Desenvolvimento Regional Endgeno, Capital Social e Cooperao

Jorge Renato de Souza Filho

Mestrando PPGA/UFRGS
jrsouza@adm.ufrgs.br
As modificaes ocorridas nos processo produtivos desde os anos 80 e, com mais fora,
nos anos 90, aliadas ao persistente declnio de regies fortemente industrializadas (Benko
& Lipietz 1995), e a rpida ascenso econmica de novas regies (Storper & Scott,
1995), foraram profundas transformaes nas teorias e polticas de desenvolvimento
regional nesta ltima dcada. Os desequilbrios regionais preexistentes e estes, agora
advindos da reorganizao produtiva internacional, passaram a ser basicamente estudados
sob duas categorias analticas distintas: a sustentabilidade e a endogenia.
O desenvolvimento sustentvel centra sua ateno para a relao dos homens com a
natureza, preconizando a utilizao racionalizada dos estoques de recursos naturais
(Nijkamp et. al., 1990). A grande preocupao de seus estudiosos est voltada s
geraes futuras e a necessidade de polticas que preconizem um desenvolvimento
harmonioso e, prioritariamente, sustentvel nos perodos posteriores (Guimares, 1994).
Todavia, a teoria do desenvolvimento endgeno que focaliza, com toda ateno, a
questo regional, apresentando as maiores contribuies para a problemtica das
desigualdades regionais e os melhores instrumentos de polticas para sua correo. O
desenvolvimento endgeno tem suas origens na dcada de 1970, quando as propostas de
desenvolvimento da base para o topo emergiram com maior notoriedade. Desde ento,
esta corrente evoluiu com a colaborao de novos enfoques ao problema do crescimento
desequilibrado.
Na dcada de 1990, a principal questo modelo de desenvolvimento endgeno se
concentrou em tentar entender porque o nvel de crescimento variava entre as diversas
regies e naes, mesmo elas dispondo das mesmas condies na busca de fatores
produtivos, como capital financeiro, mo-de-obra ou tecnologia. A soluo seria procurar
encontrar, entre estes fatores, aqueles determinados dentro da regio.
Neste caminho, a contribuio da teoria endogenista foi identificar que fatores de
produo atualmente decisivos, como o capital social, o capital humano, o conhecimento,
a pesquisa e desenvolvimento, a informao e as instituies, eram determinados dentro
da regio e no de forma exgena, como at ento era entendido. Por conseguinte, logo
concluiu-se que a regio dotada destes fatores ou estrategicamente direcionada para
desenvolv-los internamente teria as melhores condies de atingir um desenvolvimento
acelerado e equilibrado.
O desenvolvimento regional endgeno predominante na dcada de 1990 pde ento ser
definido como:
(...) um processo interno de ampliao
contnua da capacidade de agregao de

valor sobre a produo, bem como da

capacidade de absoro da regio, cujo
desdobramento a reteno do excedente
econmico gerado na economia local e/ou a
atrao de excedentes provenientes de
outras regies. Este processo tem como
resultado a ampliao do emprego, do
produto, e da renda local ou da regio, em
um modelo de desenvolvimento regional
definido (Amaral Filho, 1996, p. 37).
A capacidade da sociedade liderar e conduzir o seu prprio desenvolvimento regional,
condicionando-o mobilizao dos fatores produtivos disponveis em sua rea e ao seu
potencial endgeno, traduz a forma de desenvolvimento denominado endgeno. Pode-se
identificar duas dimenses no desenvolvimento regional endgeno. A primeira
econmica, na qual a sociedade empresarial local utiliza sua capacidade para organizar,
da forma mais producente possvel, os fatores produtivos da regio. A segunda sciocultural, onde os valores e as instituies locais servem de base para o desenvolvimento
da regio (Vzquez Barquero, 1988).
De forma antagnica ao pensamento normalmente associado com as teorias endgenas,
no se busca, neste enfoque, o fechamento ou isolamento regional, nem mesmo o
autocentrismo e a auto-suficincia. A idia do desenvolvimento endgeno moderno
baseia-se na execuo de polticas de fortalecimento e qualificao das estruturas internas
visando sempre a consolidao de um desenvolvimento originalmente local, criando
condies sociais e econmicas para a gerao e atrao de novas atividades produtivas,
dentro da perspectiva de uma economia aberta (Amaral Filho, 1996).
Um grande avano da moderna teoria regional endgena considerar a importncia da
sociedade e das relaes sociais no processo desenvolvimento da regio. Mais do que
isso, na viso de Boisier (1997), a sociedade civil, e nela compreendida as formas locais
de solidariedade, integrao social e cooperao, pode ser considerada o principal agente
da modernizao e da transformao scio-econmica em uma regio.
A importncia da sociedade civil e das relaes sociais , com a mesma nfase, defendida
por outros pesquisadores do desenvolvimento endgeno. "Uma das chaves do
desenvolvimento local reside na capacidade de cooperao entre seus atores. Tambm
conveniente particularizar a anlise das formas de cooperao institucional ou
voluntria que se produzem entre eles contanto que o objetivo seja o desenvolvimento
local" (Godard et al., 1987, p. 139).
Antonio Vzquez Barquero (1988), argumenta que o desenvolvimento regional
endgeno, ao considerar e dar relevncia sociedade civil local e aos seus processos de
organizao e relao social, permite que a regio atinja um crescimento equilibrado e
sustentado no longo prazo, sem entrar em conflito direto com a base social e cultural da
regio. Em suas palavras:

