Sistema Político de La Unión Europea

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Resumen - libro "El Sistema Poltico De La Unin Europea"
Sistema Poltico de la Unin Europea (UNED)
Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)
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GRADO DE SOCIOLOGA
Curso 2014-2015 (Segundo Cuatrimestre)
SISTEMA POLTICO DE LA UNIN EUROPEA
Jess ngel Gonzlez de la Osa
APUNTES DE LA ASIGNATURA DE
SISTEMA POLTICO DE LA UNIN EUROPEA
Febrero / Mayo 2015
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Sistema Poltico de la Unin Europea

Tema 1. El proceso de gobierno (Poltica ejecutiva)

Los gobiernos de los Estados miembros de la UE han delegado importantes facultades
a la Comisin en cuanto a liderazgo poltico, aplicacin de las polticas y regulacin. As, las
responsabilidades polticas se comparten entre el Consejo y la Comisin. Esta separacin de
poderes institucionalizada (ejecutivo dual), puede a veces conducir a un punto muerto. Sin
embargo, el consenso y la estabilidad se garantizan mediante una divisin del trabajo por la
cual el Consejo se encarga de los asuntos a largo plazo y la Comisin sobre los de corto plazo.
1.1. Teoras sobre poltica ejecutiva
En la estructura constitucional clsica, el legislativo decide, el ejecutivo aplica y el
judicial enjuicia. Sin embargo, los gobiernos modernos hacen algo ms que aplicar la ley. Sus
poderes o facultades tienen dos aspectos: poltico y administrativo. Los gobiernos usan su
poder poltico para orientar a la sociedad en una direccin determinada mediante propuestas
de poltica y de legislacin, y usan sus poderes administrativos para aplicar la ley, repartir los
ingresos pblicos y aprobar normas y reglamentos de rango secundario y terciario.
Algunos sistemas concentran estos poderes en manos de un conjunto de funcionarios.
Otros sistemas, como la UE, dividen estas tareas entre distintos actores y rganos. El trmino
principal/agente remite a la delegacin de responsabilidades a actores determinados. Un
agente principal o mandatario que detenta el poder ejecutivo decide delegar determinados
poderes a un agente delegado o mandatado y responsabilizarle de llevar a cabo la tarea.
El desafo ms importante para el agente principal es asegurarse que el agente
delegado ejecute la tarea de modo neutral, ya que los agentes delegados tienen sus propios
intereses y preferencias polticas: 1) Es posible que el agente delegado sea el objetivo de
grupos que presionan a favor de sectores de la sociedad afectados por la tarea. Si los costes y
beneficios que se derivan de la tarea estn distribuidos de manera desigual, los intereses que
podrn ganar o perder pueden intentar capturar al agente delegado o hacer que dependa de
la informacin que suministran, o tentarle con incentivos. 2) Es posible que los organismos
deseen aumentar su propia influencia sobre el proceso poltico. Segn la teora clsica de la
eleccin racional, los funcionarios desean maximizar el presupuesto del que disponen. Unos
presupuestos ms cuantiosos permiten a los funcionarios aumentar sus sueldos, emplear a
ms trabajadores e incrementar su visibilidad. El resultado es una demanda creciente de
recursos pblicos por parte de los burcratas. 3) Es posible que los burcratas estn ms
interesados en maximizar su independencia respecto de sus agentes principales y maximizar su
capacidad de dar forma a las polticas en lugar de maximizar el presupuesto. As, es posible
que los agentes delegados deseen apartarse de la intencin primera que tenan los agentes
principales respecto de las polticas cuyo desarrollo les encargaron originalmente.
El agente principal tiene dos maneras de controlar cmo ejecuta la tarea el agente
delegado: seleccin y control. Al seleccionar un delegado, el principal a menudo ha de elegir
entre uno que tenga preferencias similares a las suyas y uno muy competente para
desempear la tarea. Uno de los problemas con que se enfrenta el principal es que el delegado
pueda cambiar la direccin de la poltica preferida por el principal (punto ideal). Otro problema
es que el agente delegado no sea suficientemente competente como para ejecutar la tarea en
consonancia con la solicitud del agente principal. Ambos problemas se pueden resolver
seleccionando un agente competente cuyo punto ideal sea idntico al del agente principal.
La decisin de delegar es tomada a menudo por un rgano colectivo, cuyos actores no
comparten puntos ideales idnticos. Los actores necesitan ponerse de acuerdo sobre una
poltica y sobre el nivel de delegacin. La preferencia ideal de poltica de la Comisin se sita
fuera del ncleo de preferencias gubernamentales. Tanto los gobiernos como la Comisin
tratarn de garantizar una poltica que se acerque lo ms posible a su punto ideal. Es la
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Comisin la que tiene discrecionalidad para cambiar el resultado de la poltica original, pero
dentro de las limitaciones de las preferencias de los legisladores.
Sin embargo, los agentes principales pueden limitar la deriva de las polticas. Cuando
controla al delegado, el principal puede utilizar mecanismos de supervisin o restringir las
posibilidades de deriva especificando y concretando la tarea delegada. Los mecanismos de
supervisin pueden incluir el uso de otro agente a quien se encomienda la tarea de controlar
cmo est ejecutando la tarea el primer agente. Otra alternativa consiste en que el principal
puede confiar en partes interesadas, tales como grupos de inters y ciudadanos privados, para
que le informen de tales derivas. El enfoque de control mencionado en primer lugar se llama a
veces patrulla de polica, mientras que el mencionado en segundo lugar se denomina en
ocasiones alarma de incendio. El principal puede idear normas y procedimientos para
minimizar la discrecionalidad del agente delegado.
Los legisladores de la UE pueden confiar en dos agentes delegados para aplicar la
legislacin de la UE: la Comisin y las burocracias nacionales. Cuando deciden si delegan a una
o a otras, los gobiernos de la UE intercambian el riesgo de que la Comisin pueda desviarse,
apartndose de la poltica acordada, por el riesgo de que las burocracias nacionales puedan
aplicar la legislacin de forma diferente. La eleccin se sita entonces entre una poltica comn
que es distinta de la que acordaron los gobiernos y una diversidad en la manera en que las
polticas de la UE sern aplicadas en cada Estado miembro. El modo en que los gobiernos
deciden el equilibrio de esta solucin de compromiso depende de la complejidad del tema
poltico en cuestin, as como de la divergencia de los gobiernos en cuanto a sus preferencias
polticas. Cuanto ms complejo es un tema poltico, ms alta ser la probabilidad de que los
gobiernos estn a favor de delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener ms
recursos administrativos que la Comisin. Cuanto ms divergentes son las preferencias de
poltica de los gobiernos, ms preocupados estarn los gobiernos de que la delegacin a la
Comisin entrae una deriva poltica. En consecuencia, si una cuestin de poltica se decide
por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar a sus administraciones nacionales. Si se
decide mediante mayora cualificada, los gobiernos estarn dispuestos a delegar a la Comisin.
1.2. Los Estados miembros: poder ejecutivo, delegacin y discrecionalidad
1.2.1. Delegacin y conferencias intergubernamentales
La firma de tratados y su reforma posterior son resultado de negociaciones y acuerdos
entre los gobiernos de los Estados miembros en Conferencias Intergubernamentales (CIG). El
requisito de la unanimidad en CIG tiende a producir negociaciones de tratados con el mnimo
comn denominador. Sin embargo, el proceso de integracin europea ha podido avanzar
porque los distintos gobiernos han concedido distinta importancia a temas distintos y, por lo
tanto, han estado dispuestos a perder en determinados temas a cambio de ganar en
aquellos temas que son ms importantes para sus intereses nacionales. Los acuerdos
conjuntos alcanzados as han ido aadiendo gradualmente nuevas competencias a la UE y han
delegado poderes ejecutivos en aumento a la Comisin. Las cuestiones a las que han de hacer
frente los gobiernos en las CIG son decidir qu tareas delegarn a un agente comn y hallar el
equilibrio en la necesidad de garantizar que una poltica comn se aplique en toda la UE,
limitando al mismo tiempo el alcance de posibles derivas polticas.
El Tratado de Pars (1951), que estableci la Comunidad Europea del Carbn y del
Acero (CECA), era bsicamente un acuerdo entre Francia y Alemania. A cambio de eliminar las
normas discriminatorias que pesaban sobre la industria alemana, Francia busc una estructura
de produccin y distribucin planificada para sus propias industrias del carbn y el acero. Para
asegurar la consecucin de estos fines, los gobiernos de los Estados miembros delegaron
determinadas funciones y poderes a un nuevo rgano supranacional: la Alta Autoridad,
precursor de la Comisin. Esta combinacin de la toma de decisiones intergubernamentales y
la iniciacin y gestin de la poltica por parte de un ejecutivo supranacional (mtodo
Monnet) proporcion el modelo y la pauta para tratados futuros.
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El Tratado de Roma (1957) estableci la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la

Comunidad Europea de la Energa Atmica (Euratom). En la CEE, la negociacin central se
situaba entre el objetivo alemn de un mercado comn y el objetivo francs de proteger sus
productos agrcolas, mediante la Poltica Agrcola Comn (PAC). De nuevo, para lograr esos
fines, se deleg la funcin de iniciar las polticas en el mercado comn y la funcin de
administrar la PAC a la Comisin. Otra innovacin de este Tratado era un procedimiento
legislativo (procedimiento de consulta) que permiti que fuera ms fcil para el Consejo
aceptar las propuestas de la Comisin antes que rechazarlas. Esta norma concedi al nuevo
ejecutivo supranacional importantes poderes de fijacin de la agenda para establecer
normas que regiran el mercado comn.
El paquete del Acta nica Europea (AUE, 1986) se centr en el objetivo econmico de
establecer un mercado nico a cambio de nuevas polticas de acompaamiento sociales y
medioambientales. En esta ocasin, la Comisin haba desempeado un importante papel de
liderazgo proporcionando detalles sobre cmo se poda alcanzar el mercado nico y
preparando las reformas de los tratados. La recompensa estribaba en nuevas
responsabilidades para la Comisin: iniciar un amplio cuerpo legislativo para establecer el
mercado nico; proponer y aplicar normas comunes en medio ambiente, sanidad y seguridad,
as como en lo social; preparar la reforma de los fondos estructurales y redactar el borrador de
un plan para la unin econmica y monetaria (UEM). Adems, las normas de toma de
decisiones de la Comunidad Europea (CE) fueron enmendadas con vistas a fortalecer las
facultades de establecimiento de la agenda en manos de la Comisin: mediante ms
votaciones por mayora cualificada en el Consejo y un nuevo procedimiento legislativo, el
procedimiento de cooperacin. Finalmente, el AUE introdujo disposiciones para la cooperacin
intergubernamental en poltica exterior (Cooperacin Poltica europea, CPE), pero en esta
esfera los Estados miembros decidieron que la autoridad ejecutiva recayera en el Consejo.
El Tratado sobre la Unin Europea (Tratado de Maastricht, 1991) institucionaliz el
plan negociado por la Comisin para la UEM. A cambio, se comprometieron ms fondos para
polticas de cohesin, se fortaleci la poltica social de la UE, se aadieron nuevas polticas de
sanidad, educacin, transporte y proteccin del consumidor, y se estableci la ciudadana de
la UE. Se deleg una vez ms a la Comisin la responsabilidad de iniciar la legislacin y
gestionar estas polticas. Sin embargo, el Consejo se neg a delegar poderes ejecutivos a la
Comisin en dos pilares nuevos que estaban separados del pilar principal de la CE: el
segundo pilar, sobre una poltica exterior y de seguridad comn (PESC), y el tercer pilar, sobre
justicia y asuntos de interior (JAI), cuyo fin era conseguir la libre circulacin de las personas
en la UE. Este Tratado introdujo tambin un nuevo procedimiento legislativo, el procedimiento
de codecisin, que debilit los poderes y las facultades de la Comisin en cuanto a la seleccin
y establecimiento de temas en el programa.
La principal innovacin en el Tratado de msterdam (1997) fue la transferencia de las
disposiciones para establecer la libre circulacin de las personas a la parte de la CE, dentro del
Tratado de la UE. Los gobiernos de los Estados miembros aceptaron que las disposiciones de
JAI en el Tratado de Maastricht haban fracasado, debido en parte a la falta de liderazgo
poltico. Por eso, los gobiernos llegaron a un acuerdo para delegar el derecho de iniciar las
polticas en esta rea a la Comisin. Sin embargo, argumentos similares sobre la falta de
desarrollo de la PESC no resultaron en nuevos poderes de la Comisin en este campo.
El Tratado de Niza (2001) tena por objeto principal la reforma de las instituciones de la
UE para prepararse de cara a la adhesin de pases de la Europa Central, Oriental y Meridional.
Sin embargo, hubo algunos cambios de poltica, especialmente en el rea de defensa. Se
estableci formalmente la defensa como una competencia de la UE, como parte integrante de
las disposiciones sobre una Poltica Europea de Seguridad y Defensa (PESD).
Finalmente, el Tratado de Lisboa (2007) formaliz la asignacin de competencias
polticas entre los Estados miembros y la UE en un catlogo de competencias. Este Tratado
reform tambin las normas de toma de decisiones dentro de los gobiernos y la Comisin y
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entre estas instituciones: mecanismos tales como la ponderacin de los votos dentro del
Consejo y dos nuevos puestos de liderazgo (un Presidente permanente del Consejo Europeo y
un Alto Representante para la Poltica Exterior y de Seguridad).
El desarrollo de los tratados de la UE es la historia de la delegacin selectiva de
poderes polticos y administrativos por parte de los Gobiernos hacia la Comisin. La reforma
de los tratados es un instrumento directo. Cuando firman los tratados, los gobiernos no
pueden prever las consecuencias precisas que se derivarn de sus disposiciones y de las
nuevas normas de toma de decisiones, ni cmo se comportar la Comisin al recibir nuevos
poderes. Por ejemplo, pocos Estados miembros pudieron prever las consecuencias precisas de
las nuevas normas de toma de decisiones contenidas en el Tratado de Roma y en el Acta nica
Europea. Adems, una vez que han sido delegados determinados poderes puede ser difcil dar
marcha atrs en posteriores reformas de los tratados, porque es posible que al menos un
Estado miembro se vea beneficiado por la discrecionalidad de la Comisin. Esto conduce a
consecuencias no intencionadas a largo plazo, en cuanto a delegacin por parte de los
Estados miembros y deriva poltica por parte de la Comisin.
Ahora bien, la historia de la reforma de los Tratados sugiere que, entre la necesidad de
adoptar polticas comunes y el riesgo de que la Comisin se desve del mandato original, los
gobiernos de los Estados miembros han encontrado la manera de frenar y controlar a la
Comisin. En Maastricht, msterdam y Niza, los gobiernos fueron ms reacios a la hora de
entregar facultades y poderes de fijacin de la agenda en reas de poltica nuevas o muy
sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para restringir los poderes de fijacin
de la agenda de la Comisin en reas en que las iniciativas ya se haban delegado a la misma.
Hay varias explicaciones para los resultados de las CIG. En primer lugar, un enfoque
consiste en dar por sentado y asumir que todos los Estados miembros tienen la misma
capacidad de voto en las CIG. Un segundo enfoque consiste en dar por sentado que slo
importan los grandes Estados miembros. Un tercer enfoque recalca cmo las dificultades que
se esperan en los procesos nacionales de ratificacin dejan las manos atadas a unos gobiernos
en mayor medida que a otros. En cuarto lugar, los modelos espaciales de negociacin sugieren
que las posiciones relativas de los actores con respecto al sistema institucional y poltico
existente determinan quin gana y quin pierde en negociaciones de tratados.
1.2.2. Liderazgo poltico y delegacin
Los tratados proporcionan la estructura general para la divisin de poderes y de
competencias polticas en la UE. Bsicamente, el Consejo Europeo (los jefes de gobierno) fija
las directrices y los objetivos para la Comisin y supervisa cmo aplica la Comisin dichas
directrices. El Consejo Europeo tambin ejecuta la PESC y las polticas macroeconmicas,
acuerda el marco presupuestario plurianual y puede aprobar nuevas competencias de poltica
para la UE. El liderazgo poltico de la UE a medio plazo recae en manos del Consejo Europeo en
general y de su Presidente en particular. El Consejo Europeo proporciona orientacin sobre el
contenido de la labor en las reuniones del Consejo (de ministros), invita a la Comisin a
elaborar iniciativas polticas y supervisa las polticas interiores de los Estados miembros.
El Tratado de Lisboa cre una separacin entre la Presidencia del Consejo y el
Presidente del Consejo Europeo. Mientras la Presidencia del Consejo es rotatoria cada seis
meses y tiene una funcin principalmente legislativa, el Consejo Europeo elige a su Presidente
para un mandato renovable de dos aos y medio de duracin.
Desde el punto de vista de la poltica ejecutiva, uno de los temas clave cuando se est
legislando es saber quin debera encargarse de aplicar la poltica: la Comisin o las
administraciones nacionales. La delegacin a stas beneficia a los Estados miembros, ya que
les permite controlar cmo se aplica la legislacin en su propio pas y tambin confiar en las
competencias pblicas de sus burocracias nacionales. Sin embargo, si los Estados miembros
desean una legislacin comn en la UE, depender de las burocracias nacionales aumenta el
riesgo de que un Estado miembro se d cuenta de que le interesa no aplicar correctamente la
legislacin si ello le acarrea un coste. Este podra ser el caso de varios Estados miembros, lo
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cual conduce a un problema clsico de coordinacin en que ningn Estado miembro aplica la
legislacin y nadie cosecha el beneficio de una poltica comn. Se puede resolver este
problema de coordinacin delegando a la Comisin ms poder sobre el proceso de aplicacin,
porque sta desea que la legislacin se aplique con igualdad en todos los Estados miembros.
1.2.3. Transposicin de la legislacin de la UE
Los Estados miembros son responsables de la transposicin de directivas de la UE en la
legislacin nacional en un determinado plazo temporal y conforme a lo aprobado. La Comisin
puede denunciar a los Estados miembros que no cumplen esto ante el TJE por incumplimiento.
Para que puedan cumplir con las normas europeas necesitan tener capacidad burocrtica para
aplicar la legislacin de manera correcta y oportuna en el tiempo. Sin embargo, pese a sus
administraciones comparativamente dbiles, los nuevos Estados miembros de la Europa
Central y Oriental han sido ampliamente capaces de incorporar la totalidad de la ley de la UE
en sus legislaciones nacionales. Por tanto, no es obvio que la capacidad de las administraciones
nacionales sea el factor clave para explicar la diversidad en el ritmo de transposicin de
distintos Estados miembros. En todos ellos es ms probable que se retrase la nueva legislacin
de la UE que la que enmienda directivas o normativas ya existentes. Adems, los plazos para la
aplicacin tienen un efecto positivo porque centran la atencin de las administraciones
nacionales. Sin embargo, la complejidad poltica tiende a retrasar la transposicin.
Otros factores polticos tambin desempean un papel en este aspecto: un conflicto
poltico dentro del Consejo puede acelerar el proceso de transposicin, mientras que una
mayor libertad para establecer normas nacionales (discrecionalidad) ralentiza el proceso de
transposicin. Por otra parte, un conflicto en el Consejo aumenta las probabilidades de que un
Estado miembro reciba una notificacin en su contra por incumplimiento. Asimismo, las
preferencias de poltica divergentes entre partidos que forman parte de una coalicin de
gobierno en un Estado miembro retrasan an ms la transposicin de directivas.
La eleccin de la estrategia de supervisin aprobada a nivel nacional tambin tiene su
importancia. En la poltica social, por ejemplo, aquellos procedimientos de supervisin que
concentran poder en manos de la burocracia nacional (un mecanismo de "patrulla de polica)
fortalecen la capacidad de los Estados miembros a la hora de resolver casos de
incumplimiento. Adems, los Estados miembros que reducen su dependencia de la
participacin de grupos de inters (un mecanismo de alarma de incendio) pueden mejorar su
capacidad de resolver casos de incumplimiento. Sin embargo, como depender de la
participacin de grupos de inters es menos costoso que mejorar la capacidad de las
administraciones nacionales, es posible que los Estados miembros prefieran arriesgarse a una
menor capacidad para resolver casos de incumplimiento.
En suma, cuando deciden cmo y cundo aplican una directiva, los gobiernos
consideran los costes derivados de la correcta aplicacin, comparndolos con los costes
derivados del fracaso o el retraso en el proceso de aplicacin. Como los Estados miembros
desearan ver que la ley de la UE no slo se aplica correctamente sino tambin de manera
similar en todos los Estados miembros, han delegado poder4es de supervisin a la Comisin.
1.3. Gobierno ejercido por la Comisin
La Comisin tiene varios cometidos: a) proponer polticas e ideas para el desarrollo de
la UE a medio plazo; b) iniciar legislacin y ejercer de rbitro en el proceso legislativo; c)
representar a la UE en negociaciones comerciales bilaterales y multilaterales; d) emitir normas
y reglamentos; e) gestionar el presupuesto de la UE; y f) examinar la aplicacin del articulado
de los tratados primarios y de la legislacin secundaria.
Para ello, la Comisin se organiza de forma bastante parecida a como lo hace un
gobierno estatal: con un ncleo ejecutivo (el Colegio de Comisarios) centrado en las tareas
polticas; una burocracia (las direcciones generales) que prepara los borradores legislativos,
realiza una labor administrativa y determinadas tareas reguladoras; y un entramado de
organismos casi autnomos que realizan diversas tareas reguladoras y de supervisin.
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1.3.1. Un gabinete: el ncleo ejecutivo de la UE

Desde el Tratado de Niza, cada uno de los Estados tiene un solo Comisario que lo
representa. El Colegio de Comisarios se rene al menos una vez por semana. El Presidente de
la Comisin preside las reuniones. En la medida de lo posible, las decisiones del Colegio se
alcanzan por consenso, pero cualquiera de los Comisarios puede solicitar un voto particular.
Cuando se producen votaciones, las decisiones requieren una mayora absoluta de los
Comisarios, y es el Presidente de la Comisin quien posee el voto de calidad en caso de
empate. Esta norma de la mayora absoluta significa que las abstenciones y las ausencias
equivalen a votos negativos. Las votaciones suelen realizarse a mano alzada, pero los
resultados de las mismas son confidenciales.
El liderazgo poltico de la Comisin funciona de manera similar a los gobiernos de
gabinete, tambin de algunas otras formas. La primera de ellas es que se asigna una cartera a
cada Comisario. Las de ms alta visibilidad se entregan a los vicepresidentes de la Comisin y a
los que fueron Comisarios en administraciones anteriores.
El Presidente de la Comisin es el primus inter pares, o primero entre iguales.
Establece el programa poltico general de la Comisin preparando el programa anual de
trabajo, elabora la agenda y preside las reuniones del Colegio y est al mando de la Secretara
General, que supervisa la labor de las direcciones generales. Es tambin quien decide qu
Comisario recibe cada cartera, en consultas con cada uno de los Comisarios y con los gobiernos
que propusieron su nombramiento. En la prctica, los gobiernos poseen el poder de decidir
cul es el contenido del programa en esta relacin, puesto que son ellos quienes proponen el
nombramiento de sus Comisarios. Sin embargo, el Presidente de la Comisin puede presionar
hasta cierto punto a los gobiernos nacionales para que propongan una personalidad de ms
alto perfil y ms competente. Tambin puede pedir a un Comisario individual que dimita.
Otro aspecto del gobierno mediante gabinete es el sistema de los gabinetes de los
Comisarios. Los gabinetes desempean cuatro funciones principales: servir de antenas y filtros
polticos para las demandas de los partidos y grupos de inters; como asesores polticos para
los funcionarios en las direcciones generales; como mecanismos para la coordinacin de los
Comisarios y la resolucin de diferencias entre ellos; y como supervisores que controlan la
labor de las direcciones generales responsables ante la Comisin. Los jefes de gabinete se
renen cada semana para elaborar el programa de trabajo o agenda de la reunin semanal del
Colegio de Comisarios. Intentan resolver la mayora de asuntos en el programa semanal,
dejando slo las decisiones ms controvertidas y polticas a sus superiores polticos.
Si bien el Tratado de la UE proclama que los miembros de la Comisin han de servir el
inters general de la UE y ser completamente independientes, la Comisin es un rgano
poltico, ocupado por actores que poseen su propio pasado en las polticas nacionales. Los
Estados miembros se preocupan de dos cuestiones principales cuando delegan facultades y
poderes a la Comisin: la distancia entre las preferencias de la Comisin y de los gobiernos, y la
competencia o capacidad de la Comisin. Existe una divergencia entre las preferencias de los
gobiernos y de la Comisin: los Comisarios prefieren ms integracin que los Estados
miembros. Sin embargo, desde la perspectiva de un agente principal, sera extrao que los
Estados miembros seleccionaran una Comisin con preferencias alejadas de las suyas. Suele
ocurrir que los Comisarios han desempeado cargos polticos en los partidos que estn en el
poder en sus gobiernos, en el momento de ser nombrados para la Comisin. Esto sugiere un
alto grado de semejanza entre las preferencias de los gobiernos y de la Comisin, al menos
cuando la Comisin acaba de ser nombrada.
En cualquier caso, al elegir a las Comisiones, los gobiernos tambin se preocupan por
su competencia o capacidad poltica, y han solido preocuparse ms acerca de la competencia
de posibles Comisarios a medida que los poderes de la Comisin se han visto incrementados.
Rara vez se nombran Comisarios a viejas glorias polticas que tienen poco que ofrecer.
Adems, la asignacin de carteras dentro de la Comisin sugiere que los Comisarios ms
experimentados y polticamente moderados suelen obtener mejores carteras polticas.
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1.3.2. Comitologa: interfaz del ejecutivo dual de la UE

La Comisin no tiene completa libertad para dar forma a las polticas cuando aplica la
legislacin de la UE. El Consejo ha diseado un complejo sistema de comits, conocido como
comitologa, que se compone de funcionarios de los gobiernos nacionales, que examinan
cmo aplica la Comisin las medidas acordadas. Segn los procedimientos que adopte el
sistema de comitologa, hay una separacin de poderes, mediante la cual los legisladores (en
este caso, los gobiernos) pueden examinar al ejecutivo (en este caso, la Comisin). Sin
embargo, segn otros procedimientos, la comitologa ha creado una fusin de poderes
mediante la cual los gobiernos pueden, en algunos aspectos, hacer que la Comisin cumpla su
voluntad, y ejercer de esta forma la autoridad, tanto legislativa como ejecutiva.
El sistema de comitologa se estableci en 1987 para controlar ms estrechamente a la
Comisin. Se establecieron cuatro tipos de comit (asesor, de gestin, regulador y regulador
con examen) y un conjunto de normas que regan su funcionamiento. Los miembros de los
comits dependen del papel y la finalidad del comit: comits compuestos por funcionarios
nacionales supervisan la aplicacin de la legislacin; comits provisionales compuestos por
representantes de grupos de inters privados consideran aquellos asuntos para los cuales la
Comisin considera que es preciso una consulta ms amplia; y comits compuestos por
cientficos y expertos proporcionan asesoramiento sobre cuestiones tcnicas.
Conforme al procedimiento de asesoramiento, la Comisin goza del grado ms alto de
libertad: si bien debe tener en cuenta con la mxima atencin la opinin de los expertos
nacionales, puede simplemente ignorar su consejo. Este procedimiento se emplea en la
mayora de las reas de poltica de la competencia de la UE, como, por ejemplo, para
decisiones de la Comisin sobre fusiones y ayuda estatal a sectores econmicos.
Conforme al procedimiento de gestin, si las medidas de aplicacin aprobadas por la
Comisin no estn en consonancia con la opinin del comit, la Comisin ha de referirlas al
Consejo, el cual podr aprobar una decisin distinta mediante mayora cualificada. Este
procedimiento se usa sobre todo para la PAC y la mayora de las dems reas de gasto de la
UE, como la poltica regional, la investigacin y la ayuda al desarrollo.
Conforme al procedimiento regulador, si las medidas de aplicacin de la Comisin no
estn en consonancia con la opinin del comit, la Comisin debe referirlas al Consejo y, para
su informacin, al Parlamento Europeo. El Consejo puede dar su aprobacin o introducir una
enmienda. Una variante de los procedimientos reguladores se conoce como procedimiento
regulador con examen. Conforme al mismo, el Consejo y el Parlamento Europeo pueden llevar
a cabo una comprobacin antes de que la Comisin apruebe una medida determinada, y si
cualquiera de estas dos instituciones se opone a ella, la Comisin no podr aprobarla.
El Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento Europeo la aprobacin de un
nuevo conjunto de normas para simplificar los procedimientos de la comitologa. En marzo de
2010, la Comisin inici una propuesta cuyo fin es simplificar estos procedimientos.
Teniendo en cuenta los distintos grados de libertad de la Comisin en cada uno de los
procedimientos, sera lgico esperar que la Comisin y el Consejo estuvieran constantemente
en conflicto sobre cul de los procedimientos ha de emplearse para aplicar cada uno de los
textos legislativos. Sin embargo, esto no ocurre necesariamente, ni siempre. Segn Dogan, la
Comisin est profundamente implicada en el patrn de la preferencia del Consejo por la
comitologa. Sin embargo, la Comisin es estratgica en su eleccin de procedimientos de
comitologa y, por tanto, solamente propone el procedimiento asesor en aquellos casos en que
piensa que tiene una posibilidad razonable de llevarlos adelante, ms all del Consejo.
El Parlamento Europeo ha sido crtico respecto a la comitologa. Tras su
establecimiento, argument que el sistema careca de transparencia, debido a la naturaleza
secreta de los procedimientos de los comits. Tambin que, al permitir que los gobiernos de
los Estados miembros supervisaran los poderes ejecutivos de la Comisin, el sistema de
comitologa socavaba el principio de separacin de poderes entre la autoridad legislativa de la
UE (el Consejo y la Comisin) y la autoridad de aplicacin ejecutiva (la Comisin).
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Algunos investigadores argumentan que el sistema de comitologa permite que la

Comisin y los expertos nacionales trabajen juntos para resolver cuestiones de poltica en un
estilo no jerarquizado y deliberativo. Sin embargo, la participacin de expertos cientficos e
intereses privados en el proceso de aplicacin y regulacin de las polticas es una caracterstica
comn en la mayora de sistemas de administracin pblica. Y, cuando se tratan cuestiones de
alta visibilidad poltica, los conflictos s surgen entre la Comisin y los expertos nacionales, y
entre expertos de distintos Estados miembros.
1.4. Rendir cuentas desde el punto de vista administrativo: examen parlamentario y
transparencia
Las tareas administrativa y reguladora de la Comisin y del Consejo son objeto de
examen parlamentario de una manera muy similar a como lo son las burocracias y los
organismos reguladores internos. En primer lugar, el Presidente de la Comisin presenta el
programa de trabajo anual de la Comisin al Parlamento europeo. En segundo lugar, los
Comisarios y los funcionarios de la Comisin declaran con regularidad ante los comits del
Parlamento Europeo. En tercer lugar, el Presidente del Consejo en funciones presenta el
programa de trabajo semestral del Consejo al Parlamento Europeo. Finalmente, los ministros
del gobierno del Estado miembro que ostenta la Presidencia del Consejo comparecen a
menudo ante comits del Parlamento Europeo.
El Parlamento Europeo posee un sistema muy elaborado para presentar preguntas
orales y escritas ante el Consejo y la Comisin. Como en los parlamentos estatales, estas
preguntas permiten que los eurodiputados obtengan informacin, obligan al ejecutivo a
pronunciar una declaracin formal sobre una accin concreta, defienden as los intereses de
sus constituyentes, e informan a la Comisin y al Consejo de problemas que tal vez no
conozcan estos dos rganos. Los textos completos de las preguntas y las correspondientes
respuestas de las instituciones se publican en el Diario Oficial de la UE. Los eurodiputados
procedentes de partidos en la oposicin a nivel nacional usan de manera ms activa las
preguntas para examinar la labor de la Comisin y del Consejo.
Sin embargo, a diferencia de la mayora de gobiernos nacionales, no hay normas
formales que rijan la responsabilidad individual de los Comisarios. Se culpa a menudo a los
Comisarios de incoherencias en las direcciones generales a su cargo o de falta de iniciativa en
el rea de poltica que cubren, pero no existe un procedimiento para que el Parlamento fuerce
a un comisario a dimitir. Adems, la Comisin no ha desarrollado una cultura en la que un
Comisario o un funcionario de alto nivel dimitan por sentido de la obligacin y el Parlamento
Europeo no tiene derecho a censurar a los Comisarios individualmente.
La Comisin ha mostrado deseos de fomentar la transparencia en su funcionamiento
administrativo: 1) En febrero de 1994 desvel un paquete de transparencia que inclua la
publicacin de su programa de trabajo anual en octubre en lugar de en enero, lo que permite
que el Parlamento Europeo y el Consejo tengan tiempo para debatir el proyecto antes de la
aprobacin final del programa legislativo completo en enero. 2) Al tomar la iniciativa de nueva
legislacin, la Comisin utiliza ahora en mayor medida anteproyectos y proyectos, audiencias
pblicas, seminarios informativos y ejercicios consultivos. 3) El nuevo cdigo de conducta de la
Comisin le obliga a hacer pblicos los documentos que contengan informacin susceptible de
daar intereses pblicos o privados. 4) La Comisin presenta proyectos legislativos a los
parlamentos estatales, de modo que sus comits sobre asuntos de la UE puedan examinar la
legislacin antes de que los ministros de sus gobiernos traten el tema en el Consejo.
Las actividades de los gobiernos en el Consejo tambin son examinadas por sus
parlamentarios estatales. En todos los parlamentos estatales, esta labor la lleva a cabo
principalmente un comit especial de asuntos de la UE, que recibe proyectos de iniciativas
legislativas redactadas por la Comisin. Dicho comit suele pedir a los funcionarios y ministros
de los gobiernos involucrados en asuntos de la UE que declaren y contesten a preguntas. El
grado de participacin de un parlamento estatal en la transposicin de la legislacin de la UE
lOMoARcPSD

es funcin de la preferencia-divergencia en un gabinete nacional y del poder del propio

parlamento respecto del gobierno en un Estado miembro. Generalmente, los Estados
miembros con gobiernos de mayora de un solo partido suelen tener parlamentos estatales
menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los que tienen gobiernos en minora o
en coalicin suelen tener parlamentos nacionales ms involucrados en asuntos de la UE.
A medida que la integracin europea ha progresado, y que los gobiernos han delegado
ms poderes a las instituciones de la UE, se ha detectado una menor capacidad de los
parlamentos estatales para examinar eficazmente la rama ejecutiva de sus gobiernos
nacionales. Sin embargo, desde mediados de los noventa, los parlamentos estatales han
luchado por recuperar al menos parte de los poderes que perdieron en favor del ejecutivo
como resultado de la integracin de la UE. En 1995, todos los parlamentos estatales haban
establecido comits de asuntos de la UE para examinar las actividades de sus gobiernos en el
nivel de la UE, y haban desarrollado procedimientos que requeran que los ministros y las
burocracias nacionales proporcionaran informacin detallada sobre nueva legislacin de la UE
y sobre cmo se aplicaran las decisiones de la UE en el mbito interno. Ms an, el Tratado de
Lisboa establece un mecanismo de alerta temprana, de modo que los parlamentos estatales
disponen de seis semanas para ofrecer una opinin razonada para saber si una propuesta de la
Comisin infringe los principios de subsidiariedad y proporcionalidad (el primero significa que
las decisiones han de ser tomadas en el nivel ms bajo posible, y el segundo que la UE slo
puede actuar en la medida en que es preciso para lograr sus objetivos). Si una tercera parte de
los parlamentos estatales considera que una propuesta de la Comisin infringe la
subsidiariedad o la proporcionalidad, la Comisin ha de revisar la propuesta.
1.5. Rendir cuentas desde el punto de vista poltico: seleccin y censura de la Comisin
En el ejercicio colectivo del liderazgo poltico en el Consejo, los gobiernos de los
Estados miembros pueden reivindicar su legitimidad con las elecciones generales nacionales.
Sin embargo, la legitimidad del papel de liderazgo poltico de la Comisin es ms problemtica.
Hasta 1994, el Presidente de la Comisin era elegido mediante un acuerdo colectivo entre los
jefes de gobierno en el Consejo Europeo. El Presidente de la Comisin se consideraba como un
cargo ms en un paquete negociado entre gobiernos para nombrar a los dirigentes de una
serie de organismos internacionales. Esto era ms parecido a la seleccin de un dirigente de
una organizacin internacional que a la eleccin del primus inter pares en un gabinete poltico.
Sin embargo, el Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento de
investidura, mediante el cual la duracin del cargo en la Comisin se alineaba a igualaba con la
duracin de la legislatura del Parlamento Europeo. Adems, se consultara desde entonces al
Parlamento Europeo acerca de la persona propuesta por los gobiernos de los Estados
miembros para el cargo de Presidente de la Comisin, y los miembros de la Comisin al
completo seran objeto de una votacin de aprobacin por parte del Parlamento Europeo.
Adems, tras los nombramientos de cada uno de los Comisarios, el Parlamento Europeo
introdujo un procedimiento de audiencia previa para los Comisarios, de tal manera que stos
haban de declarar ante la comisin del Parlamento Europeo responsable de su cartera.
Finalmente, una vez concluidas las audiencias de las comisiones parlamentarias, el Parlamento
Europeo realizaba una segunda votacin sobre la Comisin en su conjunto. El Tratado de
msterdam reform este procedimiento para institucionalizar formalmente el poder de veto
del Parlamento Europeo respecto del Presidente de la Comisin propuesto para el cargo.
Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la votacin por mayora cualificada en el
Consejo Europeo para el nombramiento del Presidente de la Comisin y para la Comisin en su
conjunto. El Tratado de Lisboa slo enmienda ligeramente esta combinacin de mayora
cualificada en el Consejo Europeo y de veto por parte del Parlamento Europeo, mediante el
requisito de que el Consejo europeo tenga en cuenta los resultados de la eleccin del
Parlamento cuando proponga un candidato para el cargo de Presidente de la Comisin.
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lOMoARcPSD

En cuanto a la retirada de la Comisin, desde el Tratado de Roma el Parlamento

Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisin en su conjunto mediante una doble
mayora: una mayora absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los votos emitidos.
Se han propuesto mociones de censura en varias ocasiones, pero nunca se han llevado a cabo.
El Parlamento Europeo suele temer que si se rechaza a la Comisin eso podra volverse contra
l, porque los gobiernos y el pblico le acusaran de actuar irresponsablemente. Sin embargo,
en 1998 y 1999, el Parlamento Europeo cobr ms confianza en cuanto al uso de la amenaza
de censura. En 1998, ante la amplia desaprobacin del pblico en cuanto a la forma en que la
Comisin haba gestionado la crisis de la enfermedad de las vacas locas, amenaz con xito
con censurar a la Comisin, forzndola a reorganizar la manera en que gestionaba las
cuestiones de seguridad alimenticia. En 1999, el Parlamento pidi a la Comisin que contestara
a graves acusaciones de mala gestin financiera, nepotismo y encubrimiento. La mocin de
censura fue rechazada por un escaso margen. Sin embargo, en otra mocin de censura en el
mismo ao, el Parlamento puso a prueba a la Comisin hasta que un comit de expertos
independientes informara sobre las acusaciones de fraude, corrupcin y nepotismo. Planteada
una nueva mocin de censura, en la vspera de la votacin se convoc una reunin de
emergencia de los Comisarios, que acordaron dimitir en masa. As, podra decirse que el
Parlamento Europeo censur de hecho a la Comisin, aunque la votacin no se celebr.
Los procedimientos para seleccionar a la Comisin y censurarla se han transformado
en una mezcla hbrida de los modelos parlamentario y presidencial. Los Tratados de Maastricht
y msterdam aadieron un elemento de gobierno parlamentario, mediante el requisito de que
la Comisin recibiera el apoyo de la mayora del Parlamento Europeo antes de asumir el cargo,
y el requisito de que el derecho de censura permitiera al Parlamento retirar ese apoyo.
Adems, la introduccin de las votaciones por mayora cualificada en el Consejo Europeo para
las propuestas de nombramiento de la Comisin significa que se requiere la misma mayora en
las dos cmaras para elegir al ejecutivo y para aprobar las iniciativas legislativas del ejecutivo.
As, hay una fusin de las mayoras ejecutiva y legislativa, como en un sistema parlamentario.
No obstante, en el proceso de seleccin del Presidente de la Comisin, los gobiernos
de los Estados miembros son el equivalente de un colegio electoral presidencial, sobre quienes
el Parlamento Europeo solamente puede ejercer un veto. El Parlamento Europeo no puede
proponer a su propio candidato. Y una vez investida, la Comisin no necesita realmente una
mayora suficiente en el Parlamento Europeo.
1.6. Conclusin: los mecanismos polticos de un ejecutivo dual
El poder y la facultad de establecer el programa poltico y de aplicar las polticas de la
UE se comparten entre los gobiernos de la UE en el Consejo, el Consejo Europeo y la Comisin.
Bsicamente, los gobiernos establecen los programas y las agendas a largo y a mediano plazo
mediante la reforma del Tratado de la UE y la delegacin de tareas polticas y administrativas a
la Comisin. En las reas en que los poderes ejecutivos han sido delegados, la Comisin tiene
un papel de liderazgo poltico importante y es responsable de la distribucin del presupuesto
de la UE, de la supervisin de la aplicacin de la poltica por parte de los Estados miembros, as
como de redactar reglas y normativas.
Los gobiernos de los Estados miembros han delegado poderes a la Comisin para
reducir costes de transaccin y para generar credibilidad poltica. Sin embargo, han sido
selectivos al delegarlos. Tambin han mantenido el control sobre mbitos clave del poder
ejecutivo. Adems, los gobiernos han limitado la discrecionalidad de la Comisin mediante el
sistema de comitologa y han conservado su monopolio sobre la propuesta de nombramiento
del Presidente de la Comisin y la seleccin de los Comisarios.
Mientras tanto, la Comisin ha desarrollado muchas de las caractersticas de un
gobierno supranacional. A nivel poltico, el Colegio de Comisarios funciona siguiendo las
lneas de un gobierno de gabinete, con responsabilidad colectiva y con el Presidente de la
Comisin como el primero entre sus pares o iguales. Adems, los Comisarios son polticos de
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lOMoARcPSD

partido y persiguen sus propios objetivos en el proceso poltico de la UE. A nivel

administrativo, las direcciones generales de la Comisin son casi ministerios y muchas de ellas
tienen poderes reguladores directos. Por otra parte, cada servicio en esta euro-burocracia
tiene sus propios intereses institucionales, sus propios objetivos de poltica, y grupos de la
sociedad que les apoyan. Como resultado, la Comisin tiene incentivos poderosos e
importantes recursos polticos y administrativos para llevar a cabo su programa poltico.
Los gobiernos de los Estados miembros han intentado inclinar a su favor la balanza de
poder en esta relacin de ejecutivo dual. Ms an, han intentado usar el Consejo Europeo para
fijar los programas y agendas a medio y corto plazo, retirando de este modo a la Comisin una
parte de su poder para iniciar las polticas. Finalmente, desde la dimisin de la Comisin
Santer, la administracin de la Comisin ha pasado por un periodo de investigacin sobre s
misma y reforma interna, que ha generado mayor inseguridad respecto de los gobiernos.
El resultado es un sistema con fortalezas y debilidades. La principal fortaleza es que el
carcter dual del ejecutivo de la UE facilita deliberaciones y acuerdos amplios a la hora de
aprobar y aplicar las polticas de la UE. Sin embargo, hay dos debilidades importantes. En
primer lugar, la otra caracterstica de un acuerdo de compromiso es una falta de liderazgo
poltico general. En segundo lugar, est el problema de rendir cuentas democrticamente. No
hay un nico jefe del ejecutivo a quien el pblico europeo pueda destituir. La consecuencia es
un sistema poltico que parece remoto para la mayora de los ciudadanos europeos.
Preguntas de autoevaluacin (Tema 1)
Poder ejecutivo, delegacin y discrecionalidad
Qu tres factores pueden hacer que un agente se desve del mandato original concedido por el
principal y no cumpla con los objetivos encomendados? 1) Es posible que el agente delegado sea el
objetivo de grupos que presionan a favor de sectores de la sociedad afectados por la tarea. 2) Es posible
que los organismos deseen aumentar su propia influencia sobre el proceso poltico. 3) Es posible que los
burcratas estn ms interesados en maximizar su independencia respecto de sus agentes principales y
maximizar su capacidad de dar forma a las polticas en lugar de maximizar el presupuesto. Ver pgina 2.
De qu dos maneras puede controlar un agente principal que el agente delegado cumpla con
los objetivos de la delegacin? El agente principal tiene dos maneras de controlar cmo ejecuta la tarea
el agente delegado: seleccin y control. Ver pgina 2.
Qu diferencia hay entre la seleccin y el control como mecanismos de los que dispone el
principal para controlar cmo ejecuta el agente delegado la tarea encomendada? Al seleccionar un
delegado, el principal ha de elegir entre uno que tenga preferencias similares a las suyas y uno
competente para desempear la tarea. La disyuntiva se resuelve seleccionando un agente competente
cuyo punto ideal sea idntico al del agente principal. Cuando controla al delegado, el principal puede
utilizar mecanismos de supervisin o restringir las posibilidades de deriva especificando y concretando
la tarea delegada. Los mecanismos de supervisin pueden incluir el uso de otro agente a quien se
encomienda la tarea de controlar cmo est ejecutando la tarea el primer agente (patrulla de polica).
Otra alternativa es que el principal puede confiar en partes interesadas, tales como grupos de inters y
ciudadanos privados, para que le informen de tales derivas (alarma de incendio). Ver pginas 2 y 3.
Los Gobiernos de la UE pueden confiar en la Comisin Europea o en las burocracias nacionales
para aplicar la legislacin de la UE. De qu depende que elijan un actor u otro? De la complejidad del
tema poltico, as como de la divergencia de los gobiernos en cuanto a sus preferencias polticas. Cuanto
ms complejo es un tema poltico, ms alta ser la probabilidad de que los gobiernos estn a favor de
delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener ms recursos administrativos que la Comisin.
Cuanto ms divergentes son las preferencias de poltica de los gobiernos, ms preocupados estarn por
que la delegacin a la Comisin entrae una deriva poltica. En consecuencia, si una cuestin de poltica
se decide por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar a sus administraciones nacionales. Si se
decide mediante mayora cualificada, estarn dispuestos a delegar a la Comisin. Ver pgina 3.
Existen tres factores que influyen en la decisin de los Gobiernos de la UE de confiar la ejecucin
de una poltica a la Comisin Europea o a las burocracias nacionales: cules son? La complejidad, las
divergencias en las preferencias y la regla de decisin. Ver pgina 3.
De qu manera influyen factores como la complejidad, las divergencias en las preferencias
y la regla de decisin en la decisin de los Gobiernos de confiar la ejecucin de una poltica a la
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lOMoARcPSD

