ESTUDIO DE FACTIBILIDAD DE

PROCESOS DE REFORMA
REGULATORIA PARA
MUNICIPIOS-CIUDAD EN MÉXICO.

MANUAL DE INSTRUMENTACIÓN
DE PROGRAMAS DE
MEJORA REGULATORIA MUNICIPAL

DR. DAVID ARELLANO GAULT

DRA. JUDITH MARISCAL AVILÉS
MTRO. ANTONIO DE HARO MEJÍA
MTRO. DANIEL BAUTISTA CONTRERAS

SEPTIEMBRE DE 2001

1
ÍNDICE

I. INTRODUCCIÓN
II. ESTRATEGIAS DE ESTUDIO
III. REPORTE DE LAS VISITAS
IV. MODELO DE ESCENARIOS Y ACCIONES
V. BIBLIOGRAFÍA

2
3
I. INTRODUCCIÓN

Durante las pasadas dos décadas hemos presenciado un renovado interés a nivel
internacional en la creación de soluciones innovadoras para afrontar el problema del diseño
regulatorio. México ha participado activamente en este proceso en el ámbito federal y en
menor medida en el nivel estatal. Sin embargo, queda pendiente el iniciar una reforma
regulatoria integral a nivel municipal. Este documento responde a esta necesidad al
presentar una primera aproximación a la instrumentación de mejoras regulatorias en los
municipios de México.

En efecto, el proceso de reforma regulatoria ha sido tan extenso en el mundo que ha sido
denominado como una revolución regulatoria (Hahn, 2000). De acuerdo a la OCDE (2000):
“La reforma regulatoria consiste en los cambios para mejorar la calidad regulatoria, es
decir, mejorar el desempeño, el costo o la calidad jurídica de las regulaciones y los
correspondientes trámites gubernamentales”

El creciente conocimiento acerca del impacto económico y social de la regulación ha

contribuido a impulsar la reforma regulatoria. Aun cuando la estimación puntual de los
costos y los beneficios de la regulación representa un ejercicio difícil que arroja datos
imprecisos, diversos autores (Hahn & Hird, 1999; Koedijk & Kremes, 1996; Winston,
1993) concluyen que los beneficios de eliminar o modificar regulaciones que distorsionan
la economía son sustanciales. En efecto, un estudio del Banco Mundial (1997) establece
que los costos de diversos tipos de regulaciones ocasionadas por burocracias ineficientes y
elevados niveles de corrupción imponen altos costos a los consumidores. Este estudio
indica que los empresarios gastan entre un 10 y un 30 porciento de su tiempo manejando
procesos regulatorios. Estos procesos constituyen entre un 5 y un 15 porciento de costos
que son transferidos al consumidor.

Ante la creciente conciencia de los costos de la regulación y la necesidad de diseñar nuevos

esquemas, México inició una reforma regulatoria desde mediados de los años ochenta con
el objeto de simplificar la regulación y facilitar así las actividades comerciales de pequeñas

4
y medianas empresas. Era claro que la inexistencia de procesos de revisión de la
normatividad había generado una acumulación de regulaciones que restringían
inequitativamente el acceso a las actividades económicas. Por consiguiente, las
disposiciones jurídicas que normaban las actividades productivas eran frecuentemente
excesivas y poco aplicables al nuevo entorno económico de apertura comercial y de menor
intervención gubernamental en los mercados. La política seguida durante los sexenios de
los presidentes Miguel de la Madrid (1982-1988) y Carlos Salinas (1988-1994) fue
conocida como “Desregulación Económica”. El argumento era que la excesiva regulación
imponía obstáculos innecesarios a las empresas, especialmente a las de menor tamaño,
elevaba injustificadamente los precios para los consumidores y desalentaba la inversión
productiva, y la consecuente creación de empleos. Bajo este esquema de política se crearon
la Unidad de Desregulación Económica (UDE) dentro de la Secretaría de Comercio y
Fomento Industrial (SECOFI) en 1989 y el Consejo para la Desregulación Económica
(CDE) en 1995.

Con el paso del tiempo, el concepto de la “desregulación” dio lugar al de “mejora

regulatoria”. La mejora regulatoria tomó clara conciencia de que lo fundamental en una
reforma regulatoria es la elección del objetivo de política, y ya un segundo paso es la
elección de la herramienta reguladora apropiada. Una de tales herramientas es la
desregulación, mas no es la única. Actualmente, la visión de mejora regulatoria incluye
tanto la desregulación, es decir la eliminación o simplificación de trámites y requisitos
innecesarios, como las iniciativas por lograr un marco regulatorio más transparente y
eficiente. Esto último puede implicar la creación de nuevas regulaciones. Este enfoque
revaloriza nuevamente el papel del Estado como supervisor del mercado ante sus fallas
inherentes y entiende claramente que hay beneficios y costos en la regulación.

El objetivo de la mejora regulatoria es promover el desarrollo económico y la creación de

empleos al reducir la intervención del gobierno en las actividades de los particulares
cuando ésta restringe innecesariamente su iniciativa, y fortalecerla en áreas en que se
requieren reglas claras y transparentes para asegurar que ningún grupo sea
injustificadamente privilegiado respecto de los demás y para que los intereses sociales –

5
entre otros, la protección de la salud, el medio ambiente y de los consumidores -- sean
preservados al menor costo posible para las empresas y la sociedad.

En este contexto, en el año 2000, se aprobaron en el Congreso de la Unión, importantes

reformas a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA). Las reformas
modificaron aspectos fundamentales de los tres primeros títulos (ámbito de aplicación y
principios generales, régimen jurídico de los actos administrativos y procedimiento
administrativo). Estas reformas consolidaron la mejora regulatoria en la administración
pública federal al garantizar su obligatoriedad a través de la propia ley y a través de la
creación de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) como órgano
supervisor. Esto es conocido como la “institucionalización de la mejora regulatoria.”1

La LFPA estableció dos obligaciones de transparencia en el proceso regulatorio:

1) La evaluación de los anteproyectos de disposiciones jurídicas a través de una

manifestación de impacto regulatorio, y
2) La inscripción de los trámites en un registro.

La primera obligación cuida que los beneficios de la normatividad sean superiores a sus
costos, impulsando no tan solo el análisis económico de los mismos, sino estableciendo a
su vez mecanismos para la participación de los grupos afectados. Conforme a la LFPA,
cuando una dependencia u organismo descentralizado elabore un anteproyecto de ley,
decreto legislativo, acto administrativo de carácter general, una disposición que tenga por
objeto establecer obligaciones específicas cuando no existan condiciones de competencia, o
cualesquiera de naturaleza aná loga, deberá presentarlo a la COFEMER junto con una
Manifestación de Impacto Regulatorio (MIR), cuando menos treinta días hábiles antes de la
fecha en que se pretenda emitir el acto o someterlo a la consideración del Titular del
Ejecutivo Federal. El objetivo principal de la MIR es mejorar el proceso de elaboración y la
calidad de los anteproyectos regulatorios que impliquen costos de cumplimiento para los

1
COFEMER, “Presentación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo”, 20 de septiembre del 2000.

6
particulares, al promover una discusión objetiva de sus ventajas y desventajas, y permitir
una consulta más efectiva con los sectores productivos y el público en general.

La segunda obligación fomenta la certidumbre jurídica de los particulares en la realización

de trámites ante las agencias supervisoras de la regulación. En este sentido, la LFPA ordena
que las unidades administrativas que apliquen trámites tengan a disposición del público la
información que al respecto esté inscrita en el Registro Federal de Trámites y Servicios
(RFTyS). Este se encuentra bajo supervisión de la COFEMER y en el se establecen,
formato, tiempos de respuesta, afirmativa o negativa fictas, entre otras. Se tiene previsto
que en un plazo máximo de tres años todas las dependencias federales (salvo las
excepciones mencionadas en la ley) se sujeten a la obligatoriedad del cumplimiento del
Registro, la cual generará certidumbre jurídica ya que los particulares podrán oponerse a la
exigencia de trámites y requisitos que no se prevean en él.

En síntesis la mejora regulatoria en el ámbito federal gira ya en dos vías, por un lado,
promue ve la inversión de empresas y, por otro, protege los intereses de la población. El
proceso regulatorio quedó más firmemente institucionalizado al establecerse obligaciones
de transparencia que garantizan la discusión de los beneficios y costos, y que otorgan
certidumbre jurídica. El siguiente esquema busca representar lo anteriormente dicho.

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La mejora regulatoria en el ámbito estatal.

La mejora regulatoria en el ámbito federal generó rápidamente una sinergia de intereses en

los gobiernos estatales y municipales. Los gobiernos estatales incorporan las políticas de
mejora regulatoria a sus políticas de agilización de trámites empresariales para la
generación de nuevas inversiones.

Las políticas de mejora regulatoria en los estados parten de un objetivo básico de

promoción económica. Los responsables de este programa pertenecen, sin excepción, a las
secretarias de desarrollo económico estatales, razón por la cual se ha sesgado el interés
hacia la revisión de los trámites empresariales. Las políticas de mejo ra regulatorias estatales
han estado concentradas más en la reingeniería de trámites que en la propia mejora de los
marcos normativos. En este sentido, las políticas comunes son la creación de ventanillas
únicas de gestión de trámites, la modernización de los sistemas de verificación empresarial,
el uso de Internet para proporcionar información sobre los trámites y para imprimir los
formatos y la publicación de catálogos de trámites. En muchos Estados se tiene la
impresión de que la revisión de los procesos administrativos de los trámites empresariales
debe ser el mecanismo de entrada para la posterior promoción de cambios a los marcos
normativos.

Como observación adicional, debe señalarse que la mejora regulatoria en los estados ha
reconocido que se deben fortalecer los mecanismos de coordinación entre los diferentes
órganos de gobierno. En la VIII Reunión de Unidades de Mejora Regulatoria llevada a cabo
en Mazatlán, Sinaloa, en agosto del 2001, se observó la importancia de disminuir los
tiempos en el dictamen de los trámites empresariales en todos los niveles gubernamentales.
Los ciudadanos no reconocen, en lo general, cual es la autoridad respectiva que atiende sus
problemas; sólo observan a un gobierno que le exige una infinidad de trámites para
empezar a operar.

La mejora regulatoria en el ámbito municipal debe rescatar, a nuestro juicio, el componente

administrativo impulsado por los responsables estatales, pero debe también incorporar el

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proceso de institucionalización de la reforma llevado a cabo por la Federación, con el fin de
alcanzar una reforma integral que proporcione beneficios visibles a los ciudadanos del
municipio.