Normalmente a forte identidade da cultura

local tende a assimilar as novas realidades
produtivas e os novos esquemas de relaes
sociais, e os novos valores encontram um
eco favorvel nas zonas de desenvolvimento
local. Desta feita, tendem a integrar-se com
um mnimo de custos sociais e culturais, j
que so respostas viveis aos problemas
locais. As atividades industriais se integram
na vida social e cultural local, incorporando
novos valores que desenvolvem e potenciam
os antigos, sem criar um certo conflito e
contradies no processo de adaptao
(Vzquez Barquero, 1988, p. 90).
O destaque dado aqui para a importncia da sociedade civil no est inserido no debate
da relao entre a sociedade e o Estado, sua maior ou menor participao, ou entre a
sociedade e o mercado. Baseado em um enfoque distinto, trata-se da compreenso de que
o desenvolvimento regional est diretamente ligado s caractersticas da organizao
social e das relaes cvicas encontradas na regio. Partindo destes mesmos pressupostos,
Robert Putnam (1996), estudou os diversos aspectos que condicionaram as diferenas
regionais encontradas entre o norte e o sul da Itlia. Uma de suas mais importantes
concluses a percepo de que "Na Itlia contempornea, a comunidade cvica est
estritamente ligada aos nveis de desenvolvimento social e econmico" (Putnam, 1996, p.
162).
Para corroborar a relevncia do civismo e das relaes sociais no processo de
desenvolvimento, Putnam utiliza a evoluo de duas regies italianas: Emila-romagna, ao
norte, e Calbria, ao sul. Ambas, nos primeiros anos deste sculo, tinham padres de
desenvolvimento muito semelhantes. Nas oito dcadas posteriores, criou-se uma
desigualdade bastante acentuada entre estas regies, tornando-se a Emila-romagna, de
grande participao poltica e solidariedade social, uma das mais prsperas regies da
Europa; e a Calbria, com caractersticas feudais, fragmentada e isolada, a regio mais
atrasada da Itlia.
Comparando tanto o civismo, quanto o desenvolvimento scio econmico nas duas
regies, na dcadas de 1900 e de 1970, Putnam (1996), concluiu que as tradies cvicas
e a capacidade de organizao social revelaram-se um poderoso determinante das
disparidades de desenvolvimento scio-econmico encontradas atualmente entre as duas
regies. Nas palavras do autor, "(...) quando tomamos por base as tradies cvicas e o
desenvolvimento scio-econmico registrado no passado para prever o atual
desenvolvimento econmico, constatamos que o civismo na verdade muito melhor
prognosticador do desenvolvimento scio-econmico do que o prprio o
desenvolvimento" (Putnam, 1996, p. 166).
Apesar de sua atualidade e coerncia, este tipo de anlise no uma novidade na
literatura econmica. William Nicholls (1969), por exemplo, durante a dcada de 1960, j

realizara estudo semelhante para explicar as diferenas de crescimento entre o Sul o