Comisin Europea o a las burocracias nacionales? A mayor complejidad, mayor posibilidad de que se
confiera a las burocracias nacionales ya que tienen mayores recursos administrativos. A menor
complejidad, ms fcil controlar la deriva y beneficiarse de la homogeneidad: eligen a la Comisin. Si la
base es la unanimidad, prefieren las burocracias nacionales, ya que la poltica es estable. Si la base es la
mayora, prefieren la Comisin para ejecutarla porque siempre se puede influir sobre ella. Ver pgina 3.
Qu relacin hay entre la complejidad de una poltica y la probabilidad de que los Gobiernos
deleguen su ejecucin a las administraciones nacionales? Cuanto ms complejo es un tema poltico, ms
alta ser la probabilidad de estar a favor de delegar a las burocracias nacionales, porque suelen tener
ms recursos administrativos que la Comisin. Ver pgina 3.
Por qu cuando una decisin se toma por unanimidad, los gobiernos prefieren delegar la tarea
a sus administraciones nacionales? Porque una vez tomada una decisin ser difcil cambiarla. La poltica
en este caso es estable. Ver pgina 3.
Qu costes tiene para los Estados miembros depender de las burocracias nacionales para la
ejecucin de las polticas europeas? Depender de las burocracias nacionales aumenta el riesgo de que un
Estado miembro note que le interesa no aplicar correctamente la legislacin si ello le acarrea un coste.
Si nadie aplica la legislacin, nadie cosecha el beneficio de una poltica comn. Ver pginas 5 y 6.
Por qu las Conferencias Intergubernamentales, pese a que estn regidas por el principio de
unanimidad, han demostrado ser un mtodo eficaz para impulsar el proceso de integracin europeo? El
requisito de la unanimidad en CIG produce negociaciones de tratados con el mnimo comn
denominador. Sin embargo, el proceso de integracin europea ha avanzado porque los gobiernos han
concedido distinta importancia a temas distintos y han estado dispuestos a perder en determinados
temas a cambio de ganar en aquellos temas que son ms importantes para sus intereses nacionales.
Los acuerdos conjuntos alcanzados as han ido aadiendo gradualmente nuevas competencias a la UE y
han delegado poderes ejecutivos en aumento a la Comisin. Ver pgina 3. Los tratados proporcionan la
estructura general para la divisin de poderes y de competencias polticas en la UE. Ver pgina 5.
Cules fueron los pactos subyacentes o soluciones de compromiso en los que se basaron el
Tratado de Pars que estableci la CECA y el Tratado de Roma que estableci la CEE? La combinacin de
la toma de decisiones intergubernamentales y la iniciacin y gestin de la poltica por parte de un
ejecutivo supranacional (la Alta Autoridad y la Comisin, respectivamente). Ver pginas 3 y 4.
Qu nuevas competencias adquiri la Comisin Europea en el paquete del Acta nica
Europea? Iniciar un amplio cuerpo legislativo para establecer el mercado nico; proponer y aplicar
normas comunes en medio ambiente, sanidad y seguridad, as como en lo social; preparar la reforma de
los fondos estructurales y redactar el borrador de un plan para la unin econmica y monetaria.
Adems, las normas de toma de decisiones de la Comunidad Europea fueron enmendadas con vistas a
fortalecer las facultades de establecimiento de la agenda en manos de la Comisin. Ver pgina 4.
El desarrollo de los tratados de la UE es la historia de la delegacin selectiva de poderes
polticos y administrativos por parte de los Gobiernos hacia la Comisin. Explique esta afirmacin y
acompela de algunos ejemplos relevantes. Cuando firman los tratados, los gobiernos no pueden
prever las consecuencias precisas que se derivarn de sus disposiciones y de las nuevas normas de toma
de decisiones, ni cmo se comportar la Comisin al recibir nuevos poderes. Por ejemplo, pocos Estados
miembros pudieron prever las consecuencias precisas de las nuevas normas de toma de decisiones
contenidas en el Tratado de Roma y en el Acta nica Europea. Adems, una vez que han sido delegados
determinados poderes puede ser difcil dar marcha atrs en posteriores reformas de los tratados,
porque es posible que al menos un Estado miembro se vea beneficiado por la discrecionalidad de la
Comisin. Esto conduce a consecuencias no intencionadas a largo plazo, en cuanto a delegacin por
parte de los Estados miembros y deriva poltica por parte de la Comisin. En Maastricht, msterdam y
Niza, los gobiernos fueron ms reacios a la hora de entregar facultades y poderes de fijacin de la
agenda en reas de poltica nuevas o muy sensibles, y reformaron los procedimientos legislativos para
restringir los poderes de fijacin de la agenda de la Comisin en reas en que las iniciativas ya se haban
delegado a la misma. Ver pgina 5.
Qu explica que los Estados pueden ir ms all del mnimo comn denominador en las
Conferencias Intergubernamentales? En primer lugar, un enfoque consiste en dar por sentado y asumir
que todos los Estados miembros tienen la misma capacidad de voto en las CIG. Un segundo enfoque
consiste en dar por sentado que slo importan los grandes Estados miembros. Un tercer enfoque
recalca cmo las dificultades que se esperan en los procesos nacionales de ratificacin dejan las manos
atadas a unos gobiernos en mayor medida que a otros. En cuarto lugar, los modelos espaciales de
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lOMoARcPSD

negociacin sugieren que las posiciones relativas de los actores con respecto al sistema institucional y
poltico existente determinan quin gana y quin pierde en negociaciones de tratados. Ver pgina 5.
Quin ejerce el liderazgo poltico en la UE? El liderazgo poltico de la UE a medio plazo recae en
manos del Consejo Europeo en general y de su Presidente en particular. Ver pgina 5.
Qu factores dificultan la capacidad de transposicin de la legislacin al mbito nacional? La
transposicin se retrasa o ralentiza por: la complejidad poltica; la libertad para establecer normas
nacionales (discrecionalidad); las preferencias de poltica divergentes entre partidos que forman parte
de una coalicin de gobierno en un Estado miembro. Ver pgina 6.
Qu estrategias de supervisin de la correcta transposicin y ejecucin de la poltica europea
pueden adoptar los Estados miembros? De qu depende que adopten una u otra? Los procedimientos
de supervisin que concentran poder en manos de la burocracia nacional (mecanismo de "patrulla de
polica) fortalecen la capacidad de los Estados miembros para resolver casos de incumplimiento.
Adems, los Estados miembros que reducen su dependencia de la participacin de grupos de inters
(mecanismo de alarma de incendio) pueden mejorar su capacidad de resolver casos de
incumplimiento. Sin embargo, como depender de la participacin de grupos de inters es menos
costoso que mejorar la capacidad de las administraciones nacionales, es posible que prefieran
arriesgarse a una menor capacidad para resolver casos de incumplimiento. As, cuando deciden cmo y
cundo aplican una directiva, los gobiernos consideran los costes derivados de la correcta aplicacin,
comparndolos con los derivados del fracaso o el retraso en el proceso de aplicacin. Ver pgina 6.
Gobierno ejercido por la Comisin

Qu aspectos de la organizacin de la Comisin Europea nos recuerdan a un gobierno estatal?
Un ncleo ejecutivo (el Colegio de Comisarios) centrado en las tareas polticas; una burocracia (las
direcciones generales) que prepara los borradores legislativos, realiza una labor administrativa y
determinadas tareas reguladoras; y un entramado de organismos casi autnomos que realizan diversas
tareas reguladoras y de supervisin. Ver pgina 6.
Son los Comisarios independientes de los Estados que los nombran? En qu sentido? Si bien el
Tratado de la UE proclama que los miembros de la Comisin han de servir el inters general de la UE y
ser completamente independientes, la Comisin es un rgano poltico, ocupado por actores que poseen
su propio pasado en las polticas nacionales. Suele ocurrir que los Comisarios han desempeado cargos
polticos en los partidos que estn en el poder en sus gobiernos, en el momento de ser nombrados por
los Estados miembros para la Comisin. Esto sugiere un alto grado de semejanza entre las preferencias
de los gobiernos y de la Comisin, al menos cuando la Comisin acaba de ser nombrada. Ver pgina 7.
Qu entendemos por sistema de comitologa? Es un complejo sistema de comits, que se
compone de funcionarios de los gobiernos nacionales que examinan cmo aplica la Comisin las
medidas por ellos acordadas. Ver pgina 8.
Cules son los tipos de comit mediante los que se articula el sistema de comitologa (antes
de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa)? Asesoramiento: el Consejo se puede oponer, pero no es
vinculante. Gestin: el Consejo puede corregir las decisiones de la Comisin. Regulador: el Consejo invita
al Parlamento Europeo a enmendar las decisiones. Regulador con examen: el Consejo y el Parlamento
puede examinar ex ante una medida de la Comisin y bloquearla. Ver pgina 8.
Dira que el sistema de comitologa favorece el consenso o el conflicto entre la Comisin y el
Consejo? Justifique su respuesta. Teniendo en cuenta los distintos grados de libertad de la Comisin en
cada uno de los procedimientos, sera lgico esperar que la Comisin y el Consejo estuvieran
constantemente en conflicto sobre cul de los procedimientos ha de emplearse para aplicar cada uno de
los textos legislativos. Sin embargo, esto no ocurre necesariamente, ni siempre. Segn Dogan, la
Comisin est profundamente implicada en el patrn de la preferencia del Consejo por la comitologa.
Sin embargo, la Comisin es estratgica en su eleccin de procedimientos de comitologa y, por tanto,
solamente propone el procedimiento asesor en aquellos casos en que piensa que tiene una posibilidad
razonable de llevarlos adelante, ms all del Consejo. Ver pgina 8.
Cules han sido las demandas tradicionales del Parlamento Europeo en relacin a su papel en
el sistema de comitologa? De qu manera las ha respondido el Tratado de Lisboa? El Parlamento
Europeo ha sido crtico respecto a la comitologa. Tras su establecimiento, argument que el sistema
careca de transparencia, debido a la naturaleza secreta de los procedimientos de los comits. Tambin
que, al permitir que los gobiernos de los Estados miembros supervisaran los poderes ejecutivos de la
Comisin, el sistema de comitologa socavaba el principio de separacin de poderes entre la autoridad
legislativa de la UE (el Consejo y la Comisin) y la autoridad de aplicacin ejecutiva (la Comisin). El
Tratado de Lisboa atribuye al Consejo y al Parlamento Europeo la aprobacin de un nuevo conjunto de
14
lOMoARcPSD

normas para simplificar los procedimientos de la comitologa. En marzo de 2010, la Comisin inici una
propuesta cuyo fin es simplificar estos procedimientos. Ver pgina 8.
Rendicin de cuentas
Cules son los procedimientos mediante los cuales la Comisin Europea rinde cuentas de su
gestin ante el Parlamento Europeo? Cmo han ido evolucionando? El Parlamento Europeo utiliza un
sistema de preguntas orales y escritas ante el Consejo y la Comisin. Como en los parlamentos estatales,
estas preguntas permiten que los eurodiputados obtengan informacin, obligan al ejecutivo a
pronunciar una declaracin formal sobre una accin concreta, defienden as los intereses de sus
constituyentes, e informan a la Comisin y al Consejo de problemas que tal vez no conozcan estos dos
rganos. Los textos completos de las preguntas y las correspondientes respuestas de las instituciones se
publican en el Diario Oficial de la UE. Los eurodiputados de partidos en la oposicin a nivel nacional usan
de manera ms activa las preguntas para examinar la labor de la Comisin y del Consejo. Ver pgina 9.
Puede el Parlamento censurar a la Comisin Europea? Y a sus Comisarios? Desde el Tratado
de Roma, el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisin en su conjunto
mediante una doble mayora: una mayora absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los
votos emitidos. Ver pgina 11. No hay normas formales que rijan la responsabilidad individual de los
Comisarios. No existe un procedimiento para que el Parlamento fuerce a un comisario a dimitir. El
Parlamento Europeo no tiene derecho a censurar a los Comisarios individualmente. Ver pgina 9.
Cmo y ante quin rinden cuentas los gobiernos por sus actuaciones en el Consejo? Las
actividades de los gobiernos en el Consejo son examinadas por sus parlamentarios estatales. En todos
los parlamentos estatales, esta labor la lleva a cabo principalmente un comit especial de asuntos de la
UE, que recibe proyectos de iniciativas legislativas redactadas por la Comisin. Dicho comit suele pedir
a los funcionarios y ministros de los gobiernos involucrados en asuntos de la UE que declaren y
contesten a preguntas. Ver pginas 9 y 10.
Qu factores influyen en que los Comits de los parlamentos que controlan a los gobiernos
nacionales en materia europea sean ms estrictos o ms laxos en su labor de control? Generalmente, los
Estados miembros con gobiernos de mayora de un solo partido suelen tener parlamentos estatales
menos involucrados en asuntos de la UE, mientras que los que tienen gobiernos en minora o en
coalicin suelen tener parlamentos nacionales ms involucrados en asuntos de la UE. Ver pgina 10.
Qu es el mecanismo de alerta temprana para los parlamentos nacionales y en qu contexto
se introdujo? Es un mecanismo establecido en el Tratado de Lisboa por el que los parlamentos estatales
disponen de seis semanas para ofrecer una opinin razonada sobre si una propuesta de la Comisin
infringe los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Si una tercera parte de los parlamentos
estatales considera que una propuesta de la Comisin infringe alguno de dichos principios, la Comisin
ha de revisar la propuesta. Ver pgina 10.
Cmo ha evolucionado el procedimiento de seleccin e investidura de la Comisin Europea?
Hasta 1994, el Presidente de la Comisin era elegido por acuerdo entre los jefes de gobierno en el
Consejo Europeo. El Presidente de la Comisin se consideraba como un cargo ms en un paquete
negociado entre gobiernos para nombrar a los dirigentes de una serie de organismos internacionales.
Sin embargo, el Tratado de Maastricht introdujo un nuevo procedimiento de investidura, mediante el
cual la duracin del cargo en la Comisin se igualaba con la duracin de la legislatura del Parlamento
Europeo. Adems, se consultara desde entonces al Parlamento Europeo acerca de la persona propuesta
por los gobiernos de los Estados miembros para el cargo de Presidente de la Comisin, y los miembros
de la Comisin al completo seran objeto de una votacin de aprobacin por parte del Parlamento.
Adems, tras los nombramientos de los Comisarios, el Parlamento Europeo introdujo un procedimiento
de audiencia previa para los Comisarios, de tal manera que stos declaraban ante la comisin del
Parlamento responsable de su cartera. El Tratado de msterdam reform este procedimiento para
institucionalizar formalmente el poder de veto del Parlamento Europeo respecto del Presidente de la
Comisin propuesto para el cargo. Posteriormente, el Tratado de Niza introdujo la votacin por mayora
cualificada en el Consejo Europeo para el nombramiento del Presidente de la Comisin y para la
Comisin en su conjunto. El Tratado de Lisboa slo enmienda ligeramente esta combinacin de mayora
cualificada en el Consejo Europeo y de veto por parte del Parlamento Europeo, mediante el requisito de
que el Consejo Europeo tenga en cuenta los resultados de la eleccin del Parlamento cuando proponga
un candidato para el cargo de Presidente de la Comisin. Ver pgina 10.
Cmo ha evolucionado el procedimiento de censura de la Comisin Europea? Desde el Tratado
de Roma, el Parlamento Europeo ha gozado del derecho a censurar a la Comisin en su conjunto
mediante una doble mayora: una mayora absoluta de eurodiputados y dos terceras partes de los
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votos emitidos. Se han propuesto mociones de censura en varias ocasiones, pero nunca se han llevado a
cabo. En 1998, ante la amplia desaprobacin del pblico en cuanto a la forma en que la Comisin haba
gestionado la crisis de la enfermedad de las vacas locas, el Parlamento amenaz con xito con
censurar a la Comisin, forzndola a reorganizar la manera en que gestionaba las cuestiones de
seguridad alimenticia. En 1999, el Parlamento pidi a la Comisin que contestara a graves acusaciones
de mala gestin financiera, nepotismo y encubrimiento. La mocin de censura fue rechazada por un
escaso margen. Ese mismo ao, el Parlamento recab informacin sobre las acusaciones de fraude,
corrupcin y nepotismo que pesaban sobre la Comisin. Planteada una nueva mocin de censura, en la
vspera de la votacin se convoc una reunin de emergencia de los Comisarios, que acordaron dimitir
en masa. As, podra decirse que el Parlamento Europeo censur de hecho a la Comisin, aunque la
votacin no se celebr. Ver pgina 11.
A qu modelo se parece ms el procedimiento de seleccin y censura de la Comisin: al de los
modelos parlamentarios o al de los modelos presidencialistas? Justifique su respuesta. Los
procedimientos para seleccionar a la Comisin y censurarla se han transformado en una mezcla hbrida
de los modelos parlamentario y presidencial. Los Tratados de Maastricht y msterdam aadieron un
elemento de gobierno parlamentario, mediante el requisito de que la Comisin recibiera el apoyo de la
mayora del Parlamento Europeo antes de asumir el cargo, y el requisito de que el derecho de censura
permitiera al Parlamento retirar ese apoyo. No obstante, en el proceso de seleccin del Presidente de la
Comisin, los gobiernos de los Estados miembros son el equivalente de un colegio electoral presidencial,
sobre quienes el Parlamento Europeo solamente puede ejercer un veto. Ver pgina 11.
Tema 2. El proceso de elaboracin de legislacin (Poltica legislativa)

La UE est dotada de un legislativo con dos cmaras en el que el Consejo representa a
los Estados y el Parlamento Europeo representa a los ciudadanos. El Consejo tiene ms poder.
Sin embargo, la introduccin, revisin y ampliacin del procedimiento de codecisin hasta
cubrir la mayora de reas legislativas han acercado al Parlamento Europeo hacia una mayor
paridad con el Consejo. De hecho, el Tratado de Lisboa hace de la codecisin el procedimiento
legislativo ordinario. Si bien los actores principales en el Consejo son gobiernos, mientras que
en el Parlamento Europeo son partidos polticos, la poltica y la organizacin interna de ambas
cmaras comparten muchas caractersticas similares.
2.1. Teoras sobre coaliciones y organizacin legislativa
Segn Riker, con las coaliciones ganadoras mnimas los legisladores buscan la
mxima influencia en una coalicin ganadora. Esto implica que es poco probable que las
coaliciones incluyan grupos que no sean necesarios para alcanzar una mayora, para que haya
menos intereses que satisfacer en el momento de distribuir los beneficios. Un enfoque
alternativo consiste en que la formacin de una coalicin no es ajena a la poltica sino que se
rige por la poltica. Los actores interesados en una poltica formarn coaliciones ganadoras
mnimas entre legisladores con preferencias similares en una dimensin poltica determinada.
La base terica tras este enfoque es el modelo espacial de la poltica, en el que los actores y las
polticas se pueden representar como puntos en un espacio poltico. Los actores prefieren
minimizar la distancia entre su posicin (su punto ideal) y la poltica aprobada.
Consideremos un modelo con cinco actores (A, B, C, D y E) en que el punto ideal de A

est ubicado a la izquierda de B, cuyo punto ideal se sita a la izquierda de C, y as
sucesivamente (ver grfica superior). Si se toma una decisin por mayora simple y est
permitido que todos los actores presenten propuestas, el resultado estar situado en C. A y B
no podrn convencer a D ni a E para que trasladen la poltica ms hacia la izquierda, y tampoco
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lOMoARcPSD

D ni E sern capaces de convencer a A ni a B de trasladar la poltica ms hacia la derecha.

Ahora bien, si la poltica est situada a la derecha (izquierda) de C, ste ser capaz de
convencer a A y B (D y E) de trasladar la poltica hasta C, porque este movimiento les dejar en
mejor posicin. Esto se conoce como el teorema del votante mediano. No obstante, el
resultado puede ser distinto si se requiere una mayora muy grande. En nuestro ejemplo, si se
requiere una mayora de 4 sobre 5, cualquier poltica entre B y D es imposible de trasladar.
El teorema del votante mediano es una aproximacin til a la negociacin en una
dimensin con una nica poltica. Sin embargo, muchas cuestiones polticas son
multidimensionales. Cuando se trata de debatir mltiples cuestiones al mismo tiempo, es ms
difcil hallar un nico paquete poltico que no pueda ser derrotado por otro paquete. Esto es
as porque en un espacio poltico multidimensional siempre ser posible hallar una
combinacin alternativa de polticas que podrn derrotar a una poltica aprobada por una
mayora. Sin embargo, este tipo de inestabilidad poltica es poco frecuente. La razn principal
estriba en que las instituciones legislativas generan equilibrios inducidos estructuralmente:
resultados de poltica que son estables debido a normas institucionales.
Equilibrios inducidos estructuralmente.
Normas sobre fijacin de agendas (iniciativa y veto).
Normas sobre la especializacin (comits y subcomits).
Normas sobre la simplificacin legislativa (partidos y disciplina).
Divisin del legislativo en varias cmaras (mayoras concurrentes).
Un conjunto de normas institucionales son las referidas a la fijacin de temas en la

agenda y al veto. En general, es mejor ser un actor con capacidad para establecer la agenda
que un actor que puede ejercer el veto, porque el que establece la agenda podr trasladar la
poltica hacia un punto ms cercano a sus preferencias, mientras que el que ejerce el veto slo
puede impedir que una poltica se desplace ms an, alejndose de su punto ideal.
Un segundo conjunto de normas institucionales est relacionado con la especializacin
en el proceso legislativo. Si las facultades o poderes de establecimiento de la agenda se
conceden a las comisiones, es posible que se impida vincular los temas en distintas polticas, lo
cual puede conducir a resultados polticos estables. Otro motivo para la especializacin en
comisiones es la necesidad de informacin y conocimientos tcnicos en el proceso legislativo.
A menudo, los legisladores dudan sobre la relacin exacta entre los instrumentos de poltica de
los que disponen y el resultado poltico final. Por tanto, los legisladores consideran que es
interesante conceder derechos de fijacin de la agenda sobre mbitos polticos concretos a
subconjuntos de legisladores a cambio de conocimientos ms precisos sobre esta relacin.
En tercer lugar, los partidos polticos tambin facilitan la estabilidad legislativa
mediante la simplificacin de la negociacin legislativa. Como es poco probable que un
legislador a ttulo individual obtenga sus objetivos polticos actuando solo, y la coordinacin
tema por tema es costosa, las relaciones que vinculan a los legisladores individualmente entre
s reducen los costes de transaccin que se derivan de la formacin de coaliciones. Cuando
falta seguridad sobre otras preferencias de los legisladores y sobre el impacto de las decisiones
legislativas, los legisladores con preferencias polticas similares se benefician de disposiciones
institucionales que facilitan la recopilacin de informacin y el desarrollo de conocimientos
polticos. El resultado es una divisin de tareas: los diputados de a pie proporcionan el trabajo
y el capital, mientras los lderes de partidos distribuyen los cargos del partido y de las
comisiones y determinan la lnea del partido sobre temas legislativos complejos.
En cuarto lugar, la estabilidad legislativa tambin se ve facilitada por la existencia de
mltiples cmaras legislativas. En los sistemas bicamerales, por ejemplo, las coaliciones de
ambas cmaras deben estar a favor de una propuesta antes de que pueda transformarse en
ley. Esto restringe el abanico de posibles elecciones polticas y simplifica la negociacin
legislativa. Los procedimientos legislativos que regulan la interaccin entre las dos cmaras
determinan los derechos de agenda y de veto, fijando as el peso relativo de las dos cmaras
en la negociacin bicameral.
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lOMoARcPSD

2.2. Desarrollo del sistema legislativo de la UE

Las normas del proceso legislativo de la UE han evolucionado bastante desde que el
Tratado de Roma estableci que la legislacin se aprobara mediante la interaccin entre el
Consejo de los gobiernos nacionales, la Comisin y el Parlamento Europeo. El Tratado de Roma
no estableci un procedimiento nico para regir esta interaccin. En cambio, cada artculo
especific qu norma de votacin se usara en el Consejo y si el Parlamento Europeo deba o
no ser consultado por el Consejo.
El derecho del Consejo a tomar decisiones por mayora cualificada se puso en cuestin
a mediados de los sesenta por la oposicin francesa a la votacin por mayora en algunos
temas importantes, insistiendo en que cada Estado miembro deba poder vetar un texto
legislativo, aunque el Tratado especificara que se poda usar la mayora cualificada. En 1965, el
Presidente francs Charles de Gaulle provoc una crisis de silla vaca al negarse a autorizar a
sus ministros a participar en los consejos de ministros de la CEE hasta que los dems Estados
miembros no aceptaran su posicin. La crisis se resolvi en 1966 mediante el compromiso de
Luxemburgo, que estableci el principio de que si un Estado miembro declara que un inters
nacional vital est en juego, el Consejo debe esforzarse para alcanzar un acuerdo unnime. El
compromiso de Luxemburgo no era legalmente vinculante, pero dio paso a casi dos dcadas
en las que las negociaciones estuvieron dominadas por el intergubernamentalismo. As las
cosas, cualquier Estado miembro que se enfrentara con la posibilidad de quedar en minora en
un tema clave poda simplemente invocar el compromiso de Luxemburgo y detener el proceso.
Sin embargo, hacia mediados de los noventa, el sistema legislativo de la UE haba
evolucionado hacia algo ms cercano a un modelo bicameral tradicional. El primer
acontecimiento importante fue la sentencia del TJE de 1980 sobre isoglucosa. Durante las
primeras elecciones directas al Parlamento Europeo en 1979, el Consejo haba aprobado un
texto legislativo sin consultar al Parlamento. ste denunci al Consejo ante el TJE, que anul la
legislacin con el argumento de que el tratado requera que el Consejo consultara al
Parlamento. En opinin del TJE, esto significaba que el Consejo no poda actuar hasta que el
Parlamento hubiera emitido una opinin sobre un texto legislativo. Con el respaldo de la
sentencia, el Parlamento Europeo tena ahora un poder de retrasar. Este poder no era tan
fuerte como el de establecimiento de agenda o el veto, pero as el Parlamento poda influir en
los resultados legislativos de la UE conforme al procedimiento de consulta.
Los poderes legislativos del Parlamento Europeo se vieron sustancialmente
incrementados mediante tres reformas posteriores de los tratados. En primer lugar, en 1987,
el Acta nica Europea (AUE) introdujo un nuevo procedimiento legislativo: el procedimiento de
cooperacin, que permita que el Parlamento Europeo efectuara una segunda lectura, despus
de que el Consejo hubiera aprobado una posicin comn, y reduca la capacidad del Consejo
de rechazar enmiendas del Parlamento Europeo realizadas en la segunda lectura. El AUE
introdujo tambin un procedimiento de aprobacin, conforme al cual se requera la aprobacin
del Parlamento Europeo antes de que el Consejo pudiera actuar.
En segundo lugar, en 1993, el Tratado de Maastricht ampli el procedimiento de
aprobacin e introdujo un cuarto procedimiento legislativo, el procedimiento de codecisin,
que introdujo la norma de que si el Parlamento y el Consejo estaban en desacuerdo sobre un
texto legislativo se convocara un comit de conciliacin, compuesto por un nmero igual de
representantes del Parlamento y del Consejo. Una vez que dicho comit haya alcanzado un
acuerdo, ste debe ser aprobado por ambos.
En tercer lugar, en 1999, el Tratado de msterdam reform y ampli el procedimiento
de codecisin. Ahora se poda aprobar la legislacin en una primera lectura si el Parlamento y
el Consejo ya estaban de acuerdo en esta etapa. Adems, el comit de conciliacin se
transform en la ltima etapa del proceso legislativo. Adems, si el comit de conciliacin no
consegua alcanzar un acuerdo, no habra texto legislativo. Estas reformas aumentaron el
poder del Parlamento dentro del procedimiento.
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En cuarto lugar, el Tratado de Lisboa estableci la versin del procedimiento de

codecisin de msterdam como procedimiento legislativo ordinario y ampli su alcance y uso
considerablemente a casi todas las reas del derecho de la UE.
2.3. Poltica legislativa en el Parlamento Europeo
En la prctica, la sede del Parlamento Europeo est en Bruselas. El Parlamento sigue
celebrando la mayor parte de sus sesiones plenarias en Estrasburgo, y parte de su secretara
est en Luxemburgo. Sin embargo, la mayor parte del trabajo se efecta en Bruselas. El
Parlamento Europeo funciona como cualquier otro legislativo: se organiza y se moviliza para
influir en la legislacin de la UE y en el ejecutivo de la UE. El diseo institucional de la UE
significa que el Parlamento Europeo es parecido al Congreso de los EE.UU. No hay un gobierno
de la UE que dependa del apoyo de una mayora permanente en el Parlamento Europeo. El
procedimiento de censura est ms cerca del procedimiento de enjuiciamiento tpico de los
sistemas presidenciales que de la cuestin de confianza que suele emplearse en los sistemas
parlamentarios. En consecuencia, el Parlamento Europeo es un legislativo relativamente
independiente, con libertad para enmendar la legislacin propuesta por la Comisin y
aprobada por el Consejo, y la Comisin y el Consejo deben construir coaliciones en el
Parlamento para cada tema, uno por uno.
2.3.1. Los eurodiputados: actores con dos jefes
El Parlamento Europeo es el nico rgano de la UE directamente elegido por votacin.
Sin embargo, la vinculacin con los votantes es dbil. Como las elecciones al Parlamento
Europeo se centran en debates sobre cuestiones nacionales ms que sobre cuestiones
europeas, y como pocos electores saben apenas nada acerca de los eurodiputados, stos
pueden hacer bien poco para mejorar sus posibilidades de ser reelegidos. Adems, en las
elecciones al Parlamento Europeo, la mayora de los Estados miembros usan sistemas
electorales (listas cerradas) que permiten a los lderes de los partidos nacionales determinar en
gran medida qu eurodiputado tiene posibilidad de ser elegido. En consecuencia, para la
mayora de los eurodiputados, la posibilidad de ser candidato y ser reelegido no est
determinada por su grupo poltico en el Parlamento Europeo ni por su comportamiento a favor
de sus votantes. Como resultado de la manera en que funcionan las elecciones al Parlamento
Europeo, el comportamiento de los eurodiputados se rige menos por el incentivo de una
posible reeleccin directa por parte de los votantes que por los incentivos relativos a su
carrera y objetivos de poltica que pueden alcanzar dentro del Parlamento Europeo.
Los eurodiputados que tienen la intencin de hacer carrera en el Parlamento Europeo
tienen dos tipos de objetivos: 1) mejorar su posicin personal (promocin al liderazgo del
partido, cargo de responsabilidad superior en el Parlamento Europeo, etc.); y 2) lograr
influencia poltica (promover los puntos de vista e intereses ideolgicos de sus electores
mediante la influencia del Parlamento Europeo en los procesos legislativo y ejecutivo de la UE).
Si bien la reeleccin no suele depender de los resultados parlamentarios, la capacidad de
alcanzar estos objetivos depende de la promocin alcanzada dentro de las comisiones y de los
grupos polticos del Parlamento Europeo, y depende tambin de la capacidad de formar
coaliciones con otros legisladores para asegurar la consecucin de los objetivos polticos
comunes, as como de desarrollar relaciones con grupos de inters informados.
En otras palabras, los eurodiputados se enfrentan a un dilema: para asegurar que se
les vuelva a seleccionar y que sean reelegidos han de atender los intereses de su partido
nacional; pero para asegurar su promocin dentro del Parlamento Europeo y la consecucin de
resultados de poltica procedentes del Parlamento han de atender los intereses de las
comisiones del Parlamento y tambin deben atender a las ejecutivas de sus grupos polticos.
2.3.2. Organizacin del programa: liderazgos, partidos y comisiones
El Parlamento Europeo determina su propia organizacin y redacta sus propias
normas, que estn recogidas en el reglamento del Parlamento. El reglamento establece tres
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estructuras de organizacin principales para facilitar el control de la agenda: el liderazgo

parlamentario, los grupos polticos y el sistema de comisiones.
2.3.2.1. Acerca del liderazgo parlamentario
Los cargos de mayor responsabilidad en el Parlamento Europeo son el Presidente y los
catorce vicepresidentes. Tambin hay tres rganos de liderazgo: la Mesa del Parlamento
(compuesta por el Presidente y los Vicepresidentes); la Conferencia de Presidentes (compuesta
por el Presidente del Parlamento Europeo y los lderes de los grupos polticos del mismo); y la
Conferencia de Presidentes de Comisin. La Mesa trata de la organizacin interna y de las
cuestiones administrativas, pero tambin es activa en cuestiones polticas. La Conferencia de
Presidentes es donde se aborda la mayora de las cuestiones polticas. La Conferencia de
Presidentes de Comisin coordina las agendas de las comisiones y aborda las diferencias en
cuanto a la delimitacin entre comisiones.
2.3.2.2. Grupos polticos del Parlamento Europeo
El reglamento establece cuntos eurodiputados se necesitan para formar un grupo de
partidos: como poco, 25, procedentes de al menos una cuarta parte de todos los Estados
miembros. Los grupos polticos poseen determinados privilegios, tales como personal de
secretara e investigacin, as como recursos financieros. Los grupos polticos son importantes
porque sus cpulas determinan cuestiones polticas vitales en el Parlamento Europeo, tales
como la eleccin del Presidente del Parlamento, la asignacin de puestos en las comisiones e
informes legislativos (ponentes), la agenda de las sesiones plenarias y las posiciones polticas
de los grupos polticos. Si un partido nacional no es miembro de un grupo poltico, es poco
probable que consiga puesto alguno ni objetivos polticos para sus parlamentarios.
Por norma general, los eurodiputados intentan complacer a las ejecutivas de sus
grupos polticos. Se respeta la lnea del partido mediante un sistema de toques de atencin,
en que las votaciones se clasifican como de un toque, dos toques o tres toques de
atencin, segn la importancia del tema para el grupo poltico. El resultado es un alto grado de
cohesin en el grupo. No obstante, dentro del grupo, las delegaciones de los partidos
nacionales siguen conservando poder, con las delegaciones nacionales ms numerosas
dominando los puestos de liderazgo clave. Adems, como los partidos nacionales controlan la
seleccin de los candidatos en las elecciones, si un eurodiputado duda entre su partido
nacional y su grupo poltico europeo, casi siempre votar con su partido poltico nacional.
2.3.2.3. Las comisiones
Dentro de las comisiones es donde se realiza el verdadero examen de la legislacin de
la UE. Las comisiones proponen enmiendas a la legislacin en forma de informes y proyectos
de resolucin, que se remiten a la sesin plenaria al completo. En concordancia con las
predicciones que proceden de la teora informativa acerca de la organizacin legislativa, la
composicin de las comisiones es ampliamente representativa del conjunto de preferencias
polticas que mantienen los miembros del Parlamento. No obstante, tambin son importantes
la experiencia previa en comisiones y los conocimientos polticos previos a la hora de decidir
qu miembros componen las comisiones. Dentro de stas, los ponentes redactan los informes
legislativos. La asignacin de estos puestos dentro de las comisiones suele ser proporcional
entre los grupos polticos, aunque no se distribuyen equitativamente entre las nacionalidades
dentro de cada grupo poltico. Los ponentes y otros miembros influyentes de las comisiones
son un objetivo para los miembros de grupos de presin, que intercambian informacin a
cambio de influencia en la etapa de comisiones. Al elaborar un informe, el ponente debe
considerar el inters de su partido, la opinin de los miembros de los grupos de presin y las
sugerencias de otros miembros de la comisin, de manera que el informe sea aprobado tanto
por la comisin como por el plenario.
2.3.3. Formacin de coaliciones
No existe una coalicin permanente en el Parlamento Europeo y, a falta de un
gobierno al que apoyar, las coaliciones legislativas se forman para cada una de las votaciones,
una por una. Para muchos temas, el Parlamento se comporta como si fuera un nico actor que
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lOMoARcPSD

procura aumentar sus propios poderes e intereses frente a los intereses de la segunda cmara
legislativa en la UE (el Consejo) o frente a los que detentan el poder ejecutivo (la Comisin).
Sin embargo, las normas del proceso legislativo de la UE facilitan la formacin de una amplia
coalicin informal entre los socialdemcratas (S&D) y los populares (PPE). Cuando se
aprueban las opiniones en las primeras etapas de los procedimientos legislativos, al votar
sobre informes de iniciativa propia y al aprobar enmiendas a resoluciones sobre legislacin,
el Parlamento Europeo decide por mayora simple de los presentes en la votacin. En cambio,
en la segunda lectura, conforme al procedimiento legislativo ordinario (codecisin), se
requiere una mayora absoluta de eurodiputados para proponer enmiendas, y no solamente
de aquellos que se hayan presentado para votar. Esta norma plantea problemas debido al
escaso nmero de los que asisten. Por otro lado, el requisito de la mayora absoluta fomenta la
cooperacin entre los dos grupos polticos principales.
Por tanto, la formacin de coaliciones en el Parlamento Europeo es, al menos en parte,
el resultado de si se requiere una mayora simple o absoluta. Si se requiere una mayora
simple, los grupos del PPE y de los S&D pueden formar coaliciones ganadoras con diversas
combinaciones de grupos ms pequeos. En cambio, cuando se requiere una mayora absoluta
es casi imposible formar una coalicin ganadora sin el PPE y los S&D. Por otra parte, las
investigaciones sobre comportamiento de voto y formacin de coaliciones en el Parlamento
Europeo muestran que los eurodiputados votan ms siguiendo lneas transnacionales del
partido que siguiendo lneas nacionales, que se forman coaliciones diferentes para temas
distintos, y que los dos principales grupos polticos no siempre votan juntos.
En resumen, los lderes de los principales grupos polticos sopesan la necesidad de
presentar un frente unido contra el Consejo y la Comisin, y la necesidad de presentar
alternativas ideolgicas que compiten entre s para el futuro de la UE. El requisito de la
mayora absoluta en las normas legislativas de la UE implica que las coaliciones ganadoras a
menudo necesitan apoyo de los dos grupos polticos principales. Sin embargo, como la
participacin de los eurodiputados ha aumentado, lo cual disminuye el umbral de mayora
requerido de facto en la segunda lectura, se ha incrementado el incentivo de competir en el
proceso legislativo para los dos grupos polticos de mayor tamao. Cuando stos votan el uno
contra el otro, el grupo liberal es a menudo crucial a la hora de decidir si una coalicin de
mayora en el Parlamento Europeo se forma en el centro-derecha o en el centro-izquierda.
2.4. Poltica legislativa en el Consejo
El Consejo se compone de ministros procedentes de los gobiernos de los Estados
miembros de la UE. Los ministros en el Consejo son como legisladores en un parlamento, en el
sentido de que ponderan los beneficios potenciales para el conjunto de la sociedad (la UE)
frente a las prdidas potenciales para sus propios electores (sus votantes). Esto puede llevar a
conflictos de intereses entre ministros procedentes del mismo Estado miembro. En los
gobiernos de coalicin, los ministros de distintos partidos tienen electorados distintos, y, por
tanto, una propuesta de poltica presentada ante el Consejo podra beneficiar a los que apoyan
a uno de los partidos presentes en el gobierno, pero podra perjudicar a los que apoyan al otro
partido en el gobierno. Esto lleva a una presin sobre los distintos ministros para tomar
posturas opuestas en las reuniones del Consejo. Adems, las diferentes carteras ministeriales
tienen distintos grupos funcionales de apoyo y distintos intereses presupuestarios.
2.4.1. Organizacin del programa: la Presidencia, Consejos sectoriales y comisiones
La Presidencia de las reuniones ministeriales del Consejo, que conduce los asuntos
legislativos de los gobiernos, rota cada seis meses. La Presidencia del Consejo posee poderes y
facultades de fijacin de la agenda limitados. Cada gobierno asume la Presidencia del Consejo
con su propia lista de polticas que deseara ver aprobadas y que recoge el programa de
trabajo semestral. El programa de trabajo orienta a la Presidencia a la hora de marcar
prioridades para los temas que estarn en el orden del da en las distintas reuniones del
Consejo. Como el Consejo no posee el derecho a la iniciativa legislativa, la capacidad de la
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lOMoARcPSD

Presidencia de perseguir sus objetivos depende de la voluntad de la Comisin a la hora de

proponer legislacin sobre sus temas prioritarios. Ahora bien, si a la Presidencia no le gustan
las propuestas procedentes de la Comisin, puede negarse a colocarlas en el orden del da y,
de este modo, puede amenazar con retrasar la legislacin si la Comisin no coopera.
Histricamente, los Estados miembros han tratado su mandato en el cargo como una
oportunidad de perseguir sus propios objetivos polticos. El resultado ha sido que la rotacin
de presidencia ha ido sumando temas concretos de poltica nacional al programa del Consejo.
Ahora bien, a los Estados miembros tambin les gusta que se considere que han dirigido
buenas presidencias, y no todos los Estados miembros tienen la capacidad de manipular el
programa en la misma medida.
Aunque formalmente slo hay un Consejo, los que asisten a las reuniones del mismo
cambian en funcin del rea poltica. Los Ministros de Economa y Finanzas se renen en el
Ecofin; los de Agricultura en el Consejo de Agricultura, y as sucesivamente. Estos Consejos
sectoriales son el equivalente funcional de las comisiones parlamentarias. Los intercambios
entre reas de poltica se ven facilitados por el hecho de que los Consejos sectoriales toman
decisiones finales sobre polticas que se originan en cualquier rea de poltica.
Para facilitar los intercambios polticos y para fomentar acuerdos pre-legislativos existe
un entramado de comisiones y comits, grupos de trabajo y la secretara del Consejo. El
Comit de Representantes Permanentes (COREPER) es el verdadero motor tras la labor del
Consejo, y es donde se deciden la mayora de los temas antes de que los ministros examinen la
legislacin. La mayora de los asuntos del Consejo se resuelven en grupos de trabajo por
debajo del nivel del COREPER. El resultado es que los ministros se centran en la legislacin
importante y destacada, y dejan las decisiones menos importantes a los funcionarios.
2.4.2. Votaciones y poltica de coaliciones en el Consejo
En el Tratado de Lisboa hay dos reglas bsicas para las votaciones en el Consejo: 1)
unanimidad, donde cada Estado miembro tiene un voto y la legislacin no puede ser aprobada
si uno o ms miembros votan en su contra; y 2) votacin por mayora cualificada, donde para
aprobar nueva legislacin se requiere al menos la mayora de todos los Estados miembros.
Conforme a la unanimidad, todos los Estados miembros son igualmente poderosos; pero,
conforme a la mayora cualificada, los Estados miembros ms grandes tienen ms del doble de
probabilidades de formar parte de una coalicin ganadora que los Estados ms pequeos.
Los Estados miembros siempre han sido muy conscientes de cmo su poder de voto y
el umbral donde se site la mayora cualificada afecta a su poder relativo. En las negociaciones
del Tratado de Niza, los miembros ms grandes estaban preocupados porque pudiera quedar
reducido su poder en el Consejo tras la ampliacin de la UE, ya que once de los doce futuros
miembros eran Estados ms pequeos. Hubo un arreglo un tanto confuso: aument el nmero
de votos para cada Estado miembro, lo que permita que cada Estado afirmara que haban
aumentado sus votos; se alter el equilibrio de peso entre los Estados miembros para
aumentar el peso de los ms grandes frente a los ms pequeos; se elev el umbral de la
mayora cualificada y se estableci un requisito de triple mayora, de manera que slo se
pudiera aprobar la legislacin si reciba el apoyo de una mayora cualificada de votos. Estos
cambios redundaron en beneficio de los ms grandes y los ms pequeos, pero hizo que la
legislacin fuera ms difcil de aprobar.
El acuerdo alcanzado en Niza influy en las negociaciones sobre el Tratado de Lisboa.
Al sustituir la triple mayora de Niza por una mayora doble, se ha reducido sustancialmente el
poder de voto de Espaa y Polonia. El Tratado de Niza daba a Espaa y a Polonia casi tantos
votos como a Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, mientras que la doble mayora les da la
mitad de la influencia de Alemania y las dos terceras partes de la influencia de Francia, Italia y
el Reino Unido. En consecuencia, los primeros ministros de Espaa y Polonia se negaron
inicialmente a apoyar la doble mayora, pero finalmente se avinieron a un acuerdo, que les
concede unas pocas oportunidades ms de bloquear la legislacin que las que les brindaba la
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primera propuesta. Por otra parte, los Estados miembros anteriores a la ampliacin de 2004 se
han beneficiado mucho de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Pese a las normas formales sobre la mayora cualificada y a las batallas sobre el poder
de voto, algunos gobiernos suelen votar juntos con ms frecuencia que otros. La coalicin
franco-germana ha estado en el corazn de la toma de decisiones en el Consejo desde la
dcada de los cincuenta. Los pases del Benelux estn ms integrados econmica y
polticamente que cualquier otro grupo de pases en la UE. Y hay una tendencia general a
formar coaliciones con Estados miembros que tienen semejanzas geogrficas o culturales, y
que tienen preferencias similares en cuanto al presupuesto de la UE.
Si bien el Consejo usa la regla de la mayora cualificada para aprobar legislacin en la
mayora de las reas de poltica, a menudo las decisiones se toman por unanimidad. Esta
bsqueda de decisiones unnimes se denomina cultura del consenso. Durante los dos
primeros aos tras la ampliacin de 2004, el 90 por ciento de todas las decisiones del Consejo
se aprobaron por unanimidad. Sin embargo, las decisiones del Consejo se toman a menudo
bajo la sombra de una votacin, es decir, cuando los gobiernos que se oponen a una decisin
saben de antemano que quedarn en minora, por lo que, conscientes de que su oposicin no
cambiara el resultado, deciden no registrar un voto negativo en las actas.
Las actas de las reuniones del Consejo slo incluyen la legislacin aprobada, lo que
significa que si una propuesta no alcanza el umbral de mayora cualificada, no hay registro
pblico de votacin alguna, si la hubo. Dicho con otras palabras, como slo observamos
votaciones sobre propuestas que han sido aprobadas, los registros de las votaciones slo
proporcionan un registro parcial y posiblemente sesgado de la poltica en el Consejo. Adems,
ni la poltica dentro del Consejo ni del Parlamento se llevan a cabo de manera aislada respecto
de la poltica de las dems instituciones. Conforme al procedimiento legislativo ordinario,
ambas instituciones deben ponerse de acuerdo para poder aprobar nueva legislacin.
2.5. Poltica bicameral en la UE
De conformidad con el Tratado de Lisboa, hay tres procedimientos legislativos
principales que regulan la relacin entre el Parlamento y el Consejo: consulta, aprobacin y el
procedimiento legislativo ordinario. Conforme a la consulta, la Comisin propone, el
Parlamento emite una opinin por mayora simple, y el Consejo aprueba, enmienda o rechaza
la propuesta. Conforme a la aprobacin, el Consejo aprueba una posicin comn. El
Parlamento da entonces su aprobacin mediante mayora simple, pero se requiere la mayora
absoluta para admitir a nuevos Estados miembros y para enmendar las normas que rigen las
elecciones al Parlamento. Conforme al procedimiento legislativo ordinario, la Comisin
presenta una propuesta al Parlamento y al Consejo, y el Parlamento emite entonces una
opinin por mayora simple. La Comisin decide entonces si incorpora las enmiendas del
Parlamento y enva la propuesta revisada al Consejo. En ese momento, el Consejo acepta la
propuesta o aprueba una posicin comn mediante doble mayora o por unanimidad. Si el
Consejo incorpora todas las enmiendas que propone el Parlamento, la propuesta se
transforma en ley. Si aprueba una posicin comn distinta de la propuesta del Parlamento, el
proyecto de ley se somete a una segunda lectura, en la que el Parlamento puede enmendar o
rechazar la posicin comn con una mayora absoluta. Si no la hay, la posicin comn se
transforma en ley. Si el Parlamento enmienda la posicin comn, la Comisin emite sus
opiniones acerca de las enmiendas y vuelve a enviar la propuesta al Consejo, que aprueba
entonces las enmiendas que apoy la Comisin mediante doble mayora, pero necesita la
unanimidad para aprobar las enmiendas del Parlamento que no fueron apoyadas por la
Comisin. De nuevo, si el Consejo aprueba todas las enmiendas del Parlamento, la propuesta
se transforma en ley. Si los textos del Consejo y del Parlamento an son distintos, se establece
un comit de conciliacin, compuesto por representantes de los 27 Estados miembros, 27
eurodiputados y un representante de la Comisin. La Comisin no tiene derecho de voto en el
comit de conciliacin. Si no hay acuerdo en esta etapa, la legislacin se abandona. Pero si se
23
lOMoARcPSD

alcanza un acuerdo, tiene que ser aprobado por el Consejo y el Parlamento (por mayora
simple) en la tercera lectura, ya que en caso contrario se abandona.
Estos tres procedimientos son resultado de varias dcadas de procedimientos polticos
en la UE. El Parlamento Europeo ha conseguido aumentar su poder mediante una serie de
nuevos procedimientos legislativos introducidos en los ochenta y los noventa, lo que gener
un amplio cuerpo de modelos formales de poltica legislativa en la UE. La principal controversia
versa sobre los poderes del Parlamento Europeo conforme al procedimiento de cooperacin
procedente del Acta nica Europea y la versin de Maastricht del procedimiento de
codecisin. Sin embargo, hay consenso en que el Parlamento Europeo y el Consejo son
legisladores iguales conforme a la versin de msterdam del procedimiento de codecisin, que
es ahora el procedimiento legislativo ordinario. No obstante, se seala que el requisito de la
mayora absoluta para enmendar o rechazar en la segunda lectura an pone al Parlamento
Europeo en situacin de desventaja respecto del Consejo, puesto que es ms fcil para el
Parlamento Europeo aceptar la posicin comn del Consejo que rechazarla o enmendarla.
El modelo Tsebelis-Garrett de poltica legislativa en la UE
El modelo de
poltica legislativa de la UE
ms conocido es el que
desarrollaron Tsebelis y
Garrett en 2000. El
modelo se basa en varias
premisas sobre la poltica
legislativa de la UE: 1) A
efectos
de
mayora
cualificada, se considera
que el Consejo tiene siete
miembros, y una mayora
cualificada son cinco de
sus siete miembros. 2)
Hay una nica dimensin
de las negociaciones
legislativas, entre ms o menos integracin europea. 3) Los actores tienen preferencias de
poltica ideales en esta dimensin y quieren resultados lo ms cercanos posibles a estas
posiciones. 4) Los Estados miembros se alinean en distintos puntos a lo largo de esta nica
dimensin. 5) La Comisin y el Parlamento son ms pro-integracionistas que la mayora de los
Estados miembros. 6) El statu quo, es decir, el resultado poltico si no se aprueba ninguna
poltica nueva, es menos integracionista que cualquier Estado miembro. Este conjunto de
premisas sencillas proporciona un marco para analizar los procedimientos legislativos en la UE.
Conforme a la consulta, la Comisin tiene poder de fijacin del programa o agenda y el
Consejo puede aceptar la propuesta por mayora cualificada o rechazarla por unanimidad.
Conforme a estas normas, el miembro decisivo del Consejo en mayora cualificada (el gobierno
3 en la figura) slo aceptar polticas que prefiere frente a la mejor poltica que pueda
conseguir con la unanimidad (punto U en la grfica). Sabiendo esto, la Comisin puede
proponer Q con xito. El papel del Parlamento es desdeable conforme a este esquema, ya
que siempre preferir la propuesta de la Comisin antes que el statu quo.
Conforme a la aprobacin, el Consejo slo puede aprobar legislacin si el Parlamento
Europeo ha aceptado la propuesta de la Comisin. A diferencia de la consulta, aqu el
Parlamento Europeo puede rechazar la propuesta. Ms an, el Consejo no puede aprobar
polticas unnimemente. El gobierno decisivo (3) aceptar cualquier propuesta en el conjunto
de polticas que prefiere al SQ. En consecuencia, la Comisin puede proponer T con xito. Por
otra parte, el Parlamento apoyar una propuesta de la Comisin en T, ya que se acerca ms a
su posicin ideal que el SQ. La incapacidad del Consejo de aprobar nuevas polticas por
24
lOMoARcPSD