La mejora regulatoria municipal deberá guiarse bajo los siguientes objetivos:

• Promover un marco jurídico racional para evitar que los costos del cumplimiento de la
normatividad sean mayores a sus beneficios.
• Modernizar el proceso administrativo en la solicitud de trámites para generar así
mayores empleos e inversión.
• Propiciar la transparencia en el proceso de cambios regulatorios y garantizar la
certidumbre jurídica de los ciudadanos en la aplicación de trámites,

Las siguientes secciones de este documento presentan un manual de instrumentación de

programas de mejora regulatoria en los municipios del país. En el primer apartado se
exponen las estrategias de investigación mientras que en el segundo se reportan los
resultados de las visitas llevadas a cabo en los municipios de estudio. Finalmente, en la
última sección, se desarrollan las recomendaciones iniciales para desarrollar modelos de
intervención de mejora regulatoria en el ámbito municipal. Como quedará sostenido en el
documento, la diversidad de problemáticas municipales impide la realización de un modelo
único de intervención, en vez de esto, se presenta un modelo de diversos escenarios de
donde se desprenden acciones de política alternativas política ante los diferentes escenarios.

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II. ESTRATEGIA DE ESTUDIO

La complejidad de la realidad municipal es un aspecto fundamental que inicialmente debe

quedar clara. En México existen poco más de 2440 municipios, cada uno de ellos con
características muy particulares. Aunque la aplicación del programa de mejora regulatoria
municipal se centra en las ciudades catalogadas como “urbanas” y “grandes”, la
heterogeneidad del universo de estudio sigue siendo muy basta. Nos referimos a la
variabilidad en las estructuras administrativas, a la disparidad en la capacidad económica de
sus gobiernos, y a los contrastes de armonía o conflicto políticos, entre otras.

El método del estudio partió de considerar un objetivo pragmático: el conocer las diferentes
estrategias que se están llevando a cabo en distintos estados y municipios del país. Se
asumió que estas estrategias permitirán acercarse a comprender, dentro de la
heterogeneidad de la realidad local, las diferentes posibilidades de acción en el contexto
institucional.

El análisis documental y las entrevistas a los responsables de mejora regulatoria (o sus

similares) fueron los instrumentos que permitieron conocer la dinámica a la luz, tanto de su
realidad institucional, como de la naturaleza de las relaciones municipales con las
autoridades estatales y federales.

Las preguntas centrales realizadas a las autoridades estatales y municipales fueron las
siguientes:

Con respecto al concepto de mejora regulatoria

¿Qué entiende por mejora regulatoria?
¿Cómo se promueve en su Municipio/Estado la disminución de los trámites que llevan
acabo las empresas?

Con respecto al marco institucional.

¿Existe una oficina de mejora regulatoria?

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¿Existe un consejo de mejora regulatoria?
Si existen, ¿cómo funcionan?, ¿cómo están estructurados?
¿Existen convenios de mejora regulatoria entre estado y municipio?
¿Se han promovido cambios legales que promuevan la mejora regulatoria?

Con respecto a la esfera normativa.

¿Se han realizado revisiones a la fundamentación de los trámites existentes?
¿Han habido proyectos de desregulación en alguna normatividad existente?

Con respecto a la esfera administrativa.

¿Se han realizado alguna de las siguientes acciones?:
Inventario de trámites,
Ventanillas únicas de gestión,
Sistemas de apertura inmediata de empresas,
Sistema de verificación empresarial,
Reingeniería de trámites en oficina de licencias.

¿Se tienen conectadas sus bases de datos a través de alguna Internet local?
¿Se pueden realizar trámites por Internet?

Con respecto a la situación política

¿Existe apoyo político del Congreso Estatal para impulsar cambios legales en el Estado?
¿Existe apoyo político del Cabildo para impulsar cambios legales en el Municipio ?
¿Existe apoyo político del Gobernador para impulsar la mejora regulatoria en las oficinas
estatales?
¿Existe apoyo político del Presidente Municipal para impulsar la mejora regulatoria en las
oficinas municipales?
¿Ha percibido resistencia de los funcionarios de las oficinas municipales (Dirección de
Obras Públicas, Director de Licencias) para realizar cambios a sus procesos de tramitación?

11
En general
¿Cuáles son los problemas u obstáculos a los que se ha enfrentado en la instrumentación del
programa de mejora regulatoria?

El reporte de visitas que se presenta en la siguiente sección contiene un resumen ejecutivo

de los aspectos más importantes de las mejoras regulatorias municipales. Además se
incluye un desglose puntual de cuatro aspectos:

1. El Marco Institucional. En este rubro se señalan los avances en términos de

consolidación del proceso de mejora regulatoria, en concreto la existencia o no de
leyes de procedimiento administrativo y de unidades de mejora regulatoria.
2. Las Acciones más Importantes Realizadas. Con fines de comparación, se señalan
aquí los diferentes avances en cuestiones administrativas y normativas de la mejora
regulatoria.
3. Observaciones. Se señalan aquí datos importantes que deberán ser tomados en
cuenta durante una próxima instrumentación de una política de mejora regulatoria.
4. El Contexto Político. Debido a la importancia de este factor, se presenta un análisis
puntual de ciertos factores tales como la relación entre las unidades de mejora
regulatorias municipal y estatal, los grados de apoyo del Cabildo, etc.

Al final de esta sección se presenta un cuadro comparativo entre las siete ciudades visitadas
con respecto a algunos factores claves que sustentarán una posible estrategia de
intervención.

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III. REPORTES DE LAS VISITAS

VISITA AL MUNICIPIO DE PUEBLA.

Resumen Ejecutivo:

El municipio de Puebla junto con el Gobierno del Estado han hecho esfuerzos de
coordinación aun cuando éstos no han sido muy exitosos (la ventanilla única que abrió el
municipio en unión con el estado no funcionó y se terminó quitando). Están por firmar un
convenio de colaboración en materia de mejora regulatoria. Recientemente se ha firmado el
convenio de colaboración entre el Estado y la COFEMER en materia de mejora regulatoria.
Por lo que, a pesar de las tropiezos, se tiene un avance institucional significativo.

Internamente, a pesar de que el municipio no cuenta con una oficina de mejora regulatoria,
se han llevado a cabo algunas acciones, coordinadas por el Lic. Lauro Sánchez asesor del
Presidente municipal, tendientes a avanzar en la mejora regulatoria en el municipio. Sin
embargo, la impresión es que estos esfuerzos han sido aislados y que por lo tanto no existe
un plan integral que los aglutine. En este sentido hay que destacar que se formó un gr upo de
trabajo intersecretarial de aproximadamente 24 personas. Este grupo de trabajo ha recibido
capacitación en mejora regulatoria de órganos como el Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP). Asimismo se han proporcionado cursos para personal de
ventanilla de atención al cliente y de sensibilización de las ventajas de la mejora
regulatoria.

Se ha realizado un esfuerzo por identificar los trámites estratégicos para someterlos a un

proceso de reingeniería para disminuir sus requisitos y tiempos de respuesta. Para los giros
considerados de bajo impacto se estableció un sistema de apertura inmediata.

Los logros en cuanto a simplificación administrativa han sido más limitados. Dos puntos
relevantes son la creación de módulos de orientación a la ciudadanía y la reubicación de

13
dependencias que participan en la prestación de los servicios estratégicos para acortar así
los tiempos de traslados.

Parece ser que no existen problemas de coordinación entre el gobierno estatal y el

ayuntamiento. No obstante, existen ciertas diferencias en cuanto a la concepción de mejora
regulatoria y en cuanto a la aplicación de las diferentes medidas de la misma. Por otra parte,
parece poco probable que haya oposición del cabildo al diseño e implementación de un
programa integral de mejora regulatoria.

Un limitante que parece ser importante es el tiempo. En el mes de febrero del 2002 la
actual administración municipal dejara las oficinas para que entre el nuevo gobierno.

Puntos clave:

1) Marco Institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:
• Oficina estatal responsable de la MR a cargo del Lic. Víctor Ortiz. Esta oficina depende
de la Secretaria de Desarrollo Económico del Estado (SEDECO).
• Ventanilla única de trámites empresariales dependiente de la SEDECO.

Municipal:
• No existe una oficina o área encargada de la MR. El Lic. Lauro Sánchez (asesor del
Presidente municipal) coordina los trabajos de MR en el municipio.
• De acuerdo a lo comentado por funcionarios del ayuntamiento la ventanilla única del
municipio para trámites empresariales no funcionó por la baja concurrencia de
ciudadanos a ésta ente la escasa difusión. Pero se han corregido los problemas de
implementación y se abrirá de nuevo.

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2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• El gobierno del Estado está por ratificar el acuerdo sobre MR con la COFEMER. Más
adelante, el municipio firmará una acuerdo de colaboración de MR con el Estado.
• El equipo de personas que trabajan sobre el proyecto de MR en el municipio está
compuesto por 24 personas. En este equipo confluyen individuos de varias secretarias y
departamentos del ayuntamiento, incluyendo la contraloría
• Recibieron un curso-asesoría sobre la MR por parte del INAP.
• Ha habido un proceso de desregulación en algunas dependencias.
• Existen módulos de atención ciudadana que facilitan folletos explicativos de trámites.
• Hubo una revisión y mejoramiento legal de los servicios de mayor recurrencia
ciudadana.
• Hicieron una selección de servicios estratégicos con impacto empresarial a los que les
aplicaron un proceso de desregulación.
• Han diseñado un programa de indicadores para medir eficiencia y eficacia de los
servicios.
• Ya tienen diseñada su página Web aunque todavía no está funcionando.
• Hicieron una concentración de dependencias para reducir los traslados y la perdida de
tiempo.
• Llevaron a cabo una diferenciación (clasificación) de giros y trato (tiempos de
respuesta, requisitos, etc.). Ofrecieron apertura inmediata a giros de bajo impacto
ambiental.
• Tienen un registro municipal de servicios.
• Han ofrecido cursos de capacitación al personal con contacto con la ciudadanía de
atención al cliente y de sensibilización sobre las ventajas de la MR.

3) Observaciones.

• Los principales obstáculos que han encontrado son la falta de recursos, la resistencia de
la burocracia y la ausencia de una definición clara sobre la MR.

15
• Está estancada una etapa más amplia de MR que incluiría la implementación de un
proyecto de reingeniería de procesos.
• Señaló un funcionario del gobierno del estado la necesidad de cambiar la costumbre de
colocar en las ventanillas a los peores elementos de la burocracia, lo que en la práctica
constituye un sistema de castigos.

4) Contexto político.

• La relación entre autoridades estatales y municipales no es del todo tersa. Han tenido
sus diferencias respecto a ciertos aspectos de la MR como la puesta en marcha de la
ventanilla única del municipio. A pesar de ello, pensamos que es posible que se
construyan puentes de coordinación y mutua colaboración.
• Un elemento importante a considerar es que la administración municipal actual termina
sus funciones en febrero del año 2002. Por lo que el objetivo de ésta es dejar un plan de
MR integral para aplicarse durante la próxima administración.
• Los funcionarios municipales manifestaron buena relación con el cabildo y una alta
probabilidad de que el proyecto de MR pudiera ser aprobado sin mayores
contratiempos.

VISITA A LA ZONA METROPOLITANA DE LA CIUDAD DE GUADALAJARA (ZMCG).

Resumen Ejecutivo:

El gobierno del estado a través de la Dirección de Desregulación Económica ha trabajado

desde hace algunos años en diversos programas de mejora regulatoria, no sólo a nivel
estatal sino también con los municipios de la zona metropolitana de la ciudad de
Guadalajara.

