y líderes políticos para controlar la agenda política a nivel europeo y para ocupar los principales cargos políticos en la UE; b) decisiones de los votantes expresadas en las elecciones al Parlamento Europeo sobre la base de programas políticos rivales o candidatos que compiten por cargos políticos; y c) que los resultados vencedores en las elecciones se traduzcan en medidas legislativas y ejecutivas a nivel europeo por medio de partidos políticos cohesionados. Si esta pauta de comportamiento no existe en la UE, entonces no es posible considerar a la UE como una entidad política democrática en el sentido que la ciencia política normalmente otorga a este concepto.

5.2. El debate sobre “déficit democrático” No existe una única definición del déficit democrático en la UE. Sin embargo, Weiler ha descrito una “versión estándar” del mismo. Si añadimos algunos elementos a la definición de Weiler, la “versión estándar” del déficit democrático incluye cinco conjuntos de afirmaciones:

1) Mayor poder ejecutivo menor control parlamentario estatal. Como los poderes se han orientado hacia el Consejo y los Comisarios, se ha reducido el poder de los parlamentos estatales: primero, porque los gobiernos pueden ignorar a sus parlamentos cuanto toman decisiones en Bruselas; segundo, porque como en el Consejo se emplea la mayoría cualificada, pueden quedar en minoría en una votación; y tercero, porque la Comisión europea está más allá del control de los parlamentos estatales. 2) El Parlamento Europeo es demasiado débil. El Consejo sigue dominando al Parlamento a la hora de aprobar la legislación y el presupuesto, y los ciudadanos no están tan bien conectados con sus eurodiputados como lo están con sus parlamentarios estatales. 3) No hay elecciones “europeas”. Los ciudadanos no pueden votar sobre políticas de la UE, excepto en referendos sobre la adhesión a la UE o la reforma de los tratados. 4) La UE es demasiado distante. Los ciudadanos no pueden entender la UE. La Comisión no es ni un gobierno al uso ni sólo una burocracia, y es nombrada mediante un procedimiento poco claro en vez de ser elegida directamente por el pueblo o indirectamente por un parlamento. El Consejo sigue siendo un legislativo hermético en gran parte. El Parlamento es incomprensible debido a la naturaleza multilingüe de los debates. Y el proceso

a la naturaleza multilingüe de los debates. Y el proceso Su distribución está prohibida | Descargado

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político de la UE es sumamente tecnocrático. 5) Deriva política. La UE aprueba políticas que no reciben el apoyo de la mayoría de los ciudadanos en muchos Estados miembros, tales como un marco regulador de carácter neoliberal para el mercado único, un marco monetario para la UEM y subsidios masivos para los agricultores mediante la PAC. Majone (que refuta muchas de las anteriores afirmaciones) argumenta que la UE es esencialmente un “Estado regulador”, que no debería producir resultados redistributivos ni de asignación de valores, y por tanto no requiere una legitimación democrática parecida a la que los “Estados del bienestar” sí requieren. Majone sostiene que las políticas reguladoras en la UE deberían intentar principalmente corregir las deficiencias del mercado, y por tanto dichas políticas deberían estar diseñadas de modo que beneficien a todos en lugar de favorecer a unas personas a expensas de otras (que es el objetivo explícito de las políticas redistributivas). Así, Majone sostiene que el diseño de las políticas de la UE, que afectan sobre todo a la regulación de los bienes, los servicios, el capital y la mano de obra en el mercado único, debería mantenerse aislado de los procesos habituales de la política democrática mayoritaria. Por ejemplo, a la hora de diseñar el programa del mercado único, como la Comisión era independiente de cualquier control político directo, pudo idear, desarrollar y proponer normas sociales, económicas y medioambientales que iban en interés de toda Europa. Si la “política democrática normal” hubiese establecido el marco básico para el mercado interno, en lugar de un mercado interno que representa un equilibrio entre la desregulación de los mercados nacionales y las normas comunes medioambientales y sociales, la UE hubiera poseído o bien un marco abiertamente neoliberal, con pocas normas sociales y medioambientales, o bien un marco abiertamente socialdemócrata, con elevados costes para las empresas y los consumidores. En cualquiera de estas dos situaciones habría habido una amplia oposición al programa del mercado interno por parte de los que apoyaban al lado perdedor. En opinión de Majone, el principal problema al que se enfrenta la UE no es tanto un déficit democrático, sino una “crisis de credibilidad”. Opina que la solución de este problema reside básicamente en los procedimientos. Lo que la UE necesita es un proceso de toma de decisiones más transparente, un examen a posteriori por parte de los tribunales y los defensores del pueblo, una mayor profesionalidad y mayores conocimientos técnicos, normas que protejan los derechos e intereses de las minorías y un mejor control por parte de los actores privados, los medios de comunicación y los parlamentarios, tanto a nivel europeo como a nivel nacional. Según esta opinión, una UE dominada por el Parlamento Europeo o por una Comisión directamente elegida politizaría el proceso de toma de decisiones reguladoras. Esta politización daría resultados redistributivos y no resultados eficientes u óptimos paretianos, porque las mayorías políticas fomentarán inevitablemente los intereses de los que les apoyan en contra de los intereses de las minorías o de toda Europa, y por tanto socavarían la legitimidad de la UE en lugar de aumentarla. Moravcsik va más allá e intenta rebatir las principales afirmaciones en las que se basa la versión estándar del déficit democrático. Contra el argumento de que el poder se ha centralizado en el ejecutivo, Moravcsik señala que los gobiernos nacionales son las instituciones donde los políticos están más directa y estrictamente controlados. Contra la crítica de que los ejecutivos están más allá del control de las instituciones representativas, argumenta que el acontecimiento institucional más importante en la UE ha sido el incremento de los poderes del Parlamento Europeo en el proceso legislativo y en la selección de la Comisión. Sostiene también que el diseño de las políticas y la toma de decisiones en la UE es más transparente que en la mayoría de los Estados miembros, que los burócratas de la UE en la Comisión y el Consejo tienen la obligación de atender a numerosos intereses de las sociedades nacionales y de la sociedad europea, que tanto el TJE como los tribunales nacionales realizan una extensa revisión judicial de las medidas y acciones de la UE, y que el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tienen crecientes poderes de vigilancia, examen y control. Finalmente, contra la denominada “crítica socialdemócrata” en el sentido de que las políticas de la UE tienen un sesgo (neoliberal) en contra del votante mediano,