unanimidad conforme al procedimiento de aprobacin significa que el resultado poltico es

ms integracionista que conforme al procedimiento de consulta.
Conforme al procedimiento legislativo ordinario (la versin de msterdam de la
codecisin), y debido a que tanto el gobierno decisivo en el Consejo (3) como el Parlamento
pueden enmendar la legislacin una vez que la Comisin la ha propuesto, el resultado se
situar en un abanico de polticas entre estos dos actores, tal como muestra O en la figura.
Estudios de Kreppel hallaron que el Parlamento Europeo tiene ms xito cuando
propone enmiendas que aclaran una posicin tomada por el Consejo o la Comisin que cuando
propone cambios polticos sustanciales. Hay ms probabilidades de que el Parlamento consiga
que se aprueben enmiendas cuando est unido, cuando los dos grupos de partidos principales
votan juntos. El Parlamento Europeo tambin es ms capaz de lograr que se aprueben
enmiendas en la primera lectura que en la segunda. Kreppel llega a la conclusin que esto es
as porque el Parlamento tiende a reproducir enmiendas en la segunda lectura, que ya fueron
rechazadas en la primera lectura.
La supresin de la tercera lectura, tras la reforma del procedimiento de codecisin en
el Tratado de msterdam, fortalece formalmente la capacidad del Parlamento de negociar con
el Consejo. Sin embargo, como el funcionamiento de hecho del procedimiento de codecisin
anterior se realizaba de todos modos sin tercera lectura, para los gobiernos no tena mayor
importancia cambiar el tratado para suprimir esta parte del procedimiento. Como los Estados
miembros se mostraban indiferentes entre conservar el antiguo procedimiento y la propuesta
del Parlamento de suprimir la tercera lectura, se acept la propuesta de reforma del
Parlamento. Esto signific que el Parlamento se acerc sustancialmente a una transformacin
en socio con peso equivalente al Consejo, dentro del sistema legislativo de la UE.
De acuerdo con esta interpretacin, Kasack demuestra que la capacidad del
Parlamento Europeo de aprobar enmiendas no se increment tras la reforma del
procedimiento de codecisin. Sin embargo, una reforma menor del procedimiento de
codecisin en msterdam fue la posibilidad de aprobar legislacin en la primera lectura, si el
Consejo aceptaba la propuesta del Parlamento. Si bien esto aument la eficacia de la
legislacin de la UE, los crticos advirtieron contra una falta de transparencia porque se hizo
frecuente el uso de vehculos informales para facilitar las negociaciones de las primeras etapas
entre el Parlamento, el Consejo y la Comisin, vehculos llamados trilogos. En 2009, por
ejemplo, ms del 90 por ciento de la legislacin en codecisin se aprob en la primera lectura.
Para lograr esto, el Parlamento y el Consejo deben aprobar el mismo conjunto de enmiendas a
la propuesta de la Comisin, lo cual requiere una coordinacin considerable tras bastidores
entre la Presidencia del Consejo y el relator. Es discutible y dudoso hasta qu punto este
volumen de acuerdos alcanzados en la primera lectura es sostenible, puesto que estos
acuerdos excluyen una completa deliberacin, ya sea en el Consejo o en el Parlamento.
En la negociacin bicameral entre el Parlamento y el Consejo, la cohesin de las
cmaras es importante. Es menos probable que el Parlamento cumpla con el requisito de la
mayora absoluta, necesario para enmendar la posicin comn del Consejo, cuando ste est
dividido, en comparacin con la probabilidad de que esto ocurra cuando el Consejo aprueba la
posicin comn por unanimidad. En cualquier caso, el Parlamento suele tener ms xito que el
Consejo en el comit de conciliacin, especialmente si goza del apoyo de la Comisin.
2.6. Conclusin: poltica bicameral en la UE
La UE posee un sistema legislativo sofisticado y eficaz. Las teoras contemporneas
sobre comportamiento legislativo consideran que la organizacin interna del Parlamento y del
Consejo, y los procesos de negociacin y de formacin de coaliciones son producto de los
intereses propios y racionales de los legisladores de la UE. Ambas instituciones han
desarrollado potentes sistemas de especializacin para facilitar la recogida de informacin, la
negociacin y la construccin de coaliciones. Tambin hay un sistema de interaccin bicameral
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lOMoARcPSD

cada vez ms formalizado, capaz de asimilar un nmero creciente de miembros de la UE, en

cuanto a delegaciones de partidos nacionales (en el Parlamento) y gobiernos (en el Consejo).
El consenso y las mayoras muy amplias en la formacin de las coaliciones en el
Parlamento y el Consejo son menos una respuesta a intereses sociales diversos que una
consecuencia de normas institucionales y preferencias polticas de los actores. La amplia
coalicin informal entre socialdemcratas y el centro-derecha en el Parlamento se ve
fomentada por el requisito de la mayora absoluta en la segunda lectura del procedimiento
legislativo ordinario, as como por las similares preferencias polticas de estos dos partidos en
muchas cuestiones de la UE. Mientras tanto, la mayora de los gobiernos en el Consejo estn
dirigidos por socialdemcratas o por partidos de centro-derecha. Esto significa que ambos
cuerpos legislativos estn dominados por representantes con preferencias polticas similares.
Teoras sobre coaliciones y organizacin legislativa
De acuerdo con la teora de las coaliciones mnimas ganadores, qu factores determinan la
formacin de una coalicin legislativa? Con las coaliciones ganadoras mnimas los legisladores buscan
la mxima influencia en una coalicin ganadora. La formacin de una coalicin se rige por la poltica. Los
actores interesados en una poltica formarn coaliciones ganadoras mnimas entre legisladores con
preferencias similares en una dimensin poltica determinada. Ver pgina 16.
Por qu los miembros de una cmara pueden no tener inters en lograr una mayora ms
amplia de la necesaria para aprobar una poltica? Es poco probable que las coaliciones incluyan grupos
que no sean necesarios para alcanzar una mayora, para que haya menos intereses que satisfacer en el
momento de distribuir los beneficios. Ver pgina 16.
Qu relacin hay entre las normas que regulan el funcionamiento de una institucin legislativa
y la estabilidad o la inestabilidad de una poltica? Cuando se debaten mltiples cuestiones al mismo
tiempo, es difcil hallar un nico paquete poltico que no pueda ser derrotado por otro paquete. Esto es
as porque en un espacio poltico multidimensional siempre ser posible hallar una combinacin
alternativa de polticas que podrn derrotar a una poltica aprobada por una mayora. Ver pgina 17.
Qu son equilibrios inducidos estructuralmente? Son resultados de poltica que son estables
debido a normas institucionales. Ver pgina 17.
Qu cuatro tipos de normas institucionales adoptan los parlamentos para aumentar la
estabilidad del proceso legislativo? 1) Normas sobre fijacin de agendas (iniciativa y veto). 2) Normas
sobre la especializacin (comits y subcomits). 3) Normas sobre la simplificacin legislativa (partidos y
disciplina). 4) Divisin del legislativo en varias cmaras (mayoras concurrentes). Ver pgina 17.
Qu papel cumplen las normas relativas a la fijacin de la agenda y el poder de veto? La
fijacin de la agenda implica la presentacin de propuestas y trasladar una poltica concreta hacia un
punto determinado. Con el ejercicio del veto se impide el desplazamiento de una poltica. Las normas
que regulan ambas funciones favorecen la estabilidad legislativa. Ver pgina 17.
Qu papel cumplen las Comisiones parlamentarias? Si las facultades o poderes de
establecimiento de la agenda se conceden a las comisiones, es posible que se impida vincular los temas
en distintas polticas, lo cual puede conducir a resultados polticos estables. Otro motivo para la
especializacin en comisiones es la necesidad de informacin y conocimientos tcnicos en el proceso
legislativo. Ver pgina 17.
Qu ventajas obtienen los legisladores agrupndose y especializndose? Cuando falta
seguridad sobre otras preferencias de los legisladores y sobre el impacto de las decisiones legislativas,
los legisladores con preferencias polticas similares se benefician de disposiciones institucionales que
facilitan la recopilacin de informacin y el desarrollo de conocimientos polticos. El resultado es una
divisin de tareas: los diputados de a pie proporcionan el trabajo y el capital, mientras los lderes de
partidos distribuyen los cargos del partido y de las comisiones y determinan la lnea del partido sobre
temas legislativos complejos. Ver pgina 17.
Qu relacin existe entre el bicameralismo y la estabilidad legislativa? La estabilidad legislativa
se ve facilitada por la existencia de mltiples cmaras legislativas. En los sistemas bicamerales, por
ejemplo, las coaliciones de ambas cmaras deben estar a favor de una propuesta antes de que pueda
transformarse en ley. Esto restringe el abanico de posibles elecciones polticas y simplifica la negociacin
legislativa. Ver pgina 17.
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lOMoARcPSD

Desarrollo del sistema legislativo de la UE

En qu consistieron la llamada crisis de la silla vaca y el Compromiso de Luxemburgo? El
derecho del Consejo a tomar decisiones por mayora cualificada se puso en cuestin a mediados de los
sesenta por la oposicin francesa a la votacin por mayora en algunos temas importantes, insistiendo
en que cada Estado miembro deba poder vetar un texto legislativo, aunque el Tratado especificara que
se poda usar la mayora cualificada. En 1965, el Presidente francs De Gaulle provoc una crisis de silla
vaca al negarse a autorizar a sus ministros a participar en los consejos de ministros de la CEE hasta que
los dems miembros no aceptaran su posicin. La crisis se resolvi en 1966 mediante el compromiso de
Luxemburgo, que estableci el principio de que si un Estado miembro declara que un inters nacional
vital est en juego, el Consejo debe esforzarse para alcanzar un acuerdo unnime. Ver pgina 18.
Cmo se produjo la evolucin de la UE hacia un modelo bicameral? En 1979, el Consejo haba
aprobado un texto legislativo sin consultar al Parlamento. ste denunci al Consejo ante el TJE, que
anul la legislacin con el argumento de que el tratado requera que el Consejo consultara al
Parlamento. En opinin del TJE, esto significaba que el Consejo no poda actuar hasta que el Parlamento
hubiera emitido formalmente una opinin sobre un texto legislativo. Con el respaldo de la sentencia, el
Parlamento tena ahora un poder de retrasar. Este poder no es tan fuerte como el de establecimiento
de agenda o el veto, pero as el Parlamento puede influir en los resultados legislativos de la UE conforme
al procedimiento de consulta. Ver pgina 18.
Cul fue la importancia de la sentencia isoglucosa a la hora de fijar los poderes del
Parlamento Europeo? La sentencia del TJE de 1980 sobre isoglucosa anul la legislacin sobre el
particular aprobada por el Consejo, argumentando que ste deba consultar previamente al Parlamento
Europeo, que debera emitir una opinin sobre el texto legislativo. De esta forma, el sistema legislativo
de la UE se acercaba a un modelo bicameral tradicional. Ver pgina 18.
Qu tipo de poder conceda el poder de consulta al Parlamento Europeo? Con el respaldo de
la sentencia sobre la isoglucosa, que obligaba al Consejo a consultar previamente al Parlamento los
textos legislativos antes de su aprobacin, el Parlamento obtena un poder de retrasar. Ver pgina 18.
Qu nuevos procedimientos legislativos introdujo el Acta nica Europea? Explique en qu
consistan. En 1987, el Acta nica Europea (AUE) introdujo un nuevo procedimiento legislativo: el
procedimiento de cooperacin, que permita que el Parlamento Europeo efectuara una segunda lectura,
despus de que el Consejo hubiera aprobado una posicin comn, y reduca la capacidad del Consejo de
rechazar enmiendas del Parlamento Europeo realizadas en la segunda lectura. El AUE introdujo tambin
un procedimiento de aprobacin, conforme al cual se requera la aprobacin del Parlamento Europeo
antes de que el Consejo pudiera actuar. Ver pgina 18.
En qu consiste el procedimiento de codecisin y cmo ha evolucionado? El Tratado de
Maastricht introdujo el procedimiento de codecisin, que introdujo la norma de que si el Parlamento y
el Consejo estaban en desacuerdo sobre un texto legislativo se convocara un comit de conciliacin,
compuesto por un nmero igual de representantes del Parlamento y del Consejo. Una vez que dicho
comit alcanzara un acuerdo, ste deba ser aprobado por ambos. En 1999, el Tratado de msterdam
reform y ampli el procedimiento. Ahora se poda aprobar la legislacin en una primera lectura si el
Parlamento y el Consejo ya estaban de acuerdo en esta etapa. Adems, si el comit de conciliacin no
consegua alcanzar un acuerdo, no habra texto legislativo. Ver pgina 18.
El Parlamento ha desarrollado estrategias sofisticadas para maximizar su influencia en la
negociacin. Explique esta afirmacin. El Parlamento Europeo funciona como cualquier otro legislativo:
se organiza y se moviliza para influir en la legislacin de la UE y en el ejecutivo de la UE. El Parlamento
Europeo es un legislativo relativamente independiente, con libertad para enmendar la legislacin
propuesta por la Comisin y aprobada por el Consejo, y la Comisin y el Consejo deben construir
coaliciones en el Parlamento para cada tema, uno por uno. Ver pgina 19.
En qu se parece el sistema legislativo de la UE al estadounidense? El diseo institucional de la
UE significa que el Parlamento Europeo es parecido al Congreso de los EE.UU. No hay un gobierno de la
UE que dependa del apoyo de una mayora permanente en el Parlamento. El procedimiento de censura
est ms cerca del procedimiento de enjuiciamiento (impeachment) tpico de los sistemas presidenciales
que de la cuestin de confianza que suele emplearse en los sistemas parlamentarios. Ver pgina 19.
Cmo dira que es la vinculacin del Parlamento Europeo con sus votantes? Justifique su
respuesta. La vinculacin con los votantes es dbil. Como las elecciones al Parlamento Europeo se
centran en debates sobre cuestiones nacionales ms que sobre cuestiones europeas, y como pocos
electores saben apenas nada acerca de los eurodiputados, stos pueden hacer bien poco para mejorar
sus posibilidades de ser reelegidos. Ver pgina 19.
27
lOMoARcPSD

Qu relacin cree que hay entre los procedimientos de seleccin de los eurodiputados y su
comportamiento una vez elegidos? En las elecciones al Parlamento Europeo, la mayora de los Estados
miembros usan sistemas electorales (listas cerradas). Como resultado de la manera en que funcionan las
elecciones al Parlamento Europeo, el comportamiento de los eurodiputados se rige menos por el
incentivo de una posible reeleccin directa por parte de los votantes que por los incentivos relativos a
su carrera y objetivos de poltica que pueden alcanzar dentro del Parlamento Europeo. Ver pgina 19.
Quin cree que influye ms sobre un eurodiputado: sus votantes, su partido nacional, su grupo
poltico europeo? Justifique su respuesta. Los lderes de los partidos nacionales determinan en gran
medida qu eurodiputado tiene posibilidad de ser elegido. En consecuencia, para la mayora de los
eurodiputados, la posibilidad de ser candidato y ser reelegido no est determinada por su grupo poltico
en el Parlamento Europeo ni por su comportamiento a favor de sus votantes, sino por su partido
nacional. Ver pgina 19.
A qu dilema se enfrenta un diputado que quiere ser reelegido? Los eurodiputados se
enfrentan a un dilema: para asegurar que se les vuelva a seleccionar y que sean reelegidos han de
atender los intereses de su partido nacional; pero para asegurar su promocin dentro del Parlamento
Europeo y la consecucin de resultados de poltica procedentes del Parlamento han de atender los
intereses de las comisiones del Parlamento y tambin deben atender a las ejecutivas de sus grupos
polticos. Ver pgina 19.
Qu funciones cumplen los grupos polticos en el Parlamento Europeo y cul es su
importancia? Los grupos polticos son importantes porque sus cpulas determinan cuestiones polticas
vitales en el Parlamento Europeo, tales como la eleccin del Presidente del Parlamento, la asignacin de
puestos en las comisiones e informes legislativos (ponentes), la agenda de las sesiones plenarias y las
posiciones polticas de los grupos. Si un partido nacional no es miembro de un grupo poltico, es poco
probable que consiga puesto alguno ni objetivos polticos para sus parlamentarios. Ver pgina 20.
Por qu son importantes las Comisiones en el Parlamento Europeo y, dentro de ellas, los
ponentes? Dentro de las comisiones es donde se realiza el verdadero examen de la legislacin de la UE.
Las comisiones proponen enmiendas a la legislacin en forma de informes y proyectos de resolucin,
que se remiten a la sesin plenaria al completo. La composicin de las comisiones es ampliamente
representativa del conjunto de preferencias polticas que mantienen los miembros del Parlamento. No
obstante, tambin son importantes la experiencia previa en comisiones y los conocimientos polticos
previos a la hora de decidir qu miembros componen las comisiones. Dentro de stas, los ponentes
redactan los informes legislativos. Los ponentes y otros miembros influyentes de las comisiones son un
objetivo para los miembros de grupos de presin, que intercambian informacin a cambio de influencia
en la etapa de comisiones. Ver pgina 20.
Tiene alguna importancia que una decisin se tome por mayora simple o por mayora
absoluta? Justifique su respuesta. La formacin de coaliciones en el Parlamento Europeo es, al menos en
parte, el resultado de si se requiere una mayora simple o absoluta. Si se requiere una mayora simple,
los grupos del PPE (populares) y de los S&D (socialdemcratas) pueden formar coaliciones ganadoras
con diversas combinaciones de grupos ms pequeos. En cambio, cuando se requiere una mayora
absoluta es casi imposible formar una coalicin ganadora sin el PPE y los S&D. Ver pgina 21.
Qu grado de cohesin de voto cree que hay dentro de los grupos polticos europeos? El
requisito de la mayora absoluta fomenta la cooperacin entre los dos grupos polticos principales. Por
otra parte, las investigaciones sobre comportamiento de voto y formacin de coaliciones en el
Parlamento Europeo muestran que los eurodiputados votan ms siguiendo lneas transnacionales del
partido que siguiendo lneas nacionales, que se forman coaliciones diferentes para temas distintos, y
que los dos principales grupos polticos no siempre votan juntos. Ver pgina 21.
Cree que los eurodiputados votan ms de acuerdo con patrones ideolgicos o por pas? Votan
ms siguiendo lneas transnacionales del partido que siguiendo lneas nacionales. Ver pgina 21.
Si tomamos dos dimensiones (ideologa y europesmo), qu patrones se observan en el voto de
los dos principales partidos europeos (PPE y PSE)? Los lderes de los principales grupos polticos sopesan
la necesidad de presentar un frente unido contra el Consejo y la Comisin, y la necesidad de presentar
alternativas ideolgicas que compiten entre s. Cuando los dos grupos de mayor tamao votan el uno
contra el otro, el grupo liberal es a menudo crucial a la hora de decidir si una coalicin de mayora en el
Parlamento Europeo se forma en el centro-derecha o en el centro-izquierda. Ver pgina 21.
Poltica legislativa en el Consejo

Pueden darse conflictos de intereses entre ministros de un mismo gobierno que asisten a los
Consejos en Bruselas? Pueden darse conflictos de intereses entre ministros procedentes del mismo
28
lOMoARcPSD

Estado miembro. En los gobiernos de coalicin, los ministros de distintos partidos tienen electorados
distintos, y, por tanto, una propuesta de poltica presentada ante el Consejo podra beneficiar a los que
apoyan a uno de los partidos presentes en el gobierno, pero podra perjudicar a los que apoyan al otro
partido en el gobierno. Esto lleva a una presin sobre los distintos ministros para tomar posturas
opuestas en las reuniones del Consejo. Ver pgina 21.
Qu papel cumplen las presidencias rotatorias y cules son sus principales funciones? La
Presidencia de las reuniones ministeriales del Consejo, que conduce los asuntos legislativos de los
gobiernos, rota cada seis meses. La Presidencia del Consejo posee poderes y facultades de fijacin de la
agenda limitados. Cada gobierno asume la Presidencia del Consejo con su propia lista de polticas que
deseara ver aprobadas y que recoge el programa de trabajo semestral. El programa de trabajo orienta a
la Presidencia a la hora de marcar prioridades para los temas que estarn en el orden del da en las
distintas reuniones del Consejo. Ver pgina 21.
Qu puede hacer la Presidencia rotatoria del Consejo si no le gustan las propuestas de la
Comisin Europea? Si a la Presidencia no le gustan las propuestas procedentes de la Comisin, puede
negarse a colocarlas en el orden del da y, de este modo, puede amenazar con retrasar la legislacin si la
Comisin no coopera. Ver pgina 22.
Por qu Espaa y Polonia se opusieron a que se cambiaran las reglas de votacin previstas en
el Tratado de Niza? Al sustituir la triple mayora de Niza por una mayora doble, se ha reducido
sustancialmente el poder de voto de Espaa y Polonia. El Tratado de Niza daba a Espaa y a Polonia casi
tantos votos como a Alemania, Francia, Italia y el Reino Unido, mientras que la doble mayora les da la
mitad de la influencia de Alemania y las dos terceras partes de la influencia de Francia, Italia y el Reino
Unido. En consecuencia, los primeros ministros de Espaa y Polonia se negaron inicialmente a apoyar la
doble mayora, pero finalmente se avinieron a un acuerdo, que les concede unas pocas oportunidades
ms de bloquear la legislacin que las que les brindaba la primera propuesta. Ver pgina 22.
A quin benefician las normas de votacin en el Consejo establecidas en el Tratado de Lisboa?
Los Estados miembros anteriores a la ampliacin de 2004 se han beneficiado mucho de la entrada en
vigor del Tratado de Lisboa. Ver pgina 23.
Qu tipo de cultura domina las votaciones en el Consejo: de conflicto o de consenso? Justifique
su respuesta. Si bien el Consejo usa la regla de la mayora cualificada para aprobar legislacin en la
mayora de las reas de poltica, a menudo las decisiones se toman por unanimidad. Esta bsqueda de
decisiones unnimes se denomina cultura del consenso. Durante los dos primeros aos tras la
ampliacin de 2004, el 90 por ciento de todas las decisiones del Consejo se aprobaron por unanimidad.
Ver pgina 23.
De qu manera influye la sombre de una votacin en la decisin de votar de un gobierno en
el Consejo? Aunque predomina la cultura del consenso, las decisiones del Consejo se toman a menudo
bajo la sombra de una votacin, es decir, cuando los gobiernos que se oponen a una decisin saben de
antemano que quedarn en minora, por lo que, conscientes de que su oposicin no cambiara el
resultado, deciden no registrar un voto negativo en las actas. Ver pgina 23.
Poltica bicameral en la UE
En qu consiste el procedimiento legislativo ordinario (codecisin)? Conforme al procedimiento
legislativo ordinario, la Comisin presenta una propuesta al Parlamento y al Consejo, y el Parlamento
emite entonces una opinin por mayora simple. La Comisin decide entonces si incorpora las
enmiendas del Parlamento y enva la propuesta revisada al Consejo. En ese momento, el Consejo acepta
la propuesta o aprueba una posicin comn mediante doble mayora o por unanimidad. Si el Consejo
incorpora todas las enmiendas que propone el Parlamento, la propuesta se transforma en ley. Si
aprueba una posicin comn distinta de la propuesta del Parlamento, el proyecto de ley se somete a
una segunda lectura, en la que el Parlamento puede enmendar o rechazar la posicin comn con una
mayora absoluta. Si no la hay, la posicin comn se transforma en ley. Ver pginas 23 y 24.
Cundo se requiere un comit de conciliacin y cmo funciona? Si, tras la segunda lectura de
una propuesta en el Parlamento, los textos del Consejo y del Parlamento an son distintos, se establece
un comit de conciliacin, compuesto por representantes de los 27 Estados miembros, 27
eurodiputados y un representante de la Comisin. Si no hay acuerdo en esta etapa, la legislacin se
abandona. Pero si se alcanza un acuerdo, tiene que ser aprobado por el Consejo y el Parlamento (por
mayora simple) en la tercera lectura, ya que en caso contrario se abandona. Ver pginas 23 y 24.
En el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, el procedimiento de consulta otorga
mucho o poco poder al Parlamento Europeo. Por qu? Mediante el procedimiento de consulta, la
Comisin tiene poder de fijacin del programa o agenda y el Consejo puede aceptar la propuesta por
29
lOMoARcPSD

mayora cualificada o rechazarla por unanimidad. Conforme a estas normas, el miembro decisivo del
Consejo en mayora cualificada slo aceptar polticas que prefiere frente a la mejor poltica que pueda
conseguir con la unanimidad. Sabiendo esto, la Comisin puede proponer la mayora cualificada con
xito. As, el papel del Parlamento es desdeable conforme a este esquema, ya que siempre preferir la
propuesta de la Comisin antes que el statu quo, es decir, el resultado poltico si no se aprueba ninguna
poltica nueva. Ver pgina 24.
Por qu en el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, el procedimiento de aprobacin
produce los resultados ms integracionistas? Aqu el Consejo slo puede aprobar legislacin si el
Parlamento ha aceptado la propuesta de la Comisin. La incapacidad del Consejo de aprobar nuevas
polticas por unanimidad conforme al procedimiento de aprobacin hace que el resultado poltico sea
ms integracionista que conforme a la consulta. Ver pginas 24 y 25.
En el modelo espacial que plantean Tsebelis y Garret, qu efectos tiene el procedimiento
legislativo ordinario (codecisin)? El resultado poltico se situar en un abanico de polticas entre las
preferencias del gobierno decisivo en la votacin por mayora cualificada y las decisiones del Parlamento
Europeo. Ver pgina 25.
De acuerdo con los estudios de Kreppel, cundo tiene ms probabilidades de xito el
Parlamento frente al Consejo? Estudios de Kreppel hallaron que el Parlamento Europeo tiene ms xito
cuando propone enmiendas que aclaran una posicin tomada por el Consejo o la Comisin que cuando
propone cambios polticos sustanciales. Por otra parte, la supresin de la tercera lectura, tras la reforma
del procedimiento de codecisin en el Tratado de msterdam, fortalece formalmente la capacidad del
Parlamento de negociar con el Consejo. Ver pgina 25.
En el procedimiento de codecisin, qu se requiere para aprobacin en primera lectura de
legislacin por parte del Parlamento Europeo y qu impacto ha tenido? Para lograr la aprobacin de una
legislacin en primera lectura, el Parlamento y el Consejo deben aprobar el mismo conjunto de
enmiendas a la propuesta de la Comisin, lo cual requiere una coordinacin considerable tras bastidores
entre la Presidencia del Consejo y el relator. Es discutible y dudoso hasta qu punto este volumen de
acuerdos alcanzados en la primera lectura es sostenible, puesto que estos acuerdos excluyen una
completa deliberacin, ya sea en el Consejo o en el Parlamento. Ver pgina 25.
Qu son los trilogos y qu crticas se les pueden formular? Son vehculos informales para
facilitar las negociaciones de las primeras etapas entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisin.
Los crticos advierten en su presencia una falta de transparencia. Ver pgina 25.
Se dice que el sistema legislativo europeo est dominado por el consenso. Qu papel han
jugado las normas institucionales en este resultado? El consenso dominante es producto de las normas
institucionales ms que reflejo de las preferencias polticas de los gobiernos, partidos y ciudadanos. Ver
pgina 26.
Qu normas institucionales son responsables de la creacin de una cultura de consenso en la
poltica legislativa de la UE? El requisito de la mayora absoluta y la estructura partidista favorecen el
equilibrio y el consenso. Ver pgina 26.
Tema 3. El proceso de revisin judicial (Poltica judicial)

La batalla entre las motivaciones de los que toman las decisiones y la discrecionalidad
de los tribunales a la hora de aplicarlas es lo que los politlogos llaman poltica judicial. La
poltica judicial es especialmente interesante en la UE, donde la flexibilidad de las normas
constitucionales y la naturaleza de los instrumentos legales conceden al Tribunal de Justicia
Europeo (TJE) un alto grado de discrecionalidad.
3.1. Teoras polticas acerca de constituciones y tribunales
En un Estado de derecho, las decisiones tomadas por los actores polticos son
vinculantes. Sin embargo, los jueces, responsables de hacer respetar el Estado de derecho, no
son actores neutrales. Como otros actores polticos, los jueces tienen sus propias preferencias,
y las constituciones y leyes son lo suficientemente incompletas como para permitir que los
jueces acten en base a dichas preferencias. As, las preferencias judiciales, y los juicios de los
tribunales derivados de las mismas, son determinantes cruciales en el resultado final del
30
lOMoARcPSD

proceso poltico. Este desarrollo ha generado una literatura acadmica creciente sobre poltica
judicial y diseo de polticas judiciales, de la que la investigacin sobre el TJE forma parte.
Discrecionalidad de los tribunales en un sistema de separacin de poderes (modelo de
Weingast)
Con el fin de explicar el diseo de las polticas judiciales, los politlogos han ideado un
abanico de modelos para entender la interaccin estratgica entre los legisladores y los jueces.
Uno de estos modelos, basado en el sistema de gobierno de los EE.UU., es el modelo de
Weingast (Ver figura). El modelo parte del supuesto de que el legislativo, el ejecutivo y los
tribunales son actores unitarios en un espacio poltico unidimensional, con preferencias
simtricas y de pico nico, y las posiciones polticas ideales estn ubicadas en los puntos L, E y
C, respectivamente. La legislacin X es un acuerdo entre el legislativo y el ejecutivo, a mitad de
camino entre estos dos actores. Si el tribunal es libre de interpretar la legislacin cuando se le
plantean casos, intentar trasladar el resultado poltico hacia C. Cuando surge la oportunidad,
mediante la revisin judicial y las opiniones sobre casos, el tribunal traslada el resultado
poltico final al punto Y. Este punto Y est igual de cerca del punto ideal del ejecutivo que la
posicin X, de manera que el ejecutivo es indiferente entre el texto legislativo original y la
nueva interpretacin del tribunal. Ahora bien, si para el ejecutivo es relativamente poco
costoso elaborar una nueva legislacin, entonces propondr una legislacin que enmiende el
fallo del tribunal, en la posicin E. El legislativo aprobar, por lo tanto, esta nueva legislacin,
puesto que E est ms cerca de L que Y. As pues, debido a la discrecionalidad del tribunal y a
la connivencia del ejecutivo con el tribunal, el resultado final de poltica es E en lugar de X.
Una consecuencia de este tipo de anlisis es que la discrecionalidad del tribunal vara
inversamente con la probabilidad de que se pueda introducir nueva legislacin para anular sus
decisiones. El poder del tribunal tambin depende de la cantidad de informacin de que
disponen los legisladores acerca de las preferencias del tribunal y de la probabilidad de que
reciba casos que le permitan actuar en base a dichas preferencias. Segn aumenta la facilidad
de aprobar nueva legislacin y de adquirir informacin sobre la probable accin del tribunal, la
discrecionalidad del tribunal disminuye. En consecuencia, el tribunal goza del mayor poder en
potencia cuando hay escasa informacin sobre sus probables acciones.
Los tribunales tambin gozan de mayor libertad cuando hay muchos jugadores con
derecho a veto, que pueden bloquear cambios en sus interpretaciones, tales como mltiples
partidos polticos, varias cmaras legislativas o la separacin de la autoridad entre el ejecutivo
y el legislativo. As, en sistemas con separacin de poderes, y aquellos en los que la legislacin
ha de ser aprobada por amplias mayoras, un tribunal puede suponer razonablemente que al
menos uno de los jugadores con derecho a veto preferir la interpretacin del tribunal antes
que la intencin legislativa original, y en consecuencia bloquear una revocacin de la decisin
del tribunal. En sentido contrario, la discrecionalidad de los tribunales est limitada mediante
acuerdos constitucionales cuando existe una fusin de los poderes judicial y legislativo.
Factores que determinan la discrecionalidad de los tribunales
La capacidad del legislativo para introducir nueva legislacin.
A mayor capacidad, menor discrecionalidad.
La cantidad de informacin que el legislador tiene sobre las preferencias del tribunal.
A mayor informacin, menor discrecionalidad.
La facilidad de acceso a los Tribunales para someter casos.
A mayor acceso, mayor discrecionalidad.
El nmero de actores con derecho de veto y bloqueo.
A mayor nmero de actores, mayor discrecionalidad.
La rigidez constitucional y la soberana parlamentaria.
A mayor soberana parlamentaria, menor discrecionalidad.
31
lOMoARcPSD

Considerar a los tribunales como actores unitarios es una simplificacin excesiva. En

primer lugar, el sistema judicial se compone de varios tribunales que posiblemente no
compartan las mismas preferencias polticas o institucionales. En segundo lugar, un tribunal es
un actor colectivo y no unitario. Cada uno de los jueces tiene preferencias en cuanto al
resultado de los casos tomados individualmente, pero tambin en cuanto a las consecuencias
polticas de sus fallos. Por tanto, es posible que los jueces alcancen conclusiones distintas
cuando se enfrenten con hechos similares. En consecuencia, la composicin del tribunal es
importante. El ejecutivo, a menudo en combinacin con el legislativo, suele nombrar los
miembros de los tribunales superiores. Si bien los nombramientos judiciales se pueden
entender como un acto de delegacin principal-agente, se recalca ms la necesidad de
garantizar la competencia e independencia de los jueces antes que la concordancia de sus
preferencias respecto de las de los rganos que les han nombrado. Ahora bien, sera ingenuo
pensar que el ejecutivo no toma en cuenta las preferencias polticas de los candidatos a
puestos en tribunales superiores cuando realiza nombramientos judiciales.
Por ejemplo, los trabajos sobre el Tribunal Supremo de los EE.UU. sugieren que la
pauta de los nombramientos sigue una lgica poltica, en la que el ejecutivo trata de trasladar
la media en el tribunal hacia su punto ideal, ocupando los sillones vacantes con miembros que
se acercan ms a su punto ideal que la media, sin importar la posicin del juez que deja
vacante su sitio. Por tanto, el ejecutivo slo puede mover la media en el tribunal si alguien en
un lugar opuesto a la media deja su plaza vacante en el tribunal. En este juego de mover la
media, los jueces querrn aferrarse a sus puestos mientras el ejecutivo est situado en el otro
lado respecto de la media, y slo querrn dejar su puesto vacante si el ejecutivo se ubica en su
mismo lado respecto de la media.
3.2. El sistema legal de la UE y el Tribunal de Justicia Europeo
El derecho de la UE constituye un sistema legal aparte, que es distinto del derecho
internacional y de los sistemas legales de los Estados miembros, pero que tambin est
estrechamente integrado en ellos. Este derecho tiene su origen en tres fuentes principales.
En primer lugar, estn los actos primarios entre los gobiernos de los
Estados miembros de la UE, tal y como estn codificados en los distintos tratados y otras
convenciones que reforman la estructura institucional bsica de la UE.
En segundo lugar, estn los actos secundarios legislativos y ejecutivos del Consejo, el
Parlamento y la Comisin. El Tratado de la UE establece cinco tipos de actos secundarios: 1)
reglamentos, de aplicacin general y vinculantes tanto para la UE como para los Estados
miembros; 2) directivas, dirigidas a cualquier nmero de Estados miembros y vinculantes en
cuanto al resultado que se debe conseguir, que debern transponerse en el derecho interno
por las autoridades nacionales; 3) decisiones, dirigidas a Estados miembros o a ciudadanos
particulares o empresas, y vinculantes en su totalidad; 4) recomendaciones, dirigidas a
cualquier Estado miembro o ciudadano, pero no vinculantes; y 5) opiniones o dictmenes, que
tienen la misma validez legal que las recomendaciones.
En tercer lugar, estn los principios generales del derecho. El Tratado de la UE
instruye al TJE para que se garantice el respeto del derecho, y el TJE ha interpretado que
esto significa que, cuando aplica los actos primarios y secundarios, el tribunal puede aplicar
principios generales de derecho que se originan en los principios bsicos de la UE y en las
constituciones de los Estados miembros. Hay cuatro tipos generales de principios: 1) principios
de legalidad administrativa y legislativa, que hallan su origen en las tradiciones del derecho de
varios Estados miembros, tales como la seguridad jurdica, la proporcionalidad y la equidad
procesal; 2) libertades econmicas, que se derivan del Tratado de la UE e incluyen las cuatro
libertades (libertad de movimientos de bienes, servicios, capitales y personas), la libertad de
comercio y la libre competencia; 3) derechos humanos fundamentales, que se establecen en la
Carta de los Derechos Fundamentales de la UE; y 4) derechos polticos, que se han introducido
32
lOMoARcPSD

en declaraciones emitidas por los Estados miembros a las que se refiere el Tratado de la UE,
como la transparencia y la subsidiariedad.
Fuentes principales del derecho de la UE
Actos primarios: Tratados.
Actos secundarios:
Reglamentos: aplicacin general y directa.
Directivas: requieren transposicin.
Decisiones.
Recomendaciones.
Opiniones o dictmenes.
Principios generales del derecho:
De legalidad administrativa y legislativa (seguridad jurdica, proporcionalidad).
Libertades econmicas (cuatro libertades, comercio y competencia).
Derechos fundamentales.
Derechos polticos (transparencia, subsidiariedad, etc.).
3.2.1. Composicin y funcionamiento del Tribunal de Justicia Europeo

Los Estados miembros establecieron en Luxemburgo el Tribunal de Justicia Europeo. El
TJE tiene un juez por cada Estado miembro y ocho abogados generales, que son elegidos entre
personalidades de absolutas garantas de independencia y condiciones para el ejercicio de las
ms altas funciones jurisdiccionales; son designados de comn acuerdo por los gobiernos de
los Estados miembros por un periodo de seis aos.
El TJE puede reunirse en Pleno, en Gran Sala (trece jueces) o en Salas de cinco o tres
jueces (Pequea Sala). Acta en Pleno en casos excepcionales y cuando considere que un
asunto reviste una importancia excepcional. Se rene en Gran Sala (pequeo Plenario) cuando
as lo solicita un Estado miembro o una institucin que sea parte del procedimiento, y para los
asuntos particularmente complejos o importantes. El resto de los asuntos se examinan en
Salas de cinco o tres jueces. La consecuencia principal de introducir el sistema de salas es que
una mayor proporcin de casos es atendida solamente por 3 jueces (Pequea Sala) en lugar de
que lo haga el tribunal al completo. Si bien este cambio ha aumentado la capacidad del TJE de
hacer frente al incremento del nmero de casos, en la medida en que las opiniones de los
jueces son variables, puede producir una menor capacidad de predecir los fallos del tribunal.
3.2.2. Jurisdiccin del Tribunal de Justicia Europeo
El TJE tiene jurisdiccin en tres reas principales. En primer lugar, el tribunal ve casos
que se le plantean contra Estados miembros por no haber cumplido con sus obligaciones en
virtud de los tratados y de la legislacin de la UE. Estas demandas, conocidas como juicios por
incumplimiento, pueden ser presentadas por la Comisin o por otro Estado miembro. La
capacidad del TJE de hacer respetar los fallos que emite contra Estados miembros es limitada.
Sin embargo, el Tratado de Maastricht capacit al TJE para imponer sanciones financieras a un
Estado miembro si la Comisin presentaba una demanda adicional por incumplimiento de la
primera sentencia pronunciada por el TJE por incumplimiento.
En segundo lugar, el TJE posee el poder de revisin judicial de los actos legislativos y
ejecutivos de la UE. El tribunal puede controlar la legalidad de los actos aprobados por el
Consejo, el Parlamento, la Comisin, el Consejo Europeo y el Banco Central Europeo. Cualquier
Estado miembro, el Consejo, la Comisin y el Parlamento pueden interponer recursos ante el
TJE por incompetencia o por violacin del tratado o de cualquier requisito del procedimiento.
En cambio, el Tribunal de Cuentas, el Banco Central Europeo y el Comit de las Regiones
solamente podrn interponer recursos con el fin de salvaguardar sus propias prerrogativas. Los
ciudadanos particulares podrn interponer recurso contra una decisin tomada por una
institucin de la UE de la que sean destinatarios o que les afecte directa e individualmente.
En tercer lugar, el TJE ser competente para pronunciarse, con carcter prejudicial, en
las cuestiones que le remitan los tribunales nacionales. Conforme a este procedimiento de
cuestin prejudicial, cualquier tribunal nacional puede solicitar al TJE que dictamine cmo se
aplicara el derecho europeo en el caso que ese tribunal est juzgando. El fallo no es
vinculante, lo que significa que los tribunales nacionales tienen cierto grado de
discrecionalidad a la hora de determinar cmo habrn de usar el fallo del TJE.
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lOMoARcPSD

Jurisdiccin del Tribunal de Justicia Europeo

Juicios por incumplimiento de los Estados miembros.
Demandas presentadas por la Comisin o los Estados miembros.
Poltica de competencia y ayudas pblicas.
Revisin judicial de los actos legislativos y ejecutivos de la UE.
Actos legislativos y ejecutivos de las tres instituciones.
Prerrogativas de las dems instituciones (BCE, CoR, TC).
Ciudadanos contra decisiones instituciones.
Ciudadanos contra la abstencin de actuacin de las instituciones.
Cuestin prejudicial (cuestiones remitidas por tribunales nacionales).
Cualquier Tribunal nacional.
Fallo no vinculante.
Impacto muy profundo en el sistema.
El TJE tiene jurisdiccin tambin sobre un variado nmero de reas sobre las cuales
atiende un pequeo nmero de casos cada ao. Estos incluyen los litigios relativos a la
indemnizacin por daos contra instituciones de la UE planteados por un Estado miembro o
por un ciudadano particular, los actos del Consejo Europeo relativos a una eventual violacin
de los derechos fundamentales por parte de un Estado miembro y los litigios laborales entre la
UE y el personal de las diversas instituciones de la UE.
En resumen, el Tratado de Roma cre un nuevo sistema jurdico y un potente tribunal
supranacional para hacer respetar este sistema. Sin embargo, cuando firmaron el tratado, los
padres fundadores probablemente no se dieron cuenta de las posibles consecuencias a largo
plazo de su accin: la gradual constitucionalizacin de la UE mediante el funcionamiento del
sistema jurdico y las sentencias del TJE.
3.3. Constitucionalizacin de la UE
En una sentencia de 1986, el TJE describi los tratados fundacionales como una carta
constitucional. Esta fue la primera vez que el tribunal utiliz el trmino constitucin para
describir los tratados, si bien los acadmicos del derecho ya haban sealado la naturaleza
constitucional de los tratados. En cualquier caso, la constitucin de la UE estriba no tanto en
los tratados fundacionales como en la gradual constitucionalizacin del sistema jurdico de la
UE. Los dos principios centrales de esta constitucin son el efecto directo y la primaca del
derecho de la UE, que son doctrinas clsicas en los sistemas jurdicos federales.
3.3.1. Efecto directo: el derecho de la UE como derecho vigente para los ciudadanos
nacionales
El efecto directo del derecho de la UE significa que los ciudadanos (las personas fsicas)
tienen derechos conforme al derecho de la UE que han de ser defendidos por los tribunales
nacionales. Esto hace del derecho de la UE el derecho vigente en los Estados miembros. El
TJE sostuvo por primera vez el efecto directo del derecho de la UE en una sentencia de 1963
que marc un hito, la sentencia Van Gend en Loos. En este caso, una empresa privada
pretenda invocar el derecho de la CE contra la autoridad aduanera holandesa en un tribunal
holands, y ste consult al TJE solicitando un fallo prejudicial para saber si el derecho de la CE
era aplicable. Cuatro de los seis Estados miembros en aquel momento expusieron al TJE que el
artculo concreto del Tratado de la CE al que se refera el caso no tena efecto directo. Pese a la
oposicin de la mayora de los signatarios del tratado, el TJE fall que las personas fsicas s
tenan derecho a invocar el derecho de la CE porque la Comunidad constituye un nuevo
ordenamiento jurdico [...] cuyos sujetos son, no slo los Estados miembros, sino tambin sus
nacionales. El tribunal holands dio por vlida esta interpretacin, que significada que el
efecto directo se aplicaba a los artculos de los tratados primarios. En sentencias posteriores, el
TJE ampli la doctrina a todas las categoras de actos legales de la UE.
Sin embargo, el efecto directo funciona de manera distinta para los reglamentos y para
las directivas. Los reglamentos tienen un efecto directo vertical y horizontal, lo que significa
que los ciudadanos pueden defender sus derechos tanto contra el Estado (vertical) como
contra otras personas fsicas o jurdicas (horizontal). Pero para las directivas, el TJE ha
adoptado el punto de vista de que stas solamente tienen un efecto directo vertical porque
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lOMoARcPSD

deben ser transpuestas en el ordenamiento jurdico nacional para los Estados miembros. Para
compensar la falta de efecto directo horizontal de las directivas, el TJE ha desarrollado la
doctrina de responsabilidad estatal. Esto implica que el Estado debe responder de cualquier
violacin o incumplimiento de las directivas de la UE.
La consecuencia central del efecto directo es que el derecho de la UE se parece ms al
derecho nacional que al internacional. Los sujetos del derecho internacional son los Estados; si
un Estado deja de cumplir sus obligaciones conforme a un convenio internacional, los
particulares no pueden invocar el convenio en sus tribunales nacionales a menos que el
convenio haya sido incorporado al derecho nacional. A diferencia del derecho internacional,
los sujetos del derecho nacional y del derecho de la UE son ciudadanos particulares que
pueden invocar sus derechos en tribunales nacionales.
El establecimiento de la doctrina del efecto directo condujo a un aumento
espectacular en el nmero de casos presentados por particulares ante tribunales nacionales
para defender sus derechos conforme al derecho de la UE. El efecto fue que los particulares se
transformaron en los guardianes de la integridad jurdica del derecho comunitario en
Europa, de forma similar a como los particulares en EE.UU. haban sido los actores principales
a la hora de garantizar la reivindicacin de la Carta de Derechos y otros derechos federales.
3.3.2. Primaca: el derecho de la UE como derecho superior en el territorio
A diferencia de la constitucin de los EE.UU., el Tratado de Roma no contiene ninguna
clusula de primaca que enuncie que, en caso de conflicto entre el derecho nacional y el de
la UE, ste tenga primaca. Sin embargo, poco tiempo despus de establecer el efecto directo
del derecho de la UE, el TJE afirm la primaca del derecho de la UE, y, como ocurri con el
efecto directo, esta doctrina fue confirmada y fortalecida en sentencias posteriores.
La sentencia que marc un hito para esta doctrina fue el caso de Costa contra ENEL en
1964. Un tribunal italiano pidi al TJE que se pronunciara con un fallo de carcter prejudicial en
un caso en el que exista una clara contradiccin entre el derecho italiano y el de la UE. El TJE
expuso que, al instituir una Comunidad dotada de instituciones propias, personalidad y
capacidad jurdica, los Estados haban limitado su soberana y creado un cuerpo normativo
aplicable a sus nacionales y as mismos. Esta integracin en el derecho de cada pas miembro
de disposiciones procedentes de fuentes comunitarias tienen como corolario la imposibilidad
de que los Estados hagan prevalecer [...] una medida unilateral posterior, que no puede por
tanto oponerse a dicho ordenamiento (el aceptado por los Estados). En otras palabras, el TJE
mantuvo que la doctrina de la primaca estaba implcita en la transferencia de competencias al
nivel de la CE y en el efecto directo del derecho de la UE.
En trminos formales, el derecho de la UE slo es superior al derecho nacional en las
reas en que es de aplicacin el derecho de la UE. Pero como las competencias de la UE se han
ampliado hasta alcanzar prcticamente todas las reas de las polticas pblicas, la aplicacin de
la primaca ya no se circunscribe a las materias especficas. Adems, en sentencias
posteriores, el TJE ha establecido que la primaca se aplica a todas las normas de la UE.
En consecuencia, la doctrina de la primaca ha alejado an ms el ordenamiento
jurdico o el sistema legal de la UE del derecho internacional. El efecto directo no basta para
establecer el sistema legal de la UE como sistema de derecho nacional. Cuando los convenios
internacionales se incorporan al derecho nacional, las personas pueden invocarlos ante
tribunales nacionales. Pero si el legislativo nacional aprueba despus una ley nacional contraria
al convenio internacional, las disposiciones del derecho internacional ya no son de aplicacin.
En cambio, con la primaca del derecho de la UE, las mayoras legislativas nacionales estn
vinculadas por las disposiciones del derecho de la UE. Al establecer las doctrinas duales del
efecto directo y de la primaca del derecho de la UE, el TJE ha transformado la UE, que ha
pasado de ser una organizacin internacional a ser un ente poltico casi federal.
3.3.3. Integracin mediante el derecho y constitucionalismo econmico
La aplicacin de estas doctrinas bsicas ha permitido que el TJE desempee un papel
central en la integracin econmica y poltica de la UE. Por ejemplo, en la esfera de las
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lOMoARcPSD

