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A Economia Política da
Reforma da Previdência
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© 2001 Ministério da Previdência e Assistência Social
Edição e distribuição:
Ministério da Previdência e Assistência Social
Secretaria de Previdência Social
Esplanada dos Ministérios, Bloco F
70.059-900 Brasília DF
Tel.: (61) 317-5014 Fax: (61) 317-5195
ISBN 85-88219-07-7
Títulos originais:
New Systems for Old Age Security: Experiments, Evidence and Unanswered
Questions - Estelle James
The Political Economy of Structural Pension Reform - Estelle James and Sarah Brooks
Reforming Pensions: Myths, Truths, and Policy Choices - Nicholas Barr
Building an Environmental for Pension Reform in Developing Countries -
Olivia S. Mitchell
Extending Corevage in Multi-pilar Pension Systems: Constraints and
Hypotheses, Preliminary Evidence and Future Research Agenda - Robert
Hozmann, Truman Packard and Jose Cuesta
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SUMÁRIO
Apresentação ........................................................................................................................... 05
Reforma das previdências: mitos, verdades e escolhas políticas - Nicholas Barr ........ 93
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APRESENTAÇÃO
Nicholas Barr, da London School of Economics and Politics Reino Unido, por
seu turno, apresenta o artigo Reforma da Previdência: Mitos, Verdades e Escolhas
Políticas, apontando a fragilidade de alguns argumentos que tem sido utilizados na
defesa da privatização dos sistemas previdenciários básicos.
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Por último, o texto Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários
Multi-Pilar: Limitantes e Hipóteses, Evidências Preliminares e Agenda de Pesquisa
Futura, de Robert Holzmann, Truman Packard e Jose Cuesta, analisa o problema de
baixa cobertura de alguns sistemas previdenciários reformados e realça as características
socioeconômicas como condicionantes da adesão a sistemas previdenciários.
ROBERTO BRANT
Ministro de Estado da Previdência e Assistência Social
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NOVOS SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS: EXPERIÊNCIAS,
EVIDÊNCIAS E QUESTÕES PENDENTES
Estelle James, Economista Sênior, Departamento de Pesquisas de Políticas, Banco Mundial
World Bank Research Observer, agosto 1998.
RESUMO
O presente trabalho delineia uma estratégia de reforma construída em torno de pilares destinados
a proporcionar seguridade previdenciária - um pilar público que propicia uma rede de segurança social,
um pilar capitalizado de gestão privada que trata da poupança previdenciária obrigatória, e um terceiro pilar
voluntário para pessoas que desejam uma maior possibilidade de consumo na aposentadoria. O trabalho
contrasta três variações do modelo de reforma multi-pilar que está sendo implementado em diversos países
- o modelo latino-americano (no qual os trabalhadores, individualmente, escolhem a entidade gestora do
investimento para seus fundos de aposentadoria), o modelo da OCDE (no qual os empregadores e/ou os
fideicomissos sindicais escolhem a entidade gestora do investimento para toda uma empresa ou categoria
profissional) e o modelo sueco de contas escriturais (um primeiro pilar de repartição simples reformado que
pode ser suplementado por um segundo pilar). As evidências empíricas preliminares sobre o impacto da
reforma do sistema previdenciário em termos de eficiência e crescimento, principalmente no Chile, indicam
que o impacto sobre a poupança nacional e o desenvolvimento de mercados financeiros - e, por meio destes,
sobre o crescimento econômico - tem sido positivo e possivelmente grande. Entretanto, ainda é necessário
resolver problemas relativos aos elevados custos administrativos e às regulações que distorcem os mercados
financeiros.
I - Reforma Previdenciária:
Como, Por Quê... e Agora?
Ao longo dos próximos 35 anos, a proporção da população mundial acima de 60
anos praticamente dobrará, de 9% para 16%. Devido aos rápidos aumentos na expecta-
tiva de vida e aos declínios das taxas de fertilidade, as populações estão envelhecendo
muito mais rapidamente nos países em desenvolvimento do que ocorreu nos países
industriais. À medida que as pessoas jovens em idade de trabalho produtivo se aproxi-
marem da aposentadoria - por volta do ano 2030 -, 80% da população idosa do mundo
viverão no que hoje são países em desenvolvimento. Esses países estarão
mudando de sistemas previdenciários informais para sistemas formais e, dado o rápido
ritmo do processo de envelhecimento, é imprescindível que eles efetuem a transição
acertadamente desde o início. Ao mesmo tempo, os países industrializados estão
procurando reformar seus atuais sistemas de modo a torná-los mais sustentáveis
e menos caros.
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mente, esses gastos representam mais de 15% do PIB em alguns países industrializados,
e o mesmo também ocorrerá em muitos mais países à medida que se avança na transição
demográfica. Uma vez que estão em questão quantias tão elevadas, o modo como esse
dinheiro é gerado e gasto pode afetar toda a economia, influenciando a oferta de fatores
de produção, a produtividade e, portanto, o tamanho do bolo do PIB. Os elevados
impostos incidentes sobre a folha de pagamento, por exemplo, podem levar a uma dimi-
nuição do nível de emprego no setor de trabalho formal, ao passo que a pré-capitaliza-
ção dos gastos previdenciários pode ser parte de um plano destinado a aumentar a pou-
pança nacional. Ainda a título de exemplo, os países que têm gastos e ativos previdenciários
privados mais altos têm gastos públicos mais baixos, e esses dois tipos de gastos podem
ter diferentes efeitos sobre a economia no sentido mais amplo. Portanto, dois critérios
preponderantes devem ser usados para moldar e avaliar tais programas: eles devem pro-
teger os idosos (de modo eqüitativo) e promover (ou pelo menos não impedir) o cresci-
mento econômico o que é importante tanto para os idosos quanto para os jovens.
Ao longo dos últimos anos, muitos países, com efeito, têm adotado sistemas
previdenciários do tipo multi-pilar. Embora a reforma estrutural sempre seja difícil, a
experiência desses países evidencia que ela é possível, que assume formas um tanto
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
diferentes em diferentes lugares e que geralmente envolve custos de transição que são
distribuídos entre várias gerações. As evidências empíricas preliminares sugerem um
impacto positivo sobre a eficiência e o crescimento. Porém, as evidências também tra-
zem à tona novos problemas - relativos aos elevados custos administrativos e aos regi-
mes de regulação que distorcem as decisões de investimento -, os quais ainda não foram
resolvidos.
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A fim de evitar esses perigos, o Banco Mundial tem recomendado (e muitos paí-
ses tem se encaminhado para) um sistema que é parcialmente de contribuições definidas,
capitalizado e gerenciado pelo setor privado, em vez de um sistema plenamente público,
de repartição simples e benefícios definidos. Especificamente, esses novos sistemas con-
têm três pilares, a saber:
- um pilar voluntário para aquelas pessoas que desejam mais proteção na aposen-
tadoria.
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O segundo pilar é o mais inovador e controvertido dos três, de modo que vale a
pena examinar a justificativa subjacente às suas características. Essas justificativas levam
em conta as reações comportamentais dos trabalhadores, poupadores e políticos a
incentivos apresentados pelos sistemas alternativos de seguridade social.
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Em terceiro lugar, a capitalização pode ser usada para ajudar a consolidar a pou-
pança nacional de longo prazo. Essa poupança pode acentuar a produtividade dos traba-
lhadores futuros, pode ser embutida em bens de consumo duráveis que proporcionam
um fluxo de serviços futuros e pode ser investida no exterior e, em seguida, resgatada
para financiar um fluxo de entrada de bens de consumo. Assim, a poupança pode se
mostrar um importante ingrediente de uma estratégia de longo prazo para proporcionar
consumo interno adicional quando aumentar a razão de dependência.
Por que gerido pelo setor privado? Esta característica maximiza a probabilida-
de de os objetivos econômicos - e não os políticos - determinarem a estratégia do inves-
timento, produzindo, assim, a alocação ótima de capital e os mais elevados retornos
sobre as poupanças; e, além disso, ajuda os países (principalmente os países de renda
média) a desenvolverem seus mercados financeiros. Os dados empíricos evidenciam que
as reservas previdenciárias gerenciadas pelo setor público tipicamente obtêm retornos
baixos, até mesmo negativos - em grande medida porque os gestores públicos precisam
investir em títulos ou empréstimos governamentais estendidos a empresas governamen-
tais de mau desempenho, a taxas de juros nominais baixas que se tornam taxas reais
negativas durante períodos inflacionários. O acesso oculto e exclusivo a esses fundos
facilita a possibilidade de os governos incorrerem em grandes déficits ou gastarem de
modo mais perdulário do que poderiam fazê-lo se tivessem de depender de uma fonte
de recursos financeiros que envolvesse mais responsabilização.
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mentar seu rendimento e reduzir seu risco mediante a proteção contra a inflação e ou-
tros riscos específicos do país. Eles desenvolvem eleitorados que os ajudam a resistir à
manipulação política. Também estimulam o desenvolvimento do mercado financeiro
mediante a criação de uma demanda por novos instrumentos e instituições financeiros
(Porém, há três ressalvas: os países devem possuir mercados de capital pelo menos
rudimentares antes de poderem implementar o pilar capitalizado; uma considerável
regulação governamental e capacidade técnica em regulação são necessárias a fim de
impedir a fraude e um risco excessivo; e, se essa regulação for excessiva ou mal dirigida,
os mercados financeiros e as políticas de investimento não serão ótimos).
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Uma das condições iniciais mais importantes que influencia o formato da refor-
ma é a dívida previdenciária implícita (DPI) - o valor presente das promessas de benefí-
cios previdenciários devidos aos aposentados atuais e aos trabalhadores, de acordo com
seus anos de participação no sistema antigo. A DPI é inerente aos sistemas de repartição
simples, nos quais os trabalhadores esperam receber um benefício previdenciário especi-
ficado em troca de suas contribuições, mas não se acumulam ativos para cumprir esses
benefícios; em vez disso, a obrigação é cumprida mediante notas promissórias implícitas
do governo. A DPI ultrapassa a dívida explícita convencional (lastreada em títulos públi-
cos) em muitos países e ultrapassa 200% do PNB em alguns casos (Tabela1). Trata-se de
uma dívida particularmente elevada em países com alta cobertura, benefícios generosos
e populações mais idosas. Embora essa dívida nem sempre seja legalmente vinculante,
ela tende a ser social e politicamente vinculante, e os governos não podem, com facilida-
de, deixar de cumprir suas obrigações. A reforma, com freqüência, converte (parte da) a
DPI em dívida implícita, o que cria uma barreira à reforma em países que não desejam
tornar transparente sua dívida. A maioria dos países em desenvolvimento tem DPIs
pequenas devido a suas baixas taxas de cobertura, e, portanto, estão na invejável situação
de poderem mudar seus sistemas para uma capitalização parcial antes de a dívida se
tornar inadministrável.
Escolha da entidade gestora do investimento: escolha individual versus escolha grupal. O mo-
delo latino-americano foi originalmente implementado pelo Chile em 1980 e, respalda-
do em seu êxito inicial, seguido de perto pela Argentina, Colômbia, Peru, México, Uru-
guai e Bolívia na década de 90; acaba de ser adotado pelos primeiros países fora da
região, Hungria e Casaquistão; atualmente está sendo considerado na Nicarágua e em El
Salvador e é uma das três opções propostas pelo Comitê Consultivo de Seguridade Soci-
al nos Estados Unidos. Nesse modelo, cada trabalhador escolhe as entidades gestoras do
investimento de suas próprias contas individuais de aposentadoria CD.
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Quando um trabalhador se transferia para o novo sistema, ele recebia crédito por
seu serviço anterior no sistema antigo, enquanto parte de suas contribuições futuras
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eram desviadas para o segundo pilar novo. Esses países tinham de encontrar dinheiro
para pagar os benefícios prometidos aos atuais aposentados e trabalhadores mais idosos
(a DPI do sistema antigo), enquanto que parte dos impostos sobre a folha de pagamento
que entrava era desviada para contas individuais capitalizadas - um problema que pas-
sou a ser conhecido como financiamento da transição. A maior parte dos países que
implementarem reformas no futuro terá de resolver esse problema (para maiores infor-
mações sobre as reformas implementadas na América Latina e na OCDE, vide Bateman
e Piggott, no prelo, Cerda e Grandolini 1997, Hepp, no prelo, Johson, no prelo, Mitchell
1996a, Rofman e Bertin 1997, von Gersdorff 1997, Palacios e Rocha 1997, Valdes-
Prieto, no prelo, e Queisser 1998).
O que é o plano escritural de CD? Muitos países que possuem grandes pilares públicos
e dívidas previdenciárias implícitas constataram terem uma enorme dificuldade em efe-
tuar a transição para um sistema parcialmente capitalizado com um pilar privado obriga-
tório, em parte por causa do problema do financiamento, mas, também, devido aos
interesses políticos associados às instituições existentes. Isto explica o terceiro grupo de
países que implementaram reformas - aqueles que criaram planos escriturais de contri-
buição definida.
O sistema de contas escriturais foi desenvolvido pela Suécia, embora não tenha
sido implementado naquele país. Foi adotado logo depois pela Itália, porém com um
período de transição. Em alguns casos, o primeiro pilar será convertido em um plano
escritural CD, respaldado por um benefício redistributivo ou garantido, que será
suplementado por um pequeno pilar capitalizado (2,5%) na Suécia. O sistema também
está sendo implementado pela Letônia, que espera poupar dinheiro suficiente em virtu-
de da redução da sonegação e da aposentadoria antecipada a ponto de, mais cedo ou
mais tarde, iniciar um pilar capitalizado. A Polônia planeja ter um novo sistema com um
novo pilar escritural de contribuição definida, e um segundo pilar capitalizado, sendo
que as entidades gestoras do investimento serão escolhidas pelos trabalhadores, indivi-
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Ausência de financiamento e efeitos sobre o mercado de trabalho. Uma falha maior é que o
sistema escritural de contribuição definida não incorpora os benefícios da capitalização,
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uma vez que não há fundos. Ou seja, ele serve como o primeiro pilar (de repartição
simples) e poderá deslocar a oportunidade de um grande pilar capitalizado. As transfe-
rências intergeracionais continuam, não há um aumento da poupança e os mercados
financeiros não se desenvolvem. O que é mais importante é que, à medida que aumenta
a razão de dependência, a taxa de contribuição teria de aumentar para as coortes mais
novas, a fim de se manter o sistema solvente na ausência de pré-capitalização. Essas
coortes mais jovens poderão ter de poupar para sua aposentadoria um montante mui-
to maior do que lhes é ótimo, a fim de proporcionar cobertura para os benefícios prome-
tidos às coortes mais idosas. Nesse caso, seriam fortes os incentivos à sonegação e ao
escape para o setor informal.
Na maioria dos casos até o presente, a taxa escritural tem sido atrelada ao cresci-
mento do salário per capita (possivelmente Polônia), à conta salarial total ou coberta
(Suécia e Letônia) ou ao PIB (Itália) - supostamente um dispositivo que funciona em
prol do equilíbrio. Se a conta salarial aumentar, as contribuições também aumentarão e,
portanto, será alta a capacidade de estipular juros. Entretanto, isso significa que quando
a coorte em idade de trabalho for grande e crescente (os baby boomers, por exemplo), a
taxa de juros estipulada será alta e a DPI aumentará rapidamente, mas quando a coorte
em idade de trabalho declinar (geração X), também declinará a taxa de juros escritural.
Essa geração deverá, então, pagar uma alta taxa de contribuição para cobrir a DPI e
receberá uma taxa de juros escritural baixa - terreno fértil e propício à sonegação e
questionável do ponto de vista da eqüidade intergeracional. Assim, o uso do crescimento
da conta salarial como taxa de juros escritural não parece ser um dispositivo em prol do
equilíbrio à medida que muda a razão de dependência (vide Schwarz e Valdes, 1998).
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IV - Financiamento da Transição
Quando os países com uma grande dívida previdenciária nos moldes de reparti-
ção simples passam a adotar um sistema multi-pilar que inclui um componente capitali-
zado, parte da contribuição geralmente é transferida para as contas individuais. Isto cria
uma defasagem de financiamento entre as receitas do sistema de repartições simples
remanescentes e os gastos necessários para cobrir a DPI. É preciso encontrar alguma
outra fonte de receita para suprir essa defasagem. Os países que seguem o modelo lati-
no-americano enfrentaram esse problema do custo da transição, ao passo que aqueles
que seguem o modelo da OCDE não (porque tinham pilares públicos pequenos e não
desviaram as contribuições), nem os países que têm o modelo escritural CD (porque
permanecem, em grande medida, de repartição simples). Como os países latino-ameri-
canos financiaram a transição? Basicamente, foram empregados três tipos de métodos:
reduzir o valor da DPI e financiar a defasagem, encontrar fontes de receita alternativas
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para quitá-la e, por fim, recorrer aos poderes gerais de tomada de empréstimo e tributa-
ção do Tesouro.
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incerteza, o que, por sua vez, reduz o valor de mercado das empresas no processo de
privatização, de modo que pagar a dívida previdenciária poderá viabilizar um preço mais
elevado quando da privatização das empresas.
Parte dessa dívida poderá ser vendida aos fundos de pensão e aposentadoria do
novo segundo pilar; títulos de dívida públicos e depósitos bancários têm sido os maiores
investimentos iniciais dos novos fundos de pensão e aposentadoria. Uma condição
importante é que os fundos de pensão e aposentadoria não devem ser obrigados a
adquirir títulos públicos; as vendas dos títulos devem ser abertas, transparentes e devem
pagar a taxa de juros do mercado. Entretanto, todos os países latino-americanos limitam
a diversificação internacional dos investimentos dos fundos de pensão e aposentadoria,
o que praticamente assegura grandes investimentos em títulos públicos.
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
Algumas dessas medidas também foram utilizadas para atenuar a oposição política
à reforma. Os burocratas e os sindicatos que têm ajudado a gerir o sistema antigo muitas
vezes não desejam desativá-lo, ainda que gradualmente. Manter um grande pilar de
repartição simples no novo sistema não só reduz os custos de transição, mas também
serve para paliar os oponentes da reforma do sistema previdenciário e, portanto, pode
facilitar a aprovação de legislação em prol da reforma. Contrair empréstimos para financiar
a transição reduz os custos e, portanto, a oposição por parte dos trabalhadores de meia
idade. No entanto, uma conseqüência é que os benefícios de uma reforma plena
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
não serão obtidos e a sustentabilidade do novo sistema poderá ser inviabilizada. Esse
conflito entre pragmatismo e princípio, curto prazo e longo prazo tem sido enfrentado
em praticamente todos os países que empreenderam reformas.
Em primeiro lugar, cabe uma prévia distinção entre eficiência e crescimento. Maior
eficiência, por exemplo, devido a uma redução das distorções do mercado de trabalho,
aumenta o nível de produção. Se parte dessa maior produção for reciclada na forma de
investimento, como freqüentemente ocorre, ela também aumenta o crescimento. O cres-
cimento também pode ser aumentado sem um aumento de eficiência. Por exemplo, um
aumento da poupança (e, por conseqüência, do crescimento) poderá simplesmente indi-
car uma redistribuição intergeracional ou de ciclo de vida que não aumenta a eficiência
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porque não melhora (nem tem o potencial de melhorar) a situação financeira das pessoas
como um todo. Entretanto, um tal aumento promove eficiência se a taxa de poupança
inicial tiver sido subótima devido à falta de visão pública ou privada ou à uma cunha
fiscal entre os retornos sobre o investimento privado e social. Ambas condições geral-
mente são alegadas como justificativa para planos de poupança previdenciários obriga-
tórios, em cujo caso eles expandiriam tanto a eficiência quanto o crescimento. Nas pági-
nas que seguem, discuto os efeitos tanto sobre a eficiência quanto sobre o crescimento,
centrando a atenção, no primeiro, no caso de mercados de trabalho e, no segundo, no
caso da poupança e dos mercados financeiros. Embora a mensuração desses efeitos seja
problemática, as evidências disponíveis indicam que eles são positivos, possivelmente grandes
e que, indubitavelmente, a sustentabilidade financeira do sistema tem melhorado.
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
Até que ponto é possível esclarecer essa questão com base na experiência obser-
vada no Chile? Entre 1980 e 1990, período em que a participação média do emprego
informal na América Latina aumentou de 26% para 31%, esta participação caiu de 36%
para 31% no Chile. O desemprego caiu e os salários aumentaram. Edwards (1997) de-
monstra que, dados pressupostos razoáveis acerca da elasticidade da demanda da mão-
de-obra nos dois setores, a reforma do sistema previdenciário foi responsável por um
declínio de 2,2%-3,6% no desemprego e um aumento de 5%-8% nos salários.
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sobre esta questão, uma vez que não é fácil separar a sonegação das retiradas normais da
força de trabalho e das mudanças exógenas para o trabalho autônomo.
Se o escape para o setor informal ocorrer num plano CD capitalizado, ele não terá
os mesmos efeitos negativos sobre a sustentabilidade do sistema que tem num plano BD
de repartição simples, uma vez que os custos simplesmente são arcados pelo sonegador
na forma de benefícios mais baixos, em vez de serem repassados aos outros na forma de
uma taxa de contribuição mais elevada; o que é uma grande vantagem. No entanto, ainda
assim se cria o mesmo problema em termos de alocação da mão-de-obra e produtivida-
de, e um problema ainda maior em termos da estabilidade financeira dos trabalhadores-
sonegadores que poderão não dispor de um benefício previdenciário adequado e pode-
rão, por conseqüência, tornar-se um encargo para o Tesouro Público quando envelhece-
rem. Assim sendo, embora as evidências iniciais sejam alentadoras, precisamos analisar
cuidadosamente os dados referentes à sonegação, aos salários e ao emprego à medida
que outros países reformarem seus sistemas a fim de definir até que ponto esses resulta-
dos são sólidos e passíveis de generalização.
Uma grande justificativa para uma reforma previdenciária que enfatiza os planos
plenamente capitalizados é que a reforma aumentará a poupança nacional de longo pra-
zo. Isto é importante porque empiricamente observamos que a maioria das poupanças
permanecem no país de origem e a maior parte dos investimentos produtivos de um país
provém de suas próprias poupanças, apesar de supostamente prevalecerem os mercados
de capital globais.
Porém, uma vez mais, há razões pelas quais esse aumento da poupança pode não
se concretizar. A poupança obrigatória, por exemplo, poderá não aumentar o total da
poupança privada se os indivíduos encontrarem formas de as neutralizarem contra
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Foi realizada uma série de simulações para projetar o impacto, sobre a poupança,
de uma mudança para um plano plenamente capitalizado. Como era de se esperar, os
resultados acabaram sendo altamente dependentes dos pressupostos, particularmente
os pressupostos acerca do deslocamento da poupança voluntária pela poupança obriga-
tória e o método de financiamento da transição. Destacando a importância do primeiro,
as simulações de uma economia representativa indicam que uma transição financiada
por impostos para um sistema plenamente capitalizado, na presença de restrições ao
crédito (implicando baixo deslocamento), aumentará a produção em 22% e o bem-estar
em 16% no longo prazo, ao passo que o ganho é de apenas 2% sem restrições ao crédito
(Cifuentes e Valdes-Prieto, 1997).