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Moravcsik sostiene que el sistema de controles y contrapesos de la UE garantiza que se necesita un amplio consenso antes de poder aprobar cualquier política. En consecuencia, los partidarios radicales del libre mercado están tan descontentos con los resultados políticos moderados de la UE como los izquierdistas radicales. Los argumentos de Moravcsik se ajustan a la teoría intergubernamental de la política de la UE, en la cual, como los gobiernos de los Estados miembros dirigen la UE y la Comisión es sólo un agente delegado, no hay consecuencias de las negociaciones intergubernamentales que no sean las deseadas. Por lo tanto, puesto que los gobiernos son responsables ante sus electorados y no hay brecha entre las preferencias de los gobiernos electos y los resultados finales de la política de la UE, ésta no es antidemocrática porque los resultados políticos de la UE reflejan a grandes rasgos las preferencias de los votantes europeos. En cuanto al argumento de Majone, estaría justificado aislar a la UE de la contienda política democrática durante la etapa de creación del mercado en la evolución de la UE para garantizar que la arquitectura política y económica básica fuera en interés de prácticamente todos los ciudadanos europeos. Asimismo, cuando había posibles consecuencias redistributivas de la integración del mercado en Europa, el acuerdo unánime entre los gobiernos garantizaba que las políticas presupuestarias se usaran como pagos laterales para compensar a los posibles perdedores en el proceso. Sin embargo, ahora que la UE ha pasado de la etapa de creación del mercado a la de decidir qué políticas sociales y económicas se han de llevar a cabo en el mercado interior y cómo se deben reformar, la mayoría de las nuevas políticas de la UE tienen ganadores y perdedores. En consecuencia, la mayoría de los temas con los que se enfrenta la UE hoy son de naturaleza explícitamente política, y en esos temas los ciudadanos, los grupos de interés, los partidos políticos y los gobiernos se encuentran en distintos lados del proceso político. En cuanto al argumento de Moravcsik: afirmar que, como consecuencia de la responsabilidad de los gobiernos estatales y de los controles y contrapesos de la UE, los resultados políticos de la UE se acercan a las opiniones del ciudadano europeo medio, no es suficiente para demostrar que la UE es democrática. En ausencia de un debate político y de una competición democrática sobre la dirección de las políticas de la UE, no sabemos a priori si las opiniones actuales del ciudadano medio de la UE sobre un tema podrían ser diferentes si se hubiera celebrado, de hecho, ese debate. Las opiniones de los ciudadanos sobre la mayoría de las cuestiones políticas sólo están formadas en parte. Esto ocurre porque la mayoría de ellos dispone de una información limitada acerca de las probables consecuencias de un cambio político. Sin un debate político abierto, las opiniones de los ciudadanos pueden ser fácilmente manipuladas por activistas políticos, como los directores de periódicos, los líderes de los partidos políticos o los grupos de presión y lobbies. Si hay un debate más abierto entre los principales líderes políticos, los que defienden una postura determinada se verán forzados a aclarar sus posiciones y hacer frente a sus oponentes en los medios de comunicación o fuera de la política de los partidos mayoritarios. El resultado sería un proceso de aprendizaje político. Hay otras razones por las que sería deseable una política democrática en la UE: 1) Las elecciones democráticas competitivas garantizan que las políticas y los cargos electos responden a las preferencias de los ciudadanos. 2) La política democrática fomenta la formación de coaliciones en las instituciones, lo cual permite superar los bloqueos en los que a veces se instalan las políticas y las instituciones. El sistema de controles y contrapesos de la UE no plantea ningún problema cuando las políticas se ponen en marcha. Sin embargo, una vez aprobada una política, el resultado es a menudo una paralización de la misma. Esto ocurre porque bastan unos pocos actores para impedir que una mayoría emprenda una reforma de las políticas. Con una formación más sencilla y abierta de coaliciones es más probable que se pueda superar el bloqueo. 3) La política democrática ofrece incentivos para que los medios de comunicación cubran lo que ocurre en Bruselas. Hay poca información sobre ello en las noticias de TV y en los periódicos nacionales. En parte, esto se debe a que los responsables

nacionales. En parte, esto se debe a que los responsables Su distribución está prohibida | Descargado

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mediáticos se mueven en mercados extremadamente competitivos, lo que les obliga a cubrir acontecimientos políticos no porque sean importantes sino porque son “infoentretenimiento” para sus audiencias. Hasta que no haya un suceso político verdaderamente dramático en Bruselas, los editores de noticias no tendrán incentivos para cubrir la política de la UE. 4) Una competición política democrática puede generar un mandato para llevar a cabo un cambio de políticas. Un mandato implica el reconocimiento público de los ganadores en una contienda política. Por una parte, el público reconoce al político o a la coalición vencedora, y reconoce que tiene derecho a intentar aplicar su programa político. Por otra parte, los políticos y quienes les apoyan en el lado de los perdedores aceptan que han perdido y están dispuestos a permitir que el otro lado gobierne. Esto es crucial para el “consentimiento de los perdedores”. 5) La política democrática tiene un poderoso efecto formativo, pues fomenta la evolución gradual de las identidades políticas. Por ejemplo, en la evolución de las democracias, la sustitución de las identidades locales por las nacionales ocurrió mediante el proceso de contiendas de partidos y elecciones masivas. La mayoría política actual se ubica en el centro- derecha, lo que significa que las políticas actuales de la UE van en una dirección más orientada hacia el mercado libre. Sin una política democrática abierta, la mayoría de los ciudadanos no reconocerán esta “coalición de gobierno”. Por lo tanto, en lugar de reconocer que las actuales políticas de derecha son producto de la misma, y que cambiarían si surgiera una coalición distinta, los partidos y ciudadanos de izquierda creen que las políticas de libre mercado son una característica permanente de la UE. Esto explica por qué muchos ciudadanos de la izquierda se oponen actualmente a la UE. Si estos ciudadanos tuvieran expectativas de que la mayoría política a nivel europeo pudiera cambiar en un futuro cercano, estarían más dispuestos a aceptar la legitimidad de la UE. Entonces, con el tiempo, a medida que la coalición europea pasa desde la derecha moderada a la izquierda moderada y de nuevo a la anterior, empezaría a surgir una identidad democrática en toda Europa.