Debe resaltarse que el Estado cuenta con una Ley de Procedimiento Administrativo, una
ventanilla única de gestión de todo tipo de trámites (que además se coordina con otras
pertenecientes a las cámaras empresariales y los municipios) y tienen un comité

16
intersecretarial que preside el gobernador y cuenta con varias comisiones en las cuales se
discuten diversos asuntos relacionados con la mejora regulatoria en el estado. En el comité
participan funcionarios estatales y municipales, delegados federales, cámaras
empresariales, diputados y organizaciones ciudadanas.

Sin duda, una de las variables que determina el éxito de la mejora regulatoria es el grado de
coordinación que exista entre el estado y los municipios. En el caso de la ZMCG se han
tendido puentes de coordinación muy importantes. A la fecha, se cuentan con acuerdos de
colaboración en relación a la mejora regulatoria entre el estado y 15 municipios. A raíz de
del esfuerzo estatal por promover la desregulación de trámites y la homologación de los
mismos entre los cuatro municipios de la zona, se conformó un Registro Municipal de
Trámites. Próximamente se instalará una oficina de mejora regulatoria en cada uno de
estos municipios.

Cada uno de los municipios de la ZMCG ha realizado esfuerzos considerables para mejorar
los tiempos de respuesta de sus trámite s. En Guadalajara, la oficina de obras públicas se
encuentra ejecutando un proceso de reingeniería que mejorará sensiblemente la atención a
los ciudadanos reduciendo los tiempos de respuesta y la discrecionalidad de los
funcionarios.

A pesar de estos avances todavía se observan en algunos funcionarios resistencias al

cambio y a perder la discrecionalidad con la que regularmente se manejan. Fuera de esto
todo parece indicar que por lo menos las autoridades que toman las decisiones en el estado
y los municip ios están concientes de los beneficios de la mejora regulatoria.

Puntos clave:

1) Marco institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:

17
• En el Gobierno del estado hay una oficina encargada de la MR llamada Dirección de
Desregulación Económica a cargo del Lic. José Salvador Chávez Ferrusca. Esta
dirección depende de la Secretaria de Promoción Económica.
• La Dirección del Registro Único de Trámites (que opera como parte de la Dirección de
Desregulación) coordina la “Ventanilla Única”, la cual es gestora de cualquier tipo de
tramite en el estado, ya sea federal, estatal o municipal.

Municipal:
• En cada uno de los municipios de la zona metropolitana están por constituirse oficinas
de MR.
• El municipio de Tlaquepaque cuenta con ventanilla única gestora de trámites
empresariales que se encuentra coordinada con la estatal

2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• El Estado cuenta con una Ley Estatal de Procedimiento Administrativo, la cual se

encuentra relacionada con la Ley de Justicia Administrativa para la sanción de faltas
administrativas en caso de incumplimiento de lo estipulado por la primera (LPA).
• El estado ha suscrito 15 acuerdos de coordinación con igual número de municipios
sobre MR.
• A nivel estatal hay un comité intersecretarial (que preside el gobernador) y varias
comisiones que se reúnen periódicamente para analizar asuntos de la MR. En estas
reuniones participan delegados federales, funcionarios estatales y municipales, cámaras
empresariales, diputados y organizaciones ciudadanas.
• Hubo un proceso de revisión, desregulación y homologación de trámites en los cuatro
municipios de la ZMCG.
• Hay un catalogo de trámites de la ZMCG.
• Existe una Ventanilla Única de gestión a cargo del estado con las características arriba
mencionadas.
• Como mecanismo de evaluación y vigilancia existe un programa de usuarios simulados.
• Cuentan con un catalogo o registro de empresarios.

18
• El municipio de Guadalajara contará próximamente con módulos electrónicos (tipo
Telmex Internet) multi-asesoría distribuidos en puntos clave.
• En Obras Públicas de Guadalajara se implementa un proceso de reingeniería de
procesos.
• Se está instalando toda la infraestructura para conectar en red a las dependencias
municipales de cada municipio.
• Existe una clasificación de giros y diferenciación en requisitos y tiempos de respuesta.
De donde de despendió el programa de apertura inmediata de giros de bajo impacto.
• En el municipio de Zapopan está por implementarse un programa de apertura inmediata
de empresas basado en la confianza al ciudadano. El esquema se basaría en contratos
adhoc entre empresas y ayuntamiento, y con Tribunales de Arbitraje independientes a
los juzgados civiles.

3) Observaciones.

• Uno de sus principales problemas ha sido la falta de recursos y las resistencias políticas
dada la pluralidad en el Congreso y en los cabildos.
• Buena coordinación entre el gobierno estatal (oficina de MR) y los municipios.

4) Contexto político.

Parece ser que no habrá ningún problema para continuar con el programa de MR en la
ZMCG. No obstante, se obser van diferencias entre el enfoque que le dan los encargados de
la MR en los municipios de la ZMCG con la oficina de MR del estado. Pese a ello, han
avanzado significativamente en los aspectos que podríamos considerar fundamentales como
son: la creación de unidades de MR en cada municipio y el registro municipal de trámites.
Finalmente, observamos en algunos funcionarios encargados de oficinas ciertas actitudes de
resistencia a la coordinación que pudieran convertirse en obstáculos a la mejora regulatoria.

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VISITA AL MUNICIPIO DE CIUDAD JUÁREZ.

Resumen Ejecutivo:

Es importante resaltar que existe cierto desconocimiento de las bondades de la mejora

regulatoria tanto por parte de las autoridades municipales, por lo que no se han hecho
compromisos firmes en la materia. Las autoridades consideran con mayor prioridad el
establecer vínculos para que lleguen inversiones de mejor calidad al estado y resolver la
problemática que ocurre en los puentes internacionales. No obstante, cabe mencionar que
funcionarios de l área jurídica de la Secretaria de Desarrollo Industrial del Gobierno del
Estado han participado activamente en las reuniones que sobre el tema de la mejora
regulatoria han tenido lugar. Incluso se observa en ellos una idea muy clara de la necesidad
de la implementación de medidas de mejora regulatoria en el estado. Pero formalmente no
hay una oficina encargada de la mejora regulatoria.

No se observa gran coordinación en materia de trámites, salvo en lo referente a la Licencia

Ambiental Única (LAU). La posible causa es que los titulares de ambos gobiernos
pertenecen a partidos políticos distintos. Incluso se menciona abiertamente el
distanciamiento que hay entre éstos en la entidad.

Los avances que se pudieran considerar dentro del ámbito de la mejora regulatoria son muy
limitados. El Gobierno del Estado cuenta con una ventanilla única de gestión aunque sólo
es para la apertura de microempresas. El municipio de Juárez cuenta con una ventanilla
única en la oficina de Desarrollo Urbano y han existido esfue rzos esporádicos y limitados
de mejoramiento de las leyes y reglamentos. Asimismo, se han otorgado ciertos cursos de
capacitación al personal que atiende en ventanillas. Está en marcha una recopilación de
todos los trámites del municipio para crear una así Guía de Trámites del Ciudadano. Parece
claro que las acciones observadas corresponde más a la creatividad y disposición de
algunos funcionarios municipales que al seguimiento de un plan integral de mejora
regulatoria.

20
El municipio atraviesa por una etapa de transición política, la cual fue muy competida y
finalmente las elecciones fueron impugnadas. Parece ser que se aproxima una batalla legal
intensa que mantendrá al gobierno estatal y al municipio concentrados en este asunto
durante los próximos meses.

Puntos clave:

1) Marco institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:
• No hay oficina o departamento de MR. Quienes han estado al pendiente del programa e
incluso asisten a los eventos que hay sobre el tema son los funcionarios del área jurídica
de la Secretaria de Desarrollo Industrial (SDI) del Gobierno del Estado cuyo titular es el
Lic. Oscar Tabares.
• La Ventanilla Única (gestora) sólo es de apoyo a las microempresas en la etapa de
apertura y depende de la SDI.

Municipal:
• No existe una oficina o área encargada de la MR. Quien se encuentra al pendiente de
registrar los avances en cada departamento o dependencia del ayuntamiento en cuanto a
aspectos de MR es el Ing. Darío Sánchez Reyes, Secretario Técnico del ayuntamiento.
• La ventanilla única (gestora) que opera en el ayuntamiento sólo recibe trámites que
tengan que ver con el Departamento de Desarrollo Urbano (uso de suelo, licencias,
permisos, etc.)

2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• Licencia Ambiental Única (LAU). Aunque se encuentra en forma de programa piloto.

• Guía de trámites ciudadanos.
• Implementación en el ayuntamiento de programas de evaluación por proyectos.

21
• Pagina Web con los trámites más comunes y otros servicios como el pago y consulta de
saldo del predial.
• Algunas reformas (desregulación) aisladas a las leyes y reglamentos.
• Teléfono único para presentación de servicios.
• Esfuerzos aislados de capacitación del personal que atiende en ventanillas.
• El municipio tiene firmados algunos convenios en cobro de algunos servicios federales.
• Ventanilla Única en la oficina de Desarrollo Urbano.

3) Observaciones.

• No hay coordinación, ni colaboración, ni acercamiento entre instancias del estado y

municipio a excepción de la LAU.
• Hay duplicidad de ventanillas únicas sin coordinación entre es tas.
• Pareciera que no hay mucho interés por parte del gobierno municipal actual en la
mejora regulatoria.

4) Contexto político.

• En el caso municipal están en proceso de cambio de gobierno. Lo último que se reporta

es que el Tribunal Electoral del Estado anuló la elección para elegir presidente por lo
que el proceso de cambio pudiera tardar un poco más de lo esperado (45 días). El PAN
ha anunciado que apelara la decisión.
• Por otro lado, la relación, según comentaron tanto funcionarios estatales como
municipales, entre el gobernador y el presidente municipal de Juárez no es muy buena,
lo que ha significado que no exista coordinación entre ambos órganos de gobierno.

VISITA A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO.

Resumen Ejecutivo:

En el Estado de México se presentan diversos logros importantes respecto a su política de

mejora regulatoria. Destacan por ejemplo el Centro de Atención Empresarial (que sustituye

22
a la ventanilla única) y el Sistema de Apertura Inmediata de Empresas en el cual se
coordinan dependencias federales, estatales y municipales. El Centro se encarga de
proponer y operar las acciones de mejora regulatoria en el estado. Dicho centro coordina las
labores de un grupo intersecretarial en el que participan prácticamente todas las
dependencias estatales, así como las más importantes de las municipales y federales.

A partir de la firma de convenios de cooperación entre el gobierno estatal y los municipios

se ha podido revisar y homologar los trámites en los 25 municipios económicamente más
importantes del estado. Como resultado de este trabajo fue publicado en el Diario Oficial el
Registro Estatal de Trámites y el Registro Municipal de Trámites.

El Centro cuenta con una página Web en donde se pueden consultar los trámites, sus
requisitos y tiempos de respuesta. Incluso próximamente se podrán realizar algunos de ellos
por este medio. Además, muy pronto se podrán consultar todos los pasos que se tienen que
cumplir para llevar a cabo los trámites dependiendo del tipo de giro que se trate.