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
empréstimos para pagar uma dívida previdenciária, uma vez que o segundo pilar era um
acréscimo, em vez de um desvio de contribuições anteriores. Embora inicialmente a
dedutibilidade fiscal das contribuições tenha sido projetada para causar alguma
despoupança pública, no longo prazo, o menor ônus sobre a previdência pública basea-
da no exame da situação financeira dos beneficiários deverá reduzir a despoupança pú-
blica. Um dos principais efeitos da reforma pode ser o fato de mudar a alocação da
poupança privada, distanciando-a da propriedade de imóveis residenciais, que atualmen-
te é a forma predominante de investimento, e direcionando-a para outras formas mais
produtivas (Bateman e Piggott, no prelo).
Em suas simulações para o México, Ayala (1996) pressupõe uma taxa de desloca-
mento de 30-40%. Se a transição for financiada por impostos ou se for financiada por
títulos de dívida e se a equivalência Ricardiana se sustentar (de modo que a poupança
privada chegue ao ponto de neutralizar a despoupança pública), a poupança total sobe
em 0,4%-2,1% do PIB, uma grandeza semelhante àquela esperada na Austrália. Porém,
se a transição for financiada por títulos de dívida e se a equivalência Ricardiana não se
mantiver, o impacto sobre a poupança total é muito menor, até mesmo negativo em
alguns anos, embora positivo, de um modo geral, durante os trinta anos subseqüentes.
O único país que tem tido um plano de poupança obrigatório por tempo suficiente
para que possam ser estimados os efeitos sobre a poupança é o Chile. Os dados chilenos
são problemáticos e a razão de poupança é errática, o que complica a análise e torna os
resultados altamente sensíveis à data de início para fins de comparações. Segundo Corsetti
e Schmidt-Hebbel (1997), a poupança do setor privado em termos percentuais do PIB
aumentou de quase zero em 1979-81 para 17% no biênio 1990-92, enquanto o consumo
privado diminuiu proporcionalmente. Suas regressões de mínimos quadrados em dois es-
tágios na forma reduzida atribuem metade desse declínio da razão do consumo privado ao
crescimento dos planos previdenciários capitalizados do Chile e aos desdobramentos
correlatos, tais como o aprofundamento do mercado de capital. As análises regressivas de
séries históricas realizadas por Haindl Rondoneli (1996) indicam que a reforma no sistema
previdenciário representa 6,6% do aumento de 9,9% da taxa de poupança interna do Chile
(de 16,7% do PIB em 1976-80 para 26,6% em 1990-94). Do aumento de 6,6%, 3,1%
deveram-se ao impacto direto da poupança previdenciária, 4,2% deveram-se ao impacto
de aprofundamento do mercado financeiro do tamanho dos fundos de aposentadorias e
pensões sobre outras poupanças privadas, e um efeito de deslocamento de -0,7% deveu-se
a restrições à tomada de empréstimo. Usando um modelo de correção de erros, Morande
(1996) também constata um efeito positivo significativo de um dummy de fundos de
pensões e aposentadorias sobre a poupança privada, 1960-95. Ele especula que o
aprofundamento do mercado financeiro causado pela reforma previdenciária pode ter
diminuído a probabilidade de a poupança voluntária ser deslocada pelas flutuações da
poupança externa e, portanto, menos sensível às mesmas; e tornou a oferta do país de
recursos passíveis de investimento menos dependente do capital estrangeiro.
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Agosin, Crespi e Letelier (1996) são mais céticos porque entendem que a princi-
pal fonte do aumento da poupança privada eram as corporações privadas, cuja poupança
gradualmente saltou de 6% do PIB em 1978-85 para 23% em 1994 - uma resposta, no
seu entender, à não-disponibilidade de crédito externo e à privatização de empresas
públicas (naturalmente, a própria privatização foi facilitada pela reforma previdenciária,
o que ilustra as complexas interações entre essas variáveis). A poupança voluntária dos
domicílios foi negativa (cerca de 4% do PIB) ao longo de todo esse período, indicando
a despoupança ou tomada de empréstimos por parte dos consumidores. Entretanto, a
poupança obrigatória em razão do novo sistema previdenciário gradualmente cresceu
para quase 4% do PIB, e isso não foi neutralizado por uma maior despoupança voluntá-
ria (supostamente porque as restrições ao crédito já haviam se esgotado). Essa grandeza
de 4% é, grosso modo, consistente com as constatações de Bosworth e Marfan (1994) no
sentido de que a reforma previdenciária aumentou a poupança em 3% do PIB. Continua
havendo risco de que o crescimento do crédito ao consumidor, possivelmente alimenta-
do pela reforma do sistema previdenciário, poderia aumentar a despoupança por parte
dos consumidores e neutralizar alguns desses ganhos no futuro (Holzmann 1996).
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
previdenciário foi financiada pelo aumento dos impostos gerais, cortes de outros gastos
públicos ou acumulação de um superávit prévio, os custos de transição não diminuíram
a poupança pública. Além disso, os custos de transição são de curto prazo, enquanto que
uma maior poupança privada pode persistir no longo prazo. Em decorrência de todos
esses fatores, o total da poupança nacional no Chile atualmente é muito mais alto do que
era antes da reforma.
Uma razão para se favorecer a gestão privada dos fundos de pensão e aposenta-
doria é que isso desenvolverá um conjunto de restituições financeiras - entidades gestoras
de investimentos, empresas de seguro e bancos - que são imprescindíveis para o desen-
volvimento econômico. Por um lado, um pilar capitalizado não pode ser iniciado na
ausência de um mínimo de capacidade do mercado financeiro, mas, por outro lado, o
pilar capitalizado, se gerenciado de modo competitivo e se bem regulado, pode ser útil
no sentido de viabilizar o crescimento do mercado financeiro em termos de segurança,
tamanho, profundidade e complexidade. Nos países em desenvolvimento, nos quais a
poupança privada já é alta, um dos principais efeitos de um pilar capitalizado pode ser a
transferência dessas poupanças de propriedades de terra e jóias para investimentos de
longo prazo no mercado financeiro que são mais favoráveis para a economia como um
todo, devido ao desenvolvimento dessas instituições financeiras.
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RESUMO
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políticas fundamentais quando da criação do novo sistema, tais como quão elevada será
a taxa de contribuição exigida, qual proporção do sistema multi-pilar deve ser capitaliza-
da e qual de CD, e como será financiada a transição. Embora o financiamento de dívida
seja necessário para fins políticos, o financiamento parcial mediante impostos poderá se
mostrar necessário para a consecução do objetivo econômico de aumento da receita e,
naturalmente, alguns impostos têm propriedades de eficiência melhores do que outros.
Em terceiro lugar, é importante ter presente que, ainda que o estudo afirme usar um
modelo de equilíbrio geral, cada estudo tipicamente lida apenas com uma fonte de cres-
cimento possível, de modo que muitos desses resultados são parcialmente aditivos - o
efeito total sobre o crescimento é o somatório dos distintos efeitos sobre as distorções
do mercado de trabalho, aposentadoria antecipada, escape para o setor informal, acumu-
lação de capital, desenvolvimento do mercado financeiro e outras fontes de crescimen-
to. Assim, se cada efeito distinto aumenta o PIB em razões que variam de 1% a 10%, seu
somatório poderá aumentar muito mais o PIB.
Custos Administrativos
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
Esses números parecem muito elevados. Para entender o seu impacto sobre os
retornos líquidos, é necessário converter essas taxas únicas sobre as contribuições em
seus equivalentes em termos de cobranças anuais sobre ativos, uma conversão que de-
pende do tamanho dos ativos em relação às contribuições. Evidentemente, para contas
que têm poucos ativos acumulados (trabalhadores jovens com poucos anos de contri-
buição), essa taxa será alta em relação aos ativos. Entretanto, para contas que têm ativos
substanciais acumulados ao longo dos anos, a taxa será pequena em relação aos ativos.
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
A cobrança de taxas atacadistas mais baixas, por exemplo, parece ser uma
opção disponível para planos grupais de grande porte [401(k)] dos Estados Unidos, mas
nem todos os empregadores se deram ao trabalho de obter essas taxas. Na Suíça, os
empregadores tendem a colocar os recursos previdenciários em bancos com os quais
mantêm longas e duradouras relações financeiras, sem explorarem detidamente outras
opções (Hepp, no prelo). Um dos piores casos de má gestão financeira, por parte do
empregador, dos recursos do fundo de aposentadoria de trabalhadores foi o escândalo
Maxwell, no Reino Unido; mas a escolha individual também levou a um escândalo
naquele país, à medida que trabalhadores desinfomados foram induzidos a abandonar
seus planos patrocinados pelos empregadores e a adquirir apólices financeiramente
desastrosas de vendedores de seguradoras inescrupulosos (Johnson 19997). Basear o
segundo pilar em planos de uma categoria profissional é particularmente problemático
para os trabalhadores móveis que podem acabar com muitas pequenas contas caras, a
menos que elas possam ser consolidadas em uma conta pessoal - problemas dessa
natureza tiveram forte peso na Austrália e no novo sistema de Hong Kong.
Uma terceira alternativa pode ser desejável em países pequenos cujos mercados
não podem comportar muitas empresas de previdência eficientemente devido a economias
de escala, países com mercados financeiros não desenvolvidos que desejam atrair
competência técnica em investimento e minimizar os custos iniciais, e países com baixas
taxas de contribuição para o segundo pilar. Em vez de entrada aberta, o governo poderia
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NT
Thrift Savings Plan
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Não se deve enfatizar demasiadamente essas distorções, uma vez que as garantias
e os limites à concorrência e a diversificação da carteira provavelmente diminuirão ao
longo do tempo, à medida que os sistemas amadurecerem. O Chile iniciou com restri-
ções um tanto rígidas, porém gradualmente abriu o sistema de modo a permitir maior
diversificação, inclusive investimento internacional. O México atualmente considera
permitir que cada AFORES ofereça mais de um tipo de carteira, juntamente com a
diversificação dos trabalhadores entre diferentes carteiras. Em moldes semelhantes, os
fundos de pensão e aposentadoria poderão ter permissão para diferenciarem suas estra-
tégias de alocação de ativos e os benchmarkings correspondentes (se houver), aplicando
diferentes limites de risco segundo o tipo de carteira escolhido. Poderiam ser oferecidas,
por exemplo, carteiras que se concentram em títulos, ações e investimentos internacio-
nais, com diferentes graus de risco implícitos em cada uma (como é o caso no Plano de
Caderneta de Poupança dos servidores públicos federais dos Estados Unidos). Isso per-
mitiria que os trabalhadores escolhessem o seu ponto preferido na fronteira risco-retor-
no e ajudaria os mercados financeiros a funcionarem melhor, mas também exigiria uma
considerável educação dos trabalhadores, bem como uma diversidade de instrumentos
financeiros maior do que atualmente existe em muitos países em desenvolvimento.
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
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Conclusão
A publicação Averting the Old Age Crisis (Banco Mundial, 1994) argumentou que
os sistemas previdenciários com um grande componente capitalizado de contribuição
definida, gestão competitiva e descentralizada dos fundos e uma rede de segurança
social são os que têm maior probabilidade de promover o crescimento econômico, pro-
porcionar aos idosos um nível de renda aceitável e reduzir o risco mediante a diversifica-
ção. Durante os últimos cinco anos, o movimento em direção aos sistemas multi-pilar
tem se acelerado. Com o envelhecimento da população global, tem se tornado cada vez
mais importante escolher um método confiável e eficaz em termos de custo para pro-
porcionar apoio previdenciário. À medida que o crescimento econômico se desacelera e
os mercados financeiros se abrem, tem se tornado cada vez mais importante aumentar a
produtividade mediante melhores incentivos no mercado de trabalho e por meio da
acumulação de capital, que é, em seguida, alocado para seus usos mais eficientes. À
medida que se têm se acentuado as disparidades de renda, tem se tornado cada vez mais
importante proporcionar uma proteção adicional aos trabalhadores de baixa renda que
envelheceram. O sistema multi-pilar que inclui um pilar obrigatório gerido pelo gover-
no, de benefícios definidos e financiado a partir dos impostos para fins de distribuição,
um pilar obrigatório gerido pelo setor privado, capitalizado e de contribuição definida
para administrar a poupança previdenciária da população, e um pilar voluntário para
aquelas pessoas que estão dispostas a pagar para terem mais seguridade, tem parecido,
em muitos países, o mais propenso à consecução desses objetivos.
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Novos Sistemas Previdenciários: Experiências, Evidências e Questões Pendentes
Tabela 1:
Dívida Previdenciária Implícita (DPI)a e Reforma Previdenciária
a: DPI é o valor presente dos direitos acumulados, no sistema antigo, dos aposentados e trabalhadores.
b: Fontes: Kane e Palacios, Finance and Development, junho 1996, p.38
Robert Palacios para Albânia
Cheikh Kane para Burquina Faso, Congo e Mali
Paul Van der Noord e Richard Herd, Pension Liabilities in the Seven Major Economies, OCDE 1993 para
países da OCDE.
c: Estimado pela autora com base no gasto público atual. Detalhes disponíveis mediante solicitação.
Hungria, Uruguai e Peru extraídos de Kane e Palacios, Finance and Development, junho 1996, p.38.
d: BAI: garantia mínima de benefício previdenciário financiado a partir da receita geral (exceto na Bolívia);
ALT: grande pilar público baseado na renda, financiado a partir do imposto sobre a folha de pagamento;
MED: pilar público uniforme (ou comprimido) e baseado no exame da situação financeira do beneficiário,
geralmente financiado a partir de receita geral.
e: O sistema antigo apresentava benefícios universais financiados a partir da receita geral, não a partir de
impostos específicos sobre a folha de pagamento. Logo, a DPI passada, devida a título de pagamento de
contribuições passadas, é menos aplicável.
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A ECONOMIA POLÍTICA DA REFORMA ESTRUTURAL
DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO
Estelle James, Banco Mundial e Sarah Brooks, Duke University
RESUMO
O presente trabalho examina a economia política da reforma estrutural da previdência social a
mudança de um sistema de repartição simples e benefícios definidos gerido pelo governo para um sistema
que inclui um pilar de contribuição definida, capitalizado e gerido pelo setor privado. Analisamos o vínculo
entre as condições preexistentes em um país e as reformas que provavelmente se sucederão e descrevemos
algumas das estratégias que os formuladores de política têm usado para superar a oposição à reforma. O
trabalho trata de três questões centrais, a saber: Como as forças políticas e econômicas influenciaram a
probabilidade de reforma estrutural? Como esses fatores influenciaram a natureza da reforma, principal-
mente seu composto público-privado? Como os países que empreenderam a reforma superaram a resistên-
cia por parte de grupos de interesse influentes? Respondemos às duas primeiras perguntas mediante uma
análise quantitativa e à terceira mediante estudos de caso qualitativos, de uma série menor de países que
reformaram seus sistemas na América Latina e nas economias em transição. Apresentam os exemplos dos
muitos trade-offs e das formas de compensação que os governos têm empregado para construir uma coalizão
a favor da reforma quando o poder político é disperso. Os resultados da análise evidenciam que uma dívida
previdenciária implícita grande (o valor presente das obrigações previdenciárias do governo para com os
trabalhadores que contribuíram no antigo sistema de repartição simples) ajuda a colocar a reforma do siste-
ma previdenciário na agenda política, porém, por conseqüência, restringe o grau de capitalização e privatização
que pode ser alcançado o que oferece evidências de dependência de trajetória (path dependency). A existên-
cia de organizações financeiras privadas, tais como planos de pensão e aposentadoria capitalizados e volun-
tários sinaliza interesses institucionais que aceleram a adoção de um pilar capitalizado obrigatório. Fatores
tais como proximidade cultural, lingüística e geográfica dos primeiros a adotarem a reforma desempe-
nham um papel fundamental na explicação de como as idéias da reforma se difundem pelos países.
Introdução
Muitas políticas que são desejáveis por razões econômicas não foram
implementadas por razões políticas. Esta discrepância entre questões econômicas e po-
líticas levou tanto economistas quanto cientistas políticos a começarem a pensar sobre a
economia política da reforma. Já foram realizados trabalhos consideráveis sobre a eco-
nomia política da reforma macroeconômica e da política comercial, enfatizando fatores
tais como falta de informações completas, incoerência temporal de preferências, proble-
mas de credibilidade, dependência de trajetória e grupos de interesse como os principais
obstáculos à reforma (Grindle e Thomas 1991; Nelson 1990 e 1994; Rodrik 1994;
Tommasi e Velasco 1995). Há relativamente poucos trabalhos sobre a economia política
da reforma setorial (porém, vide Nelson 1997; James 1986, 1993, 1998b). O presente
estudo visa a preencher essa lacuna, usando o caso da reforma previdenciária.
Os planos previdenciários públicos geralmente são o maior programa fiscal em
muitos países e, em todo o mundo, tais planos estão passando por sérias dificuldades. O
declínio da taxa de fertilidade e o aumento da expectativa de vida têm exercido pressões
financeiras sobre os sistemas tradicionais de repartição simples e benefícios definidos,
49
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
ameaçando sua sustentabilidade. Até o presente, a maioria dos países reagiu alterando os
parâmetros (taxas de contribuição, cálculos dos benefícios e idade de aposentadoria) de
seus atuais sistemas. Porém, um número crescente de países diversos, tais como Argen-
tina, Suécia, Hungria e Casaquistão, realizaram grandes mudanças estruturais, mudando
dos planos de pilar único para planos multi-pilar, que acrescentam um pilar plenamente
capitalizado e com contribuições definidas a um pilar reduzido de repartição simples e
benefícios definidos. Embora os sistemas capitalizados possam, em princípio, ser
gerenciados pelo governo ou pelo setor privado, a recente onda de reformas multi-pilar
tem atribuído responsabilidade de gestão do segundo pilar, ou pilar capitalizado, ao
setor privado, que investe os fundos de aposentadoria e pensão no mercado. Os propo-
nentes dos sistemas multi-pilar argumentam que eles são mais sustentáveis do ponto de
vista fiscal e mais propícios a promover o crescimento, devido aos impactos favoráveis
sobre os mercados de trabalho, a poupança de longo prazo e o desenvolvimento do
mercado financeiro. Os oponentes contestam essas afirmações.
Este trabalho não procura avaliar esses argumentos econômicos sobre os méritos
dos sistemas multi-pilar. Em vez disso, o trabalho examina a economia política do
processo de reforma mediante uma análise do vínculo entre as condições preexistentes
em um dado país e as reformas que têm probabilidade de alcançar êxito, e mediante uma
descrição de algumas das estratégias que os formuladores de política têm usado para
superar a oposição à reforma. O trabalho aborda três questões centrais, a saber:
50
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Entre os países que introduziram reformas estruturais, oito se situam na América Latina,
nove na Europa e três na região Ásia/Pacífico. Uma vez que a reforma estrutural está
sendo considerada em um número muito maior de países, ainda não estamos em uma
situação de equilíbrio. Portanto, com esta fotografia instantânea, é mais preciso dizer
que estamos analisando a velocidade da reforma e não propriamente a probabilidade da
reforma, em última instância. Esse processo é aleatório ou é possível prever quais condi-
ções são mais propícias à reforma? Levantamos a hipótese de que fatores tais como
proximidade cultural, lingüística e geográfica dos primeiros países reformistas
desempenham um papel fundamental na explicação sobre como as idéias sobre a
reforma se difundem pelos países por meio de comunicações e efeitos de demonstração
e encontramos respaldo econométrico para esse argumento. Além disso, é de se esperar
(e constatamos) que a existência de organizações financeiras privadas, tais como planos
previdenciários voluntários, sinaliza interesses institucionais que aceleram a adoção de
um pilar obrigatório capitalizado.
51
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Variáveis Dependentes
1
A Letônia e a Itália, que mantiveram seu sistema de repartição simples de um único pilar, mas com uma
mudança para uma CD escritural, se encaixam nesta última categoria. A Letônia aprovou legislação para criar
um pilar CD capitalizado e de gestão privada no futuro, mas ainda não o implementou. Omitimos um dos
países que introduziram a reforma estrutural, Hong Kong, de nossa análise devido à falta de dados. Assim,
em nossa amostra tivemos dezenove países que introduziram reformas estruturais.
52
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Mesmo os benefícios esperados, usados neste trabalho, também não são fáceis
de se medir. Para desenvolver essa variável, simulamos os benefícios que um trabalhador
típico pode esperar receber do pilar público em oposição ao pilar privado no longo
prazo. Para o benefício do pilar público, simplesmente aplicamos as regras expressas ou
a fórmula do benefício garantido pelo Estado, embora essa garantia sempre seja sujeita
a mudança no futuro. Esse benefício esperado variará amplamente entre os trabalhado-
res. No caso de uma garantia previdenciária mínima, por exemplo, um trabalhador de
alta renda nada receberá no Estado, uma vez que seu benefício do pilar privado ultrapas-
sará o mínimo, ao passo que um trabalhador de baixa renda (e a maioria das mulheres
trabalhadoras) dependerá significativamente dessa garantia. De modo semelhante, nos
países que têm benefícios uniformes (uniforme para todos os trabalhadores que contri-
buem), a parcela pública do total de benefícios será muito mais alta para as mulheres e
para os trabalhadores assalariados de baixa renda de um modo geral, ao passo que o
mesmo não é verdade quando o benefício estatal é positivamente relacionado com a
renda. Circunscrevemos esse problema de heterogeneidade usando o trabalhador assa-
lariado médio de cada país (de acordo com o compêndio estatístico da OIT referente
ao emprego urbano na indústria de fabricação).3
2
Num trabalho em andamento, exploramos outros índices possíveis da qualidade privada suas correlações e
explicações diferenciais. Outras dimensões que aumentam a qualidade privada são, por exemplo, a descentralização
das funções de cobrança e manutenção de registros, a delegação de seguro de dependentes e seguro por invalidez
para o sistema privado e o requisito de que os novos entrantes no mercado de trabalho entrem para um pilar de
gestão privada. Em contraste, certas medidas aumentam o papel do Estado, tais como isenções concedidas pela
participação no novo sistema (muitas vezes dadas aos militares, ao poder judiciário e a outros trabalhadores seleci-
onados do setor público); a continuidade do sistema antigo lado a lado com o novo, sendo que os trabalhadores
retêm o direito de mudar de um para o outro e vice-versa (como na Colômbia); a existência de uma opção pública
BD no segundo pilar (como na Argentina); uma opção de gestão pública das contas CD do segundo pilar (como no
Uruguai e Casaquistão); e a prestação de um benefício garantido pelo estado (como na Hungria). Para os sistemas
nos quais os trabalhadores têm a opção de escolher entre arranjos público e privado para seus benefícios do
segundo pilar, simulamos apenas a opção privada no âmbito deste trabalho. Em um trabalho complementar, deriva-
mos um índice de qualidade privada burocrática que resume alguns desses ingredientes adicionais. Embora a
proporção de benefícios que derivam do pilar privado reflita somente uma dimensão da qualidade privada, ela é
o indicador mais importante do ponto de vista financeiro e o mais sistematicamente quantificável para fins de
amplas comparações entre países transnacionais.