5.3. Partidos: competición y organización La política de la UE es una política de partidos. Los partidos son los principales actores en las elecciones nacionales, las elecciones al Parlamento Europeo y los referendos. Son los principales órganos que conectan a los gobiernos con los parlamentos y a éstos con los votantes. En consecuencia, proporcionan vínculos vitales entre los escenarios nacionales y europeos, y entre las propias instituciones de la UE. 5.3.1. Partidos nacionales y Europa Ninguna familia de partidos domina la política de la UE. Los socialdemócratas son la principal fuerza en el centro-izquierda en todos los Estados miembros, mientras que la derecha establecida está dividida: los demócrata-cristianos son la fuerza más amplia en algunos países y los conservadores en otros. Los liberales ocupan una posición decisiva entre estas dos fuerzas y están disponibles para formar coaliciones con la izquierda o con la derecha. En cuanto a la cuestión de la integración europea, sin embargo, mientras las familias de partidos del centro-izquierda (socialdemócratas y verdes) son moderadamente pro- europeos, existe una división en el centro-derecha entre los partidos predominantemente pro- europeos (como los democristianos) y los conservadores más anti-europeos (como los conservadores británicos y checos), que prefieren una asociación más laxa de Estados-nación en lugar de una estructura más federal. Sin embargo, pese a que hay una creciente oposición a la integración europea, en el nivel de las élites casi todos los partidos de Europa son pro- europeos, mientras que los anti-europeos se ubican en la derecha o izquierda radicales. Las ubicaciones de las familias de partidos sugieren varias alianzas posibles en la política de la UE. Los aliados naturales más claros son los demócrata-cristianos, los conservadores y los liberales, todos ellos de centro-derecha moderada y pro-europeos. En cambio, los socialistas se enfrentan a una disyuntiva: una posible alianza con estas fuerzas de centro-derecha en un programa común pro-europeo, o una alianza con los verdes y la izquierda radical en un bloque común del ala izquierda. Sin embargo, esta última alianza

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estaría dividida sobre la cuestión de la integración europea, puesto que la izquierda radical es considerablemente anti-europea. Así, los partidos de la misma familia tienen preferencias semejantes en las cuestiones de izquierda-derecha. Pero la integración europea afecta de manera distinta a estas preferencias políticas nacionales. En algunos países, los resultados de la política de la UE suelen cambiar las políticas internas orientándolas más hacia la izquierda, mediante la introducción de nuevas normas sociales, mientras que en otros países las políticas de la UE suelen orientarlas más hacia la derecha, liberalizando los mercados internos. El dominio de la coalición centrista a favor de la UE en la política europea, que ha impedido que los partidos principales compitan sobre temas europeos en las campañas electorales nacionales, significa que las posiciones anti-europeas entre el electorado no han tenido mucho impacto en los sistemas de partidos nacionales. En consecuencia, los votantes anti-europeos expresan su frustración respecto a este “cartel” pro-europeo en escenarios electorales donde la estructura normal de la contienda de los partidos no es tan dominante: es decir, en elecciones al Parlamento Europeo y referendos sobre cuestiones europeas. 5.3.2. Partidos a nivel europeo Existen dos estructuras organizativas de partidos a nivel europeo. La más destacada es la formada por los grupos políticos del Parlamento Europeo. Estos grupos se formaron en la Asamblea de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 1953, precursora del moderno Parlamento Europeo. Desde entonces, los grupos políticos en el Parlamento Europeo han evolucionado hasta convertirse en organizaciones extremadamente desarrolladas, con sus propios presupuestos, estructuras de liderazgo, personal administrativo, normas y reglamentos de procedimientos, comités y grupos de trabajo. La segunda estructura organizativa consiste en federaciones transnacionales de partidos externas al Parlamento, que se formaron en el periodo preparatorio de las primeras elecciones directas de mediados de los setenta. La Confederación de Partidos Socialistas de la CE fue la primera que se creó en 1974, seguida por la Federación de Partidos Liberales y Democráticos de la CE y por el Partido Popular Europeo (PPE) de partidos demócrata-cristianos en 1976. Eran éstas organizaciones bastante laxas, que no tenían estructuras altamente sofisticadas a nivel europeo, ni tenían una orientación política clara ni coherente. Las federaciones establecieron organizaciones nuevas y más coherentes. El Partido Socialista Europeo se fundó en 1992, el PPE aprobó un nuevo conjunto de estatutos en 1992, se estableció una nueva Federación Europea de Partidos Verdes en 1993 y se constituyó en 1993 el Partido Europeo Liberal Demócrata Reformista. Estas organizaciones de partidos fortalecieron sus vínculos con los grupos políticos del Parlamento Europeo, y también con los representantes de estas federaciones de partidos en la Comisión, el Consejo y el Consejo Europeo. Estas federaciones se han transformado gradualmente en verdaderos euro-partidos. A finales de los noventa, el centro-izquierda dominaba la política de la UE y el grupo socialista era el más numeroso en el Parlamento Europeo; los partidos de centro-izquierda dirigían 13 de los gobiernos de los entonces 15 Estados miembros. En 2005 ya se había producido un considerable giro hacia la derecha y esta tendencia ha continuado hasta ahora. Por tanto, el PPE es hoy el grupo político más numeroso en el Parlamento Europeo. Si funciona la política democrática en la UE, este giro hacia la derecha en la composición de las instituciones legislativas y ejecutivas de la UE debería producir un giro concomitante en la agenda política de la UE hacia una mayor liberalización y desregulación del mercado. Sin embargo, esta traslación de las fuerzas de los partidos a los resultados políticos requiere que los actores de los partidos que forman parte de la misma familia política cooperen dentro de las tres instituciones y entre ellas, lo cual no siempre ocurre en la política de la UE. Hay algunos datos que demuestran que cuando actúan en el proceso político de la UE, los Comisarios y los gobiernos son proclives a dejarse influir por los partidos a los que están afiliados, así como también por su nacionalidad. Las investigaciones sobre votaciones al Parlamento Europeo ponen de manifiesta que han aumentado los votos que siguen las líneas transnacionales de los partidos, mientras que

las líneas transnacionales de los partidos, mientras que Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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han disminuido los que siguen las líneas nacionales. Esta creciente cohesión de los grupos políticos a la hora de votar no se puede explicar por su creciente homogeneidad ideológica interna. Los partidos nacionales que son miembros de los principales grupos políticos tienen

posiciones políticas bastante diversas, y ha crecido la heterogeneidad interna de los principales grupos a medida que el número de miembros que forman parte de los mismos ha aumentado

a consecuencia de la ampliación de la UE. Pero pese a las escisiones producidas, el PPE, por