A nivel es tatal los principales obstáculos que han encontrado en la implementación de la

mejora regulatoria son la dimensión y costumbres de la burocracia y la pluralidad política.
Por esta razón, el titular del Centro recomienda recurrir lo menos posible a las instancias
legislativas para evitar la parálisis de los proyectos.

En el caso específico de los municipios de Naucalpan y Santiago Tianguistenco es

importante señalar que ambos tienen ventanillas únicas de gestión de trámites municipales
menores. La ventanilla única de Naucalpan cuenta con una dimensión mayor, mejor
capacitación y equipo. El gobierno municipal de Naucalpan se ha preocupado por mejorar
la atención al ciudadano y facilitar la regularización de las microempresas del municipio.
Por ejemplo, la Dirección de Licencias del municipio ha agilizado sus procesos de
concesión de licencias mediante la disminución de firmas y a través de mejores
mecanismos de coordinación entre el solicitante y los inspectores. Asimismo, los trámites a
través de Internet y se encuentran a disposición del público. El municipio de Santiago
Tianguistengo se ha preocupado por disminuir sus niveles de corrupción, por lo que ha

23
realizado campañas de concientización del servidor público y a elevado la calidad en la
atención ciudadana. Es un municipio, que a pesar de la presencia de varias empresas
grandes, no presentará ningún problema para que se mejoren sus trámites, puesto que éstos
son pocos.

Es importante señalar que, a pesar de las diferencias políticas entre los gobiernos de
Naucalpan y del Estado de México, se han logrado acuerdos y acciones conjuntas
importantes.

Puntos clave:

1) Marco institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:
• No existe una oficina especial de MR, pero el Centro de Atención Empresarial (CAE)
cuyo titular es Lic. Marco Antonio Ríos Vilchis se ha hecho cargo del proyecto.

Municipio de Naucalpan de Juárez:

• No existe unidad de mejora regulatoria municipal. La Dirección General de Desarrollo
y Fomento Económico tiene la coordinación de una ventanilla única de gestión de
trámites municipales (independiente del CAE del Estado) y promueve ante el
presidente municipal algunas modificaciones normativas y de procedimiento de los
trámites.

Municipio de Santiago Tianguistengo

• No existe unidad de mejora regulatoria municipal. La Dirección General de Desarrollo
y Fomento Económico tiene una ventanilla única de trámites municipales la cual
proporciona información y gestiona trámites menores. Las empresas grandes son
canalizadas al CAE.

24
2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• A nivel estatal existe un Sistema de Apertura Inmediata de Empresas (SAIE) en el cual

se coordinan dependencias federales, estatales y municipales. En el grupo
intersecretarial del SAIE se involucra también la Dirección de Finanzas y la
Contraloría.
• Existen acuerdos de coordinación entre el gobierno del estado y los 25 municipios
económicamente más importantes.
• Está en marcha un proceso de revisión, desregulación y homologación de trámites
municipales.
• Se encuentra publicado un Registro Estatal de Trámites y un Registro Municipal de
Trámites (ambos empresariales)
• Pagina Web con los trámites y requisitos. Próximamente se tendrá la posibilidad de
llevar a cabo algunos trámites por Internet.
• Tanto en Naucalpan como en Santiago Tianguistengo existen ventanillas únicas de
gestión de trámites, aunque la de Naucalpan es mucho más grande, más capacitada y
con mayor equipo de computo. La de Santiago son solo dos personas y solo realiza
trámites menores
• La Dirección de Licencias del municipio de Naucalpan ha agilizado su procesos de
concesión de licencias mediante la disminución de firmas y mediante mayores
mecanismos de coordinación entre el solicitante y los inspectores.
• En Naucalpan los trámites se encuentran a disposición del público en Internet, así como
las fotografías de los funcionarios.

3) Observaciones.

• Los principales obstáculos han sido el encontrar consensos ante la pluralidad política,
las costumbre y trabas burocráticas, la propia dimensión del aparato burocrático y la
corrupción.

25
• No se han podido promover modificaciones importantes a las leyes y reglamentos, es
claro que la pluralidad política genera retrasos en la aprobación de dichas
modificaciones
• Es importante revisar los esquemas de evaluación de los organismo empresariales.

4) Contexto político.

• El encargado de la MR en el estado nos había hablado de la magnífica relación entre su

dependencia y los municipios, pero cuando acudimos a visitar a éstos últimos se pudo
observar que la relación no es tan estrecha. Sin embargo, si se han podido avanzar en
algunos aspectos medulares como la homologación de trámites municipales y el registro
municipal de trámites. Asimismo han suscrito acuerdos de colaboración en materia de
MR.

VISITA AL MUNICIPIO DE CUERNAVACA.

Resumen Ejecutivo:

El gobierno del Estado de Morelos lleva varios años trabajando en acciones de mejora
regulatoria. Entre sus principales logros se cuentan la creación de una Unidad de
Desregulación Económica y un Consejo de Desregulación, la aprobación de una Ley de
Procedimientos Administrativos, la revisión y desregulación de trámites y la publicación de
un registro de trámites empresariales. Para mantener actualizado éste último hay un
programa permanente de revisión de trámites empresariales.

La Unidad de Desregulació n Económica depende de la Secretaría de Desarrollo Económico

del estado, cuyo titular (de la Secretaria) funge también como presidente del Consejo de
Desregulación. El Director de la Unidad de Desregulación es el Secretario Técnico de este
Consejo que además se integra por todas las dependencias del gobierno estatal y cuatro
organismos empresariales. La principal función del Consejo es tomar las decisiones sobre
mejora regulatoria en el estado.

26
El gobierno del estado cuenta con 19 ventanillas únicas de gestión de trámites
empresariales federales, estatales y municipales en 18 municipios (de 33 que hay en total en
el estado). Las ventanillas funcionan a través de convenios de colaboración entre el estado
y el municipio. En la mayoría de los casos se ha convenido que el estado ponga el personal,
y el municipio la infraestructura para el funcionamiento de éstas.

Por medio de los convenios, el Gobierno del Estado ofrece asesoría y capacitación en
mejora regulatoria a los gobiernos municipales. Actualmente se encuentran integrados los
catálogos de trámites municipales. Cabe mencionar que la mejora regulatoria en el estado
está enfocada básicamente al ámbito empresarial.

El municipio de Cuernavaca está próximo a aprobar una Dirección de Mejora Regulatoria

Municipal, la cual sería parte del Secretaria de Desarrollo Económico. Se tiene un plan de
trabajo proyectado a tres años, del cual deben destacarse las siguientes acciones: la creación
del registro de trámites municipales, la desregulación de trámites en dos sectores: Turismo
y agropecuario, el mejoramiento de procesos, la creación de flujogramas de procesos por
giro, la introducción de criterios de resolución, la introducción de afirmativa y negativa
ficta y la creación de 8 ventanillas de gestión, una para cada delegación del municipio.

El encargado de la Mejora Regulatoria en el municipio manifiesta que se cuenta con todo el

apoyo del presidente municipal y del cabildo para implementar con éxito el programa de
mejora regulatoria municipal. Parece ser que no se presentarán grandes problemas políticos
para la aprobación del programa. Por otra parte, cabe señalar que se observa buen
entendimiento y relación entre estado y municipios.

Puntos clave:

1) Marco institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:

27
• Existe una Unidad de Desregulación Económica que depende de la Secretaria de
Desarrollo Económico del gobierno estatal y es la que se encarga de la mejora
regulatoria.
• También hay un Consejo de Desregulación Económica que es el que toma las
decisiones de mejora regulatoria en el estado. El Consejo está encabezado por el
Secretario de Desarrollo Económico y el titular de la Unidad que funge como Secretario
Técnico. Además participan los titulares de las dependencias estatales y cuatro
organismos empresariales.
• Se cuenta con una Ley de Procedimientos Administrativos.

Municipal:
• Se creó la Unidad de Desregulación Económica Municipal dentro de la Secretaría de
Fomento Económico del Municipio.

2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• Revisión y desregulación de trámites empresariales.

• La Contraloría Estatal creó y mantiene actualizado el Registro Estatal de Trámites.
• Convenios de coordinación entre estado y municipios que involucran apoyo y asesoría
de la Unidad de Desregulación del gobierno estatal a los municipios en cuanto a la
mejora regulatoria.
• Existen 18 ventanillas únicas de gestión de trámites empresariales en igual número de
municipios.
• Creación de Ley de Procedimientos Administrativos.
• A nivel estatal se cuenta con un manual para la elaboración de Manifestaciones de
Impacto Regulatorio (MIR’S).
• Próximo anuncio de la creación de la Unidad de Desregulación Municipal.
• Plan de mejora regulatoria municipal a tres años que incluye la creación de 8 ventanillas
de gestión de trámites empresariales y el Registro Municipal de Tramites, la
introducción de afirmativa y negativa ficta y de criterios de resolución, instalación de
apertura inmediata de empresas y la introducción de flujogramas de procesos por giros.

28
3) Observaciones.

• El plan de mejora regulato ria municipal se plantea aplicar sólo a los sectores turístico y
agropecuario.
• Existe cierta molestia en el gobierno estatal por que el encargado de la Unidad de
Desregulación del municipio copio su diseño y lo presume como diseño suyo.
• En todo el estado se habla de mejora regulatoria en términos de trámites empresariales.

4) Contexto político.

• Políticamente no parece haber ningún inconveniente para aplicar el programa de mejora

regulatoria municipal. En voz del encargado de la Mejora Regulatoria Municipal, las
condiciones son totalmente propicias con el ayuntamiento y el cabildo.

VISITA AL MUNICIPIO DE VILLAHERMOSA

Resumen Ejecutivo:

Desde 1998 el Gobierno Estatal firmó un acuerdo de desregulación con la federación. A

partir de esta fecha se crean el Consejo de Desregulación del Estado de Tabasco y la unidad
de Desregulación dentro de la Secretaría de Fomento Económico. El Consejo está presidido
por el Secretario de Fomento Económico, la Vicepresidencia la ocupa el Contralor y el
puesto de Secretario Técnico el encargado del la Unidad de Desregulación. A las sesiones
del Consejo asiste como invitado de honor el Gobernador. De las reuniones se obtiene un
acuerdo que es firmando por los funcionarios citados y se pública en el diario oficial. Las
funciones principales del Consejo son: recibir y discutir los proyectos de mejora regulatoria
y tomar las decisiones. El Consejo también organiza mesas de trabajo sobre las diferentes
problemáticas.

La Contraloría del estado lleva el Registro de Trámites Estatales y la Unidad de

desregulación público el Registro de Trámites Empresariales. Este último contiene los
trámites más comunes y está organizado por etapas (apertura, operación, etc.).

29
Existe una ventanilla única de gestión de trámites empresariales (únicamente para estatales
y federales) y un sistema de apertura inmediata de empresas, para este último se creó un
manual de procedimientos que contiene, entre otras cosas, una guía de trámites que se
tienen que realizar por giro y algunos flujogramas.

En materia de convenios el gobierno estatal firmó desde 1998 con todos los municipios del
estado convenios de coordinación en materia de mejora regulatoria.