libertades econmicas, el Artculo 34 establece simplemente que quedarn prohibidas entre

los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importacin, as como todas las
medidas de efecto equivalente. Basndose en el mismo, el TJE ha transformado el sistema
econmico de la UE mediante una serie de sentencias.
En 1974, en la decisin Dassonville, el TJE declar ilegal cualquier norma nacional que
pudiera obstaculizar el comercio intracomunitario. Las consecuencias quedaron patentes en la
sentencia de Cassis de Dijon en 1979. En esta decisin, el TJE sentenci que una ley alemana
que especificaba que un licor debe poseer un contenido alcohlico determinado no poda
impedir la comercializacin de la bebida francesa Cassis de Dijon en Alemania como licor, pese
a que poseyera un contenido alcohlico inferior. Esto se conoce como principio de
reconocimiento mutuo: esto es, que cualquier producto que se puede vender legalmente en
un Estado miembro tambin se podr vender legalmente en cualquier lugar dentro de la UE.
3.3.4. Facultades parecidas a las del Estado: soberana exterior y coercin interna
El TJE ha sido decisivo en conceder a la UE facultades y propiedades parecidas a las de
los Estados. En primer lugar, en el aspecto externo, la UE siempre tuvo el poder de concluir
tratados con terceras partes. En 1971, el TJE estableci que cuando estaba negociando y
concluyendo acuerdos con terceros pases, la UE sera soberana sobre cualquier acto existente
o futuro entre los Estados miembros tomados individualmente y los terceros pases de los que
se tratara. As, el TJE confiri nuevas facultades para concluir tratados a la UE y retir a los
Estados miembros sus poderes independientes en relacin con competencias de la UE.
En segundo lugar, en el aspecto interno, el Artculo 4 del tratado instruye a los Estados
miembros a que adoptarn todas las medidas [...] apropiadas para asegurar el cumplimiento
de las obligaciones derivadas de los Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de
la Unin. La mayora de los Estados miembros supusieron al principio que este artculo estaba
vigente solamente en relacin con los dems artculos del tratado y con el derecho de la UE.
Sin embargo, el TJE lo usara para suplir su falta de poder directo sobre la aplicacin del
derecho comunitario en el mbito de la UE. Por ejemplo, fall que los Estados miembros
deben adaptar cualquier norma nacional pertinente a los requisitos del derecho de la UE, y
que el Artculo 10 (que estableca que los Estados miembros deban cooperar lealmente con
las instituciones europeas) deba aplicarse a todos los rganos de gobierno en todos los niveles
del mismo, es decir, incluyendo las regiones. Ms an, el TJE ha ampliado la definicin de los
tipos de medidas que un Estado miembro debe usar para hacer respetar el derecho de la UE.
En otras palabras, la UE no necesita su propia fuerza policial para ejercer el poder coercitivo.
Segn el TJE, los Estados miembros estn obligados a tomar todas las medidas razonables para
hacer cumplir el derecho de la UE, incluido el empleo de fuerzas de seguridad.
3.3.5. Kompetenz-Kompetenz: revisin judicial de conflictos de competencia
Un arma clave en el arsenal de los tribunales superiores de cualquier sistema poltico
es la capacidad de vigilar la delimitacin de competencias entre los Estados y el gobierno
central: lo que se denomina Kompetenz-Kompetenz. Antes del Tratado de Lisboa, que
establece un catlogo de competencias, el Tratado de la UE no conceda poderes formales al
TJE para acometer o emprender esta tarea. El tratado se refera al principio de subsidiariedad:
esto significa que la UE slo puede actuar en reas que no se abordan mejor a nivel nacional.
En ausencia de un catlogo de competencias, el TJE desarroll gradualmente el poder
de vigilar la asignacin vertical de las competencias. Fue muy importante a este respecto la
decisin del TJE en 2000 de anular una directiva sobre publicidad y patrocinio del tabaco. El
Consejo y el Parlamento Europeo haban aprobado esa directiva conforme al Artculo 114 del
Tratado de la UE, que trata de la armonizacin de las leyes para completar el mercado nico.
Sin embargo, el TJE sentenci que slo se puede elegir el artculo [114] como base jurdica en
el caso de que los obstculos a las libertades fundamentales y las distorsiones de la
competencia sean sensibles. As, una prohibicin sobre la publicidad del tabaco slo se poda
aprobar conforme al Artculo 114 si permita que los productos que circulaban en el mercado
36
lOMoARcPSD

interior (como peridicos o revistas) se movieran con ms libertad que si hubiera distintas
normas nacionales sobre publicidad para el tabaco.
Se poda interpretar el fallo como una seal estratgica emitida por el TJE a los
gobiernos de que se poda confiar en l en decisiones relativas a conflictos de competencias:
en este caso, entre la armonizacin de normas en el mercado nico (una competencia
exclusiva de la UE) y las normas de salud pblica (una competencia exclusiva de los Estados
miembros). Al fallar en el sentido de que la UE slo poda armonizar normas en el mercado
nico si haba un caso claro de distorsin del mercado, el TJE defini efectivamente un lmite
entre los poderes federales de la UE y los derechos de los Estados miembros.
El Tratado de Lisboa estableci despus un catlogo de competencias. Tambin
estableci que el TJE es el nico con derecho a administrar los lmites entre estas
competencias. En otras palabras, tras la sentencia sobre la publicidad para el tabaco, los
Estados miembros decidieron conceder la Kompetenz-Kompetenz exclusiva al TJE.
3.4. Penetracin del Derecho de la UE en los ordenamientos jurdicos nacionales
La penetracin del derecho de la UE en los sistemas legales nacionales ha aumentado
tanto cuantitativa como cualitativamente. En el aspecto cuantitativo, ha habido un aumento
sustancial del empleo del procedimiento previsto en el Artculo 267, que permite a los
tribunales nacionales solicitar dictmenes prejudiciales del TJE, y, en el aspecto cualitativo, los
tribunales nacionales han ido aceptando gradualmente la existencia y primaca del sistema
legal de la UE por encima del derecho y de las constituciones nacionales.
3.4.1. Cuantitativo: utilizacin por parte de los tribunales nacionales de los dictmenes
prejudiciales del TJE
El rpido incremento de las remisiones en los setenta ocurri tras el establecimiento
de las doctrinas del efecto directo y la primaca, que animaron a los tribunales nacionales a
usar el procedimiento prejudicial con el fin de fortalecer sus posiciones en sus sistemas
polticos internos, y anim a los litigantes privados a usar el procedimiento para invocar sus
derechos en sus tribunales nacionales. El volumen de remisiones ha crecido desde entonces.
Sin embargo, no todos los tribunales de los Estados miembros han utilizado el
procedimiento prejudicial en la misma medida. Los Estados miembros presentes desde el
principio han realizado ms remisiones que los que se adhirieron posteriormente. Otros
factores inciden en esta tendencia: 1) Los Estados ms grandes han realizado ms remisiones
que los ms pequeos. 2) Los tribunales britnicos realizaron menos remisiones a principios de
los noventa que los tribunales belgas y holandeses, lo que refleja la actitud escptica hacia la
UE en el Reino Unido. Sin embargo, los tribunales de Irlanda, Portugal y Luxemburgo, donde
estn fuertemente a favor de Europa, tambin han realizado pocas remisiones al TJE.
En consecuencia, otros factores podran explicar las variaciones en el uso del
mecanismo de cuestin prejudicial por parte de los Estados miembros. En particular, una
importante proporcin de la variacin se explica por el tamao y la apertura de la economa de
un Estado miembro. O sea, cuanto ms grande sea el mercado y mayor sea el volumen de las
importaciones, mayores sern los incentivos que las empresas dedicadas a la importacin
tendrn a la hora de recurrir al TJE para garantizar el acceso a los mercados para sus bienes y
servicios. As, Alemania, Holanda, Blgica, Italia y Francia son los pases con ms remisiones.
El contenido de los asuntos remitidos al TJE por los tribunales nacionales tambin ha
cambiado sustancialmente. En los primeros tiempos, la mayora de las remisiones se referan a
la Poltica Agrcola Comn. Sin embargo, a principios de los noventa. Las cuestiones
relacionadas con el funcionamiento del mercado interior cubran ms de la mitad de todas las
remisiones. Esto refleja el hecho de que la mayora de leyes que rigen la regulacin del
mercado se establecen a nivel europeo y no a nivel nacional.
Finalmente, ha habido una considerable diversidad nacional en cuanto al grado de
respeto al derecho de la UE. Los Estados del sur de la UE (excepto Portugal) generalmente
tienen menos probabilidades de cumplir con el derecho de la UE con tanta eficacia como los
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lOMoARcPSD

Estados del norte. Adems de la eficiencia de las burocracias internas (el efecto meridional), el
mayor poder poltico y econmico de los Estados del norte en cuanto a su peso en las
votaciones en el Consejo y su importancia en la economa europea reducen la probabilidad de
que sean objeto de demandas por incumplimiento presentadas ante el TJE.
3.4.2. Cualitativo: aceptacin del sistema legal de la UE por parte de los tribunales nacionales
No todos los Estados se han rendido ante la creciente constitucionalizacin de la UE.
En especial, el Tribunal Constitucional alemn acept en un primer momento el efecto directo
y la primaca, pero ms recientemente ha cuestionado la legitimidad de la estructura de la UE.
En la sentencia Brunner, el tribunal alemn fall que la Ley Bsica alemana limitaba la
transferencia de poderes a la UE y argument que la UE era una organizacin sui generis y no
un Estado basado en normas democrticas. El tribunal aleg que, como la constitucin
alemana le conminaba a defender los derechos y principios bsicos de democracia
establecidos en la Ley Bsica alemana, tena jurisdiccin para declarar actos de la UE ultra vires
(ms all de la autoridad de la UE) si infringan la Ley Bsica.
En cambio, en el Reino Unido los tribunales aceptaron inmediatamente el efecto
directo tras la adhesin del pas a la UE. Sin embargo, fue difcil para el Reino Unido aceptar la
primaca del derecho de la UE, ya que esto entraba en conflicto con el concepto constitucional
de soberana parlamentaria, es decir, que las decisiones del parlamento anulaban todas las
leyes o la legislacin existente. No obstante, en 1990, la Cmara de los Lores hall la manera
de conciliar la soberana parlamentaria con la primaca de la UE. El parlamento britnico haba
aceptado voluntariamente el sistema legal de la UE, del cual formaba parte central la primaca
del derecho de la UE. La Cmara de los Lores argument que esto no pona en entredicho la
soberana parlamentaria, puesto que un futuro parlamento britnico podra revocar la ley de
adhesin y retirar de este modo al Reino Unido de la UE.
Otro caso interesante es el de Suecia, en que hubo una diferencia de opiniones sobre si
habra que cambiar la constitucin interna si Suecia se transformaba en miembro de la UE. Una
enmienda constitucional impona limitaciones al derecho de la UE que se derivaban
directamente de la sentencia Brunner alemana. Si una ley de la UE entraba en conflicto con un
derecho fundamental protegido por la constitucin nacional y respaldado por una mayora
democrtica nacional, un tribunal sueco se vera obligado entonces a rechazar la ley de la UE a
menos que quedara claro que el derecho en cuestin estaba suficientemente protegido a nivel
de la UE por una carta europea de derechos fundamentales.
3.5. Explicaciones sobre Poltica Judicial de la UE: es el TJE un agente sin control?
Los primeros trabajos acadmicos, acometidos desde una perspectiva legalista y
formalista, consideraban al TJE como un heroico promotor y defensor de la integracin
europea, enfrentado a los deseos de los Estados miembros. En tiempos ms recientes, han ido
apareciendo dos puntos de vista alternativos sobre el TJE. Basndose en el enfoque
intergubernamental, una escuela de pensamiento considera al TJE como un agente de los
Estados miembros, con el poder de hacer respetar la integracin en nombre de los gobiernos.
El punto de vista alternativo, que se deriva del enfoque de la poltica supranacional, argumenta
que el TJE ha sido capaz de trabajar con tribunales nacionales de menor rango que miran por
su propio inters, con jueces partidarios de la integracin europea, y con intereses privados,
hasta hacer avanzar la integracin de la UE ms all de las intenciones de los gobiernos.
3.5.1. Punto de vista legalista y formalista: el defensor de la integracin europea
Segn Weiler, la doctrina formalista establece que el proceso judicial se encuentra
por encima o fuera de la poltica, y [...] los tribunales interpretan cientficamente el significado
de polticas decididas por otros. El TJE aplica el derecho de la UE tal y como est establecido
en los tratados y en la legislacin secundaria de la UE, sin ningn deseo consciente de
acrecentar su propio poder ni sus intereses institucionales. Se ha desarrollado una constitucin
de la UE porque el ordenamiento jurdico de la Unin tena su propia lgica interna
integracionista. En lugar de establecer una jerarqua de normas, los gobiernos establecieron
38
lOMoARcPSD

el objetivo de una unin siempre ms estrecha como norma definitiva. Esto oblig al TJE a
desarrollar las doctrinas del efecto directo y de la primaca. Ms an, se daba un principio de
efectividad en el funcionamiento legal de la UE, por el cual el TJE prefera aplicar el derecho de
la UE de la manera ms eficaz y eficiente posible, lo cual le obligaba a fomentar la integracin
jurdica y legal para evitar que el sistema poltico de la UE se tornara ineficaz e inoperante.
En la misma lnea, las explicaciones legalista-formalistas afirman que los tribunales
nacionales deseaban hallar la manera de conciliar sus jurisprudencias anteriores con el sistema
legal de la UE que estaba surgiendo. Mediante el sistema de cuestin prejudicial, el TJE
proporcion a los tribunales la argumentacin y el fundamento adecuados para que stos
absorbieran las nuevas doctrinas en sus sistemas legales nacionales.
Estas explicaciones tienen algunos inconvenientes importantes. A nivel emprico, las
doctrinas de la primaca y el efecto directo no son simples extensiones lgicas del Tratado de la
UE: si la federalizacin de la UE hubiese sido uno de los objetivos desde el principio, el tratado
hubiera contenido una clusula de primaca. Adems, muchos tribunales nacionales no
quedaron inmediatamente convencidos con la justificacin que presentaba el TJE para el
efecto directo y la primaca. Los intereses institucionales de los tribunales y las preferencias
polticas personales motivan las acciones de los jueces. En cierto modo, la lgica estructural y
cultural del derecho constituye simplemente otro conjunto de limitaciones dentro de las
cuales los tribunales y los jueces garantizan estos objetivos. Por lo tanto, a nivel terico, las
explicaciones sobre el surgimiento de la constitucin de la UE tambin deben tener en cuenta
los incentivos institucionales y polticos de la UE y de los jueces nacionales, as como las
motivaciones estratgicas de otros actores en el sistema.
3.5.2. Intergubernamentalismo: el TJE como agente de los Estados miembros
Desde una perspectiva intergubernamentalista, se puede entender el desarrollo de la
constitucin de la UE como una estrategia deliberada por parte de los gobiernos nacionales.
Segn este punto de vista, los gobiernos han permitido conscientemente que el TJE, los
tribunales nacionales y los litigantes transnacionales fomentaran la integracin jurdica en la
UE por que esto era conveniente para los intereses polticos o econmicos de los gobiernos. Si
el TJE o un tribunal nacional dictan una sentencia o toman una medida contraria a los intereses
de un gobierno, ste simplemente ignorar la sentencia. Los tribunales tienen mucho cuidado
de no tomar decisiones que amenacen los intereses de los gobiernos, y stos aceptan
decisiones que parecen ir en su contra porque en realidad son congruentes con sus intereses a
largo plazo. Los tribunales se ven limitados por la posibilidad de amenazas procedentes de los
gobiernos, como reformas en el tratado o la aprobacin de una nueva legislacin. Esto explica
por qu el TJE se ha negado a establecer que las directivas tienen efecto directo horizontal,
pese a las opiniones de numerosos juristas.
Garrett propone un modelo sencillo para explicar por qu los gobiernos aceptan las
sentencias del TJE que van en su contra. El modelo establece que los gobiernos toman dos
factores principales en consideracin: la influencia poltica en el mbito interno del sector
econmico que se ve perjudicado por la decisin del TJE, y las ventajas en potencia para la
economa nacional en su conjunto. Si el sector econmico es dbil en el mbito interno, y las
ganancias econmicas generales sern cuantiosas, el gobierno aceptar la sentencia del TJE y
soportar las quejas del sector econmico nacional. A la inversa, si la industria en cuestin es
internamente potente y las ganancias econmicas generales sern escasas, el gobierno
practicar un incumplimiento flagrante a la decisin del TJE. Sin embargo, esto ocurre muy
rara vez porque el TJE se cuida mucho de evitar estos enfrentamientos.
Estas explicaciones sufren de algunas limitaciones. A nivel emprico, hay numerosas
pruebas de que el TJE y los tribunales nacionales a menudo han tomado decisiones a las que se
han opuesto los gobiernos nacionales, y que han tenido consecuencias negativas sobre la
competitividad de las economas nacionales en el mercado nico. Mientras tanto, a nivel
terico, esto se puede explicar por el hecho de que los gobiernos no tienen una informacin
perfecta sobre el resultado probable de delegar jurisdiccin al TJE y los tribunales nacionales.
39
lOMoARcPSD

3.5.3. Poltica supranacional: el TJE como actor independiente pero limitado

Una explicacin alternativa describe al TJE como un actor poltico explcitamente
poderoso, capaz de usar su discrecionalidad para hacer progresar sus intereses satisfaciendo
los de los tribunales nacionales y los intereses privados, en contra de los intereses de los
Estados miembros. Karen Alter seala cuatro etapas que son cruciales para entender el
desarrollo de la poltica judicial en la UE.
1) Como el TJE slo puede fallar sobre casos concretos, depende de otros actores para
que le proporcionen casos sobre los que dictar sentencia. Los principales actores no estatales
con suficientes recursos para plantear casos ante el TJE son empresas privadas y grupos de
inters. Las empresas importadoras y exportadoras de bienes son los principales litigantes
privados en el sistema legal de la UE. Estos intereses tienen un aliciente particular en
garantizar la aplicacin efectiva y eficaz del libre movimiento de bienes y servicios, y tienen
suficientes recursos para plantear demandas hasta llegar al TJE. En cuanto a los grupos de
inters, la diversidad de incentivos o alicientes de los grupos explica por qu el derecho de la
UE se ha desarrollado en reas que no son las que interesan directamente al TJE o a los
gobiernos nacionales. El coste relativamente bajo que permite acceder al TJE significa que el
derecho de la UE ha sido un vehculo para promover intereses infra-representados en diversos
sistemas internos de representacin de intereses.
2) El TJE slo puede dictar sentencia en casos que le son remitidos. A diferencia del
TJE, los tribunales nacionales no estn interesados en el surgimiento de una constitucin de la
UE para fomentar el objetivo de la integracin europea. En cambio, utilizan el sistema legal de
la UE para satisfacer sus intereses y sus preferencias polticas dentro de sus contextos
nacionales. Los tribunales nacionales acogen con agrado el efecto directo y la primaca del
derecho de la UE y emplean activamente el sistema de remisin prejudicial con el fin de
fortalecer su influencia en el proceso poltico nacional. En este aspecto, los tribunales
inferiores han utilizado ms el procedimiento de prejudicial que los tribunales superiores.
3) El activismo del TJE no ha sido lineal. Ha respondido al ritmo del proceso de
integracin y ha sido sensible a los sentimientos anti-TJE en determinados gobiernos
nacionales. El TJE toma en consideracin las preferencias de los Estados miembros en sus
sentencias judiciales. A medida que aumenta el nmero de gobiernos que aportan
observaciones en apoyo a un gobierno acusado, la probabilidad de una sentencia del TJE a
favor del gobierno acusado tambin aumenta. Esto sugiere que el TJE responde a la fuerza de
los sentimientos entre los Estados miembros, caso por caso.
4) Las sentencias del TJE han de ser seguidas en su desarrollo por otros actores
polticos. Los distintos escenarios polticos e institucionales nacionales afectan a la manera en
que los tribunales nacionales responden a la UE. Hay distintos niveles de apoyo pblico para la
integracin europea, la concienciacin sobre el TJE, la satisfaccin con el TJE y la satisfaccin
general con los tribunales y los jueces. Si los tribunales ignoran estos sentimientos, se
arriesgan a provocar desafos parlamentarios a su autonoma judicial y a socavar la aceptacin
pblica de los tribunales y del sistema judicial.
Esta explicacin adolece de debilidades. En especial, da excesiva importancia a la
autonoma de las instituciones supranacionales y de los intereses transnacionales en el
fomento de la integracin jurdica de la UE. Se aduce que, una vez liberadas las actividades
transnacionales y las instituciones supranacionales, los gobiernos nacionales poco pueden
hacer para detenerlas. Sin embargo, los gobiernos son los signatarios de los tratados y pueden
restringir los poderes del TJE y redefinir la naturaleza del sistema judicial de la UE.
3.6. Conclusin: una Constitucin europea?
La UE posee una estructura legal-constitucional que contiene dos de las doctrinas
bsicas de un sistema legal federal: el efecto directo del derecho de la UE en los ciudadanos
particulares en toda la UE, y la primaca del derecho de la UE por encima del derecho interno.
Adems, la UE tiene en el Tribunal de Justicia Europeo un rgano constitucional y
40
lOMoARcPSD

administrativo poderoso para supervisar la aplicacin del derecho de la UE y mantener el

control sobre las instituciones de la UE.
El TJE tiene bastante capacidad de maniobra porque slo hay una pequea
probabilidad de que se reforme el Tratado de la UE para reducir sus poderes o de que se
apruebe nueva legislacin para anular una de sus decisiones. Sin embargo, el TJE tiene
informacin imperfecta sobre cmo reaccionarn los dems actores ante sus decisiones. Los
gobiernos tienen horizontes temporales ms cortos que los tribunales, ya que se enfrentan a
elecciones generales cada pocos aos. Esto significa que estn menos interesados en las
repercusiones a largo plazo de delegar poder al TJE que en la importancia poltica inmediata de
una decisin. Pero tambin significa que el TJE no tiene certidumbre sobre qu temas podrn
ser polticamente importantes en qu Estado miembro.
La organizacin casi constitucional actual en la UE constituye un equilibrio
relativamente estable: el equilibrio entre la discrecionalidad del TJE y los tribunales nacionales
por una parte, y las decisiones conscientes de los gobiernos nacionales de construir un Estado
de derecho para hacer posible la integracin econmica por otra parte. Esto va de la mano con
el equilibrio que surge en la asignacin vertical de competencias.
Sin embargo, este equilibrio podra verse alterado por cambios en la opinin pblica,
en la contienda entre partidos y la contienda ideolgica, en la poltica de los grupos de inters,
etc., lo cual podra llevar a la UE hacia una organizacin constitucional completamente federal
o podra resultar en un paso atrs constitucional, como ocurri en la sentencia del Tribunal
Constitucional alemn sobre el Tratado de Maastricht.
Teoras polticas acerca de constitucin y tribunales
Son los jueces neutrales? Por qu pueden trasladar sus preferencias a las sentencias? Los
jueces, responsables de hacer respetar el Estado de derecho, no son actores neutrales. Como otros
actores polticos, los jueces tienen sus propias preferencias, y las constituciones y leyes son lo
suficientemente incompletas como para permitir que los jueces acten en base a dichas preferencias.
As, las preferencias judiciales, y los juicios de los tribunales derivados de las mismas, son determinantes
cruciales en el resultado final del proceso poltico. Ver pginas 30 y 31.
En el modelo de Weingast, el Tribunal puede conseguir que una poltica se acerque a sus
preferencias. De qu manera? Cuando surge la oportunidad, mediante la revisin judicial y las
opiniones sobre casos, el tribunal traslada el resultado poltico final a un punto cercano a sus
preferencias y alejado del resultado original (entre el ejecutivo y el legislativo). El nuevo punto est igual
de cerca del punto ideal del ejecutivo que la posicin original, de manera que el ejecutivo es indiferente
entre el texto legislativo original y la nueva interpretacin del tribunal. Ahora bien, si para el ejecutivo es
relativamente poco costoso elaborar una nueva legislacin, entonces propondr una legislacin que
enmiende el fallo del tribunal, en la posicin preferente. El legislativo aprobar, por lo tanto, esta nueva
legislacin, puesto que la posicin del ejecutivo est ms cerca de la suya que el punto resultante de la
interpretacin del tribunal. Este resultado final estar ms cerca de las preferencias del tribunal de lo
que estaba originalmente. Ver pgina 31.
En el modelo de Weingast, qu determina que el Ejecutivo pueda corregir las sentencias del
Tribunal y aproximar una poltica a sus preferencias? Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver pg. 31.
De qu manera est relacionada la discrecionalidad de un Tribunal y la probabilidad de que se
pueda introducir nueva legislacin: directa o inversamente? Justifique su respuesta. La discrecionalidad
del tribunal vara inversamente con la probabilidad de que se pueda introducir nueva legislacin para
anular sus decisiones. El poder del tribunal tambin depende de la cantidad de informacin de que
disponen los legisladores acerca de las preferencias del tribunal y de la probabilidad de que reciba casos
que le permitan actuar en base a dichas preferencias. Segn aumenta la facilidad de aprobar nueva
legislacin y de adquirir informacin sobre la probable accin del tribunal, la discrecionalidad del
tribunal disminuye. Ver pgina 31.
Al Tribunal de Justicia, le beneficia o le perjudica que ni el ejecutivo ni el legislativo tengan
informacin suficiente para anticipar el contenido de sus sentencias? Le beneficia. Ver respuesta a la
pregunta anterior. Ver pgina 31.
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lOMoARcPSD

Al Tribunal de Justicia, le beneficia o le perjudica la separacin de poderes y que existan dos

cmaras? Los tribunales gozan de mayor libertad cuando hay muchos jugadores con derecho a veto,
que pueden bloquear cambios en sus interpretaciones, tales como mltiples partidos polticos, varias
cmaras legislativas o la separacin de la autoridad entre el ejecutivo y el legislativo. Ver pgina 31.
Qu tipo de acuerdos constitucionales pueden limitar la discrecionalidad de los tribunales? La
discrecionalidad de los tribunales est limitada mediante acuerdos constitucionales cuando existe una
fusin de los poderes judicial y legislativo. A mayor soberana parlamentaria, menor discrecionalidad.
Ver pgina 31.
Son los tribunales actores de carcter unitario que mantienen preferencias idnticas? Justifique
su respuesta. Considerar a los tribunales como actores unitarios es una simplificacin excesiva. En
primer lugar, el sistema judicial se compone de varios tribunales que posiblemente no compartan las
mismas preferencias polticas o institucionales. En segundo lugar, un tribunal es un actor colectivo y no
unitario. Cada uno de los jueces tiene preferencias en cuanto al resultado de los casos tomados
individualmente, pero tambin en cuanto a las consecuencias polticas de sus fallos. Ver pgina 32.
Qu factores influyen en la decisin del ejecutivo de nombrar a unos jueces o a otros? El
ejecutivo suele nombrar los miembros de los tribunales superiores. Si bien los nombramientos judiciales
se pueden entender como un acto de delegacin principal-agente, se recalca ms la necesidad de
garantizar la competencia e independencia de los jueces antes que la concordancia de sus preferencias
respecto de las de los rganos que les han nombrado. Ahora bien, sera ingenuo pensar que el ejecutivo
no toma en cuenta las preferencias polticas de los candidatos a puestos en tribunales superiores
cuando realiza nombramientos judiciales. Ver pgina 32.
En qu consiste el juego de mover la media que practica el ejecutivo a la hora de influir sobre
las decisiones del Tribunal Supremo de EEUU? Se trata de los intentos del ejecutivo de trasladar la media
en el tribunal hacia su punto ideal, ocupando los sillones vacantes con miembros que se acercan ms a
su punto ideal que la media, sin importar la posicin del juez que deja vacante su sitio. Ver pgina 32.
El sistema legal de la UE y el Tribunal de Justicia Europeo

Cules son las fuentes principales del derecho europeo? Los actos primarios, los actos
secundarios y los principios generales del derecho. Ver pginas 32 y 33.
Cules son los principios generales del derecho que inspiran el sistema legal de la UE? 1)
Principios de legalidad administrativa y legislativa. 2) Libertades econmicas. 3) Derechos humanos
fundamentales. 4) Derechos polticos. Ver pginas 32 y 33.
Cmo se nombran los jueces del TJE? Son elegidos entre personalidades de absolutas garantas
de independencia y condiciones para el ejercicio de las ms altas funciones jurisdiccionales; son
designados de comn acuerdo por los gobiernos de los Estados miembros por un periodo de seis aos.
Ver pgina 33.
Cules son las formaciones en las que se rene el TJE? Pleno, Pequea sala (3 jueces), Sala (5
jueces), Gran Sala o Pequeo Plenario (13 jueces) y Salas jurisdiccionales. Ver pgina 33.
En qu tipo de sala tiene lugar la mayora de la actividad del TJE? Cules son las
consecuencias? Una mayor proporcin de casos es atendida solamente por 3 jueces (Pequea Sala) en
lugar de que lo haga el tribunal al completo. Si bien esto permite al TJE hacer frente al incremento del
nmero de casos, en la medida en que las opiniones de los jueces son variables, puede producir una
menor capacidad de predecir los fallos del tribunal. Ver pgina 33.
Sobre qu reas principales tiene jurisdiccin el TJE? 1) Juicios por incumplimiento de un
Estado miembro. 2) Revisin judicial de actos legislativos y ejecutivos de la UE. 3) Cuestiones
prejudiciales planteadas por tribunales nacionales. Ver pginas 33 y 34.
Son las sentencias del TJE vinculantes? Cmo puede hacer el TJE para garantizar que los
Estados las cumplan? La capacidad del TJE de hacer respetar los fallos que emite contra Estados
miembros es limitada. Sin embargo, el Tratado de Maastricht capacit al TJE para imponer sanciones
financieras a un Estado miembro si la Comisin presentaba una demanda adicional por incumplimiento
de la primera sentencia pronunciada por el TJE por incumplimiento. En los casos referidos a la cuestin
prejudicial, el fallo no es vinculante. Ver pginas 33 y 34.
Cul es el alcance del poder de revisin judicial del TJE? El tribunal puede controlar la legalidad
de los actos aprobados por el Consejo, el Parlamento, la Comisin, el Consejo Europeo y el BCE.
Cualquier Estado miembro, el Consejo, la Comisin y el Parlamento pueden interponer recursos ante el
TJE por incompetencia o por violacin del tratado o de cualquier requisito del procedimiento. Los
ciudadanos particulares podrn interponer recurso contra una decisin tomada por una institucin de la
UE de la que sean destinatarios o que les afecte directa e individualmente. Ver pginas 33 y 34.
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lOMoARcPSD

En qu consiste el mecanismo de cuestin prejudicial y cul ha sido su impacto? Conforme a

este procedimiento de cuestin prejudicial, cualquier tribunal nacional puede solicitar al TJE que
dictamine cmo se aplicara el derecho europeo en el caso que ese tribunal est juzgando. El fallo no es
vinculante. Ver pginas 33 y 34.
La cuestin prejudicial incrementa o disminuye el poder del TJE? Justifique su respuesta. El TJE
es competente para pronunciarse, con carcter prejudicial, en las cuestiones que le remitan los
tribunales nacionales. El fallo no es vinculante, lo que significa que los tribunales nacionales tienen
cierto grado de discrecionalidad a la hora de determinar cmo habrn de usar el fallo del TJE. Ver
pginas 33 y 34.
Cules fueron las consecuencias no-intencionadas de la decisin de los padres fundadores de la
UE de crear un tribunal supranacional con amplios poderes? Probablemente no se dieron cuenta de las
posibles consecuencias a largo plazo de su accin: la gradual constitucionalizacin de la UE mediante el
funcionamiento del sistema jurdico y las sentencias del TJE. Ver pgina 34.
Constitucionalizacin de la UE
Por qu se afirma que la UE tiene naturaleza constitucional a pesar de no tener una
Constitucin? En una sentencia de 1986, el TJE describi los tratados fundacionales como una carta
constitucional. Esta fue la primera vez que el tribunal utiliz el trmino constitucin para describir los
tratados, si bien los acadmicos del derecho ya haban sealado la naturaleza constitucional de los
tratados. Ver pgina 34.
Qu significa el concepto de efecto directo? El efecto directo del derecho de la UE significa
que los ciudadanos (las personas fsicas) tienen derechos conforme al derecho de la UE que han de ser
defendidos por los tribunales nacionales. Ver pgina 34.
En qu consisti la sentencia Van Gend en Loos y por qu fue tan importante? En este caso,
una empresa privada pretenda invocar el derecho de la CE contra la autoridad aduanera holandesa en
un tribunal holands, y ste consult al TJE solicitando un fallo prejudicial para saber si el derecho de la
CE era aplicable. Cuatro de los seis Estados miembros en aquel momento expusieron al TJE que el
artculo concreto del Tratado de la CE al que se refera el caso no tena efecto directo. Pese a la
oposicin de la mayora de los signatarios del tratado, el TJE fall que las personas fsicas s tenan
derecho a invocar el derecho de la CE porque la Comunidad constituye un nuevo ordenamiento jurdico
*...+ cuyos sujetos son, no slo los Estados miembros, sino tambin sus nacionales. El tribunal holands
dio por vlida esta interpretacin, que significada que el efecto directo se aplicaba a los artculos de los
tratados primarios. En sentencias posteriores, el TJE ampli la doctrina a todas las categoras de actos
legales de la UE. Ver pgina 34.
Se aplica el efecto directo de la misma manera a directivas y reglamentos? No. Los
reglamentos tienen un efecto directo vertical y horizontal, lo que significa que los ciudadanos pueden
defender sus derechos tanto contra el Estado (vertical) como contra otras personas fsicas o jurdicas
(horizontal). Pero para las directivas, el TJE ha adoptado el punto de vista de que stas solamente tienen
un efecto directo vertical porque deben ser transpuestas en el ordenamiento jurdico nacional para los
Estados miembros. Ver pginas 34 y 35.
A qu se parece ms el derecho de la UE: al derecho nacional o al derecho internacional?
Justifique su respuesta. A diferencia del derecho internacional, los sujetos del derecho nacional y del
derecho de la UE son ciudadanos particulares que pueden invocar sus derechos en tribunales
nacionales. Ver pgina 35.
Cul fue el impacto de la doctrina del efecto directo? El establecimiento de la doctrina del
efecto directo condujo a un aumento espectacular en el nmero de casos presentados por particulares
ante tribunales nacionales para defender sus derechos conforme al derecho de la UE. Ver pgina 35.
En qu consisti la sentencia Costa contra Enel y cul fue su impacto? Un tribunal italiano pidi
al TJE que se pronunciara con un fallo de carcter prejudicial en un caso en el que exista una clara
contradiccin entre el derecho italiano y el de la UE. El TJE mantuvo que la doctrina de la primaca
estaba implcita en la transferencia de competencias al nivel de la CE y en el efecto directo del derecho
de la UE. Ver pgina 35.
En qu consiste la clusula de primaca del derecho comunitario? Consiste en que el derecho
de la UE es superior al derecho nacional en aquellas reas en que es de aplicacin el derecho de la UE.
Ver pgina 35.
De qu manera afecta la clusula de primaca al ordenamiento jurdico de la UE? La doctrina
de la primaca ha alejado an ms el ordenamiento jurdico o el sistema legal de la UE del derecho
internacional. Ver pgina 35.
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Cul es el impacto combinado de las clusulas de efecto directo y primaca sobre el sistema
legal de la UE? Al establecer las doctrinas duales del efecto directo y de la primaca del derecho de la UE,
el TJE ha transformado la UE, que ha pasado de ser una organizacin internacional a ser un ente poltico
casi federal. Ver pgina 35.
De qu manera ha transformado el TJE el sistema econmico de la UE? Basndose en el
Artculo 34 (en la esfera de las libertades econmicas), el TJE ha transformado el sistema econmico de
la UE mediante una serie de sentencias. Ver pginas 35 y 36.
En qu consisti la sentencia Cassis de Dijon y cul fue su importancia? El TJE sentenci que
una ley alemana que especificaba que un licor debe poseer un contenido alcohlico determinado no
poda impedir la comercializacin de la bebida francesa Cassis de Dijon en Alemania como licor, pese a
que poseyera un contenido alcohlico inferior. Esto se conoce como principio de reconocimiento
mutuo: esto es, que cualquier producto que se puede vender legalmente en un Estado miembro
tambin se podr vender legalmente en cualquier lugar dentro de la UE. Ver pgina 36.
De qu manera ha afirmado el TJE la soberana exterior de la UE? En 1971, el TJE estableci
que cuando estaba negociando y concluyendo acuerdos con terceros pases, la UE sera soberana sobre
cualquier acto existente o futuro entre los Estados miembros tomados individualmente y los terceros
pases de los que se tratara. As, el TJE confiri nuevas facultades para concluir tratados a la UE y retir a
los Estados miembros sus poderes independientes en relacin con competencias de la UE. Ver pg. 36.
De qu manera ha impuesto el TJE su autoridad sobre los Estados y ha reforzado la aplicacin
del derecho comunitario? El Artculo 4 del tratado instruye a los Estados miembros a que adoptarn
todas las medidas [...] apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de los
Tratados o resultantes de los actos de las instituciones de la Unin. La mayora de los Estados
miembros supusieron al principio que este artculo estaba vigente solamente en relacin con los dems
artculos del tratado y con el derecho de la UE. Sin embargo, el TJE lo usara para suplir su falta de poder
directo sobre la aplicacin del derecho comunitario en el mbito de la UE. Ver pgina 36.
Se aplica la legislacin europea en todos los niveles de gobierno de un pas o slo afecta a la
administracin central? El TJE determina que los Estados miembros deben adaptar cualquier norma
nacional pertinente a los requisitos del derecho de la UE, y que el Artculo 10 (que establece que los
Estados miembros deben cooperar lealmente con las instituciones europeas) debe aplicarse a todos los
rganos de gobierno en todos los niveles del mismo. Ver pgina 36.
De qu manera compens el TJE la inexistencia de un catlogo de competencias?
Desarrollando gradualmente el poder de vigilar la asignacin vertical de las competencias. Ver pg. 36.
Por qu el TJE rechaz que la Unin Europea pudiera regular la publicidad del tabaco? La
directiva sobre publicidad del tabaco se haba aprobado conforme al Artculo 114 del Tratado de la UE,
que trata de la armonizacin de las leyes para completar el mercado nico. Sin embargo, el TJE
sentenci que slo se puede elegir el artculo *114+ como base jurdica en el caso de que los obstculos
a las libertades fundamentales y las distorsiones de la competencia sean sensibles. As, una prohibicin
sobre la publicidad del tabaco slo se poda aprobar conforme al Artculo 114 si permita que los
productos que circulaban en el mercado interior (como peridicos o revistas) se movieran con ms
libertad que si hubiera distintas normas nacionales sobre publicidad para el tabaco. Ver pginas 36 y 37.
Por qu decimos que en la sentencia sobre la publicidad del tabaco el TJE quiso emitir una
seal estratgica? Se considera el fallo como una seal estratgica emitida por el TJE a los gobiernos
de que se poda confiar en l en decisiones relativas a conflictos de competencias: en este caso, entre la
armonizacin de normas en el mercado nico (una competencia exclusiva de la UE) y las normas de
salud pblica (una competencia exclusiva de los Estados miembros). Ver pgina 37.
Qu consecuencias tuvo la sentencia sobre la publicidad de tabaco sobre el poder del TJE? Tras
la sentencia sobre la publicidad para el tabaco, los Estados miembros decidieron conceder la
Kompetenz-Kompetenz exclusiva al TJE. Ver pgina 37.
Penetracin del Derecho de la UE en los ordenamientos jurdicos comunitarios

De qu manera ha aumentado la penetracin del derecho de la UE en los ordenamientos
jurdicos nacionales? El rpido incremento de las remisiones en los setenta ocurri tras el
establecimiento de las doctrinas del efecto directo y la primaca, que animaron a los tribunales
nacionales a usar el procedimiento prejudicial con el fin de fortalecer sus posiciones en sus sistemas
polticos internos, y anim a los litigantes privados a usar el procedimiento para invocar sus derechos en
sus tribunales nacionales. El volumen de remisiones ha crecido desde entonces. Ver pgina 37.
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Qu elementos influyen en que los estados hagan ms o menos uso del procedimiento de
remisin/cuestin prejudicial? Una importante proporcin de la variacin se explica por el tamao y la
apertura de la economa de un Estado miembro. Ver pgina 37.
Qu estados suelen incumplir ms las normas europeas y a qu se suelen atribuir? Los Estados
del sur de la UE (excepto Portugal) generalmente tienen menos probabilidades de cumplir con el
derecho de la UE con tanta eficacia como los Estados del norte. Adems de la eficiencia de las
burocracias internas (el efecto meridional), el mayor poder poltico y econmico de los Estados del norte
en cuanto a su peso en las votaciones en el Consejo y su importancia en la economa europea reducen la
probabilidad de ser objeto de demandas por incumplimiento presentadas ante el TJE. Ver pgs. 37 y 38.
Cul es la posicin del Tribunal Constitucional alemn respecto a la legitimidad y naturaleza
constitucional de la UE? El tribunal alemn ha cuestionado la legitimidad de la estructura de la UE. En
una sentencia seal que la Ley Bsica alemana limitaba la transferencia de poderes a la UE y
argument que la UE era una organizacin sui generis y no un Estado basado en normas democrticas.
El tribunal aleg que, como la constitucin alemana le conminaba a defender los derechos y principios
bsicos de democracia establecidos en la Ley Bsica alemana, tena jurisdiccin para declarar actos de la
UE ultra vires (ms all de la autoridad de la UE) si infringan la Ley Bsica. Ver pgina 38.
Cmo resolvi la Cmara de los Lores la tensin entre la primaca del derecho de la UE? El
parlamento britnico haba aceptado voluntariamente el sistema legal de la UE, del cual formaba parte
central la primaca del derecho de la UE. La Cmara de los Lores argument que esto no pona en
entredicho la soberana parlamentaria, puesto que un futuro parlamento britnico podra revocar la ley
de adhesin y retirar de este modo al Reino Unido de la UE. Ver pgina 38.
Compare la posicin del Tribunal Constitucional alemn y la Cmara de los Lores respecto a la
primaca del derecho europeo. El Tribunal Constitucional alemn acept en un primer momento el
efecto directo y la primaca, para ms tarde poner sta en cuestin. La Cmara de los Lores hall la
manera de conciliar la soberana parlamentaria britnica con la primaca de la UE, despus de que en
principio haba sido difcil para el Reino Unido aceptar la primaca del derecho de la UE. Ver pgina 38.
Qu lmites impuso el parlamento sueco a la primaca del derecho comunitario? Si una ley de la
UE entraba en conflicto con un derecho fundamental protegido por la constitucin nacional y
respaldado por una mayora democrtica nacional, un tribunal sueco se vera obligado entonces a
rechazar la ley de la UE a menos que quedara claro que el derecho en cuestin estaba suficientemente
protegido a nivel de la UE por una carta europea de derechos fundamentales. Ver pgina 38.
Explicaciones sobre poltica judicial en la UE

Qu escuelas de pensamiento hay acerca del activismo del TJE? Enumrelas brevemente. A la
perspectiva legalista y formalista le siguieron dos escuelas de pensamiento: la que adopta un enfoque
intergubernamental y la que se basa en una perspectiva supranacional. Ver pgina 38.
Qu sostiene el enfoque legalista-formal sobre el activismo del TJE? Segn este enfoque, el TJE
simplemente aplica el derecho de la UE tal y como est establecido en los tratados y en la legislacin
secundaria de la UE. Ver pginas 38 y 39.
Qu limitaciones tiene el enfoque legalista-formal a la hora de explicar el activismo del TJE?
Muchos tribunales nacionales no quedaron inmediatamente convencidos con la justificacin que
presentaba el TJE para el efecto directo y la primaca. Los intereses institucionales de los tribunales y las
preferencias polticas personales motivan las acciones de los jueces. En cierto modo, la lgica estructural
y cultural del derecho constituye simplemente otro conjunto de limitaciones dentro de las cuales los
tribunales y los jueces garantizan estos objetivos. Por lo tanto, a nivel terico, las explicaciones sobre el
surgimiento de la constitucin de la UE tambin deben tener en cuenta los incentivos institucionales y
polticos de la UE y de los jueces nacionales, as como las motivaciones estratgicas de otros actores en
el sistema. Ver pgina 39.
Qu sostiene el enfoque intergubernamental sobre el activismo del TJE? Segn este punto de
vista, los gobiernos han permitido conscientemente que el TJE, los tribunales nacionales y los litigantes
transnacionales fomentaran la integracin jurdica en la UE por que esto era conveniente para los
intereses polticos o econmicos de los gobiernos. Ver pgina 39.
Qu limitaciones tiene el enfoque intergubernamentalista a la hora de explicar el activismo del
TJE? Hay numerosas pruebas de que el TJE y los tribunales nacionales a menudo han tomado decisiones
a las que se han opuesto los gobiernos nacionales, y que han tenido consecuencias negativas sobre la
competitividad de las economas nacionales en el mercado nico. Mientras tanto, a nivel terico, esto se
puede explicar por el hecho de que los gobiernos no tienen una informacin perfecta sobre el resultado
probable de delegar jurisdiccin al TJE y los tribunales nacionales. Ver pgina 39.
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Qu factores explican, segn el enfoque supranacional, el activismo del TJE a favor de la

integracin europea? Dependencia de otros actores, limitacin a casos remitidos, activismo no lineal y
necesidad de seguimiento por otros actores polticos. Ver pgina 40.
Por qu, segn el enfoque supranacional sobre el activismo del TJE, los grupos de inters y el
TJE haban sido aliados? La diversidad de incentivos o alicientes de los grupos explica por qu el derecho
de la UE se ha desarrollado en reas que no son las que interesan directamente al TJE o a los gobiernos
nacionales. Ver pgina 40.
En qu beneficia a los tribunales nacionales recurrir tan frecuentemente a la cuestin
prejudicial? Los tribunales nacionales utilizan el sistema legal de la UE para satisfacer sus intereses y sus
preferencias polticas dentro de sus contextos nacionales. Los tribunales nacionales acogen con agrado
el efecto directo y la primaca del derecho de la UE y emplean activamente el sistema de remisin
prejudicial con el fin de fortalecer su influencia en el proceso poltico nacional. Ver pgina 40.
Por qu decimos que hay un equilibrio relativamente estable entre el activismo del TJE y el
poder de los Estados? Por el equilibrio entre la discrecionalidad del TJE y los tribunales nacionales por
una parte, y las decisiones conscientes de los gobiernos nacionales de construir un Estado de derecho
para hacer posible la integracin econmica por otra parte. Ver pgina 41.
Tema 4. La opinin pblica