ejemplo, sigue estando formado por una amplia coalición de partidos relativamente corporativistas del Benelux, Francia, Alemania y Austria, junto a otros partidos más proclives al libre mercado, establecidos en la Península Ibérica, Escandinavia y Europa Oriental. El hecho de que los votos en el Parlamento Europeo dependan cada vez más de los partidos es el resultado del incremento de poder del Parlamento antes que de la coherencia ideológica interna de los grupos. Como el Parlamento Europeo ha cobrado más influencia en la UE en cuanto a los resultados políticos, lo que está en juego ha ido cobrando importancia para los eurodiputados. Esta mayor importancia significa más incentivos para fortalecer la división del trabajo dentro de los grupos políticos, para intentar ganar votos y modificar los resultados en una determinada dirección política. En consecuencia, los grupos políticos han reforzado sus liderazgos y han establecido mecanismos para recompensar y castigar a los eurodiputados de a pie, y que siguen y acatan la línea del grupo mediante el sistema de indicaciones para el voto o toques de atención, la asignación de comisiones y coordinadores de partido en las comisiones, así como mediante la asignación de puestos de ponente. Sin embargo, los grupos políticos rara vez son capaces de evitar que una delegación nacional de parlamentarios europeos se pase al bando rival en votaciones cruciales. Los grupos políticos controlan los recursos y los beneficios que derivan de la pertenencia al Parlamento, pero los partidos nacionales siguen controlando la selección de candidatos que se presentan a las elecciones al Parlamento Europeo y, por lo tanto, siguen siendo ellos quienes deciden si un eurodiputado volverá a ser seleccionado. En consecuencia, si un parlamentario europeo recibe instrucciones de voto contradictorias, procedentes de su grupo político y su partido nacional, lo habitual es que siga las instrucciones de su partido nacional. No obstante, la creciente cohesión de los grupos políticos sugiere que los partidos nacionales rara vez dan instrucciones

a su eurodiputados para que voten de manera distinta a como votan sus grupos. También ha crecido la competencia entre los grupos políticos europeos. A diferencia de los parlamentos nacionales, no hay una mayoría que gobierne en el Parlamento Europeo. La separación de los poderes ejecutivo y legislativo en la UE significa que las coaliciones se construyen para cada tema en el Parlamento. Es más probable que un grupo vote con grupos que están más cerca de él en la dimensión izquierda-derecha que con grupos que están más lejos de él. Sin embargo, la “amplia coalición” entre el PPE y el PSE se verificó en el 69% de las ocasiones en votaciones nominales de eurodiputados en el sexto Parlamento (2004-2009). Hay dos motivos por los que los dos grupos principales a menudo votan juntos: 1) Según las normas del procedimiento legislativo ordinario, se requiere la mayoría absoluta para que el Parlamento proponga enmiendas en la segunda lectura. Esto obliga a los dos grupos más grandes a trabajar juntos a lo largo de todo el procedimiento legislativo, incluso durante la primera lectura. 2) En muchos temas, el Parlamento se considera a sí mismo unido frente a la Comisión o contra ella, y aún más a menudo contra los gobiernos en el Consejo. Por otra parte, en las votaciones sobre temas de medio ambiente, salud pública y seguridad alimentaria, existía una mayoría pro-medioambiente en el centro-izquierda, compuesta por los socialistas, la izquierda radical, los liberales y los verdes, frente a un bloque minoritario más pro-empresarial compuesto por los demócrata-cristianos/conservadores y los conservadores más nacionalistas. Una coalición de centro-izquierda semejante a ésta votó junta y dominó en los temas de libertades civiles, justicia y asuntos de interior. Mientras tanto, en los temas de mercado interior y protección del consumidor, se formó una mayoría con una coalición de centro-derecha entre el PPE, los liberales y los conservadores más nacionalistas.

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En suma, los partidos a nivel europeo están subdesarrollados si se comparan con los partidos nacionales, y éstos siguen siendo los actores clave en las organizaciones de partidos a nivel europeo. Sin embargo, los grupos políticos en el Parlamento Europeo sí se comportan como partidos parlamentarios nacionales: los eurodiputados votan cada vez más siguiendo criterios y líneas políticas, y la formación de las coaliciones en el Parlamento obedece a las posiciones políticas de izquierda-derecha. Además, las federaciones transnacionales de partidos están empezando a servir de escenario para vincular actores clave de los partidos a escala europea: se trata de los líderes nacionales de los partidos, los líderes de los grupos políticos europeos y los Comisarios Europeos.

5.4. Elecciones: elecciones al Parlamento Europeo y referendos de la UE Hay dos tipos de contiendas electorales relacionadas con la UE: las elecciones al Parlamento Europeo y los referendos sobre reformas de los Tratados de la UE. Mientras las primeras se celebran en toda la UE según un calendario fijo, los referendos sólo se han celebrado esporádicamente en algunos Estados miembros. 5.4.1. Elecciones al Parlamento Europeo: ¿competiciones nacionales o europeas? Se celebraron elecciones directas al Parlamento Europeo por primera vez en junio de 1979, y desde entonces se han celebrado cada cinco años. Se esperaba que una campaña de este tipo obligara a los que tienen derecho de voto a examinar las cuestiones y diversas opciones sobre las que el Parlamento Europeo debería pronunciarse en el futuro. Brindaría a los candidatos vencedores un mandato realmente europeo procedente de sus electores, y fomentaría el surgimiento de partidos políticos realmente europeos. Tras siete elecciones al Parlamento Europeo, esta optimista predicción queda lejos de la realidad. Esto es así porque las elecciones al Parlamento Europeo se celebran no como elecciones “europeas” sino más bien como “contiendas nacionales de segundo orden”. El principal objetivo de los partidos nacionales en toda la UE es ganar y conservar el poder en los gobiernos nacionales. Por tanto, las elecciones que deciden quienes ocupan los cargos de poder en el ejecutivo nacional son “contiendas de primer orden”, y los partidos tratan por consiguiente todas las demás elecciones (al Parlamento Europeo, regionales, locales, etc.) como “competiciones de belleza” que se celebran a la sombra de la competición electoral de primer orden en curso. La naturaleza estatal y de segundo orden de las elecciones al Parlamento Europeo tiene dos efectos: 1) Como las elecciones de segundo orden son menos importantes que las de primer orden, hay menos alicientes para que la gente vote en las elecciones al Parlamento Europeo, y, por lo tanto, hay menos participación en estas elecciones que en las nacionales. La participación en elecciones al Parlamento Europeo siempre ha sido aproximadamente un 20% inferior a la registrada en elecciones parlamentarias nacionales. 2) Como las elecciones al Parlamento Europeo tratan en realidad acerca de la actuación de los gobiernos nacionales, mucha gente vota de manera distinta en una elección al Parlamento Europeo que si se tratara de una elección nacional. Hay dos motivos que lo explican: Primero, algunos ciudadanos usan esta oportunidad para votar sinceramente y no estratégicamente, dando su voto a un partido más afín con sus preferencias y que tiene una oportunidad de ganar un escaño conforme al sistema electoral empleado. Segundo, algunas personas expresan su insatisfacción con el partido en el gobierno votando a un partido de la oposición. El modelo de elecciones nacionales de segundo orden sugiere que la menor participación en elecciones al Parlamento Europeo y el resultado de las mismas no tienen nada que ver con “Europa”. Hay algunas pruebas en sentido contrario: 1) Las actitudes de los votantes hacia Europa sí tienen relevancia a la hora de explicar la participación en las elecciones europeas. Las personas que se oponen a la pertenencia de su país en la UE tienen una actitud negativa hacia el Parlamento Europeo o carecen de conocimientos sobre él o sobre la UE, y es menos probable que voten en esas elecciones. 2) Las actitudes de los votantes hacia la integración europea también tienen influencia en qué partido apoyan en las elecciones europeas. Algunas familias políticas han conseguido sistemáticamente mejores resultados que