Hay una Ley de Justicia Administrativa y se aplica la Licencia Ambiental Única (LAU).
Finalmente, el próximo mes estarán subiendo al INTERNET una pagina que contendrá,
entre otras cosa, el Registro Estatal de Trámites por giro, control de trámites estatales, los
formatos de los trámites, el costo y las oficinas donde se pueden realizar.

En lo que se refiere al municipio de Villahermosa está el proyecto de implementar una

ventanilla de gestión de trámites empresariales en coordinación con el gobierno del estado.
Pero fuera de ello, no se reportan avances de mejora regulatoria de cualquier otro tipo.

En general parece haber condiciones satisfactorias para implementar un programa integral

de mejora regulatoria. Sobre todo se observa mucho interés de parte de los funcionarios
estatales y municipales en este proyecto así como buena relación entre estas instancias. Su
principal obstáculo apunta hacia la escasez de recursos.

Puntos clave:

1) Marco institucional de la Mejora Regulatoria.

Estatal:
• Existe un Consejo Estatal de Desregulación en donde el Secretario de Fomento
Económico funge como Presidente, el Contralor como Vicepresidente y el responsable
de la Unidad de Desregulación como Secretario Técnico. El gobernador acude a las
reuniones como invitado de honor.

30
• Hay una Unidad de Desregulación a cargo del Lic. Guillermo Castro, que depende de la
Secretaría de Fomento Económico.
Municipal:
• No existe ningún órgano o dependencia encargada de la mejora regulatoria en el
municipio. Con quien se realiza este tema en el municipio es con la Secretaría Técnica.

2) Acciones más importantes llevadas a cabo.

• Registro estatal de trámites a cargo de la Contraloría.
• Catalogo estatal de trámites municipales por etapas (apertura, operación, etc.) elaborado
por la Unidad de Desregulación.
• Ventanilla de gestión de trámites empresariales estatales y federales a cargo de la
Unidad de Desregulación.
• Sistema de apertura rápida de empresas.
• Manual de operaciones del sistema de apertura inmediata de empresas.
• Licencia Ambiental Única (LAU).
• Acuerdos de coordinación en materia de mejora regulatoria entre el gobierno estatal y
los 17 municipios del estado.
• A nivel estatal cuentan con un programa estatal de mejora regulatoria.
• Ley Estatal de Justicia Administrativa.

3) Observaciones.
• Próximamente se pretende crear un ventanilla de gestión de trámites empresariales en el
municipio de Villahermosa.
• Los gobiernos estatal y municipal están muy interesados en el proyecto de mejora
regulatoria municipal.
• La relación entre el gobierno estatal y municipal parece buena.
• Su principal obstáculo es la carencia de recursos económicos.

4) Contexto político
• Aunque el gobierno estatal actual termina su gestión en enero el gobierno municipal
acaba de iniciar su periodo de gobierno.

31
 Avances Institucionales En Los Municipios Visitados
Municipio Tipo de Unidad Ley Estatal de Coordinación Tipo de Ventanilla Registro
de MR Estatal Procedimiento entre Unidad de de gestión Municipal
Administrativo Municipio y MR de trámites de Trámites
Estado Municipal
De apoyo
Puebla
Empresarial r Regular Inexistente r En proceso
Será Es catálogo
De Mejora
autónoma, y está
Regulatoria, con
Guadalajara
ligero sesgo b1 Buena pero se prevé r homologado
un sesgo con la
empresarial
empresarial ZMCG
Fue
realizado por
el Gob. del
De apoyo De apoyo
Naucalpan
empresarial b Regular
empresarial a Estado y está
homologado
con otros
municipios
Fue
realizado por
el Gob. del
Santiago De apoyo De apoyo
Tianguistengo empresarial a Regular empresarial a Estado y está
homologado
con otros
municipios
Solo para
Cd. Juárez trámites de
Inexistente r Mala Inexistente
Desarrollo a
Urbano
Estará dentro
De Mejora de la Secretaria
Regulatoria, con de Fomento
Cuernavaca
sesgo a2 Regular
Económico. Su a r
empresarial enfoque es
empresarial
De apoyo
Villahermosa r3 Regular Inexistente r r
empresarial

1
La Ley de Procedimiento Administrativo se complementa con la Ley de Justicia Administrativa
2
Gran parte de la MR se encuentra también en la Ley de Fomento Económico
3
Se tiene una Ley de Justicia Administrativa

32
IV. MODELO DE ESCENARIOS Y ACCIONES
La implementación de una política pública de mejora regulatoria en el ámbito municipal
necesita de una guía que clarifique la compleja red de variables involucradas. El presente
modelo, al que hemos denominado “Modelo de Escenarios y Acciones”, pretende clarificar
esta red a partir del agrupamiento de acciones posibles dependiendo del escenario al que se
enfrente el diseñador de política. El modelo puede verse como una caja de herramientas, la
cual puede ser utilizada para diseñar la estrategia de implementación de política.

El modelo incluye:
• La identificación de las esferas de acción de la mejora regulatoria,
• La identificación de los niveles de implementación de política, y
• La identificación de los actores relevantes y sus tipos de interacción.

4.1. Las esferas de acción de la mejora regulatoria

Las acciones de mejora regulatoria se agrupan en tres esferas a las que llamaremos “esferas
de acción”. Las esferas de acción agrupan las posibles acciones de mejora regulatoria en
tres tipos: normativa, administrativa e institucional.

a) La esfera normativa incluye aquellas acciones de la mejora regulatoria que modifican

los espacios de control y supervisión del Estado sobre las actividades de los particulares a
través de cambios legislativos; es decir, son las modificaciones de las leyes, reglamentos y
normas a las que están sujetos los particulares. Las acciones de la esfera normativa
responden al siguiente objetivo estratégico:

Promover un marco jurídico racional para evitar que los costos

del cumplimiento de la normatividad sean mayores a sus
beneficios.

Las acciones dentro de la esfera normativa en el ámbito municipal incluyen tanto las
modificaciones a los reglamentos municipales y los bandos de policía y buen gobierno que

33
aprueban los Cabildos como las modificaciones a las leyes estatales que afectan sus
atribuciones de control y supervisión.

b) La esfera administrativa abarca aquellas acciones que modifican los procesos de atención
y seguimiento del asunto regulado. En términos concretos, son las acciones tendientes a
mejorar los trámites que realiza el regulado para poder realizar la actividad regulada. Las
acciones de la esfera administrativa responden al siguiente objetivo estratégico:

Modernizar el proceso administrativo en la solicitud de trámites

a través de una revisión técnica de los mismos, de las estructuras
administrativas que los sostienen, y de la coordinación entre las
diferentes partes de la estructura administrativa, para generar
así mayores empleos e inversión.

La mejora regulatoria en los municipios ha tenido una vertiente administrativa muy

importante. Existe cierta lógica al respecto. Primero que nada, han existido diversas
limitantes políticas e institucionales para propiciar reformas en la esfera normativa. En
segundo lugar, las reformas administrativas son más fácilmente aceptadas por las oficinas
de trámites municipales y son más sencillas de llevar a cabo. En tercer lugar, el sesgo
empresarial ha motivado que los municipios lleven a cabo medidas que sean rápidamente
perceptibles por los posibles inversionistas. Un ejemplo claro, son las ventanillas de
gestión.

c) La esfera institucional contiene todas aquellas acciones que formalizan la mejora

regulatoria. En general, son las instancias de coordinación y las reglas que obligan a los
funcionarios públicos a sujetarse a procedimientos previamente acordados, generándose así
un marco de transparencia, equidad y eficiencia en el proceso de regulación, lo que
conlleva a su vez al objetivo de la certidumbre jurídica. 2 Las acciones de la esfera
institucional responden al siguiente objetivo estratégico:

2
Cabe señalar que dentro de la esfera institucional se contemplan también cambios al marco jurídico y
cambios administrativos, como lo son la promulgación de leyes de procedimiento administrativo o la creación
de unidades de mejora regulatoria municipal. Sin embargo, su objetivo de política es diferente.

34
 Propiciar la transparencia en el proceso de cambios
regulatorios y garantizar la certidumbre jurídica de los
ciudadanos en la aplicación de trámites,

El componente institucional dentro de la mejora regulatoria incluye la creación de un marco

jurídico que obligue a las dependencias públicas a someterse a criterios de transparencia,
calidad, eficiencia y cumplimiento en la tramitación de sus actos administrativos. El
componente institucional implica dos aspectos:

• La elaboración de leyes de procedimiento administrativo estatales

• La creación de sistemas de mejora regulatoria.3

Todavía es muy endeble este componente dentro de las mejoras regulatorias municipales y,
generalmente, parte de iniciativas estatales.

Cabe señalar que ciertas acciones de mejora regulatoria pueden abarcar más de una esfera.
El siguiente diagrama muestra una representación gráfica de las posibles acciones de
mejora regulatoria:

3
Los sistemas de mejora regulatoria tienen diversas finalidades. Una de ellas es evidentemente generar un
mecanismo de mejoramiento de las relaciones intergubernamentales, enlazando oficinas burocráticas en
diversos niveles de gobierno bajo una filosofía y un esquema relativamente común. Los sistemas de mejora

35
La idea central es que las acciones de mejora regulatoria se refuerzan unas a otras
independienteme nte de la esfera en la que se encuentren.

4.2. Los niveles de implementación de la mejora regulatoria

Un aspecto importante que debe reconocerse en este manual de instrumentación de la

mejora regulatoria es que existen diferentes niveles de actuación en la mejora regulatoria
municipal. Reconocer los niveles de actuación (implementación) es importante puesto que
cada uno implica ciertos límites que sólo serán superados por medio de la negociación y la
concertación de acuerdos o convenios. Se identifican cinco niveles de implementación en la
mejora regulatoria:

1. A escala de la oficina municipal. La implementación de la MR se realiza dentro de

cierta oficina de trámites municipales.
2. A escala intramunicipal. Existe coordinación de la política de MR desde la cúpula
municipal. La MR involucra acciones que afectan a varias oficinas municipales de
trámites.
3. A escala intermunicipal. La implementación de la MR coordina las acciones de
varios municipios, generalmente hablaríamos de municipios conurbanos.
4. A escala estatal. La implementación de la MR en el municipio es apoyada por
autoridades del Estado.
5. A escala federal. La implementación de la MR en el municipio es apoyada por
autoridades de la Federación.

Los niveles aquí mencionados distinguen las posibilidades de mejora regulatoria

dependiendo del apoyo que reciba el programa por parte de las diferentes autoridades. No
necesariamente es una distinción que implique un grado de avance. Es decir, no implica
necesariamente que si se presentan acciones a “nivel estatal” ya se han superado las
acciones a “nivel municipal”. Simplemente se trata de una diferenciación por medio de los
tipos de apoyo al programa. Incluso, puede señalarse que las acciones a escala de la oficina

regulatoria permitirán la participación de ciudadanos, lo cual generará tanto legitimidad como incentivos
externos al aparato burocrático para cambiar.