3
Em um trabalho em andamento, investigamos como %PVD difere para trabalhadores de diferentes tipos e até que
ponto isso lança luz sobre a economia política da reforma. A título de exemplo, ao examinar %PVD referente a
trabalhadores de baixa renda, constatamos que a classificação dos países fica, em grande medida, inalterada, porém
a distribuição se torna mais comprimida em comparação com a distribuição da %PVD referente ao trabalhador
médio devido a um maior direcionamento de benefícios públicos para os pobres dos países com uma alta %PVD.
53
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
4
Também experimentamos trabalhar com pressupostos alternativos que resultam em %PVDs mais altas ou
mais baixas, mas eles não afetaram a significância das variáveis de nossa equação explicativa, provavelmente
porque afetaram todos os países de maneira semelhante. Portanto, não apresentamos os resultados no âmbi-
to deste trabalho. Nos países em que o primeiro pilar assume a forma de um plano escritural CD, trabalha-
mos com pressupostos semelhantes acerca da taxa de retorno e a taxa de crescimento dos salários per capita,
mais o pressuposto adicional de que o crescimento do total da folha salarial = crescimento do PIB = 2,5%;
em seguida, aplicamos a fórmula da taxa de juros escritural especificada pelo sistema escritural CD do país.
54
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
- Fluxos de massa fechada: o valor presente do déficit de fluxo de caixa futuro, levan-
do em conta todos os benefícios e todas as contribuições futuras dos atuais segurados; e
- Fluxos de massa aberta: o valor presente do déficit do fluxo de caixa futuro, levan-
do em conta todos os benefícios e as contribuições dos segurados atuais e futuros, até
uma data especificada.
Cada um desses conceitos tem diferentes aplicações. Para nosso propósito, o pri-
meiro conceito é o mais relevante, uma vez que ele nos informa sobre as obrigações do
sistema antigo que permanecem e que devem, de algum modo, ser financiadas quando
um país efetua uma transição de um sistema público de repartição simples para um novo
sistema com um pilar capitalizado e de gestão privada. Além disso, o primeiro conceito
de DPI é o mais análogo à divida explícita que é casada por títulos, o que revela quanto
o governo deve hoje. Por conjectura, ela será maior em países com sistemas maduros,
populações mais idosas, um alto nível de cobertura e benefícios generosos. Nós a medi-
mos como proporção do PIB.
55
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
ciamento de dívida viável numa reforma estrutural, muito embora a conversão da dívida
implícita para dívida explícita não aumente o total da dívida pública. Esses limitantes ao
financiamento da transição nos sistemas previdenciários sugerem que uma DPI grande
pode ter efeitos um tanto diferentes sobre a probabilidade e a natureza da reforma. Por um
lado, pode levar a previdência social para a vanguarda da agenda política, aumentando,
assim, a probabilidade de se empreender uma reforma. Por outro lado, uma vez que os
governos tenham decidido atacar o problema via reforma estrutural, o problema do custo
de transição oriundo de uma DPI grande prevalecerá e levará a uma reforma menos agres-
siva. Esperamos que, quando diante das dificuldades práticas de financiamento das refor-
mas via dívida ou impostos, os governos que têm uma DPI grande escolherão uma %PVD
pequena a fim de reduzir seu problema de fluxo de caixa no curto prazo mantendo um
maior fluxo de dinheiro para o pilar público de repartição simples.5
Além deste argumento puramente financeiro, uma DPI elevada também pode ser
um substituto representativo de outros tipos de dependências de trajetória, tais como
pressão pública pela manutenção dos direitos adquiridos no sistema antigo ou a força de
uma burocracia de previdência social arraigada que resistirá à reforma. Uma DPI elevada
significa que muitos aposentados e trabalhadores mais idosos esperam receber grandes
benefícios do sistema antigo e temem que a mudança radical possa resultar em perda de
apoio quanto à manutenção dessas promessas. As burocracias da previdência social que
gerenciam o sistema público antigo podem ter acumulado poder mediante seu manuseio
monopolístico de grandes importâncias de dinheiro e o emprego de um grande número
de trabalhadores. Elas provavelmente serão contrárias às reformas que as destituírem
desse poder. O mesmo pode acontecer, em alguns casos, com sindicatos de trabalhado-
res que participaram da administração de sistemas públicos de previdência social. O
desafio político da parte dos trabalhadores mais idosos e dos burocratas arraigados,
substituído representativamente pela grandeza da DPI, fortalece nossa hipótese de que
o resultado para países com uma DPI elevada será uma reforma menos radical, ou uma
menor %PVD.
O próximo problema diz respeito à mensuração da DPI. Em alguns casos, exis-
tem disponíveis estimativas diretas, em decorrência de estudos realizados durante o pro-
cesso de reforma e por outras razões de política (Van der Noord e Herd 1994, Kane e
Palacios 1996). Para os países em que não existe disponível uma medida precisa da DPI,
nós a estipulamos. Como esta variável desempenha um papel importante em nossa
5
Uma transição parcial para um sistema previdenciário privado pode assumir outras formas além de uma
pequena %PVD: alguns grupos de trabalhadores podem ser isentos da reforma (mesmo no Chile, os funci-
onários do judiciário e os militares foram isentos); somente os trabalhadores mais jovens poderão ser indu-
zidos a passar para o sistema privado (como na Hungria); ou os dois sistemas poderão continuar a funcionar
lado a lado (como na Colômbia). Na Hungria, o governo permitiu uma mudança voluntária para o novo
sistema, prestando criteriosa atenção na relação entre pagamentos compensatórios e a proporção de traba-
lhadores que tinham probabilidade de mudar. Os países que introduziram a reforma escolheram o nível de
compensação que se estimava reduziria uma taxa de mudança para o novo sistema que suprisse a meta de
déficit de fluxo de caixa do governo (Palacios e Rocha 1998; vide a segunda parte deste trabalho).
56
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
análise, nós a estipulamos de duas maneiras: com base no gasto público atual com
benefícios previdenciários e na distribuição etária da população, de modo a assegurar
que os nossos resultados não sejam sensíveis ao método de estipulação.
No método baseado nos gastos, regredimos a DPI sobre o gasto público com
benefícios previdenciários (como porcentagem do PIB) para o conjunto de países
conhecidos e usamos o coeficiente dessa equação para estipular a DPI dos países para os
quais não dispomos de observações diretas.6 O gasto atual com benefícios previdenciários
não é um fator de previsão do total das obrigações, principalmente para os sistemas
imaturos que têm poucos aposentados que se qualificam, mas é uma boa aproximação -
nossa equação explicou 78% da variância na DPI. Entretanto, este método de
estipulação da DPI pode introduzir um problema de variável omissa: um alto nível de
gasto atual com benefícios previdenciários pode estar relacionado a um gosto
preferencial por um setor público grande, de modo que se a DPI leva a uma %PVD
pequena, não sabemos se isso se deve à DPI propriamente dita ou às preferências com
as quais elas se correlacionam. Para tratar esse problema, acrescentamos à equação uma
segunda variável, total dos gastos públicos em bens e serviços como porcentagem do
PIB (GOV), com vistas a controlar o gosto pelo gasto público. Também usamos um
segundo método de estipulação da DPI que é mais exógeno e menos correlacionado
com variáveis omissas.
Um dos principais determinantes da DPI é a distribuição etária da população.
Uma população mais idosa corresponde a mais aposentados e trabalhadores mais
próximos da aposentadoria e a um maior valor presente de seus direitos previdenciários
acumulados. Portanto, como segundo método, regredimos a DPI sobre a porcentagem
da população acima de 60 anos para o conjunto de países conhecidos e estipulamos a
DPI para os demais com base nessa equação. Como esta medida não leva em conta a
generosidade dos benefícios, ela explica apenas 68% da variância da DPI, ligeiramente
menos do que o método anterior. Este método de base etária tem a vantagem de evitar
o problema de variáveis omissas discutido acima. Entretanto, ele tem a desvantagem, em
potencial, de introduzir uma nova variável omissa a pressão proveniente de
trabalhadores e aposentados mais idosos no sentido de se manter o sistema atual, o que
pode estar correlacionado à nossa DPI estipulada com base na idade. Isto, na verdade,
não representa um problema para nós, uma vez que interpretamos que a DPI opera, em
parte, por meio dessas pressões geracionais. Conforme veremos abaixo, a maioria dos
resultados obtidos resiste à escolha de método de estipulação.
6
A equação usada para estipular a dívida previdenciária implícita usando o método baseado no gasto é:
DPI=a + b* (Pubs), onde a=27.9 e b = 14.81. Pubs = porcentagem de gastos públicos com benefícios
previdenciários obtidos do Banco Mundial, 1994. Os valores dos coeficientes e da constante baseiam-se na
regressão de conjuntos conhecidos de valores de dívida previdenciária implícita e níveis de gasto público
com benefícios previdenciários. Esta equação explica 78% da variação total nos níveis de DPI. Usando-se o
método de base etária, a equação é: DPI = a + b*(Idade), onde a = -10,71 e b = 10,35. Idade = porcentagem
da população acima de 60 anos, obtido do Banco Mundial, 1994. R2 = 0,68. Em nossas regressões com a
medida baseada no gasto, usamos valores efetivos, e não estipulados, nos casos em que estavam disponíveis.
57
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
58
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
59
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
alta. Por outro lado, para países com pouca poupança inicial, o financiamento de dívida
parcial dos custos de transição de uma reforma extensa pode absorver boa parte da pou-
pança disponível, e um baixo nível de poupança pode sinalizar uma alta taxa de desconto.
Em decorrência disso, eles podem escolher uma reforma do sistema previdenciário com
uma %PVD mais baixa. De um modo geral, o impacto esperado dos níveis de poupança
internos sobre a %PVD nos sistemas previdenciários reformado é ambíguo.
60
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Espanhol
Uma das questões a respeito da qual nos preocupamos é a difusão de novas idéias
de reforma. Os países tomam conhecimento das idéias de reforma e como elas funcio-
nam em outros países (o efeito de demonstração) pelos meios de comunicação, o movi-
10
Os estudiosos dos sistemas legislativos explicam essa variável sugerindo que se fosse necessário dar um
único número para caracterizar a política de qualquer país que use eleições competitivas, seria o número de
partidos ativos na assembléia nacional (Taagepera e Shugart 1993:455). Embora o número de partidos
políticos não ofereça informações completas sobre o funcionamento do sistema legislativo, ele tem se mos-
trado estreitamente relacionado com a capacidade de os governos realizarem uma reforma econômica
(Haggard e Kaufman 1992) e com o tempo que os ministérios duram nos sistemas parlamentares (Lijphart
1994). O número efetivo de partidos nos informa o número de partidos hipotéticos de igual tamanho que
teria o mesmo efeito sobre a fracionalização do sistema partidário que têm os partidos reais de tamanhos
variados. A vantagem dos partidos efetivos (em relação ao número real de partidos) é que isto define uma
forma sistemática de se distinguirem os partidos expressivos dos menos significativos (ou influentes). Sendo
iguais, cada partido recebe um peso de modo que os partidos muito pequenos acrescentam relativamente
pouco à pontuação (Taagepera e Shugart 1993). Esta medida da dispersão política tem como ponto fraco o
fato de que deixa de refletir a fragmentação e a negociação que, muitas vezes, são necessárias em um sistema
de um único partido dominante, fator que desempenhou um importante papel na configuração da reforma
mexicana.
61
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Outras Variáveis
Estatísticas Descritivas
A Tabela 2 apresenta dados sobre os valores médios das principais variáveis inde-
pendentes para três grupos de países: 19 países que introduziram a reforma, 44 países de
suas regiões que não introduziram reformas e 86 países que de todo o mundo que não
introduziram reformas. O mais notável é o aumento da DPI à medida que passamos do
grupo mundial de não-reformistas para os não-reformistas regionais e para os países
reformistas (87%, 122% e 139% do PIB, respectivamente, quando a DPI é estipulada
segundo o gasto público com benefícios previdenciários; 91%, 127% e 134% quando se
usa a estipulação com base na idade). Isto é consistente com a expectativa de que uma
DPI alta inclui a reforma previdenciária na agenda dos países, tanto individualmente
quanto regionalmente. Curiosamente, observa-se um efeito oposto em DÍVIDA, que cai
de 82% e 64% para 45% do PIB à medida que passamos dos não-reformistas para os
reformistas. Isto sugere que a transparência da dívida explícita e seu uso como medida
da fidedignidade creditícia pode inibir as reformas que aumentarão ainda mais a dívida
62
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
explícita em países altamente endividados. PLANPRÉ é muito mais alta entre os refor-
mistas (0,26 frente a 0,04 e 0,02), como também é a dominância do idioma espanhol (0,4
frente a 0,2 e 0,1). Todos esses valores médios são coerentes com nossas previsões.
Existe relativamente pouca diferença entre POUPANÇA, PARTIDOS ou GOV entre
os países reformistas e os não-reformistas. Curiosamente, o grupo mundial de não-re-
formistas é o mais dessemelhante dos reformistas, sendo que os não-reformistas regio-
nais estão numa posição intermediária, o que sugere que pode haver efeitos regionais em
operação e que outros países dentro da região têm probabilidade de implementarem
uma reforma antes dos de fora da região.
Metodologia Econométrica
Realizamos dois conjuntos de análises com a finalidade de estimar (i) a probabili-
dade da reforma estrutural e (ii) o grau de privatização no subconjunto de países refor-
11
A Suíça oferece um benefício baseado na renda que é muito comprimido e a maioria dos trabalhadores
está próxima do nível máximo, logo o benefício funciona quase como um benefício uniforme. Na Bolívia, o
governo usa os produtos resultantes da privatização para pagar a cada boliviano acima da idade de 65 anos
um pequeno benefício uniforme que é inferior a 10% do salário médio; não está claro qual tipo de primeiro
pilar a Bolívia terá quando se exaurirem os produtos da privatização.
63
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
mistas. A primeira é uma análise probit que estima a probabilidade de uma reforma estru-
tural ocorrer em duas amostras de países: 64 países da América Latina, Europa, OCDE
e da antiga União Soviética (as regiões de onde vieram os reformistas) e 105 países que
acrescentaram observações da Ásia e da África (todos os países para os quais pudemos
obter os dados correspondentes). Usamos duas amostras porque conjecturamos que
poderiam estar em operação efeitos regionais fixos, que a economia política da reforma
poderia ser diferente em países asiáticos e africanos, onde a cobertura é baixa e limitada,
principalmente, a funcionários públicos e empregados de grandes empresas, muitas das
quais são estatais. Além disso, não dispúnhamos de dados sobre PARTIDOS para a
amostra maior, mas queríamos testar a robustez das demais variáveis ao tamanho da
amostra. Conforme discutido acima, utilizamos dois métodos alternativos para estipular
uma importante variável explicativa, %PVD.
Uma vez que algumas variáveis usadas para explicar a probabilidade de reforma
estrutural deverão igualmente afetar %PVD, existe uma possibilidade de viés nos resul-
tados, devido à co-variação dos termos de erro dessas equações. Diante dessa possibili-
dade, testamos quanto ao viés de seleção, usando um modelo de seleção de dois estágios
de Heckman, e não encontramos qualquer evidência desse viés. Portanto, apresentamos
separadamente os resultados referentes a essas equações abaixo. Os valores médios refe-
rentes a todas as variáveis constam da Tabela 2, os resultados referentes à OLS, da
Tabela 4, e os resultados da análise probit, da Tabela 5.
Nosso resultado mais forte diz respeito à determinação de %PVD entre países
que implementaram a reforma estrutural (Tabela 4). Vale ter presente que %PVD nesses
países varia de 0% na Itália e na Letônia a 100% no Casaquistão e no Peru. Nossas
regressões explicam 84% da variância. Claramente, há forças sistemáticas em operação e
a natureza da reforma não é aleatória.
Ainda mais notável na explicação dessas variações é o forte impacto da DPI, que
é quase sempre significativo no nível de 0,1%, independentemente de serem usados os
métodos com base no gasto ou com base na idade. Quando a DPI é a única variável
explicativa do modelo, uma mudança de uma DPI de 50 a 100% do PIB diminui o grau
64
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
65
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
DÍVIDA e POUPANÇA não têm qualquer impacto significativo aqui, como foi
o caso na previsão de %PVD. Nem a fracionalização dos PARTIDOS políticos - em
contraste com a teoria e a evidência da literatura sobre reforma macroeconômica.
Possivelmente isto se dá porque as muitas variações dos detalhes das reformas setoriais
discutidas na segunda parte silenciam os efeitos da resistência que resulta da
fragmentação partidária. Ao mesmo tempo, essas três variáveis, tomadas como um
grupo, aumentam a verossimilhança logarítmica e a precisão de nossas previsões em
uma pequena medida em todos os casos.
66
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Ao mesmo tempo, a reforma estrutural não tem sido limitada a países de língua
espanhola; na realidade, a maioria dos países reformistas não fala espanhol. Desde a
publicação, em 1994, de Averting the Old Age Crisis, a análise do Banco Mundial dos
problemas globais de previdência social, o Banco Mundial e outras organizações inter-
nacionais têm acelerado a difusão de idéias mediante conferências, assistência técnica e
visitas de estudo. Esse processo de difusão pode ajudar a explicar porque os países que
efetivamente reformaram seus sistemas são mais do que os países previstos, porque as
economias de transição do leste europeu atualmente estão reformando seus sistemas e
adotando o modelo chileno, embora não sejam de língua espanhola e não tenham gran-
des planos previdenciários privados preexistentes.
67
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
eleita. Esses grupos provavelmente terão fortes pontos de vista que os formuladores de
política devem levar em conta. Mediante persuasão, negociação, trade-offs, compensação
e a sutil remodelação da reforma, uma maioria de partes interessadas pode ser convencida
de que terão a ganhar, principalmente em uma democracia. Porém, até mesmo o Chile,
que não era uma democracia quando da aprovação da reforma, seguiu muitas das
estratégias descritas abaixo a fim de conquistar o apoio popular. Alguns políticos serão
mais habilidosos nesse processo do que outros, o que resulta no grande termo aleatório
na análise probit discutida acima.12
Política Geracional
A maioria dos exemplos provem do trabalho de campo realizado por Sarah Brooks, na América Latina, e
12
68
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
dependem - que o pacto geracional seja rompido. Caso haja uma majoração dos
impostos para ajudar a financiar a transição, eles poderão ter de pagar parte dos
impostos sem colher os benefícios.
69
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
70
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
também tomaram medidas ativas no sentido de convencê-los de que o status quo não é
sustentável, de que o sistema antigo não funciona bem e que, pela opção de reverterem
para o sistema antigo de repartição simples, todos eles perderão. No Chile, Jose Pinera,
o Ministro do Trabalho que processou a reforma, se dirigia às redes de rádio e televisão
para convencer os trabalhadores de que não lhes convinha que seu dinheiro continuasse
desaparecendo num buraco negro. A Hungria e a Polônia organizaram campanhas
ativas de relações públicas, com mensagens distintas dirigidas aos jovens e aos idosos.
Na Argentina e no Casaquistão, onde o governo estava atrasado no pagamento dos
aposentados e a sonegação era prática muito freqüente, as evidências demonstraram
visivelmente que os sistemas antigos não estavam funcionando, mesmo sem uma cam-
panha de relações públicas. Por todos esses meios - que envolveram persuasão somada a
promessas de continuidade e melhoria dos benefícios para os atuais aposentados, garan-
tias de benefícios do segundo pilar novo, mudança voluntária, financiamento de dívida
parcial da transição e ênfase no mal desempenho da opção de reversão para o atual
sistema de repartição simples - os formuladores de política têm tentado assegurar a
amplos grupos de trabalhadores jovens e idosos, bem como a aposentados, que eles não
estarão em piores condições financeiras e que a maioria estará melhor após uma reforma
estrutural.
Política Institucional
Sindicatos
71
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Até certo ponto, a reforma pode superar a oposição dos sindicatos atribuindo-
lhes um papel a desempenhar no novo sistema. Na Argentina, por exemplo, em resposta
à intensa oposição inicial por parte dos trabalhadores, o governo, ofereceu aos
sindicatos a oportunidade de operarem os fundos previdenciários do novo sistema.
Embora seus membros não tenham precisado ingressar nesses fundos, os sindicatos
obviamente esperavam que a lealdade fosse mantida. Esse acordo mostrou-se crucial na
obtenção do respaldo dos líderes trabalhistas e os votos necessários no Congresso para
promulgarem a reforma. Acordos semelhantes foram feitos na Hungria e na Polônia,
onde o OPZZ e o Solidarity (os principais sindicatos), respectivamente, são fundadores
(em joint ventures internacionais) dos dois novos fundos previdenciários. Com efeito, o
Solidarity, um sindicato que era pró-mercado desde o início, participou ativamente de
todo processo de reforma polonês e um de seus integrantes, Ewa Lewicka, tornou-se
Plenipotenciário para Reforma da Previdência Social no estágio final da reforma. Obter
a participação dos sindicatos de trabalhadores na arquitetura da reforma provavelmente
é uma iniciativa astuta, mas só funcionará com os sindicatos que são basicamente
simpáticos aos objetivos da reforma, o que mais provavelmente ocorrerá com os
sindicatos que representam os trabalhadores do setor privado em ambientes
competitivos, que percebem os impostos baixos na folha de pagamento e a eficiência
como benéficos para a sobrevivência e o crescimento.
72
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
A Política de Compensação
Cada país reformista da América Latina tem isentado certos grupos poderosos e
lhes permitido manter seus próprios sistemas privilegiados. Até mesmo no Chile, onde
um regime militar autoritário implantou o novo sistema previdenciário, os militares ficaram
isentos como também foi o caso em todos os demais países latino-americanos
73
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
que reformaram seu sistema. O judiciário muitas vezes recebe isenção, a fim de assegu-
rar que uma decisão judicial não venha a invalidar a reforma. No Uruguai, a reforma
excluiu regimes especiais para banqueiros, tabeliães e professores universitários. É, por-
tanto, crucial que se dedique atenção específica ao cenário político e ao poder
organizacional de grupos de interesse especiais em cada país.
74
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
14
Para um trabalhador cuja renda era de 1.000 pesos, 15% de 500 pesos são destinados ao pilar CD, ao
mesmo tempo em que o trabalhador ainda recebe crédito por 750 pesos no cálculo do salário passível de
benefício previdenciário no BD ao qual ele tem direito no pilar público.
75
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
76
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Compensação Política
Grandes recompensas políticas constituem outro instrumento que o governo pode
usar para angariar apoio às reformas. A compensação política é um instrumento comum
15
De acordo com a constituição argentina, o governo era responsável por pagar aos aposentados os benefí-
cios equivalentes a 70-82% do seu salário quando em atividade. Mas o governo alegou que não possuía esse
dinheiro para pagar tal obrigação. O uso das receitas oriundas da privatização resolveu esse dilema constitu-
cional e também conquistou apoio para a reforma do sistema previdenciário e a privatização.