han conseguido sistemáticamente mejores resultados que Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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otras familias en estas elecciones. 3) En lo relativo a los parlamentarios europeos y los candidatos a las elecciones al Parlamento, las elecciones funcionan de manera distinta en diferentes Estados miembros. Para empezar, no hay un sistema electoral uniforme en las elecciones europeas: Primero, muchos Estados miembros tienen alguna forma de voto preferente que permite a los ciudadanos elegir entre políticos del mismo partido político, en lugar de elegir entre distintos partidos. Segundo, si bien la mayoría de Estados miembros eligen a sus eurodiputados en una circunscripción nacional única, varios Estados miembros los eligen en diversas circunscripciones subnacionales. Desde 1994, cuando el Parlamento Europeo consiguió obtener el derecho a vetar la elección de los gobiernos para el puesto de Presidente de la Comisión, ha existido la

posibilidad de relacionar las elecciones europeas con el proceso de selección del Presidente de

la Comisión. Desgraciadamente, aún no ha habido candidatos rivales a este puesto, ya sea por

nombramiento individual o a propuesta de los partidos a nivel europeo antes de las elecciones

al Parlamento Europeo. Esto daría mayor sabor europeo a las campañas electorales y también

cambiaría la manera en que los medios cubren las alecciones. Sin una verdadera competición para cubrir puestos ejecutivos en la UE, las alecciones al Parlamento Europeo nunca pasarán de ser más que elecciones nacionales de segundo orden. 5.4.2. Referendos sobre pertenencia a la UE y reformas de los tratados Franklin y sus coautores sostienen que la mayoría de los referendos de la UE funcionan bastante como las elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que las cuestiones europeas en un referéndum sobre la UE son de tan poca relevancia que la popularidad del gobierno de ese momento domina la campaña y el resultado obtenido. Por ejemplo, cuando examinan los referendos de Dinamarca, Irlanda y Francia sobre el Tratado de Maastricht en 1992 y 1993, averiguan que el factor determinante en estos casos no fue la actitud hacia la UE

sino el apoyo o la oposición al partido o partidos que gobernaban en ese momento. No obstante, hay datos que demuestran que las actitudes hacia la UE y las posiciones que han tomado diversos actores políticos hacia Europa en las campañas de los referendos sí han desempeñado un papel importante. Por consiguiente, los referendos sobre la UE suelen tratar tanto de política interna como de cuestiones de la UE. Schneider y Weitsman presentan una teoría de las condiciones bajo las cuales la política interna será dominante en una campaña de referéndum sobre la UE. Como los votantes no pueden estar seguros acerca de las consecuencias de un cambio

constitucional importante, su voto dependerá de en qué medida confían en los que lideran la campaña para el referéndum. Si confían en ambas partes, es menos probable que el referéndum trate meramente sobre la popularidad del gobierno. Ahora bien, si no se confía en

el gobierno, es posible que los votantes decidan castigarle. En cualquier caso, es posible que

los votantes estén divididos entre votar para castigar/recompensar al gobierno y votar sinceramente sobre el tema que se les presenta. Simon Hug pronostica cómo el contexto electoral de un referéndum determina si los votantes actúan sinceramente o estratégicamente. En primer lugar, es menos probable que un referéndum sea un mero concurso de popularidad entre partidos y líderes nacionales si es un requisito constitucional y no una iniciativa de un grupo de partidos de la oposición, medios de comunicación o movimiento de protesta. Desde el punto de vista del gobierno, someter una cuestión a los votantes en un referéndum no obligatorio y sufrir una derrota probablemente dañe más al gobierno de forma irreparable que sufrir una derrota en un referéndum obligatorio. En segundo lugar, es menos probable que un referéndum se refiera a partidos y

líderes internos y en cambio es más probable que se refiera a Europa si el resultado del mismo es vinculante para las élites, en lugar de que sea simplemente consultivo. En un referéndum consultivo, los ciudadanos tienen libertad para usar su voto para protestar contra el gobierno,

a sabiendas de que el parlamento será quien decida en última instancia sobre el tema del

referéndum. Por lo tanto, los votantes tienen menos oportunidades de usar un referéndum

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estratégicamente para castigar al gobierno cuando se trata de referendos vinculantes que cuando se trata de referendos no vinculantes. De forma similar, Sara Hobolt muestra cómo la información también desempeña un papel notable a la hora de determinar si Europa es importante en un referéndum relacionado con la UE. Los votantes actúan conforme a sus preferencias hacia la integración europea cuando hay más información disponible. A nivel agregado, las actitudes son más importantes cuando el entorno de la campaña es más intensivo. A nivel individual, los temas europeos tienen un mayor impacto en los votantes mejor informados. Esto sugiere que, cuando disponen de la suficiente información, los votantes pueden escoger con cierta base sobre cuestiones de la UE. Por tanto, es probablemente un error dar por sentado que los resultados contrarios a la UE cosechados en recientes referendos se deben a la escasa o mala información de los votantes sobre la UE o sobre las cuestiones que estaban en juego. De hecho, podría haber ocurrido precisamente lo contrario. Finalmente, los referendos sobre la UE afectan al comportamiento de los gobiernos nacionales y a las actitudes de los votantes hacia la UE, y por lo tanto tienen consecuencias políticas para la UE en su conjunto. Por lo que respecta a los gobiernos, la obligación de celebrar un referéndum sobre una reforma de Tratado de la UE aumenta el riesgo de que se rechace la reforma. Esto fortalece la posición negociadora de los Estados miembros que se ven obligados a celebrar referendos y cuyos votantes son más críticos respecto de la UE, en comparación con aquellos en los que las reformas de los tratados sólo requieren una votación parlamentaria y donde un solo partido controla una clara mayoría en el parlamento. Por lo que respecta a los votantes, los referendos tienen un “efecto estímulo” más poderoso que las elecciones al Parlamento Europeo. Cuando se celebra un referéndum sobre la UE, las élites se ven obligadas a debatir en público cuestiones relacionadas con ese tema y explicar a los ciudadanos las instituciones de la UE y la complejidad de las reformas de los tratados. En consecuencia, los ciudadanos de aquellos Estados miembros que han celebrado referendos suelen estar bastante mejor informados sobre la UE que los de Estados donde nunca se han celebrado referendos al respecto, o que sólo han celebrado alguno hace varias décadas. Más aún, los referendos sobre la UE afectan al nivel de apoyo para la integración europea, ya que aumenta la aceptación pública de las decisiones del gobierno en relación con la UE, y por tanto afectan también a la legitimidad de la propia UE. Los referendos sobre la UE bridan a los votantes una mayor oportunidad de pronunciarse y expresar sus opiniones sobre la UE, pero la mayoría de contextos institucionales y políticos alientan a los ciudadanos a votar estratégicamente sobre temas internos en lugar de expresar sus opiniones sinceras sobre asuntos de la UE. Además, los referendos sobre la UE tratan sobre grandes temas constitucionales y no sobre si la agenda política de la UE debería orientarse más en una dirección determinada, y por lo tanto son instrumentos bastante toscos para conectar a los ciudadanos con la política de nivel europeo.