36
municipal son los que más problemática pueden presentar ya que implican la
reestructuración de los procesos internos de las oficinas de trámites municipales, lo cual
puede vulnerar ciertos cotos de poder administrativos. También es importante reconocer
que la mejora regulatoria puede necesitar no tan sólo la anuencia de los poderes ejecutivos,
sino también de los legislativos, por lo que las posibilidades de apoyo son muy variadas.

4.3. Identificación de actores en el proceso de mejora regulatoria

La mejora regulatoria integral requiere de acuerdos de coordinación entre las diferentes

instancias involucradas, así como del respaldo y apoyo político de los órganos legislativos
y ejecutivos estatales y municipales. Para poder identificar a los actores relevantes en el
proceso de mejora regulatoria y ubicar su tipo de intervención en el mismo se presenta la
siguiente clasificación de relaciones.

• Relaciones entre el orden legislativo y las unidades de MR.

• Relaciones entre el poder ejecutivo, las unidades de MR y las oficinas de trámites.
• Relaciones administrativas en el proceso de tramitación
• Relaciones entre Unidades de Mejora Regulatoria

Relaciones entre las unidades de MR y los órganos encargados de crear, abrogar o

modificar leyes y reglamentos

La mejora regulatoria implica cambios en la legislación existente, por lo que deben

reconocerse como actores relevantes a las legislaturas de los Estados, a la Legislatura
Federal y a los Cabildos. 4 Asimismo, las oficinas responsables de la mejora regulatoria, las
cuales llamaremos unidades de mejora regulatoria, se convierten en instancias cruciales en
la promoción de los cambios institucionales necesarios para dar sustento a la mejora
regulatoria. Estas unidades revisan el marco normativo existente (principalmente en lo
referido a trámites) y realizan observaciones a los anteproyectos de ley propuestos por las
dependencias públicas. En estos procesos de reformas regulatorias, las propias
dependencias del gobierno (secretarias de salud, de ecología, etc.) cumplen funciones

4
Incluso, pueden ser también importantes las consejerías jurídicas o demás órganos de consulta de los
poderes ejecutivos para aquellos casos en se haya facultado a éstos últimos con alguna potestad reglamentaria.

37
 importantes de control, supervisión o promoción. Lo ideal sería la existencia de Consejos
de Mejora Regulatoria en Estados y Municipios, los cuales incorporarían la participación
ciudadana y empresarial en el debate sobre cambios normativos. El siguiente esquema
presenta a los principales actores y las relaciones entre ambos.

Relaciones entre las unidades de mejora regulatoria y los órganos

encargados de crear, abrogar o modificar leyes o reglamentos

Ámbito Federal Ámbito Estatal Ámbito Municipal

Congreso Federal Congreso Local Cabildo

Consejo Consejos Consejos

para la de Mejora de Mejora
Desregulación COFEMER
Regulatoria
Unidad de MR
Regulatoria Unidad de MR
Económica

Oficinas Oficinas Oficinas

Reguladoras Reguladoras Reguladoras

Relaciones entre el poder ejecutivo, las unidades de MR y las oficinas de trámites.

La mejora regulatoria necesita del apoyo político de la máxima autoridad administrativa del
ámbito de gobierno respectivo: en el ámbito federal del Presidente de la República, en el
estatal del Gobernador Constitucional y en los municipios del Presidente Municipal. La
mejora regulatoria involucra la revisión de los pasos administrativos en la autorización de
los trámites e implica, muchas veces, la transformación de las estructuras administrativas.
Las unidades de MR podrán avanzar muy poco para transformar las prácticas
administrativas de las oficinas de trámites sin el apoyo decidido de la máxima autoridad
administrativa, especialmente si no se cuenta con los mecanismos institucionales de
presión. El siguiente esquema presenta uno de los principales flujos de interacción entre los
actores mencionados.

38
Relaciones administrativas en el proceso de tramitación - las ventanillas únicas

Con el fin de acelerar los trámites para la apertura ágil y sencilla de nuevas empresas,
algunos gobiernos estatales abrieron ventanillas únicas de gestión de trámites o crearon
sistemas de apertura inmediata de empresas. Por estos mecanismos, los particulares pueden
evitar la realización de trámites a través de los lentos y complicados procedimientos
tradicionales que implicaban su presencia en cada una de las oficinas federales, estatales y
municipales. Las ventanillas de gestión estatales son parte de las secretarias de fomento
económico y su cercanía tanto con particulares como con las oficinas de trámites les ha
permitido conocer claramente la problemática que circunda los trámites y, por lo tanto, les
ha dado la oportunidad de hacer propuestas de mejora regulatoria. Su función los ha
colocado como mecanismos de vigilancia interna para mejorar la calidad en la realización
de trámites. Generalmente, los encargados de la mejora regulatoria estatal se encuentran al
mando de las ventanillas de gestión. En algunos municipios se está siguiendo este esquema
de conjuntar una oficina encargada de la mejora regulatoria con una ventanilla de gestión.
El siguiente esquema muestra las dos posibles formas de realizar trámites: el directo y el
indirecto a través de las ventanillas de gestión.

39
 Relaciones en el proceso de tramitación – las Ventanillas Únicas

Ámbito Federal Ámbito Estatal Ámbito Municipal

Unidad de MR Unidad de MR

Ventanilla o Ventanilla o

Realización indirecta de trámites

Realización indirecta de trámites

Centro de Trámites Centro de Trámites

Empresariales Empresariales

Oficinas Federales Oficinas Estatales Oficinas Municipales

de Trámites de Trámites de Trámites

Realización directa de trámites

EMPRESAS Y CIUDADANOS

Relación entre Unidades de Mejora Regulatoria

Como ya se mencionó anteriormente, la mejora regulatoria ha tenido, en los ámbitos estatal

y municipal, un sesgo empresarial. La visión de la mejora regulatoria para gobernadores y
presidentes municipales es la de una reestructuración integral de los trámites necesarios
para la apertura de empresas. En especial los gobiernos estatales se encuentran preocupados
en cómo atraer mayor inversión a sus estados, para lo cual buscan realizar una serie de
medidas que permitan la pronta autorización de funcionamiento de las empresas aunque los
trámites sigan su curso. Actualmente se encuentran aprobados diversos convenios de apoyo
y coordinación entre federación y estados y, entre estado y municipios. Dos grupos de
acuerdos deben señalarse:

1. Los que buscan incorporar autorizaciones de diferentes ámbitos de gobierno en un

solo trámite, en otras palabras, acuerdos que procuren la coordinación vertical
trámites como, por ejemplo, las Licencias Ambientales Únicas (LAU), y

2. Los que buscan la homologación de normatividad entre instancias del mismo

ámbito de gobierno, es decir, acuerdos de homologación horizontal.

40
41
 El siguiente esquema resume las relaciones antes presentadas.

RELACIÓN DE ACTORES EN LA MEJORA REGULATORIA

Ámbito Federal Ámbito Estatal Ámbito Municipal

Gobernador

Municipal
Presidente
Congreso Federal Presidente Congreso Local Cabildo

COFEMER Unidad de MR Unidad de MR

Ventanilla o Ventanilla o

Realización indirecta de trámites

Realización indirecta de trámites

Centro de Trámites Centro de Trámites

Empresariales Empresariales

Oficinas Federales Oficinas Estatales Oficinas Municipales

de Trámites de Trámites de Trámites

Realización directa de trámites

EMPRESAS Y CIUDADANOS

El conocimiento de las relaciones intergubernamentales que ocurren en el proceso de

implementación de una política de mejora regulatoria es crucial, pues de ahí dependerá la
estrategia a tomar. En este sentido, lo más importante es buscar el mecanismo de entrada
que logre incorporar la mejora regulatoria en la agenda municipal. Muy probablemente, el
mecanismo políticamente más viable para introducir la mejora regulatoria en algunos
municipios es la instrumentación de ventanillas de gestión que ayuden a conocer la
problemática de los trámites y que impulse su pronto perfeccionamiento. Una estrategia
agresiva de mejora regulatoria puede enfrentar muy diversos obstáculos políticos, ya que
como se observó, existe una amplia red de relaciones intergubernamentales.

42
La estrategia a seguir en la me jora regulatoria municipal dependerá de los grados de apoyo
que se tengan de las instancias superiores de gobierno (gobernador y presidente municipal),
así como de las posibilidades de negociación con las instancias legislativas (Congreso
Estatal y Cabildo). Un factor importante en la estrategia de instrumentación de política será
el análisis de las estructuras administrativas, los vínculos organizacionales en la
administración y las resistencias al cambio en las oficinas de trámites. Asimismo, deberán
contemplarse los posibles apoyos de la sociedad civil y cámaras industriales.

4.4. Tipos de acción en la mejora regulatoria municipal

De acuerdo a lo planteado en los segmentos anteriores, agrupamos las posibles acciones de

mejora regulatoria municipal de acuerdo a los niveles de implementación y las esferas de
acción. En las primeras dos columnas se sugieren también los tipos de apoyo necesarios.

Nivel de Esfera de acción y Estrategias posibles de acción

implementación tipos de apoyo
necesarios
De la oficina municipal Normativa • Eliminación de requisitos no fundamentados en ley.
de trámites. (Las Administrativa • Reingeniería de procesos de tramitación: revisión del
estrategias de acción en número de firmas en los trámites, uso de sistemas de
este nivel dependerán información compartida (redes de computo), etc.
básicamente de la • Profesionalización de los servidores de ventanilla
disposición de los • Mejora en los equipos (computadoras, copiadoras, etc)
directores de las Institucional • Auditorias internas y uso de usuarios simulados
dependencias
municipales)
Intramunicipal Normativa (con apoyo • Revisión del Marco Normativo Municipal con base en
del Cabildo) criterios de eficacia y eficiencia. (abrogación y demás
reformas en los bandos y reglamentos municipales)
Administrativa (con • Reingeniería de trámites que involucren varias
apoyo del Presidente dependencias municipales, incluyendo las aperturas
Municipal) “fast-track” y la elaboración de trámites por Internet.
• Instrumentación de sistemas de información compartida
– Bases de Datos, Intranets, etc que permitan disminuir
los requisitos y tiempos de respuesta.
• Elaboración de catálogos de trámites y publicación de
los mismos en internet y sitios públicos.
• Creación de ventanillas de gestión para trámites
municipales.