77
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
para os partidos de situação, em várias questões e em vários países. Isso pode significar
a nomeação de nomes influentes de um partido ou grupos de interesse para um cargo
central no governo, seja como sinal, para o grupo, de que seus interesses serão levados
em conta, seja como troca direta por apoio em uma questão específica tal como a refor-
ma do sistema previdenciário.
No Uruguai, dois dos três principais partidos políticos, o Partido Nacional (PN)
e o Partido Colorado (PC), dominaram a coalizão governante que introduziu os benefí-
cios previdenciários privados em 1995. O terceiro partido dominante, a Frente Ampla
(FA), da esquerda política, permaneceu na oposição fora do governo. Durante a negoci-
ação acerca da reforma previdenciária, que ocorreu nos meses entre a eleição e a tomada
de posse do novo governo, o PN e o PC estenderam um convite ao Novo Espaço (NE),
partido de esquerda, para se juntar ao governo. Embora a coalizão PN-PC detivesse a
maioria de dois terços necessária para aprovar a emenda à reforma do sistema
previdenciário, ela ofereceu ao NE um cargo no Ministério, bem como um assento à
mesa de negociação. Embora aparentemente sem sentido, essa manobra foi uma estraté-
gia política eficaz para o governo, uma vez que o NE representava os interesses da
esquerda e dos sindicatos. Prevendo que a reforma previdenciária não só teria de passar
pela barreira da aprovação legislativa, mas, potencialmente, também pelo referendo pú-
blico, o governo tomou a decisão estratégica de incorporar a esquerda na reforma a fim
de evitar sua alienação.
Conclusão
No âmbito deste trabalho, analisamos as forças políticas e econômicas que influ-
enciam a probabilidade da reforma estrutural do sistema previdenciário e ajudam a de-
terminar a natureza dessa reforma, particularmente no que diz respeito ao composto
público-privado, e constatamos que forças um tanto diferentes determinam a probabili-
dade da reforma estrutural, bem como, em última instância, a natureza dessa reforma,
embora ambas dependam dos legados existentes de sistemas passados que se tornam
limitantes às possibilidades de arquitetura dos novos sistemas.
78
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
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A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Tabela 1
Porcentagem Privada para o Trabalhador Médio
após a Reforma Estrutural
80
Tabela 2
Médias de Variáveis Independentes para Países Reforma e Não-Reforma
Definições:
DPI é a Dívida Previdenciária Implícita, ou o valor presente dos passivos governamentais referentes a benefícios previdenciários aos atuais aposentados e direitos acumulados dos atuais trabalhadores.
Este valor é calculado como % do PIB.
PLANPRÉ é uma variável dicotômica codificada 1 para a existência de um grande sistema previdenciário capitalizado e com base nacategoria profissional: Austrália, Canadá, Dinamarca, Países Baixos,
Suíça, Reino Unido, Estados Unidos, 0 para todos os demais.
ESPANHOL é uma variável dicotômica codificada 1 para países predominantemente de língua espanhola, 0 para todos os demais.
DÍVIDA é a Dívida do Governo Central, média para os anos 1990-1995, exceto o Chile: 1980.
POUPANÇA é a Poupança Nacional Bruta (% do PIB) igual à poupança interna bruta mais renda líquida e transferências correntes líquidas do exterior.
GOV é o consumo governamental geral (% do PIB) inclusive todos os gastos correntes referentes a todos os níveis de governo, excluída a maioria das empresas estatais. Também inclui gastos de
capital com defesa e segurança nacionais.
PARTIDOS é uma medida da fragmentação política, definida no texto. Esta medida não está disponível para vários países fora das regiões das reformas, de modo que está excluída das análises dos
países reformistas do conjunto mundial.
O conjunto Regional inclui regiões em que a reforma estrutural do sistema previdenciário ocorreu: América Latina, países da OCDE e a antiga União Soviética. O conjunto Mundial inclui essas regiões
81
Tabela 3
Dívida Previdenciária Implícita (DPI) e Reforma Previdenciária
País DPI-idade como DPI-gasto como % PVD Tipo
% do PIB % do PIB Pilar Público
Peru* 37 37 ALT
Bolívia 45 65 ALT U
El Salvador 47 34 ALT GPM
México 48 43 ALT GPM
Colômbia 51 44 ALT GPM
Chile 79 112 ALT GPM
Casaquistão 88 102 ALT GPM
Reino Unido*+ 118 118 MED U
Argentina 125 100 MED U
Polônia 142 241 MED RR
Austrália+ 145 96 MED U(EF)
Países Baixos+ 174 198 MED U
Letônia 175 179 BAI RR
Suíça+ 195 215 MED U(RR)
Dinamarca+ 198 170 MED U
Itália* 203 203 BAI RR
Hungria* 213 213 BAI RR
Uruguai* 214 214 BAI RR
Suécia 226 197 BAI RR
Fontes:
* Indica que a DPI efetiva é usada, calculada pelas seguintes fontes: Hungria, Uruguai e Peru, de Kane e
Palacios 1996, Reino Unido e Itália, de Van Den Noord e 1993. Outros países: DPI com base no gasto
simulada pelas autoras a partir do gasto público corrente (Banco Mundial 1994). DPI com base na idade
simulada pelos autores a partir da população acima de 60 anos de idade em 1990 (Banco Mundial 1994).
A DPI é o valor presente dos direitos adquiridos, no antigo sistema, dos aposentados e trabalhadores.
Tipos de pilares públicos: GPM = garantia previdenciária mínima, financiado a partir das receitas gerais; U
= unifome (freqüentemente suplementada por benefícios concedidos com base num exame da situação
financeira do beneficiário), financiado a partir das receitas gerais ou de um imposto sobre a folha de paga-
mento; U(EF) = uniforme com qualificação determinada por exame da situação financeira do beneficiário;
RR = relacionado à renda, financiado a partir de imposto sobre a folha de pagamento; U(RR) = RR com
estrutura uniforme (máx. próximo de mín.). O Peru ainda não implementou um primeiro pilar, mas prova-
velmente terá um do tipo GPM. Na Bolívia, o benefício uniforme é financiado pelas receitas oriundas da
privatização até que esses ativos se esgotem; a forma do primeiro pilar, a partir de então, é desconhecida.
+ Indica países PLANPRÉ .
82
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Tabela 4
OLS: Previsão de % Privada
DPI baseada no gasto público com benefícios previdenciários
(N=19) 1 2 3 4
Coef. t Coef. t Coef. T Coef. t
DPI -0,004 -5,75* -0,003 -4,28* -0,003 -3,23* -0,002 -2,05***
PLANPRÉ - - - - 0,07 0,61 0,12 0,89
ESPANHOL - - - - - - 0,03 0,16
GOV - - -0,01 -1,59 0,02 -1,56 -0,02 -1,47
DÍVIDA - - - - - - 0,001 0,41
POUPANÇA - - - - - - -0,01 -0,8
PARTIDOS - - - - -0,04 -1,39 -0,04 -1,26
Const. 1,1 11,20* 1,24 9,66* 1,31 9,65* 137 4,13*
R-sq Ajustado 0,64 0,67 0,68 0,63
83
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Tabela 5
Probit: Previsão da Probabilidade de Reforma Estrutural
N=64:
América latina, OCDE, ex-União Soviética
DPI baseada gastos públicos previdenciários DPI baseada população
1 2 3
Coef. z Coef. z Coef. z
DPI 0,01 2.04** 0,01 2.81* 0,01 1,58
PLANPRÉ 1,77 2.97* 2,20 3.11* 1,49 2.61*
ESPANHOL 1,44 3.03* 1,51 2.81* 1,56 2.77*
GOV - - -0,09 -1,73 - -
DÍVIDA - - -0,01 -0,82 - -
POUPANÇA - - -0,02 -0,75 - -
PARTIDOS - - -0,13 -1,02 - -
Const. -2,07 -3.49* -0,40 -0,45 -2,10 -2.84*
verossim. log. -30,60 -26,84 -31,49
N=105:
América Latina, OCDE, ex-União Soviética, África, Ásia
DPI 0,01 3.15* 0,01 3.18* 0,01 2.81*
PLANPRÉ 2,00 3.38* 2,39 3.47* 1,56 2.73*
ESPANHOL 1,69 3.92* 1,60 3.27* 1,88 3.89*
GOV - - -0,08 -1,61 - -
DÍVIDA - - -0,01 -0,90 - -
POUPANÇA - - -0,02 -0,71 - -
Const. -2,61 -5.26* -1,21 -1,46 -2,76 -4.67*
versossim. log. -32,45 -29,58 -33,37
* Significativo a 1% ** Significativo a 5%
Tabela 6A.
Impacto da DPI sobre Probabilidade de Reforma
DPI = valor DPI = 50 IPD = 100 IPD = 200
médio
Tamanho da DPI com base 0,260 0,118 0,200 0,438
amostra = 64 na idade
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A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Tabela 6B.
Impacto de PLANPRÉ e ESPANHOL sobre Probabilidade de Reforma
Planpré = 1 Planpré = 0 Espanhol = 1 Espanhol = 0
Obs.: As previsões usam o modelo parcial, somente com a DPI, PLANPRÉ e ESPANHOL.
Todas as variáveis são mantidas constantes em seus valores médios, exceto aquela que está sendo variada.
Tabela 7.
Reforma Prevista versus Efetiva
N = 64: DPI com base nos gastos - DPI com base na idade -
regional previsões previsões
Reforma 10 9 10 9
Não-Reforma 4 41 3 42
N = 105: global
Reforma 8 11 8 11
Não-Reforma 4 82 2 84
85
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Figura 1.
Difusão da reforma estrutural no mundo, 1980-2000
25
d
e
N
ú p 20
m a
e í
r s
o e
s
a
c s
u e
m m
u
l r
a e
d f 5
o o
r
m
a
0
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998
Figura 2.
Composto Público-Privado dos Benefícios Previdenciários
(Taxa de Reposição para Trabalhador Médio)
Public-Private Mix of Pension Benefits
(Replacement Rate for Average Worker)
0,9
0,8
0,7
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
Denmark
Colombia
Chile
Bolivia
UK
Switzerland
Mexico
El Salvador
Peru
Latvia
Italy
Poland
Sweden
Kazakhstan
Australia
Hungary
Uruguay
Netherlands
Argentina
86
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
Figura 3A.
Relação entre DPI com Base nos Gastos e Parcela Privada dos
Benefícios em Sistemas previdenciários Reformados
100
%
Privada
0
34 DPI como % do PIB (com base nos gastos) 25
Figura 3B
Relação entre DPI com base na Idade e Parcela Privada dos
Benefícios em Sistemas Previdenciários Reformados
100
%
Privada
0
45
DPI como % do PIB (com base na idade)
87
A Economia Política da Reforma Estrutural do Sistema Previdenciário
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91
92
REFORMA DAS PREVIDÊNCIAS: MITOS,
VERDADES E ESCOLHAS POLÍTICAS
Nicholas Barr
RESUMO
Fonte orignial do material: Fundo Monetário Internacional FMI. Os pontos de vista expressos
neste documento são os do autor e não necessariamente refletem os pontos de vista do FMI ou a política do
FMI. Os documentos descrevem a pesquisa em andamento e são publicados para suscitar comentários e
para posterior debate. O FMI não tem responsabilidade sobre a precisão da tradução.
Introdução
Há mais de 20 anos, em um documento chamado Myths My Grandpa Taught
Me (Mitos que meu avô me ensinou) (Barr, 1979), eu falei sobre um mito em particular - que
os planos capitalizados são menos vulneráveis às pressões demográficas do que os pla-
nos de repartição simples.1 Nesses anos - não menos por causa do aumento da idade da
população em toda a OCDE (consulte Disney, 2000) - surgiu um caloroso debate sobre
a reforma previdenciária em geral, e o quanto era necessário/desejável/urgente ou não
a mudança para previdências privadas, capitalizadas, em especial.
No contexto deste debate, esta é uma boa ocasião para voltar a esse mito e refletir
e debater sobre outras utopias, mais novas, tentando mais dar luz à discussão do que
colocar lenha na fogueira. A Seção I apresenta a economia simples das previdências. A
Seção II discute uma série de mitos que continuam a ter grande circulação entre os
formuladores de políticas, se não entre os peritos. Os blocos de construção da reforma
são discutidos em duas partes. A Seção III agrupa as conclusões para formulação de
políticas com base na discussão teórica anterior, e propõe o debate sobre uma série de
pré-requisitos que todo plano de previdência deveria atender. No entanto, a existência de
tais pré-requisitos não significa que as escolhas com as quais os formuladores de políti-
cas se deparam sejam limitadas. O grande leque de escolhas é apresentado na Seção IV.
1
Um plano capitalizado paga a pensão a partir de um fundo criado por um determinado número de anos
com a contribuição de seus membros. Os planos de repartição simples pagam as pensões com as contribui-
ções ou impostos correntes.
93
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
A discussão é organizada desta forma não somente por razões lógicas, mas
também por razões operacionais. Ao prestar assessoria aos governos, é útil fazer a
distinção entre as áreas onde os assessores podem realmente bater o martelo (por
exemplo, ao afirmar que o gasto público com previdência deve ser compatível com o
crescimento econômico) e aquelas onde eles devem negociar com cuidado, para evitar a
usurpação dos direitos dos estados soberanos. Esses dois aspectos tão distintos da
assessoria são o assunto das Seções III e IV, respectivamente. Uma conclusão central é
que desde que os pré-requisitos sejam respeitados há um considerável leque de
escolhas para o desenho da previdência.
A centralidade da produção
A economia dos planos de previdência pode se tornar confusa porque tende a dar
foco a aspectos financeiros tais como análise das carteiras de bens financeiros. Eu
tentarei simplificar os assuntos, concentrando-me nas questões econômicas essenciais,
ou seja, a produção e o consumo de bens e serviços.
94
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
caro, não lida com a incerteza, por exemplo, em relação à mudança das preferências ou
às limitações do indivíduo, e não pode ser aplicado a serviços derivados do capital hu-
mano, sendo os serviços médicos um exemplo particularmente importante. Com pou-
cas exceções, a organização das previdências por meio da acumulação da produtividade
corrente em larga escala é, portanto, um não-início. 2
Risco e Incerteza
2
Uma exceção é a ocupação pelo dono, que é uma forma de armazenar os serviços de moradia.
95
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Os riscos políticos afetam os planos porque, como discutido abaixo (Seção II.J),
todos os sistemas de previdência são dependentes apesar de em diferentes formas de
um governo efetivo.
Dadas essas incertezas e esses riscos, discutidos com maiores detalhes na Seção
II.G, uma questão distinta é como eles são compartilhados. No caso de contas individu-
ais capitalizadas (também chamadas de planos de contribuição definida), a taxa de contribui-
ção é fixa, de modo que a pensão de uma pessoa é uma anuidade cujo tamanho, dadas a
expectativa de vida e a taxa de juros, é determinado apenas pelo tamanho da acumulação
de pensão no decorrer de sua vida. O seguro protege a pessoa contra os riscos
associados à longevidade, mas a deixa enfrentar todas as incertezas citadas acima e
riscos associados à variação das taxas reais de rentabilidade dos bens de pensão.
96
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
As pessoas são mal informadas, em primeiro lugar, por causa da incerteza em face
dos choques comuns que acabaram de ser discutidos. Neste contexto, as pessoas não
estão bem informadas sobre o futuro porque ninguém, nem o governo, está bem infor-
mado.
As pessoas são mal informadas, em segundo lugar, em face do risco, por exemplo,
de longevidade. Esse não é necessariamente um grande problema para as soluções de
mercado, desde que os riscos relevantes possam ser cobertos pelo seguro atuário.
3
Para uma comparação detalhada entre os planos de benefício definido e de contribuição definida, consulte
Bodie e outros (1988).
97
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Mesmo nos países da OCDE, muitas pessoas são ignorantes em relação aos mer-
cados financeiros. Um relatório de um dos maiores bancos do Reino Unido mostrou
que a falta de crescimento do investimento é um risco significativo, mesmo que o
fundo seja seguro. No entanto, há poucos sinais que essa verdade básica tenha sido
entendida. O conceito de risco continua estranho para a maioria das pessoas [na Bretanha],
ou entendido apenas no contexto do risco de roubo ou fraude (National Westminster
Bank, 1997, página 19).
98
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Dado o alto custo potencial de uma escolha errada, a má informação cria uma
justificativa de eficiência para a regulamentação restritiva das previdências, a fim de pro-
teger os consumidores nas áreas onde eles não são bem informados o bastante para se
proteger. Os recentes escândalos no Reino Unido (consulte o Comitê de Revisão da Lei
Previdenciária do Reino Unido, 1998), mostram a necessidade de uma regulamentação
restritiva mesmo em países industriais.
sWE = PR (1)
99
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Para mostrar os efeitos da demografia adversa, suponha que uma grande geração
de pessoas em idade de trabalhar, em um período 1, seja seguida de uma geração menor
em um período 2 o que está acontecendo de forma geral nos países da OCDE e em
países em transição. Conseqüentemente, é de grande valia considerar em separado, no
período menor 2, os casos de resultado estático e resultado de crescimento.
Resultado Estático
Suponha que, por causa de uma queda na taxa de natalidade, E caia pela metade.
Se o restante permanecer igual, um plano de repartição simples pode se manter em
equilíbrio de diversas formas. Uma opção é dividir a pensão média P ao meio, impondo
todo o custo do choque demográfico sobre os pensionistas. Isso é problemático porque
quebra a promessa feita aos pensionistas e por causa de seus potenciais efeitos de
contrapartida, inclusive pobreza dos pensionistas. Outra opção é dobrar a taxa de contri-
buição, s, assim impondo todo o custo sobre os trabalhadores. Isso é problemático por
causa de seus potenciais efeitos de incentivo adverso sobre o esforço de trabalho. Outras
opções são brevemente discutidas.
O problema com esse argumento é que, apesar dele ser verdadeiro em termos
nominais, ele é falso em termos reais, como demonstrado em Barr (1979). Para ver o
porquê, observe que o problema subjacente causado pela mudança demográfica é uma
queda na produção. Isso afeta um sistema de repartição simples reduzindo a base de
contribuições, WE, e então reduzindo a fatura das pensões, o que pode ser auxiliado por
uma determinada taxa de contribuição. Com a capitalização, o mecanismo é mais sutil,
mas também não se pode fugir dele, que funciona através de uma má combinação entre
a oferta e a procura, tanto no mercado de bens quanto no mercado de patrimônio. O
mecanismo merece explicação. A discussão começa com uma economia fechada; a sub-
seqüente expansão para uma economia global não muda o resultado.
100
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Se uma grande geração de trabalhadores for seguida por uma geração menor,
haverá um grande acúmulo de fundos de pensão pertencentes à geração mais antiga
quando a força de trabalho estiver diminuindo. A grande geração mais velha procurará
sacar sua poupança acumulada para financiar o nível desejado de consumo na aposenta-
doria. Esse nível desejado de gasto excederá às contribuições previdenciárias da geração
mais nova, que é menor. Se a produção não aumentar, o desequilíbrio resultante se
manifesta em uma das duas formas.
(a) Suponha que os pensionistas busquem o poder sobre a produção futura crian-
do pilhas de dinheiro com, por exemplo, títulos do governo. Neste caso, o consu-
mo desejado por parte do pensionista excede a poupança desejada por parte dos
trabalhadores. O excesso de demanda no mercado de bens causa a inflação do
preço, reduzindo o poder de compra das anuidades dos pensionistas.
Produção crescente
4
Heller (1998) também é dessa opinião. Um exercício de simulação feito por Brooks (2000) baseado em um
modelo de gerações estocásticas sobrepostas com ações e títulos mostra os efeitos de equilíbrio geral sobre
a rentabilidade dos bens da mudança geográfica, mostrando em detalhe como esse resultado aparece.
101
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Qual o impacto da capitalização sobre essas políticas? É claro que não há relação
com as políticas (b)(e). O indício do efeito da capitalização sobre a acumulação de capital,
via política (a) é controverso, um tópico discutido mais detalhadamente na Seção II.C. O
efeito da capitalização sobre (f) requer discussão. A ênfase sobre a produção é porque o
que importa para os pensionistas é o consumo e não o dinheiro. No entanto, os
pensionistas não estão limitados ao consumo de bens nacionais, mas podem consumir
5
Apesar de precisar ser planejado cuidadosamente para evitar outro acontecimento demográfico em
30-40 anos.
102
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
bens produzidos fora, desde que possam estabelecer um direito sobre tais bens. Não é de
nenhuma valia aos pensionistas britânicos construir pilhas de dinheiro se não houver traba-
lhadores britânicos produzindo alguma coisa. No entanto, se os trabalhadores britânicos
usarem parte de suas economias para comprar fábricas da Austrália, eles podem, na aposen-
tadoria, vender sua parte na produção da fábrica por dinheiro australiano para comprar bens
australianos, que depois eles importam para o Reino Unido. Esse é exemplo da política (f).
Essa abordagem pode ser efetiva, mas não é uma panacéia. A política falirá se
todos os trabalhadores australianos emigrarem para a Califórnia; neste caso, as fábricas
australianas continuarão ociosas e, assim, tanto a libra esterlina quanto o dólar australiano
são inúteis. Portanto, a estrutura etária da população é importante na destinação dos
investimentos estrangeiros. Em segundo lugar, se muitos pensionistas britânicos
trocarem dólares australianos por outras moedas, a taxa de câmbio australiana pode cair,
reduzindo o valor real da pensão. Então, o país ideal para se investir tem uma população
jovem e produtos que as pessoas desejarão comprar. Acumular bens em países com
populações mais jovens pode, por conseguinte, ser uma forma útil de manter os direitos
sobre a produção futura. O investimento no estrangeiro, por parte dos fundos de
pensão, é uma forma de implementar essa política. Mas há outras formas de fazê-lo: eu
poderia, por exemplo, manter parte da minha poupança em participação pecuniária ou
em fundos mútuos da Austrália. A capitalização, por si mesma, não é o que mais importa
o mais importante é a poupança.
Isso nos leva a uma conclusão que tem três partes.
Em face dos problemas demográficos, a variável chave é a produção;
A política deve levar em consideração todo o menu de políticas que
promovam diretamente o crescimento da produção;
Sob uma perspectiva macroeconômica, a escolha entre repartição simples e
capitalização é secundária.
Em suma, o argumento que a capitalização isola os pensionistas da mudança
demográfica não deveria ser exagerado. A implicação política é que, de um ponto de
vista econômico, a mudança demográfica não é um argumento forte o bastante para uma
mudança para a capitalização.
103
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Uma forma de pagar as pensões no futuro é encontrar espaço fiscal para tanto.
Voltando à equação (1), nós já vimos que uma forma de manter a pensão média diante
da mudança demográfica é aumentar a contribuição de repartição simples, s. O argu-
mento contra essa abordagem são os potenciais efeitos de incentivo adverso. No entan-
to, não são os gastos públicos com previdência que importam para fins de incentivo,
mas o gasto público total, que determina a taxa total de imposto.
t=s+v (2)
Onde v é a taxa de imposto necessária para financiar outros gastos, que não com
a previdência.