5.5. Conclusión: ¿Política democrática en la UE? La UE no es un sistema político especialmente democrático. En términos de procedimiento, la UE cumple todos los requisitos para que un Estado sea considerado democrático. Elegimos a nuestros gobiernos, que negocian en nuestro nombre en Bruselas y deciden quién forma parte del ejecutivo de la UE. Elegimos a los parlamentarios europeos y elegimos indirectamente a la Comisión. Más aún, las elecciones al Parlamento Europeo son libres y justas, y la libertad de asociación y de prensa están garantizadas por la Convención Europea de Derechos Humanos, de la que son signatarios todos los Estados miembros de la UE. En otras palabras, la UE reúne los requisitos para formar parte de la propia UE. Sin embargo, en términos de contenido, la UE está lejos de llegar a ser democrática. Las elecciones a los gobiernos nacionales tratan de cuestiones nacionales, las protagonizan partidos nacionales en contienda, y versan sobre quién será nombrado para ocupar los cargos del gobierno nacional. En cambio, las elecciones al Parlamento Europeo son subproductos de

las elecciones al Parlamento Europeo son subproductos de Su distribución está prohibida | Descargado por Antonio

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estas contiendas electorales nacionales: se dirimen cuestiones internas en lugar de tratar sobre la agenda política de la UE o sobre quién ostenta un cargo ejecutivo a nivel europeo. Por lo tanto, los votantes no pueden escoger entre programas políticos rivales para la UE ni pueden “despedir” a los que ejercen el poder político a nivel europeo. Las consecuencias políticas de este sistema indirecto de representación y de elecciones no son completamente negativas. Los votantes tienen una repercusión sobre las políticas de la UE mediante las elecciones nacionales, y han usado cada vez más los referendos sobre asuntos de la UE para limitar las acciones de sus gobiernos en el ámbito europeo. Además, como los partidos en el gobierno suelen perder las elecciones europeas y los partidos en la oposición suelen ganarlas, el “gobierno dividido” ha sido lo habitual en la UE hasta hace poco. Sin embargo, el problema es que, sin un sistema más directamente democrático, hay pocos incentivos para que los líderes europeos aborden algunos de los problemas fundamentales con los que se enfrenta Europa. En un ente político auténticamente democrático, las decisiones políticas difíciles se resuelven con un procedimiento de elecciones democráticas, que obliga a las élites a debatir los temas y permite que los votantes se formen su propia opinión en respuesta a este debate. Si se les diera la oportunidad de hacerlo, los votantes europeos y los nacientes partidos de nivel europeo estarían a la altura del desafío de la democracia en la UE. Como la batalla por el control de la agenda política es una contienda crucial en cualquier sistema político, la manera en que se elige al Presidente de la Comisión, y los efectos secundarios indeseados de esta competición para dicho cargo en el funcionamiento de la UE, probablemente determine la viabilidad de un sistema de gobierno más directamente democrático para Europa. Debido a que un Parlamento Europeo más poderoso o un Presidente de la Comisión electo podrían poner en cuestión el poder de los Estados miembros de la UE, muchos gobiernos son reacios a la hora de permitir una contienda más abierta para el cargo de Presidente de la Comisión o un papel más decisivo para que los grupos políticos en el Parlamento Europeo elijan dicho cargo. Sin embargo, puede que estemos acercándonos al momento en que los votantes castiguen a sus gobiernos por no tomar decisiones clave a nivel europeo, y la propia existencia de la UE se vea amenazada. Frente a esta situación, algunos gobiernos tal vez consideren que una UE más democrática es un mal menor. Hasta que llegue ese momento, será racional que los ciudadanos se mantengan escépticos respecto del proceso de integración europea y, por tanto, que no se tomen las elecciones europeas demasiado en serio ni confíen demasiado en sus gobiernos cuanto tomen decisiones en la UE.

Preguntas de autoevaluación (Tema 5) Democracia: escoger partidos, líderes y políticas

En democracia, las elecciones sirven para elegir a los gobernantes. Pero, además de líderes, ¿qué eligen los ciudadanos en cada elección? Además de gobernantes, los ciudadanos eligen políticas. Ver páginas 60 y 61. ¿Qué importancia tiene la competencia entre políticos y políticas en una democracia? Solamente existe democracia si hay posibilidad de elegir entre políticos y políticas que compiten entre sí, y si existe una posibilidad razonable de alternancia en el gobierno. Ver páginas 60 y 61. En una democracia, ¿de qué maneras distintas pueden influir los votantes sobre los políticos para lograr políticas favorables a sus intereses? En el modelo de gobierno con partidos en competición, los votantes ejercen una influencia indirecta en los resultados políticos. En el modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En los referendos, los votantes pueden elegir directamente las políticas. Ver página 61. ¿Qué diferencia hay entre el modelo presidencial y el modelo de gobierno con partidos en competición? En el modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En el modelo de gobierno con partidos en competición, los votantes eligen un partido, cuyo líder se convierte en jefe del ejecutivo. Ver página 61. ¿Qué le faltaba a la Unión Europea para asemejarse a un modelo de gobierno con partidos en competición? Según la mayoría de autores, a) el Parlamento Europeo debería ser elegido directamente;

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y b) debería recibir poderes más amplios en el proceso legislativo y en el nombramiento del ejecutivo.