43
 Institucional (con • Creación de un Sistema de Mejora Regulatoria
apoyo de ambos) Municipal (Unidad, Consejo, incentivos, etc). El
sistema de proporcionar los instrumentos necesarios
para dar seguimiento y control a los trámites.
• Publicación del Regis tro Municipal de Trámites en la
Gaceta Municipal.
• Sistemas de Verificación Empresarial
• Respaldo institucional y político a la Ley Estatal de
Procedimiento Administrativo.
Intermunicipal Normativa (con apoyo • Homologación de trámites entre municipios.
de los Cabildos)
Administrativa (con • Acuerdos de cooperación
apoyo de los • Sistemas de información compartida
Presidentes
Municipales)
Institucional (con • Acuerdos a través de consejos estatales de mejora
apoyo de todas las regulatoria
autoridades
municipales)
Estatal Normativa (con apoyo • Revisión del marco normativo estatal que involucre
del Congreso Estatal trámites municipales. (leyes estatales de urbanización,
de medio ambiente, etc)
• Revisión de los ámbitos de competencia
Administrativa (con • Reingeniería de trámites que involucren dependencias
apoyo del estatales y municipales
Gobernador) • Creación de ventanilla única de gestión en el estado que
pueda realizar también trámites municipales
Institucional (con • Ley Estatal de Procedimiento Administrativo (con
apoyo de ambos) completa vinculación con las leyes de justicia
administrativa o de responsabilidad de los servidores
públicos)
• Creación de un Sistema de Mejora Regulatoria Estatal
que apoye los esfuerzos municipales y que coordine la
homologación de trá mites entre municipios.
• La ventanilla única de gestión puede servir también
para “ventilar” las fallas de las oficinas de trámites
municipales
Federal Normativa (con apoyo • Revisión de los ámbitos de competencia
del Congreso Federal) • Modificaciones al artículo 115 constitucional
Administrativa (con • Apoyos económicos para la mejora de sus estructuras
apoyo de COFEMER administrativas.
y de las demás • Capacitación.
autoridades del
gobierno federal)
Institucional • Apoyo a los Sistemas de Mejora Regulatoria Estatal y
(básicamente con Municipal.
apoyo de COFEMER)

Este esquema no implica que se necesiten llevar a cabo las acciones en algún orden
secuencial. La mejora regulatoria puede empezar desde las oficinas municipales de trámites
o bajo iniciativa del Gobierno del Estado. Igualmente, puede empezar por el aspecto

44
administrativo o por el normativo o el institucional. No obstante debe señalarse que el
aspecto institucional es el que garantizará la continuidad de la mejora regulatoria
independientemente del cambio de las administraciones. Además, es el mecanismo por el
cual la mejora regulatoria podrá permear en toda la estructura administrativa municipal y en
sus procesos, lo cual permitirá obtener a largo plazo la certidumbre jurídica de los
ciudadanos.

El éxito o los alcances de un programa de mejora regulatoria dependerá en buena medida

del diseño institucional que se adopte en determinado municipio. La elección del modelo
institucional más conveniente dependerá, por un lado, de las condiciones y complejidades
que presente el municipio pero, por otro lado, también de los apoyos y resistencias hacia el
interior y exterior del municipio. Lo relevante es crear un sistema de mejora regulatoria, no
tanto una unidad de mejora regulatoria.

El sistema de mejora regulatoria deberá ser capaz de:

1) Coordinar a las diferentes dependencias de la administración pública para lograr una

política integral de mejora regulatoria tanto en la esfera normativa como en la
administrativa que logre finalmente mejorar la atención de sus usuarios.
2) Coordinar las políticas de mejora regulatoria en los diferentes ámbitos de gobierno
(federal, estatal y municipal) para lograr dar congruencia a las políticas regulatorias
que demanda la sociedad en un marco en el que el ciudadano se sienta satisfecho
por sus gobiernos.
3) Establecer los mecanismos de apoyo para que la mejora regulatoria se extienda en
toda la administración pública. En este sentido, serán muy importantes los apoyos
en capacitación.
4) Obtener toda la información respectiva a los trámites para ofrecerla al público de
forma clara y sencilla para lograr así incrementar la inversión de las empresas y
obtener la certidumbre jurídica de las mismas y de los ciudadanos en general.

45
 5) Establecer los mecanismos adecuados para que toda aquella nueva regulación que
implique nuevos trámites sea sujeta a un proceso de discusión y a un análisis
cuidadoso de beneficios y costos.
6) Establecer los mecanismos adecuados para que los servidores públicos se sujeten a
los tiempos, procedimientos y requisitos establecidos en el Registro de Trámites.
7) Definir a los responsables del programa de mejora regulatoria en su ámbito de
gobierno para que se garantice su continuidad ante cambios en las administraciones.

4.5. Estrategias de diseño institucional de la mejora regulatoria municipal

El éxito o los alcances de un programa de mejora regulatoria dependerá en buena medida

del diseño institucional que se adopte en determinado municipio. La elección del modelo
institucional más conveniente dependerá, por un lado, de las condiciones y complejidades
que presente el municipio pero, por otro lado, también de los apoyos y resistencias hacia el
interior y exterior del municipio.

Tomando en cuenta diversas experiencias analizadas (como en Jalisco y Morelos)

presentaremos a continuación cinco propuestas u opciones de marcos básicos de diseño
institucional de mejora regulatoria municipal. Cabe aclarar que estos marcos no son
excluyentes y para un municipio se puede adoptar como el más conveniente, para su caso,
un híbrido que combine algunos elementos de los cinco.

Marco Institucional 1: “Ciudadano y de Coordinación”

Escenario
I. Este modelo implica que la Unidad de Mejora Regulatoria cuenta con el apoyo total del
Cabildo y el Presidente Municipal.
II. El Presidente Municipal está dispuesto a someterse al escrutinio de las organizaciones
sociales con representación en el Consejo.

46
III. También implica que los acuerdos de la Comisión sean respetados por todas las
dependencias del ayuntamiento.

Cabildo

Presidente
Municipal

Comisión de Consejo de
Mejora Mejora
Regulatoria Regulatoria
Municipal Municipal

Unidad
de Mejora
Regulatoria
Municipal

Descripción:
Este es el modelo más completo y por tanto más complejo. Implica la creación de tres
instancias: la Comisión de Mejora Regulatoria Municipal, el Consejo de Mejora
Regulatoria Municipal y la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal.

La Comisión estará conformada por, cuando menos, el titular de la Secretaría General y la

Oficialía Mayor del ayuntamiento así como por los encargados de las Direcciones de
Finanzas, Contraloría y Administración. La Comisión será presidida por el Presidente
Municipal y el director de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal fungirá como
Secretario Técnico de la misma. Se sugiere que la Comisión sesione cuando menos cada
dos meses.

La Comisión de Mejora Regulatoria Municipal tendrá las siguientes funciones:

I. Tomará las decisiones sobre mejora regulatoria en el municipio. Remitirá éstas a la
Unidad de Mejora Regulatoria Municipal para que se ejecuten.
II. En los casos en donde exista controversia la comisión, a través de una área de Apoyo
Legal, Técnico y Administrativo, emitirá una resolución inapelable entre las partes.
III. Evaluará el desempeño de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal.

47
En el Consejo participarán las cámaras empresariales, las ONG’S y los ciudadanos que así
lo decidan. Será presidida por el Presidente Municipal y sesionará cada tres meses.

Las principales funciones del Consejo serán:

I. Constituirse en un órgano ciudadano permanente que dé consejo sobre los programas de
mejora regulatoria municipal.
II. Proponer estrategias y acciones de mejora regulatoria.
III. Evalua r los resultados del programa de mejora regulatoria municipal.

La Unidad de Mejora Regulatoria Municipal tendrá un nivel de secretaría o departamento

de acuerdo al organigrama municipal y no dependerá de ninguna otra instancia. Sus
principales funciones son:
I. Diseñar el programa de Mejora Regulatoria Municipal para someterlo a la Comisión.
II. Operar el programa de Mejora Regulatoria Municipal.
III. Dar seguimiento a los acuerdos de la Comisión.
IV. Elaborar el presupuesto anual de gastos de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal.
V. Coordinar esfuerzos con el Estado

Ventajas:
I. Ofrece claras perspectivas para un programa exitoso de mejora regulatoria.
II. Permite una buena división del trabajo y que los programas y medidas que se desprendan
sean consensuadas por lo involucrados.
III. Facilita la vinculación con la sociedad, es decir, con los afectados, por la mejora
regulatoria.
IV. Abre canales institucionales para dirimir controversias entre dos o más instancias al
interior del ayuntamiento.

Desve ntajas:
I. La presencia de demasiadas instancias deliberativas (cabildo, Comisión y Consejo).
II. El Consejo se puede politizar demasiado o puede aprovecharse como medio para criticar
al presidente municipal.

48
III. Implica una erogación económica mayor para el municipio por los costos de operación
de la Comisión y el Comité.
IV. Puede llegar a considerarse a la Unidad como una dependencia por encima del resto o
con demasiado poder. O el encargado puede asumir que tiene mucho poder aunque en la
realidad no sea así y con ello crear un conflicto con el resto de directores o secretarios.

Consideraciones finales:
Puede existir una variante en este Marco. Esta consiste en eliminar el Consejo e incluir a
sus miembros como invitados en las reuniones de la Comisión con derecho a voz pero sin
voto. Esto puede reducir instancias y costos. Aunque puede complicar más las reuniones de
la Comisión.

Marco Institucional 2: “De coordinación”

Escenario:
I. El Presidente Municipal desconfía de la utilidad de órganos ciudadanos de consulta.
II. El Presidente Municipal no quiere correr el riesgo de pagar cierto costo político al
someter al programa constantemente a la evaluación de los ciudadanos y las organizaciones
sociales.
III. Al interior el Presidente Municipal y el Cabildo mantienen un apoyo constante y
decidido a la mejora regulatoria.

Cabildo

Presidente
Municipal

Comisión de
Mejora
Regulatoria
Municipal

Unidad
de Mejora
Regulatoria
Municipal

49
Descripción:
Este modelo básicamente elimina el Consejo de Mejora Regulatoria Municipal y evita la
participación de organizaciones ciudadanas en las tareas de programación y evaluación de
la mejora regulatoria. El Presidente municipal opta por no someter a consulta externa los
avances de la mejora regulatoria y con ello evita riesgos de pagar costos políticos.

La Comisión estará conformada por, cuando menos, el titular de la Secretaría General y la

Oficialía Mayor del ayuntamiento así como por los encargados de las Direcciones de
Finanzas, Contraloría y Administración. La Comisión será presidida por el Presidente
Municipal y el director de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal fungirá como
Secretario Técnico de la misma. La Comisión sesionará por lo menos cada dos meses.

La Comisión de Mejora Regulatoria Municipal tendrá las siguientes funciones:

I. Tomará las decisiones sobre mejora regulatoria en el municipio. Remitirá éstas a la
Unidad de Mejora Regulatoria Municipal para que se ejecuten.
II. En los casos en donde exista controversia, la comisión, a través de una área de Apoyo
Legal, Técnico y Administrativo, emitirá una resolución inapelable entre las partes.
III. Evaluará el desempeño de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal.
IV. Valorará los resultados de la mejora regulatoria en el municipio.

La Unidad de Mejora Regulatoria Municipal tendrá un nivel de secretaría o departamento

de acuerdo al organigrama municipal y dependerá directamente del Presidente Municipal.
Sus principales funciones son:
I. Diseñar el programa de Mejora Regulatoria Municipal para someterlo a la Comisión.
II. Operar el programa de Mejora Regulatoria Municipal.
III. Dar seguimiento a los acuerdos de la Comisión.
IV. Elaborar el presupuesto anual de gastos de la Unidad de mejora Regulatoria Municipal.
V. Coordinar esfuerzos con el Estado

Ventajas:
I. Ofrece buenas condiciones para un programa exitoso de mejora regulatoria.