Norte dos Estados Unidos at aquele perodo. Segundo este autor, o menor dinamismo da
Regio Sul norte-americana era causada pelos elementos da tradio sulina que
entravavam o progresso. Entre estes elementos, destacavam-se "a dominncia dos
valores agrrios, a rigidez da estrutura social, a estrutura poltica antidemocrtica, a
pouca responsabilidade social e a mentalidade e o comportamento conformista"
(Nicholls, 1969, p. 466).
A novidade do estudo de Robert Putnam est na incluso da contempornea concepo
de capital social e sua influncia no desenvolvimento econmico. Compreendido como
sendo o conjunto das caractersticas da organizao social, que englobam as redes de
relaes, normas de comportamento, valores, confiana, obrigaes e canais de
informao, o capital social, quando existente em uma regio, torna possvel a tomada de
aes colaborativas que resultem no benefcio de toda comunidade (Putnam, 1993). Em
um sentido mais restrito, pode se entender capital social como "a habilidade de criar e
sustentar associaes voluntrias" (Portes & Landolt, 1996, p. 18).
Assim como outras formas de capital, o
capital social produtivo, possibilitando a
realizao de certos objetivos que seriam
inalcanveis se ele no existisse (...). Por
exemplo, um grupo cujos membros
demonstrem confiabilidade e que depositem
ampla confiana uns nos outros capaz de
realizar muito mais do que outro grupo que
carea de confiabilidade e de confiana
(Coleman apud Putnam, 1996, p. 177).
O capital social pode ser considerado a base de uma das principais estratgias de
desenvolvimento econmico nas prximas dcadas: a cooperao. Francis Fukuyama
(1995), chega a afirmar que as naes e as regies mais prsperas em um futuro de livre
mercado sero aquelas melhor preparadas para formar cidados dispostos a trabalhar
colaborativamente e organizadas para promover associaes voluntrias entre suas
instituies. Por isso, tanto a idia de capital social, quanto a de cooperao, nos ltimos
anos, tm sido destacadas por organismos internacionais, em revistas especializadas e em
diversos estudos e polticas de desenvolvimento.
Anna Lee Saxenian (1994), por exemplo, demonstrou a importncia relevante da
formao de redes colaborativas interinstitucionais para o desenvolvimento do Silicon
Valley, na Califrnia, uma regio intensamente competitiva. Peter Kollock (1999),
salienta a utilizao da Internet nas prticas de cooperao, tanto para a maior facilidade
na produo de bens pblicos, exemplo do sistema operacional Linux para computadores,
quanto para aes comunitrias de desenvolvimento local, como na ilustrao do dia
beneficente chamado NetDay.
Indo mais alm, Fountain &. Atkinson (1998), procuraram evidenciar como o capital
social e prticas colaborativas impulsionam inovaes, defendendo polticas pblicas de

estmulo ao engajamento participativo em redes regionais de colaborao. Entre suas

propostas, esto a concesso de incentivos fiscais para empresas empenhadas em prticas
colaborativas de pesquisa & desenvolvimento, alm da formao de alianas entre
indstrias e, da mesma forma, delas com universidades e com entidades governamentais e
da sociedade civil. Outra proposio centra-se na composio de redes de colaborao
tecnolgica entre, pequenas e mdias empresas e universidades regionais para o
desenvolvimento e o emprego de novas tecnologias.
Neste mesmo sentido, como constata Robert Putnam (1996), as evidncias histricas,
tanto de pocas passadas quanto recentes, indicam que os fatores socioculturais tm papel
decisivo na explicao das diferenas regionais. Entretanto, como ele mesmo argumenta
"qualquer interpretao baseada num nico fator certamente ser equivocada" (Putnam,
1996, p. 169). As tradies cvicas, o capital social e prticas colaborativas, por si s, no
desencadeiam o progresso econmico. Elas so a base para as regies enfrentarem e se
adaptarem aos desafios e oportunidades da realidade presente e futura.
Levando em considerao estes pressupostos, possvel compreender que uma estratgia
poltica de desenvolvimento regional no pode se ater somente em aes de cunho
ortodoxo, como linhas de crdito, incentivos fiscais ou de investimentos na formao
bruta de capital fixo. Ela deve tambm, e fundamentalmente, procurar manter e ampliar o
estoque de capital social em sua comunidade, fortalecendo a auto-organizao social,
estimulando a prtica de solues colaborativas para problemas comuns e promovendo a
participao e a abertura ao dilogo com os diversos integrantes das comunidades
regionais.
Mas, para isso, preciso tambm formar, mesmo que em um longo espao de tempo,
comunidades voltadas colaborao e a participao. Comunidades compostas por
indivduos que entendam a importncia do trabalho em conjunto e do civismo, abertos
mudana e preparados para criarem e inovarem. Como defende Stephanie Marshall,
Precisamos criar comunidades voltadas
para o aprendizado e para o ensino que
capacitem os estudantes a orientarem o
prprio aprendizado em prol de maior
rigor, coerncia e complexibilidade; a
aumentarem o comprometimento intelectual,
social e emocional com os outros; e a
favorecer abordagens dinmicas e
colaboradoras para o aprendizado que os
possibilitem desenvolver mtodos integrados
e srios de aquisio de conhecimentos. (...)
Para estudantes de todas as idades,
devemos criar comunidades voltadas para o
aprendizado, que possam dar fora, tempo e
voz indignao e criatividade deles
(Marshall, 1998, p. 202).