Las actitudes de los ciudadanos hacia la Unin Europea han adquirido importancia. A
medida que las instituciones de la UE han ganado ms poderes y el abanico de polticas de la
UE se ha ampliado, el pblico ha planteado ms preguntas. Los lderes polticos europeos
funcionan en un entorno poltico en el que las acciones a nivel de la UE se ven limitadas por las
actitudes de los ciudadanos. As pues, para entender tanto la posibilidad de una mayor
integracin como las lneas de conflicto poltico en el diseo de las polticas de la UE es
esencial entender cmo se forman las actitudes de los ciudadanos hacia la UE.
4.1. Teoras sobre las bases sociales de la poltica
Cada persona tiene un conjunto de creencias, opiniones, valores e intereses que
forman su actitud hacia la poltica y el proceso poltico. Estas preferencias polticas a
menudo proceden de profundas identidades histricas o culturales, tales como la identidad
nacional, la religin o el idioma. Las preferencias polticas tambin surgen a raz de los
intereses econmicos. El modelo de fractura (cleavage) de la poltica sostiene que las
divisiones polticas proceden de coyunturas crticas en el desarrollo de un sistema poltico. Si
utilizamos el modelo Lipset-Rokkan para conceptualizar las bases sociales de la poltica a nivel
europeo, existen dos fracturas principales en la poltica de la UE: a) nacional-territorial; y b)
transnacional-socio-econmica.
En primer lugar, la combinacin de un territorio, una historia, una cultura popular
comunes, derechos y deberes legales y una economa nacional en comn constituyen una
fuerza poderosa que explica el apego individual al Estado-nacin. La UE est segmentada a lo
largo de lneas nacionales: es decir, entre los Estados miembros, dentro de los cuales ocurren
la mayor parte de las interacciones y experiencias personales y sociales, y se forman los
intereses y las identidades. Esta fractura nacional-territorial aparece en la poltica de la UE
cuando una cuestin poltica coloca a personas de distintas naciones en distintos lados del
debate, por ejemplo, cuando parece que un grupo nacional se beneficia a expensas de otro.
En segundo lugar, los intereses transnacionales atraviesan estas divisiones nacionales.
Sobre determinados asuntos, un grupo de ciudadanos en un Estado-nacin puede tener ms
en comn con un grupo similar de otro Estado-nacin que con el resto de la sociedad de su
propio Estado-nacin. Estas divisiones transnacionales suelen ser menos destacadas en la
poltica de la UE que las nacionales, pero se vuelven cada vez ms importantes cuando la
poltica de la UE cambia su centro de atencin hacia cuestiones de redistribucin econmica
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entre grupos funcionales en lugar de grupos territoriales (como las polticas del mercado de
trabajo) y cuestiones sobre valores sociales y polticos (como las polticas medioambientales).
Estas ideas explican por qu distintos pases y grupos sociales tienen intereses
distintos en la poltica de la UE, pero no explican cmo cambian estas actitudes a lo largo del
tiempo. Para esto, resulta til la teora de David Easton sobre el apoyo afectivo y utilitario
a las instituciones polticas. El apoyo afectivo es un tipo de apego ideolgico o no material
hacia una institucin poltica, mientras que el apoyo utilitario es la creencia de que la
institucin fomenta los intereses econmicos o polticos de la persona. En lugar de considerar
estos dos tipos de apoyo como fenmenos en competencia o contradictorios, Easton los
consider relacionados entre s. Su idea era que el apoyo afectivo de un ciudadano hacia una
institucin proporciona una reserva bsica de apoyo hacia un conjunto de instituciones. Si un
ciudadano percibe que una institucin fomenta sus intereses materiales o preferencias
polticas, este nivel bsico de apoyo aumentar, y viceversa, si acta en contra de sus
intereses, este apoyo disminuir. Por tanto, los clculos utilitarios de coste-beneficio
determinan si el nivel ideolgico o subyacente de apoyo subir o bajar con el tiempo.
4.2. Final del consenso permisivo
Segn Lindberg y Scheingold, tras la firma de los Tratados de Roma y Pars, hubo un
consenso permisivo entre los ciudadanos europeos a favor de la integracin europea. Como
explic Inglehart, haba una actitud generalmente favorable, pero tena poca relevancia como
cuestin poltica, lo cual dejaba libres a los que tomaban decisiones a nivel nacional para
tomar medidas a favor de la integracin *y+ una amplia libertad de eleccin. En otras palabras,
la mayora de la gente en Europa o no estaba interesada en la integracin europea, y por tanto
no tenan opinin sobre la accin de sus gobiernos al respecto, o en general apoyaban los
esfuerzos de sus gobierno por fomentar una mayor integracin.
A principio de los ochenta, algo ms del 50 por ciento de los ciudadanos estaban a
favor de que su pas fuera miembro de las entonces Comunidades Europeas. A lo largo de la
dcada, el apoyo para la integracin europea aument constantemente, tal vez como
resultado del inters pblico y del entusiasmo por el proyecto de concluir el mercado nico
para 1992. Hasta entonces, pareca que el apoyo a la integracin europea era un fenmeno
que aumentaba el apoyo cuando la economa iba bien y disminua cuando venan malos
tiempos. Esto tena sentido, puesto que a grandes rasgos la integracin significaba integracin
econmica para la mayora de la poblacin en Europa.
El apoyo a la UE alcanz su nivel ms alto en 1991, para declinar rpidamente despus
de esa fecha. Una primera oleada de oposicin surgi durante el proceso de ratificacin del
Tratado de Maastricht, de 1992 a 1993. Esta oposicin continu en forma de votos para los
partidos anti-europeos. El sentimiento anti-UE continu a lo largo de la dcada de los noventa
y principios de la siguiente, alcanzando su mayor nivel con la derrota de la propuesta de
Constitucin de la UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del
Tratado de Lisboa en un referndum en Irlanda en 2008.
Parte del colapso del apoyo a la integracin europea a principios de los noventa se
puede atribuir a las relaciones geopolticas cambiantes en Europa, como resultado de la cada
del muro de Berln, el final de la Guerra Fra y la reunificacin de Alemania. Sin embargo, otro
elemento fue que, con el Tratado de Maastricht, la Unin Europea era ya claramente algo
ms que una simple integracin econmica. Por primera vez, muchos ciudadanos empezaron a
prestar atencin a lo que ocurra en Bruselas y comenzaron a cuestionarse si estaban de
acuerdo con todo lo que sus gobiernos hacan en su nombre.
Si como resultado de la percepcin de las ventajas econmicas de la integracin
europea existi un consenso permisivo durante las primeras dcadas de la integracin, desde
luego ya no existe hoy en da. Como indica Franklin, la botella anti-europea ha sido
descorchada. En la actualidad, los ciudadanos son ms conscientes de las polticas y los
acontecimientos a nivel europeo, y sus actitudes hacia la UE y sus polticas se ven influidas hoy
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por un abanico de factores econmicos y polticos, y estas actitudes dan forma a la manera en
que los gobiernos, los Comisarios, los eurodiputados y los jueces del TJE se comportan cuando
toman decisiones a nivel europeo.+
4.3. Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel nacional
Los ciudadanos de Letonia, el Reino Unido, Austria y Hungra suelen mostrar los niveles
ms bajos de apoyo a la UE en recientes sondeos de opinin del Eurobarmetro, y slo del 30
al 40% de los que responden en esos pases dicen que apoyan la pertenencia de sus pases a la
UE. En el otro extremo de la escala, los ciudadanos de Luxemburgo, Pases Bajos, Irlanda,
Blgica, Espaa y Dinamarca suelen mostrar los niveles ms altos de apoyo a la pertenencia en
la UE, que se sitan entre el 65 y el 80%. Los Estados miembros restantes tienen niveles de
apoyo situados en la franja del 40 al 65%. Adems, dos de los Estados ms pro-europeos han
celebrado referendos en que la mayora de sus ciudadanos votaron en contra de una Tratado
de la UE: Pases Bajos sobre la constitucin dela UE en 2005, e Irlanda sobre el Tratado de
Lisboa en 2008. Por tanto, ni siquiera un alto nivel de apoyo popular a favor de la UE garantiza
que el pblico apoyar todo lo que hagan sus gobiernos en su nombre en Bruselas.
Hay un amplio abanico de intereses y tradiciones diferentes en los distintos Estadosnacin de Europa que podran explicar esta diversidad a nivel nacional. Incluyen los siguientes:
a) Diferencias polticas, como las identidades nacionales dbiles en contraposicin con las
identidades nacionales fuertes, los catlicos frente a los protestantes, el Norte frente al Sur, el
Este frente al Oeste, tradiciones democrticas ms o menos extensas, sistemas de gobierno
mayoritario o por consenso, Estados del bienestar liberales o Estados del bienestar
socialdemcratas o demcrata-cristianos, y versiones del capitalismo liberal o corporativista.
b) Diferencias econmicas, como Estados ricos frente a pobres, exportadores frente a
importadores, industriales frente a agrcolas, de servicios frente a manufactureros, de alto
desempleo frente a bajo desempleo, con desigualdades de ingresos acusadas o pequeas,
productores de energa frente a consumidores de energa, con altos niveles de deuda pblica
frente a bajos niveles de deuda pblica, y as seguidamente.
En cuanto a la relacin entre algunos de estos factores y los niveles nacionales de
apoyo a la pertenencia como miembro de la UE, los ciudadanos de pases con altos niveles de
confianza en sus gobiernos nacionales suelen ser ms pro-UE que los de pases con bajos
niveles de confianza en sus gobiernos. De forma similar, los niveles ms elevados de
satisfaccin con la democracia nacional van de la mano con el apoyo a la UE.
En cambio, no hay relacin en nuestros das entre la duracin de la pertenencia como
miembro de la UE y el apoyo a la misma. Los ciudadanos de los primeros Estados miembros no
estaban claramente ni a favor ni en contra de Europa a mediados de los cincuenta, pero haba
un alto grado de confianza en estas sociedades y un sentido de comunidad. Esto permiti que
las lites nacionales comenzaran el proceso de integracin europea. Basndose en este
comienzo, el proceso de integracin tuvo un efecto de socializacin a medida que los
ciudadanos se iban familiarizando con la idea de la integracin y estaban ms dispuestos a
aceptar sus consecuencias, lo cual llev a un mayor apoyo para el proyecto. En consecuencia,
en los sondeos del Eurobarmetro durante los ochenta, los ciudadanos de los seis primeros
Estados miembros apoyaban ms en promedio la integracin europea que los ciudadanos de
los Estados que se adhirieron despus. Sin embargo, el efecto de la duracin de la pertenencia
como miembro ha desaparecido hoy en da.
Adems, a nivel colectivo, no parece haber ninguna relacin entre el apego al Estado o
la nacin y el apoyo a la UE. Algunos pases con un fuerte apego nacional, como Dinamarca,
tienen altos niveles de apoyo para la UE, mientras que otros pases con un fuerte apego
nacional, como Hungra, suelen oponerse ms a la UE. El apego a su propio pas puede tener
una relacin positiva o negativa con el apoyo a la UE, dependiendo de si se percibe que la
integracin europea fortalece o debilita la identidad nacional de un pas o sus instituciones
nacionales polticas o de diseo de las polticas.
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Una vez comprobado que las diferencias polticas no permiten explicar completamente
los distintos niveles nacionales de apoyo a la UE, tienen las diferencias econmicas un mayor
papel al respecto? A medida que los ciudadanos han aprendido ms acerca de la UE, se han
vuelto ms conscientes de cunto podra ganar o perder econmicamente su pas a raz de la
integracin europea o de polticas de la UE en particular. Una cuestin es si una economa
nacional ha ganado o perdido a raz de la liberalizacin comercial que impone el mercado
nico de la UE. Los pases ms ricos suelen estar un poco ms a favor de Europa que los
pobres, lo cual revela tal vez que los ciudadanos de los pases ms ricos opinan que se
benefician ms a raz de la integracin econmica en Europa. Los pases que son exportadores
netos al resto de la UE suelen apoyar ms a la UE que los que son grandes importadores netos.
En cuanto a las finanzas nacionales, los pases con mayores dficits presupuestarios
suelen apoyar ms a la UE que los pases con menores dficits pblicos. Esto podra indicar que
los ciudadanos de Estados con altas tasas de endeudamiento estn a favor de la integracin
econmica en Europa como una manera de poner lmites a polticas derrochadoras. No
obstante, ninguna de estas relaciones tiene eficacia para explicar los diversos niveles
nacionales de apoyo a la UE. Por ejemplo, no parece haber una relacin clara entre las
aportaciones al presupuesto de la UE y el apoyo a la UE, puesto que algunos contribuidores
netos (como Holanda y Blgica) estn muy a favor de Europa, mientras que otros
contribuidores netos (como Reino Unido y Austria) tienen posiciones menos pro-europestas.
Sin embargo, los factores econmicos s explican algunas de las variaciones a lo largo
del tiempo en cuanto a los niveles de apoyo a favor de la integracin europea entre los Estados
miembros originales y los que se adhirieron posteriormente. Por ejemplo, las economas
alemana y holandesa se benefician enormemente del mercado nico, porque estos Estados
son grandes exportadores netos al resto de la UE, pero los ciudadanos de Alemania y Pases
Bajos se han vuelto cada vez ms conscientes de que tambin son los principales
contribuidores al presupuesto de la UE, lo cual ha llevado a niveles menores de apoyo para la
UE en estos Estados en los ltimos aos. A la inversa, entre principios de los ochenta y
principios de los noventa, los ciudadanos de Grecia, Irlanda, Portugal, Espaa e Italia, cuyas
economas nacionales se beneficiaron de las polticas de cohesin de la UE, asistieron a
importantes incrementos en su apoyo a la UE. Adems, el espectacular incremento en la
prosperidad econmica en Irlanda en los noventa se aliment a base de inversin extranjera
directa, atrada por la integracin de Irlanda en el mercado nico de la Europa ms amplia y su
competitividad relativa dentro del mismo. Cuando Irlanda y el Reino Unido se adhirieron a la
UE en 1973 tenan niveles de apoyo a la UE similares. Sin embargo, a mediados de los aos
2000 Irlanda se haba transformado en uno de los pases ms pro-europeos, en gran parte
como resultado de las ventajas econmicas directas de la pertenencia a la UE, mientras que el
Reino Unido segua siendo uno de los pases ms anti-europeos, donde muchos ciudadanos no
identifican ventajas econmicas concretas que se deriven de ser miembro de la UE.
4.4. Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel individual
Parte de los motivos por los cuales es difcil explicar las variaciones en los niveles
nacionales de apoyo a la UE reside en que las explicaciones deben buscarse en el nivel
individual. El proceso de integracin econmica en Europa afecta a los intereses econmicos
individuales de varias maneras:
1) La introduccin de la libre circulacin de bienes en el mercado nico ha supuesto
oportunidades para ciudadanos relacionados con industrias manufactureras y de servicios
orientadas hacia la exportacin en el sector privado. Por otra parte, la liberalizacin comercial
ha trado una nueva competicin en sectores donde o bien no se puede comerciar (como el
sector pblico) o que satisfacen a mercados nacionales, o que compiten con bienes
importados. Adems, las polticas europeas de libre competencia y de limitacin de las ayudas
pblicas han planteado nuevos retos y dificultades para los puestos de trabajo en las industrias
que dependen de las subvenciones del gobierno o de polticas comerciales proteccionistas.
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2) La libre circulacin de capitales y la moneda nica han creado nuevas oportunidades

para ciudadanos con capital disponible para invertir. Los trabajadores cualificados o
especializados atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas, mientras que los
trabajadores manuales atraen inversiones porque ofrecen salarios ms bajos. Por lo tanto, la
liberalizacin del capital ha aumentado la oportunidad de los trabajadores manuales con bajos
salarios para atraer inversiones, pero supone una amenaza para los trabajadores manuales en
zonas con altos salarios, que podran verse transformados en vctimas de la fuga de capitales.
Adems, las normas de poltica fiscal de la UEM han forzado a los gobiernos a restringir su
gasto pblico, amenazando de este modo aquellos programas de bienestar social que apoyan a
los ciudadanos con bajos ingresos y a los desempleados.
3) La libre circulacin de personas ha creado una competicin por los puestos de
trabajo en todos los sectores de la economa porque los ciudadanos se trasladan de un pas
miembro a otro en busca de mejores oportunidades econmicas. Los ciudadanos con un alto
nivel de educacin y puestos de trabajo de directivos o como profesionales, probablemente
consideren esto como una oportunidad de mejorar su situacin social y su estatus. Por otra
parte, los trabajadores manuales con poca cualificacin de Europa Occidental probablemente
vean esto como una amenaza para sus puestos de trabajo, porque inmigrantes procedentes de
otros pases de la UE (sobre todo de Europa Oriental) se trasladan a otros Estados y de este
modo suprimen salarios para determinados sectores de baja cualificacin de la economa.
4) La PAC es la nica poltica de la UE claramente distributiva. Los beneficios de los
subsidios de la PAC se concentran en los agricultores, mientras que los costes se distribuyen
entre todos los contribuyentes y consumidores de la UE. En general, los agricultores con altos
niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC les ayuda a asegurar mercados para
sus productos y subvenciones para su produccin, mientras que los agricultores con bajos
niveles de ingresos probablemente perciban que la PAC no les beneficia.
En general, los grupos sociales con altos niveles de ingresos y de cualificacin muestran
ms apoyo hacia la UE que los grupos sociales con niveles de ingresos y de cualificacin ms
bajos. Los profesionales con cualificaciones dotadas de alta movilidad en el mercado nico son
los que se muestran ms a favor de la integracin, como los directores de empresa y los altos
ejecutivos, que pueden beneficiarse de las nuevas oportunidades que les ofrece la UE.
En cambio, los administrativos y empleados de oficinas muestran menos apoyo a la UE,
como ocurre con los dueos de pequeos negocios y empresas, que se ubican sobre todo en
sectores que estn cerrados al comercio exterior y, por tanto, se enfrentan a ms competicin
en el mercado nico. De manera similar, los trabajadores cualificados y los del sector servicios
muestran tambin una disposicin menos favorable a la integracin. Estos grupos de
trabajadores son los ms amenazados por la libre circulacin de la mano de obra y el factor
trabajo, que genera ms competicin alrededor de puestos de trabajo con cualificaciones
relativamente bajas. En cambio, los trabajadores manuales ubicados principalmente en
puestos de trabajo manufactureros, son los que ms apoyan la pertenencia a la UE entre los
grupos sociales con menor nivel de cualificaciones, tal vez porque se sienten protegidos de la
competicin del mercado de trabajo mediante las prcticas restrictivas para contratar y
despedir que figuran en muchos contratos en el sector manufacturero.
De los dos grupos sociales que no son activos en el mercado de trabajo, los estudiantes
muestran altos niveles de apoyo a la integracin, mientras que los desempleados son mucho
ms escpticos. Adems de las oportunidades inmediatas en cuanto a subvenciones para
estudiar en algn otro lugar de la UE, muchos estudiantes aspiran a entrar en profesiones o a
ocupar puestos de trabajo en niveles superiores de direccin, y por tanto sus actitudes son
similares a las de esos grupos sociales. En el otro extremo, es posible que los desempleados
hayan perdido sus trabajos debido a presiones competitivas en el mercado nico o a recortes
del gobierno para cumplir los criterios de convergencia para la UEM, y tambin se enfrentan a
ms competencia para los puestos de trabajo en el mercado laboral.
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Cuando comparamos las actitudes de los grupos sociales en los 15 Estados miembros
ms antiguos y en los nuevos restantes, los ciudadanos de los ms antiguos muestran ms
apoyo a ser miembros de la UE que los de los nuevos Estados miembros. Esto podra reflejar la
socializacin, como resultado de una historia ms larga como miembros de la UE, pero
tambin el hecho de que, dentro de cada grupo social, los ciudadanos pertenecientes a los 15
antiguos reciben sueldos ms elevados de promedio que las personas comparables en los
nuevos Estados miembros, y por tanto pueden beneficiarse ms de la libre circulacin de
bienes, servicios y mano de obra en la Europa del mercado nico.
Al comparar las actitudes en los dos grupos de Estados miembros, dos grupos sociales
son especialmente interesantes. En primer lugar, la mayor diferencia en cuanto al nivel de
apoyo entre los Estados miembros ms antiguos y los nuevos se halla entre los agricultores: en
los 15 Estado miembros ms antiguos muestran un apoyo muy fuerte a la pertenencia a la UE,
mientras que en los nuevos muestran muy bajos niveles de apoyo. Esto refleja claramente el
efecto de los subsidios agrcolas de la UE mediante la PAC, puesto que los agricultores de los
15 viejos Estados miembros se han beneficiado directamente de dicha poltica durante muchas
dcadas, mientras que los de los nuevos posiblemente opinen que no les ha ido tan bien con la
PAC como esperaban, como resultado de los acuerdos presupuestarios alcanzados entre los
viejos y los nuevos Estados miembros en las negociaciones de la ampliacin.
En segundo lugar, los propietarios de pequeos negocios y empresas de los nuevos
Estados miembros apoyan ms a la UE que los de los 15 Estados ms antiguos. De hecho, este
es el nico grupo social en que el apoyo es mayor en los nuevos Estados que en los viejos. Esto
tal vez refleje las nuevas oportunidades de negocio y mercado para los pequeos negocios y
empresas en los nuevos Estados miembros, ya sea para atraer inversiones de capital o para
intentar ampliar sus negocios. En cambio, los pequeos negocios y las pequeas empresas de
los Estados miembros ms antiguos, que proporcionan bienes y servicios sobre todo para los
mercados nacionales, se enfrentan a ms competencia en sus sectores como resultado de la
integracin econmica en Europa y como consecuencia de la ampliacin de la UE.
Por supuesto, el grupo social no es la nica divisin relevante entre los ciudadanos
europeos. De hecho, desde los sesenta, la clase social ha disminuido como indicador de
actitudes polticas generales. La identidad de clase tambin se ha erosionado a medida que
distintas pautas de produccin, consumo y experiencias educativas y vitales han producido
nuevas actitudes, nuevos intereses y valores socioeconmicos que atraviesan las antiguas
divisiones de clase. Estos cambios sociales, junto con la prosperidad econmica y la paz,
llevaron a Ronald Inglehart a afirmar que se haba producido una revolucin silenciosa en las
sociedades industriales avanzadas: donde los valores materialistas de la seguridad econmica
y poltica basados en las clases estaban siendo sustituidos mediante un cambio generacional
por valores post-materialistas, tales como el ecologismo, los derechos de las mujeres y de las
minoras, la participacin democrtica y el desarme nuclear.
Como Inglehart esperaba que las cohortes de edades ms jvenes seran ms postmaterialistas, propuso que la integracin europea debera ser ms fuerte entre la gente ms
joven. Tambin desarroll varias hiptesis relacionadas: por ejemplo, que los individuos con
mayores habilidades cognitivas, como resultado de niveles educativos ms elevados, son ms
capaces de entender el proceso abstracto de la integracin europea. Sin embargo, tambin
podra darse el caso opuesto, en que cuanto ms entiende alguien el proceso de la integracin
europea, ms podra ser capaz de darse cuenta de que no saldr personalmente beneficiado o
tal vez incluso de que ese proceso puede perjudicarle.
Hay otros factores no econmicos que tal vez desempeen un papel a nivel individual.
Uno de ellos es la religin. Segn Nelson y Guth, la integracin fue principalmente un proyecto
demcrata-cristiano llevado a cabo por polticos catlicos que gozaron de un apoyo
incondicional procedente de la jerarqua de la Iglesia. Y qu hay de las otras principales
religiones en Europa: la cristiandad ortodoxa, el islam y el judasmo? En contraste con las
iglesias nacionales de la fe protestante, estas otras confesiones se basan en organizaciones e
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identidades transnacionales, como en el catolicismo, y por tanto se podra considerar que su

ideologa es contraria al Estado-nacin.
Tal como predijo Inglehart, la edad parece tener una relacin negativa con el apoyo a
la UE: cuanto mayor es una persona, es menos probable que apoye a la UE. Sin embargo, las
personas en los grupos de los 55 a los 64 aos y de mayores de 65 aos muestran ms apoyo a
la UE que las personas en el grupo de edad de 45 a 54 aos. Esto se debe probablemente a que
las personas de estos grupos de edad ms avanzada relacionan ms estrechamente la
integracin europea con la paz y con prevenir la guerra que las generaciones ms jvenes,
todas ellas nacidas despus de la II Guerra Mundial y que, por lo tanto, probablemente vean a
la UE como un proyecto principalmente econmico.
Por lo que respecta a la educacin, los titulados universitarios apoyan sustancialmente
ms a la UE que los que slo tienen una educacin secundaria. Es imposible saber si este
efecto se debe a habilidades cognitivas ms altas, como predeca Inglehart, o si se debe a que
los universitarios tienen ms capital social y econmico con el que pueden comerciar en el
mercado nico. Sorprende que los que abandonaron la escuela antes de los 15 aos apoyan
ms a la UE que los que concluyeron sus estudios de secundaria. Sin embargo, esto es
probablemente el resultado de que los primeros forman parte de los grupos generacionales de
ms edad, y las generaciones de ms edad apoyan ms a la UE.
Inglehart concluy que su teora era una buena seal para la integracin europea,
puesto que las generaciones sucesivas y niveles educativos ms altos llevaran a un mayor
apoyo a la UE. Sin embargo, ha ocurrido lo contrario. Aunque una proporcin cada vez mayor
de cada cohorte generacional ha ido a la universidad, el apoyo a la UE ha disminuido desde
principios de los noventa, en lugar de aumentar. Adems, en lugar de producirse el efecto de
las cohortes generacionales de Inglehart, las pruebas sugieren que si bien la gente ms joven
en general apoya ms la integracin, segn van envejeciendo se vuelven ms crticos.
Tambin hay pruebas de que la confesin religiosa tiene una influencia ms poderosa
en las actitudes hacia la integracin europea que la edad o el nivel educativo, porque hay una
diversidad ms amplia en los niveles de apoyo a la UE en los grupos religiosos. Los catlicos
son considerablemente ms pro-europeos que los protestantes, como lo son tambin los
cristianos ortodoxos, los musulmanes y los judos. Los ateos y los agnsticos son ms crticos
que los creyentes, exceptuando a los protestantes. En general, Europa es un continente cada
vez ms ateo o agnstico, y como es menos probable que las personas menos devotas y las
personas sin confesin religiosa apoyen a la UE, el declive de la religiosidad podra ser un
factor que explique el declive en el apoyo a la UE, al menos en las partes catlicas de Europa.
En cuanto a los inmigrantes, son ms pro-europeos que los no inmigrantes. Esto es as
tanto para los que migran de un Estado miembro de la UE a otro, como para los que llegan a la
UE procedentes de terceros pases. Esto refleja que los emigrantes experimentan
directamente los beneficios econmicos y sociales de poder moverse libremente para entrar
en la UE y tambin para moverse dentro de la UE. Tambin refleja que los que migran suelen
ser auto-selectivos, en el sentido de que generalmente estn ms intensamente motivados y
tienen cualificaciones y habilidades ms altas que la poblacin residente de un pas y, por lo
tanto, en promedio es ms probable que se beneficien de la integracin del mercado en
Europa que los ciudadanos menos cualificados o menos motivados.
Otro factor poltico que da forma a las actitudes individuales hacia la integracin
europea es el apego de una persona a su Estado-nacin. De media, cuanto ms fuerte es el
apego, ms probable ser que apoye a la UE. Esto podra parecer contrario al sentido comn,
ya que se podra suponer que una persona con una fuerte identidad nacional se sentir
amenazada por la integracin. Sin embargo, la relacin entre apego a la nacin y apoyo a la UE
funciona de manera distinta en distintos pases. En Italia, Hungra y Alemania, las personas con
un fuerte apego nacional apoyan ms a la UE que las personas con dbiles apegos nacionales,
mientras que ocurre lo contrario en Dinamarca y Suecia, y la fuerza del apego nacional no
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parece tener mucho efecto en el Reino Unido. Esto podra ser as porque la integracin
europea es ms compatible con la identidad nacional en determinados pases que en otros.
Finalmente, las lites europeas son ms pro-europestas que los ciudadanos europeos
en general. Los datos revelan tres cosas: 1) En todos los Estados miembros, las lites apoyan
ms a la UE que el pblico en general. 2) Hay una considerable diversidad en la brecha entre
las lites y la ciudadana en los distintos Estados miembros. 3) Hay un grado de cohesin ms
elevado entre las lites de distintas nacionales que entre el pblico en general.
La brecha entre las actitudes de las lites y las de la ciudadana respecto de la UE
podra explicar por qu determinados referendos sobre la integracin europea no siempre han
dado los resultados que esperaban las lites de los partidos polticos y de los gobiernos. Tal vez
tambin explique por qu han surgido movimientos de protesta anti-europea de masas,
protagonizadas por ciudadanos que opinan que sus lites nacionales no representan
adecuadamente sus opiniones a nivel europeo.
4.5. El contexto poltico importa: el papel de la ideologa, los partidos y los medios de
comunicacin
En general, los ciudadanos no estn bien informados sobre la UE. Esto no significa que
si los ciudadanos estuvieran mejor informados apoyaran ms el proyecto. De hecho, una
mayor informacin podra llevar a entender mejor por qu algunas personas salen ganando
con la integracin econmica europea, mientras que otras son perdedoras. Lo que s significa
el bajo nivel de informacin es que las actitudes de los ciudadanos se pueden ver influidas por
otros actores, tales como los partidos polticos, los grupos de inters y los medios de
comunicacin. Dicho de otra forma, el dficit de informacin significa que las actitudes de
los ciudadanos hacia la UE se ven influidas por su contexto nacional.
En promedio, los ciudadanos con opiniones de izquierda suelen estar a favor de la
igualdad en los resultados: intervencin para fomentar resultados equitativos en el mercado,
pero libertad para fomentar la igualdad social y poltica ante la ley. Por otra parte, los
ciudadanos con opiniones de derecha suelen estar a favor de la igualdad de oportunidades
pero no de la igualdad de resultados, permitiendo, pues, que se protejan las desigualdades
inherentes al libre mercado y los privilegios de la autoridad y la tradicin. Esto no excluye
posiciones intermedias: intervencin-autoridad (demcrata-cristianos) y laissez-faire-libertad
(liberales). Sin embargo, estas posiciones eran menos frecuentes en los noventa que las
observadas a menudo de los izquierdistas-libertarios (verdes y socialdemcratas) y los
derechistas-autoritarios (conservadores y cristiano-demcratas actuales).
Por lo tanto, sin tener en cuenta el contexto poltico nacional, en la poltica de la UE
deberamos esperar que las personas de la izquierda estn a favor de la intervencin
econmica por parte de la UE, as como a favor de las polticas de la UE para fomentar la
libertad social. A la inversa, deberamos esperar que las personas de la derecha estn a favor
de polticas de la UE que favorezcan las libertades econmicas y a favor de la autoridad social.
No hay enormes diferencias en cuanto a los temas que los ciudadanos de izquierda y
derecha desearan que la UE tratara. Sin embargo, hay algunas diferencias. Los ciudadanos
situados a la izquierda estn ms a favor de que la UE fomente los temas sociales y sanitarios,
los medioambientales, la solidaridad con las regiones ms pobres y la lucha contra el cambio
climtico. En cambio, los situados a la derecha estn ms a favor de que la UE fomente los
temas de la energa, la lucha contra la delincuencia, la inmigracin, el mercado interior y la
poltica exterior y de defensa de la UE.
Sin embargo, diversos factores contextuales nacionales explican cmo estas opiniones
se traducen en actitudes hacia la UE. Un factor clave es el papel que desempean los partidos
polticos. En temas poco destacados, como la integracin europea, los votantes siguen las
indicaciones de los lderes polticos sobre qu posicin tomar en estos temas. La relacin
entre los partidos y sus seguidores respecto del tema de Europa es una interaccin que
funciona en los dos sentidos: con los partidos que responden a los votantes y los votantes que
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lOMoARcPSD

responden a los partidos. La capacidad de los partidos de dar forma a las preferencias de los
votantes sobre temas de la UE parece estar disminuyendo. Esto podra deberse a un liderazgo
ms dbil por parte de los partidos polticos. Ahora bien, otra explicacin ms probable es que
los ciudadanos tienen posiciones cada vez ms estables acerca de la integracin europea,
mientras que es ms difcil que los partidos polticos den forma a estas posiciones.
En promedio, en los 15 Estados miembros ms antiguos, los ciudadanos con opiniones
polticas de centro apoyan ms a la UE que los ciudadanos con opiniones polticas ms
extremas. Mientras que en los nuevos Estados miembros, los ciudadanos de la derecha (que
apoyan al libre mercado) esperan beneficiarse ms del proceso de transicin econmica, y por
lo tanto tienden a apoyar ms la integracin europea que los ciudadanos de la izquierda, que
temen ms transformaciones econmicas.
En relacin con la importancia del contexto poltico interno, Garry y Tilley examinan
cmo el contexto econmico interno da forma a las actitudes de los ciudadanos hacia la UE. Se
centran en dos factores (identidad nacional y actitudes hacia la inmigracin) y cmo estos dos
factores afectan al apoyo para la UE segn los distintos contextos econmicos nacionales.
Hallan que tener una fuerte identidad nacional slo disminuye de manera moderada el apoyo
de los ciudadanos hacia la UE en los Estados miembros que son beneficiarios netos del
presupuesto de la UE, mientras que tener una fuerte identidad nacional conduce a muchos
menos apoyo hacia la UE en los Estados miembros que son contribuyentes netos al
presupuesto de la UE. De manera similar, en los pases ms ricos, que son ms atractivos para
los emigrantes econmicos, si una persona est generalmente en contra de la inmigracin, es
probable que tambin est en contra de la UE, mientras que en los pases ms pobres, que son
menos atractivos para los emigrantes econmicos, las actitudes contra la inmigracin tienen
un efecto mucho ms dbil sobre las actitudes individuales respecto de la UE.
Finalmente, los medios de comunicacin internos desempean un papel importante.
Varios Estados miembros, sobre todo Reino Unido y Austria, tienen peridicos nacionales
populistas claramente anti-europeos, y algunas personas opinan que esto ha contribuido a los
bajos niveles de apoyo a la UE en estos dos pases. Adems de las diversas maneras en que se
describe la UE en los medios nacionales, hay una enorme diversidad en el volumen de
cobertura de la poltica y los acontecimientos de la UE en los peridicos y los informativos de
televisin nacionales. Es difcil identificar el efecto de la diversidad del volumen y contenido de
la cobertura de la UE por los medios de comunicacin nacionales en las actitudes individuales
hacia la UE. Los ciudadanos pro-europeos tienden a consumir medios pro-europeos, y los antieuropeos tienen a consumir medios anti-europeos. Pero, en qu sentido funciona esta
relacin: los medios de comunicacin forman la opinin de los votantes, o simplemente
reflejan las opiniones de sus lectores y televidentes? Por una parte, con poca informacin
sobre la UE, hay mucho espacio para que los peridicos y los programas de noticias de las
televisiones influyan en lo que la gente sabe sobre la UE y, por ende, en lo que sienten acerca
de la UE. Por otra parte, los editores de los peridicos y de los programas de noticias de las
televisiones compiten en un mercado de medios de comunicacin cada vez ms competitivo, y
por lo tanto tienen fuertes incentivos para adaptar la cobertura de las noticias de manera que
se ajuste a las actitudes de sus principales lectores y televidentes, ya que de otro modo se
arriesgaran a que sus lectores/televidentes cambiaran a otras fuentes de informacin.
4.6. Conclusin: Del consenso al conflicto?
Hasta principios de los noventa, la UE era esencialmente un sistema consensuado de
gobernanza. El resultado fue el llamado consenso permisivo, en que los ciudadanos estaban
satisfechos de delegar la responsabilidad a sus lderes para que ellos se ocuparan del proyecto
de integracin europea. Sin embargo, este consenso permisivo se derrumb a principios de los
noventa, lo cual ha dado como resultado actitudes de mucha ms protesta contra la UE por
parte de los ciudadanos de Europa. La integracin europea ya no cosecha un apoyo tan amplio,
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lOMoARcPSD

y una red compleja de intereses econmicos, valores sociales, preferencias polticas y

contextos nacionales dan forma a las actitudes individuales respecto de la UE.
En este nuevo entorno posterior al consenso, las lites europeas se enfrentan a un
dilema. Pueden seguir con la prctica de la poltica por consenso, pero eso podra provocar
ms oposicin pblica a la UE y una brecha ms grande entre las actitudes del pblico y las de
las lites. Como alternativa, las lites podran abandonar la poltica por consenso y tratar de
politizar la cuestin europea en la poltica interna y a nivel europeo: los distintos lderes y
partidos polticos nacionales podran asumir distintas posiciones sobre los temas de la agenda
poltica de la UE. Esto hara la poltica a nivel europeo ms conflictiva y menos adecuada para
el consenso, pero podra cerrar la brecha entre las actitudes cada vez ms divididas entre los
ciudadanos en toda Europa y las lites actualmente desconectadas a nivel nacional y europeo.
Teoras sobre las bases sociales de la poltica
De acuerdo con el modelo de Lipset-Rokkan, qu fracturas dominan en la poltica de la UE? Si
utilizamos el modelo Lipset-Rokkan para conceptualizar las bases sociales de la poltica a nivel europeo,
existen dos fracturas principales en la poltica de la UE: a) nacional-territorial; y b) transnacional-socioeconmica. Ver pgina 46.
En qu consiste y en qu se diferencian las fracturas nacional-territorial y transnacionalsocioeconmica en el mbito de la poltica de la UE? La fractura nacional-territorial aparece en la poltica
de la UE cuando una cuestin poltica coloca a personas de distintas naciones en distintos lados del
debate, por ejemplo, cuando parece que un grupo nacional se beneficia a expensas de otro. Los
intereses transnacionales atraviesan estas divisiones nacionales. Sobre determinados asuntos, un grupo
de ciudadanos en un Estado-nacin puede tener ms en comn con un grupo similar de otro Estadonacin que con el resto de la sociedad de su propio Estado-nacin. Ver pgina 46.
En qu consisten y cmo se relacionan el apoyo afectivo y el apoyo utilitario? El apoyo afectivo
es un tipo de apego ideolgico o no material hacia una institucin poltica, mientras que el apoyo
utilitario es la creencia de que la institucin fomenta los intereses econmicos o polticos de la persona.
Ambos tipos de apoyo estn relacionados entre s. Si un ciudadano percibe que una institucin fomenta
sus intereses materiales o preferencias polticas, su nivel bsico de apoyo aumentar, y viceversa, si
acta en contra de sus intereses, este apoyo disminuir. Por tanto, los clculos utilitarios de costebeneficio determinan si el nivel ideolgico o subyacente de apoyo subir o bajar con el tiempo. Ver
pgina 47.
En qu consiste el consenso permisivo? Tras la firma de los Tratados de Roma y Pars, hubo
un consenso permisivo entre los ciudadanos europeos a favor de la integracin europea. Como explic
Inglehart, haba una actitud generalmente favorable, pero tena poca relevancia como cuestin poltica,
lo cual dejaba libres a los que tomaban decisiones a nivel nacional para tomar medidas a favor de la
integracin [y] una amplia libertad de eleccin. Ver pgina 47. El consenso permisivo era consecuencia
de la percepcin de las ventajas econmicas de la integracin europea. Ver pgina 47.
Segn las encuestas disponibles, cmo ha evolucionado histricamente el apoyo ciudadano a
la integracin europea? A principio de los ochenta, algo ms del 50 por ciento de los ciudadanos estaban
a favor de que su pas fuera miembro comunitario. A lo largo de la dcada, el apoyo para la integracin
europea aument constantemente. El apoyo a la UE alcanz su nivel ms alto en 1991, para declinar
rpidamente despus de esa fecha. Una primera oleada de oposicin surgi durante el proceso de
ratificacin del Tratado de Maastricht, de 1992 a 1993. Esta oposicin continu en forma de votos para
los partidos anti-europeos. El sentimiento anti-UE continu a lo largo de la dcada de los noventa y
principios de la siguiente, alcanzando su mayor nivel con la derrota de la propuesta de Constitucin de la
UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del Tratado de Lisboa en un
referndum en Irlanda en 2008. Ver pgina 47.
Por qu decimos que el ao 1990 marca una lnea divisoria en lo que se refiere al apoyo
ciudadano a la integracin europea? En esa fecha empieza a producirse el colapso del apoyo a la
integracin europea, en parte a las relaciones geopolticas cambiantes en Europa, pero tambin a partir
del Tratado de Maastricht, cuando la UE se convierte en algo ms que una simple integracin econmica
y muchos ciudadanos comienzan a cuestionarse si estaban de acuerdo con todo lo que sus gobiernos
hacan en su nombre. Ver pgina 47.
55
lOMoARcPSD

Qu acontecimientos pusieron de manifiesto el fin del consenso permisivo en torno a la

integracin europea? El fin del consenso permisivo se evidenci en forma de votos para los partidos
anti-europeos. El sentimiento anti-UE alcanz su mayor nivel con la derrota de la propuesta de
Constitucin de la UE en los referendos en Francia y Holanda en 2005 y con la derrota del Tratado de
Lisboa en un referndum en Irlanda en 2008. Ver pgina 47.
Qu factores explican el fin del consenso permisivo en torno a la integracin europea? Las
relaciones geopolticas cambiantes en Europa, como resultado de la cada del muro de Berln, el final de
la Guerra Fra y la reunificacin de Alemania, as como que, con el Tratado de Maastricht, la UE era ya
claramente algo ms que una simple integracin econmica. Ver pgina 47.
El consenso permisivo se basaba en la percepcin de la UE como un proceso de integracin
meramente econmico. Explique esta afirmacin. Hasta el Tratado de Maastricht, pareca que el apoyo
a la integracin europea era un fenmeno que aumentaba el apoyo cuando la economa iba bien y
disminua cuando venan malos tiempos. Esto tena sentido, puesto que a grandes rasgos la integracin
significaba integracin econmica para la mayora de la poblacin en Europa. Ver pgina 47.
De qu manera se relaciona el consenso permisivo y la percepcin de la UE como un fenmeno
de carcter poltico? El consenso permisivo declina cuando la UE se convierte en algo ms que una
simple integracin econmica, es decir, en un fenmeno de carcter poltico, y muchos ciudadanos
empiezan a prestar atencin a lo que ocurre en Bruselas y a cuestionarse lo que sus gobiernos acuerdan
en su nombre. Ver pgina 47. En la actualidad, los ciudadanos son ms conscientes de las polticas y los
acontecimientos a nivel europeo. Ver pginas 47 y 48.
Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel nacional

Qu relacin nos dicen los Eurobarmetros que existe entre la confianza y satisfaccin con la
democracia y el gobierno en el mbito nacional y el apoyo a la UE? Los ciudadanos de pases con altos
niveles de confianza en sus gobiernos nacionales suelen ser ms pro-UE que los de pases con bajos
niveles de confianza en sus gobiernos. De forma similar, los niveles ms elevados de satisfaccin con la
democracia nacional van de la mano con el apoyo a la UE. Ver pgina 48.
Existe una correlacin positiva entre el apoyo a la UE y el nmero de aos que un Estado lleva
siendo miembro? En los sondeos del Eurobarmetro durante los ochenta, los ciudadanos de los seis
primeros Estados miembros apoyaban ms en promedio la integracin europea que los ciudadanos de
los Estados que se adhirieron despus. Sin embargo, el efecto de la duracin de la pertenencia como
miembro ha desaparecido hoy en da. Ver pgina 48.
Cuantos ms aos es miembro un pas de la UE ms elevado es el apoyo de sus ciudadanos a la
integracin europea. Verdadero/Falso? Justifique su respuesta. Ver respuesta a la pregunta anterior.
Ver pgina 48.
Por qu sostienen Hix y Hoyland que las diferencias polticas no permiten explicar
completamente los distintos niveles nacionales de apoyo a la UE? No parece haber ninguna relacin
entre el apego al Estado o la nacin y el apoyo a la UE. Algunos pases con un fuerte apego nacional
tienen altos niveles de apoyo para la UE, mientras que otros pases tambin con un fuerte apego
nacional suelen oponerse ms a la UE. El apego a su propio pas puede tener una relacin positiva o
negativa con el apoyo a la UE, dependiendo de si se percibe que la integracin europea fortalece o
debilita la identidad nacional de un pas o sus instituciones nacionales polticas o de diseo de las
polticas. Ver pginas 48 y 49.
Qu conclusiones extraemos cuando examinamos la importancia que los factores econmicos
tienen a la hora de explicar el apoyo al proceso de integracin europeo? Los pases ms ricos suelen
estar un poco ms a favor de Europa que los pobres, lo cual revela tal vez que los ciudadanos de los
pases ms ricos opinan que se benefician ms a raz de la integracin econmica en Europa. Los pases
que son exportadores netos al resto de la UE suelen apoyar ms a la UE que los que son grandes
importadores netos. En cuanto a las finanzas nacionales, los pases con mayores dficits presupuestarios
suelen apoyar ms a la UE que los pases con menores dficits pblicos. Ver pgina 49.
Cmo han evolucionado las opiniones pblicas alemana y holandesa en relacin a la UE y a qu
lo achaca? Las economas alemana y holandesa se benefician enormemente del mercado nico, porque
estos Estados son grandes exportadores netos al resto de la UE, pero los ciudadanos de Alemania y
Pases Bajos se han vuelto cada vez ms conscientes de que tambin son los principales contribuidores
al presupuesto de la UE, lo cual ha llevado a niveles menores de apoyo para la UE en estos Estados en
los ltimos aos. Ver pgina 49.
Cmo ha evolucionado la opinin pblica irlandesa en relacin a la UE y a qu lo achaca? El
espectacular incremento en la prosperidad econmica en Irlanda en los noventa se aliment a base de
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lOMoARcPSD

inversin extranjera directa. A mediados de los aos 2000, Irlanda se haba transformado en uno de los
pases ms pro-europeos, en gran parte como resultado de las ventajas econmicas directas de la
pertenencia a la UE. Ver pgina 49.
Es fcil explicar las variaciones nacionales en el apoyo ciudadano a la UE slo utilizando los
elementos colectivos (variable pas)? No. Pases con caractersticas similares, tanto polticas como
econmicas, presentan desiguales apoyos a la integracin europea. Ver pginas 48 y 49.
Explicaciones sobre el apoyo a la UE a nivel individual