50
II. Permite una buena división del trabajo y que los programas y medidas que se desprendan
sean consensadas por lo involucrados.
III. Abre canales institucionales para dirimir controversias entre dos o más instancias al
interior del ayuntamiento.
IV. Implica menores costos económicos y elimina el elemento de presión política que
puede llegar a ser el Consejo.

Desventajas:
I. Que a pesar de la creación de la Comisión terminen las dependencias del ayuntamiento
por no respetar los acuerdos.
II. Implica ciertos costos económicos adicionales por la operación de la Comisión.
III. Puede llegar a considerarse a la Unidad como una dependencia por encima del resto o
con demasiado poder. O el encargado puede asumir que tiene mucho poder aunque en la
realidad no sea así y con ello crear un conflicto con el resto de directores o secretarios.
IV. Imposibilita la vinculación con la sociedad, es decir, con los afectados, por la mejora
regulatoria.

Consideraciones finales:
En este modelo el trabajo puede ser un poco más eficiente que el Marco Institucional 1
aunque sin consenso u apoyo ciudadano.

Marco Institucional 3: “La Unidad de Mejora Regulatoria como Staff”

Escenario:
No hay las condiciones optimas para la mejora regulatoria ante la falta de recursos
económicos y humanos para darle un status más importante a la mejora regulatoria. Otra
condición puede ser la resistencia del cabildo o el ayuntamiento a considerar a la Unidad a
nivel de secretaría o departamento.

51
La Presidencia Municipal deberá estar atenta al proyecto de mejora regulatoria, por un lado,
a las iniciativas y acciones que proponga la Unidad y, por otro, impulsando por que éstas se
realicen (o por lo menos no se obstaculicen) a la hora de presentarlas a las dependencias
municipales.

Cabildo

Presidente
Municipal

Unidad de
Mejora
Regulatoria
Municipal

Secretarias o
Departamentos
Municipales

Descripción:
En este modelo no existe Comisión ni Consejo de Mejora Regulatoria Municipal. La
Unidad de Mejora Regulatoria Municipal funge como una órgano de apoyo y asesoría
técnica directa al Presidente Municipal sobre la mejora regulatoria municipal. Para que el
modelo sea eficaz es vital el apoyo del Presidente Municipal.

Las funciones de la Unidad de Mejora Regulatoria son:

I. Presentar al Presidente Municipal un programa general de mejora regulatoria.
II. Proponer al Presidente Municipal acciones concretas de mejora regulatoria.
III. Concientizar a lo s funcionarios municipales de la conveniencia de la mejora regulatoria.
IV. Presionar al Presidente Municipal para que se cumplan las acciones de mejora
regulatoria que se propongan.
V. Dar apoyo técnico a las instancias municipales para que implementen la s acciones
propuestas de mejora regulatoria.

El Presidente municipal juega un papel fundamental en este modelo, sus principales

funciones se resumen en:
I. Impulsar las propuestas de la Unidad de Mejora Regulatoria.

52
II. Hacer que las medidas consensadas se apliquen en las dependencias municipales.
III. Apoyar a la Unidad con personal y recursos suficientes.
IV. Convertirse en el primer promotor de la mejora regulatoria en el municipio.
V. Coordinar esfuerzos con el Estado

Ventajas:
I. Inversión económica reducida. Mínima infraestructura y personal.
II. No existen instancias de mediación ni deliberación.

Desventajas:
I. Si no cuenta con el respaldo real y decidido del Presidente Municipal se convertirá en una
oficina de ornato.
II. El trabajo de la Unidad puede encontrarse con serios limites para coordinar las acciones
entre las diversas áreas administrativas.
III. Al no ser parte de la estructura formal del municipio se corre el riesgo de no ser
tomadas en cuenta sus propuestas.
IV. Concluido el periodo de duración de la administración municipal la Unidad puede ya no
ser considerada para el próximo periodo y así desaparecer al igual que los proyecto y logros
de mejora regulatoria.

Consideraciones finales:
Este es el modelo que implica los menores costos económicos y políticos pero también el
que puede ofrecer los resultados más efímeros.

Marco Institucional 4: “Intervención Directa”

Escenario:
Hay una buena recepción de la mejora regulatoria por el Presidente Municipal, el Cabildo y
el resto del Ayuntamiento. Pero se ha convenido no incluir instancias mediadoras para
tomar las decisiones o de consulta.

53
 Cabildo

Presidente
Municipal

Unidad de
Mejora
Regulatoria
Municipal

Descripción:
En este modelo tampoco hay Comisión ni Consejo de Mejora Regulatoria, la coordinación
entre la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal y la Presidencia Municipal y el resto de
dependencias es directa ya que aquella no dependerá de ninguna dependencia. La Unidad
formará parte formal y legalmente de la estructura municipal.

La Unidad de Mejora Regulatoria Municipal puede llegar a asumir un papel de

“contraloría” que vigile y haga cumplir con lo que establezcan las leyes y reglamentos
sobre los trámites municipales. Para ello cuenta con la jerarquía y atribuciones de sus pares
en el ayuntamiento y tiene las siguientes funciones:
I. Presentar al Presidente Municipal un programa general de mejora regulatoria.
II. Proponer al Presidente Municipal y a las dependencias municipales acciones concretas
de mejora regulatoria.
III. Concientizar a los funcionarios municipales de la conveniencia de la mejora regulatoria.
IV. Dar asesoría y apoyo técnico al resto de dependencias sobre mejora regulatoria.
V. Operar el programa de mejora regulatoria municipal.
VI. Elaborar el presupuesto anual de gastos de la Unidad de Mejora Regulatoria Municipal.
VII. Coordinar esfuerzos con el Estado

Ventajas:
I. La unidad cuenta con el respaldo legal e institucional para operar y tratar de hacer valer
sus recomendaciones y lograr que apoyen sus acciones.
II. Al no existir otras instancias que tomen decisiones como la Comisión, las acciones de
mejora regulatoria se pueden implementar más rápido.

54
III. Al no contemplar una Comisión o un Comité de Mejora Regulatoria se evitan los
enfrentamientos entre miembros del cabildo y se sortean las exposiciones públicas que
puedan tener co stos políticos.

Desventajas:
I. No existen instancias formales de intermediación y consenso.
II. Puede darse el caso que el resto de dependencias no acaten las recomendaciones de la
Unidad por considerarlas de poca importancia a pesar que se tenga el mismo peso que
cualquier otra secretaría o departamento.

Consideraciones finales:
El trabajo en este modelo entre la Unidad y el resto de dependencias municipales puede ser
más directo, más cercano, no obstante puede carecer de consenso, de aceptación a nivel
global.

Modelo 5: “Mejora Regulatoria Empresarial”

Escenario:
La inercia empresarial de la mayoría de las experiencias precedentes en el país vence y la
mejora regulatoria se limita al ámbito de la actividad económica.

Cabildo

Presidente
Municipal

Secretaría
de
Desarrollo
Económico

Unidad de
Mejora
Regulatoria
Municipal

55
Descripción:
Este modelo es fiel al diseño de mejora regulatoria marcadamente empresarial. La Unidad
de Mejora Regulatoria Municipal se encuentra dentro de la Secretaría de Desarrollo
Económico o su equivalente en el municipio. Por tanto la mejora regulatoria se dirige
fundamentalmente a este sector.

La Secretaría tendrá la misión de promover la mejora regulatoria y de buscar los apoyos en

las acciones que necesiten la colaboración de otras dependencias.

La Unidad tiene las funciones de.

I. Proponer al Secretario de Desarrollo Económico el proyecto de mejora regulatoria
municipal así como los planes específicos.
II. Realizar las acciones de mejora regulatoria.
III. Elaborar el presupuesto de gastos de la Unidad.
IV. Dar capacitación y asesoría a los funcionarios de la Secretaria en materia de mejora
regulatoria.
V. Coordinar esfuerzos con el Estado

Ventajas:
I. La mejora regulatoria municipal se dirige a una área esencial del municipio y por tanto se
concentran los esfuerzos y recursos humanos y económicos.

Desventajas:
I. No incluye los trámites ciudadanos.

Consideraciones finales:
El marco puede tener como una variante incluir una Comisión de Mejora Regulatoria
Municipal. El presidente pudiera ser el Presidente Municipal el Secretario Técnico, el
Secretario de Desarrollo Económico o el encargado de la Unidad de Mejora Regulatoria.

56
VI. BIBLIOGRAFIA

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University, 1982
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municipal, México D.F. : COFEM ER (mimeografiado). Abril 2001
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• Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Reforma regulatoria
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INAP/SECOFI, 1998.
• Tovar Landa, Ramiro, Lecturas en regulación económica y política de competencia,
México, D.F.: Instituto Tecnológico Autónomo de México-Miguel Ángel Porrua.
2000.

LEYES Y REGLAMENTOS

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
• Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Jalisco y sus Municipios

DOCUMENTOS VARIOS

• Estado de Chihuahua
• Estado de Jalisco
• Estado de México
• Estado de Morelos
• Estado de Puebla
• Estado de Tabasco

ENTREVISTAS

Estado de puebla:

Lic. Víctor Díaz Ortíz

Director de Apoyo Empresarial del Gobierno del Estado de Puebla.

Lic. Lauro Sánchez López

Asesor del Presidente Municipal del Municipio de Puebla.

Estado de México:

Lic. Marco Antonio Rios Vilchis

Director del Centro de Atención Empresarial del Gobierno del Estado de México

59
Ing. Carlos García Jaramillo
Director General de Desarrollo y Fomento Económico del Municipio de Naucalpan de
Juárez

Lic. Cosme Orijuela

Director de Promoción Económica del Municipio de Santiago Tianguistenco.

Estado de Chihuahua:

Lic. Oscar Tabares

Jefe del Departamento Jurídico de la Secretaria de Fomento Industrial del Gobierno del
Estado de Chihuahua.

Ing. Darío Sánchez Reyes

Secretario Técnico del Ayuntamiento de Ciudad Juárez.

Estado de Jalisco:

Lic. José Salvador Chávez Ferrusca

Director General de la Unidad de Desregulación del Gobierno del Estado de Jalisco.

Lic. Teresa Castillo Barragán

Director del Registro Único de Trámites del Gobierno del Estado de Jalisco.

Lic. Adriana Tortajada Narváez

Director de Estudios Económicos e Información del Gobierno del Estado de Jalisco.

Lic. Sergio Eduardo Ontiveros Gómez

Oficial Mayor de Padrón y Licencias del Municipio de Guadalajara.

Lic. José Antonio Mendoza Azpetia

Director Administrativo de la Dirección General de Obras públicas Municipales del
Municipio de Guadalajara.

Estado de Morelos:

Lic. Fausto Estrada Ocampo

Jefe de Departamento de Promoción para la Mejora Regulatoria del Gobierno del Estado de
Morelos.

Lic. José Luis Alvarez Gómez

Director de Desregulación Económica del Municipio de Cuernavaca.

60
Estado de Tabasco:

Ing. Guillermo Castro García

Coordinador de la Unidad de Desregulación Económica del Gobierno del Estado de
Tabasco.

Lic. Alejandro Márquez R.

Secretaria Técnica del Ayuntamiento de Villahermosa.

61