O entendimento destas vicissitudes abre novos campos de ao dentro da esfera

governamental. O Estado tem sua atuao direcionada para outro ngulo, voltado a
percepo das capacidades e potencialidades locais, a partir de polticas de coordenao e
promoo das iniciativas sociais. Maria Maciel (1996), no seu estudo sobre o
desenvolvimento da Itlia nas ltimas duas dcadas, tambm observa esta necessidade da
reorientao da ao estatal. Segundo sua anlise,
Esse papel coordenador do Estado remetenos inelutavelmente para o papel mais
crucial das formas de organizao da
sociedade civil no processo de gerao,
distribuio e apropriao do conhecimento
e das inovaes dele advindas. Redes de
colaborao formadas por empresrios,
sindicatos, organizaes comunitrias,
instituies cientficas e de informao so
composies flexveis de agentes da
sociedade civil para uma nova articulao
entre Estado e sociedade. Este mais um
aspecto do deslocamento dos espaos da
administrao pblica (Maciel, 1996, p.
152).
O grande desafio proposto por estas novas estratgias de polticas para o
desenvolvimento regional no significa que todo o seu processo esteja isento de
apreciaes crticas. Alguns autores destacam vrios entraves quanto a forma de
articulao entre Estado e sociedade civil. Uma destas barreira constituda pela pouca
solidez estrutural das relaes de solidariedade em nossas sociedades. Confirmando esta
fraqueza, Lujn & Moreno (1996), apresentam um cenrio onde diagnsticos genticos
podem acabar com o sistema de previdncia social, um dos sistemas mais fortes de
solidariedade social.
De acordo com suas concluses, bastaria a identificao das diferenas genticas de cada
indivduo, de suas probabilidades frente males especficos, sua longevidade e suas
caractersticas psicolgicas, para indivduos menos predispostos a utilizao dos planos
no aceitarem mais os custos tradicionais do sistemas de previdncia "Se algo assim
viesse a ocorrer, o atual sistema de solidariedade social poderia perder grande parte de
seus fundamentos" (Lujn & Moreno, 1996, p. 499).
Esta fragilidade da solidariedade humana no se constitui no nico entrave s polticas de
apoio a cooperao. Mesmo um de seus grandes defensores, Robert Putnam (1995),
evidencia, a crescente retrao das prticas participativas, do engajamento cvico e do
trabalho associativo na sociedade civil. Fornecendo uma srie de exemplos, o autor expe
a tendncia bastante acentuada do crescimento do individualismo e do declnio do capital
social, neste final de sculo, especialmente nos Estados Unidos. Embora tenha se
concentrado no caso norte-americano, acredita que "(...) o quadro por ele desenvolvido
pode, em certa medida, caracterizar muitas sociedades contemporneas" (Putnam, 1995,
p. 67).

Portes & Landolt (1996), apresentam crticas ao deliberado uso da idia de capital social
em polticas de desenvolvimento. Segundo eles, a viso restrita dos aspectos positivos do
capital social gerou uma srie de tautologias e esteretipos que encobriram alguns de seus
aspectos negativos. Deve-se, portanto, evitar estender demais a capacidade do conceito
para no banaliz-lo, utilizando-o em polticas pblicas muitas vezes danosas a prpria
sociedade.
Na opinio destes autores, indivduos e comunidades, indubitavelmente, podem se
beneficiar largamente da confiana mtua e da participao social. Estes retornos, porm,
iro, muitas vezes, variar conforme o tipo de relao interpessoal imposta e a forma de
organizao e de sustentao comunitria, podendo ampliar ainda mais as j existentes
diferenas scio-econmicas entre comunidades (Portes & Landolt, 1996).
Em um estudo sobre experincias recentes de polticas participativas regionais no Brasil,
Pedro Bandeira (1999), chega concluses semelhantes. Para ele, qualquer proposta de
poltica pblica que visar ampliao do capital social regional, atravs de prticas
participativas, ter que manter por um longo perodo o apoio institucional, a credibilidade
e a sustentao poltica da proposta, sob pena de inviabilizar no futuro a continuidade das
prticas cvicas e da solidariedade na comunidade. Por todos estes motivos, acredita-se
que novos modelos de atuao governamental e de formulao e gesto de polticas
pblicas tornam-se, mais do que nunca, imprescindveis em um processo de
desenvolvimento nestes padres.
Como salienta Allen Scott (1996), exemplos de prticas regionais com este sentido
podem ser observadas ao redor do mundo. So os casos do German Lnder, calcado na
colaborao dos setores pblico e privado, da Terceira Itlia, com sua estratgia de
cooperao infra-estrutural, e das experincias recentes de redes de comrcio locais nos
estados norte-americanos da California, Massachussets, Michigan e Pennsylvania.
Todavia, como o autor mesmo pormenoriza, estes exemplos ilustrativos se constituem
apenas em "percursores de uma moldura de ao poltica, cujas linhas mestras ainda
necessitam ser construdas"(Scott, 1996, p. 408).

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