Ver página 61. ¿Por qué se critican como insuficientes la introducción de elecciones directas al Parlamento Europeo y el aumento de poderes del Parlamento a la hora de garantizar a la UE una verdadera política democrática? Aunque la elección del Parlamento Europeo y los nuevos poderes legislativos y de nombramiento del ejecutivo que posee el Parlamento Europeo sugieren que el déficit democrático en la UE ha sido superado, en lo sustancial la UE carece de una verdadera política democrática. Ver página 61. ¿De qué elementos carece la UE que le impiden disfrutar de una verdadera política democrática? En este sentido, la UE carece de: a) una verdadera contienda entre partidos y líderes políticos para controlar la agenda política a nivel europeo y para ocupar los principales cargos políticos en la UE; b) decisiones de los votantes expresadas en las elecciones al Parlamento Europeo sobre la base de programas políticos rivales o candidatos que compiten por cargos políticos; y c) que los resultados vencedores en las elecciones se traduzcan en medidas legislativas y ejecutivas a nivel europeo por medio de partidos políticos cohesionados. Ver página 61.

El debate sobre el déficit democrático

Enumere brevemente cuáles serían los cinco elementos que justifican la atribución de un déficit democrático a la UE. 1) Mayor poder ejecutivo menor control parlamentario estatal. 2) El Parlamento Europeo es demasiado débil. 3) No hay elecciones “europeas”. 4) La UE es demasiado distante. 5) Deriva política. Ver páginas 61 y 62. ¿Por qué el predominio del poder ejecutivo en la UE contribuiría a alimentar el supuesto déficit democrático de la UE? Como los poderes se han orientado hacia el Consejo y los Comisarios, se ha reducido el poder de los parlamentos estatales: primero, porque los gobiernos pueden ignorar a sus parlamentos cuanto toman decisiones en Bruselas; segundo, porque como en el Consejo se emplea la mayoría cualificada, pueden quedar en minoría en una votación; y tercero, porque la Comisión europea está más allá del control de los parlamentos estatales. Ver página 61. ¿Por qué se dice que el papel del Parlamento Europeo es un elemento central en el supuesto déficit democrático de la UE? El Consejo sigue dominando al Parlamento a la hora de aprobar la

legislación y el presupuesto, y los ciudadanos no están tan bien conectados con sus eurodiputados como

lo están con sus parlamentarios estatales. Ver página 61.

¿Por qué, en el contexto del debate sobre el déficit democrático de la UE, se dice que “no hay elecciones europeas”? Los ciudadanos no pueden votar sobre políticas de la UE, excepto en referendos sobre la adhesión a la UE o la reforma de los tratados. Ver página 61. ¿Qué elementos se suelen mencionar para justificar la afirmación de que la UE está alejada de los ciudadanos? Los ciudadanos no pueden entender la UE. La Comisión no es ni un gobierno al uso ni sólo una burocracia, y es nombrada mediante un procedimiento poco claro en vez de ser elegida directamente por el pueblo o indirectamente por un parlamento. El Consejo sigue siendo un legislativo hermético en gran parte. El Parlamento es incomprensible debido a la naturaleza multilingüe de los debates. Y el proceso político de la UE es sumamente tecnocrático. Ver páginas 61 y 62. ¿Qué tipo de políticas ejemplificarían la deriva política que critican aquellos que dicen que la UE aprueba políticas que no gozan de la aprobación de los ciudadanos? La UE aprueba políticas que no reciben el apoyo de la mayoría de los ciudadanos en muchos Estados miembros, tales como un marco regulador de carácter neoliberal para el mercado único, un marco monetario para la UEM y subsidios masivos para los agricultores mediante la PAC. Ver página 62. ¿Qué argumentos utiliza G. Majone para refutar la existencia de un déficit democrático en la UE? Majone argumenta que la UE es esencialmente un “Estado regulador”, que no debería producir resultados redistributivos ni de asignación de valores, y por tanto no requiere una legitimación democrática parecida a la que los “Estados del bienestar” sí requieren. Para Majone, el principal problema al que se enfrenta la UE no es tanto un déficit democrático, sino una “crisis de credibilidad”. Ver página 62. ¿Qué diferencia hay entre las necesidades de legitimación democrática de un estado regulador y de un estado del bienestar? Ver respuesta a la pregunta anterior. Un Estado regulador no requiere una legitimación democrática parecida a la de un Estado del bienestar. Ver página 62. ¿Qué ventajas habría tenido, según G. Majone, el hecho de que la UE no fuera totalmente democrática? Si la “política democrática normal” hubiese establecido el marco básico para el mercado interno, en lugar de un mercado interno que representa un equilibrio entre la desregulación de los mercados nacionales y las normas comunes medioambientales y sociales, la UE hubiera poseído o bien