Qu explica mejor el apoyo ciudadano a la UE: los elementos colectivos (variable pas) o los
individuales? Justifique su respuesta. Parte de los motivos por los cuales es difcil explicar las variaciones
en los niveles nacionales de apoyo a la UE reside en que las explicaciones deben buscarse en el nivel
individual. El proceso de integracin econmica en Europa afecta a los intereses econmicos
individuales de varias maneras. Ver pgina 49.
De qu maneras afecta el proceso de integracin europeo a los intereses econmicos de los
individuos? 1) Con la libre circulacin de bienes en el mercado nico. 2) Con la libre circulacin de
capitales y la moneda nica. 3) Con la libre circulacin de personas. 4) Con la PAC como nica poltica de
la UE claramente distributiva. Ver pginas 49 y 50.
Quines se benefician ms de la libre circulacin de bienes y quines se ven potencialmente
perjudicados? La libre circulacin de bienes en el mercado nico ha supuesto oportunidades para
ciudadanos relacionados con industrias manufactureras y de servicios orientadas hacia la exportacin en
el sector privado. Resultan de alguna manera perjudicadas las industrias que dependen de las
subvenciones del gobierno o de polticas comerciales proteccionistas. Ver pginas 49 y 50.
Quines se benefician ms de la libre circulacin de capitales y de la moneda nica? La libre
circulacin de capitales y la moneda nica han creado nuevas oportunidades para ciudadanos con
capital disponible para invertir. Ver pgina 50.
Los trabajadores muy cualificados y especializados ganan o pierden con la liberalizacin de
capitales? Justifique su respuesta. Los trabajadores cualificados o especializados ganan con la
liberalizacin de capitales porque atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas. Ver
pgina 50.
En el mbito de la UE, La liberalizacin de capitales aumenta las oportunidades para los
trabajadores manuales con bajos salarios. Explique esta afirmacin. La libre circulacin de capitales y la
moneda nica han fomentado las inversiones. Mientras que los trabajadores cualificados o
especializados atraen inversiones porque ofrecen cualificaciones avanzadas, los trabajadores manuales
atraen inversiones porque ofrecen salarios ms bajos, lo que aumenta sus oportunidades. Ver pg. 50.
Quines ganan ms con la liberalizacin de capitales: los trabajadores manuales con altos o
con bajos salarios? Justifique su respuesta. La liberalizacin del capital ha aumentado la oportunidad de
los trabajadores manuales con bajos salarios para atraer inversiones, pero supone una amenaza para los
trabajadores manuales en zonas con altos salarios, que podran verse transformados en vctimas de la
fuga de capitales. Ver pgina 50.
Qu tipos de trabajadores se benefician ms de la libre circulacin de personas en la UE? Los
ciudadanos con un alto nivel de educacin y puestos de trabajo de directivos o como profesionales,
probablemente consideren la libre circulacin de personas como una oportunidad de mejorar su
situacin social y su estatus. Ver pgina 50.
Por qu los agricultores con bajos ingresos no apoyan la Poltica Agrcola Comunitaria a pesar
de ser la nica poltica verdaderamente redistributiva de la UE? Los beneficios de los subsidios de la PAC
se concentran en los agricultores, mientras que los costes se distribuyen entre todos los contribuyentes
y consumidores de la UE. En general, los agricultores con altos niveles de ingresos probablemente
perciban que la PAC les ayuda a asegurar mercados para sus productos y subvenciones para su
produccin, mientras que los agricultores con bajos niveles de ingresos probablemente perciban que la
PAC no les beneficia. Ver pgina 50.
Por qu los estudiantes, los profesionales y los directivos y altos ejecutivos son los colectivos
que muestran un apoyo ms elevado a la UE? Los profesionales con cualificaciones dotadas de alta
movilidad en el mercado nico son los que se muestran ms a favor de la integracin, como los
directores de empresa y los altos ejecutivos, que pueden beneficiarse de las nuevas oportunidades que
les ofrece la UE. En el caso de los estudiantes, adems de las oportunidades inmediatas en cuanto a
subvenciones para estudiar en algn otro lugar de la UE, muchos aspiran a entrar en profesiones o a
ocupar puestos de trabajo en niveles superiores de direccin, y por tanto sus actitudes son similares a
las de esos grupos sociales. Ver pgina 50.
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Por qu los pequeos agricultores, los comerciantes y los administrativos y empleados de

oficinas son los colectivos que muestran un apoyo ms reducido a la UE? Los administrativos y
empleados de oficinas muestran menos apoyo a la UE, como ocurre con los dueos de pequeos
negocios y empresas, que se ubican sobre todo en sectores que estn cerrados al comercio exterior y,
por tanto, se enfrentan a ms competicin en el mercado nico. Ver pgina 50.
Qu colectivos econmicos son los ms amenazados por la libre circulacin de mano de obra?
Los trabajadores cualificados y los del sector servicios. Estos grupos son los ms amenazados por la libre
circulacin de la mano de obra y el factor trabajo, que genera ms competicin alrededor de puestos de
trabajo con cualificaciones relativamente bajas. Ver pgina 50.
Cree que los desempleados se muestran ms a favor o ms en contra de la UE? Por qu? Los
desempleados son escpticos ante la integracin. Es posible que hayan perdido sus trabajos debido a
presiones competitivas en el mercado nico o a recortes del gobierno para cumplir los criterios de
convergencia para la UEM, y tambin se enfrentan a ms competencia para los puestos de trabajo en el
mercado laboral. Ver pginas 50 y 51.
Qu diferencias se observan entre el apoyo a la UE en los 15 viejos y los 12 nuevos miembros?
Los ciudadanos de los 15 Estados miembros ms antiguos muestran ms apoyo a ser miembros de la UE
que los de los nuevos Estados miembros. Ver pgina 51.
Los ciudadanos de los viejos estados miembros son ms europestas porque son ms ricos o
porque llevan ms tiempo en la UE? Dentro de cada grupo social, los ciudadanos pertenecientes a los 15
antiguos reciben sueldos ms elevados de promedio que las personas comparables en los nuevos
Estados miembros, y por tanto pueden beneficiarse ms de la libre circulacin de bienes, servicios y
mano de obra en la Europa del mercado nico. Esto podra explicar el mayor apoyo a la UE de los
primeros. Ver pgina 51.
Cmo se aplica la teora del post-materialismo de Ronald Inglehart a la integracin europea?
Como Inglehart esperaba que los ms jvenes seran ms post-materialistas, propuso que la integracin
europea debera ser ms fuerte entre la gente ms joven. Tambin desarroll varias hiptesis
relacionadas: por ejemplo, que los individuos con mayores habilidades cognitivas, como resultado de
niveles educativos ms elevados, son ms capaces de entender el proceso abstracto de la integracin
europea. Sin embargo, tambin podra darse el caso opuesto, en que cuanto ms entiende alguien el
proceso de la integracin europea, ms podra ser capaz de darse cuenta de que no saldr
personalmente beneficiado o tal vez incluso de que puede perjudicarle. Ver pgina 51.
Qu papel juegan los valores y las actitudes a la hora de explicar el apoyo a la UE? Segn
Inglehart, en las sociedades industriales avanzadas los valores materialistas de la seguridad econmica y
poltica basados en las clases estaban siendo sustituidos mediante un cambio generacional por valores
post-materialistas, tales como el ecologismo, los derechos de las mujeres y de las minoras, la
participacin democrtica y el desarme nuclear. Con estos nuevos valores, Inglehart esperaba un mayor
apoyo a la integracin. Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver pgina 51.
Qu papel juega la edad a la hora de explicar el apoyo a la UE? La edad parece tener una
relacin negativa con el apoyo a la UE: cuanto mayor es una persona, es menos probable que apoye a la
UE. Sin embargo, las personas en los grupos de los 55 a los 64 aos y de mayores de 65 aos muestran
ms apoyo a la UE que las personas en el grupo de edad de 45 a 54 aos. Esto se debe probablemente a
que las personas de estos grupos de edad ms avanzada relacionan ms estrechamente la integracin
europea con la paz y con prevenir la guerra que las generaciones ms jvenes, todas ellas nacidas
despus de la II Guerra Mundial y que, por lo tanto, probablemente vean a la UE como un proyecto
principalmente econmico. Ver pgina 52.
Qu papel juega el nivel de estudios a la hora de explicar el apoyo a la UE? Los titulados
universitarios apoyan ms a la UE que los que slo tienen una educacin secundaria. Ello se debe tal vez
a que los universitarios tienen ms capital social y econmico con el que pueden comerciar en el
mercado nico. Sorprende que los que abandonaron la escuela antes de los 15 aos apoyan ms a la UE
que los que concluyeron sus estudios de secundaria. Sin embargo, esto es probablemente el resultado
de que los primeros forman parte de los grupos generacionales de ms edad, y las generaciones de ms
edad apoyan ms a la UE. Ver pgina 52.
Juega algn papel la religin a la hora de explicar el apoyo ciudadano a la UE? En contraste
con las iglesias nacionales de la fe protestante, el cristianismo ortodoxo, el islam y el judasmo se basan
en organizaciones e identidades transnacionales, como en el catolicismo (aunque la Iglesia catlica es
favorable a la UE), y por tanto se podra considerar que su ideologa es contraria al Estado-nacin, y por
tanto menos favorable a la integracin europea. Ver pginas 51 y 52.
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lOMoARcPSD

Segn Inglehart, cabra esperar que, como los jvenes apoyan ms a la UE, a medida que
pasara el tiempo la gente apoyara ms la UE. Se observa este fenmeno en la prctica? Inglehart
concluy que su teora era una buena seal para la integracin europea, puesto que las generaciones
sucesivas y niveles educativos ms altos llevaran a un mayor apoyo a la UE. Sin embargo, ha ocurrido lo
contrario. Aunque una proporcin cada vez mayor de cada cohorte generacional ha ido a la universidad,
el apoyo a la UE ha disminuido desde principios de los noventa, en lugar de aumentar. Adems, en lugar
de producirse el efecto de las cohortes generacionales de Inglehart, las pruebas sugieren que si bien la
gente ms joven en general apoya ms la integracin, segn van envejeciendo se vuelven ms crticos.
Ver pgina 52.
Qu explica que los inmigrantes sean ms favorables a la UE que los no emigrantes? Los
inmigrantes experimentan directamente los beneficios econmicos y sociales de poder moverse
libremente para entrar en la UE y tambin para moverse dentro de la UE. Tambin generalmente estn
ms intensamente motivados y tienen cualificaciones y habilidades ms altas que la poblacin residente
de un pas y, por lo tanto, en promedio es ms probable que se beneficien de la integracin del mercado
en Europa que los ciudadanos menos cualificados o menos motivados. Ver pgina 52.
Cuanto ms apegada est la gente a su Estado-nacin, ms en contra est de la UE.
Verdadero/Falso? Justifique su respuesta. Es falso. De media, cuanto ms fuerte es el apego, ms
probable ser que apoye a la UE. Esto podra parecer contrario al sentido comn, ya que se podra
suponer que una persona con una fuerte identidad nacional se sentir amenazada por la integracin. Sin
embargo, la relacin entre apego a la nacin y apoyo a la UE funciona de manera distinta en distintos
pases. En Italia, Hungra y Alemania, las personas con un fuerte apego nacional apoyan ms a la UE que
las personas con dbiles apegos nacionales, mientras que ocurre lo contrario en Dinamarca y Suecia, y la
fuerza del apego nacional no parece tener mucho efecto en el Reino Unido. Esto podra ser as porque la
integracin europea es ms compatible con la identidad nacional en determinados pases que en otros.
Ver pginas 52 y 53.
Qu conclusiones obtenemos cuando estudiamos el apoyo de la elites a la integracin
europea? La brecha entre las actitudes de las lites y las de la ciudadana respecto de la UE podra
explicar por qu determinados referendos sobre la integracin europea no siempre han dado los
resultados que esperaban las lites de los partidos polticos y de los gobiernos. Tal vez tambin explique
por qu han surgido movimientos de protesta anti-europea de masas, protagonizadas por ciudadanos
que opinan que sus lites nacionales no representan adecuadamente sus opiniones a nivel europeo. Ver
pgina 53.
El contexto poltico
Qu importancia tiene y cmo influye el nivel de informacin sobre la UE en el nivel de apoyo a
sta? Una mayor informacin podra llevar a entender mejor por qu algunas personas salen ganando
con la integracin econmica europea, mientras que otras son perdedoras. Lo que s significa el bajo
nivel de informacin es que las actitudes de los ciudadanos se pueden ver influidas por otros actores,
tales como los partidos polticos, los grupos de inters y los medios de comunicacin. Dicho de otra
forma, el dficit de informacin significa que las actitudes de los ciudadanos hacia la UE se ven
influidas por su contexto nacional. Ver pgina 53.
Qu impacto tiene el dficit de informacin sobre el apoyo a la UE? El dficit de informacin
significa que las actitudes de los ciudadanos hacia la UE se ven influidas por su contexto nacional. Ver
pgina 53.
Qu tipo de preferencias acerca de la UE deberan tener las personas de izquierdas? Y las de
derechas? En la poltica de la UE deberamos esperar que las personas de la izquierda estn a favor de la
intervencin econmica por parte de la UE, as como a favor de las polticas de la UE para fomentar la
libertad social. A la inversa, deberamos esperar que las personas de la derecha estn a favor de polticas
de la UE que favorezcan las libertades econmicas y a favor de la autoridad social. Ver pgina 53.
Qu diferencias se observan en las preferencias europeas de las personas de izquierda y de
derecha? Qu temas priorizan unos y otros? Los ciudadanos situados a la izquierda estn ms a favor
de que la UE fomente los temas sociales y sanitarios, los medioambientales, la solidaridad con las
regiones ms pobres y la lucha contra el cambio climtico. En cambio, los situados a la derecha estn
ms a favor de que la UE fomente los temas de la energa, la lucha contra la delincuencia, la inmigracin,
el mercado interior y la poltica exterior y de defensa de la UE. Ver pgina 53.
De qu manera media el contexto poltico nacional a la hora de influir sobre las preferencias
europeas de los ciudadanos? Diversos factores contextuales nacionales explican cmo estas opiniones se
traducen en actitudes hacia la UE. Un factor clave es el papel que desempean los partidos polticos. En
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temas poco destacados, como la integracin europea, los votantes siguen las indicaciones de los
lderes polticos sobre qu posicin tomar en estos temas. Ver pgina 53.
Qu papel juegan los partidos polticos en la formacin de las preferencias europeas de sus
electores? La relacin entre los partidos y sus seguidores respecto del tema de Europa es una
interaccin que funciona en los dos sentidos: con los partidos que responden a los votantes y los
votantes que responden a los partidos. La capacidad de los partidos de dar forma a las preferencias de
los votantes sobre temas de la UE parece estar disminuyendo. Esto podra deberse a un liderazgo ms
dbil por parte de los partidos polticos. Ahora bien, otra explicacin ms probable es que los
ciudadanos tienen posiciones cada vez ms estables acerca de la integracin europea, mientras que es
ms difcil que los partidos polticos den forma a estas posiciones. Ver pginas 53 y 54.
Qu votantes apoyan o se sienten ms identificados con la UE: los de centro, los de izquierda o
los de derecha? Justifique su repuesta y distinga entre grupos de pases si es necesario. En los 15 Estados
miembros ms antiguos, los ciudadanos con opiniones polticas de centro apoyan ms a la UE que los
ciudadanos con opiniones polticas ms extremas. Mientras que en los nuevos Estados miembros, los
ciudadanos de la derecha esperan beneficiarse ms del proceso de transicin econmica, y por lo tanto
tienden a apoyar ms la integracin europea que los ciudadanos de la izquierda, que temen ms
transformaciones econmicas. Ver pgina 54.
Qu papel juegan las actitudes frente a la inmigracin en el apoyo a UE? Justifique su
respuesta y distinga entre grupos de pases si es necesario. En los pases ms ricos, que son ms
atractivos para los emigrantes econmicos, si una persona est generalmente en contra de la
inmigracin, es probable que tambin est en contra de la UE, mientras que en los pases ms pobres,
que son menos atractivos para los emigrantes econmicos, las actitudes contra la inmigracin tienen un
efecto mucho ms dbil sobre las actitudes individuales respecto de la UE. Ver pgina 54.
De qu manera influyen los medios de comunicacin en las actitudes hacia la UE? Por una
parte, con poca informacin sobre la UE, hay mucho espacio para que los peridicos y los programas de
noticias de las televisiones influyan en lo que la gente sabe sobre la UE y, por ende, en lo que sienten
acerca de la UE. Por otra parte, los editores de los peridicos y de los programas de noticias de las
televisiones compiten en un mercado de medios de comunicacin cada vez ms competitivo, y por lo
tanto tienen fuertes incentivos para adaptar la cobertura de las noticias de manera que se ajuste a las
actitudes de sus principales lectores y televidentes, ya que de otro modo se arriesgaran a que sus
lectores/televidentes cambiaran a otras fuentes de informacin. Ver pgina 54.
Qu ventajas y qu inconvenientes tienen, respectivamente, las estrategias de consenso y de
politizacin en relacin al apoyo a la UE? Las lites polticas europeas se enfrentan a un dilema. Pueden
seguir con la prctica de la poltica por consenso (que podra provocar ms oposicin pblica a la UE y
una brecha ms grande entre las actitudes del pblico y las de las lites) o abandonar la poltica por
consenso y tratar de politizar la cuestin europea en la poltica interna y a nivel europeo: los distintos
lderes y partidos polticos nacionales podran asumir distintas posiciones sobre los temas de la agenda
poltica de la UE. Esto hara la poltica a nivel europeo ms conflictiva y menos adecuada para el
consenso, pero podra cerrar la brecha entre las actitudes cada vez ms divididas entre los ciudadanos
en toda Europa y las lites a nivel nacional y europeo. Ver pginas 54 y 55.
Tema 5. Los partidos polticos (Democracia, partidos y elecciones)

En el mbito estatal, en Europa, los partidos y las elecciones funcionan de acuerdo con
el modelo de gobierno con partidos en competicin. Tambin hay un sistema emergente de
partidos a escala europea. Cada cinco aos se celebran elecciones al Parlamento Europeo en
toda Europa y en el mismo existen partidos polticos competitivos y cohesionados. Pero an
falta bastante para alcanzar una verdadera poltica democrtica en la UE.
5.1. Democracia: escoger partidos, lderes y polticas
Las elecciones son el mecanismo central de la democracia representativa y funcionan
de dos maneras interrelacionadas: 1) Las elecciones permiten que los votantes escojan quin
les gobierne. 2) Las elecciones permiten que los votantes escojan polticas. Solamente existe
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lOMoARcPSD

democracia si hay posibilidad de elegir entre polticos y polticas que compiten entre s, y si
existe una posibilidad razonable de alternancia en el gobierno.
En la mayora de los sistemas democrticos, la competicin en relacin con las polticas
y los cargos pblicos se combina en un solo modelo de gobierno con partidos en
competicin. En este modelo, el lder del partido que gana la eleccin se transforma en el jefe
del ejecutivo, y el partido acta con cohesin en la escena legislativa para aplicar la poltica
presentada en el programa electoral. Mientras tanto, los partidos perdedores de la oposicin
procuran demostrar los defectos de los polticos que gobiernan. En este modelo, los votantes
ejercen una influencia indirecta en los resultados polticos.
Otros modelos alternativos permiten que los votantes ejerzan una eleccin directa
sobre los que ocuparn los cargos pblicos o sobre la agenda poltica. En primer lugar, en el
modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En segundo lugar,
mediante referendos, los votantes pueden elegir directamente las polticas.
Siguiendo la lgica del modelo de gobierno con partidos en competicin, la mayora de
los autores argumentaron sobre el dficit democrtico de la UE que: a) el Parlamento
Europeo debera ser elegido directamente; y b) debera recibir poderes ms amplios en el
proceso legislativo y en el nombramiento del ejecutivo. Desde 1979, cada cinco aos se vienen
celebrando elecciones directas al Parlamento Europeo. Y mediante una serie de reformas de
los tratados, el Parlamento ha recibido un mayor poder en el proceso legislativo de la UE
respecto del consejo y de la Comisin, as como en la eleccin de la Comisin.
Por lo que respecta estrictamente al procedimiento, la eleccin del Parlamento
Europeo y los nuevos poderes legislativos y de nombramiento del ejecutivo que posee el
Parlamento Europeo sugieren que el dficit democrtico en la UE ha sido superado. Sin
embargo, en lo sustancial, la UE carece de una verdadera poltica democrtica, que
necesitara lo siguiente: a) una verdadera contienda entre partidos y lderes polticos para
controlar la agenda poltica a nivel europeo y para ocupar los principales cargos polticos en la
UE; b) decisiones de los votantes expresadas en las elecciones al Parlamento Europeo sobre la
base de programas polticos rivales o candidatos que compiten por cargos polticos; y c) que
los resultados vencedores en las elecciones se traduzcan en medidas legislativas y ejecutivas a
nivel europeo por medio de partidos polticos cohesionados. Si esta pauta de comportamiento
no existe en la UE, entonces no es posible considerar a la UE como una entidad poltica
democrtica en el sentido que la ciencia poltica normalmente otorga a este concepto.
5.2. El debate sobre dficit democrtico
No existe una nica definicin del dficit democrtico en la UE. Sin embargo, Weiler ha
descrito una versin estndar del mismo. Si aadimos algunos elementos a la definicin de
Weiler, la versin estndar del dficit democrtico incluye cinco conjuntos de afirmaciones:
1) Mayor poder ejecutivo menor control parlamentario estatal. Como los poderes se han
orientado hacia el Consejo y los Comisarios, se ha reducido el poder de los parlamentos
estatales: primero, porque los gobiernos pueden ignorar a sus parlamentos cuanto toman
decisiones en Bruselas; segundo, porque como en el Consejo se emplea la mayora cualificada,
pueden quedar en minora en una votacin; y tercero, porque la Comisin europea est ms
all del control de los parlamentos estatales. 2) El Parlamento Europeo es demasiado dbil. El
Consejo sigue dominando al Parlamento a la hora de aprobar la legislacin y el presupuesto, y
los ciudadanos no estn tan bien conectados con sus eurodiputados como lo estn con sus
parlamentarios estatales. 3) No hay elecciones europeas. Los ciudadanos no pueden votar
sobre polticas de la UE, excepto en referendos sobre la adhesin a la UE o la reforma de los
tratados. 4) La UE es demasiado distante. Los ciudadanos no pueden entender la UE. La
Comisin no es ni un gobierno al uso ni slo una burocracia, y es nombrada mediante un
procedimiento poco claro en vez de ser elegida directamente por el pueblo o indirectamente
por un parlamento. El Consejo sigue siendo un legislativo hermtico en gran parte. El
Parlamento es incomprensible debido a la naturaleza multilinge de los debates. Y el proceso
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lOMoARcPSD

poltico de la UE es sumamente tecnocrtico. 5) Deriva poltica. La UE aprueba polticas que no

reciben el apoyo de la mayora de los ciudadanos en muchos Estados miembros, tales como un
marco regulador de carcter neoliberal para el mercado nico, un marco monetario para la
UEM y subsidios masivos para los agricultores mediante la PAC.
Majone (que refuta muchas de las anteriores afirmaciones) argumenta que la UE es
esencialmente un Estado regulador, que no debera producir resultados redistributivos ni de
asignacin de valores, y por tanto no requiere una legitimacin democrtica parecida a la que
los Estados del bienestar s requieren. Majone sostiene que las polticas reguladoras en la UE
deberan intentar principalmente corregir las deficiencias del mercado, y por tanto dichas
polticas deberan estar diseadas de modo que beneficien a todos en lugar de favorecer a
unas personas a expensas de otras (que es el objetivo explcito de las polticas redistributivas).
As, Majone sostiene que el diseo de las polticas de la UE, que afectan sobre todo a la
regulacin de los bienes, los servicios, el capital y la mano de obra en el mercado nico,
debera mantenerse aislado de los procesos habituales de la poltica democrtica mayoritaria.
Por ejemplo, a la hora de disear el programa del mercado nico, como la Comisin era
independiente de cualquier control poltico directo, pudo idear, desarrollar y proponer normas
sociales, econmicas y medioambientales que iban en inters de toda Europa. Si la poltica
democrtica normal hubiese establecido el marco bsico para el mercado interno, en lugar de
un mercado interno que representa un equilibrio entre la desregulacin de los mercados
nacionales y las normas comunes medioambientales y sociales, la UE hubiera posedo o bien
un marco abiertamente neoliberal, con pocas normas sociales y medioambientales, o bien un
marco abiertamente socialdemcrata, con elevados costes para las empresas y los
consumidores. En cualquiera de estas dos situaciones habra habido una amplia oposicin al
programa del mercado interno por parte de los que apoyaban al lado perdedor.
En opinin de Majone, el principal problema al que se enfrenta la UE no es tanto un
dficit democrtico, sino una crisis de credibilidad. Opina que la solucin de este problema
reside bsicamente en los procedimientos. Lo que la UE necesita es un proceso de toma de
decisiones ms transparente, un examen a posteriori por parte de los tribunales y los
defensores del pueblo, una mayor profesionalidad y mayores conocimientos tcnicos, normas
que protejan los derechos e intereses de las minoras y un mejor control por parte de los
actores privados, los medios de comunicacin y los parlamentarios, tanto a nivel europeo
como a nivel nacional. Segn esta opinin, una UE dominada por el Parlamento Europeo o por
una Comisin directamente elegida politizara el proceso de toma de decisiones reguladoras.
Esta politizacin dara resultados redistributivos y no resultados eficientes u ptimos
paretianos, porque las mayoras polticas fomentarn inevitablemente los intereses de los que
les apoyan en contra de los intereses de las minoras o de toda Europa, y por tanto socavaran
la legitimidad de la UE en lugar de aumentarla.
Moravcsik va ms all e intenta rebatir las principales afirmaciones en las que se basa
la versin estndar del dficit democrtico. Contra el argumento de que el poder se ha
centralizado en el ejecutivo, Moravcsik seala que los gobiernos nacionales son las
instituciones donde los polticos estn ms directa y estrictamente controlados. Contra la
crtica de que los ejecutivos estn ms all del control de las instituciones representativas,
argumenta que el acontecimiento institucional ms importante en la UE ha sido el incremento
de los poderes del Parlamento Europeo en el proceso legislativo y en la seleccin de la
Comisin. Sostiene tambin que el diseo de las polticas y la toma de decisiones en la UE es
ms transparente que en la mayora de los Estados miembros, que los burcratas de la UE en
la Comisin y el Consejo tienen la obligacin de atender a numerosos intereses de las
sociedades nacionales y de la sociedad europea, que tanto el TJE como los tribunales
nacionales realizan una extensa revisin judicial de las medidas y acciones de la UE, y que el
Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tienen crecientes poderes de vigilancia,
examen y control. Finalmente, contra la denominada crtica socialdemcrata en el sentido de
que las polticas de la UE tienen un sesgo (neoliberal) en contra del votante mediano,
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lOMoARcPSD

Moravcsik sostiene que el sistema de controles y contrapesos de la UE garantiza que se

necesita un amplio consenso antes de poder aprobar cualquier poltica. En consecuencia, los
partidarios radicales del libre mercado estn tan descontentos con los resultados polticos
moderados de la UE como los izquierdistas radicales.
Los argumentos de Moravcsik se ajustan a la teora intergubernamental de la poltica
de la UE, en la cual, como los gobiernos de los Estados miembros dirigen la UE y la Comisin es
slo un agente delegado, no hay consecuencias de las negociaciones intergubernamentales
que no sean las deseadas. Por lo tanto, puesto que los gobiernos son responsables ante sus
electorados y no hay brecha entre las preferencias de los gobiernos electos y los resultados
finales de la poltica de la UE, sta no es antidemocrtica porque los resultados polticos de la
UE reflejan a grandes rasgos las preferencias de los votantes europeos.
En cuanto al argumento de Majone, estara justificado aislar a la UE de la contienda
poltica democrtica durante la etapa de creacin del mercado en la evolucin de la UE para
garantizar que la arquitectura poltica y econmica bsica fuera en inters de prcticamente
todos los ciudadanos europeos. Asimismo, cuando haba posibles consecuencias
redistributivas de la integracin del mercado en Europa, el acuerdo unnime entre los
gobiernos garantizaba que las polticas presupuestarias se usaran como pagos laterales para
compensar a los posibles perdedores en el proceso.
Sin embargo, ahora que la UE ha pasado de la etapa de creacin del mercado a la de
decidir qu polticas sociales y econmicas se han de llevar a cabo en el mercado interior y
cmo se deben reformar, la mayora de las nuevas polticas de la UE tienen ganadores y
perdedores. En consecuencia, la mayora de los temas con los que se enfrenta la UE hoy son de
naturaleza explcitamente poltica, y en esos temas los ciudadanos, los grupos de inters, los
partidos polticos y los gobiernos se encuentran en distintos lados del proceso poltico.
En cuanto al argumento de Moravcsik: afirmar que, como consecuencia de la
responsabilidad de los gobiernos estatales y de los controles y contrapesos de la UE, los
resultados polticos de la UE se acercan a las opiniones del ciudadano europeo medio, no es
suficiente para demostrar que la UE es democrtica. En ausencia de un debate poltico y de
una competicin democrtica sobre la direccin de las polticas de la UE, no sabemos a priori si
las opiniones actuales del ciudadano medio de la UE sobre un tema podran ser diferentes si se
hubiera celebrado, de hecho, ese debate.
Las opiniones de los ciudadanos sobre la mayora de las cuestiones polticas slo estn
formadas en parte. Esto ocurre porque la mayora de ellos dispone de una informacin
limitada acerca de las probables consecuencias de un cambio poltico. Sin un debate poltico
abierto, las opiniones de los ciudadanos pueden ser fcilmente manipuladas por activistas
polticos, como los directores de peridicos, los lderes de los partidos polticos o los grupos de
presin y lobbies. Si hay un debate ms abierto entre los principales lderes polticos, los que
defienden una postura determinada se vern forzados a aclarar sus posiciones y hacer frente a
sus oponentes en los medios de comunicacin o fuera de la poltica de los partidos
mayoritarios. El resultado sera un proceso de aprendizaje poltico.
Hay otras razones por las que sera deseable una poltica democrtica en la UE: 1) Las
elecciones democrticas competitivas garantizan que las polticas y los cargos electos
responden a las preferencias de los ciudadanos. 2) La poltica democrtica fomenta la
formacin de coaliciones en las instituciones, lo cual permite superar los bloqueos en los que a
veces se instalan las polticas y las instituciones. El sistema de controles y contrapesos de la UE
no plantea ningn problema cuando las polticas se ponen en marcha. Sin embargo, una vez
aprobada una poltica, el resultado es a menudo una paralizacin de la misma. Esto ocurre
porque bastan unos pocos actores para impedir que una mayora emprenda una reforma de
las polticas. Con una formacin ms sencilla y abierta de coaliciones es ms probable que se
pueda superar el bloqueo. 3) La poltica democrtica ofrece incentivos para que los medios de
comunicacin cubran lo que ocurre en Bruselas. Hay poca informacin sobre ello en las
noticias de TV y en los peridicos nacionales. En parte, esto se debe a que los responsables
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mediticos se mueven en mercados extremadamente competitivos, lo que les obliga a cubrir

acontecimientos polticos no porque sean importantes sino porque son infoentretenimiento
para sus audiencias. Hasta que no haya un suceso poltico verdaderamente dramtico en
Bruselas, los editores de noticias no tendrn incentivos para cubrir la poltica de la UE. 4) Una
competicin poltica democrtica puede generar un mandato para llevar a cabo un cambio de
polticas. Un mandato implica el reconocimiento pblico de los ganadores en una contienda
poltica. Por una parte, el pblico reconoce al poltico o a la coalicin vencedora, y reconoce
que tiene derecho a intentar aplicar su programa poltico. Por otra parte, los polticos y
quienes les apoyan en el lado de los perdedores aceptan que han perdido y estn dispuestos a
permitir que el otro lado gobierne. Esto es crucial para el consentimiento de los perdedores.
5) La poltica democrtica tiene un poderoso efecto formativo, pues fomenta la evolucin
gradual de las identidades polticas. Por ejemplo, en la evolucin de las democracias, la
sustitucin de las identidades locales por las nacionales ocurri mediante el proceso de
contiendas de partidos y elecciones masivas. La mayora poltica actual se ubica en el centroderecha, lo que significa que las polticas actuales de la UE van en una direccin ms orientada
hacia el mercado libre. Sin una poltica democrtica abierta, la mayora de los ciudadanos no
reconocern esta coalicin de gobierno. Por lo tanto, en lugar de reconocer que las actuales
polticas de derecha son producto de la misma, y que cambiaran si surgiera una coalicin
distinta, los partidos y ciudadanos de izquierda creen que las polticas de libre mercado son
una caracterstica permanente de la UE. Esto explica por qu muchos ciudadanos de la
izquierda se oponen actualmente a la UE. Si estos ciudadanos tuvieran expectativas de que la
mayora poltica a nivel europeo pudiera cambiar en un futuro cercano, estaran ms
dispuestos a aceptar la legitimidad de la UE. Entonces, con el tiempo, a medida que la coalicin
europea pasa desde la derecha moderada a la izquierda moderada y de nuevo a la anterior,
empezara a surgir una identidad democrtica en toda Europa.
5.3. Partidos: competicin y organizacin
La poltica de la UE es una poltica de partidos. Los partidos son los principales actores
en las elecciones nacionales, las elecciones al Parlamento Europeo y los referendos. Son los
principales rganos que conectan a los gobiernos con los parlamentos y a stos con los
votantes. En consecuencia, proporcionan vnculos vitales entre los escenarios nacionales y
europeos, y entre las propias instituciones de la UE.
5.3.1. Partidos nacionales y Europa
Ninguna familia de partidos domina la poltica de la UE. Los socialdemcratas son la
principal fuerza en el centro-izquierda en todos los Estados miembros, mientras que la derecha
establecida est dividida: los demcrata-cristianos son la fuerza ms amplia en algunos pases
y los conservadores en otros. Los liberales ocupan una posicin decisiva entre estas dos
fuerzas y estn disponibles para formar coaliciones con la izquierda o con la derecha.
En cuanto a la cuestin de la integracin europea, sin embargo, mientras las familias
de partidos del centro-izquierda (socialdemcratas y verdes) son moderadamente proeuropeos, existe una divisin en el centro-derecha entre los partidos predominantemente proeuropeos (como los democristianos) y los conservadores ms anti-europeos (como los
conservadores britnicos y checos), que prefieren una asociacin ms laxa de Estados-nacin
en lugar de una estructura ms federal. Sin embargo, pese a que hay una creciente oposicin a
la integracin europea, en el nivel de las lites casi todos los partidos de Europa son proeuropeos, mientras que los anti-europeos se ubican en la derecha o izquierda radicales.
Las ubicaciones de las familias de partidos sugieren varias alianzas posibles en la
poltica de la UE. Los aliados naturales ms claros son los demcrata-cristianos, los
conservadores y los liberales, todos ellos de centro-derecha moderada y pro-europeos. En
cambio, los socialistas se enfrentan a una disyuntiva: una posible alianza con estas fuerzas de
centro-derecha en un programa comn pro-europeo, o una alianza con los verdes y la
izquierda radical en un bloque comn del ala izquierda. Sin embargo, esta ltima alianza
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lOMoARcPSD

estara dividida sobre la cuestin de la integracin europea, puesto que la izquierda radical es
considerablemente anti-europea. As, los partidos de la misma familia tienen preferencias
semejantes en las cuestiones de izquierda-derecha. Pero la integracin europea afecta de
manera distinta a estas preferencias polticas nacionales. En algunos pases, los resultados de
la poltica de la UE suelen cambiar las polticas internas orientndolas ms hacia la izquierda,
mediante la introduccin de nuevas normas sociales, mientras que en otros pases las polticas
de la UE suelen orientarlas ms hacia la derecha, liberalizando los mercados internos.
El dominio de la coalicin centrista a favor de la UE en la poltica europea, que ha
impedido que los partidos principales compitan sobre temas europeos en las campaas
electorales nacionales, significa que las posiciones anti-europeas entre el electorado no han
tenido mucho impacto en los sistemas de partidos nacionales. En consecuencia, los votantes
anti-europeos expresan su frustracin respecto a este cartel pro-europeo en escenarios
electorales donde la estructura normal de la contienda de los partidos no es tan dominante: es
decir, en elecciones al Parlamento Europeo y referendos sobre cuestiones europeas.
5.3.2. Partidos a nivel europeo
Existen dos estructuras organizativas de partidos a nivel europeo. La ms destacada es
la formada por los grupos polticos del Parlamento Europeo. Estos grupos se formaron en la
Asamblea de la Comunidad Europea del Carbn y del Acero en 1953, precursora del moderno
Parlamento Europeo. Desde entonces, los grupos polticos en el Parlamento Europeo han
evolucionado hasta convertirse en organizaciones extremadamente desarrolladas, con sus
propios presupuestos, estructuras de liderazgo, personal administrativo, normas y
reglamentos de procedimientos, comits y grupos de trabajo.
La segunda estructura organizativa consiste en federaciones transnacionales de
partidos externas al Parlamento, que se formaron en el periodo preparatorio de las primeras
elecciones directas de mediados de los setenta. La Confederacin de Partidos Socialistas de la
CE fue la primera que se cre en 1974, seguida por la Federacin de Partidos Liberales y
Democrticos de la CE y por el Partido Popular Europeo (PPE) de partidos demcrata-cristianos
en 1976. Eran stas organizaciones bastante laxas, que no tenan estructuras altamente
sofisticadas a nivel europeo, ni tenan una orientacin poltica clara ni coherente.
Las federaciones establecieron organizaciones nuevas y ms coherentes. El Partido
Socialista Europeo se fund en 1992, el PPE aprob un nuevo conjunto de estatutos en 1992,
se estableci una nueva Federacin Europea de Partidos Verdes en 1993 y se constituy en
1993 el Partido Europeo Liberal Demcrata Reformista. Estas organizaciones de partidos
fortalecieron sus vnculos con los grupos polticos del Parlamento Europeo, y tambin con los
representantes de estas federaciones de partidos en la Comisin, el Consejo y el Consejo
Europeo. Estas federaciones se han transformado gradualmente en verdaderos euro-partidos.
A finales de los noventa, el centro-izquierda dominaba la poltica de la UE y el grupo
socialista era el ms numeroso en el Parlamento Europeo; los partidos de centro-izquierda
dirigan 13 de los gobiernos de los entonces 15 Estados miembros. En 2005 ya se haba
producido un considerable giro hacia la derecha y esta tendencia ha continuado hasta ahora.
Por tanto, el PPE es hoy el grupo poltico ms numeroso en el Parlamento Europeo.
Si funciona la poltica democrtica en la UE, este giro hacia la derecha en la
composicin de las instituciones legislativas y ejecutivas de la UE debera producir un giro
concomitante en la agenda poltica de la UE hacia una mayor liberalizacin y desregulacin del
mercado. Sin embargo, esta traslacin de las fuerzas de los partidos a los resultados polticos
requiere que los actores de los partidos que forman parte de la misma familia poltica
cooperen dentro de las tres instituciones y entre ellas, lo cual no siempre ocurre en la poltica
de la UE. Hay algunos datos que demuestran que cuando actan en el proceso poltico de la
UE, los Comisarios y los gobiernos son proclives a dejarse influir por los partidos a los que
estn afiliados, as como tambin por su nacionalidad.
Las investigaciones sobre votaciones al Parlamento Europeo ponen de manifiesta que
han aumentado los votos que siguen las lneas transnacionales de los partidos, mientras que
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han disminuido los que siguen las lneas nacionales. Esta creciente cohesin de los grupos
polticos a la hora de votar no se puede explicar por su creciente homogeneidad ideolgica
interna. Los partidos nacionales que son miembros de los principales grupos polticos tienen
posiciones polticas bastante diversas, y ha crecido la heterogeneidad interna de los principales
grupos a medida que el nmero de miembros que forman parte de los mismos ha aumentado
a consecuencia de la ampliacin de la UE. Pero pese a las escisiones producidas, el PPE, por
ejemplo, sigue estando formado por una amplia coalicin de partidos relativamente
corporativistas del Benelux, Francia, Alemania y Austria, junto a otros partidos ms proclives al
libre mercado, establecidos en la Pennsula Ibrica, Escandinavia y Europa Oriental.
El hecho de que los votos en el Parlamento Europeo dependan cada vez ms de los
partidos es el resultado del incremento de poder del Parlamento antes que de la coherencia
ideolgica interna de los grupos. Como el Parlamento Europeo ha cobrado ms influencia en la
UE en cuanto a los resultados polticos, lo que est en juego ha ido cobrando importancia para
los eurodiputados. Esta mayor importancia significa ms incentivos para fortalecer la divisin
del trabajo dentro de los grupos polticos, para intentar ganar votos y modificar los resultados
en una determinada direccin poltica. En consecuencia, los grupos polticos han reforzado sus
liderazgos y han establecido mecanismos para recompensar y castigar a los eurodiputados de a
pie, y que siguen y acatan la lnea del grupo mediante el sistema de indicaciones para el voto o
toques de atencin, la asignacin de comisiones y coordinadores de partido en las comisiones,
as como mediante la asignacin de puestos de ponente.
Sin embargo, los grupos polticos rara vez son capaces de evitar que una delegacin
nacional de parlamentarios europeos se pase al bando rival en votaciones cruciales. Los grupos
polticos controlan los recursos y los beneficios que derivan de la pertenencia al Parlamento,
pero los partidos nacionales siguen controlando la seleccin de candidatos que se presentan a
las elecciones al Parlamento Europeo y, por lo tanto, siguen siendo ellos quienes deciden si un
eurodiputado volver a ser seleccionado. En consecuencia, si un parlamentario europeo recibe
instrucciones de voto contradictorias, procedentes de su grupo poltico y su partido nacional,
lo habitual es que siga las instrucciones de su partido nacional. No obstante, la creciente
cohesin de los grupos polticos sugiere que los partidos nacionales rara vez dan instrucciones
a su eurodiputados para que voten de manera distinta a como votan sus grupos.
Tambin ha crecido la competencia entre los grupos polticos europeos. A diferencia
de los parlamentos nacionales, no hay una mayora que gobierne en el Parlamento Europeo. La
separacin de los poderes ejecutivo y legislativo en la UE significa que las coaliciones se
construyen para cada tema en el Parlamento. Es ms probable que un grupo vote con grupos
que estn ms cerca de l en la dimensin izquierda-derecha que con grupos que estn ms
lejos de l. Sin embargo, la amplia coalicin entre el PPE y el PSE se verific en el 69% de las
ocasiones en votaciones nominales de eurodiputados en el sexto Parlamento (2004-2009). Hay
dos motivos por los que los dos grupos principales a menudo votan juntos: 1) Segn las
normas del procedimiento legislativo ordinario, se requiere la mayora absoluta para que el
Parlamento proponga enmiendas en la segunda lectura. Esto obliga a los dos grupos ms
grandes a trabajar juntos a lo largo de todo el procedimiento legislativo, incluso durante la
primera lectura. 2) En muchos temas, el Parlamento se considera a s mismo unido frente a la
Comisin o contra ella, y an ms a menudo contra los gobiernos en el Consejo.
Por otra parte, en las votaciones sobre temas de medio ambiente, salud pblica y
seguridad alimentaria, exista una mayora pro-medioambiente en el centro-izquierda,
compuesta por los socialistas, la izquierda radical, los liberales y los verdes, frente a un bloque
minoritario ms pro-empresarial compuesto por los demcrata-cristianos/conservadores y los
conservadores ms nacionalistas. Una coalicin de centro-izquierda semejante a sta vot
junta y domin en los temas de libertades civiles, justicia y asuntos de interior. Mientras tanto,
en los temas de mercado interior y proteccin del consumidor, se form una mayora con una
coalicin de centro-derecha entre el PPE, los liberales y los conservadores ms nacionalistas.
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En suma, los partidos a nivel europeo estn subdesarrollados si se comparan con los
partidos nacionales, y stos siguen siendo los actores clave en las organizaciones de partidos a
nivel europeo. Sin embargo, los grupos polticos en el Parlamento Europeo s se comportan
como partidos parlamentarios nacionales: los eurodiputados votan cada vez ms siguiendo
criterios y lneas polticas, y la formacin de las coaliciones en el Parlamento obedece a las
posiciones polticas de izquierda-derecha. Adems, las federaciones transnacionales de
partidos estn empezando a servir de escenario para vincular actores clave de los partidos a
escala europea: se trata de los lderes nacionales de los partidos, los lderes de los grupos
polticos europeos y los Comisarios Europeos.
5.4. Elecciones: elecciones al Parlamento Europeo y referendos de la UE
Hay dos tipos de contiendas electorales relacionadas con la UE: las elecciones al
Parlamento Europeo y los referendos sobre reformas de los Tratados de la UE. Mientras las
primeras se celebran en toda la UE segn un calendario fijo, los referendos slo se han
celebrado espordicamente en algunos Estados miembros.
5.4.1. Elecciones al Parlamento Europeo: competiciones nacionales o europeas?
Se celebraron elecciones directas al Parlamento Europeo por primera vez en junio de
1979, y desde entonces se han celebrado cada cinco aos. Se esperaba que una campaa de
este tipo obligara a los que tienen derecho de voto a examinar las cuestiones y diversas
opciones sobre las que el Parlamento Europeo debera pronunciarse en el futuro. Brindara a
los candidatos vencedores un mandato realmente europeo procedente de sus electores, y
fomentara el surgimiento de partidos polticos realmente europeos. Tras siete elecciones al
Parlamento Europeo, esta optimista prediccin queda lejos de la realidad. Esto es as porque
las elecciones al Parlamento Europeo se celebran no como elecciones europeas sino ms
bien como contiendas nacionales de segundo orden. El principal objetivo de los partidos
nacionales en toda la UE es ganar y conservar el poder en los gobiernos nacionales. Por tanto,
las elecciones que deciden quienes ocupan los cargos de poder en el ejecutivo nacional son
contiendas de primer orden, y los partidos tratan por consiguiente todas las dems
elecciones (al Parlamento Europeo, regionales, locales, etc.) como competiciones de belleza
que se celebran a la sombra de la competicin electoral de primer orden en curso.
La naturaleza estatal y de segundo orden de las elecciones al Parlamento Europeo
tiene dos efectos: 1) Como las elecciones de segundo orden son menos importantes que las de
primer orden, hay menos alicientes para que la gente vote en las elecciones al Parlamento
Europeo, y, por lo tanto, hay menos participacin en estas elecciones que en las nacionales. La
participacin en elecciones al Parlamento Europeo siempre ha sido aproximadamente un 20%
inferior a la registrada en elecciones parlamentarias nacionales. 2) Como las elecciones al
Parlamento Europeo tratan en realidad acerca de la actuacin de los gobiernos nacionales,
mucha gente vota de manera distinta en una eleccin al Parlamento Europeo que si se tratara
de una eleccin nacional. Hay dos motivos que lo explican: Primero, algunos ciudadanos usan
esta oportunidad para votar sinceramente y no estratgicamente, dando su voto a un partido
ms afn con sus preferencias y que tiene una oportunidad de ganar un escao conforme al
sistema electoral empleado. Segundo, algunas personas expresan su insatisfaccin con el
partido en el gobierno votando a un partido de la oposicin.
El modelo de elecciones nacionales de segundo orden sugiere que la menor
participacin en elecciones al Parlamento Europeo y el resultado de las mismas no tienen nada
que ver con Europa. Hay algunas pruebas en sentido contrario: 1) Las actitudes de los
votantes hacia Europa s tienen relevancia a la hora de explicar la participacin en las
elecciones europeas. Las personas que se oponen a la pertenencia de su pas en la UE tienen
una actitud negativa hacia el Parlamento Europeo o carecen de conocimientos sobre l o sobre
la UE, y es menos probable que voten en esas elecciones. 2) Las actitudes de los votantes hacia
la integracin europea tambin tienen influencia en qu partido apoyan en las elecciones
europeas. Algunas familias polticas han conseguido sistemticamente mejores resultados que
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lOMoARcPSD

otras familias en estas elecciones. 3) En lo relativo a los parlamentarios europeos y los

candidatos a las elecciones al Parlamento, las elecciones funcionan de manera distinta en
diferentes Estados miembros. Para empezar, no hay un sistema electoral uniforme en las
elecciones europeas: Primero, muchos Estados miembros tienen alguna forma de voto
preferente que permite a los ciudadanos elegir entre polticos del mismo partido poltico, en
lugar de elegir entre distintos partidos. Segundo, si bien la mayora de Estados miembros
eligen a sus eurodiputados en una circunscripcin nacional nica, varios Estados miembros los
eligen en diversas circunscripciones subnacionales.
Desde 1994, cuando el Parlamento Europeo consigui obtener el derecho a vetar la
eleccin de los gobiernos para el puesto de Presidente de la Comisin, ha existido la
posibilidad de relacionar las elecciones europeas con el proceso de seleccin del Presidente de
la Comisin. Desgraciadamente, an no ha habido candidatos rivales a este puesto, ya sea por
nombramiento individual o a propuesta de los partidos a nivel europeo antes de las elecciones
al Parlamento Europeo. Esto dara mayor sabor europeo a las campaas electorales y tambin
cambiara la manera en que los medios cubren las alecciones. Sin una verdadera competicin
para cubrir puestos ejecutivos en la UE, las alecciones al Parlamento Europeo nunca pasarn
de ser ms que elecciones nacionales de segundo orden.
5.4.2. Referendos sobre pertenencia a la UE y reformas de los tratados
Franklin y sus coautores sostienen que la mayora de los referendos de la UE funcionan
bastante como las elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que las cuestiones
europeas en un referndum sobre la UE son de tan poca relevancia que la popularidad del
gobierno de ese momento domina la campaa y el resultado obtenido. Por ejemplo, cuando
examinan los referendos de Dinamarca, Irlanda y Francia sobre el Tratado de Maastricht en
1992 y 1993, averiguan que el factor determinante en estos casos no fue la actitud hacia la UE
sino el apoyo o la oposicin al partido o partidos que gobernaban en ese momento. No
obstante, hay datos que demuestran que las actitudes hacia la UE y las posiciones que han
tomado diversos actores polticos hacia Europa en las campaas de los referendos s han
desempeado un papel importante.
Por consiguiente, los referendos sobre la UE suelen tratar tanto de poltica interna
como de cuestiones de la UE. Schneider y Weitsman presentan una teora de las condiciones
bajo las cuales la poltica interna ser dominante en una campaa de referndum sobre la UE.
Como los votantes no pueden estar seguros acerca de las consecuencias de un cambio
constitucional importante, su voto depender de en qu medida confan en los que lideran la
campaa para el referndum. Si confan en ambas partes, es menos probable que el
referndum trate meramente sobre la popularidad del gobierno. Ahora bien, si no se confa en
el gobierno, es posible que los votantes decidan castigarle. En cualquier caso, es posible que
los votantes estn divididos entre votar para castigar/recompensar al gobierno y votar
sinceramente sobre el tema que se les presenta.
Simon Hug pronostica cmo el contexto electoral de un referndum determina si los
votantes actan sinceramente o estratgicamente. En primer lugar, es menos probable que un
referndum sea un mero concurso de popularidad entre partidos y lderes nacionales si es un
requisito constitucional y no una iniciativa de un grupo de partidos de la oposicin, medios de
comunicacin o movimiento de protesta. Desde el punto de vista del gobierno, someter una
cuestin a los votantes en un referndum no obligatorio y sufrir una derrota probablemente
dae ms al gobierno de forma irreparable que sufrir una derrota en un referndum
obligatorio. En segundo lugar, es menos probable que un referndum se refiera a partidos y
lderes internos y en cambio es ms probable que se refiera a Europa si el resultado del mismo
es vinculante para las lites, en lugar de que sea simplemente consultivo. En un referndum
consultivo, los ciudadanos tienen libertad para usar su voto para protestar contra el gobierno,
a sabiendas de que el parlamento ser quien decida en ltima instancia sobre el tema del
referndum. Por lo tanto, los votantes tienen menos oportunidades de usar un referndum
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lOMoARcPSD

estratgicamente para castigar al gobierno cuando se trata de referendos vinculantes que