Um aumento em s é viável, desde que seja compensado por uma queda em v, ou
seja, desde que qualquer aumento na pensão e em outros gastos relacionados à idade seja
contrabalançado por um gasto público reduzido em outras áreas. Uma forma de fazer
isso é começar o pagamento da dívida pública agora. Conseqüentemente, em 2025, quando
o sinal demográfico estiver em seu pior ponto, o gasto público com previdência será
maior e a despesa com serviços da dívida será menor, possibilitando manter o valor real
da pensão de repartição simples sem um aumento nos impostos em geral. O título para
consumo, antes representado pelo fluxo de pagamentos de juros, agora é transferido
para os pensionistas. Em uma interpretação, esse é um exemplo do consumo sendo
atenuado pelo governo.
104
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Diante do acima exposto, portanto, a questão é até que ponto qualquer aumento
na poupança obrigatória é compensado por uma redução na poupança voluntária. Isso,
no entanto, é apenas parte da estória. Em qualquer mudança de conta de repartição
simples para capitalizada uma questão central é o que acontece às pensões das gerações
mais velhas. Se forem reduzidas, o consumo cairá e, ceteris paribus, as poupanças aumen-
tarão. Se as pensões não forem reduzidas, elas precisarão ser pagas com impostos ou
dívida. A tributação extra exercerá pressão para baixo na poupança, a dívida extra será
uma compensação, pelo menos parcialmente, para a formação de capital privado adicio-
nal. Tais efeitos macroeconômicos poderiam afundar o comportamento das pessoas
cujas contribuições de pensão fossem mudadas de uma contribuição de repartição sim-
ples para uma conta individual capitalizada.
105
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
106
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
pensão fazem escolhas mais eficientes do que outros agentes, ao canalizar recursos em
seu uso mais produtivo. O Atuário Governamental do Reino Unido admitiu que ele não
estava em posição de julgar se... o dinheiro do fundo de pensão é mais capaz do que
outro dinheiro de ser disposto de acordo com o interesse nacional a longo prazo
(Departamento Atuário do Governo do Reino Unido, 1978, parágrafo 25).
Por fim, apesar de o crescimento ser importante, é preciso lembrar que ele não
é a meta principal. Como observam Mackenzie, Gerson, e Cuevas (1997,
página 1), É difícil colocar ênfase excessiva no fato de que o objetivo básico de
um programa público de previdência não é aumentar as taxas de poupança, mas
oferecer garantia de renda pelo menos uma renda mínima para a velhice.
107
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
... os custos financeiros de fazer tal mudança [para um plano totalmente capi-
talizado] podem ser muito altos, e... arcar com tais custos pode demandar, em
muitos casos, uma quantidade de ajuste fiscal que é substancialmente mais eleva-
da do que seria necessário para sanar o sistema de repartição simples (Chand e
Jaeger, 1996, páginas 323).
O problema com planos do Estado é que eles são de repartição simples. Nada é
economizado ou investido para o futuro (Secretário de Estado para a Seguridade Social
do Reino Unido, entrevista à imprensa em 5 de março de 1997). O argumento continua
assim: (a) Os membros de um plano de previdência de repartição simples têm direitos
acumulados. (b) Esses direitos são obrigações não capitalizadas e, portanto, podem ser
considerados como dívida implícita. (c) A escala de tal dívida é grande, então a prudência
fiscal sugere que ela deveria ser reduzida. (d) Uma mudança para a capitalização consegue
isso. O Estado poderia exigir que os trabalhadores mais jovens aderissem a planos
108
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
privados, capitalizados e pagaria as pensões da geração mais velha por meio de tributação
ou empréstimo. Tal despesa acabaria, uma vez que toda a geração mais velha tivesse morrido;
a dívida acumulada, se houvesse, seria paga pelos contribuintes presentes e futuros. (e)
Contudo, a mudança para uma capitalização é desejável porque reduz a dívida implícita.
109
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Como as previdências de repartição simples devem ser representadas nas contas públicas?
6
Note que quando Nuti usa a palavra privatizar ele está se referindo a um plano de repartição simples
administrado por uma entidade privada.
7
Geanakoplos, Mitchell e Zeldes (1999, p. 80) chegam a uma conclusão paralela: Nós provamos que em um
sistema de seguridade social em andamento, com ou sem um fundo de poupança, o valor líquido presente
das transferências para todas as gerações deve somar zero.
110
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
De forma mais realista, considere o caso onde o valor real da pensão, P, é fixado
em perpetuidade. Neste caso, a pensão real é constante e, conseqüentemente, o gasto
total com previdência, bem como s são endógenos. Os custos da mudança demográfica
recaem sobre a geração que trabalha. É interessante considerar quatro casos diferentes.
(a) Sem mudança de idade na população: este caso é equivalente àquele no qual s é
estabelecido em perpetuidade. O valor líquido presente do plano é zero. (b) O aumento
na idade da população combinado com aumento de produtividade: então W aumenta
em paralelo a R; novamente s permanece constante e o valor líquido presente do plano é
zero; portanto, poderia ser entregue a uma entidade privada. (c) A idade da população
aumenta além do crescimento da produtividade, mas dentro da tolerância fiscal: assim s
precisa crescer. Se o efeito é pequeno e há espaço fiscal (por exemplo, o Reino Unido),
o ativo continua empatado com o passivo; o plano continua sustentável e embora
discutível pode aparecer no balanço público como um item zero. (d) Um aumento
substancial na idade da população, sem espaço fiscal no sentido aritmético: o ativo pode
ser incrementado alinhado com o passivo, aumentando-se a taxa de contribuição parale-
lamente ao aumento do número de pensionistas. Em termos econômicos, no entanto, o
plano é insustentável: o ativo precisa ser deflacionado porque o aumento necessário em
s teria onerosos efeitos de incentivo adverso. Um plano desse tipo tem claramente um
valor presente negativo.
111
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Então, pode-se argumentar que o caso para pagamento de dívida implícita não é
tão forte quanto parece à primeira vista. Em termos estritamente econômicos, a situação
para uma mudança para capitalização recai sobre seu impacto na produção. Em segundo
lugar, como discutido anteriormente, a conversão para a dívida explícita pode exagerar o
tamanho da dívida, ou seja, pode-se pagar mais do que o necessário. Em terceiro lugar,
se a preocupação são as obrigações não capitalizadas do Estado, por que esse argumento
é usado só para as previdências? Em todos os países, exceto os mais pobres, a assistência
médica e a educação são financiadas, em grande parte, pelo setor público. Por vontade
própria, os governos não renegariam as promessas de cuidar dos doentes e de dar
educação às crianças do país (essas promessas podem ser explícitas, por exemplo, em
112
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
113
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
igualdade entre gerações. Por outro lado, o aumento da idade para aposentadoria não
precisa de uma defesa assim: a política é desejável por seu impacto fiscal; também é uma
resposta sensível ao aumento da expectativa de vida, ao reduzir o gasto da previdência
não por meio da redução dos padrões de vida na aposentadoria, mas através de uma
menor duração da aposentadoria. Essa abordagem nivela por baixo o gasto público,
mantendo os impostos nos níveis existentes, assim impondo sobre os pensionistas uma
parcela relativamente maior do custo da mudança geográfica.
Uma outra série de mitos está vinculada à elaboração dos sistemas de previdência.
114
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Por outro lado, planos mal elaborados, públicos ou privados, podem causar
distorções no mercado de trabalho. Gruber e Wise (1999), relatando um estudo de 11
países industriais, encontram uma forte relação entre o desenho das previdências públi-
cas e a aposentadoria antecipada. Em especial, eles estudam o fato que a maioria dos
países aumenta, em um valor menor do que o atuário, as pensões para as pessoas que
adiam a aposentadoria, assim criando um incentivo para que as pessoas deixem o merca-
do de trabalho na idade na qual sua riqueza de pensão é maximizada. Gruber e Wise
chamam a isso de a força tributária para aposentar e encontram uma forte correspon-
dência entre essa variável e a saída de homens mais velhos do mercado de trabalho.
Complexidades
115
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Por fim, o caso simples pressupõe que tudo o que importa é a oferta de trabalho.
Contudo, mais uma vez é necessário manter o olho aberto. Análogo aos argumentos
anteriores sobre poupança, o que importa não é a oferta de trabalho, mas o bem-estar
econômico. Pode ser, por exemplo, que um plano de benefício definido reduza a oferta
de trabalho na margem; mas se a perda de utilidade resultante de uma produção mais
baixa for mais do que compensada pelo ganho de utilidade resultante de um seguro
maior, então os arranjos de benefício definido estarão melhorando o bem-estar, inde-
pendentemente da oferta reduzida de trabalho.
116
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Choques macroeconômicos
8
O simples argumento deliberadamente se abstrai de complicações tais como o fato de a inflação corroer o
poder de compra do pensionista constantemente, enquanto as pensões são aumentadas apenas
periodicamente.
9
O seguro só é eficiente se forem atendidas certas condições técnicas (consulte Barr, 1998, Cap. 5), dentre
as quais duas são relevantes neste caso: (a) as probabilidades relevantes precisam ser independentes, e (b) a
distribuição de probabilidade de resultados precisa ser conhecida. No contexto das previdências, se um
membro de uma geração de pensionista vivencia inflação, todos o fazem, violando (a); e as taxas de inflação
futuras são desconhecidas mesmo para um período de 5 anos, deixando de lado os períodos muito maiores
relevantes aos planos de pensão, assim violando (b). Pelos dois motivos, a inflação é um risco não passível de
seguro.
117
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Os choques demográficos
Afetam os planos de repartição simples via os efeitos sobre a base de
contribuições se o restante permanecer igual, quanto menor a geração de
trabalhadores, menor a base de contribuições. Com a capitalização, como explicado na
Seção II.A, o choque opera através da inflação no mercado de bens e/ou através da
deflação dos bens financeiros nos fundos de pensão.
Riscos políticos
Como discutido na Seção II.J todos os sistemas de pensão
dependem criticamente da eficiência do governo.
Além dessas incertezas enfrentadas por todos os planos de previdência (na
verdade, por toda atividade econômica), as previdências privadas enfrentam riscos
adicionais.
118
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Risco de gerenciamento
Risco de investimento
119
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Até um certo ponto, esses riscos podem ser reduzidos. A rentabilidade média dos
fundos de pensão é impulsionada pela manutenção de baixos custos, por exemplo, reco-
lhendo as contribuições através de deduções na folha de pagamento e limitando o gasto
com propaganda. Uma segunda abordagem seria exigir que os fundos fossem adminis-
trados em linhas bastante simples, por exemplo, como fundos de seqüência, ao invés de
ativamente gerenciados, assim diminuindo ou eliminando a pequena seqüência de exe-
cutores de fundo de pensão. Em terceiro lugar, se as pessoas forem obrigadas fazer a
conversão no dia que se aposentarem, e se forem obrigadas a se aposentar no seu 65º
aniversário, o valor de suas pensões é, até um certo ponto, uma loteria. Para reduzir a
desigualdade resultante, é essencial permitir a flexibilidade sobre o período da conver-
são do total que uma pessoa tem a receber em uma anuidade.10 Por todos esses motivos,
as propostas do governo sobre as pensões para depositários no Reino Unido são
elaboradas explicitamente para reduzir os custos e riscos (consulte Departamento de
Seguro Social do Reino Unido(1998) e, para uma crítica, Agulnik e Barr, 2000). No
entanto, essa solução é um jogo de zero a zero: ela não faz nada, por si, para aumentar a
produção e, em um dado nível de produção, o ganho no consumo do pensionista com a
venda do que conseguiu juntar em uma fase de alta no mercado, é às custas do consumo
do trabalhador.
10
No Reino Unido, as pensões pessoais podem ser convertidas em uma anuidade em qualquer idade entre 50 e 75.
120
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
anuidade para toda a vida de 8.000 por ano em julho de 1998. Para a mesma pessoa de
65 anos, em outubro de 1998, 100.000 unidades de capital teriam assegurado apenas
uma anuidade de 5.800 ao ano (Callund, 1999, página 532).
11
Merton (1983) e Merton, Bodie e Marcus (1987) argumentam que um sistema misto, com uma previdência
do Estado não capitalizada vinculada a crescimento de renda, e um componente diversificado, capitalizado,
vinculado ao desempenho do mercado de ações pode reduzir o risco em relação a um sistema totalmente
capitalizado.
121
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
As pessoas que têm contas individuais capitalizadas, como discutido na Seção I.B,
enfrentam todas as incertezas e riscos discutidos acima. Elas também enfrentam os
problemas de informação do consumidor discutidos na Seção I.C. Duas questões
precisam ser discutidas: os benefícios da escolha do consumidor e o custo
administrativo associado ao exercício de tal escolha.
122
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123
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
124
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Tabela 1.
Um Sistema de repartição simples Simplificado
Geração
Período A B C D
1 +$1 +$1
2 +$1 +$1
3 +$1 +$1
4 +$1
Fonte: Orszag (1999, página 9)
Presuma que a taxa real de rentabilidade dos bens, i, seja de 10 por cento e
imagine que somos a geração C. Como membros do sistema de repartição simples, nós
pagamos US$ 1 de contribuição no período 2 e recebemos US$1 de pensão no período
3; a taxa real de rentabilidade é zero. Se, ao contrário, nós aderirmos a uma conta
individual, nós economizaríamos US$ 1 no período 2 e receberíamos US$1.10 no
período 3; a taxa real de rentabilidade, parece, é de 10 por cento.
Se, ao invés disso, o pagamento dos juros for feito pela geração mais jovem, a
geração C realmente desfruta de uma rentabilidade de 10 por cento. No entanto, a
geração D recebe uma rentabilidade de zero: quando jovem, ela contribui com
US$ 1 para a pensão, bem como paga 10 centavos de juros; na aposentadoria, ela recebe
US$ 1.10 de pensão. A maior rentabilidade para a geração C é paga às custas de todas as
gerações futuras terem uma taxa real de rentabilidade zero sobre uma base maior
(US$1.10 ao invés de US$1).
125
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
É crítico observar, no entanto, que um resultado idêntico poderia ser obtido inje-
tando um pré-financiamento (capitalização) parcial no sistema de repartição simples.
Suponha que no período 2 o US$1 da geração C seja pago como pensão para a geração
B, e além disso US$1 seja investido em um fundo de reserva de seguridade social. Assim,
a geração C receberia uma pensão de US$1.10, US$1 do financiamento da repartição
simples, 10 centavos do rendimento do fundo de reserva; a taxa real de rentabilidade é
de 10 por cento. O mesmo é válido para as gerações seguintes.
126
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
O ponto fundamental é que uma vez que o presente para a primeira geração, em
um plano de repartição simples, tenha sido dado, há um custo do qual as gerações
futuras não podem escapar. Como Diamond coloca (1998b; citado por Orszag, 1999,
página 26), A criação de contas individuais não muda a história que ela deixa a seguridade
social com obrigação não capitalizada.
127
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
É possível alterar a trilha do tempo da carga, mas não seu total. Mais uma vez, o único
caminho para sair do impasse é se uma mudança para financiamento casualmente levar a
maiores taxas de crescimento,13 uma questão sobre a qual, como discutido na Seção II.C,
a controvérsia continua.
Risco
Custos administrativos
13
Holzmann (1999) usa um argumento exatamente desse tipo.
128
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Um mito final diz respeito ao papel do governo, cuja importância é agora reco-
nhecida pelo Consenso de Washington.
Eu digo que as falhas das reformas na Rússia e na maior parte da antiga União
Soviética não são devidas apenas a sólidas políticas sendo precariamente
implementadas. Eu digo que as falhas vão além, até a falta de compreensão sobre
as bases de uma economia de mercado... Por exemplo, os modelos de reforma
com base em economias convencionais neoclássicas tendem a subestimar a
importância dos problemas de informação, inclusive aqueles oriundos dos
problemas de governança corporativa, de capital social e organizacional; e da
infra-estrutura institucional e legal necessária para fazer uma efetiva economia de
mercado (Stiglitz, 1999, Resumo).
129
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
É... muito cedo para saber com que eficiência os sistemas baseados no modelo
de contribuição definida serão isolados do comportamento irresponsável. Os
políticos não são as únicas pessoas inclinadas a prometer mais do que podem
fazer. O modelo de contribuição definida requer uma supervisão e uma regula-
mentação sofisticadas para garantir que um conjunto de problemas resultantes da
dinâmica política do setor público não seja... trocado por um diferente conjunto
de problemas derivados da dinâmica das operações do setor privado.
Por outro lado, o governo eficiente é essencial para os planos estatais e privados.
Os governos de toda a OCDE estão implementando medidas de contenção de custos
em face das perspectivas demográficas (ver Departamento de Seguro Social do Reino
Unido 1993). A recente reforma no Canadá e na Suécia, e a reforma anterior no Reino
Unido, são exemplos primorosos. Da mesma forma, a capacidade do governo é
essencial para se ter planos privados eficientes. Como observa Diamond (1995),
130
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
privadas, maior a pressão sobre o governo diante do desastre. Assim como dizem que a
repartição simples representa dívida implícita, também se pode dizer que as
previdências privadas obrigatórias têm uma forte garantia implícita do Estado.14
Portanto, é crítico que se tenha um governo eficiente por dois motivos: para
garantir a estabilidade macroeconômica, que sustenta os planos de repartição simples
bem administrados, e é necessária para proteger as acumulações de pensão sensíveis à
inflação imprevista, e para assegurar a capacidade de regulamentação nos mercados fi-
nanceiros, por motivos de proteção ao consumidor.
A principal lição de países como o Chile, que adotaram uma reforma previdenciária
radical, é que a reforma bem sucedida conta com duas pernas a capacidade do setor
privado e a capacidade do governo. Há um papel do qual o estado não pode fugir na
previdência, mesmo que não se acredite nos políticos.
14
Heller (1998) diferencia obrigações contingentes e conjeturais.
131
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choques de produtividade. Em segundo lugar, uma vez que a produção é incerta, todos
os planos de previdência, como quer que sejam organizados, enfrentam a incerteza.
132
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
A mudança demográfica cria problemas, mas, de um ponto de vista econômico, eles não são
insolúveis
O debate sobre repartição simples e capitalização concentra-se em uma parte muito pequena do
quadro da previdência
Três pontos são dignos de nota: sob uma perspectiva macroeconômica, a escolha
entre repartição simples e capitalização é secundária; a conexão entre capitalização e
crescimento é controversa, e a questão, em qualquer caso, relaciona-se apenas a uma das
fontes de crescimento.
133
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
A ênfase em conter o gasto com previdência não pretende ser um ataque aos
pensionistas. Tampouco é uma afirmação de que o gasto do estado com previdência
precisa, em longo prazo, necessariamente ser minimizado (como oposição a otimizado). O
Relatório do Banco Mundial de 1996 (Capítulo 7) fala corretamente sobre ajustar (rightsizing)
o governo, e deixa claro que as economias podem funcionar bem com governos de
diferentes tamanhos mas apenas dentro de limites sustentáveis em termos fiscais.
Tabela 2.
Pré-requisitos para a Reforma da previdência
Essencial Essencial
para o plano para os planos
do Estado privados
134
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
135
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Esses pré-requisitos do setor público são relevantes, em sua maioria, tanto para as
previdências do estado quanto para as privadas. As previdências privadas têm pré-requi-
sitos adicionais para o setor privado.
15
A pressão para deixar o fundo do governo é considerável. Uma lei de saque, em meados de 2000, propôs
que não deveria haver fundo do estado, e que as pessoas não deveriam poder aceitar um emprego até que
escolhessem seu fundo privado.
136
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
governo, parece que a falta de outros bens financeiros estará resolvida. No entanto, os
planos resultantes são, na verdade, de repartição simples, uma vez que tanto os
pagamentos de juros quanto a redenção subseqüente dependem de futuros contribuintes.
Assim, não há ganho orçamentário, nem canalização de recursos em investimento
produtivo, e há um considerável custo administrativo extra. Às vezes argumenta-se que
os planos com base na dívida do governo estimularão o desenvolvimento de bens
financeiros, ou seja, que a oferta criará sua própria demanda. Na verdade, isso pode ter
acontecido em alguns países. No entanto, a raiz dos bens financeiros é o progresso na
economia privada real (mercados competitivos, efetiva governança corporativa,
regulamentação efetiva e similares). Apesar de o mercado para a dívida pública poder ser
um útil mercado de comparação para o setor privado, a prioridade lógica dos avanços na
economia real é ignorada na análise de risco dos elaboradores de política.
Kotlikoff e Seeger (2000) dizem que o Banco Mundial poderia [usar] seu poder
de conceder empréstimos para prover entradas de capital que compensassem qualquer
saída de capital a curto prazo. No entanto, as instituições financeiras internacionais
oferecem capital de empréstimo e não participação pecuniária; assim, uma grande que-
bra do mercado de ações não exoneraria a Bulgária ou a Bolívia de pagar os empréstimos
que financiaram suas aquisições de bens estrangeiros. Portanto, o argumento serve mais
para um país pobre que toma empréstimo do Banco Mundial para financiar a aquisição
de bens financeiros ocidentais, do que para investimento doméstico. Isso parece curioso,
para não colocar de uma forma mais forte. Uma fonte alternativa de entrada de capital
são as empresas ocidentais (por exemplo, a Volkswagen em Skoda) ou investidores
ocidentais. Seguem então mais questões.
137
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Transparência
138
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
as poupanças para suas aplicações mais produtivas (ver Fundo Monetário Internacional,
1998). A transparência é necessária nas previdências do Estado em relação a seu custo
para os contribuintes e no que diz respeito à relação entre contribuições e benefícios. As
previdências privadas precisam de transparência em relação aos custos de lenitivo de
imposto e, através dos extratos anuais, dar detalhes sobre a acumulação de pensão de
uma previdência, a pensão prevista e os encargos administrativos. Para tanto, é essencial
que o extrato anual tenha um formato comum e seja baseado em definições comuns de
taxas de rentabilidade, inflação, etc. Tal transparência é essencial para garantir que se
possa comparar, de forma direta e precisa, o que os concorrentes oferecem. O Chile
fornece um bom exemplo para países mais desenvolvidos, ao exigir que as informações
solicitadas aos pensionistas sejam fornecidas em um formulário padrão; o governo do
Reino Unido pretende introduzir extratos anuais padronizados a partir de 2001.16
16
As cargas ocultas das previdências privadas têm sido um problema costumeiro no Reino Unido. Como
exemplo do que é necessário, as companhias de cartão de crédito dos países ocidentais precisam usar a
mesma definição em sua literatura promocional da taxa de juros que cobram de seus clientes, facilitando a
consulta sobre quem está oferecendo a melhor taxa. Em oposição, as estruturas de preço das companhias
aéreas e das companhias telefônicas não são comparáveis.