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un marco abiertamente neoliberal, con pocas normas sociales y medioambientales, o bien un marco abiertamente socialdemócrata, con elevados costes para las empresas y los consumidores. Ver pág. 62. Según G. Majone, ¿qué elementos permitirían a la UE superar su crisis de credibilidad? Para superar su crisis de credibilidad, según Majone, la UE necesita un proceso de toma de decisiones más transparente, un examen a posteriori por parte de los tribunales y los defensores del pueblo, una mayor profesionalidad y mayores conocimientos técnicos, normas que protejan los derechos e intereses de las minorías y un mejor control por parte de los actores privados, los medios de comunicación y los parlamentarios, tanto a nivel europeo como a nivel nacional. Ver página 62. ¿Qué argumentos llevan a G. Majone a concluir que la politización de la UE sería contraproducente? Según Majone, la politización de la UE daría resultados redistributivos y no resultados eficientes u óptimos paretianos, porque las mayorías políticas fomentarán inevitablemente los intereses de los que les apoyan en contra de los intereses de las minorías o de toda Europa, y por tanto socavarían la legitimidad de la UE en lugar de aumentarla. Ver página 62. ¿Qué argumentos utiliza A. Moravcsik para refutar la existencia de un déficit democrático en la UE? Contra el argumento de que el poder se ha centralizado en el ejecutivo, Moravcsik señala que los gobiernos nacionales son las instituciones donde los políticos están más directa y estrictamente controlados. Contra la crítica de que los ejecutivos están más allá del control de las instituciones representativas, argumenta que el acontecimiento institucional más importante en la UE ha sido el incremento de los poderes del Parlamento Europeo en el proceso legislativo y en la selección de la Comisión. Sostiene también que el diseño de las políticas y la toma de decisiones en la UE es más transparente que en la mayoría de los Estados miembros, que los burócratas de la UE en la Comisión y el Consejo tienen la obligación de atender a numerosos intereses de las sociedades nacionales y de la sociedad europea, que tanto el TJE como los tribunales nacionales realizan una extensa revisión judicial de las medidas y acciones de la UE, y que el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tienen crecientes poderes de vigilancia, examen y control. Ver página 62. ¿Por qué cree A. Moravcsik que la crítica socialdemócrata a la UE no está justificada? Contra la denominada “crítica socialdemócrata” en el sentido de que las políticas de la UE tienen un sesgo (neoliberal) en contra del votante mediano, Moravcsik sostiene que el sistema de controles y contrapesos de la UE garantiza que se necesita un amplio consenso antes de poder aprobar cualquier política. Ver páginas 62 y 63. ¿Por qué para las teorías intergubernamentales, el déficit democrático de la UE no tiene sentido? Puesto que los gobiernos son responsables ante sus electorados y no hay brecha entre las preferencias de los gobiernos electos y los resultados finales de la política de la UE, ésta no es antidemocrática porque los resultados políticos de la UE reflejan a grandes rasgos las preferencias de los votantes europeos. Ver página 63. ¿Por qué la consolidación de la UE implica un mayor nivel de conflicto político? La mayoría de las nuevas políticas de la UE tienen ganadores y perdedores. En consecuencia, la mayoría de los temas con los que se enfrenta la UE hoy son de naturaleza explícitamente política, y en esos temas los ciudadanos, los grupos de interés, los partidos políticos y los gobiernos se encuentran en distintos lados del proceso político. Ver página 63. ¿Qué ventajas tendría una mayor competición política y un mayor nivel de debate e información ciudadana sobre la UE? Sin un debate político abierto, las opiniones de los ciudadanos pueden ser fácilmente manipuladas por activistas políticos. Si hay un debate más abierto entre los principales líderes políticos, los que defienden una postura determinada se verán forzados a aclarar sus posiciones y hacer frente a sus oponentes en los medios de comunicación o fuera de la política de los partidos mayoritarios. El resultado sería un proceso de aprendizaje político. Ver página 63. ¿Qué efectos políticos podría tener el que en la UE se celebraran elecciones verdaderamente competitivas? Las elecciones democráticas competitivas garantizan que las políticas y los cargos electos responden a las preferencias de los ciudadanos. Ver página 63. ¿Por qué la ausencia de una verdadera política democrática en la UE fomenta la inercia y el bloqueo de las decisiones políticas? ¿De qué manera podrían superarse estos obstáculos? Una vez aprobada una política, el resultado es a menudo una paralización de la misma (por la ausencia de una verdadera política democrática en la UE). Esto ocurre porque bastan unos pocos actores para impedir que una mayoría emprenda una reforma de las políticas. Con una formación más sencilla y abierta de coaliciones es más probable que se pueda superar el bloqueo. Ver página 63. ¿Por qué, en las circunstancias actuales, los medios de comunicación carecen de incentivos para informar sobre la UE? ¿Qué medidas podrían cambiar dicha situación? Hay poca información sobre ello

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en las noticias de TV y en los periódicos nacionales. En parte, esto se debe a que los responsables mediáticos se mueven en mercados extremadamente competitivos, lo que les obliga a cubrir acontecimientos políticos no porque sean importantes sino porque son “infoentretenimiento” para sus audiencias. Hasta que no haya un suceso político verdaderamente dramático en Bruselas, los editores de noticias no tendrán incentivos para cubrir la política de la UE. Ver páginas 63 y 64. ¿Por qué la ausencia de un mandato claro es un problema en la actual configuración de la política en la UE? ¿Qué impacto tendría que las elecciones generaran mandatos más claros? Un mandato implica el reconocimiento público de los ganadores en una contienda política. Por una parte, el público reconoce al político o a la coalición vencedora, y reconoce que tiene derecho a intentar aplicar su programa político. Por otra parte, los políticos y quienes les apoyan en el lado de los perdedores aceptan que han perdido y están dispuestos a permitir que el otro lado gobierne. Ver página 64. ¿Por qué la configuración actual de la política en la UE obstaculiza la emergencia de una identidad política europea? La mayoría política actual se ubica en el centro-derecha, lo que significa que las políticas actuales de la UE van en una dirección más orientada hacia el mercado libre. Sin una política democrática abierta, la mayoría de los ciudadanos no reconocerán esta “coalición de gobierno”. Por lo tanto, en lugar de reconocer que las actuales políticas de derecha son producto de la misma, y que cambiarían si surgiera una coalición distinta, los partidos y ciudadanos de izquierda creen que las políticas de libre mercado son una característica permanente de la UE. Esto explica por qué muchos ciudadanos de la izquierda se oponen actualmente a la UE. Si estos ciudadanos tuvieran expectativas de que la mayoría política a nivel europeo pudiera cambiar en un futuro cercano, estarían más dispuestos a aceptar la legitimidad de la UE. Entonces, con el tiempo, a medida que la coalición europea pasa desde la derecha moderada a la izquierda moderada y de nuevo a la anterior, empezaría a surgir una identidad democrática en toda Europa. Ver página 64. ¿De qué manera contribuiría una mejora en la política democrática de la UE a atraer a los votantes de izquierdas y a legitimar la UE? Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver página 64.

Partidos: competición y organización

¿Qué papel juegan los partidos políticos en la UE? Son los principales órganos que conectan a los gobiernos con los parlamentos y a éstos con los votantes. En consecuencia, proporcionan vínculos vitales entre los escenarios nacionales y europeos, y entre las propias instituciones de la UE. Ver pág. 64. ¿Cuál es la relación de fuerzas de las familias de partidos en la política de la UE? Los socialdemócratas son la principal fuerza en el centro-izquierda en todos los Estados miembros, mientras que la derecha establecida está dividida: los demócrata-cristianos son la fuerza más amplia en algunos países y los conservadores en otros. Los liberales ocupan una posición decisiva entre estas dos fuerzas y están disponibles para formar coaliciones con la izquierda o con la derecha. Ver página 64. ¿Cómo se posicionan las familias de partidos en relación a la integración europea? Mientras las familias de partidos del centro-izquierda (socialdemócratas y verdes) son moderadamente pro- europeos, existe una división en el centro-derecha entre los partidos predominantemente pro-europeos (como los democristianos) y los conservadores más anti-europeos (como los conservadores británicos y checos), que prefieren una asociación más laxa de Estados-nación en lugar de una estructura más federal. Sin embargo, pese a que hay una creciente oposición a la integración europea, en el nivel de las élites casi todos los partidos de Europa son pro-europeos, mientras que los anti-europeos se ubican en la derecha o izquierda radicales. Ver página 64. ¿Qué coalición domina la política de la UE: la centrista, la izquierdista o la conservadora? Justifique su respuesta.