cuando se trata de referendos no vinculantes.
De forma similar, Sara Hobolt muestra cmo la informacin tambin desempea un
papel notable a la hora de determinar si Europa es importante en un referndum relacionado
con la UE. Los votantes actan conforme a sus preferencias hacia la integracin europea
cuando hay ms informacin disponible. A nivel agregado, las actitudes son ms importantes
cuando el entorno de la campaa es ms intensivo. A nivel individual, los temas europeos
tienen un mayor impacto en los votantes mejor informados. Esto sugiere que, cuando
disponen de la suficiente informacin, los votantes pueden escoger con cierta base sobre
cuestiones de la UE. Por tanto, es probablemente un error dar por sentado que los resultados
contrarios a la UE cosechados en recientes referendos se deben a la escasa o mala informacin
de los votantes sobre la UE o sobre las cuestiones que estaban en juego. De hecho, podra
haber ocurrido precisamente lo contrario.
Finalmente, los referendos sobre la UE afectan al comportamiento de los gobiernos
nacionales y a las actitudes de los votantes hacia la UE, y por lo tanto tienen consecuencias
polticas para la UE en su conjunto. Por lo que respecta a los gobiernos, la obligacin de
celebrar un referndum sobre una reforma de Tratado de la UE aumenta el riesgo de que se
rechace la reforma. Esto fortalece la posicin negociadora de los Estados miembros que se ven
obligados a celebrar referendos y cuyos votantes son ms crticos respecto de la UE, en
comparacin con aquellos en los que las reformas de los tratados slo requieren una votacin
parlamentaria y donde un solo partido controla una clara mayora en el parlamento.
Por lo que respecta a los votantes, los referendos tienen un efecto estmulo ms
poderoso que las elecciones al Parlamento Europeo. Cuando se celebra un referndum sobre
la UE, las lites se ven obligadas a debatir en pblico cuestiones relacionadas con ese tema y
explicar a los ciudadanos las instituciones de la UE y la complejidad de las reformas de los
tratados. En consecuencia, los ciudadanos de aquellos Estados miembros que han celebrado
referendos suelen estar bastante mejor informados sobre la UE que los de Estados donde
nunca se han celebrado referendos al respecto, o que slo han celebrado alguno hace varias
dcadas. Ms an, los referendos sobre la UE afectan al nivel de apoyo para la integracin
europea, ya que aumenta la aceptacin pblica de las decisiones del gobierno en relacin con
la UE, y por tanto afectan tambin a la legitimidad de la propia UE.
Los referendos sobre la UE bridan a los votantes una mayor oportunidad de
pronunciarse y expresar sus opiniones sobre la UE, pero la mayora de contextos
institucionales y polticos alientan a los ciudadanos a votar estratgicamente sobre temas
internos en lugar de expresar sus opiniones sinceras sobre asuntos de la UE. Adems, los
referendos sobre la UE tratan sobre grandes temas constitucionales y no sobre si la agenda
poltica de la UE debera orientarse ms en una direccin determinada, y por lo tanto son
instrumentos bastante toscos para conectar a los ciudadanos con la poltica de nivel europeo.
5.5. Conclusin: Poltica democrtica en la UE?
La UE no es un sistema poltico especialmente democrtico. En trminos de
procedimiento, la UE cumple todos los requisitos para que un Estado sea considerado
democrtico. Elegimos a nuestros gobiernos, que negocian en nuestro nombre en Bruselas y
deciden quin forma parte del ejecutivo de la UE. Elegimos a los parlamentarios europeos y
elegimos indirectamente a la Comisin. Ms an, las elecciones al Parlamento Europeo son
libres y justas, y la libertad de asociacin y de prensa estn garantizadas por la Convencin
Europea de Derechos Humanos, de la que son signatarios todos los Estados miembros de la
UE. En otras palabras, la UE rene los requisitos para formar parte de la propia UE.
Sin embargo, en trminos de contenido, la UE est lejos de llegar a ser democrtica.
Las elecciones a los gobiernos nacionales tratan de cuestiones nacionales, las protagonizan
partidos nacionales en contienda, y versan sobre quin ser nombrado para ocupar los cargos
del gobierno nacional. En cambio, las elecciones al Parlamento Europeo son subproductos de
69
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estas contiendas electorales nacionales: se dirimen cuestiones internas en lugar de tratar

sobre la agenda poltica de la UE o sobre quin ostenta un cargo ejecutivo a nivel europeo. Por
lo tanto, los votantes no pueden escoger entre programas polticos rivales para la UE ni
pueden despedir a los que ejercen el poder poltico a nivel europeo.
Las consecuencias polticas de este sistema indirecto de representacin y de elecciones
no son completamente negativas. Los votantes tienen una repercusin sobre las polticas de la
UE mediante las elecciones nacionales, y han usado cada vez ms los referendos sobre asuntos
de la UE para limitar las acciones de sus gobiernos en el mbito europeo. Adems, como los
partidos en el gobierno suelen perder las elecciones europeas y los partidos en la oposicin
suelen ganarlas, el gobierno dividido ha sido lo habitual en la UE hasta hace poco.
Sin embargo, el problema es que, sin un sistema ms directamente democrtico, hay
pocos incentivos para que los lderes europeos aborden algunos de los problemas
fundamentales con los que se enfrenta Europa. En un ente poltico autnticamente
democrtico, las decisiones polticas difciles se resuelven con un procedimiento de elecciones
democrticas, que obliga a las lites a debatir los temas y permite que los votantes se formen
su propia opinin en respuesta a este debate.
Si se les diera la oportunidad de hacerlo, los votantes europeos y los nacientes partidos
de nivel europeo estaran a la altura del desafo de la democracia en la UE. Como la batalla por
el control de la agenda poltica es una contienda crucial en cualquier sistema poltico, la
manera en que se elige al Presidente de la Comisin, y los efectos secundarios indeseados de
esta competicin para dicho cargo en el funcionamiento de la UE, probablemente determine la
viabilidad de un sistema de gobierno ms directamente democrtico para Europa.
Debido a que un Parlamento Europeo ms poderoso o un Presidente de la Comisin
electo podran poner en cuestin el poder de los Estados miembros de la UE, muchos
gobiernos son reacios a la hora de permitir una contienda ms abierta para el cargo de
Presidente de la Comisin o un papel ms decisivo para que los grupos polticos en el
Parlamento Europeo elijan dicho cargo. Sin embargo, puede que estemos acercndonos al
momento en que los votantes castiguen a sus gobiernos por no tomar decisiones clave a nivel
europeo, y la propia existencia de la UE se vea amenazada. Frente a esta situacin, algunos
gobiernos tal vez consideren que una UE ms democrtica es un mal menor. Hasta que llegue
ese momento, ser racional que los ciudadanos se mantengan escpticos respecto del proceso
de integracin europea y, por tanto, que no se tomen las elecciones europeas demasiado en
serio ni confen demasiado en sus gobiernos cuanto tomen decisiones en la UE.
Democracia: escoger partidos, lderes y polticas
En democracia, las elecciones sirven para elegir a los gobernantes. Pero, adems de lderes,
qu eligen los ciudadanos en cada eleccin? Adems de gobernantes, los ciudadanos eligen polticas.
Ver pginas 60 y 61.
Qu importancia tiene la competencia entre polticos y polticas en una democracia?
Solamente existe democracia si hay posibilidad de elegir entre polticos y polticas que compiten entre
s, y si existe una posibilidad razonable de alternancia en el gobierno. Ver pginas 60 y 61.
En una democracia, de qu maneras distintas pueden influir los votantes sobre los polticos
para lograr polticas favorables a sus intereses? En el modelo de gobierno con partidos en competicin,
los votantes ejercen una influencia indirecta en los resultados polticos. En el modelo presidencial, los
votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En los referendos, los votantes pueden elegir
directamente las polticas. Ver pgina 61.
Qu diferencia hay entre el modelo presidencial y el modelo de gobierno con partidos en
competicin? En el modelo presidencial, los votantes eligen directamente al jefe del ejecutivo. En el
modelo de gobierno con partidos en competicin, los votantes eligen un partido, cuyo lder se convierte
en jefe del ejecutivo. Ver pgina 61.
Qu le faltaba a la Unin Europea para asemejarse a un modelo de gobierno con partidos en
competicin? Segn la mayora de autores, a) el Parlamento Europeo debera ser elegido directamente;
70
lOMoARcPSD

y b) debera recibir poderes ms amplios en el proceso legislativo y en el nombramiento del ejecutivo.

Ver pgina 61.
Por qu se critican como insuficientes la introduccin de elecciones directas al Parlamento
Europeo y el aumento de poderes del Parlamento a la hora de garantizar a la UE una verdadera poltica
democrtica? Aunque la eleccin del Parlamento Europeo y los nuevos poderes legislativos y de
nombramiento del ejecutivo que posee el Parlamento Europeo sugieren que el dficit democrtico en la
UE ha sido superado, en lo sustancial la UE carece de una verdadera poltica democrtica. Ver pgina 61.
De qu elementos carece la UE que le impiden disfrutar de una verdadera poltica
democrtica? En este sentido, la UE carece de: a) una verdadera contienda entre partidos y lderes
polticos para controlar la agenda poltica a nivel europeo y para ocupar los principales cargos polticos
en la UE; b) decisiones de los votantes expresadas en las elecciones al Parlamento Europeo sobre la base
de programas polticos rivales o candidatos que compiten por cargos polticos; y c) que los resultados
vencedores en las elecciones se traduzcan en medidas legislativas y ejecutivas a nivel europeo por
medio de partidos polticos cohesionados. Ver pgina 61.
El debate sobre el dficit democrtico

Enumere brevemente cules seran los cinco elementos que justifican la atribucin de un dficit
democrtico a la UE. 1) Mayor poder ejecutivo menor control parlamentario estatal. 2) El Parlamento
Europeo es demasiado dbil. 3) No hay elecciones europeas. 4) La UE es demasiado distante. 5) Deriva
poltica. Ver pginas 61 y 62.
Por qu el predominio del poder ejecutivo en la UE contribuira a alimentar el supuesto dficit
democrtico de la UE? Como los poderes se han orientado hacia el Consejo y los Comisarios, se ha
reducido el poder de los parlamentos estatales: primero, porque los gobiernos pueden ignorar a sus
parlamentos cuanto toman decisiones en Bruselas; segundo, porque como en el Consejo se emplea la
mayora cualificada, pueden quedar en minora en una votacin; y tercero, porque la Comisin europea
est ms all del control de los parlamentos estatales. Ver pgina 61.
Por qu se dice que el papel del Parlamento Europeo es un elemento central en el supuesto
dficit democrtico de la UE? El Consejo sigue dominando al Parlamento a la hora de aprobar la
legislacin y el presupuesto, y los ciudadanos no estn tan bien conectados con sus eurodiputados como
lo estn con sus parlamentarios estatales. Ver pgina 61.
Por qu, en el contexto del debate sobre el dficit democrtico de la UE, se dice que no hay
elecciones europeas? Los ciudadanos no pueden votar sobre polticas de la UE, excepto en referendos
sobre la adhesin a la UE o la reforma de los tratados. Ver pgina 61.
Qu elementos se suelen mencionar para justificar la afirmacin de que la UE est alejada de
los ciudadanos? Los ciudadanos no pueden entender la UE. La Comisin no es ni un gobierno al uso ni
slo una burocracia, y es nombrada mediante un procedimiento poco claro en vez de ser elegida
directamente por el pueblo o indirectamente por un parlamento. El Consejo sigue siendo un legislativo
hermtico en gran parte. El Parlamento es incomprensible debido a la naturaleza multilinge de los
debates. Y el proceso poltico de la UE es sumamente tecnocrtico. Ver pginas 61 y 62.
Qu tipo de polticas ejemplificaran la deriva poltica que critican aquellos que dicen que la UE
aprueba polticas que no gozan de la aprobacin de los ciudadanos? La UE aprueba polticas que no
reciben el apoyo de la mayora de los ciudadanos en muchos Estados miembros, tales como un marco
regulador de carcter neoliberal para el mercado nico, un marco monetario para la UEM y subsidios
masivos para los agricultores mediante la PAC. Ver pgina 62.
Qu argumentos utiliza G. Majone para refutar la existencia de un dficit democrtico en la
UE? Majone argumenta que la UE es esencialmente un Estado regulador, que no debera producir
resultados redistributivos ni de asignacin de valores, y por tanto no requiere una legitimacin
democrtica parecida a la que los Estados del bienestar s requieren. Para Majone, el principal
problema al que se enfrenta la UE no es tanto un dficit democrtico, sino una crisis de credibilidad.
Ver pgina 62.
Qu diferencia hay entre las necesidades de legitimacin democrtica de un estado regulador y
de un estado del bienestar? Ver respuesta a la pregunta anterior. Un Estado regulador no requiere una
legitimacin democrtica parecida a la de un Estado del bienestar. Ver pgina 62.
Qu ventajas habra tenido, segn G. Majone, el hecho de que la UE no fuera totalmente
democrtica? Si la poltica democrtica normal hubiese establecido el marco bsico para el mercado
interno, en lugar de un mercado interno que representa un equilibrio entre la desregulacin de los
mercados nacionales y las normas comunes medioambientales y sociales, la UE hubiera posedo o bien
71
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un marco abiertamente neoliberal, con pocas normas sociales y medioambientales, o bien un marco
abiertamente socialdemcrata, con elevados costes para las empresas y los consumidores. Ver pg. 62.
Segn G. Majone, qu elementos permitiran a la UE superar su crisis de credibilidad? Para
superar su crisis de credibilidad, segn Majone, la UE necesita un proceso de toma de decisiones ms
transparente, un examen a posteriori por parte de los tribunales y los defensores del pueblo, una mayor
profesionalidad y mayores conocimientos tcnicos, normas que protejan los derechos e intereses de las
minoras y un mejor control por parte de los actores privados, los medios de comunicacin y los
parlamentarios, tanto a nivel europeo como a nivel nacional. Ver pgina 62.
Qu argumentos llevan a G. Majone a concluir que la politizacin de la UE sera
contraproducente? Segn Majone, la politizacin de la UE dara resultados redistributivos y no
resultados eficientes u ptimos paretianos, porque las mayoras polticas fomentarn inevitablemente
los intereses de los que les apoyan en contra de los intereses de las minoras o de toda Europa, y por
tanto socavaran la legitimidad de la UE en lugar de aumentarla. Ver pgina 62.
Qu argumentos utiliza A. Moravcsik para refutar la existencia de un dficit democrtico en la
UE? Contra el argumento de que el poder se ha centralizado en el ejecutivo, Moravcsik seala que los
gobiernos nacionales son las instituciones donde los polticos estn ms directa y estrictamente
controlados. Contra la crtica de que los ejecutivos estn ms all del control de las instituciones
representativas, argumenta que el acontecimiento institucional ms importante en la UE ha sido el
incremento de los poderes del Parlamento Europeo en el proceso legislativo y en la seleccin de la
Comisin. Sostiene tambin que el diseo de las polticas y la toma de decisiones en la UE es ms
transparente que en la mayora de los Estados miembros, que los burcratas de la UE en la Comisin y el
Consejo tienen la obligacin de atender a numerosos intereses de las sociedades nacionales y de la
sociedad europea, que tanto el TJE como los tribunales nacionales realizan una extensa revisin judicial
de las medidas y acciones de la UE, y que el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tienen
crecientes poderes de vigilancia, examen y control. Ver pgina 62.
Por qu cree A. Moravcsik que la crtica socialdemcrata a la UE no est justificada? Contra la
denominada crtica socialdemcrata en el sentido de que las polticas de la UE tienen un sesgo
(neoliberal) en contra del votante mediano, Moravcsik sostiene que el sistema de controles y
contrapesos de la UE garantiza que se necesita un amplio consenso antes de poder aprobar cualquier
poltica. Ver pginas 62 y 63.
Por qu para las teoras intergubernamentales, el dficit democrtico de la UE no tiene
sentido? Puesto que los gobiernos son responsables ante sus electorados y no hay brecha entre las
preferencias de los gobiernos electos y los resultados finales de la poltica de la UE, sta no es
antidemocrtica porque los resultados polticos de la UE reflejan a grandes rasgos las preferencias de los
votantes europeos. Ver pgina 63.
Por qu la consolidacin de la UE implica un mayor nivel de conflicto poltico? La mayora de
las nuevas polticas de la UE tienen ganadores y perdedores. En consecuencia, la mayora de los temas
con los que se enfrenta la UE hoy son de naturaleza explcitamente poltica, y en esos temas los
ciudadanos, los grupos de inters, los partidos polticos y los gobiernos se encuentran en distintos lados
del proceso poltico. Ver pgina 63.
Qu ventajas tendra una mayor competicin poltica y un mayor nivel de debate e informacin
ciudadana sobre la UE? Sin un debate poltico abierto, las opiniones de los ciudadanos pueden ser
fcilmente manipuladas por activistas polticos. Si hay un debate ms abierto entre los principales
lderes polticos, los que defienden una postura determinada se vern forzados a aclarar sus posiciones y
hacer frente a sus oponentes en los medios de comunicacin o fuera de la poltica de los partidos
mayoritarios. El resultado sera un proceso de aprendizaje poltico. Ver pgina 63.
Qu efectos polticos podra tener el que en la UE se celebraran elecciones verdaderamente
competitivas? Las elecciones democrticas competitivas garantizan que las polticas y los cargos electos
responden a las preferencias de los ciudadanos. Ver pgina 63.
Por qu la ausencia de una verdadera poltica democrtica en la UE fomenta la inercia y el
bloqueo de las decisiones polticas? De qu manera podran superarse estos obstculos? Una vez
aprobada una poltica, el resultado es a menudo una paralizacin de la misma (por la ausencia de una
verdadera poltica democrtica en la UE). Esto ocurre porque bastan unos pocos actores para impedir
que una mayora emprenda una reforma de las polticas. Con una formacin ms sencilla y abierta de
coaliciones es ms probable que se pueda superar el bloqueo. Ver pgina 63.
Por qu, en las circunstancias actuales, los medios de comunicacin carecen de incentivos para
informar sobre la UE? Qu medidas podran cambiar dicha situacin? Hay poca informacin sobre ello
72
lOMoARcPSD

en las noticias de TV y en los peridicos nacionales. En parte, esto se debe a que los responsables
mediticos se mueven en mercados extremadamente competitivos, lo que les obliga a cubrir
acontecimientos polticos no porque sean importantes sino porque son infoentretenimiento para sus
audiencias. Hasta que no haya un suceso poltico verdaderamente dramtico en Bruselas, los editores
de noticias no tendrn incentivos para cubrir la poltica de la UE. Ver pginas 63 y 64.
Por qu la ausencia de un mandato claro es un problema en la actual configuracin de la
poltica en la UE? Qu impacto tendra que las elecciones generaran mandatos ms claros? Un
mandato implica el reconocimiento pblico de los ganadores en una contienda poltica. Por una parte, el
pblico reconoce al poltico o a la coalicin vencedora, y reconoce que tiene derecho a intentar aplicar
su programa poltico. Por otra parte, los polticos y quienes les apoyan en el lado de los perdedores
aceptan que han perdido y estn dispuestos a permitir que el otro lado gobierne. Ver pgina 64.
Por qu la configuracin actual de la poltica en la UE obstaculiza la emergencia de una
identidad poltica europea? La mayora poltica actual se ubica en el centro-derecha, lo que significa que
las polticas actuales de la UE van en una direccin ms orientada hacia el mercado libre. Sin una poltica
democrtica abierta, la mayora de los ciudadanos no reconocern esta coalicin de gobierno. Por lo
tanto, en lugar de reconocer que las actuales polticas de derecha son producto de la misma, y que
cambiaran si surgiera una coalicin distinta, los partidos y ciudadanos de izquierda creen que las
polticas de libre mercado son una caracterstica permanente de la UE. Esto explica por qu muchos
ciudadanos de la izquierda se oponen actualmente a la UE. Si estos ciudadanos tuvieran expectativas de
que la mayora poltica a nivel europeo pudiera cambiar en un futuro cercano, estaran ms dispuestos a
aceptar la legitimidad de la UE. Entonces, con el tiempo, a medida que la coalicin europea pasa desde
la derecha moderada a la izquierda moderada y de nuevo a la anterior, empezara a surgir una identidad
democrtica en toda Europa. Ver pgina 64.
De qu manera contribuira una mejora en la poltica democrtica de la UE a atraer a los
votantes de izquierdas y a legitimar la UE? Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver pgina 64.
Partidos: competicin y organizacin

Qu papel juegan los partidos polticos en la UE? Son los principales rganos que conectan a
los gobiernos con los parlamentos y a stos con los votantes. En consecuencia, proporcionan vnculos
vitales entre los escenarios nacionales y europeos, y entre las propias instituciones de la UE. Ver pg. 64.
Cul es la relacin de fuerzas de las familias de partidos en la poltica de la UE? Los
socialdemcratas son la principal fuerza en el centro-izquierda en todos los Estados miembros, mientras
que la derecha establecida est dividida: los demcrata-cristianos son la fuerza ms amplia en algunos
pases y los conservadores en otros. Los liberales ocupan una posicin decisiva entre estas dos fuerzas y
estn disponibles para formar coaliciones con la izquierda o con la derecha. Ver pgina 64.
Cmo se posicionan las familias de partidos en relacin a la integracin europea? Mientras las
familias de partidos del centro-izquierda (socialdemcratas y verdes) son moderadamente proeuropeos, existe una divisin en el centro-derecha entre los partidos predominantemente pro-europeos
(como los democristianos) y los conservadores ms anti-europeos (como los conservadores britnicos y
checos), que prefieren una asociacin ms laxa de Estados-nacin en lugar de una estructura ms
federal. Sin embargo, pese a que hay una creciente oposicin a la integracin europea, en el nivel de las
lites casi todos los partidos de Europa son pro-europeos, mientras que los anti-europeos se ubican en
la derecha o izquierda radicales. Ver pgina 64.
Qu coalicin domina la poltica de la UE: la centrista, la izquierdista o la conservadora?
Justifique su respuesta. La mayora poltica actual se ubica en el centro-derecha, lo que significa que las
polticas actuales de la UE van en una direccin ms orientada hacia el mercado libre. Los aliados en la
coalicin dominante son los demcrata-cristianos, los conservadores y los liberales, todos ellos de
centro-derecha moderada y pro-europeos. Ver pgina 64.
Qu estrategias de coalicin y alianzas tienen ante s los partidos del centro-derecha y el
centro-izquierda en la poltica de la UE? Los aliados naturales ms claros son los demcrata-cristianos,
los conservadores y los liberales, todos ellos de centro-derecha moderada y pro-europeos. En cambio,
los socialistas se enfrentan a una disyuntiva: una posible alianza con estas fuerzas de centro-derecha en
un programa comn pro-europeo, o una alianza con los verdes y la izquierda radical en un bloque
comn del ala izquierda. Ver pginas 64 y 65.
Tienen todos los partidos europeos las mismas actitudes hacia la integracin europea? Los
socialdemcratas y los verdes son moderadamente pro-europeos. Los democristianos, los
conservadores (excepto los britnicos y los checos) y los liberales son pro-europeos. La derecha y la
izquierda radicales son anti-europeos. Ver pginas 64 y 65.
73
lOMoARcPSD

Cul es la consecuencia del predominio de la poltica centrista en la poltica de la UE? El

dominio de la coalicin centrista a favor de la UE en la poltica europea, que ha impedido que los
partidos principales compitan sobre temas europeos en las campaas electorales nacionales, significa
que las posiciones anti-europeas entre el electorado no han tenido mucho impacto en los sistemas de
partidos nacionales. En consecuencia, los votantes anti-europeos expresan su frustracin respecto a
este cartel pro-europeo en escenarios electorales donde la estructura normal de la contienda de los
partidos no es tan dominante: es decir, en elecciones al Parlamento Europeo y referendos sobre
cuestiones europeas. Ver pgina 65.
Por qu se dice que hay un cartel pro-europeo y cules son sus consecuencias? Ver respuesta
a la pregunta anterior. Ver pgina 65.
Qu estructuras organizativas de partidos polticos existan a nivel europeo? Antes del Tratado
de Maastricht, la Confederacin de Partidos Socialistas, la Federacin de Partidos Liberales y
Democrticos y el Partido Popular Europeo de partidos demcrata-cristianos. Ver pgina 65.
Qu proceso ha llevado a la formacin de los actuales euro-partidos? Las federaciones
establecieron organizaciones nuevas y ms coherentes. El Partido Socialista Europeo se fund en 1992,
el PPE aprob un nuevo conjunto de estatutos en 1992, se estableci una nueva Federacin Europea de
Partidos Verdes en 1993 y se constituy en 1993 el Partido Europeo Liberal Demcrata Reformista. Estas
organizaciones de partidos fortalecieron sus vnculos con los grupos polticos del Parlamento Europeo, y
tambin con los representantes de estas federaciones de partidos en la Comisin, el Consejo y el
Consejo Europeo. Estas federaciones se han transformado gradualmente en verdaderos euro-partidos.
Ver pgina 65.
El elevado grado de cohesin interna en el voto de los partidos europeos se explica porque con
el tiempo han convergido ideolgicamente. Discuta esta afirmacin. Han aumentado los votos que
siguen las lneas transnacionales de los partidos, mientras que han disminuido los que siguen las lneas
nacionales. Esta creciente cohesin de los grupos polticos a la hora de votar no se puede explicar por su
creciente homogeneidad ideolgica interna. Los partidos nacionales que son miembros de los
principales grupos polticos tienen posiciones polticas bastante diversas, y ha crecido la heterogeneidad
interna de los principales grupos a medida que el nmero de miembros que forman parte de los mismos
ha aumentado a consecuencia de la ampliacin de la UE. Pero pese a las escisiones producidas, el PPE,
por ejemplo, sigue estando formado por una amplia coalicin de partidos relativamente corporativistas
del Benelux, Francia, Alemania y Austria, junto a otros partidos ms proclives al libre mercado,
establecidos en la Pennsula Ibrica, Escandinavia y Europa Oriental. Ver pgina 66.
Los partidos de la misma familia poltica suelen tener preferencias muy diversas. Sin embargo,
su cohesin de voto es muy elevada. Cmo explica esto? Ver respuesta a la pregunta anterior. Ver
pgina 66.
Qu mecanismos han propiciado la mayor cohesin interna del voto en los partidos europeos?
Los grupos polticos han reforzado sus liderazgos y han establecido mecanismos para recompensar y
castigar a los eurodiputados de a pie, y que siguen y acatan la lnea del grupo mediante el sistema de
indicaciones para el voto o toques de atencin, la asignacin de comisiones y coordinadores de partido
en las comisiones, as como mediante la asignacin de puestos de ponente. Ver pgina 66.
Cul es el principal elemento que permite a los partidos polticos nacionales seguir controlando
el voto de los eurodiputados, incluso forzndoles a votar en contra de su grupo poltico europeo si es
necesario? Los grupos polticos controlan los recursos y los beneficios que derivan de la pertenencia al
Parlamento, pero los partidos nacionales siguen controlando la seleccin de candidatos que se
presentan a las elecciones al Parlamento Europeo y, por lo tanto, siguen siendo ellos quienes deciden si
un eurodiputado volver a ser seleccionado. En consecuencia, si un parlamentario europeo recibe
instrucciones de voto contradictorias, procedentes de su grupo poltico y su partido nacional, lo habitual
es que siga las instrucciones de su partido nacional. Ver pgina 66.
Qu elementos explican que los conservadores (PPE) y socialistas (PSE) voten juntos en el 69%
de los casos? Por una parte, el requerimiento de mayora absoluta para proponer enmiendas. Por otra
parte, la consideracin de un Parlamento unido frente a la Comisin o contra ella, y an ms contra los
gobiernos en el Consejo. Ver pgina 66.
Existe una mayora clara que domine todos los temas de la agenda en el PE? No. Ver respuesta
a la pregunta anterior. Ver pgina 66.
En qu temas de la agenda europea domina el centro-izquierda y en cules el centro-derecha?
En el PE 2004-2009, en las votaciones sobre temas de medio ambiente, salud pblica y seguridad
alimentaria, exista una mayora pro-medioambiente en el centro-izquierda, compuesta por los
74
lOMoARcPSD

socialistas, la izquierda radical, los liberales y los verdes, frente a un bloque minoritario ms proempresarial compuesto por los demcrata-cristianos/conservadores y los conservadores ms
nacionalistas. Una coalicin de centro-izquierda semejante a sta vot junta y domin en los temas de
libertades civiles, justicia y asuntos de interior. Mientras tanto, en los temas de mercado interior y
proteccin del consumidor, se form una mayora con una coalicin de centro-derecha entre el PPE, los
liberales y los conservadores ms nacionalistas. Ver pginas 66 y 67.
Elecciones europeas y referendos.

Cules eran los objetivos que justificaron el paso a la celebracin de elecciones directas al PE
en 1979? Se han cumplido dichos objetivos? Explique por qu. Se esperaba que una campaa de este
tipo obligara a los que tienen derecho de voto a examinar las cuestiones y diversas opciones sobre las
que el Parlamento Europeo debera pronunciarse en el futuro. Brindara a los candidatos vencedores un
mandato realmente europeo procedente de sus electores, y fomentara el surgimiento de partidos
polticos realmente europeos. Tras siete elecciones al Parlamento Europeo, esta optimista prediccin
queda lejos de la realidad. Esto es as porque las elecciones al Parlamento Europeo se celebran no como
elecciones europeas sino ms bien como contiendas nacionales de segundo orden. Ver pgina 67.
Cules son las principales caractersticas de las elecciones europeas? Ver respuesta a la
pregunta anterior. Las elecciones al Parlamento Europeo se celebran no como elecciones europeas
sino ms bien como contiendas nacionales de segundo orden. El principal objetivo de los partidos
nacionales en toda la UE es ganar y conservar el poder en los gobiernos nacionales. Por tanto, las
elecciones que deciden quienes ocupan los cargos de poder en el ejecutivo nacional son contiendas de
primer orden, y los partidos tratan por consiguiente todas las dems elecciones (al Parlamento
Europeo, regionales, locales, etc.) como competiciones de belleza que se celebran a la sombra de la
competicin electoral de primer orden en curso. Ver pgina 67.
Qu quiere decir que las elecciones europeas son de segundo orden? Cul es su efecto? Ver
respuesta a la pregunta anterior. Ver pgina 67.
Qu factores explican que la participacin en las elecciones europeas sea como media un 20%
inferior a la participacin en las elecciones nacionales? Como las elecciones de segundo orden son
menos importantes que las de primer orden, hay menos alicientes para que la gente vote en las
elecciones al Parlamento Europeo, y, por lo tanto, hay menos participacin en estas elecciones que en
las nacionales. Ver pgina 67.
Por qu algunos electores votan distinto en las elecciones nacionales y las elecciones
europeas? Hay dos motivos: 1) algunos ciudadanos usan esta oportunidad para votar sinceramente y no
estratgicamente, dando su voto a un partido ms afn con sus preferencias y que tiene una
oportunidad de ganar un escao conforme al sistema electoral empleado; 2) algunas personas expresan
su insatisfaccin con el partido en el gobierno votando a un partido de la oposicin. Ver pgina 67.
Qu crticas cabe formular a la explicacin sobre el voto en las elecciones europeas que se basa
en el modelo de eleccin de segundo orden? 1) Las actitudes de los votantes hacia Europa s tienen
relevancia a la hora de explicar la participacin en las elecciones europeas. Las personas que se oponen
a la pertenencia de su pas en la UE tienen una actitud negativa hacia el Parlamento Europeo o carecen
de conocimientos sobre l o sobre la UE, y es menos probable que voten en esas elecciones. 2) Las
actitudes de los votantes hacia la integracin europea tambin tienen influencia en qu partido apoyan
en las elecciones europeas. Algunas familias polticas han conseguido sistemticamente mejores
resultados que otras familias en estas elecciones. 3) En lo relativo a los parlamentarios europeos y los
candidatos a las elecciones al Parlamento, las elecciones funcionan de manera distinta en diferentes
Estados miembros. Ver pginas 67 y 68.
De qu manera afecta el sistema electoral al inters de los votantes europeos en las elecciones
al PE? No hay un sistema electoral uniforme en las elecciones europeas: Primero, muchos Estados
miembros tienen alguna forma de voto preferente que permite a los ciudadanos elegir entre polticos
del mismo partido poltico, en lugar de elegir entre distintos partidos. Segundo, si bien la mayora de
Estados miembros eligen a sus eurodiputados en una circunscripcin nacional nica, varios Estados
miembros los eligen en diversas circunscripciones subnacionales. Ver pgina 68.
Qu efectos sobre las elecciones al PE tendra el que los principales partidos presentaran
candidatos a la Presidencia de la Comisin Europeo? Dara mayor sabor europeo a las campaas
electorales y tambin cambiara la manera en que los medios cubren las alecciones. Sin una verdadera
competicin para cubrir puestos ejecutivos en la UE, las alecciones al Parlamento Europeo nunca
pasarn de ser ms que elecciones nacionales de segundo orden. Ver pgina 68.
75
lOMoARcPSD

Importa Europa en el comportamiento de los votantes en los referendos sobre la UE? Franklin y
sus coautores sostienen que la mayora de los referendos de la UE funcionan bastante como las
elecciones al Parlamento Europeo, en el sentido de que las cuestiones europeas en un referndum
sobre la UE son de tan poca relevancia que la popularidad del gobierno de ese momento domina la
campaa y el resultado obtenido. No obstante, hay datos que demuestran que las actitudes hacia la UE
y las posiciones que han tomado diversos actores polticos hacia Europa en las campaas de los
referendos s han desempeado un papel importante. Por consiguiente, los referendos sobre la UE
suelen tratar tanto de poltica interna como de cuestiones de la UE. Ver pgina 68.
Qu factores hacen que la poltica interna tienda a dominar el resultado de un referndum
sobre la UE? Como los votantes no pueden estar seguros acerca de las consecuencias de un cambio
constitucional importante, su voto depender de en qu medida confan en los que lideran la campaa
para el referndum. Si confan en ambas partes, es menos probable que el referndum trate meramente
sobre la popularidad del gobierno. Ahora bien, si no se confa en el gobierno, es posible que los votantes
decidan castigarle. En cualquier caso, es posible que los votantes estn divididos entre votar para
castigar/recompensar al gobierno y votar sinceramente sobre el tema que se les presenta. Ver pg. 68.
De qu manera el contexto de un referndum hace que los votantes se comporten sincera o
estratgicamente? Simon Hug pronostica cmo el contexto electoral de un referndum determina si los
votantes actan sinceramente o estratgicamente. En primer lugar, es menos probable que un
referndum sea un mero concurso de popularidad entre partidos y lderes nacionales si es un requisito
constitucional y no una iniciativa de un grupo de partidos de la oposicin, medios de comunicacin o
movimiento de protesta. Desde el punto de vista del gobierno, someter una cuestin a los votantes en
un referndum no obligatorio y sufrir una derrota probablemente dae ms al gobierno de forma
irreparable que sufrir una derrota en un referndum obligatorio. En segundo lugar, es menos probable
que un referndum se refiera a partidos y lderes internos y en cambio es ms probable que se refiera a
Europa si el resultado del mismo es vinculante para las lites, en lugar de que sea simplemente
consultivo. En un referndum consultivo, los ciudadanos tienen libertad para usar su voto para protestar
contra el gobierno, a sabiendas de que el parlamento ser quien decida en ltima instancia sobre el
tema del referndum. Por lo tanto, los votantes tienen menos oportunidades de usar un referndum
estratgicamente para castigar al gobierno cuando se trata de referendos vinculantes que cuando se
trata de referendos no vinculantes. Ver pginas 68 y 69.
Hasta qu punto importa que los referendos sobre la UE sean vinculantes a la hora de
configurar la actitud de los votantes? Los votantes tienen menos oportunidades de usar un referndum
estratgicamente para castigar al gobierno cuando se trata de referendos vinculantes que cuando se
trata de referendos no vinculantes. Ver pginas 68 y 69.
Qu papel juegan los referendos sobre integracin y reforma de tratados? los referendos sobre
la UE afectan al comportamiento de los gobiernos nacionales y a las actitudes de los votantes hacia la
UE, y por lo tanto tienen consecuencias polticas para la UE en su conjunto. Ver pgina 69.
Los votantes peor informados suelen ser los que votan no en los referendos sobre la UE.
Discuta esta afirmacin. Sara Hobolt muestra cmo la informacin tambin desempea un papel
notable a la hora de determinar si Europa es importante en un referndum relacionado con la UE. Los
votantes actan conforme a sus preferencias hacia la integracin europea cuando hay ms informacin
disponible. Cuando disponen de la suficiente informacin, los votantes pueden escoger con cierta base
sobre cuestiones de la UE. Por tanto, es probablemente un error dar por sentado que los resultados
contrarios a la UE cosechados en recientes referendos se deben a la escasa o mala informacin de los
votantes sobre la UE o sobre las cuestiones que estaban en juego. De hecho, podra haber ocurrido
precisamente lo contrario. Ver pgina 69.
Qu efectos se observa que tiene la celebracin de referendos sobre las actitudes europeas de
los votantes? Por lo que respecta a los votantes, los referendos tienen un efecto estmulo ms
poderoso que las elecciones al Parlamento Europeo. Ms an, los referendos sobre la UE afectan al nivel
de apoyo para la integracin europea, ya que aumenta la aceptacin pblica de las decisiones del
gobierno en relacin con la UE, y por tanto afectan tambin a la legitimidad de la propia UE. Ver pg. 69.
Discuta las ventajas e inconvenientes de celebrar referendos sobre la UE. Los referendos sobre
la UE bridan a los votantes una mayor oportunidad de pronunciarse y expresar sus opiniones sobre la
UE, pero la mayora de contextos institucionales y polticos alientan a los ciudadanos a votar
estratgicamente sobre temas internos en lugar de expresar sus opiniones sinceras sobre asuntos de la
UE. Adems, los referendos sobre la UE tratan sobre grandes temas constitucionales y no sobre si la
agenda poltica de la UE debera orientarse ms en una direccin determinada, y por lo tanto son
76
lOMoARcPSD

instrumentos bastante toscos para conectar a los ciudadanos con la poltica de nivel europeo. Ver
pgina 69.
Tema 6. Los grupos de inters (Representacin de intereses)

Los grupos de inters desempean un papel fundamental en todos los sistemas
polticos democrticos, donde organizaciones privadas representan a la sociedad civil en el
procedimiento de diseo de las polticas. Aunque la sociedad poltica a nivel europeo puede
considerarse dbil respecto del nivel nacional, la sociedad civil en Bruselas est ms
desarrollada, es ms densa y compleja que en la mayora de capitales nacionales europeas.
6.1. Teoras sobre poltica de los grupos de inters
El pluralismo es el modelo clsico de la poltica de los grupos de inters en sistemas
democrticos. La idea central de este modelo es que el acceso abierto de los ciudadanos
particulares y los grupos organizados a los que disean las polticas proporciona controles y
contrapesos frente a funcionarios estatales poderosos, o frente a la posibilidad de que un
grupo en particular secuestre esa poltica. El principal supuesto en que se basa el pluralismo es
que para cada grupo que presiona en uno de los lados de un debate, otro grupo presentar la
opinin contraria. Si las divisiones sociales se entrecruzan, habr mltiples oposiciones a
cualquier grupo determinado. En otras palabras, siempre hay un poder compensatorio
frente a cualquier grupo bien organizado que intente favorecer sus intereses privados contra
un inters pblico ms amplio. Por lo tanto, es requisito fundamental del modelo pluralista
que los intereses opuestos tengan igualdad de acceso al proceso poltico. Para favorecer el
inters pblico, los funcionarios del gobierno deben actuar como rbitros neutrales.
Pero la teora pluralista supone ingenuamente que los grupos opuestos tendrn una
igualdad natural de acceso al poder. Olson explica que esto no siempre ocurre: Los grupos
privilegiados e intermedios a menudo triunfan frente a fuerzas numricamente superiores en
grupos amplios o latentes porque los primeros generalmente estn organizados y suelen ser
activos, mientras que los segundos normalmente estn desorganizados y suelen ser inactivos.
El motivo de esta disparidad, segn Olson, es la lgica de la accin colectiva, donde
hay importante incentivos a la hora de unirse a un grupo que persigue beneficios solamente
para los miembros del grupo (intereses privados), mientras que hay escasos incentivos a la
hora de unirse a un grupo que persigue beneficios para toda la sociedad (intereses pblicos).
En lo que atae a los intereses pblicos, la gente puede simplemente subirse al carro de las
acciones de los dems. En relacin con esta idea, es ms probable que puedan organizarse los
intereses concentrados, como los grupos que representan intereses particulares de
productores, y es menos probable que se puedan organizar los intereses difusos, que
representan los intereses de la sociedad en su conjunto. Estas lgicas sugieren que, en lugar de
una igualdad de condiciones pluralista, un acceso abierto al gobierno puede conducir a fuertes
presiones sobre los cargos pblicos y los funcionarios por parte de grupos bien organizados y
concentrados, dando lugar a resultados de poltica que beneficiaran a los intereses especiales
a expensas de la sociedad en su conjunto.
Para superar estos resultados potencialmente sesgados, han surgido dos modelos
alternativos de intermediacin de los grupos de inters. En ambos el Estado fomenta
activamente una estructura poltica especfica de los grupos de inters, con vistas generar una
representacin y unos resultados polticos ms equilibrados.
En primer lugar, en el modelo corporativista, el Estado supone que la principal divisin
de la sociedad se ubica entre empresarios y trabajadores. Para fomentar un equilibrio de
poder igualitario entre estas dos fuerzas, el Estado reconoce, otorga licencias y concede
monopolios de representacin a las dos partes de cada lado de la divisin de clases: son los
interlocutores sociales. En lugar de usar redes polticas abiertas, los representantes de los
empresarios y los sindicatos participan en reuniones tripartitas cerradas con altos
77
lOMoARcPSD

funcionarios del Estado. Si se puede alcanzar un acuerdo en estas reuniones, se supone

entonces que esta poltica reflejar un amplio consenso social.
En segundo lugar, los neopluralistas sostienen que los sesgos inherentes al pluralismo
se pueden superar si los altos funcionarios del Estado dejan de ser rbitros neutrales. En este
modelo, los burcratas buscan deliberadamente los intereses pblicos infrarrepresentados, les
ofrecen subsidios y les conceden acceso. Sin embargo, a diferencia del corporativismo, el
neopluralismo no implica privilegiar a un determinado conjunto de intereses sociales. En
cambio, para cada tema poltico, el Estado favorece al grupo que representa al inters pblico
determinado que est en juego.
Sin embargo, cada uno de estos modelos alternativos de representacin de intereses
tiene sus propios problemas: 1) Los sistemas corporativistas privilegian arbitrariamente a
determinados grupos sociales mientras excluyen a otros. 2) En el sistema corporativista, las
grandes empresas y los trabajadores industriales comparten similares intereses de
productores y, por tanto, a menudo fomentan estos intereses a expensas de los intereses
difusos de consumidores y contribuyentes. 3) Necesitar el consentimiento de ambos lados de
la industria, o de todos los intereses culturales/nacionales, reduce la capacidad de los que
disean las polticas para poder cambiarlas. 4) Incluso en el neo-pluralismo, proporcionar
fondos estatales a grupos de intereses pblicos introduce un incentivo perverso para que los
grupos se organicen con la finalidad de asegurar los subsidios estatales a sus organizaciones,
en lugar de intentar promover las opiniones polticas de sus miembros.
Crticas a los modelos alternativos al pluralismo
Principales crticas:
Son excluyentes: bloquean a nuevos actores e intereses.
Estn sesgados a favor de los productores y en contra de los consumidores.
Favorecen la inercia: la necesidad de consenso impide el cambio.
Generan incentivos perversos: subvenciones en lugar de afiliados.
Conclusin:
Los intereses s que se organizan cuando el tema es relevante.
La informacin es tan importante como el poder organizativo.
6.2. Lobbies en Europa: grupos de inters y diseo de las polticas en la UE