17
O progresso na Polônia tem sido rápido. Em janeiro de 1990, eu me deparei com uma proposta de
privatização radical da previdência, quando a taxa mensal de inflação era de 80 por cento e quando uma
vez que não havia mercados financeiros não havia regulamentos sobre o mercado financeiro, assim violan-
do dois pré-requisitos essenciais. À época eu escrevi (Banco Mundial, 1993, parágrafo 277): [A] necessidade
de reestruturar o plano de previdência do Estado [na Polônia] é urgente, e as recomendações de cortes
claros para ação imediata são [discutidas no] Capítulo 11 .... As previdências privadas, ao contrário, suscitam
questões maiores que precisam de um estudo detalhado que extrapola o âmbito deste relatório; além disso,
o cronograma de implementação das previdências privadas é de maior prazo. Pelos dois motivos, este capí-
tulo busca apenas estabelecer algumas das questões centrais. Até certo ponto, ele indica as áreas de problema
potencial. O propósito não é desencorajar o desenvolvimento de planos completares de previdência, mas
refrear o excessivo otimismo em pelo menos alguns trimestres na Polônia, sobre quanto pode ser alcançado
e o tempo.... A crença geral das recomendações é que, em médio prazo, o sistema de previdências deve
evoluir para um sistema com três elementos: uma previdência de seguridade social básica, estatal; um sistema
obrigatório de previdências privadas complementares regulamentadas; e um sistema de previdências priva-
das voluntárias. O equilíbrio entre os três elementos deve ser uma questão para debate público. 1998 era o
momento certo para a reforma.
139
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
Esta caracterização usa a palavra linha ao invés de pilar por dois motivos. Ela
é linguisticamente mais adequada: os pilares só podem ser eficientes se estiverem todos
no lugar e se forem todos, de forma geral, do mesmo tamanho; as linhas, mais adequadas
neste caso, são aditivas, em qualquer aspecto que se deseje. Em segundo lugar, a palavra
multi-pilar identifica-se a uma forma específica da reforma da previdência; a minha
preferência é pelo termo mais neutro.
Qual deve ser o tamanho da primeira linha? Uma questão central é se a pri-
meira linha deveria ser uma garantia, disponível apenas (ou principalmente) para quem
140
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
18
Suponha que haja três grupos de renda: pobre, classe média e rico. O propósito de um teste de renda é
garantir que apenas os pobres recebam o benefício; assim os benefícios são gradativamente retomados tão
logo a renda da pessoa aumente. O propósito de um teste de afluência é diferente manter os benefícios
longe das mãos do rico; assim os benefícios são retomados com menos rapidez, de modo que as pessoas
pobres e de classe média recebam os benefícios.
19
Apesar de os adeptos da doutrina do livre-arbítrio se oporem à compulsão, ela pode ser justificada para a
previdência da primeira linha, mesmo em termos de livre-arbítrio, porque o não seguro impõe uma
externalidade. Se alguém opta por não fazer uma provisão de pensão, os custos de sua decisão recaem sobre
os outros, ou o contribuinte (se for afiançado via assistência social) ou, se não for afiançado, em outras
pessoas, tal como nas pessoas de sua família (se eles então passarem fome), ou sobre a sociedade mais
abrangente (se ele partir para o crime).
141
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
eventos que não se pode conhecer;20 ou para evitar o dano moral diante de uma
previdência generosa de primeira linha. 21 A questão tem uma dimensão normativa
significativa: uma perspectiva individualista aponta em direção a uma previdência
voluntária de terceira linha, um ponto de vista paternalista em direção ao aprimoramento
obrigatório do consumo (para uma discussão mais ampla, consulte Agulnik, 2000).
A segunda linha deve ser administrada pelo setor público ou pelo privado?
Como acabamos de discutir, a previdência de segunda linha é administrada pelo setor
público em alguns países, por exemplo, os planos de repartição simples nos Estados
Unidos e no Canadá. O Fundo de Previdência de Singapura, uma forma de plano
compulsório de poupança, é um plano capitalizado de administração pública. Muitos
20
Esse é especialmente um argumento para a seguridade social, que pode lidar tanto com incerteza quanto
com risco.
21
Se houver uma garantia mínima, as pessoas de baixa renda terão pouco incentivo para fazer a provisão
voluntária.
142
Reforma das Previdências: Mitos, Verdades e Escolhas Políticas
A opção por arranjos que não sejam do Estado deve ser permitida? A
previdência de primeira linha, que é redistributiva, é por definição obrigatória. Além
disso, a questão é se as pessoas devem poder escolher se o aprimoramento do consumo
deve ser via uma previdência do Estado ou através de arranjos privados. No Reino
Unido, as pessoas podem optar por pensões baseadas no salário, que não sejam
administradas pelo Estado e, ao invés disso, entrar para um plano privado. Nos Estados
Unidos e no Canadá, ao contrário, a adesão ao plano do Estado baseado no salário é
compulsória. Parte do argumento contra a opção por fundos não administrados pelo
Estado é que ela abre a possibilidade de seleção adversa; parte do argumento a favor é
que ela permite a escolha individual adicional.
Até que ponto o Estado ajuda com a indexação das pensões? Uma vez que
a pessoa se aposentou, as pensões com base em anuidade ficam vulneráveis à inflação
não prevista. Uma questão importante na elaboração é, portanto, até que ponto o
governo oferece aos pensionistas a proteção contra a inflação e por qual mecanismo.
Até o ponto em que o governo realmente participa, ele introduz um elemento não
capitalizado aos planos capitalizados.
Isso está longe de exaurir a lista de questões potenciais. Qual, por exemplo,
deveria ser o tratamento tributário das contribuições para a terceira linha: as poupanças
deveriam receber concessões fiscais; essas concessões deveriam estar disponíveis apenas
para poupanças para previdência, ou também para outros fins como seguro de vida; e
qual a forma que qualquer concessão fiscal deveria ter? Este documento extrai dessas
questões: uma terceira linha de algum tipo existe em todos os países e, portanto, é
incluída aqui para uma inteireza lógica, mas sem pretensão de um tratamento abrangente.
Encaixando as partes
22
Para uma discussão no contexto de países em transição, consulte Barr (1994, Ch. 9; a ser publicado em
breve) e Banco Mundial (1996, Capítulo 4).
143
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Assim sendo, a Suécia tem um plano de contribuição definida com uma garantia
líquida de seguro e, portanto, é um sistema de organização pública, de repartição
simples, semelhante ao do Chile. O primeiro argumento importante a favor desses
arranjos é que ao mesmo tempo eles dão escolhas às pessoas e apresentam a elas
incentivos eficientes. Por exemplo, eles ajudam na decisão da aposentadoria ao permitir
que as pessoas escolham o seu tipo preferido entre a duração da aposentadoria e o padrão
de vida durante a aposentadoria, mas as fazem deparar-se com o custo atuário dessas
decisões.23 Em segundo lugar, a forte conexão entre as contribuições e os benefícios,
como discutido na Seção II.C, pode ajudar na eficiência do mercado.
Essas duas vantagens são comuns à abordagem sueca e chilena. A abordagem sueca
tem pontos adicionais que, dependendo do ponto de vista, podem ser considerados como
vantagem: o plano evita os riscos específicos dos planos privados de contribuição definida;
ele é individualista , posto que é de contribuição definida, mas os diversos créditos (por
exemplo, por cuidar de criança pequena) introduzem um elemento coletivo; e, sendo de
repartição simples, o plano evita os custos de transição de passar para arranjos capitalizados.
23
Uma característica positiva do plano sueco é que a fórmula de pensão leva em conta a expectativa de vida
do grupo; contudo, a variável endógena não é a idade mínima permitida para a aposentadoria, mas o
tamanho da pensão. Em um mundo de racionalidade e informação perfeita isso não seria problema; mas se
as pessoas têm uma taxa de desconto pessoal mais elevada do que a taxa de desconto utilizada para o ajuste
atuário da pensão, elas continuarão a se aposentar o mais cedo possível, com ajustes atuários cada vez
maiores. No limite, isso empurra a todos para a pensão mínima. Eu agradeço a Lawrence Thompson por
esta idéia.
147
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24
Para maiores detalhes, consulte Australia, Commonwealth Department of Family and Community Services, 1998,
Tabela 1.
148
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Conclusão
Este documento diferencia três conjuntos de fatores:
Aqueles aspectos que (Seção II), por motivos analíticos, devemos afirmar ape-
nas com uma considerável cautela.
Aquelas áreas, discutidas na Seção IV, onde sujeito aos princípios da Seção III
há espaço para consideráveis diferenças na forma como os países organizam
seus sistemas de previdência.
25
A fórmula de pensões é aplicada aos ganhos mensais indexados de uma pessoa, ponderados nos 35 anos
com os ganhos mais altos (chame de W). Em 2000, a fórmula é como segue:
W <$531: 0.9W
$531 < W < $3202: 0.9($531) + 0.32(W - $531)
$3202 < W < $6050: 0.9($531) + 0.32($3202 - $531) + 0.15(W - $3202)
W < $6050: 0.9($531) + 0.32($3202 - $531) + 0.15($6050 - $3202)
26
Se alguém se aposenta com 62 anos de idade e com um histórico de contribuição integral, sua pensão é de
80 por cento do que seria se ela tivesse postergado a aposentadoria até a idade de 65 anos.
149
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encaixa o que foi sempre uma proposição tola mas que, desde que o governo seja
eficiente, há uma considerável variedade de escolhas.
A pensão do estado deve ser otimizada e não minimizada. Ela pode ser menor,
como no Chile, onde assume a forma de uma garantia mínima, ou no Reino Unido, onde
é próxima da linha de pobreza, ou maior como nos Estados Unidos. Pode ser sujeita a
teste de renda (como no Chile), a teste de afluência (Austrália), de taxa fixa (Nova
Zelândia), parcialmente vinculada a salário (Estados Unidos) ou totalmente vinculada a
ganhos (Suécia). Em países mais pobres, as restrições ficais levam a uma pensão do
Estado relativamente pequena; à medida que os países ficam mais ricos, o seu leque de
opções aumenta.
Essa grande variedade de escolha, no entanto, não significa que os países possam
escolher algumas delas e misturá-las à vontade.
Os países com uma capacidade institucional bastante limitada também têm pou-
ca escolha. Há um elemento significativo de progressão: nos países mais pobres,
151
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159
160
CONSTRUINDO UM AMBIENTE PARA A REFORMA DA
PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO
Olivia S. Mitchell
RESUMO
Os problemas fiscais estão fazendo com que muitas nações em desenvolvimento retifiquem e às
vezes reestruturem seus programas nacionais previdenciários. Ao fazerem isso, esses países buscam
orientação sobre como elaborar estruturas de mercado e de regulamentação para aumentar suas chances de
sucesso. Esse documento examina os tipos de risco enfrentados pelos participantes nos sistemas de
aposentadoria e analisa quais instituições financeiras, de regulamentação e do mercado de trabalho que
parecem dar maior apoio às reformas no sistema de aposentadoria, que são necessárias com urgência nos
países em desenvolvimento.I
Introdução
Até pouco tempo, acreditava-se que a velhice era um fenômeno demográfico
reservado aos países ricos do mundo. Mas o aumento na idade de população é agora
reconhecido como uma forte tendência demográfica não só nas nações desenvolvidas,
mas também no mundo em desenvolvimento.27 Como resultado dessa tendência mundial
de envelhecimento, os sistemas de previdência em muitos países começaram a enfrentar
dificuldades financeiras. A insolvência, real ou perspectiva, do sistema de aposentadoria,
está fazendo com que muitos governos tenham urgência em reestruturar seus programas
nacionais de aposentadoria, algumas vezes trabalhando no limite, alterando a idade
para aposentadoria e as regras de contribuição e, outras vezes, reestruturando o sistema
a fundo.28 Os problemas enfrentados por essas nações não são uniformes, tampouco
seus esforços de reforma previdenciária são idênticos em estrutura e objetivo. Contudo,
suas metas finais são geralmente as mesmas: criar um ambiente no qual os benefícios
prometidos para os idosos sejam mais acessíveis, eficientes e justos.
I
Os documentos desta série não são publicações formais do Banco Mundial. Eles apresentam resultados
preliminares e não trabalhados das análises que circulam para incentivar a discussão e o comentário; a citação
e utilização deste documento deve levar em consideração seu caráter provisional. Os resultados, as
interpretações e as conclusões expressas neste documento são inteiramente do(s) autor(es) e não devem ser
atribuídas, de forma alguma, ao Banco Mundial, às suas organizações afiliadas ou a membros de sua
Diretoria Executiva, ou aos países que eles representam. Pode-se obter cópias deste documento no Serviço
de Assessoria de Proteção Social, Telefone: (202) 458-5267, Fax (202) 522-3252. Banco Mundial,
1818 H Street, N.W., Washington, D.C. 20433-0001.
27
Em 2010, a América Latina e as nações asiáticas experimentarão aumentos substanciais na parcela da
população com mais de 60 anos (Ahmad e outros, 1991: Grosh 1990; OIT 1989).
28
Para uma revisão das reformas de sistemas previdenciários, favor consultar Williams e Pampel (1993);
Banco Mundial (1994); e Demirguc-Kunt e Scharz (1996).
161
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
A nossa discussão começa com uma análise dos riscos contra os quais os
participantes devem ser protegidos em um sistema de aposentadoria que funcione bem.
A seguir, exploramos como os sistemas previdenciários contam com outras instituições
financeiras, legais e econômicas para cumprir sua missão inclusive bancos e seguradoras,
agências de regulamentação, o sistema legal e o mercado de trabalho. A reforma da
previdência é mais bem sucedida quando as instituições de apoio são construídas de
forma a fortalecer os objetivos do sistema de aposentadoria. Nós concluímos com
algumas idéias sobre o sequenciamento das reformas da previdência pública, dando a
devida atenção ao papel dessas instituições de apoio.
29
Alguns outros fundamentos oferecidos para a intervenção do governo na renda de aposentadoria para
idosos incluem o aumento da poupança nacional, incentivo aos mercados de capitais e o crescimento econô-
mico; o fechamento de empresas estatais que apresentem um fraco desempenho; dar subsídios a mercados
de habitação; e financiar investimentos em infra-estrutura ou outros alvos sociais (Mitchel e Hsin, a ser
publicado). Nós consideramos que esses sejam efeitos subordinados dos sistemas de seguro social, mas não
os temos como motivos fortes o bastante para ter um sistema de idosos (Fields e Mitchell 1993).
30
Bodie (1990) também identifica uma série de riscos contra os quais os sistemas de previdência podem
oferecer proteção; no entanto, ele não segue a lógica organizacional identificada aqui.
162
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Uma razão pela qual as pessoas enfrentam uma insegurança na velhice é que elas
são incapazes de proteger a si mesmas e às suas famílias contra as diminuições de
consumo na terceira idade. Às vezes isso se dá devido a atributos pessoais, tais como
baixa capacidade de ganho e/ou incapacidade de economizar. Alternativamente, pode
ser devido à falta de visão, como quando as pessoas subestimam sua provável
expectativa de vida na aposentadoria. Ainda outra fonte de falta de segurança é a saúde
ou os choques de emprego os trabalhadores podem experimentar quedas inesperadas
nos rendimentos devido à invalidez ou perda de emprego causada pelo desemprego. 31
Seria interessante analisar duas abordagens que podem ser usadas para lidarmos com tais
riscos prevenção contra o risco e seguro.
Tendo sugerido que uma maior poupança para aposentadoria aumentaria o seguro
de aposentadoria, surge a questão sobre em que as pessoas devem investir. Pode ser que
um forte mercado de ações seja útil para um forte e confiável sistema de previdência,
31
Aqui não nos centramos no risco de deixar um dependente na pobreza sem um seguro de vida. Enquanto
a maioria dos sistemas públicos para idosos oferecem cobertura para dependente por morte do chefe da
casa, o foco de nossa discussão aqui é cobertura de aposentadoria e não seguro de vida.
163
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
A reforma tributária é um passo que o governo pode adotar para ajudar a eliminar
a insegurança na velhice, decorrente do risco individual. Isso se dá porque os altos
impostos sobre a folha de pagamento estimulam a mudança para o setor informal, onde
os trabalhadores geralmente são excluídos da participação em programas de
aposentadoria (Gruber 1995). Os impostos sobre a folha de pagamento tendem a ser
bastante altos em muitos países em desenvolvimento, fazendo com que consideráveis
segmentos da população permaneçam fora do sistema público de aposentadoria.
Impostos mais baixos sobre a folha de pagamento melhorarão a obediência ao sistema,
gerando mais renda de aposentadoria (Manchester 1997). Além disso, oferecer aos
trabalhadores subsídios fiscais para poupança para aposentadoria, ou mudar para um
imposto sobre consumo ao invés de um imposto de renda, melhora a participação no
programa de previdência e em outros programas de poupança diferida (Dilnot 1996).
Na verdade, a política fiscal pode aumentar o consumo na velhice ao induzir os
trabalhadores a participarem do sistema de aposentadoria e induzindo-os a economizar
mais durante sua vida produtiva.
164
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
aposentadoria, correm o risco de acabar com eles antes de morrerem, o que é uma
grande preocupação em um plano de previdência de contribuição definida. Neste caso,
ter um mercado privado de anuidade bem desenvolvido tornará mais fácil e menos cara
a obtenção de benefícios de anuidade seguro contra uma vida muita longa. Uma
pesquisa recente sugere que os mercados privados de anualidade sofrem de seleção adversa
ou seja, aquelas pessoas que adquirem anuidades tendem a viver mais do que a média
apesar de esse problema ter diminuído com o passar do tempo e as anuidades agora
terem um preço mais competitivo no mercado, se comparado há 25 anos (pelo menos
nos Estados Unidos; Mitchell e outros. 1997). Alguns sistemas de previdência pública
oferecem uma alternativa para o mercado privado de anuidade, garantindo aos
pensionistas um benefício por longevidade no sistema nacional previdenciário. Por
exemplo, no sistema chileno de previdência privada obrigatória, os trabalhadores
preocupados com a longevidade têm o direito de converter parte de sua acumulação de
bens em um anuidade real na aposentadoria (Diamond e Valdes Prieto. 1994).
Uma vez que esses programas são elaborados para atender as necessidades
decorrentes das mudanças inesperadas na capacidade de ganho durante a velhice, há
também o risco maior de as pessoas terem simplesmente baixos ganhos durante sua vida
produtiva, o que geralmente se traduz em baixa renda na velhice também. A literatura
sobre seguro social sugere quais tipos de riscos não podem ser adequadamente
administrados no âmbito pessoal ou familiar, e que se pode proteger no nível de grupo,
em planos oferecidos pelos patrões, pelos sindicatos ou em nível de governo.
165
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
renda na vida não está especialmente bem protegido por um sistema CD, e as pensões de
benefício definido geralmente são tidas como sendo mais redistributivas do que
os planos CD.32
Uma fonte diferente, mas abrangente de risco da terceira idade surge quando o
próprio sistema de previdência ou de aposentadoria é gerenciado de forma precária.
Esses problemas podem surgir porque diversas entidades ou agências são responsáveis
por partes distintas do sistema de aposentadoria para idosos, dependendo da indústria
e/ou da própria instituição. Também podem surgir da diversidade de formas institucionais
para o próprio órgão de aposentadoria. Às vezes um sistema de previdência será uma
entidade legal distinta do empregador patrocinador, do sindicato ou do empregador do
governo, e outras vezes as linhas não são tão bem delineadas. Por exemplo, quando os
sistemas de aposentadoria para idosos são operados por políticos ou por seus nomeados
políticos, pressões indevidas podem ter uma influência negativa sobre a consolidação da
previdência e gerenciamento do bens (Hsin e Mitchell 1994). Em outros casos, os em-
pregadores podem oferecer um programa de previdência que não seja separado do resto
das atividades financeiras do patrocinador. Isso pode ocorrer, por exemplo, quando os
planos de aposentadoria dos empregadores ou dos sindicatos não conseguem administrar
os fundos como fiduciários e, ao contrário, misturam os fundos ou simplesmente não
conseguem, de forma alguma, manter as reservas. Um outro exemplo desse tipo surge
quando um empregador, governo e/ou sindicato não consegue contribuir, como neces-
sário, para o fundo de previdência, expondo-o ao risco de falência e ao não pagamento
dos benefícios prometidos. Esse é um problema especialmente para os funcionários do
setor público em muitas partes do mundo, bem como para fundos de previdência
32
É possível elaborar um plano CD que seja redistributivo. Por exemplo, os trabalhadores de baixa renda em
um plano nacional de contribuição definida podem ter níveis mais elevados de compatibilização do que a
taxa de compatibilização definida para quem ganha mais de modo a oferecer um piso mínimo de seguro à
renda do aposentado; consulte Mitchell e Fields, 1994.
166
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
gerenciados por sindicatos.33 Mais uma vez observamos que é útil pensar em duas
abordagens que podem ser utilizadas para administrar tais riscos evitar risco e seguro.
33
Para uma discussão sobre os padrões de fundos de previdência no mundo todo, consulte Davis (1993).
34
Para exemplos de comparação de prestação de serviço do sistema de aposentadoria e custos administrati-
vos, ver Mitchell (1996 a) e Demirguc-Kunt e Schwarz (1996).
167
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
169
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
bancária foi destacada em meados dos anos 80, quando o governo chileno precisou
assumir o controle de grandes bancos por causa de maciços empréstimos bancários, um
processo que Edwards (1996a e b) defende ter sido essencial para a sobrevivência do
novo sistema consolidado de previdência CD, que havia começado a investir em bens
bancários. A fraqueza do sistema bancário também é uma grande preocupação em
muitas outras nações que atualmente estão caminhando para a reforma do sistema de
aposentadoria, inclusive nações na Europa Oriental (Turner e Rajnes, 1996).
Um risco afim do sistema bancário, que está sendo enfrentado por muitos
sistemas de previdência de países em desenvolvimento, é o de risco da moeda nacional.
Ele envolve tanto a inflação doméstica quanto o risco da taxa de câmbio, uma vez que,
de forma geral, os bens investidos domesticamente não podem ser adequadamente
indexados à inflação. De forma mais geral, há o risco de ter um mercado de capital
pequeno, com funcionamento precário, uma situação comum a muitas das menores
nações em desenvolvimento no mundo todo. Quando há apenas algumas poucas
empresas públicas, é naturalmente difícil para o sistema de previdência diversificar
muito, mantendo apenas essas poucas propriedades domésticas. E quando o mercado de
capital é estreito, é difícil avaliar adequadamente os bens domésticos, dificultando para
um programa de previdência fazer uma boa avaliação do risco de rentabilidade potencial
associados ao possível empreendimento de investimento.
170
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Em uma frente semelhante, a maioria dos países também precisa passar por uma
abrangente reforma da regulamentação de seguro (Outreville 1990, 1996 b e c). Essa
reforma é particularmente necessária quando, como acontece em muitas nações em
desenvolvimento, há pouca confiança nas seguradoras devido a experiências políticas
passadas, bem como a um baixo desempenho em investimento no passado. As
seguradoras, em particular, sofrem em tempos de transição econômica, uma vez que sua
capacidade de prever o futuro econômico e demográfico parece ficar obstruída,
tornando ainda mais difícil o processo de estabilização desse ramo do setor financeiro.
171
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Tendo identificado diversos tipos de riscos econômicos que podem ser evitados,
com a ajuda do sistema previdenciário, há alguns fatores que não podem ser evitados e/
ou ter seguro contra eles. Ou seja, os sistemas de aposentadoria sempre serão suscetíveis
a riscos internacionais não diversificáveis, inclusive os oriundos de guerra e outros dis-
túrbios políticos, desastres naturais mundiais, epidemias de proporções internacionais,
maciços choques de capital e outros fatores não muito bem entendidos ou previsíveis.
Neste caso, seria melhor que os governos e outros patrocinadores de planos
previdenciários admitissem que alguns riscos simplesmente não podem ser evitados e,
assim, a opinião pública e as expectativas políticas serão atendidas, mediante avaliações
honestas das dificuldades do sistema, caso essas eventualidades venham a ocorrer.
II - Fortalecendo as Instituições de
Apoio à Reforma da Previdência.
A reforma de um programa de aposentadoria é facilitada se as principais instituições
sociais, econômicas e legais, que apoiam essa missão, também estiverem estabelecidas.
Nesta seção, exploraremos como uma gama de instituições de apoio podem ajudar a
reduzir alguns dos riscos enfrentados por programas previdenciários, e talvez oferecer
seguro contra eles. As entidades de apoio que temos em mente incluem instituições
financeiras como, mais diretamente, agências reguladoras de previdência, bem como
instituições do mercado financeiro e de trabalho. Quando elas são fortes, podem
fortalecer o financiamento, o dividendo do benefício, o gerenciamento do dinheiro e as
funções de manutenção de registros necessárias a um sistema previdenciário que
funcione bem (Cdhmidt-Hebbel 1993; Holzmann 1996; Vittas 1995 a e b). No que
segue aqui, procuramos identificar quais instituições de apoio são essenciais e úteis na
mudança para um sistema nacional de aposentadoria mais solvente, eficiente e igualitário.
172
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Experiências recentes na América Latina enfatizaram o custo da má gerência dos bancos: até agora, o
governo brasileiro precisou disponibilizar mais de US$ 20 bilhões em empréstimos para fortalecer o Banco do
Brasil, junto com mais dois outros bancos privados, e recentemente assumiu o controle do BANESPA, o
banco estadual de São Paulo com US$ 19 bilhões de débito (Economist 1996b). Na Venezuela, mais da
metade dos bancos comerciais solicitaram ajuda ao fundo do governo para insolvência. A crise do peso no
México em 1994 foi, em parte, atribuída ao reconhecimento que diversos bancos importantes haviam
extrapolado seus limites. Esses problemas também abrangem outras áreas: 20 nações na África passaram por
crise bancária de 1988 a 1996, os bancos na Europa Oriental foram tirados de situações difíceis várias vezes
e muitos bancos na Ásia foram escrutinados depois do colapso de uma siderúrgica coreana, o que colocou
US$ 3 bilhões de empréstimo em risco (Economist 1997). Muitos dos bancos de países em desenvolvimento
são estatais, um fator que torna a reparação delicada: na China, por exemplo, os bancos administrados pelo
estado controlam mais de 90% de todo o ativo bancário, na Índia o número é superior a 70% e no Brasil é
próximo a 50% (Economist 1997:11). Em países que faziam parte da União Soviética (URSS), a transição é
ainda mais complexa porque normalmente é necessário primeiro reformar e privatizar a empresa, para de-
pois adotar a reforma bancária.
175
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
(Santomero 1996, p. 6). Portanto, as funções que mais comumente se consideram neces-
sárias para proteger o sistema bancário de uma nação incluem: (a) um grupo de
licenciamento que elimine os maus gerentes de banco; (b) um grupo de supervisão que
limite a carteira de risco dos gerentes de banco; (c) uma agência de encerramento ou
extinção que possa fechar os bancos insolventes antes dos credores serem deixados na
mão e (d) um método para garantir o empréstimo como último recurso (Santomero 1996).
Esses pontos se aplicam bastante aos que fazem poupança de previdência, que se
preocupam não só com a rentabilidade a curto prazo do dinheiro poupado, mas também
com a preservação do consumo, durante a aposentadoria, contra a grande variedade de
riscos descrita acima. Aqueles que poupam para a aposentadoria têm o maior horizonte
de tempo, implicando que é esse grupo que depende mais da capacidade das instituições
financeiras em avaliar com cuidado e monitorar adequadamente os projetos de investi-
mento a longo prazo. Assim sendo, fica claro que a reforma do sistema bancário fortale-
ce as instituições de apoio aos esforços de reforma da previdência.37
Como se pode imaginar, a recente e promissora proliferação dos intermediários finan-
ceiros torna ainda mais complexo o escopo do regulamento potencial para proteção do
sistema previdenciário. Em outras palavras, não só os governos devem considerar a regula-
mentação dos bancos como um passo importante na reforma da previdência, mas também
devem criar regulamentos que cubram muitos outros tipos de instituições de poupança/
investimento, cada vez mais populares. Apenas ao solicitar a exposição e o esclarecimento
preciso do papel dos governos em caso de insolvência, é que os consumidores serão protegi-
dos contra os esquemas fraudulentos em pirâmide (como testemunham os recentes proble-
mas na Albânia) e sejam levados a investimentos a longo prazo mais estáveis.
Se uma nação deve aumentar sua própria estrutura normativa do sistema finan-
ceiro é um assunto sujeito a muito debate. Os bancos existentes são, às vezes, capitaliza-
dos de forma inadequada para se proteger contra movimentos muito voláteis do ativo
em países em desenvolvimento, e os países em desenvolvimento podem achar interes-
sante estimular os bancos estrangeiros a abrir agências que atendam aos padrões
normativos internacionais (Economist 1997:33). Há também espaço para as agências in-
ternacionais ajudarem a formar e manter uma estrutura de guarda-chuva que ofereça aos
países participantes um formato padrão para a elaboração de relatório e a regulamenta-
ção do sistema financeiro (Fields e Mitchell 1993).38 A lógica para os países em desen-
37
É necessário destacar que há outras instituições financeiras capazes de exercer algumas das funções que os
bancos tradicionalmente exercem. Nos EUA, por exemplo, o rápido crescimento da indústria de fundo
mútuo captou grandes parcelas no palco da contribuição definida na última década. Até mesmo os planos de
previdência de benefício definido estão sendo terceirizados ou gerenciados por firmas de consultoria
parceiras de grupos financeiros, tal como fundos mútuos ou companhias de fundo fideicomisso (Hoffman
e Santomero 1997).
38
Uma estrutura desse tipo que já está implementada é o Acordo delineando os padrões mínimos recomen-
dados de capital para reservas bancárias (Herring e Santomero 1995). O Fundo Monetário Internacional
também está trabalhando para melhorar a supervisão dos bancos internacionais e diversos grupos regionais
também estão discutindo em linhas semelhantes (Economist 1997: 17).
176
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Além de um sistema bancário que funcione bem, muitos têm afirmado que os
programas de reforma de previdência se beneficiam por ter um mercado de ações que
funcione bem e seja bem regulamentado. É claro que o desenvolvimento do mercado de
ações é essencial quando o sistema de previdência é consolidado com investimentos a
longo prazo. Nesse caso, o papel mais importante do mercado de ações é avaliar os bens
de risco nacional.40 Para tanto, alguns países criaram uma agência governamental de
indexação para supervisar a avaliação do investimento: no Chile, por exemplo, a Co-
missão de Indexação governamental contribuiu bastante para o crescimento do merca-
do de ações e, conseqüentemente, para a privatização naquele país (Bustamante 1996).
Como resultado desses avanços, os pequenos países podem não precisar destinar
grandes recursos para criar mercados de ações domésticos. Ou seja, os governos que
39
Às vezes, exigir uma maior transparência do banco e de seus relatórios força um país a chegar à liquidação
de enormes e pendentes débitos bancários já incorridos, geralmente concentrados nos registros dos bancos
estaduais. Isso pode desestabilizar um sistema de previdência que tenha feito grandes investimentos em
títulos emitidos por tais bancos.
40
Ter um forte mercado de ações também pode melhorar as taxas de crescimento nacional, conforme Boyd
e Smith (1996) e Dernirguc-Kunt e Levine (1996 a e b). Além disso, as ações de países em desenvolvimento
têm sido, aparentemente, um bom investimento nos últimos anos, como os peritos têm demonstrado, os
mercados emergentes têm apresentado alta rentabilidade e baixa co-variação com o mercado mundial
(Goetzman e Jorion 1997b). Isso pode explicar a recente proliferação mundial dos mercados de ações dos
países em desenvolvimento: quase 20.000 empresas foram listadas em mais de 60 mercados de ação de
economia emergente na última década, com a capitalização estimada em cerca de US$ 2 bilhões (Banco
Mundial 1996).
177
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
buscam reformar seus sistemas previdenciários podem facilitar o acesso dos sistemas de
previdência às economias de escala internacional e expertise financeira. Além
disso, pesquisas recentes mostram que os índices mundiais de bens têm vivenciado uma
volatilidade menor do que os índices de mercado único no último século (Davis 1996;
Goetzman e Jorion 1997 a; Mitchell 1996 a; Hsin e Mitchell 1997). Conseqüentemente,
a diversificação internacional das carteiras de previdência é recomendada freqüentemente
para reduzir a dependência dos pensionistas de um único mercado de capital
(doméstico). Alguns países que estão passando pela reforma de previdência têm
resistido a essa lição, uma vez que ela limita drasticamente o investimento estrangeiro
por parte dos que fazem poupança para a previdência (por exemplo, Chile, Argentina,
México, Peru, Colômbia; consulte Mitchell 1996b; Mitchell e Barreto, 1997).
Outro motivo pelo qual um mercado de ações doméstico não precisa ser um pré-
requisito para a reforma da previdência é que as ações não foram, no passado, uma fonte
especialmente importante de novos fundos para investimento (Stiglitz 1993). Isso é evi-
dente mesmo para os EUA e para o Reino Unido apesar do fato dessas duas nações
terem os mais antigos e melhores mercados de ação do mundo. A necessidade de um
grande mercado de capital em países em desenvolvimento não foi uma barreira para
montar uma reforma da previdência no Peru, na Colômbia, no Chile e na Argentina, e a
reforma atual da Bolívia está acontecendo junto com a privatização de empresas estatais
e o desenvolvimento do mercado de capital (Fittipaldi 1994). É claro que, igualmente,
ter um forte mercado de ações pode facilitar a reforma do sistema de aposentadoria,
especialmente se as empresas que fazem o inventário seguirem também padrões contábeis
internacionalmente aceitos, fornecendo aos investidores (ou a seus agentes) a informa-
ção necessária sobre o potencial de risco e de retorno.
178
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Nos últimos anos, uma nova literatura surgiu vinculando o sistema legal de uma
nação a seu ambiente de investimento. Há controvérsia sobre o que causa o que, mas
parece que os mercados protecionistas dos direitos dos acionistas produz um melhor
crescimento do investimento (La Porta e outros). O que isso significa para o contexto da
previdência é que os participantes têm maior probabilidade de beneficiar-se de um siste-
ma tipo common-law, no qual os direitos do investidor são mantidos acima dos interesses
dos gerentes. É claro que a questão geral da governança da previdência é um tópico
complexo, que extrapola o escopo da presente análise. Basta dizer que as questões de
governança corporativa levantadas pelos administradores de fundo de previdência nos
EUA, indubitavelmente aparecerão mais em outras nações nos próximos anos (Useem
1996).
180
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Nem os práticos nem os pesquisadores têm uma resposta única, exclusiva para
essa pergunta: na verdade, Vittas sugeriu que, provavelmente, a melhor abordagem seja
tirar vantagem das oportunidades de reforma, quando viáveis, e depois trabalhar
gradualmente à medida que as condições o permitam (1995 a). Tendo tido isso, fica o
caso que muitos países que estão implementando uma reforma no sistema de
182
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
183
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
corrente ou de carnê. Mas os trabalhadores podem perder seus registos e, além disso, um
sistema de caderneta de conta corrente está sujeito a fraude se os empregadores e/ou
trabalhadores fizerem um conluio para reportar salários mais baixos do que o que real-
mente receberam, a fim de limitar a obrigação tributária. Também é necessário um
rastreamento do benefício, para garantir que os pagamentos cessem quando da morte do
beneficiário, que os benefícios com exame da situação financeira não sejam concedidos
aos prósperos e que os dependentes ou viúvos dos trabalhadores falecidos recebam seus
direitos, caso haja algum. Além disso essa função de manutenção dos registros também
deve ajudar a traçar os custos do sistema e as medidas de desempenho, de modo a
informar os criadores de política sobre o desempenho do sistema.
Um segundo estágio necessário para construir o ambiente para uma maior segu-
rança de aposentadoria é fortalecer os mercados financeiros por todos os motivos
acima identificados. Mesmo que um plano público não consolidado seja a base de um
sistema de aposentadoria revigorado, os trabalhadores e os empregadores podem ainda
ser estimulados a responder ao encolhimento dos benefícios do plano público criando
suas próprias pensões de administração privada. Isso é desejável para tirar a pressão dos
benefícios providos pelo governo no futuro.
184
Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
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Construindo um Ambiente para a Reforma da Previdência nos Países em Desenvolvimento
Por fim, mas não menos importante, há a questão sobre como lidar com o custo
de transição de um sistema não consolidado para um consolidado, um problema chave
em muitos programas de reforma de previdência. O chamado problema de transição
surge porque os impostos normalmente devem ser recolhidos tanto para cobrir os
benefícios dos já aposentados quanto para elaborar uma conta consolidada para cobrir
os trabalhadores ativos. Portanto, a mudança para um sistema consolidado requer uma
dupla tributação dos trabalhadores atuais, a menos que, por sorte, o governo tenha
acumulado um superávit de orçamento, como aconteceu no Chile quando foi instituído
seu plano privado. No entanto, é comum que países que estão passando por uma
reforma do sistema previdenciário enfrentem déficit bastante grande do governo e a
adoção de um plano consolidado também poderia aumentar as necessidades de receita.
Portanto, ao mesmo tempo que um superávit de orçamento é um precursor desejável
para a reforma do sistema de previdência, não é, sob hipótese alguma, uma condição
necessária (Mitchell e Zeldes 1996).
Conclusões
A reforma do sistema de aposentadoria é uma das questões políticas prioritárias do
mundo em desenvolvimento. Neste documento nós argumentamos que a capacidade de
um país em construir um mercado e um ambiente normativo de apoio a seu sistema de
previdência exerce uma enorme influência sobre suas chances de sucesso, que incluem o
risco individual, o risco do sistema de aposentadoria e o risco não diversificável. Uma
eficiente reforma do sistema de aposentadoria deveria buscar uma melhor proteção para
os participantes contra esses riscos, primeiro entendendo a fonte do risco; em segundo lugar,
deveria descobrir como evitar e reduzir os riscos e, em terceiro lugar, onde é possível um
seguro contra esses riscos. Cada país enfrenta problemas da terceira idade específicos de
sua própria história e instituições, mas uma reforma efetiva depende da redução ou do
seguro contra os riscos enfrentados pelos participantes do sistema. Mesmo havendo
diversos caminhos para reformar os sistemas de aposentadoria, o que interessa no final é se
pode-se esperar que as reformas melhorem a solvência do sistema, aumentem sua
adequação, eficiência e igualdade e aprimorem a economia nacional (TIRS 1996).
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AMPLIAÇÃO DA COBERTURA EM SISTEMAS
PREVIDENCIÁRIOS MULTI-PILAR: LIMITANTES E
HIPÓTESES, EVIDÊNCIAS PRELIMINARES E
AGENDA DE PESQUISA FUTURA
Robert Holzmann, Truman Packard e Jose Cuesta I
RESUMO
O presente trabalho apresenta um conjunto de hipóteses preliminares e testes econométricos
exploratórios destinados a explicar as baixas taxas de participação nos sistemas previdenciários reformados,
com especial ênfase em dois países latino-americanos. As hipóteses partem da premissa que os trabalhadores
pobres e os autônomos continuam a ter uma razão específica e forte para evitarem participar do sistema
previdenciário multi-pilar e que os custos de transição, questões relativas à arquitetura do sistema e proble-
mas de credibilidade influenciam negativamente a decisão de todos os integrantes da força de trabalho de
participarem. Submetemos algumas das hipóteses estabelecidas a testes econométricos exploratórios, usan-
do dados disponíveis de pesquisa domiciliar referentes ao Chile e à Argentina. Os resultados corroboram a
conjectura de que as características sócioeconômicas são relevantes na determinação da (não)participação e
que os pobres, os não-escolarizados e os autônomos representam um desafio especial para a ampliação da
cobertura dos benefícios previdenciários. O trabalho propõe uma estratégia de pesquisa, inclusive pesquisas
e análises comparativas mais voltadas para a previdência social, a fim de confirmar os resultados apresenta-
dos no âmbito deste documento.
Introdução
Dos 6 bilhões de habitantes do mundo em 1999, apenas 15% ou menos têm
acesso a um sistema formal de apoio e renda previdenciária.1 Na medida em que os
domicílios podem depender dos arranjos tradicionais e de investimentos alternativos em
previdência social, é possível que haja pouca razão para preocupação. Entretanto, com o
envelhecimento das populações, a urbanização e a globalização, os idosos terão menos
acesso a redes de segurança informais e tradicionais no âmbito da família ou da comuni-
dade. O desenvolvimento econômico pode não ser suficientemente rápido e abrangente
para que os indivíduos acumulem ativos reais e financeiros suficientes ao longo de suas
vidas de trabalho, o que os torna cada vez mais vulneráveis ao risco de pobreza na
I
Fonte original: texto preparado para a conferência do Banco Mundial New Ideas about Old-Age Security,
ocorrida em 14 e 15 de setembro de 1999. Publicado no Social Proctection Series no. 0002, Banco Mundial.
1
O trabalho beneficiou-se de muitos comentários e sugestões úteis durante sua elaboração e das discussões
da conferência de pesquisa. Agradecimentos especiais a Indermit Gill, Anita Schwarz, Charles Griffin, Estelle
James, Louise Fox, Juan Yermo, P.S. Srinivas, Miguel Navarro, Olivia Mitchell, Rafael Rofman, Salvador
Vales-Prieto, John Hoddinott and Abigail Barr por seus comentários e contribuições. Todos os erros são,
naturalmente, de responsabilidade dos autores.
197
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
2
Pobreza e os idosos: Investigações sobre a eficácia e a eficiência de sistemas previdenciários, não-contributivos
Projeto do Banco Mundial, em elaboração.
198
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
apontam para uma forte correlação entre o nível de cobertura com base num sistema
previdenciário formal e o nível de renda de uma economia (Vide Figura 1). Essa corre-
lação sugere que as iniciativas administrativas e outras no sentido de se alcançar plena
cobertura podem se dar a um certo preço para os indivíduos e a economia.
199
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Os principais benefícios derivados de uma maior cobertura com base num siste-
ma previdenciário multi-pilar se dão das seguintes formas:
- Passar do setor informal para o formal - o que muitas vezes acarreta a participa-
ção obrigatória em um sistema previdenciário - pode afetar o crescimento econô-
mico. Se o setor informal usar tecnologia menos produtiva com custos de transi-
ção mais elevados, a mudança da força de trabalho para o setor formal aumentará
a produtividade como um todo e, num modelo de crescimento endógeno, poderá
levar a uma trajetória de crescimento mais elevada (Corsetti e Schmidt-Hebbel
1994).
200
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
- A mudança de regime acarretada por uma migração para o setor formal. Embora os traba-
lhadores possam obter acesso a uma gama mais ampla de benefícios, esses bene-
fícios, tipicamente, significam taxas de contribuição elevadas para todo o conjun-
to de serviços e o pagamento, em princípio, de todos os impostos diretos e indi-
retos, relacionados ou não à previdência social.
201
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
atividades do setor informal. Embora escolham essa migração para melhorar seu
bem-estar individual, é provável que isso tenha efeitos negativos sobre a econo-
mia, inclusive a escolha de tecnologia de produção inferior e custos de transição
mais elevados (inclusive corrupção).
202
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
203
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
setor formal, ocasionado pela reforma previdenciária, pode ser uma condição necessá-
ria, porém não suficiente, seja para a formalização dos fatores de produção, seja para
atrair uma participação mais generalizada nos novos sistemas multi-pilar. Este argumen-
to é suplementarmente respaldado por estudos do mercado de trabalho chileno que
concluem que o novo sistema previdenciário não causou mudanças significativas no
número de trabalhadores, como parcela do emprego total, que contribuem regularmente
para a previdência social (Cortazar 1997).
Por outro lado, embora a participação no setor informal tenha aumentado drasti-
camente em outros países latino-americanos, as tendências de participação setorial no
Chile têm permanecido relativamente estáveis desde a introdução do sistema de AFPs.
Embora não haja evidências empíricas suficientes para corroborar a afirmação de que
um sistema previdenciário plenamente capitalizado de contas individuais leva a uma
formalização da força de trabalho, a reforma previdenciária chilena pode ter desempe-
nhado um importante papel no sentido de desacelerar o crescimento do setor informal
(Schmidt-Hebbel 1998), mas provavelmente em conjunto com altas taxas de crescimen-
to econômico e criação de empregos no setor formal.
Embora dados da OIT sobre a participação dos setores sejam apenas um indica-
dor aquém de ideal da cobertura dos sistemas previdenciários formais, o tamanho do
setor informal provavelmente estará altamente correlacionado com a parcela da mão-de-
obra que não contribui regularmente para uma conta de aposentadoria. Ao contrário
dos planos nacionais de repartição simples que substituem, os benefícios previdenciários
nos sistemas de contribuições definidas baseiam-se em contribuições acumuladas e nos
retornos obtidos do investimento. Nos sistemas reformados, a contribuição regular é
crucial para uma reposição de renda adequada na aposentadoria, o que torna a cobertu-
ra um conceito mais ativo e intencional do que nos moldes de benefícios definidos e
cria um grupo de trabalhadores parcialmente segurados (James 1999).
Embora a filiação dos trabalhadores ao sistema AFPs no Chile possa ter aumentado
desde a reforma, a parcela de trabalhadores afiliados que contribuem regularmente para
suas contas individuais tem caído efetivamente (Arenas de Mesa 1999; Mastragelo 1998; ).
Uma queda semelhante, se não mais acelerada, do número de afiliados que contribuem
ocorreu na Argentina desde a introdução de seu pilar previdenciário privado AFJP.3 As-
sim, embora a porcentagem de trabalhadores economicamente ativos considerados infor-
mais possa não indicar exatamente o tamanho da população não-segurada, um setor
informal grande e dinâmico facilita padrões de contribuição irregulares ao proporcionar
ampla oportunidade de emprego não-regulado/ não-segurado e uma fácil saída
3
Os leitores devem ter presente que uma profunda recessão, ocasionada pelo Efeito Tequila do México,
seguiu-se logo após a introdução do pilar AFJP pillar na Argentina em 1994. A acentuada queda do número
de trabalhadores que contribuíam regularmente provavelmente se explica por um rápido aumento do de-
semprego, que chegou a 18 por cento em 1995.