Segn las cifras de Greenwood, los grupos que representan intereses empresariales,
de productores y de profesionales son los ms numerosos. Estas empresas de lobby se
especializan en asesorar a grupos de inters acerca del diseo de las polticas y sobre la
legislacin en la UE, y tambin organizan campaas de sensibilizacin. Los clientes de estas
empresas de consultora comercial son bsicamente empresas privadas, sirviendo estas
consultoras de mtodo alternativo y ms directo para que las empresas influyan en las
instituciones de la UE, en lugar de emprender acciones por medio de una asociacin industrial
o una agrupacin empresarial europea.
Las organizaciones que representan intereses ms amplios (difusos) del pblico son
menos numerosas en Bruselas, pero no obstante estn presentes. De hecho, hay ms de 400
grupos de inters y organizaciones no gubernamentales distintos, que representan a un amplio
abanico de intereses de los ciudadanos, tales como grupos de defensa de los consumidores,
grupos ecologistas, grupos de temas relacionados con la mujer y otros muchos. Tambin hay
24 grupos que representan a los sindicatos internacionales, europeos y nacionales.
En 2005 surgi la Iniciativa Europea en favor de la Transparencia (IET) en respuesta a la
creciente preocupacin sobre las relaciones entre los que hacen lobby y las instituciones de la
UE. La IET inclua, entre otras cosas, un registro voluntario de los intereses para aquellos
grupos que desean acceder a la Comisin. Para estar incluidos en l, los representantes de
intereses deben aceptar un Cdigo de conducta que establece obligaciones concretas
financieras, de transparencia y de comportamiento, para los grupos y las personas.
El registro de intereses de la Comisin proporciona un indicador til sobre el volumen
de actividades de los grupos de inters en Bruselas segn el mbito de las polticas de que se
trate. Un gran nmero de grupos se ha registrado en las principales reas de inters para
78
lOMoARcPSD

empresas y productores, como son la empresa, el mercado interno y la agricultura. Sin

embargo, un gran nmero de grupos tambin se ha registrado en las reas de inters donde
los grupos de ciudadanos y las ONG son los principales actores, como son las reas de medio
ambiente, sanidad, proteccin de los consumidores, asuntos sociales, educacin, investigacin,
cultura, derechos humanos, desarrollo, empleo, justicia y asuntos de interior.
6.2.1. Intereses empresariales: las grandes empresas como actores polticos
Las empresas privadas comenzaron a ejercer presin (lobby) sobre el proceso poltico
en los setenta y ochenta, cuando los gobiernos europeos empezaron a establecer normas en el
mercado con nuevas formas de regulacin econmica y social. Sin embargo, en lo relativo al
mercado nico europeo, estas normas se fijan casi exclusivamente en el mbito europeo, por
lo que los intereses empresariales se ven naturalmente atrados hacia el nuevo centro poltico.
Los intereses empresariales no slo han reaccionado ante el surgimiento de
competencias reguladoras en Bruselas, sino que tambin han fomentado su desarrollo.
Aunque determinadas industrias europeas se han opuesto al libre comercio mundial, la
mayora de los sectores de la economa europea se han mostrado a favor de eliminar las
barreras para el libre movimiento de bienes, servicios, capital y mano de obra en Europa.
Los intereses empresariales estn muy bien organizados en Bruselas y disponen de
considerables recursos financieros y abundante personal que los apoya. La principal
organizacin que da cabida a las empresas es Business Europe, una confederacin que rene a
39 federaciones nacionales de empresas procedentes de 33 Estados. Business Europe
desempea un papel destacado en el diseo de las polticas de la UE y sus directivos se renen
peridicamente con la Comisin, el Consejo y el Parlamento Europeo.
Un grupo especialmente influyente es la Mesa Redonda Europea de Industriales,
fundada por un selecto grupo de directivos empresariales de algunas de las mayores empresas
de Europa. Su principal centro de atencin durante los ochenta era el proyecto de mercado
nico con el fin de fomentar la eliminacin de barreras tcnicas para el comercio en Europa,
evitando al mismo tiempo que se introdujeran normas sociales y medioambientales estrictas
que pudieran imponer costes a las empresas.
Sin embargo, no se debe pensar en los intereses empresariales como un bloque
monoltico en el proceso poltico de Bruselas. Las empresas individuales que persiguen sus
propios intereses polticos estn en el centro del sistema de lobby. A menudo tienen intereses
polticos divergentes que compiten entre s. Por lo tanto, las empresas individuales slo
participarn en organizaciones que engloben a otras si los beneficios derivados de la
colaboracin con otras empresas son mayores que los costes derivados de la competencia con
las dems a la hora de conseguir ms influencia.
En general, en el transcurso de los ltimos 20 aos, ha habido un cambio importante,
ya que las grandes empresas han dejado de asignar sus recursos de lobby a los actores de nivel
nacional y los han asignado a actores de nivel europeo. Entre 1994 y 2004 hubo una leve
disminucin en la cantidad de recursos dedicados a presionar a la Comisin y un espectacular
incremento de los recursos destinados a presionar al Parlamento Europeo. De hecho, en 2004
las empresas dijeron que haban asignado cantidades de recursos similares para presionar a la
Comisin y al Parlamento Europeo y los eurodiputados.
6.2.2. Poder compensatorio: intereses pblicos, movimientos sociales y sindicatos
Los grupos con intereses a menudo diametralmente opuestos a los propietarios de
empresas no estuvieron bien representados en Bruselas hasta principios de los noventa. Los
representantes de una multitud de intereses sociales han estado formalmente representados
en el Comit Econmico y Social Europeo desde su creacin despus del Tratado de Roma, en
un intento social por establecer un elemento de corporativismo en el proceso poltico de la UE.
Pero este Comit es puramente consultivo y sirve principalmente para proporcionar informes
sobre la legislacin, que son examinados despus por el Parlamento Europeo, el Consejo y la
Comisin. Tras el Acta nica Europea y el Tratado de Maastricht, un amplio abanico de
intereses sociales, como los sindicatos, los ecologistas y los grupos de defensa de los
79
lOMoARcPSD

consumidores se interesaron por Bruselas a raz de las nuevas competencias polticas de la UE

en reas como la salud y la seguridad en el trabajo, la poltica medioambiental, la proteccin
de los consumidores y la poltica social. Sin embargo, hasta la dcada de los noventa estos
grupos no comenzaron realmente a competir con los grupos empresariales en condiciones ms
igualitarias.
En 1973 se cre la Confederacin Europea de Sindicatos (CES), organizacin que
aglutina a 82 federaciones de sindicatos nacionales en 36 Estados, as como a 12 federaciones
industriales europeas. Igual que le ocurre a Business Europe, el nmero y la diversidad de los
miembros de la CES hacen que resulte difcil construir una estrategia sindical coherente a nivel
europeo. Tambin como Business Europe, la CES forma parte de una red de grupos de inters
pblico con opiniones parecidas, aunque sus miembros tienen pocos recursos y an menos
oportunidades de llevar a cabo estrategias alternativas de lobby, en comparacin con los
intereses de las empresas privadas.
La CES recibi un gran estmulo con el Tratado de Maastricht, que institucionaliz el
dilogo social en la esfera de la poltica social. El Acuerdo de Maastricht sobre la poltica social
ampli las competencias de la UE en el mbito de la poltica social para todos los Estados
miembros exceptuando el Reino Unido. Conforme al contenido del acuerdo, la Comisin tiene
la obligacin legal de consultar tanto a las empresas como a los trabajadores antes de
presentar cualquier propuesta de legislacin sobre poltica social. Adems, un Estado miembro
puede solicitar que las empresas y los trabajadores procuren alcanzar un acuerdo sobre la
aplicacin de directivas aprobadas de conformidad con el Acuerdo Social. Ms an, si las
empresas y los trabajadores alcanzan un acuerdo colectivo sobre un determinado tema de
poltica, ste puede servir como sustituto directo de la legislacin de la UE. Estas normas
proporcionan a los interlocutores sociales un considerable poder a la hora de fijar la agenda en
la esfera de la poltica social. En otras palabras, se trata de un modelo clsico de
corporativismo en un rea central y fundamental de la poltica socio-econmica der la UE.
Sin embargo, el dilogo social no ha sido un xito completo desde el punto de vista de
los intereses de los trabajadores. A finales de los noventa, la institucionalizacin del
corporativismo en la esfera de la poltica social concedi a los intereses empresariales un
poder de veto sobre la legislacin que posiblemente las organizaciones de trabajadores no han
sido capaces de contrarrestar incluso en un Consejo de la UE o un Parlamento Europeo
dominados en aquel momento por el centro-izquierda. Pese a la toma de decisiones de la UE,
casi corporativista sobre los derechos laborales en toda Europa, hay pocas seales que
indiquen que se est desarrollando un verdadero sistema transnacional de relaciones
laborales. No existen convenios colectivos para toda Europa en ningn sector industrial
importante, ni siquiera dentro de las empresas multinacionales. En consecuencia, los intereses
de los trabajadores tienen menos influencia en promedio a nivel europeo que los intereses
empresariales, y tambin tienen menos influencia que la que tenan a nivel nacional. Los
defensores de los intereses de los trabajadores a menudo se quejan de la gradual erosin del
corporativismo nacional en el proceso de integracin econmica de la UE y lamentan el
traspaso al nivel europeo de las competencias reguladoras sobre el mercado de trabajo.
No obstante, si bien es posible que los intereses de los trabajadores se hayan visto
debilitados por la transferencia de los poderes de diseo de las polticas y toma de decisiones a
la UE, otros intereses difusos han tenido ms xito a la hora de cuestionar el dominio de los
intereses empresariales en Bruselas. Para muchos de estos grupos, la integracin en la UE ha
abierto nuevos canales que les han permitido ir directamente a Bruselas, pasando por encima
de los polticos y los burcratas nacionales.
En el rea del medio ambiente, diez grupos componen las ONG medioambientales
denominadas las 10 Verdes. En la esfera de los intereses de los consumidores, el principal
grupo de inters es la Organizacin Europea de los Consumidores. Un gran nmero de ONG
sociales representan a un amplio abanico de otros intereses pblicos, que se renen en Social
Platform. A diferencia de los grupos de defensa del medio ambiente, los dems grupos renen
80
lOMoARcPSD

diversas asociaciones nacionales con menos capacidad por tanto para desarrollar estrategias
innovadoras de presin y lobby. Como ocurre con el movimiento en favor de los derechos
laborales, la principal fuente de poder e influencia para estos intereses pblicos es la Comisin.
Prcticamente todos los grupos de inters medioambientales, de consumidores y otros
obtienen su principal fuente de financiacin en el presupuesto de la UE, va las distintas
direcciones generales de la Comisin. La comisin tambin ha sido decisiva a la hora de
organizar foros que proporcionan a estos grupos el acceso al proceso poltico de la UE.
Las estrategias corporativistas y neopluralistas de la Comisin tienen varias
consecuencias negativas potenciales. Una de ellas es que, al ser la Comisin quien financia a
los grupos de inters, es posible que est reduciendo la credibilidad de la informacin que
recibe de estos grupos, puesto que los grupos tienen inters en proporcionar una informacin
a la Comisin que ellos consideran que les ayudar a que sta les siga financiando. Otra
consecuencia es que la Comisin ha creado de hecho grupos de dentro y grupos de fuera.
La Confederacin Europea de sindicatos, la Organizacin Europea de los Consumidores
y la Oficina Medioambiental Europea estn claramente dentro del proceso poltico de la UE.
Otros grupos no estn suficientemente representados en las estructuras formales de
representacin de la UE. Uno de los resultados de excluir determinados intereses de la
estructura elitista de la representacin de grupos de inters en la UE es la creciente utilizacin
de formas ms directas de accin colectiva contra instituciones de la UE, por ejemplo en forma
de manifestaciones en Bruselas y otros tipos de protesta contra las instituciones de la UE.
6.2.3. Intereses territoriales: en el corazn de la gobernanza multinivel
Otro conjunto de intereses no empresariales que desempean un papel importante en
el procedimiento de diseo de las polticas y la toma de decisiones de la UE son las regiones.
Casi 200 autoridades regionales o sub-estatales tienen oficinas en Bruselas. Esto incluye las
oficinas de representacin de los gobiernos estatales de los sistemas federales alemn, belga y
austraco, los consejos regionales y otros rganos oficiales de los Estados descentralizados de
Italia, Francia y Espaa, los rganos de gobierno local de los Estados unitarios de los dems
Estados miembros, y diversas asociaciones intermedias de autoridades locales, comunidades,
municipios, pueblos, ciudades, regiones y unidades sub-estatales de dentro y fuera de la UE.
Algunos de estos grupos regionales tenan representacin en Bruselas desde principios
de los setenta, pero la mayora slo empez a movilizarse a finales de los ochenta, tras la
reforma de las polticas regionales de la UE. Por una parte, la Comisin procur que los
intereses regionales se involucraran en el inicio, la aprobacin y la aplicacin de la poltica
regional. Por otra, los intereses regionales aprovecharon al mximo la oportunidad de eludir y
circunvalar a los gobiernos nacionales, muchos de ellos de pertenencia opuesta o que
recortaban gastos regionales a nivel nacional. La colaboracin entre la Comisin y los
gobiernos regionales se transform en el principio rector en esta rea de poltica.
La participacin formal de las regiones en el diseo de las polticas y la toma de
decisiones de la UE se institucionaliz an ms con la creacin del Comit de las Regiones
(CDR) en el Tratado de Maastricht. En l, las asociaciones transnacionales fueron sustituidas
por representantes de los gobiernos regionales y locales de cada Estado miembro. Algunos de
estos representantes eran nombrados por el gobierno central, pero la mayora lo eran de
forma independiente por rganos regionales. El Tratado de Maastricht especificaba que el CDR
tena derecho a ser consultado no slo para aprobar y aplicar polticas regionales de la UE sino
tambin en todas aquellas reas de poltica que tuvieran repercusiones para la cohesin
econmica y social europea. Las regiones suelen abrir oficinas en Bruselas, no a causa de las
competencias de la UE, sino debido a sus propias competencias e incentivos respecto de los
gobiernos nacionales. De modo que los gobiernos regionales con el mayor elenco de
competencias polticas tienen todos oficinas en Bruselas.
La consecuencia de todo esto es la emergencia de un sistema de gobernanza
multinivel, donde las polticas se hacen mediante la interaccin entre autoridades regionales,
nacionales y de nivel europeo. Debido al papel de las autoridades regionales en el
81
lOMoARcPSD

funcionamiento de los fondos estructurales, el enfoque de la gobernanza multinivel se elabor

en primer lugar en la investigacin sobre poltica regional de la UE. A medida que los intereses
regionales se han ido incorporando a las dems polticas de la UE, y a medida que la
deliberacin y la aplicacin de las polticas de la UE han incluido a un nmero creciente de
participantes en los niveles regional y local, el concepto de gobernanza multinivel ha ido
evolucionando hasta transformarse en un modelo general de la toma de decisiones de la UE.
6.3. Explicacin sobre la pauta de representacin de intereses
El sistema de representacin de intereses a nivel europeo ha ido evolucionando con la
interaccin entre la creciente demanda de acceso en el proceso poltico de la UE por parte de
actores no estatales y la oferta de acceso realizada por funcionarios de las instituciones de la
UE, especialmente por funcionarios y asesores polticos en la Comisin y por parte de los
parlamentarios europeos, sus ayudantes y funcionarios en la administracin del Parlamento
Europeo. Los objetivos de estos actores no han variado: para los grupos de inters se trata de
lograr resultados polticos cercanos a sus intereses, y para los gobiernos que son actores de la
UE se trata de alcanzar ms poder e influencia en el procedimiento de toma de decisiones de
la UE. Sin embargo, las estrategias de los actores han ido modificndose en respuesta a una
cambiante estructura de oportunidades en la UE y en funcin de cmo varan dichas
estructuras en los distintos sectores de las polticas.
6.3.1. Demanda de acceso: los efectos de la globalizacin y la integracin europea
En el lado de la demanda, los intereses pblicos y privados en Europa han asistido a
una transformacin de las instituciones econmicas y polticas desde los sesenta. En primer
lugar, la globalizacin de la economa ha puesto en tela de juicio las pautas tradicionales de las
relaciones entre capital y trabajo en Europa. La eliminacin de las barreras arancelarias y la
consiguiente globalizacin de los mercados de productos han obligado a las empresas
individuales a competir en los mercados internacionales para desarrollar nuevas estrategias
competitivas. Una vez liberadas de los lmites a los movimientos de capitales, estas estrategias
han incluido deslocalizaciones, fusiones, empresas conjuntas, especializacin y diversificacin
internacionales. En consecuencia, las empresas se han visto abocadas a volverse
multinacionales para poder sobrevivir.
Esto ha generado nuevas relaciones entre los actores econmicos y los estatales. Por
una parte, la globalizacin y la integracin de los mercados en Europa crean nuevas presiones
competitivas para los intereses econmicos internos, que motivan a algunos intereses
nacionales a acudir a sus gobiernos solicitando su proteccin. Por otra parte, las empresas
multinacionales no estn tan interesadas en garantizar la proteccin nacional de sus productos
y mercados sino en conseguir polticas transnacionales que aumenten sus oportunidades de
mercado y la productividad de sus activos. En lugar de presionar y hacer lobby para conseguir
proteccin nacional, las empresas presionan cada vez ms a los polticos y los reguladores para
garantizar polticas neoliberales y desreguladoras. Desde el punto de vista de una empresa, las
ventajas de la negociacin corporativista nacional con actores estatales y de representacin de
los trabajadores han disminuido a medida que han aumentado los beneficios derivados de las
acciones privadas. Por tanto, la globalizacin ha socavado la capacidad de los funcionarios
estatales nacionales para incorporar actores empresariales en los modelos corporativistas de
intermediacin de intereses en el sistema nacional.
En segundo lugar, la estructura de oportunidades para los intereses sociales y
econmicos en Europa se ha visto transformada por la acumulacin y concentracin de
funciones reguladoras del mercado en el mbito europeo, especialmente en la Comisin. A las
empresas no les interesan las grandes prioridades del gasto pblico, que siguen estando
controladas por los gobiernos nacionales. Lo que les interesa son las normas que rigen la
produccin, distribucin e intercambio de bienes y servicios en el mercado. Las empresas
multinacionales se dieron cuenta que al estar centralizadas las normativas de mercados en las
instituciones de la UE, los costes de transaccin que conlleva el hacer negocio en Europa
82
lOMoARcPSD

disminuiran considerablemente. Por consiguiente, las empresas estuvieron entre los

defensores ms elocuentes del mercado nico, y desde su establecimiento se ha confirmado la
posicin de Bruselas como centro de las estrategias de lobby.
No obstante, los incentivos para que los intereses empresariales presionen a la UE
varan segn el sector econmico del que se trate. Las preferencias de las empresas en favor
de la regulacin del mercado a nivel europeo dependen del tamao de la amenaza de la
competencia por parte de empresas procedentes de fuera de la UE, as como de los costes de
transaccin derivados del traslado de activos y del cambio en los niveles de produccin en su
sector econmico. Los sectores econmicos con una fuerte competencia y altos costes de
transaccin fueron las primeras en movilizarse para intentar convencer a los que disean las
polticas y toman decisiones en la UE de que introdujeran la integracin y regulacin del
mercado en toda Europa en sus sectores, con el fin de fomentar la consolidacin industrial en
el mercado nico europeo. Adems, en funcin de hasta qu punto el sector de una empresa
est expuesto a las polticas reguladoras de la UE, aumentar o disminuir la probabilidad de
que una empresa abra una oficina en Bruselas y presione a la Comisin y al Parlamento.
En cuanto a los intereses que compensan los de las empresas privadas, cuando hay un
nico centro poltico que regula el mercado europeo, tambin es menor el coste de movilizar a
los que se oponen a los intereses empresariales. En lugar de intentar impedir recortes de
costes en toda la industria en varios Estados de la UE, los intereses pblicos con un plan de
accin transnacional coordinado pueden ir directamente a Bruselas para realizar campaas a
favor de las causas que defienden.
Por lo tanto, factores similares influyen en la demanda de acceso de los intereses
privados y pblicos a los que disean las polticas y toman las decisiones en la UE. Impulsados
por la globalizacin econmica, y con el objetivo de fomentar la liberalizacin del mercado, las
empresas privadas han abandonado la intermediacin de sus intereses nacionales y prefieren
la accin directa a nivel europeo. Impulsados por la europeizacin poltica y la expansin de las
polticas de la UE a un amplio abanico de cuestiones sociales y econmicas, los intereses
difusos se han dirigido a Bruselas como nuevo centro poltico donde defender sus intereses en
toda Europa, como actividad adicional y a veces sustitutiva de las estructuras nacionales de
intermediacin de intereses. Sin embargo, las estructuras nacionales de oportunidad tambin
generan incentivos para que se movilicen intereses difusos a nivel europeo, de modo que los
grupos marginados por los gobiernos nacionales tienen ms deseos de defender sus intereses
en Bruselas que los grupos que disfrutan de elevados niveles de apoyo nacional y pblico por
parte de un partido o gobierno.
Por otra parte, los poderes de fijacin de la agenda de la Comisin y el Parlamento
Europeo varan segn las esferas polticas y los procedimientos legislativos, lo que a su vez
influye en los incentivos que los grupos de inters tanto pblicos como privados tienen a la
hora de hacer lobby. Se hallan niveles ms elevados de actividad de presin y lobby a las
instituciones de la UE sobre polticas reguladoras, donde la Comisin tiene un papel
importante a la hora de fijar la agenda, que sobre polticas de gasto de la UE, donde los
poderes de fijacin de la agenda de la Comisin son menores a consecuencia de las normas de
toma de decisiones intergubernamentales para estas polticas.
6.3.2. Oferta de acceso: conocimientos e informacin significan poder legislativo
La institucin clave en la oferta de acceso a intereses no estatales es la Comisin, que
tiene un incentivo para conceder acceso a los grupos de inters privado a cambio de
informacin y conocimientos especializados. Teniendo en cuenta el tamao y la complejidad
de la tarea de regular un mercado nico de ms de 500 millones de personas y 28 sistemas
reguladores nacionales, la Comisin es una burocracia extremadamente pequea. No es
sorprendente que los funcionarios a menudo carezcan de la suficiente informacin y
conocimientos acerca de las prcticas y los problemas de un sector. Ya en 1992 la Comisin
desarroll un dilogo abierto y estructurado con los grupos de intereses especiales.
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lOMoARcPSD

La relacin entre la Comisin y los grupos de inters se ha desarrollado

considerablemente desde los noventa. El Tratado de msterdam indicaba que la Comisin
debera consultar ampliamente antes de proponer textos legislativos y, en su caso, publicar
los documentos de consulta. La Comisin publica Libros Verdes y Libros Blancos para facilitar
el procedimiento de comunicacin y consulta. Los Libros Verdes exponen las ideas bsicas
sobre las que se apoya un posible texto legislativo, mientras que los Libros Blancos contienen
un conjunto de propuestas formales que, de ser aprobadas, tendrn por resultado un proyecto
de directiva o de norma, o un grupo de propuestas legislativas. En los memorandos
explicativos que acompaan a los Libros Verdes, a la Comisin le gusta explicar cmo tuvo en
cuenta las opiniones de diversos grupos de inters en el procedimiento de consultas.
El Parlamento Europeo ha llevado a cabo una estrategia similar a la de la Comisin. Si
bien no es su responsabilidad iniciar las polticas, sus poderes legislativos se han visto
incrementados, transformndolo en un objetivo cada vez ms popular para los grupos de
inters. Desde el punto de vista del Parlamento, ms poder significa una mayor necesidad de
conocimientos polticos detallados para que pueda competir eficazmente con el Consejo y la
Comisin en el procedimiento legislativo. Mientras el Consejo cuenta con las administraciones
pblicas nacionales para recibir informacin, los parlamentarios europeos tienen recursos de
personal y presupuestos de investigacin limitados. Por lo tanto, cuando preparan los informes
legislativos, los ponentes buscan grupos de inters clave para sondear sus opiniones. Desde el
otro punto de vista, los grupos de inters tienen muy buena informacin sobre qu
eurodiputado tiene ms influencia a la hora de examinar el texto legislativo, y algunos grupos
de inters incluso proporcionan enmiendas cuidadosamente redactadas a los ponentes y a
otros miembros influyentes de las comisiones, acabando a menudo dichas enmiendas dentro
del texto legislativo definitivo que se aprueba en el Parlamento y el Consejo.
La motivacin principal de la Comisin y el Parlamento Europeo para ofrecer a los
grupos de inters el acceso al procedimiento de diseo de las polticas y la toma de decisiones
es que estos actores aumenten su influencia en el procedimiento legislativo de la UE. En
comparacin con los funcionarios nacionales, los Comisarios y los europarlamentarios tienen
pocos recursos. Por tanto, usar los grupos de inters para que proporcionen informacin y
conocimientos aumenta las posibilidades de que los funcionarios de la Comisin y los
parlamentarios europeos puedan conseguir las polticas que desean. Los grupos de inters
poseen una gama de recursos que pueden ofrecer a los funcionarios de la Comisin y a los
eurodiputados. Adems de la informacin y los conocimientos que aportan, los grupos de
inters pueden influir en las organizaciones nacionales que los integran y pueden ayudar a
aplicar las polticas. La Comisin y el Parlamento pueden usar estos recursos para desbaratar la
oposicin de determinados gobiernos a una propuesta en el Consejo.
Mientras que la movilizacin de la opinin pblica y los intereses de los ciudadanos en
el mbito nacional pueden fortalecer la posicin de los gobiernos nacionales en el Consejo, la
movilizacin e incorporacin de grupos de inters pueden fortalecer la posicin de las
instituciones supranacionales. En consecuencia, la estructura institucional del sistema de la UE
presenta un incentivo para que la Comisin y el Parlamento Europeo proporcionen espacio y
recursos de negociacin a los grupos que representan a electorados socio-econmicos
transnacionales, incluidos el movimiento de los trabajadores, los ecologistas, los consumidores
y las ONG sociales, adems de empresas y organizaciones empresariales individuales.
Para qu sirven los lobbies?
Desde el punto de vista de la demanda (empresas):
Proteccin frente al exterior.
Marco regulatorio.
Liberalizacin de mercado: polticas de competencia.
Desde el punto de vista de la oferta (Comisin y Parlamento):
Recabar informacin de calidad.
Detectar potenciales conflictos entre intereses.
Obtener apoyo poltico.
84
lOMoARcPSD

6.4. Conclusin: intereses que compiten en igualdad de condiciones

El sistema de representacin de intereses a nivel europeo es extremadamente denso.
Los intereses empresariales, que tienen ms incentivos y bastantes ms recursos financieros y
polticos que los intereses pblicos, son muy hbiles en el juego de Bruselas. A primera vista,
esto hace que la poltica de los grupos de presin e inters en la UE se parezca mucho al
pluralismo primitivo en EEUU, donde hay poco poder compensatorio para bloquear la
manipulacin del proceso poltico por parte de los que poseen el capital. Sin partidos polticos
europeos cohesionados que puedan fomentar intereses pblicos ms amplios, es posible que
los intereses difusos luchen para competir con lobbies empresariales extremadamente ms
organizados y con muchos ms recursos. Esta visin de una Europa dominada por una alianza
de grandes empresas en contra de los pueblos europeos era una crtica habitual de los
partidos de la izquierda y los estudiosos marxistas en los setenta y principios de los ochenta.
No obstante, los intereses empresariales no tienen todo a su favor. Por una parte, la
centralizacin de la regulacin de los mercados en Bruselas proporciona un centro de atencin
parta que los intereses pblicos, tales como sindicatos y grupos medioambientales, se
organicen a nivel europeo. Por otra parte, la rivalidad entre instituciones de la UE proporciona
un incentivo para que la Comisin y el Parlamento Europeo den acceso a grupos
infrarrepresentados, e incluso los financien. El fomento de alianzas transnacionales que
abarcan ambos lados de un debate poltico fortalece la capacidad de informacin y la
credibilidad de estos actores supranacionales frente al Consejo. Adems, al fomentar el
surgimiento de lealtades que superan las divisiones nacionales, estas estrategias aumentan las
bases de apoyo pblico para la Comisin y el Parlamento Europeo.
Finalmente, en el nivel nacional, la representacin de intereses existe junto con la
poltica democrtica de masas. La UE no es un sistema completamente democrtico. Algunos
estudiosos y activistas opinan que una vibrante sociedad civil en Bruselas podra ser un modo
de acercar la UE a los ciudadanos. Sin embargo, otros son ms escpticos, y sealan entre
otras cosas el inevitable elitismo de la comunidad de los grupos de inters y de presin en
Bruselas. Adems, el apoyo pblico a la UE ha disminuido, mientras el volumen y la densidad
de las actividades de los grupos de inters han aumentado en Bruselas. Est claro que los
ciudadanos no estn convencidos de que una vibrante sociedad civil en Bruselas sea suficiente
para legitimar a un gobierno europeo. Como ocurre a escala nacional en Europa, es poco
probable que los grupos de inters sean nunca algo ms que lubricantes (vitales) de la
maquinaria de diseo de polticas y toma de decisiones de la UE.
Teoras sobre los grupos de inters
Cules son los supuestos tericos y prcticos del modelo pluralista? La idea central de este
modelo es que el acceso abierto de los ciudadanos particulares y los grupos organizados a los que
disean las polticas proporciona controles y contrapesos frente a funcionarios estatales poderosos, o
frente a la posibilidad de que un grupo en particular secuestre esa poltica. El principal supuesto en que
se basa el pluralismo es que para cada grupo que presiona en uno de los lados de un debate, otro grupo
presentar la opinin contraria. Si las divisiones sociales se entrecruzan, habr mltiples oposiciones a
cualquier grupo determinado. En otras palabras, siempre hay un poder compensatorio frente a
cualquier grupo bien organizado que intente favorecer sus intereses privados contra un inters
pblico ms amplio. Por lo tanto, es requisito fundamental del modelo pluralista que los intereses
opuestos tengan igualdad de acceso al proceso poltico. Ver pgina 77.
Qu importancia tienen las divisiones sociales en el modelo pluralista? Ver respuesta a la
pregunta anterior. Ver pgina 77.
Qu es mejor, que las divisiones sociales se entrecrucen, o que se solapen? Justifique su
respuesta. Ver respuestas a las dos preguntas anteriores. Ver pgina 77.
Por qu, segn Mancur Olson, es posible que un modelo abierto de representacin de intereses
acabe concediendo ms poder a unos grupos frente a otros? Segn Olson, los grupos privilegiados e
intermedios a menudo triunfan frente a fuerzas numricamente superiores en grupos amplios o latentes
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lOMoARcPSD

porque los primeros generalmente estn organizados y suelen ser activos, mientras que los segundos
normalmente estn desorganizados y suelen ser inactivos. El motivo de esta disparidad, segn Olson, es
la lgica de la accin colectiva, donde hay importante incentivos a la hora de unirse a un grupo que
persigue beneficios solamente para los miembros del grupo (intereses privados), mientras que hay
escasos incentivos a la hora de unirse a un grupo que persigue beneficios para toda la sociedad
(intereses pblicos). En lo que atae a los intereses pblicos, la gente puede simplemente subirse al
carro de las acciones de los dems. En relacin con esta idea, es ms probable que puedan organizarse
los intereses concentrados, como los grupos que representan intereses particulares de productores, y
es menos probable que se puedan organizar los intereses difusos, que representan los intereses de la
sociedad en su conjunto. Estas lgicas sugieren que, en lugar de una igualdad de condiciones pluralista,
un acceso abierto al gobierno puede conducir a fuertes presiones sobre los cargos pblicos y los
funcionarios por parte de grupos bien organizados y concentrados, dando lugar a resultados de poltica
que beneficiaran a los intereses especiales a expensas de la sociedad en su conjunto. Ver pgina 77.
Segn la lgica de la accin colectiva, los ciudadanos tienen ms tendencia a defender unos
intereses que otros? Qu intereses son estos? Los intereses concentrados. Ver respuesta a la pregunta
anterior. Ver pgina 77.
Cul es la principal crtica al modelo pluralista? Ver respuestas a las dos preguntas anteriores.
Ver pgina 77.
En qu consiste el modelo corporativista? De qu manera se representan los intereses sociales
en ste? En el modelo corporativista, el Estado supone que la principal divisin de la sociedad se ubica
entre empresarios y trabajadores. Para fomentar un equilibrio de poder igualitario entre estas dos
fuerzas, el Estado reconoce, otorga licencias y concede monopolios de representacin a las dos partes
de cada lado de la divisin de clases: son los interlocutores sociales. En lugar de usar redes polticas
abiertas, los representantes de los empresarios y los sindicatos participan en reuniones tripartitas
cerradas con altos funcionarios del Estado. Si se puede alcanzar un acuerdo en estas reuniones, se
supone entonces que esta poltica reflejar un amplio consenso social. Ver pginas 77 y 78.
De qu manera superan los neopluralistas las limitaciones del modelo pluralista en lo que a la
representacin de intereses se refiere? Los neopluralistas sostienen que los sesgos del pluralismo se
pueden superar si los altos funcionarios del Estado dejan de ser rbitros neutrales. En este modelo, los
burcratas buscan deliberadamente los intereses pblicos infrarrepresentados, les ofrecen subsidios y
les conceden acceso. Sin embargo, a diferencia del corporativismo, el neopluralismo no implica
privilegiar a un determinado conjunto de intereses sociales. En cambio, para cada tema poltico, el
Estado favorece al grupo que representa al inters pblico determinado que est en juego. Ver pg. 78.
Qu diferencias hay en el papel que juega el Estado en el modelo pluralista, corporativista y
neopluralista? En el modelo pluralista, los funcionarios del gobierno deben actuar como rbitros
neutrales. En el modelo corporativista, el Estado trata de fomentar un equilibrio de poder igualitario
entre las fuerzas. En el modelo neopluralista, para cada tema poltico, el Estado favorece al grupo que
representa al inters pblico determinado que est en juego. Ver pginas 77 y 78.
Enumere cuatro efectos negativos de los modelos corporativista y neopluralista. 1) Los sistemas
corporativistas privilegian arbitrariamente a determinados grupos sociales mientras excluyen a otros. 2)
En el sistema corporativista, las grandes empresas y los trabajadores industriales comparten similares
intereses de productores y, por tanto, a menudo fomentan estos intereses a expensas de los
intereses difusos de consumidores y contribuyentes. 3) Necesitar el consentimiento de ambos lados
de la industria, o de todos los intereses culturales/nacionales, reduce la capacidad de los que disean las
polticas para poder cambiarlas. 4) Incluso en el neo-pluralismo, proporcionar fondos estatales a grupos
de intereses pblicos introduce un incentivo perverso para que los grupos se organicen con la finalidad
de asegurar los subsidios estatales a sus organizaciones, en lugar de intentar promover las opiniones
polticas de sus miembros. Ver pgina 78.
Qu razones se enumeran para defender la superioridad del modelo pluralista frente al
corporativista? 1) Los intereses s que se organizan cuando el tema es relevante. 2) La informacin es
tan importante como el poder organizativo. Ver pgina 78.
Lobbies en Europa
Cules son las caractersticas ms importantes de la representacin de los intereses
empresariales y los intereses colectivos en Europa? Los grupos que representan intereses empresariales,
de productores y de profesionales son los ms numerosos. Estas empresas de lobby se especializan en
asesorar a grupos de inters acerca del diseo de las polticas y sobre la legislacin en la UE, y tambin
organizan campaas de sensibilizacin. Los clientes de estas empresas de consultora comercial son
86
lOMoARcPSD

bsicamente empresas privadas. Las organizaciones que representan intereses ms amplios (difusos) del
pblico son menos numerosas y representan a un amplio abanico de intereses de los ciudadanos,
tales como grupos de defensa de los consumidores, grupos ecologistas, grupos de temas relacionados
con la mujer y otros muchos. Tambin hay grupos que representan a los sindicatos internacionales,
europeos y nacionales. Ver pgina 78.
Qu es y en qu consiste la Iniciativa Europea a favor de la Transparencia? La Iniciativa
Europea en favor de la Transparencia (IET) surgi en respuesta a la creciente preocupacin sobre las
relaciones entre los que hacen lobby y las instituciones de la UE. La IET inclua, entre otras cosas, un
registro voluntario de los intereses para aquellos grupos que desean acceder a la Comisin. Ver pg. 78.
Por qu los intereses empresariales se han mostrado siempre muy partidarios del proceso de
integracin europeo? Aunque determinadas industrias europeas se han opuesto al libre comercio
mundial, la mayora de los sectores de la economa europea se han mostrado a favor de eliminar las
barreras para el libre movimiento de bienes, servicios, capital y mano de obra en Europa. Ver pgina 79.
Cules son las principales organizaciones de representacin de los intereses empresariales en
la UE? La principal organizacin que da cabida a las empresas es Business Europe, una confederacin
que rene a 39 federaciones nacionales de empresas procedentes de 33 Estados. Business Europe
desempea un papel destacado en el diseo de las polticas de la UE y sus directivos se renen
peridicamente con la Comisin, el Consejo y el Parlamento Europeo. Otro grupo especialmente
influyente es la Mesa Redonda Europea de Industriales, fundada por un selecto grupo de directivos
empresariales de algunas de las mayores empresas de Europa. Ver pgina 79.
Explique de qu manera ha evolucionado la actividad de lobby de las empresas en el mbito
europeo en los ltimos aos. Sobre qu institucin o instituciones concentran sus actuaciones? En
general, en el transcurso de los ltimos 20 aos, ha habido un cambio importante, ya que las grandes
empresas han dejado de asignar sus recursos de lobby a los actores de nivel nacional y los han asignado
a actores de nivel europeo. Entre 1994 y 2004 hubo una leve disminucin en la cantidad de recursos
dedicados a presionar a la Comisin y un espectacular incremento de los recursos destinados a
presionar al Parlamento Europeo. Ver pgina 79.
Cules son los principales representantes del poder compensatorio en Bruselas? La
Confederacin Europea de Sindicatos, las 10 Verdes, la Organizacin Europea de los Consumidores, la
Oficina Medioambiental Europea y Social Platform. Ver pginas 80 y 81.
De qu manera el Tratado de Maastricht reforz el papel de las organizaciones sindicales
europeas? La CES (Confederacin Europea de Sindicatos) recibi un gran estmulo con el Tratado de
Maastricht, que institucionaliz el dilogo social en la esfera de la poltica social. El Acuerdo de
Maastricht sobre la poltica social ampli las competencias de la UE en el mbito de la poltica social.
Conforme al contenido del acuerdo, la Comisin tiene la obligacin legal de consultar tanto a las
empresas como a los trabajadores antes de presentar cualquier propuesta de legislacin sobre poltica
social. Las normas del Acuerdo proporcionan a los interlocutores sociales un considerable poder a la
hora de fijar la agenda en la esfera de la poltica social. Ver pgina 80.
Qu modelo de representacin de intereses ha adoptado la UE: pluralista o corporativista?
Justifique su respuesta. Segn la respuesta a la pregunta anterior, se trata de un modelo clsico de
corporativismo en un rea central y fundamental de la poltica socio-econmica der la UE. Ver pg. 80.
Cmo ha evolucionado en las ltimas dcadas el dilogo social y la representacin de los
intereses de los trabajadores en la UE? Los representantes de una multitud de intereses sociales han
estado formalmente representados en el Comit Econmico y Social Europeo desde su creacin despus
del Tratado de Roma, en un intento social por establecer un elemento de corporativismo en el proceso
poltico de la UE. Tras el Acta nica Europea y el Tratado de Maastricht, un amplio abanico de intereses
sociales, como los sindicatos, los ecologistas y los grupos de defensa de los consumidores se interesaron
por Bruselas a raz de las nuevas competencias polticas de la UE en reas como la salud y la seguridad
en el trabajo, la poltica medioambiental, la proteccin de los consumidores y la poltica social. Sin
embargo, hasta la dcada de los noventa estos grupos no comenzaron realmente a competir con los
grupos empresariales en condiciones ms igualitarias. En 1973 se cre la Confederacin Europea de
Sindicatos (CES), organizacin que aglutina a 82 federaciones de sindicatos nacionales en 36 Estados, as
como a 12 federaciones industriales europeas. Ver respuestas a las dos preguntas anteriores. Ver
pginas 79 y 80.
Qu problemas han encontrado los sindicatos europeos a la hora de hacer valer sus intereses
en el mbito europeo? A finales de los noventa, la institucionalizacin del corporativismo en la esfera de
la poltica social concedi a los intereses empresariales un poder de veto sobre la legislacin que
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lOMoARcPSD

posiblemente las organizaciones de trabajadores no han sido capaces de contrarrestar. Pese a la toma
de decisiones de la UE, casi corporativista sobre los derechos laborales en toda Europa, hay pocas
seales que indiquen que se est desarrollando un verdadero sistema transnacional de relaciones
laborales. No existen convenios colectivos para toda Europa en ningn sector industrial importante, ni
siquiera dentro de las empresas multinacionales. En consecuencia, los intereses de los trabajadores
tienen menos influencia en promedio a nivel europeo que los intereses empresariales, y tambin tienen
menos influencia que la que tenan a nivel nacional. Ver pgina 80.
Cules son las principales caractersticas y diferencias de la representacin de los intereses
medioambientales, de los consumidores y de organizaciones sociales en la UE? A diferencia de los grupos
de defensa del medio ambiente, los dems grupos renen diversas asociaciones nacionales con menos
capacidad por tanto para desarrollar estrategias innovadoras de presin y lobby. Ver pginas 80 y 81.
Quines son ms eficaces en la defensa de sus intereses: las asociaciones sindicales o los
movimientos ecologistas y de defensa medioambiental? Justifique su respuesta. Los movimientos
ecologistas y medioambientales. Ver respuestas a las dos preguntas anteriores. Ver pginas 80 y 81.
Qu crticas cabe formular a las estrategias corporativistas y neopluralistas de la Comisin
Europea? Las estrategias corporativistas y neopluralistas de la Comisin tienen varias consecuencias
negativas potenciales. Una de ellas es que, al ser la Comisin quien financia a los grupos de inters, es
posible que est reduciendo la credibilidad de la informacin que recibe de estos grupos, puesto que los
grupos tienen inters en proporcionar una informacin a la Comisin que ellos consideran que les
ayudar a que sta les siga financiando. Otra consecuencia es que la Comisin ha creado de hecho
grupos de dentro y grupos de fuera. La Confederacin Europea de sindicatos, la Organizacin
Europea de los Consumidores y la Oficina Medioambiental Europea estn claramente dentro del
proceso poltico de la UE. Otros grupos no estn suficientemente representados en las estructuras
formales de representacin de la UE. Uno de los resultados de excluir determinados intereses de la
estructura elitista de la representacin de grupos de inters en la UE es la creciente utilizacin de
formas ms directas de accin colectiva contra instituciones de la UE, por ejemplo en forma de
manifestaciones en Bruselas y otros tipos de protesta contra las instituciones de la UE. Ver pgina 81.
Cules son las principales formas de la representacin de los intereses territoriales en
Bruselas? La participacin formal de las regiones en el diseo de las polticas y la toma de decisiones de
la UE se institucionaliz an ms con la creacin del Comit de las Regiones (CDR) en el Tratado de
Maastricht. En l, las asociaciones transnacionales fueron sustituidas por representantes de los
gobiernos regionales y locales de cada Estado miembro. Algunos de estos representantes eran
nombrados por el gobierno central, pero la mayora lo eran de forma independiente por rganos
regionales. El Tratado de Maastricht especificaba que el CDR tena derecho a ser consultado no slo
para aprobar y aplicar polticas regionales de la UE sino tambin en todas aquellas reas de poltica que
tuvieran repercusiones para la cohesin econmica y social europea. Las regiones suelen abrir oficinas
en Bruselas, no a causa de las competencias de la UE, sino debido a sus propias competencias e
incentivos respecto de los gobiernos nacionales. De modo que los gobiernos regionales con el mayor
elenco de competencias polticas tienen todos oficinas en Bruselas. Ver pginas 81 y 82.
Por qu la Comisin Europea ha favorecido la consolidacin de loa representacin de los
intereses territoriales? Por una parte, la Comisin procur que los intereses regionales se involucraran
en el inicio, la aprobacin y la aplicacin de la poltica regional. Por otra, los intereses regionales
aprovecharon al mximo la oportunidad de eludir y circunvalar a los gobiernos nacionales, muchos de
ellos de pertenencia opuesta o que recortaban gastos regionales a nivel nacional. La colaboracin
entre la Comisin y los gobiernos regionales se transform en el principio rector en esta rea de poltica.
Ver pgina 81.
Explique qu es y hasta qu punto est justificado hablar de una estructura de gobernanza
multinivel en el seno de la UE. La participacin formal de las regiones en el diseo de las polticas y la
toma de decisiones de la UE ha propiciado la emergencia de un sistema de gobernanza multinivel,
donde las polticas se hacen mediante la interaccin entre autoridades regionales, nacionales y de nivel
europeo. Debido al papel de las autoridades regionales en el funcionamiento de los fondos
estructurales, el enfoque de la gobernanza multinivel se elabor en primer lugar en la investigacin
sobre poltica regional de la UE. A medida que los intereses regionales se han ido incorporando a las
dems polticas de la UE, y a medida que la deliberacin y la aplicacin de las polticas de la UE han
incluido a un nmero creciente de participantes en los niveles regional y local, el concepto de
gobernanza multinivel ha ido evolucionando hasta transformarse en un modelo general de la toma de
decisiones de la UE. Ver pgina 82.
88
lOMoARcPSD

Pautas de representacin de intereses

En el lado de la demanda de acceso (de los grupos de inters a las instituciones de la UE), qu
efecto ha tenido la globalizacin y el proceso de integracin europea en la pauta de representacin de
los intereses empresariales y de los intereses difusos? Factores similares influyen en la demanda de
acceso de los intereses privados y pblicos a los que disean las polticas y toman las decisiones en la
UE. Impulsados por la globalizacin econmica, y con el objetivo de fomentar la liberalizacin del
mercado, las empresas privadas han abandonado la intermediacin de sus intereses nacionales y
prefieren la accin directa a nivel europeo. Impulsados por la europeizacin poltica y la expansin de
las polticas de la UE a un amplio abanico de cuestiones sociales y econmicas, los intereses difusos se
han dirigido a Bruselas como nuevo centro poltico donde defender sus intereses en toda Europa, como
actividad adicional y a veces sustitutiva de las estructuras nacionales de intermediacin de intereses. Sin
embargo, las estructuras nacionales de oportunidad tambin generan incentivos para que se movilicen
intereses difusos a nivel europeo, de modo que los grupos marginados por los gobiernos nacionales
tienen ms deseos de defender sus intereses en Bruselas que los grupos que disfrutan de elevados
niveles de apoyo nacional y pblico por parte de un partido o gobierno. Ver pginas 82 y 83.
Por qu las empresas han orientado sus actividades hacia Bruselas en detrimento de los
actores o gobiernos nacionales? La estructura de oportunidades para los intereses sociales y econmicos
en Europa se ha visto transformada por la acumulacin y concentracin de funciones reguladoras del
mercado en el mbito europeo, especialmente en la Comisin. A las empresas no les interesan las
grandes prioridades del gasto pblico, que siguen estando controladas por los gobiernos nacionales. Lo
que les interesa son las normas que rigen la produccin, distribucin e intercambio de bienes y servicios
en el mercado. Las empresas multinacionales se dieron cuenta que al estar centralizadas las normativas
de mercados en las instituciones de la UE, los costes de transaccin que conlleva el hacer negocio en
Europa disminuiran considerablemente. Por consiguiente, las empresas estuvieron entre los defensores
ms elocuentes del mercado nico, y desde su establecimiento se ha confirmado la posicin de Bruselas
como centro de las estrategias de lobby. Ver pginas 82 y 83.
Cmo ha evolucionado la oferta de acceso a los grupos de inters por parte de la Comisin y el
Parlamento Europeo en los ltimos aos? La relacin entre la Comisin y los grupos de inters se ha
desarrollado considerablemente desde los noventa. El Tratado de msterdam indicaba que la Comisin
debera consultar ampliamente antes de proponer textos legislativos y, en su caso, publicar los
documentos de consulta. La Comisin publica Libros Verdes y Libros Blancos para facilitar el
procedimiento de comunicacin y consulta. En los memorandos explicativos que acompaan a los Libros
Verdes, a la Comisin le gusta explicar cmo tuvo en cuenta las opiniones de diversos grupos de inters
en el procedimiento de consultas. El Parlamento Europeo ha llevado a cabo una estrategia similar a la de
la Comisin. Si bien no es su responsabilidad iniciar las polticas, sus poderes legislativos se han visto
incrementados, transformndolo en un objetivo cada vez ms popular para los grupos de inters. Ver
pgina 84.
Enumera brevemente qu factores han intervenido en el incremento del acceso de los grupos de
inters a las instituciones de la UE desde el punto de vista de la oferta y la demanda. La eliminacin de
las barreras arancelarias, la globalizacin de los mercados de productos, los intereses de las empresas
multinacionales, la necesidad de informacin y conocimientos de los funcionarios de las instituciones
europeas. Ver pginas 82, 83 y 84.
Por qu las empresas presionan ms a la UE cuando se trata de polticas reguladoras que
cuando se trata de polticas de gasto? Los poderes de fijacin de la agenda de la Comisin y el
Parlamento Europeo varan segn las esferas polticas y los procedimientos legislativos, lo que a su vez
influye en los incentivos que los grupos de inters tanto pblicos como privados tienen a la hora de
hacer lobby. Se hallan niveles ms elevados de actividad de presin y lobby a las instituciones de la UE
sobre polticas reguladoras, donde la Comisin tiene un papel importante a la hora de fijar la agenda,
que sobre polticas de gasto de la UE, donde los poderes de fijacin de la agenda de la Comisin son
menores a consecuencia de las normas de toma de decisiones intergubernamentales para estas
polticas. Ver pgina 84.
Qu institucin europea es clave desde el punto de vista de la oferta de acceso a intereses noestatales/lobby? Por qu? La institucin clave en la oferta de acceso a intereses no estatales es la
Comisin, que tiene un incentivo para conceder acceso a los grupos de inters privado a cambio de
informacin y conocimientos especializados. Teniendo en cuenta el tamao y la complejidad de la tarea
de regular un mercado nico de ms de 500 millones de personas y 28 sistemas reguladores nacionales,
la Comisin es una burocracia extremadamente pequea. No es sorprendente que los funcionarios a
89
lOMoARcPSD

menudo carezcan de la suficiente informacin y conocimientos acerca de las prcticas y los problemas
de un sector. Ver pgina 83.
Por qu la Comisin Europea encuentra rentable dar acceso a los grupos de presin? Ver
respuesta a la pregunta anterior. Ver pginas 83 y 84.
Qu papel cumplen los Libros Blancos y los Libros Verdes en el proceso de elaboracin de
polticas europeas? La Comisin publica Libros Verdes y Libros Blancos para facilitar el procedimiento de
comunicacin y consulta. Los Libros Verdes exponen las ideas bsicas sobre las que se apoya un posible
texto legislativo, mientras que los Libros Blancos contienen un conjunto de propuestas formales que, de
ser aprobadas, tendrn por resultado un proyecto de directiva o de norma, o un grupo de propuestas
legislativas. En los memorandos explicativos que acompaan a los Libros Verdes, a la Comisin le gusta
explicar cmo tuvo en cuenta las opiniones de diversos grupos de inters en el procedimiento de
consultas. Ver pgina 84.
De acuerdo con los datos disponibles, cmo son las relaciones de los europarlamentarios con
los grupos de inters y qu explica dichas relaciones? Mientras el Consejo cuenta con las
administraciones pblicas nacionales para recibir informacin, los parlamentarios europeos tienen
recursos de personal y presupuestos de investigacin limitados. Por lo tanto, cuando preparan los
informes legislativos, los ponentes buscan grupos de inters clave para sondear sus opiniones. Desde el
otro punto de vista, los grupos de inters tienen muy buena informacin sobre qu eurodiputado tiene
ms influencia a la hora de examinar el texto legislativo, y algunos grupos de inters incluso
proporcionan enmiendas cuidadosamente redactadas a los ponentes y a otros miembros influyentes de
las comisiones, acabando a menudo dichas enmiendas dentro del texto legislativo definitivo que se
aprueba en el Parlamento y el Consejo. Ver pgina 84.
Por qu los Estados, va el Consejo, no se sirven de los grupos de inters para mejorar su
posicin en el proceso legislativo? A diferencia de las instituciones europeas, los Estados disponen de
suficientes recursos de personal e investigacin, as como de suficiente informacin procedente de sus
administraciones nacionales. Ver pgina 84.

Febrero / Mayo 2015
90

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Resumen - libro "El Sistema Poltico De La Unin Europea"

Sistema Poltico de la Unin Europea (UNED)

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

Febrero / Mayo 2015

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Sistema Poltico de la Unin Europea

Tema 1. El proceso de gobierno (Poltica ejecutiva)

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Sistema Poltico de la Unin Europea

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Sistema Poltico de la Unin Europea

El Tratado de Roma (1957) estableci la Comunidad Econmica Europea (CEE) y la

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Sistema Poltico de la Unin Europea

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Sistema Poltico de la Unin Europea

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

Sistema Poltico de la Unin Europea

1.3.1. Un gabinete: el ncleo ejecutivo de la UE

Su distribucin est prohibida | Descargado por Antonio Molina Caparros (ansumapaai@hotmail.com)

Sistema Poltico de la Unin Europea

1.3.2. Comitologa: interfaz del ejecutivo dual de la UE

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Algunos investigadores argumentan que el sistema de comitologa permite que la

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es funcin de la preferencia-divergencia en un gabinete nacional y del poder del propio

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En cuanto a la retirada de la Comisin, desde el Tratado de Roma el Parlamento

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partido y persiguen sus propios objetivos en el proceso poltico de la UE. A nivel

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Gobierno ejercido por la Comisin

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Tema 2. El proceso de elaboracin de legislacin (Poltica legislativa)

Consideremos un modelo con cinco actores (A, B, C, D y E) en que el punto ideal de A

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D ni E sern capaces de convencer a A ni a B de trasladar la poltica ms hacia la derecha.

Un conjunto de normas institucionales son las referidas a la fijacin de temas en la

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2.2. Desarrollo del sistema legislativo de la UE

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En cuarto lugar, el Tratado de Lisboa estableci la versin del procedimiento de

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estructuras de organizacin principales para facilitar el control de la agenda: el liderazgo

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Presidencia de perseguir sus objetivos depende de la voluntad de la Comisin a la hora de