204
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
e re-entrada em trabalhos do setor formal (Banco Mundial 1999). Na verdade, uma grande
economia informal transforma economias obrigatórias do primeiro e do segundo pilares
em escolhas de investimento (voluntárias) do terceiro pilar. Cada indivíduo e cada
domicílio enfrenta, então, a decisão de participar ou não do sistema previdenciário formal,
dependendo do conjunto de alternativas viáveis ao qual tem acesso e da eficiência de cada
investimento em termos de confiabilidade e retornos.
Os Pobres
Sistemas Previdenciários capitalizados mediante contribuições obrigatórias podem levar a per-
das de bem-estar para domicílios para os quais as taxas de desconto são elevadas e as restrições de crédito
vinculantes. Na maioria dos países em desenvolvimento, um grande segmento da popula-
ção pode simplesmente ser demasiadamente pobre para participar de sistemas
previdenciários contributivos. Nos casos em que a renda domiciliar é apenas suficiente
para atender às necessidades de sobrevivência básicas e imediatas, a poupança para fins
previdenciários pode não ser uma escolha racional. A taxa de desconto sobre o consumo
futuro nos domicílios mais pobres é mais elevada do que a que incide sobre domicílios
mais ricos. Os domicílios mais pobres atribuirão muito mais valor ao consumo hoje do
que ao consumo amanhã ou num futuro distante. Se a taxa de preferência temporal for
mais alta do que a taxa de juros do mercado e o crédito for caro ou racionado, a taxa de
desconto paralela é ainda mais alta.4 Assim sendo, para domicílios de renda mais baixa,
as contribuições obrigatórias podem levar a grandes perdas de bem-estar, e a participa-
ção em um sistema previdenciário formal no qual as poupanças são ilíquidas podem
impor uma restrição intolerável aos esforços do domicílio no sentido de equilibrar o
consumo. Dados domiciliares do Chile e da Argentina evidenciam um acentuado au-
mento das taxas de participação nos sistemas previdenciários formais à medida que o
decil de renda aumenta dos mais pobres para os mais ricos.
4
A taxa de desconto paralela pode chegar a 10 por cento ou mais em termos reais por ano, mesmo se a taxa
de preferência temporal for meramente 4 por cento e a taxa de juros 2 por cento. Para um quadro de
referência de considerações distributivas e simulações numéricas sob condições de imperfeição de mercado,
vide Holzmann, 1984 e 1990.
205
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206
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Os Autônomos
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Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
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Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
preferir arcar com uma parcela maior do risco de renda previdenciária e assumir um
papel mais ativo na gestão de sua poupança e seus investimentos de longo prazo. Eles
podem até mesmo ser relativamente menos míopes do que os trabalhadores assalaria-
dos. A pesquisa deve examinar se os autônomos, como grupo, adotam maiores precau-
ções quanto à seguridade previdenciária mediante uma análise do status passado no
mercado de trabalho/opção de setor (assalariado ou autônomo) dos atuais idosos que
não recebem benefícios previdenciários (sonegadores do passado).
Uma pesquisa informal de motoristas de táxi em Santiago e Buenos Aires revela
que pelo menos alguns trabalhadores autônomos estão buscando estratégias de mercado
alternativas para a seguridade na aposentadoria, investindo em instrumentos do setor
financeiro que não as contas previdenciárias do segundo pilar. No Chile, as apólices de
seguro de vida com poupança (seguro de vida con ahorro), disponíveis desde 1995, parecem
oferecer uma alternativa de investimento competitiva.6 As empresas de seguro privadas
no Chile informam que, embora seja provável que as apólices sejam proibitivas para
domicílios mais pobres, existe uma considerável demanda por esses instrumentos de
seguro de vida/ poupança entre grupos de renda média e de renda mais baixa - princi-
palmente coortes de idade mais jovem - para os quais os prêmios são baixos.
6
Semelhantemente às políticas oferecidas nos Estados Unidos, o seguro de vida con ahorro do Chile oferece
uma opção atraente de seguro/poupança. A política do Santander, Super Futuro, garante uma taxa de retor-
no de mercado sobre a parcela poupança não-inferior a UF+4 por cento. Os titulares da apólice podem
segurar até uma determinada quantia de benefícios em caso de óbito sem terem de passar por exame médi-
co. Saques parciais podem ser efetuados da conta de poupança após 3 anos de pagamento dos prêmios. Na
idade de aposentadoria legal, o titular da apólice pode sacar todo o saldo de sua conta de poupança. Embora
os prêmios sejam tributáveis, os retornos para a conta de poupança e os saques são isentos de impostos
(covencionalmente, tax-exempt-exempt, TEE). Deve-se considerar um estudo criterioso do perfil dos adquirentes
de apólices no Chile, uma vez que as características das políticas de seguro de vida com poupança asseme-
lham-se aos planos de benefício definido/ anuidade diferida. Os autônomos podem estar demonstrando
uma preferência por planos previdenciários que tenham uma garantia de retorno absoluta frente à garantia
de retorno relativa oferecida pelo sistema AFP. Alternativamente, eles podem simplesmente valorizar o
acesso, ainda que limitado, a uma parte de sua poupança. Permitir que os trabalhadores saquem uma parte de
sua poupança pode significar saldos muito baixos quando da aposentadoria. As evidências de Cingapura
sugerem que os trabalhadores têm propensão a exaurir sua poupança previdenciária se tiverem permissão de
acesso.
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Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
relação aos retornos que podem ser obtidos de outros investimentos previdenciários
formais e informais, o que torna os custos de oportunidade da participação proibitivos
para domicílios mais pobres.
Existe uma ampla literatura sobre as comissões e taxas cobradas pelas gestoras de
fundos do segundo pilar e sobre a possibilidade de essas comissões serem elevadas em
relação às taxas cobradas por agentes semelhantes - bancos e gestoras de fundos mútuos
- em mercados de capital em desenvolvimento. Esses custos são particularmente
elevados para domicílios e trabalhadores mais pobres que entram e saem da força de
trabalho formal com freqüência (Srinivas e Yermo 1999). Os preços cobrados pelos
gerentes das AFPs do segundo pilar no Chile têm sido culpados pelo aumento do
componente fiscal percebido nas contribuições previdenciárias (Torche e Wagner 1997)
e por estimularem a sonegação.
210
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
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sistema reformado da Argentina por apenas 25 anos, em oposição aos 30 anos exigidos,
receberia algum benefício proporcional a seus anos de contribuição, em vez de não
receber qualquer benefício em absoluto.
A principal motivação para se contribuir regularmente para uma conta previdenciária do
segundo pilar não é a estabilidade de renda na aposentadoria, mas sim o acesso ao seguro-saúde e a um
melhor atendimento á saúde. As pesquisas de empregados informais evidenciam haver uma
maior demanda por seguro-saúde formal, acima de todas as outras formas de seguro,
inclusive seguro-aposentadoria (OIT 1997). A maior demanda por cobertura de saúde
não é surpreendente, uma vez que os retornos do investimento de um trabalhador no
seguro-saúde geralmente são desfrutados ao longo de sua vida, ao passo que os em
previdência social formal e nos fundos de aposentadorias somente são desfrutados mais
tarde, em idade mais avançada. Assim sendo, no final das contas, quanto mais
estreitamente o acesso à cobertura de saúde (ou benefício por invalidez) estiver
associado e integrado ao sistema previdenciário, tanto mais atraente será a participação
regular.
Embora os autônomos no Chile sejam dispensados de participação no sistema
previdenciário, muitos dos autônomos informais - que, de outro modo, não são regula-
dos nem tributados diretamente - contribuem para uma AFP de forma a terem acesso ao
seguro-saúde (tanto para o FONASA, o plano estatal de seguro-saúde do Chile, quanto
para ISAPRES, os prestadores privados do país). Existem até mesmo relatos de
trabalhadores que contribuem para uma AFP por um determinado período de tempo
com o objetivo de garantir acesso ao atendimento à saúde quando mais precisarem do
serviço; como, por exemplo, durante uma gravidez. Na Argentina, o seguro-saúde foi
separado do sistema previdenciário gerenciado pelo setor privado e ainda é financiado
mediante impostos sobre a folha de pagamento para políticas grupais organizadas pelos
sindicatos (chamadas obras sociales), mas o acesso ao seguro e ao atendimento à saúde é
tão estritamente atrelado à participação no sistema previdenciário reformado quanto no
Chile.
Nos países em que os empregadores são obrigados a pagar uma contribuição sobre a folha de
pagamento maior em relação aos trabalhadores, o empregador terá mais a perder (ganhar) pela
participação (sonegação) do que o trabalhador ganhará (perderá). Com a introdução do modelo
multi-pilar, as contribuições do empregador muitas vezes são retidas para financiar
passivos do governo herdados do regime antigo, e/ou benefícios do primeiro pilar,
enquanto as contribuições dos trabalhadores se acumulam numa conta do segundo pilar.
Embora a contribuição do trabalhador para o segundo pilar possa não mais ser
percebida como um imposto puro, a contribuição do empregador para o primeiro pilar
em prol do trabalhador poderá ser percebida como tal.
A razão das contribuições empregador-trabalhador pode influenciar a decisão de
participar ou sonegar. Altas contribuições por parte do empregador em relação às con-
tribuições dos trabalhadores dão ao empregador um maior incentivo para sonegar e
212
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
7
Constatações recentes de uma análise do mercado de trabalho do Brasil complementariam a hipótese
divisão de contribuição/posição de barganha. Gill e Neri (1998) constatam que, uma vez que as institui-
ções do mercado de trabalho favorecem os trabalhadores e fortalecem sua posição de barganha na negoci-
ação das condições do contrato, os trabalhadores dos setores formal e informal podem processar os empre-
gadores a fim de reivindicarem cobertura conforme o disposto nos termos de quaisquer dos programas de
previdência social e seguro-desemprego do Brasil.
8
Embora a criação de um setor especial de fundos de pensão possa ser justificada nos primeiros anos
subseqüentes a uma reforma e certamente é prudente construir barreiras de isolamento entre as poupan-
ças dos trabalhadores e instituições financeiras frágeis , ao longo do tempo, não se deve permitir que essas
precauções protejam um mercado arraigado de AFPs da concorrência externa.
9
Desde o início do sistema, em 1994, a SAFJP observou que à medida que o preço dos prêmios de seguro
por invalidez e seguro a dependentes tem caído, as comissões das AFJPs têm permanecido estáveis.
213
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
A atual regulação do investimento dos fundos previdenciários causa distorções, limita os retornos
e restringe as opções dos trabalhadores, o que torna a participação menos atraente em relação às alterna-
tivas do mercado. A regulação da estrutura do mercado e das decisões de investimento das
entidades gestoras de fundos do segundo pilar foi descrita como draconiana (Vittas
1996). Embora regulações estritas sejam justificadas para salvaguardar a poupança
previdenciária dos trabalhadores dos riscos do desenvolvimento de mercados de capital
nos primeiros anos após uma reforma previdenciária, elas acarretam custos significati-
vos ao longo do tempo. A análise do desempenho do investimento de fundos
previdenciários no Chile, na Argentina e no Peru tem demonstrado que restrições aos
investimentos (principalmente investimento em ações e títulos estrangeiros) criam
distorções na gestão dos ativos, limitam as oportunidades de diversificação e reduzem as
escolhas dos trabalhadores, uma vez que os fundos nesses países estão obtendo quase as
mesmas taxas de retorno (Srinivas e Yermo 1999).
10
No México, um segundo fundo, basicamente de ações, foi contemplado na legislação da reforma de 1995,
mas ainda não foi implementado. Um segundo fundo com investimento de risco mais baixo foi incluído no
sistema chileno de AFPs em novembro de 1999, e foi proposto um terceiro fundo de investimentos com
maior risco e retornos mais altos destinado a segurados mais jovens e aos autônomos.
214
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
215
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Os domicílios podem achar o ônus do risco financeiro dos sistemas pós-reforma demasiadamente
alto. Exposição a investimentos no mercado de capital pode influenciar (positiva ou negativamente) a
decisão de participar ou sonegar. Uma das críticas aos sistemas de contribuição definida é que
eles exigem que os trabalhadores assumam risco em demasia para garantir sua estabilida-
de de renda na aposentadoria. Embora nos regimes públicos de repartição simples os
governos tenham assumido uma grande parcela do risco (risco de longevidade e risco
financeiro), nos sistemas reformados, os trabalhadores muitas vezes se vêem onerados
com todo o peso do risco.11 Embora esses riscos sejam oriundos de muitas fontes
(sistêmica, demográfica e financeira) e possam ser minimizados de várias formas, estamos
preocupados pelo modo como os trabalhadores se comportarão - isto é, se escolherão
participar do novo sistema ou não - quando subitamente depararem com um novo
conjunto de riscos financeiros logo após uma reforma.
Se, por outro lado, os trabalhadores não tiverem tido qualquer contato prévio
com o setor financeiro ou qualquer experiência quanto às rendas e os prejuízos que
podem ocorrer no mercado de capital - se, como freqüentemente acontece, os
trabalhadores são pagos em dinheiro e sequer têm uma conta bancária - eles poderão
nem ter uma percepção referencial dos riscos e dos retornos decorrentes da participação
no novo sistema. Os riscos sistêmico e financeiro não entrariam nas percepções nem na
tomada de decisão de trabalhadores racionais. Esses trabalhadores poderão até mesmo
deixar de perceber a eliminação do componente de imposto puro das contribuições
previdenciárias obrigatórias.
11
A forma como se diversifica o risco da seguridade de renda na aposentadoria após a reforma varia de país
para país. No Chile, El Salvador, México e Peru, o trabalhador arca com uma parcela maior do risco finan-
ceiro. Na Argentina, no Uruguai, na Colômbia e na Bolívia, o pilar financiado por impostos retém uma
grande parcela do risco.
12
A hipótese aprendizagem por observação/por prática apresenta uma motivação adicional para uma
pesquisa da consciência econômica e financeira dos trabalhadores.
216
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
217
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Escolhemos uma metodologia simples para testar diversas das hipóteses delineadas
na seção quatro - a estimativa de probits sobre a participação no sistema previdenciário
formal. Esse método avalia a significância, o impacto positivo ou negativo que uma série
de variáveis explicativas têm sobre a probabilidade de um indivíduo em idade de traba-
lho contribuir para o sistema previdenciário formal (AFP ou qualquer outro).
No que diz respeito às probits sobre dados do Chile, o conjunto de variáveis que
refletem características da mão-de-obra inclui um índice composto do status trabalhista:
esse índice começa em zero, para aqueles que estão fora do mercado de trabalho, e
aumenta com os desempregados e níveis crescentes de formalidade. Formalidade define-
se com base em dois parâmetros principais: a existência de um contrato e a estabilidade
temporal no emprego (permanente versus temporário/ocasional). Nossa definição de
formalidade não inclui contribuição para o sistema previdenciário, embora seria possível
esperar que a probabilidade de contribuir regularmente para uma conta AFP aumenta
tanto com a existência de um contrato quanto com uma maior permanência/ estabilida-
de no emprego. Também incluímos variáveis dummy que isolam os autônomos em três
setores-chave: agricultura, fabricação e serviços. A inclusão dessas variáveis dummy si-
Na verdade, embora a educação seja altamente correlacionada às rendas dos indivíduos, ela tem uma
13
218
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
multaneamente testa se o trabalho autônomo é, por si só, uma variável decisiva quanto
às contribuições para as AFPs e como esse impacto varia entre os setores. Por fim,
exploramos o papel das rendas acumuladas a partir de fontes que não o trabalho e o
acesso ao crédito usando duas variáveis dummy.
A relação entre idade e probabilidade de contribuição não segue uma tendência linear,
conforme previsto. Entretanto, nossos resultados sugerem que à medida que os indivíduos
envelhecem acima da idade de 40 anos, a probabilidade de contribuírem para uma AFP
diminui com relação ao grupo controle (aqueles entre 15-29 em 1996).15 Embora isto seja
compreensível para as faixas etárias próximas ou acima da idade de aposentadoria, é contra-
intuitivo para a faixa etária de 40-49. Observe-se que o resultado contra-intuitivo desaparece
quando consideramos as contribuições para qualquer sistema previdenciário.
14
Isto vale para o Chile e para toda a América Latina.
15
Observe-se que os indivíduos na faixa etária 15-29 em 1996 constituem o único grupo que ainda não
estava no mercado de trabalho quando da reforma de 1981. Eles são os únicos trabalhadores que não
escolheram entre o antigo sistema de repartição simples e o novo sistema de AFPs.
219
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
220
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Uma vez mais, os leitores devem ter cautela na interpretação dos resultados de
nossas estimativas. A interpretação da variável-chave, contribuição para o sistema previdenciário,
na EDS introduz um viés estrutural no modelo. Uma vez que apenas empregados
assalariados do setor privado são perguntados se eles contribuem para o sistema
previdenciário, todas as demais categorias profissionais são automaticamente classificadas
como categorias que não contribuem. Além disso, parte dos dados utilizados para
construir as variáveis incluídas na estimativa chilena não estão disponíveis no banco de
dados EDS. Um outro viés presente nos resultados provém do quadro de amostras
urbanas empregado na EDS. Conforme demonstrado a partir das estimativas
utilizando-se dados do Chile, os determinantes da participação no sistema previdenciário
têm uma dimensão rural/ urbana significativa.
221
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Por fim, as contribuições para o sistema de saúde são, uma vez mais, fortemente
associadas às contribuições previdenciárias, provavelmente refletindo o estreito vínculo
entre as obras sociales da Argentina e o sistema Integrado PAP/AFJP. As variáveis
educacional e bem-estar e a variável acesso a crédito (esta última, também um substituto
representativo: financiamento habitacional subsidiado, como no Chile) não se
mostraram significativas.
222
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
Conclusão
Este trabalho apresenta um conjunto de hipóteses preliminares destinadas a
explicar as baixas taxas de participação nos sistemas previdenciários reformados, com
especial ênfase nas reformas empreendidas em dois países latino-americanos e suas
implicações. As hipóteses sustentam que os trabalhadores pobres e os autônomos
continuam a ter uma razão específica e forte para evitarem participação no sistema
previdenciário multi-pilar e que os elevados custos de transição, questões sistêmicas e de
arquitetura do sistema, bem como problemas de credibilidade, influenciam
negativamente a decisão de participação de todos os membros da força de trabalho.
223
Anexo
224
Anexo
Metodologia e Resultados
225
Anexo
Dummy
Características do Trabalho
Status Trabalhista (índice de 0.443 123.55 1.719 0.484 114.15 1.711 2.29
formalidade)
Dummy de autônomo agropecuário -0.193 -4.99 -0.012 -0.074 *-2.26 -0.004 0.038
Dummy de autônomo manufatura -0.763 -6.832 -0.013 -0.661 -6.39 -0.011 0.01
Dummy de autônomo serviços 0.216 *2.01 0.0008 **0.95 0.105 0.002
Variáveis Financeiras
Dummy renda financeira domiciliar -0.063 -4.27 -0.013 -0.034 *-2.282 -0.004 0.532
Dummy Acesso Crédito
Habitacional Público 0.011 **0.02 0.001 0.097 3.71 0.01 0.07
* indica que a variável não é significativa no nível de confiança de 99%, mas é significativa até 95%
** indica que a variável é significativa em níveis de confiança inferiores a 95%
A Estatística Wald testa a significância do modelo
A hipótese nula no teste de linearidade do número de filhos é a especificação linear.
226
Anexo
Tabela A2.
Argentina: Resultados das Análises Probits com Base nos Dados EDS 1997
Características Individuais
Anos de Escolaridade 0.021 2.51 0.467 10.22
Dummy para Mulheres -0.098 **-1.23 -0.107 0.492
Estado civil
Solteiro Reference
Casado 0.974 8.62 0.309 0.141
Dummy para Mulheres Casadas -1.019 -6.86 -0.018 0.081
Faixas Etárias
15-29 Referência
30-39 0.648 3.95 0.042 0.029
40-49 1.239 8.54 0.061 0.022
50-59 0.861 6.1 0.058 0.03
60-65 0.633 3.04 0.011 0.009
65 MAIS -1.302 -4.66 -0.035 0.012
Características Domiciliares
Número de Filhos -0.139 -4.21 -0.291 0.93
Número de Idosos 0.136 *2.24 0.061 0.201
Dummy para Buenos Aires 0.061 **0.99 0.063 0.46
Variáveis de Bem-Estar
Características Trabalhistas
Variáveis Financeiras
Dummy renda financeira domiciliar n.a -0.126 -0.029 0.105
Dummy acesso a crédito habitacional público *-1.33
Constante -2.371 -22.34
Pseudo-R2 0.438
Teste de linearidade do número de filhos:
Chi2(1) 0.61
Prob>Chi2 0.435
227
Anexo
Embora este trabalho faça uma primeira tentativa no sentido de apresentar uma
análise explicativa das baixas taxas de participação nos sistemas previdenciários
reformados do Chile e da Argentina, as limitações dos dados atualmente disponíveis
restringem seriamente a profundidade da pesquisa. Entretanto, o contraste dos
ambientes políticos e econômicos nos quais a reforma da previdência social foi
implementada, o diferente grau de profundidade das reformas e as diferenças das
instituições previdenciárias formais adotadas no Chile e na Argentina proporcionam
uma excelente oportunidade para uma análise rica e comparativa. Uma abordagem
comparativa ao estudo da cobertura e da gestão domiciliar do risco social permitirá o
isolamento do impacto de importantes diferenças estruturais entre os dois sistemas
previdenciários reformados sobre a decisão de participar (conforme hipótese acima).
228
Anexo
229
Anexo
Uma avaliação de cada intervenção específica, juntamente com a visão geral das
políticas aplicadas para ampliar a cobertura previdenciária em países desenvolvidos, for-
maria um conjunto (atualmente inexistente) de melhores práticas.
Esta seção apresenta uma descrição geral da pesquisa de gestão do risco social
(Social Risk Management Survey SRMS/ Encuesta de Prevision de Riesgos Sociales PRIESO)
realizada em caráter piloto em Santiago, Chile, no outono de 1999. A Pesquisa SRMS
conjuga elementos de pesquisas sobre mão-de-obra, domicílios, consumo e gastos e,
adicionalmente, coletará dados sobre a consciência domiciliar acerca do sistema
previdenciário reformado, preferências por investimentos previdenciários alternativos,
conhecimento e familiaridade com o sistema financeiro, acesso a crédito, percepções da
mortalidade e estratégias contingenciais de superação do risco. A pesquisa destina-se a
superar as limitações dos dados domiciliares atualmente disponíveis.
230
Anexo
A pesquisa SRMS será realizada com uma amostra de 2.500 informantes em idade
economicamente ativa (14 anos e acima) da Área Metropolitana de Santiago (inclusive
áreas rurais periféricas), extraídos do quadro de amostra da CASEN em 1998. Serão
atribuídos pesos relativos para se manter a representação estatística por status no
mercado de trabalho (empregado/ desempregado), profissão (trabalhador dependente/
empregador/autônomo), sexo (homem/mulher) e localização (urbano/ rural). A
seleção do informante em cada domicílio será aleatória e não-relacionada à relação
daquele indivíduo para com o chefe do domicílio.
231
Anexo
232
Ampliação da Cobertura em Sistemas Previdenciários Multi-Pilar
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